UN lfBRft.{V Au rlu
0
'¡,,
¿~' 1A~· tJI \J11
N A C 1O N f S UN 1DA ~'"-.!ISA C.....UL-....... ...,,..¡ ·.~·.--.~:,l-·N Ui '~J . • ,• n
(~)
ASAMBlEA GENERAL
~
Distr. GENERAL A/34/418 17 agosto 1979 ESPAÑOL ORIGINAL: INGLES
·rrigésimo cuarto período de sesiones Tema 56 del programa provisional* CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO Nota del Secretario General l. En la resolución 33/199 de 29 de enero de 1979, la Asamblea General invitó al Director General del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) a que le presentara, en su trigésimo cuarto período de sesiones, un infor~e cc~pleto sobre los resultados de la serie de negociaciones comerciales multilaterales de Tokio. 2. En una carta de fecha 1~ de junio de 1979, por la que transmitía al Secretario General el informe 1/ solicitado en la resolución 33/199, el Director General del GATT formulo las siguientes observaciones: "El presente informe es absolutamente completo y abarca todos los aspectos de las negociaciones. Sin embargo, como la resolución 33/199 de la Asamblea General hace particular hincapié en los intereses de los países en desarrollo, cumplo en señalar especialmente a su atención las secciones del informe, y sobre todo el capítulo VI de la parte II, en que se resumen los esfuerzos que se han realizado y aún se realizan para asegurar un trato especial y diferenciado en favor de los países en desarrollo."
*
ll./34/150.
1/ Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, Serie .de negociaci_o_!!.eS _c__mt?_!"_c :i.!l]._e¡:;_ m_uJ,:ti.J(it¿eraJ._e.E._ -~e_ _Tg_l~io: Informe del Director General del GATT (Ginebra, abril 1979 f, No. de venta GATT/1979-3.
79-21545
ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO
' lt\.1 ' IQ.C? A RY
,..._,' \
LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES
DELA
RONDA DE TOKYO Informe del Director General del G A T T
GINEBRA, ABRIL DE 1979
ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO
1 1 ~ 1 I'~I:?ARY
.""'' ' \
LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES
DELA
RONDA DE TOKYO Informe del Director General del G A T T
GINEBRA, ABRIL DE 1979
PREFACIO
Las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Tokio han sido Zas más complejas y Zas de mayor envergadura que jam6s se hayan llevado a cabo, En Za memoria que figura a continuación se da cuenta del desarrollo de esas negociaciones, de Zas cuestiones que en ellas se plantearon y, en Za medida en que se pueden apreciar en estos momentos, de los resultados conseguidos,
OZivier Long Director General
20 de abril de l9?9
LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES DE LA RONDA DE TOKIO !NDICE PARTE I:
LAS NEGOCIACIONES
===========================
CAP!TULO I: CAP!TULO l i :
===========
CAP!TULO I l i :
============
INTRODUCCION
1
GtNESIS DE LAS NEGOCIACIONES
3
A.
Trabajos preparatorios
3
B.
Período de incertidumbre
3
c.
La decisión de negociar
5
============
============================
APERTURA DE LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES
8
A.
La Declaración de Tokio
9
B.
Establecimiento del mecanismo negociador
========================================= MULTILATERALES ==============
l.
2.
CAP!TULO IV :
===========
CAP!TULO V:
==========
El Comité de Negociaciones Comerciales Los grupos y subgrupos negociadores
PRINCIPALES ACONTECIMIENTOS
===========================
10 10 11
13
A.
Acontecimientos económicos
13
B.
Acontecimientos políticos
14
c.
Los Últimos años de las negociaciones
15
D.
El problema de la multilateralización
21
AGRICULTURA
23
A.
Planteamiento
23
l. 2.
23 24
===========
B.
Consideraciones generales Diferencias de enfoque
Las negociaciones: l.
2.
su base material
Acopio de material Examen de las técnicas y modalidades
26 26 27
i
CAP1TULO V (Cont.)
==========
c.
l.
2.
D.
2.
Labor del Subgrupo hasta 1976 Interrupción de los trabajos del Subgrupo
Las negociaciones en el sector agropecuario: carne de bovino l.
2.
3. F.
1974 a 1977: Compás de espera 1977: Superación del "impasse"
Las negociaciones en el sector agropecuario: cereales l.
E.
Labor realizada en el período comprendido entre 1975 y mediados de 1977 Progresos sustantivos: 1977 a 1979 El Acuerdo de la carne de bovino
Las negociaciones en el sector agropecuario: productos lácteos l.
2.
3.
Planteamiento Labor del Subgrupo Comienzo efectivo de las negociaciones a) b)
4. G. CAP1TULO VI:
Los textos de un Acuerdo internacional de los productos lácteos
31 31
32 33
33
35 36 37 37 37
38
4o 41
Planteamiento Las negociaciones Las peticiones La respuesta i) ii)
Ofertas presentadas de con el procedimiento Ofertas presentadas de con el procedimiento
ARANCELES
========= A.
ii
30
38 39
El marco agrícola multilateral
a) b)
CAP1TULO VII ;
Incidencias Problemas
28
PRODUCTOS TROPICALES
A. B.
============
28
Desarrollo de las negociaciones
La problemática
conformidad de 1975 c,mformidad de 1977
43 44 44 45 45 46
CAPITULO VII (Cont.)
============
B.
La base material l. 2.
El Estudio Arancelario Examen de las técnicas y modalidades a) b) e) d)
c.
Las negociaciones arancelarias l. 2.
3.
50
51 52
53 53 53
a)
56
e) d)
CAPITULO VIII:
50
1975-1977: Compás de espera 1977-1979: Las negociaciones El proceso de negociación
b)
=============
La eliminación de los aranceles La reducción lineal de los aranceles Las técnicas de armonización La negociación producto por producto
49 49
Fórmula de reducción de los aranceles Fechas de referencia y derechos de base Escalonamiento de las reducciones Los países en desarrollo
54
56
57 57 57
MEDIDAS NO ARANCELARIAS
59
l.
Planteamiento
59
2.
La base material
6o
3.
Las negociaciones
62 62 62
=======================
a) b)
A.
Mecanismos Desarrollo de las negociaciones
SUBVENCIONES Y DERECHOS COMPENSATORIOS l.
Planteamiento a) b) e)
Extensión del problema Aspectos jurídicos Trabajos preparatorios
2.
Desarrollo de las negociaciones
3.
La problemática a) b) e) d)
4.
Subvenciones: enfoque de las negociaciones Derechos compensatorios: enfoque de las negociaciones Aplicabilidad de las nuevas normas Los países en desarrollo
Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General
64 64 64 66 67 68 68 69 70
72 72
73
iii
CAP!TULO VIII (Cont.)
=============
B.
Planteamiento
74 74
2.
Trabajos preparatorios
75
OBSTACULOS
3.
Desarrollo de las negociaciones
75
El Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio: Principales cuestiones planteadas
76
a)
77
e) d) e) f)
Equilibrio de las obligaciones Sistemas de certificación Países en desarrollo Instituciones y solución de diferencias Aplicabilidad del Acuerdo al sector agropecuario Definiciones
82 82
l.
Planteamiento
2.
Las negociaciones
83
e)
d)
3.
Los enfoques de las negociaciones Fases iniciales Fases finales Trato especial y diferenciado para los países en desarrollo
Los textos de un Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
COMPRAS DEL SECTOR POBLICO l.
Planteamiento
2.
Examen de esta cuestión en el plano internacional a) b)
3.
Labor de la OCDE Establecimiento del Subgrupo
Las negociaciones a) b)
Desarrollo· de las negociaciones La problemática
e)
84
85 85
87 88
89 89 90 90 91 92 92 93
Umbrales Entidades "Todos los medios razonables" iv) Trato especial y diferenciado para los países en desarrollo v) Procedimiento de los concursos vi) Información y examen vii) Solución de diferencias viii) Examen y negociaciones
93 94 95 95
El Acuerdo sobre compras del sector público
98
i) ii) iii)
iv
78 79 81
82 82
VALORACION EN ADUANA
a) b)
D.
AL COMERCIO
4.
b)
c.
T~CNICOS
l.
96 97 97 97
CAP!TULO VIII (Cont.)
=============
E.
LICENCIAS DE IMPORTACION l.
El problema
2.
Trabajos preparatorios
3.
Desarrollo de las negociaciones a) b) e)
4. F.
Primeras etapas Puntos controvertidos La :fase :final
El Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación
RESTRICCIONES CUANTITATIVAS
98 98 98 99 99 99 100 101 101
l.
La problemática
102
2.
1975-1977:
103
3.
Evolución de la situación
Compás de espera
105
CAP!TULO IX:
EL ENFOQUE POR SECTORES
106
CAP!TULO X:
EL SISTEMA MULTILATERAL DE SALVAGUARDIA
109
A.
109
===========
======================= ======================================= Planteamiento l.
2.
B.
Disposiciones del Acuerdo General La problemática
Las negociaciones l.
2.
lll
Propuestas iniciales Evolución desde 1978
112
a) b)
Presentación de un proyecto Principales problemas
113 114
i) ii)
114 115
Selectividad o no selectividad Vigilancia y solución de diferencias iii) Determinación del perjuicio grave iv) Reajuste estructural CAP!TULO XI:
===========
109 llO
MARCO JUR!DICO EN QUE SE DESARROLLA EL
======================================
l13
115 l15 l17
COMERCIO INTERNACIONAL
A.
Planteamiento
l17
B.
Las negociaciones:
su mecanismo
l17
c.
Las negociaciones:
su desarrollo
ll9
l.
i) Marco jurídico y ii) reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo
120
a) b)
120 120
Planteamiento Resultado de las negociaciones
V
CAPITULO XI (Cont.) 2.
Medidas de salvaguardia adoptadas por motivos de balanza de pagos
122
a) b)
Planteamiento Las negociaciones Declaración sobre las medidas comerciales adoptadas por motivos de balanza de pagos
122 122
i) Consideraciones generales ii) Utilización de medidas comerciales iii) Procedimientos previstos en los artículos del Acuerdo General referentes a la balanza de pagos iv) Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de pagos)
124 124 125
e)
3.
Medidas de salvaguardia adoptadas por motivos de desarrollo
126
a) b)
126 127
4.
5. CAPITULO XII:
ASISTENCIA
Las negociaciones Resultados de las negociaciones
Notificación, consulta, solución de diferencias y vigilancia
127
a) b) e)
127 128 130
Disposiciones del Acuerdo General Las negociaciones Entendimiento relativo a las notificaciones, las consultas, la solución de diferencias y la vigilancia
Restricciones a la exportación T~CNICA
A LOS PAISES EN DESARROLLO
=============================================
131 133
A.
NECESIDAD DE LA ASISTENCIA
B.
PRESTACIÓN DE ASISTENCIA
133
a) b)
134 135 136 136
e)
d)
c.
T~CNICA
Estudios por países Productos tropicales Otros productos Consecuencias de las reducciones arancelarias para los países en desarrollo
FASE ACTIVA a) b)
e) d) e) f)
vi
125
Aranceles aduaneros Medidas no arancelarias Agricultura Instrumentos multilaterales Documentación e información Los países menos adelantados
133
137
137 138 138 138 138 139
PARTE II: RESULTADOS DE LAS NEGOCIACIONES ==========================================
CAPITULO I:
INTRODUCCION
============
141
CAPITULO II :
ARANCELES
CAPITULO III:
ACUERDOS SOBRE DETERMINADOS TIPOS DE MEDIDAS NO
156
A.
Subvenciones y derechos compensatorios
B.
Valoración en aduana
C.
Compras del sector público
157 161 167
D.
Obstáculos técnicos al comercio
E.
Procedimientos para el trámite de licencias de importación
===========
============
CAPITULO IV:
===========
CAPITULO V:
==========
CAPITULO VI :
===========
=========
=============================================== ARANCELARIAS Y SOBRE EL SECTOR AGROPECUARIO ===========================================
170 172
F.
Productos lácteos
175
G.
Carne de bovino
H.
!~reo
179 180
agrícola multilateral
MARCO EN QUE SE DESARROLLA EL COMERCIO INTERNACIONAL
182
A.
Cláusula de habilitación
B.
Medidas de salvaguardia adoptadas por motivos de desarrollo
183 184
C.
Medidas de salvaguardia adoptadas por motivos de balanza de pagos
184
D.
Notificación, consulta, solución de diferencias y vigilancia
185
E.
Restricciones y gravámenes a la exportación
186
====================================================
SISTEMA MULTILATERAL DE SALVAGUARDIA
187
LOS RESULTADOS PARA LOS PAISES EN DESARROLLO
188
A.
Introducción
188
B.
Productos tropicales
190
C.
Aranceles
D.
Medidas no arancelarias
199 201
E.
Agricultura
F.
Marco internacional en que se desarrolla el comercio mundial
====================================
============================================
212 214 vii
Página APENDICE
========
A.
Acuerdo sobre el comercio de aeronaves civiles
215
B.
Código Antidumping
216
ANEXOS
======
ANEXO A.
PAISES PARTICIPANTES EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES DE LA RONDA DE TOKIO
218
ANEXO B.
REUNION MINISTERIAL, TOKIO, 12 A 14 DE SEPTIEMBRE DE 1973 - Declaración
219
ANEXO C.
ACTA DE
224
ANEXO D.
DEFINICIONES Y METODOS EMPLEADOS PARA EVALUAR LOS RESULTADOS EN MATERIA ARANCELARIA
12 DE ABRIL DE 1979
/
viii
226
Original:
PARTE I:
inglés
LAS NEGOCIACIONES
===========================
CAPÍTULO I:
INTRODUCCICN
========================= Las Negociaciones Comerciales Multilaterales, celebradas bajo los auspicios del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), se iniciaron en septiembre de 1973 con ocasión de la Reunión ministerial de Tokio. Han participado en ellas 99 países, tanto miembros como no miembros del
GATT, con niveles de desarrollo y sistemas económicos muy diversos:
los
países industrializados de Europa Occidental y de América del Norte; otros países menos industrializados, como Australia y Nueva Zelandia; varios países de Europa Oriental; y todo el espectro de los países en desarrollo, desde los menos desarrollados hasta los más avanzados.
En el anexo A figura una lista
de los países participantes. Las Negociaciones -la Ronda de Tokio- han sido más ambiciosas y de más envergadura que todas las anteriores.
Su finalidad no era solamente reducir
o eliminar los obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio, sino también configurar el sistema de comercio multilateral y las relaciones comerciales internacionales hasta bien entrado el próximo decenio. Sin embargo, hay otras diferencias que distinguen a la Ronda de Tokio de todas las negociaciones anteriores del GATT. En el intervalo transcurrido entre la Ronda Kennedy y la Ronda de Tokio varió considerablemente la importancia relativa de las grandes potencias económicas en el comercio internacional.
Las Comunidades Europeas pasaron a
ser la mayor entidad comerciante del mundo y el Japón experimentó un progreso económico tal que se situó entre las tres principales naciones comerciantes. A consecuencia de esto, en la Ronda de Tokio tres potencias económicas
-los Estados Unidos, las Comunidades Europeas y el Jap6n- tomarían la iniciativa de las Negociaciones e impondrían en gran medida la direcci6n, el ritmo y el contenido de éstas.
La otra diferencia importante se refiere a los países en desarrollo. Por primera vez en unas negociaciones comerciales multilaterales del GATT, los problemas de los países en desarrollo ocuparon un lugar preponderante, consecuencia de la creciente imp9rtancia política y econ6mica de estos países en los asuntos internacionales y de la transcendencia y peso de su participaci6n en las propias Negociaciones.
2
CAP!TULO II:
GENESIS DE LAS NEGOCIACIONES
===================~======================
A.
TRABAJOS PREPARATORIOS
======================
A la terminación de la Ronda Kennedy, en junio de 1967, se reconoció que no cabía esperar nuevos progresos de carácter multilateral en un futuro próximo.
Era evidente que se necesitaba una pausa que permitiese a los
gobiernos, a la industria y al comercio asimilar los resultados de las negociaciones.
Asimismo se necesitaba tiempo para identificar los nuevos
problemas que se habrían de abordar en la próxima serie de negociaciones. No obstante, el GATT se dio cuenta de que la inactividad o la simple defensa del statu quo podían ser contraproducentes en un sector tan dinámico como el comercio mundial.
En noviembre de 1967, en el período de sesiones
anual del GATT, se acordó emprender un nuevo y amplio programa de trabajo preparatorio para otra serie de negociaciones comerciales. De acuerdo con las directrices dadas en ese período de sesiones y, subsiguientemente, en los de noviembre de 1969 y febrero de 1970, el programa se llevó adelante en tres fases:
el acopio de la necesaria infor-
mación y documentación básica, realizado principalmente en 1968; la identificación de los problemas, efectuada en gran parte en 1969 y 1970; y, finalmente, la búsqueda de soluciones mutuamente aceptables para estos problemas. Los trabajos comprendidos en el programa durarían hasta 1972, año en que se adoptó la decisión de principio de entablar negociaciones multilaterales. B.
PER!ODO DE INCERTIDUMBRE
El año 1967, en que se formuló el programa coordinado de trabajo, fue una de las escasas ocasiones del período de la postguerra en que varias economías importantes atravesaban a la vez un período de recesión.
La
recesión fue efímera y la actividad económica se recuperó, pero las perturbaciones monetarias, la creciente inflación, la agravación del desempleo y las presiones proteccionistas pronto iban a plantear problemas más graves a los gobiernos.
3
En agosto de 1971 los Estados Unidos, ante el grave empeoramiento de la situaci6n de su balanza de pagos, abandonaron la convertibilidad de su moneda en oro e impusieron un recargo del 10 por ciento a todas las importaciones que adeudasen derechos y no estuviesen sujetas a restricciones cuantitativas. Si bien dicho recargo fue suprimido en diciembre de 1971, sobrevino un prolongado período de crisis monetaria con la readaptaci6n del sistema de Bretton Woods a las nuevas relaciones-econ6micas.
El progresivo deterioro
del sistema monetario internacional se haría sentir en el funcionamiento del sistema de comercio multilateral. Además de estas dificultades econ6micas, hubo factores políticos que influyeron de manera decisiva en la posibilidad de realizar en esos momentos cualquier avance importante hacia una nueva serie de negociaciones comerciales multilaterales. Los Estados Unidos carecían por entonces de una legislaci6n comercial que facultase al Presidente para entablar negociaciones.
En los primeros
años del decenio de 1970, un proyecto de ley de comercio fue objeto de prolongados debates en el seno de una Comisi6n del Congreso (Ways and Means Committee), pero encontr6 considerables dificultades y no pasó de esa Comisión.
De hecho el Presidente no recibiría la necesaria autorización
para negociar hasta el 3 de enero de 1975, fecha en que entró en vigor la Ley de Comercio Exterior de los Estados Unidos {United States Trade Act). Al mismo tiempo se registraba en los Estados Unidos un apreciable resurgimiento de las presiones proteccionistas, fenómeno común a casi todos los países industrializados durante este período. En Europa, el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca habían presentado sus solicitudes de adhesión a la Comunidad Económica Europea en mayo de 1967 y Noruega lo había hecho en julio del mismo año.
A finales de junio de 1970
se iniciaron las negociaciones para la adhesión, que se terminarían
4
en 19 meses.
Tras los necesarios procedimientos de ratificación, de confor-
midad con las respectivas disposiciones constitucionales, el Reino Unido, Dinamarca e Irlanda se adhirieron a la Comunidad el 1. 0 de enero de 1973, Noruega no procedió a su adhesión porque un referéndum nacional zanjó de manera negativa esta cuestión.
En la misma fecha -1. 0 de enero de 1973-
entraron en vigor ciertos convenios en los que se preveía el libre comercio de la mayoría de los productos industriales entre la CEE y aquellos países de la Asociación Europea de Libre Intercambio que no se habían adherido a la Comunidad. Estos acontecimientos de carácter económico y político que se van produciendo hasta 1972 -particularmente la falta de legislación comercial en los Estados Unidos y las negociaciones para la ampliación de la Comunidad Económica Europea- fueron de tal envergadura que acapararon plenamente la atención de los gobiernos.
Quedaba excluida en aquellos
momentos la posibilidad de emprender cualquier nueva iniciativa en el marco del GATT. C.
LA DECISICN DE NEGOCIAR
======================= Ahora bien, en 1972 los acontecimientos tomaron un giro favorable. La crisis monetaria de mediados de agosto de 1971, con su consiguiente
amenaza para las relaciones comerciales internacionales, sirvió al menos para sacar a las naciones comerciantes de su inactividad de los Últimos años.
El movimiento se inició de hecho a principios de 1972 e iba a
conducir en un plazo relativamente breve a la decisión de entablar negociaciones comerciales multilaterales de fondo. En febrero de 1972, por iniciativa de los Estados Unidos, se convino en dos Declaraciones similares sobre relaciones económicas internacionales: una de los Estados Unidos y la Comisión de la Comunidad Económica Europea y otra de los Estados Unidos y el Japón.
5
Cada signatario de las Declaraciones se comprometió, con subordinación a la autorización que fuese necesaria en el plano nacional, "a emprender y apoyar activamente la celebración en el GATT de negociaciones multilaterales y de vasto alcance a partir de 1973", negociaciones que se celebrarían "según el principio de la ventaja y la obligación mutuas con reciprocidad global".
Se invitó a los demás países a que se unieran a esta empresa.
En las Declaraciones se abogaba por "un examen general de las relaciones económicas internacionales" que abarcase "todos los elementos del comercio, con inclusión de las medidas que dificultan o deforman los intercambios de productos agropecuarios, de materias primas y de productos industriales".
Se preveía conceder una atención especial a los problemas de los
países en desarrollo. La reacción ante estas Declaraciones no se hizo esperar.
En una reunión
celebrada por el Consejo del GATT en marzo de 1972, todos los países industrializados prometieron apoyar sin reservas las propuestas negociaciones y anunciaron su intención de participar en ellas. En general, los países en desarrollo acogieron con cautela la nueva iniciativa, haciendo constar que antes de comprometerse a negociar necesitarían tener una idea más clara de si en las propuestas negociaciones se trataría con eficacia de sus problemas, así como una noción de la contribución que se esperaría de ellos. El paso dado por las grandes naciones comerciantes en febrero de 1972 ya constituía la decisión política tomada a alto nivel de, en principio, entablar negociaciones, haciendo recaer una responsabilidad especial sobre los Estados Unidos, la Comunidad Económica Europea y el Japón. La respuesta positiva de los demás países a las Declaraciones traducía el sentimiento general de que tal vez fuese posible, mediante una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales, examinar y tratar de resolver los muchos problemas, tensiones y fricciones existentes y potenciales que se habían ido generando durante los años precedentes.
El hecho
de que una parte cada vez mayor del comercio mundial ya no se desarrollaría
6
con arreglo al principio de la nación más favorecida, a raíz de la inminente ampliación de la Comunidad Económica Europea, la firma de convenios comerciales entre la Comunidad y los restantes países de la AELI y los acuerdos de asociación de la Comunidad con los países del Mediterráneo, se había convertido en objeto de creciente preocupación para muchos países, en especial con respecto a las consecuencias en cuanto a discriminación contra terceros países. Los esfuerzos para avanzar habían recibido un
~ran
impulso.
reunión del Consejo del GATT celebrada en marzo de 1972 se
lle~ó
En la a un
acuerdo sobre el Principio de emprender una nueva serie de negociaciones comerciales multilaterales en el
GAT~
en 1973.
Posteriormente, en el
período anual de sesiones del GATT celebrado en noviembre de 197?, se reafirmó la decisión del Consejo.
Se estableció un Comité Preparatorio
encargado de preparar las negociaciones, que se iniciarían con ocasión de una reunión ministerial que debía celebrarse en Tokio en septiembre de 1973. El Comité Preparatorio, presidido por el Sr. Olivier Long, Director General del GATT, celebró tres reuniones formales durante el primer semestre de 1973.
En la tercera de ellas -que se prolongó durante todo
el mes de julio- dio término a su informe, junto con un proyecto de declaración para su examen por los ministros cuando se reunieran en Tokio.
7
CAP1TULO III:
APERTURA DE LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES
======================================================================= La Reunión de Ministros tuvo lugar en Tokio del 12 al 14 de septiembre de 1973.
A su terminación, los representantes de los 102 países asistentes
adoptaron unánimemente la Declaración de Tokio y abrieron las Negociaciones Comerciales Multilaterales, en las cuales podrían participar tanto los países miembros como los no miembros del GATT.
La Declaración figura adjunta al
presente trabajo como anexo B.
El Comité Preparatorio había dejado pendientes dos cuestiones para que resolvieran los Ministros.
En primer lugar, la importante cuestión de las
diferencias existentes entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos a propósito de la relación entre los aspectos monetarios y los comerciales.
Finalmente se acordó una fórmula de transacción, que fue aprobada
después por la Reunión ministerial en pleno.
En la redacción del correspon-
diente párrafo de la Declaración de Tokio -párrafo 7- quedan a la vez reflejadas la preocupación de la Comunidad y la postura de los Estados Unidos, al mismo tiempo que se evita una contradicción entre ambas.
Por aquella
época,
se discutía bajo los auspicios del Fondo Monetario Internacional la reforma del sistema nonetario internacional.
La segunda cuestión era la de los países menos adelantados y el grado en que se les podía dar un trato especial sin hacerlo extensivo a otros países en desarrollo.
Se superaron por fin las dificultades que habían
surgido -particularmente en el caso de determinados países en desarrolloy se aprobó el párrafo 6 de la Declaración.
La Declaración de Tokio fue un acto político de considerable
si~i
ficación, generador de nuevos e importantes compromisos, especialmente en relación
8
con los países en desarrollo.
A.
LA DECLARACION DE TOKIO
======================= Como consta en la Declaración, el objetivo global de las negocia-
ciones multilaterales -la Ronda de Tokio- era "conseguir la expansión y la liberalización cada vez mayor del comercio mundial ..• , entre otros medios, por la eliminación progresiva de los obstáculos al
. . . .". comercJ.o Al igual que las anteriores negociaciones multilaterales del GATT, éstas se celebrarían sobre la base de la ventaja mutua, la obligación mutua y la reciprocidad global.
La meta consistía en
"alcanzar, por métodos apropiados, un equilibrio global de las ventajas al nivel más elevado posible'',
No se esperaba que los
países en desarrollo aportasen contribuciones "incompatibles con las necesidades de su desarrollo, de sus finanzas y de su comercio". Las Negociaciones abarcarían
la reducción o eliminación de los aran-
celes, los obstáculos no arancelarios y otras medidas que dificultasen o perturbasen el comercio mundial de los productos industriales y de los agropecuarios, con inclusión de los productos tropicales y las materias primas, tanto en forma bruta como en cualquier fase de transformación.
Las nego-
ciaciones se considerarían "como un todo, cuyos distintos elementos deberán avanzar a la vez". Debería realizarse un examen de la adecuación del sistema multilateral de salvaguardia y de las posibilidades de utilizar como una técnica complementaria la reducción o eliminación coordinadas de todos los obstáculos al comercio en sectores seleccionados. Respecto de los países en desarrollo se convinieron objetivos concretos. La meta general consistía en asegurar, de la manera y con los medios establecidos en la Declaración de Tokio, beneficios adicionales para el comercio internacional de estos países, de manera que se consiguiese un
9
aumento sustancial de sus ingresos en divisas, la diversificación de sus exportaciones y la aceleración de la tasa de crecimiento de su comercio. "El trato especial y más favorable", previsto en la Declaración, sería un tema destacado en cada una de las esferas de las negociaciones. Se tomarían en consideración "las mejoras del marco internacional en que se desarrolla el comercio mundial que pudieran ser convenientes a la luz de los progresos alcanzados en las negociaciones". Era evidente que, por su alcance, su cobertura y su complejidad, la Ronda de Tokio sería la negociación multilateral de carácter económico más ambiciosa que jamás se había emprendido. B.
ESTABLECIMIENTO DEL t.ffiCANISMO NEGOCIADOR ====:=====:===•=========~~===u=========
l.
El Comité de Negociaciones Comerciales
======================================
En virtud de la Declaración de Tokio se instituyó un Comité de Negociaciones Comerciales compuesto por todos los países participantes en las Negociaciones.
Sus funciones consistían en
elaborar y poner en
práctica planes detallados de negociaciones comerciales y establecer procedimientos apropiados de negociación, y supervisar la marcha de las negociaciones.
Fue designado Presidente del Comité el Director General
del GATT, Sr. Olivier Long.
No se concibió el Comité como Órgano para la
celebración de negociaciones sustantivas, pues hubiera sido imposible negociar en un foro en el que se hallarían representados casi un centenar de países y al que asistirían hasta 300 delegados y, en algunas ocasiones, más. El Comité se reunió a finales de octubre de 1973 y estableció, en febrero de 1974, seis subgrupos especializados que deberían ocuparse de los asuntos que figuran en los incisos a) a f) del párrafo 3 de la Declaración de Tokio.
10
Los trabajos que deberían llevarse a cabo en 1974 serían fundamentalmente de carácter técnico y, en gran medida, continuación de la labor realizada en los años anteriores.
No obstante las esperanzas suscitadas al
principio por las Declaraciones de comienzos de 1972 y, más aún, por la Declaración de Tokio, seguía en pie el hecho de que los compromisos adoptados carecían todavía del respaldo constitucional o legislativo que necesitaban. Al entrar en vigor, a principios de 1975, la Ley de Comercio Exterior (Trade Act) de los Estados Unidos y con la aprobación, poco después de esa fecha, de un mandato de negociación convenido para la Comisión de las Comunidades Europeas, las Negociaciones dieron un gran paso adelante. En febrero de 1975 el Comité de Negociaciones Comerciales estableció seis grupos encargados de las diversas partes de las Negociaciones. 2.
Los grupos y subgrupos negociadores
===================================
A continuación se indica el mecanismo creado para la Ronda de Tokio, compuesto por seis Grupos y una serie de Subgrupos, a los que vendrÍan a añadirse otros en una fase posterior.
Se trata de
los Órganos en el marco de los cuales se llevarían adelante las negociaciones, bajo la supervisión general del Comité de Negociaciones Comerciales. a)
Grupo "Productos tropicales" (Presidente:
Embajador G. Martínez,
Argentina); b)
Grupo "Aranceles" (Presidente:
Sr. G. Patterson, Director General
Adjunto, Secretaría del GATT); e)
Grupo "Medidas no arancelarias" (Presidente:
Sr. M.G. Mathur,
Director General Adjunto, Secretaría del GATT); i)
Subgrupo "Restricciones cuantitativas" (Presidente:
Sr. Chadha
(India), sucedido por el Sr. Mathur); ii)
Subgrupo "Obstáculos técnicos al comercio" (Presidente: Sr. P. Williams, Secretaría del GATT);
ll
iii) Subgrupo "Cuestiones aduaneras" (Presidente: Sr. K. Kautzor-Schroder, Secretaría del GATT); iv)
Subgrupo "Subvenciones y derechos compensatorios" (Presidente: Sr. A. Lindén, Secretaría del GATT);
v)
Subgrupo "Compras del Estado" (Presidente: Sr. R. Tooker, Secretaría del GATT);
d)
Grupo "Agricultura" (Presidente:
Sr. G. Patterson)
i)
Subgrupo de los cereales (Presidente:
ii)
Subgrupo de la carne (Presidente:
Sr. G. Patterson);
Sr. J.-M. Lucq, Secretaría
del GATT); iii) Subgrupo de productos lácteos (Presidente: e)
Grupo "Enfoque por sectores" (Presidente:
f)
Grupo "Salvaguardias" (Presidente:
Sr. J.-M. Lucq);
Dr. P. Tomié, Yugoslavia);
Sr. H. Colliander (Suecia),
sucedido por el Sr. K. Kautzor-Schroder). En noviembre de 1976, y bajo la presidencia del Director General del GATT, se estableció un séptimo grupo, denominado Grupo "Marco jurídico", al que se dio el encargo de estudiar "las mejoras del marco internacional en que se desarrolla el comercio mundial que pudieran ser convenientes a la luz de los progresos alcanzados en las negociaciones".
12
CAPITULO IV:
PRINCIPALES ACONTECIMIENTOS
========================================= La Ronda de Tokio abarca un período de más de cinco años.
Es la suya una
andadura llena de vicisitudes y de altos en el camino, alternando las etapas de postración -a veces largas- con otras de progresos firmes y decididos, según el giro que tomaran los acontecimientos en la escena económica internacional, los factores políticos que intervinieran y el tiempo que exigieran los procedimientos constitucionales y legislativos de los países. A.
ACONTECIMIENTOS ECONOMICOS
==========================
La decisión de entablar las Negociaciones se había tomado en un momento en que se esperaba que prosiguiera la expansión de la economía internacional, si bien continuaba reinando considerable incertidumbre en las cuestiones monetarias y persistían las fricciones en las relaciones comerciales,
Para
comprender plenamente el desarrollo de los acontecimientos importa tener en cuenta que aquella expectativa se disipó casi inmediatamente después de tomada la decisión de negociar.
A diferencia de la Ronda Kennedy, que tuvo
por marco una economía mundial próspera, durante todo el transcurso de la Ronda de Tokio prevalecieron condiciones
econ6mic~s
desfavorables.
La crisis
energética y una inflación que, afectando a las economías a tasas muy diferentes, originó dificultades de balanza de pagos y trastornos cambiarios, la insuficiencia de las inversiones y el creciente desempleo hicieron que el ambiente fuera poco propicio para el empeño de liberalizar el comercio mundial.
Esta
situación planteó graves problemas políticos y sociales a los gobiernos, en especial a varios que gobernaban con mayorías parlamentarias mínimas. En estas circunstancias, en el transcurso de la Ronda de Tokio se fue operando un cambio pronunciado en la significación y prioridades atribuidas a determinados elementos de las Negociaciones que, como en el caso de las salvaguardias, progresivamente fueron adquiriendo más y más importancia para muchos países.
Las presiones proteccionistas se fueron haciendo más
13
insistentes, particularmente en 1977 y 1978, y a los gobiernos partidarios de las pol!ticas liberales les iba resultando cada vez más difícil defender sus posiciones. Los gobiernos, conscientes de los riesgos que implicaba ese estado de cosas, siguieron confiando en que la Ronda de Tokio contribuyera a impedir que empeorase la situación.
Esa actitud
l~s
llevó a testi-
moniar periódicamente su apoyo a las Negociaciones con ocasión de las reuniones en la cumbre celebradas entre noviembre de 1975 y julio de 1978.
B.
ACONTECIMIE~TOS
POL!TICOS
========================= Directa o indirectamente, los sucesos políticos influyeron de manera
decisiva en el desarrollo de las
~egociaciones.
para impulsarlas,
otros fueron causa
en tanto que
Algunos sirvieron de demoras.
Acontecimientos políticos tales como elecciones nacionales o crisis internas de una u otra clase se sucedieron regularmente y dejaron sentir sus efectos tanto en la elaboración de las políticas comerciales en el plano nacional o regional como en el tiempo que exigió su formulación. El 3 de enero de 1975 el Presidente Ford firmó la Ley de Comercio Exterior de los Estados Unidos, aprobada por el Congreso no sin dificultades. Poco después, en febrero, el Consejo de Ministros de la Comunidad Económica Europea aprobó las Directivas para las Negociaciones, es decir, el mandato de negociación de la Comisión.
Antes de ello, la Comisión había actuado
con arreglo al enfoque global de la Comunidad para las Negociaciones, acordado en una reunión del Consejo de Ministros de la CEE celebradaenjunio de 1973. La política interfirió de nuevo, pues los Estados Unidos pronto se entregarían de lleno a la campaña de elección presidencial y, en tales circunstancias, el Gobierno no se sent!a muy inclinado a tomar decisiones de fondo con respecto a la Ronda de Tokio.
Por su parte, los otros pafses
tampoco se mostraban propensos a adoptar decisiones de esa fndole hasta que se conociera el resultado de las elecciones estadounidenses, de manera que
14
hasta transcurridas aquéllas no se podfa esperar ningÚn hecho de importancia en las Negociaciones, si bien debe hacerse observar que durante ese tiempo se realizaron muchos trabajos substantivos que eran necesarios. A principios de enero de 1977 el Sr. Carter fue investido Presidente de los Estados Unidos y el 20 del mismo mes el nuevo Gobierno asumió sus funciones.
No obstante, habrfan de pasar algunos meses antes de que ese
Gobierno elaborase sus políticas y enfoque de la Ronda de Tokio y designara a la nueva dirección del equipo negociador. C.
LOS úLTIMOS AÑOS DE LAS NEGOCIACIONES
=====================================
La cuestión de fondo que frenó más la marcha de la Ronda de Tokio se planteó entre los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea por sus diferencias en cuanto a la manera de encarar las negociaciones sobre productos agropecuarios.
Este problema se examina en la sección A del
capítulo V, que versa sobre el sector agropecuario.
Durante los primeros
años de las negociaciones se redujeron poco o nada esas diferencias y, como uno de sus aspectos fundamentales era el de determinar dónde y cómo debía tratarse el sector agropecuario dentro del marco global de las Negociaciones, la controversia paralizo el resto de las Negociaciones e imposibilitó todo progreso. A principios de 1976 se trató de reanimar las Negociaciones, cuando los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea propusieron un procedimiento, aceptado por otros pafses, de intercambio de información, consulta y diálogo entre los participantes en relación con los productos agropecua-
rios distintos de los cereales, los productos lácteos y la carne, para los que se habían creado sendos subgrupos.
Sin embargo, este paso no
vino seguido de ninguna negociación de fondo, y se volvió a una situación de relativa inactividad.
15
Las consecuencias de las dificultades substantivas en las negociaciones sobre el sector
a~ropecuario
y los efectos de los factores económicos
y
políticos a que antes se ha hecho referencia se manifiestan claramente en el estado en que se hallaban las
~egociaciones
a principios de 1977.
Se habían lo~rado muy pocos pro~resos sustanciales y todas l~s cuestiones cruciales seguían pendientes.
En varios sectores clave las ~egociaciones
se encontraban todavía en la fase de identificación de los temas a tratar, los órganos que se ocuparían de ellos y las posiciones concretas de los p:obiernos.
Salvo en el caso de los productos tropicales y las
normas, las Negociaciones prácticamente no habían comenzado aún, si bien muchos de los traba.los realizados hasta entonces podían denominarse prenegociaciones. Por diversos motivos era urgente
que las Negociaciones avanzasen.
Según la Ley de Comercio Exterior de 1974, el poder de negociación del Presidente de los Estados Unidos expiraría el 3 de enero de 1980, lo que significaba que las negociaciones sobre medidas no arancelarias y otras medidas que falsean los intercambios tendrían que concluirse con la suficiente antelación a esa fecha para que los procedimientos previstos en el artículo 102 de la Ley pudieran ultimarse dentro de los plazos prescritos en el mismo. Otro plazo fijado por dicha Ley era el estipulado en el artículo 331, que autorizaba al Presidente de los Estados Unidos a suspender la imposición de derechos compensatorios a las importaciones subvencionadas entradas en el país mientras se estuvieran celebrando negociaciones multilaterales sobre subvenciones y derechos compensatorios.
Ahora bien, esta cláusula
de exención sólo tenía una vigencia de cuatro años a partir de la fecha de promulgación de la Ley de Comercio Exterior, es decir, hasta el 3 de enero de 1979.
La importancia crucial que a finales de 1978 iba a adquirir la
expiración de ese plazo se examina más adelante en el presente capítulo. En julio de 1977 se produjo el importante y esperado progreso que,
como podrá verse en los siguientes capítulos, influyó en todas las esferas de la Ronda de Tokio.
En una reunión celebrada en Bruselas entre
el Sr. Robert Strauss, designado hacía poco Representante Especial de
16
los Estados Unidos para el Comercio, y el Sr. Wilhelm Haferkamp, Comisario de Relaciones Exteriores de las Comunidades Europeas, fue posible resolver algunas importantes diferencias de concepción y de procedimiento, incluso en el sector agropecuario. Más concretamente, se convino en un calendario acelerado para la Ronda de Tokio, en el que se preveía proceder como sigue: Primera etapa Elaboración de un plan arancelario general que comprendiera:
una
fÓrmula de reducción arancelaria; directivas concretas para tratar del sector agropecuario; un método para negociar con los países que no subscribieran la fórmula de reducción arancelaria; una declaración concreta sobre el trato para los países en desarrollo. Segunda etapa Presentación de peticiones respecto de:
reducciones arancelarias
para productos agropecuarios; medidas no arancelarias no abarcadas por códigos; reducciones arancelarias de los países que no suscribieran la fórmula de reducción arancelaria. Tercera etapa Presentación de proyectos de textos de los códigos relativos a medidas no arancelarias. Cuarta etapa Presentación de ofertas por los participantes en respuesta a las peticiones recibidas, Estas cuatro etapas tenían que quedar terminadas para enero de 1978. Las peticiones había que presentarlas en noviembre de 1977 y las ofertas en enero de 1978.
Fue éste un paso importante, destinado a ultimar la
estructura y los elementos de las Negociaciones para la primavera de 1978 y emprender la fase final de negociación de fondo.
17
Sobrevino a continuación, durante el primer semestre de 1978, un periodo en el que se registró una intensa actividad negociadora a alto nivel político. De manera especial a lo largo del período del 3 al 13 de julio de 1978, se celebraron en Ginebra negociaciones bilaterales y plurilaterales intensivas en las que participaron destacadas personalidades encargadas en las capitales de un aspecto u otro de la Ronda de Tokio. El objetivo era disponer, para la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno que debía celebrarse en Bonn los días 16 y 17 de julio de 1978, del basamento político de una transacción de conjunto convenida, dejando para el otoño la tarea de precisar los detalles. Mientras tanto se habían celebrado dos reuniones multilaterales, en las que los países tuvieron la oportunidad de exponer sus puntos de vista.
Una
de ellas fue la celebrada por el Comité de Negociaciones Comerciales el 3 de julio de 1978 y la otra, que tuvo lugar el 10 de julio, fue una reunión informal de los países participantes en la Ronda de Tokio. El 13 de julio de 1978 se puso sobre la mesa un "Marco de entendimiento" convenido que abarcaba todas las cuestiones importantes de la Ronda de Tokio. Se trataba de un acuerdo a que habían llegado la Comunidad Económica Europea, los Estados Unidos, el Japón, Suiza, Nueva Zelandia, el Canadá, los Países nórdicos y Austria, en el que se recogían los principales elementos que consideraban necesarios para llegar a una transacción de conjunto equilibrada al final de la Ronda de Tokio.
Los países que habían suscrito el
"Marco de entendimiento" tenían la esperanza de que los demás países vieran en el memorándum una base sólida para dar cima a la Ronda de Tokio. No obstante, los países en desarrollo distaban mucho de estar conformes con la manera en que, a su modo de ver, se les había dejado en la periferia de las negociaciones, y así lo hicieron saber en una enérgica declaración de fecha 14 de julio.
En ella se decía que los países en desarrollo no
habían sido consultados acerca del "Marco de entendimiento" y se ponía de relieve que una evaluación equilibrada de la situación en que se encontraban entonces las negociaciones no podía hacerse sino con la participación de todos los países interesados.
18
Al mismo tiempo el Director General, Sr. Long, trazó en una declaración el panorama general de las Negociaciones, haciendo hincapié en los progresos sustanciales que se habían realizado y en su creencia de que las Negociaciones podrían concluirse para fines de 1978, Al cierre de la reunión en la cumbre celebrada en Bonn, el 17 de julio de 1978 los Jefes de Estado y de Gobierno publicaron un comunicado en el que encargaban a sus negociadores en Ginebra que, en cooperación con los demás participantes, resolvieran las cuestiones pendientes y llevasen a feliz término las negociaciones para el 15 de diciembre de 1978. Después de la pausa del verano se dio un enérgico impulso a las Negociaciones con la firme intención y voluntad de todas las partes de terminarlas para finalesdelaño.
Se procedió a la celebración de consultas y
negociaciones intensivas, tanto bilaterales como plurilaterales, entre las delegaciones.
Los textos se afinaron aún más.
Sin embargo, quedaban
todavía por tomar decisiones críticas, como por ejemplo las relativas al sector agropecuario, las salvaguardias y las subvenciones y derechos compensatorios.
El objetivo era circunscribir las cuestiones pendientes y
definirlas claramente antes de que tuviese lugar una nueva reunión de alto nivel, prevista para mediados de noviembre. Ahora bien, antes de que pudiera llevarse a cabo la reunión de noviembre los acontecimientos iban a tomar un giro que tendría graves consecuencias para la prosecución de la Ronda de Tokio.
Ya se ha hecho
referencia en este capítulo al artículo 331 de la Ley de Comercio Exterior de los Estados Unidos, en virtud del cual el Presidente podía eximir a las importaciones subvencionadas, durante el período de cuatro años que finalizaba el 3 de enero de 1979, de la imposición de derechos compensatorios exigida por la legislación estadounidense en vigencia.
Si no se prorrogaba
la cláusula de exención, la legislación vigente sería de nuevo aplicable y tales importaciones adeudarían automáticamente derechos compensatorios, sin que fuera necesario probar que causaban un perjuicio importante a la producción nacional.
19
El Gobierno de los Estados Unidos desplegó esfuerzos decididos para obtener la prórroga de la cláusula de exención, pero resultaron infructuosos.
En octubre de 1978 el Congreso de los Estados Unidos inició su
receso sin haber aprobado un proyecto de ley que se le había sometido a tal efecto.
La reanudación de sus sesiones estaba prevista para mediados
de enero de 1979. Así se planteó pues una delicada situación que coartaba la feliz prosecución de la Ronda de Tokio y su pronta conclusión.
El Consejo de
Ministros de las Comunidades dijo claramente que las Comunidades no estarían dispuestas a proseguir las Negociaciones hasta darles cima mientras los Estados Unidos no resolvieran satisfactoriamente la cuestión de la exención. Se superó este obstáculo concreto cuando, a fines de marzo de 1979, el Congreso de los Estados Unidos aprobÓ la legislación necesaria para prorrogar la exención durante cierto tiempo.
Las continuas e intensas
negociaciones bilaterales y plurilaterales a que procedieron las delegaciones, y las reuniones que celebraron los diversos Grupos y Subgrupos a lo largo de las semanas siguientes, condujeron a la celebración, los días 11 y 12 de abril de 1979, de una reunión del Comité de Negociaciones Comerciales. Para esa reunión el Comité había recibido todos los textos elaborados en relación con los diversos elementos de las Negociaciones (véase el suplemento al anexo C), así como los resúmenes de los Presidentes de los Grupos y Subgrupos de negociación. Gran número de representantes hicieron declaraciones en las que expusieron su posición respecto de los diversos textos sometidos al Comité.
20
Al final de la reunión, el Presidente propuso el texto de un Acta, que recibió la aprobación de todos los participantes y que, subsiguientemente, quedó abierto a la firma a partir del 12 de abril de 1979, sin fecha límite. El texto de dicha Acta se reproduce en el anexo C. D.
EL PROBLEMA DE LA MULTILATERALIZACION
=====================================
Era de esperar que las grandes potencias económicas desempeñaran un papel predominante en la Ronda de Tokio. La Comunidad Económica Europea, el Japón y los Estados Unidos, que
fueron los tres iniciadores de la Ronda de Tokio, realizan aproximadamente 1Js dos terceras partes del comercio mundial.
Muchos de los principales
problemas sobre los que se abrían las Negociaciones se planteaban entre esas potencias, y su solución era condición sine qua non para el avance de las Negociaciones en su conjunto. el proceso de
En la práctica era necesario que, mediante
negociación previa, los Tres Grandes tratasen de conciliar
sus diferencias antes de comenzar a negociar con los demás países. Sin embargo, en una negociación comercial multilateral como la Ronda de Tokio es esencial que lo que dos países, o un número reducido de ellos, hayan debatido se de a conocer con tiempo a las demás partes para que tengan la posibilidad de defender sus intereses y conseguir que éstos se tomen plenamente en consideración.
En la Ronda de Tokio surgieron dificultades
cuando no se presentó abiertamente esa posibilidad o cuando no se presentó bastante pronto. A medida que empezaron a configurarse los posibles acuerdos, se realizaron esfuerzos considerables desde mediados de 1978 para incorporar más plenamente a los demás participantes, y en especial a los países en desarrollo, al proceso de consulta y negociación, por ejemplo en el caso de ciertos aspectos de los Códigos sobre medidas no arancelarias que tenían especial interés para ellos.
Se organizó un número cada vez mayor de
consultas, que reunieron a los participantes interesados en los temas sometidos a discusión, y aumentó el número de reuniones de los Grupos Y Subgrupos formalmente constituidos.
21
Muchos de los problemas que surgieron en las negociaciones pueden atribuirse a la misma magnitud y complejidad de la Ronda de Tokio.
Algunos
de ellos eran muy complejos y, en su faceta comercial, a veces sólo afectaban a unos cuantos participantes.
Además, los países que sólo disponían de un
personal limitado tuvieron que centrar su atención en los temas a que atribuían mayor importancia.
A esto hay que añadir que, en vista de la difícil
coyuntura económica, los imperativos de la política interior de los países fueron reduciendo cada vez más el margen de maniobra en las Negociaciones. Consciente
de las dificultades con que tropezaban los participantes
durante todo el transcurso de la Ronda de Tokio, y especialmente durante su fase final, la Secretaría del GATT desplegó considerables esfuerzos por lograr que todas las partes participaran en el proceso de negociación y por ayudarles a llegar a un acuerdo.
22
CAP! TU LO V:
AGRICULTURA
======================== A.
PLANTEAMIENTO
l.
Consideraciones generales
=============
=========================
Cuando se redactaron las normas del GATT, en el decenio de 1940, se preveía aplicarlas por igual al comercio de los productos industriales y al de los agropecuarios.
Sin embargo no sería así.
La agricultura ha sido
virtualmente excluida de la gran corriente de liberalización del comercio y ha escapado a la disciplina normal que imponen las fuerzas del mercado y la competencia internacional. Los problemas agropecuarios ocuparon un lugar de primer orden en la Ronda Kennedy, pero los resultados obtenidos fueron mínimos si se comparan con los objetivos que se habían fijado. Para los países exportadores de productos agropecuarios era condición esencial que, a consecuencia de la Ronda de Tokio, se ampliasen en medida considerable los mercados agrícolas.
Esos países habían asumido un firme
compromiso político de negociar y conseguir resultados en materia de agricultura. La variedad y complejidad de las medidas de protección aplicadas en el sector de la agricultura hicieron particularmente ardua la negociación de unas reducciones equilibradas.
Si los problemas subyacentes hubieran
sido de carácter esencialmente técnico, podrían encontrarse maneras de resolverlos mediante la adopción de métodos de negociación adecuados, pero los problemas de fondo tenían su origen en los factores políticos y sociales de carácter fundamental que dictaban la protección a los agricultores Y en la relación existente entre las políticas de producción y las medidas aduaneras aplicadas.
23
Anteriormente, en la sección C del capítulo IV, se ha aludido a las perniciosas consecuencias que tuvieron las diferencias de enfoque en las negociaciones sobre productos agropecuarios. El informe del Comité Preparatorio dejaba entrever, ya en 1973, las dificultades
que se avecinaban.
En dos frases del informe se dice lo siguiente:
"Algunas delegaciones sugirieron que en las negociaciones se hiciera una distinción entre productos agropecuarios y productos industriales, lo cual exigiría una definición •.•
En cambio, otras delegaciones estimaron que no
debería establecerse ninguna distinción entre productos agropecuarios e industriales".
Esta diáfana confrontación de opiniones pone de manifiesto
las diferencias de enfoque que habrían de persistir durante mucho tiempo.
En
la reunión de Tokio, de septiembre de 1973, los Ministros habían reconocido que, a pesar de las dificultades de negociación que ello suponía y de las medidas políticas involucradas, la agricultura debía ser plenamente incorporada a las Negociaciones.
En la Declaración de Tokio, los ministros acor-
daron que las Negociaciones se considerarían como un todo, cuyos distintos elementos deberían avanzar a la vez. Sin embargo, el lenguaje de la Declaración de Tokio es el lenguaje del compromiso, lo que no es sorprendente dada la necesidad de llegar a un texto aceptable para todos.
Los dos pasajes de la Declaración referentes a la
agricultura -inciso e) del párrafo 3 y el párrafo 8-, eran reflejo de un compromiso entre los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea. La formulación era imprecisa.
No se decía en ella si los productos
agropecuarios y los industriales debían ser tomados en su conjunto y tratados de manera semejante -por ejemplo, en esferas como la de los aranceles, las medidas no arancelarias y las normas- o si todas las cuestiones relativas a los productos agropecuarios habían de ser tratadas por separado por cualquier Órgano que se estableciese con el cometido de tratar de la agricultura. Posteriormente, esto daría lugar a un debate interminable sobre cuestiones de competencia y sobre el lugar y modo en que deberían desarrollarse las negociaciones en materia de agricultura.
24
Las diferencias de enfoque que oponían a, entre otros, los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea eran fundamentales.
Los Estados
Unidos deseaban que las negociaciones se encaminasen hacia la liberalización del comercio de productos agropecuarios y a un mayor acceso a los mercados extranjeros para las mercancías de las que este país es productor eficiente.
En cambio, el objetivo de la Comunidad Económica Europea era lograr una estabilización del comercio de productos agropecuarios mediante acuerdos relativos a productos básicos, dotar a sus agricultores de un nivel suficientemente elevado de ingresos, y preservar una Política Agrícola Común eficaz. Estas diferencias de fondo tuvieron como corolario la diversidad de opiniones sobre el modo de negociar, es decir, sobre el procedimiento que debía seguirse en las negociaciones. Los Estados Unidos consideraban que debía darse el mismo trato y aplicarse las mismas soluciones a los productos agropecuarios y a los productos industriales, en todas las esferas:
en la de los aranceles, en la de las
subvenciones y derechos compensatorios, y en las demás, si bien este país admitía la posibilidad de que se presentasen casos en los que las especiales características del comercio de productos agropecuarios llegasen a justificar un trato de excepción. En opinión de la Comunidad Económica Europea, la agricultura poseía características propias que la distinguían claramente del sector industrial; la agricultura debía negociarse por separado.
La Comunidad estimaba que
las soluciones debían adoptar a menudo la forma de "mercados dirigidos", con todo lo que esto suponía en lo referente a acuerdos internacionales sobre precios, procedimientos de constitución de existencias, "escalonamiento" de las exportaciones, consultas, etc.
En particular, los aranceles
no podían considerarse aisladamente de la labor que debía realizarse en materia de precios mínimos, precios máximos, constitución de existencias, subvenciones, compromisos internacionales en materia de suministros, etc. La Comunidad hacía hincapié en que había suprimido en gran medida las restricciones cuantitativas.
25
B.
LAS NEGOCIACIONES:
SU BASE MATERIAL
====================================
La labor preparatoria realizada en los años anteriores a la reuni6n de Tokio proporcionaba una s6lida base para las negociaciones sobre agricultura. 1.
Acopio de material
================== Las primeras tareas consistieron en reunir una documentación básica
y en identificar los principales problemas.
Esto facilitaba la bÚsqueda
de posibles soluciones y, en una etapa posterior, el examen de posibles técnicas y modalidades de negociación. En las primeras fases se presto atención preferente a los productos agropecuarios de mayor importancia en el comercio internacional. productos compon1an los ocho grupos siguientes:
Dichos
cereales, productos
lácteos, carne, aceites vegetales y semillas oleaginosas, frutas, legumbres y hortalizas, vino y tabaco sin manufacturar.
Posteriormente los trabajos
se extendieron a todos los productos agropecuarios. Después de esto, a principios de 1910, se paso a deliberar sobre la tarea que se habr1a de abordar a continuaci6n, es decir, las posibilidades de acción concreta.
La atención se centr6 en las medidas que afectan a las
importaciones y las exportaciones -tales como aranceles, gravámenes variables, comercio centralizado y restricciones cuantitativas- y en las medidas que afectan a la producci6n. En el transcurso de 1970 estas deliberaciones dieron como resultado una gran variedad de sugerencias acerca de la manera en que pod1an tratarse los principales problemas del comercio de productos agropecuarios. sugerencias eran muy diversas y a veces antagónicas.
26
Estas
El examen de los informes sobre las deliberaciones pone de manifiesto su carácter minucioso y sumamente técnico y los conocimientos especializados que se utilizaron en su preparación.
Resulta difícil pensar que hubiera
podido escapar al análisis ningún aspecto de alguna solución posible. Gran parte de la información reunida durante este período se incorporó a un catálogo detallado en el que se enumeraban las medidas, con inclusión de las referentes a la producción, que influían sobre las exportaciones y las importaciones de los principales países comerciantes.
En particular, en el
sector de las importaciones el catálogo abarcaba los derechos de aduana, las restricciones cuantitativas, los gravámenes variables, los reglamentos sanitarios y otras medidas que representaban un obstáculo para el comercio.
Esta información, junto con las diversas sugerencias de posibles
soluciones que se habían formulado, constituirían una base útil para las negociaciones sobre productos agropecuarios, cuando éstas comenzasen. 2.
Examen de las técnicas y modalidades
==================================== La labor preparatoria de las Negociaciones se estimuló en general
cuando, tras las declaraciones conjuntas formuladas a principios de 1972 por los Estados Unidos y el Japón y por los Estados Unidos y la CEE, se adoptó en principio la decisión de iniciar unas negociaciones multilaterales en 1973. Tras este acontecimiento, la labor relativa al sector agropecuario entró en una nueva etapa:
el examen de las técnicas y modalidades que
podrían utilizarse para las negociaciones, con especial atención a las consecuencias que determinadas técnicas tendrían para los países en desarrollo. Este examen permitió sacar algunas conclusiones. Un enfoque podría ser la negociación directa sobre las medidas arancelarias o no arancelarias, a fin de reducirlas, eliminarlas o armonizarlas, o bien a fin de reducir o eliminar sus efectos de restricción o distorsión del comercio.
27
Otro enfoque podría ser la negociación de acuerdos internacionales de estabilización de determinados productos.
Estos acuerdos podrían comprender
varios elementos, tales como un mecanismo de precios -por ejemplo, precios mínimos y precios máximos-, políticas de exportación, políticas de importación, utilización de las existencias almacenadas para regular la oferta, la ayuda en forma de alimentos, etc. Otra técnica podría ser la bÚsqueda de puntos de acuerdo en materia de normas o códigos de conducta en determinados sectores, como las políticas de exportación, la aplicación de los reglamentos sanitarios o, tal vez, algunos aspectos de las políticas internas de precios. Quizá fuese necesario combinar distintas técnicas para poder contrarrestar las desventajas de una con las ventajas de otra.
En todo caso, dichas
técnicas deberían tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a la situación particular de cada país. La labor realizada a lo largo de las etapas preparatorias de ningún modo comprometía a los gobiernos respecto de ninguna de las soluciones o técnicas posibles.
Al margen de las diferencias básicas relativas al enfoque y
procedimiento -diferencias que habían de durar todavía varios años- no se habían acordado por el momento los objetivos a los que debían encaminarse tales soluciones y técnicas. C. l.
DESARROLLO DE LAS NEGOCIACIONES
=============================== 1974 a 1977:
Compas de espera
==============================
En febrero de 1975 se estableció oficialmente un Grupo encargado de
las negociaciones sobre la agricultura.
Este Grupo venía a suceder al que
se había creado un año antes y había quedado sin nombre (simplemente se le designó con el N.
0
3 e), correspondiente al párrafo e inciso de la
Declaración de Tokio relativos a la agricultura).
28
En mayo de 1975 se establecieron tres Subgrupos encargados respectivamente de los cereales, los productos lácteos y la carne; se consideraba que el conjunto de estos productos, cuyo comercio representa una gran proporción de los intercambios mundiales y está muy repartido, podían prestarse a soluciones multilaterales.
En una fase posterior se acordó un procedimiento para
ocuparse de los productos no tratados en los Subgrupos; algunos de estos productos -por ejemplo, los agrios, las frutas frescas o en conserva, las legumbres y hortalizas, otros productos que constituyen especialidades, el tabaco, etc.- son de importancia para el comercio de exportaci6n de muchos países, entre los que figuran países en desarrollo.
Los productos de este
tipo se cuentan por centenares. A pesar de que se crearon los mecanismos adecuados, las negociaciones
sobre productos agropecuarios no registraron avances significativos hasta 1977.
Durante la mayor parte del año 1975 se produjeron prolongados y
estériles debates acerca de la competencia del Grupo "Agricultura" y, a partir de entonces, las diferencias que persistían entre los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea y la evolución económica y política a que se ha aludido en el capítulo IV, bloquearon toda posibilidad de avance en las cuestiones de fondo. Ninguno de los tres Subgrupos desarrollaba actividades sustantivas. En 1976 se realizó una labor útil en relación con productos distintos de los cereales, la carne y los productos lácteos.
Esta labor adoptó la forma
de consultas bilaterales y plurilaterales sobre notificaciones de los países relativas a obstáculos arancelarios y no arancelarios que perjudicaban a su comercio y que deseaban que se suprimiesen.
En esta actividad tomaron parte
algunos países desarrollados y en desarrollo -entre ellos Brasil, Colombia, la Comunidad Económica Europea, los Estados Unidos, Hungría, Nueva Zelandia, Polonia, Sudáfrica, Tailandia y Turquía. A finales de 1976 se comunicaron a todos los demás participantes los
resultados de las numerosas consultas bilaterales y plurilaterales que se habían celebrado, y así dichos resultados se multilateralizaron. Evidentemente fue éste, en lo esencial, un proceso de notificación, examen y diálogo, sin compromiso de ninguna de las partes en cuanto a la manera o el lugar
en que tendrían lugar las verdaderas negociaciones.
29
Durante este período, tanto los países desarrollados como los países en desarrollo mantuvieron sus posiciones fundamentales. En armonía con los objetivos de la Declaración de Tokio, los países en desarrollo seguían manteniendo la meta de asegurar un mejor y más libre acceso a los mercados y la estabilización del comercio de productos agrícolas a precios justos y remuneradores.
En conjunto, eran partidarios del
enfoque de los acuerdos sobre productos básicos.
Estos países trataban de
conseguir, siempre que fuera posible, un trato diferenciado, por ejemplo en las esferas de los aranceles, los contingentes de importación y los gravámenes variables, y un enfoque prioritario para los productos tropicales.
A su entender, los países desarrollados debían fomentar políticas
de reajuste y prestar una mayor atenci6n a los efectos perjudiciales que para los intercambios de los países en desarrollo tenían, por ejemplo, medidas tales como la colocaci6n de existencias de productos agropecuarios de carácter estratégico, y la proliferaci6n de sucedáneos y de productos sintéticos. 2.
1977:
Superación del "impasse"
==============================
El acuerdo celebrado en Bruselas, en julio de 1977, entre los señores Strauss y Haferkamp, que preveía un programa y un calendario acelerado para la Ronda de Tokio en su conjunto (véase la sección C del capítulo IV), permiti6 salir del "impasse" y pronto se registraron progresos en todos los sectores de las negociaciones, con inclusi6n de la agricultura. En el mismo mes de julio, el Grupo "Agricultura" adopt6 un procedimiento
de presentaci6n de peticiones y de ofertas sobre productos agrícolas, relativas a medidas arancelarias y no arancelarias.
30
Las peticiones se
presentaron para el 1.
0
el 15 de enero de 1978. en desarrollo:
de noviembre de 1977, y las ofertas para Se acordó un procedimiento especial para los países
éstos podían dirigir peticiones a los países desarrollados,
pero ninguna petición podía serles dirigida a ellos como no fuera en la forma de listas indicativas de intereses de exportación. A principios de 1978, unos 70 países desarrollados y en desarrollo habían dirigido a sus interlocutores en las negociaciones peticiones relativas a medidas que afectaban a su comercio de exportación de productos agropecuarios.
Se distribuyeron ejemplares de estas listas a todos los
participantes en las negociaciones.
A principios de 1978 la mayoría de los
principales participantes habían sometido ofertas iniciales de negociación. Las negociaciones bilaterales y plurilaterales continuaron a lo largo del año y durante los primeros meses de 1979, y se sometieron peticiones adicionales o modificadas a la luz de los progresos realizados. Mientras tanto, el impulso dado en julio de 1977 a los trabajos de los Subgrupos de productos lácteos y de la carne les permitió realizar progresos sustantivos durante los meses siguientes.
Sin embargo, para poder realizar
progresos el Subgrupo de los cereales tenía que esperar los resultados de iniciativas emprendidas fuera de la Ronda de Tokio para negociar un acuerdo internacional sobre los cereales.
En las secciones que siguen se describe la
evolución de los trabajos de los tres Subgrupos hasta principios de 1979. D.
LAS NEGOCIACIONES EN EL SECTOR AGROPECUARIO:
l.
Labor del Subgrupo hasta 1976
===========================================
CEREALES
========
=============================
En la labor del Subgrupo de los cereales participaron unos 40 países, de los que aproximadamente la mitad eran países en desarrollo, exportadores unos e importadores otros.
31
Inicialmente, el Subgrupo se ocupó de cuatro productos: el trigo, la cebada, el sorgo y el maíz, quedando entendido que era posible que se añadieran más adelante otros cereales, como el arroz, y los productos derivados de cereales -por ejemplo, la harina de trigo y la malta.
Considerados
en conjunto, los productos de que se ocupaba el Subgrupo representan el sector más importante del comercio internacional de productos agropecuarios. El Subgrupo convino en tratar en primer lugar tres cuestiones entre las que existía una conexión:
las relacionadas con el objetivo de estabilización
de los mercados y precios; las relacionadas con el objetivo de expansión y liberalización cada vez mayor del comercio; y las relacionadas con los objetivos que afectan a los países en desarrollo, con inclusión del objetivo de trato diferenciado.
La yuxtaposición de las dos primeras cuestiones
-estabilización frente a liberalización- refleja las diferencias de posición existentes entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos. Aunque en el curso de 1975 y 1976 hubo toda una serie de reuniones, no se registraron progresos.
En ese período el Subgrupo realizó una labor
técnica útil, pero que se circunscribió esencialmente al perfeccionamiento y la actualización de la documentación básica para las negociaciones.
No
obstante, se presentaron algunas propuestas concretas. 2.
Interrupción de los trabajos del Subgrupo
=========================================
Una situación que afectó a la labor del Subgrupo -y que de hecho lo relegó después de cierto tiempo a un estado de hibernación- fue la actividad paralela que se había venido desarrollando en Londres desde 1975 en el marco del Consejo Internacional del Trigo.
A petición de ese organismo, se convocó
una Conferencia general en 1977, bajo los auspicios de la UNCTAD, para negociar un Acuerdo que reemplazase al Convenio Internacional del Trigo, que expiraba en junio de 1979 y que en gran medida había quedado inoperante, pero no se logró un resultado positivo.
La Conferencia volvió a reunirse a fines
de 1978 y, de nuevo, a principios de 1979.
32
En tales circunstancias, el Subgrupo de los cereales no volvió a reunirse después de 1976 nada más que para la reunión de clausura, en abril de 1979.
En el curso de 1977 y 1978, y durante los primeros meses de 1979,
el Presidente del Subgrupo celebr6 varias reuniones informales, como consecuencia de las cuales se decidió de común acuerdo que no podía obtenerse ningún resultado útil en el Subgrupo mientras no se lograran mayores progresos en las negociaciones internacionales sobre cereales. En noviembre de 1978 y en enero de 1979 se celebraron dos nuevos períodos de sesiones para reanudar las negociaciones destinadas a reemplazar el Convenio Internacional del Trigo, y ambos se suspendieron sin haberse llegado a una conclusión.
Se acordó que la labor se proseguiría en el
futuro en un momento adecuado.
En marzo, el Convenio Internacional del
Trigo vigente fue prorrogado por dos años a partir del 1.
0
de Julio
de 1979.
E.
LAS NEGOCIACIONES EN EL SECTOR AGROPECUARIO;
CARNE DE BOVINO
============================================================= Un factor básico en cualquier negociación multilateral sobre la carne
de bovino es la magnitud e importancia que tiene el comercio de este producto en gran número de países con distintos niveles de desarrollo económico. Además de los países desarrollados, algunos otros países -tales como Argentina, Botswana, Brasil, Bulgaria, Colombia, Kenya, México, Paraguay, Rumania, Swazilandia, Tanzanía, Uruguay y Yugoslavia- son grandes productores y exportadores de carne. l.
Labor realizada en el período comprendido entre 1975 y mediados de 1977
=======================================================================
El Subgrupo de la carne se estableció en mayo de 1975 y centró su atención fundamentalmente en la carne de vaca y de ternera y en el ganado bovino en pie.
33
Debido a la falta general de progresos sustantivos en la Ronda de Tokio, los trabajos del Subgrupo hasta mediados de julio de 1977 tuvieron un carácter fundamentalmente técnico y no dieron lugar a la adopción de compromisos de parte de los gobiernos.
Sin embargo, la labor realizada fue útil
como una base para las negociaciones sustantivas que habían de entablarse ulteriormente en este sector. Como un primer paso, el Subgrupo analizó la estructura y los problemas del comercio mundial de la carne, con inclusión del impacto resultante de los obstáculos al comercio y de las prácticas perturbadoras del mismo.
El examen
de las medidas aplicadas se efectuó país por país. A continuación se procedió a un examen de las propuestas relacionadas con la expansión y liberalización del comercio; la posible acción concertada de los países importadores y exportadores en la ejecución de sus políticas comerciales y otros enfoques tendientes a lograr condiciones comerciales estables y seguras; el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo; y las modalidades y posibles mecanismos de cooperación internacional. A mediados de 1976 el Subgrupo, dando un paso más, examinó los diversos elementos que estaban en juego y estudió cuáles de esos elementos podían prestarse a un trato multilateral y cuáles podían no prestarse a dicho trato. Esta fue la etapa de la labor del Subgrupo en que la Comunidad Económica Europea presentó una propuesta de "acuerdo multilateral marco para la carne de bovino".
A juicio de la Comunidad, el acuerdo marco debía ser primordial-
mente un dispositivo multilateral destinado a fomentar un mejor conocimiento del mercado de la carne y de su evolución.
Un examen continuo y exhaustivo
de la evolución de ese mercado facilitaría el proceso de consulta entre los gobiernos y les permitiría estudiar las medidas que cabría adoptar para evitar o atenuar las consecuencias de cualquier situación de crisis que pudiera presentarse.
Se preveía el compromiso de los signatarios de pres-
tarse a la celebración de discusiones bilaterales o plurilaterales sobre la aplicación de las medidas sanitarias, tema que habría de tener una importancia crucial a lo largo de todas las negociaciones.
En ese momento la
propuesta de la Comunidad era el único texto de carácter global que se había presentado.
2.
Progresos sustantivos: 1977 a 1979
================================== En 1977, después de la pausa del verano, se realizaron importantes
progresos en el Subgrupo.
Las negociaciones giraron en torno al texto de un
proyecto de acuerdo sobre la carne elaborado por la Secretaría del GATT y que se basaba en las propuestas presentadas por la CEE y Australia.
El
proyecto se discutió y revisó en diversas reuniones celebradas en los restantes meses de 1977 y durante todo el año 1978. La estructura del Acuerdo, que consta de cuatro partes, se mantuvo sin variaciones hasta las fases finales de las negociaciones.
Sin embargo, en
diciembre de 1978 se eliminó una de las partes, que contenía un artículo especial sobre "disciplinas concertadas" y que establecía ciertos compromisos concernientes a la política comercial y preveía negociaciones bilaterales y plurilaterales en materia de concesiones. Se había discutido bastante en el Subgrupo acerca del status que debía darse a esas concesiones.
Algunos participantes deseaban que figuraran en
un anexo del Acuerdo, con lo que se formalizaría la vinculación entre las concesiones y el Acuerdo y con lo que todos los resultados de las negociaciones bilaterales sobre la carne quedarían dentro del ámbito de éste como parte del proceso de promoción de la comercialización ordenada.
Otros
deseaban que las concesiones se incorporaran a las Listas del GATT, para tener una protección en el momento de la expiración o en caso de posible colapso del Acuerdo o de retiro de participantes importantes que se tradujera en la pSrdida de concesiones por las cuales ya se hubiera otorgado la contraprestación correspondiente.
La mayoría de los demás participantes
sólo pudieron ponerse de acuerdo en que se incluyeran en un apéndice a efectos informativos. Hasta una etapa muy avanzada de las negociaciones se mantuvo incierta la inclusión en el Acuerdo de algunas otras disposiciones.
Tal fue la situa-
ción de las disposiciones referentes a las medidas sanitarias y veterinarias, y a las salvaguardias y las subvenciones.
Para saber si se incluÍan o no en
el Acuerdo esas disposiciones fue necesario esperar a conocer los resultados de las negociaciones que se llevaban a cabo en los Grupos o Subgrupos especializados que se ocupaban de dichos aspectos. La cuestión de las medidas sanitarias ocasionó serias dificultades. Finalmente se resolvió cuando, ell8 de diciembre de 1978, el Grupo "Agricultura" decidió que se modificara el Código de Normas para hacerlo aplicable a los productos agropecuarios.
35
Las cuestiones relativas a las salvaguardias y las subvenciones quedaron resueltas a principios de abril de 1979, cuando los negociadores decidieron que no sería necesario estipular en el Acuerdo disposiciones separadas sobre cuestiones de aplicación general.
Esta decisión se basaba en un acuerdo
(expuesto en una nota), según el cual las cuestiones que se podrían plantear ante el Consejo y que podrían ser examinadas por éste comprenderían cualquier asunto abarcado por los acuerdos multilaterales negociados dentro del marco de la Ronda de Tokio. Hubo diferencias de opinión considerables acerca de la función que debía asignarse al Consejo Internacional de la Carne cuyo establecimiento estaba previsto en el Acuerdo.
El problema radicaba en el grado de autoridad y de
responsabilidad que correspondería a ese Órgano. Hubo apoyo para la constitución de un Consejo fuerte, que contase con la autoridad necesaria para recomendar a los gobiernos la adopción de medidas unilaterales o concertadas para remediar los desequilibrios del mercado; que desempeñase una función efectiva en la solución de las diferencias; y que tuviese la posibilidad de discutir, en términos sustantivos, la reducción de los obstáculos al comercio.
La otra posibilidad sería un Consejo con
funciones primordialmente de carácter consultivo. El texto finalmente convenido atribuye al Consejo, si comprueba la existencia o amenaza de un grave desequilibrio en el mercado internacional de la carne, la función de identificar, para su consideración por los gobiernos, posibles soluciones para poner remedio a la situación.
Según la
situación, estas soluciones podrán consistir en medidas a corto, medio o largo plazo adoptadas tanto por los importadores como por los exportadores para contribuir a la mejora de la situación global del mercado mundial, de conformidad con los objetivos del Acuerdo, en especial por lo que respecta a la expansión, la liberalización cada vez mayor y la estabilidad de los mercados internacionales de la carne y los animales vivos. 3.
El Acuerdo de la carne de bovino =~===~====~~==~=========~=======
Como consecuencia de nuevas reuniones del Subgrupo y de la prosecución de las negociaciones bilaterales y plurilaterales entre las delegaciones en el período
trans~urrido
hasta abril de 1979, se estableci6 finalmente el
texto de un Acuerdo que el Subgrupo transmitió al Comité de Negociaciones Comerciales a principios de abril de 1979.
Las características principales
del Acuerdo se exponen en el capítulo III de la Parte II.
36
F.
LAS NEGOCIACIONES EN EL SECTOR AGROPECUARIO:
l.
Planteamiento
===========================================
PRODUCTOS LÁCTEOS
=================
============= En el presente capítulo se ha hecho ya referencia a las consecuencias
que para el comercio internacional de productos agropecuarios tienen las políticas oficiales de los países cuyos costes de producción son elevados. En ningún sector estas consecuencias han aparecido con mayor claridad que
en el de los productos lácteos. Las políticas oficiales de apoyo, que aseguran un elevado nivel de ingresos a los productores del sector lácteo, han traído consigo modificaciones importantes de la estructura del comercio mundial y causado considerables dificultades en los mercados mundiales. En este sector existía ya cierta cooperación internacional con anterio-
ridad al establecimiento del Subgrupo de productos lácteos, en mayo de 1975. Desde hacía varios años venían funcionando con eficacia los acuerdos celebrados en el GATT, que establecían precios mínimos para el comercio internacional de la leche descremada en polvo y de las grasas lácteas, y un "Gentleman's Agreement" negociado bajo los auspicios de la OCDE en el que se fijaba un precio mínimo para la leche entera en polvo. Sin embargo, estos acuerdos abarcaban solamente una parte del comercio de productos lácteos y su alcance era limitado.
Cuando se creó el Subgrupo
de productos lácteos, se acordó que se ocuparía de todos los productos de esta clase. 2.
Labor del Subgrupo
================== La labor del Subgrupo no hizo progresos sustantivos hasta después de
mediados de julio de 1977, cuando las negociaciones de la Ronda de Tokio salieron globalmente del punto muerto en que se encontraban.
El Subgrupo no
celebró ninguna reunión desde julio de 1976 a octubre de 1977.
37
La labor realizada durante este período en materia de productos lácteos -al igual que la relativa a la carne- por fuerza hubo de ser de carácter técnico y analítico.
Tuvo un valor apreciable en orden a mejorar la base
material para las negociaciones, si bien se circunscribió esencialmente a un proceso encaminado a mantener la actividad hasta el momento en que concurrieran las condiciones adecuadas para la iniciación de las negociaciones. Primeramente se realizó un análisis de las características, la estructura y los problemas del comercio mundial de los productos lácteos, con inclusión de los efectos directos e indirectos de los obstáculos al comercio y de las prácticas perturbadoras del mismo.
Este análisis comprendió un
examen multilateral de las medidas que aplicaban en este sector las naciones comerciantes. La tarea siguiente consistió en examinar todas las propuestas que se habían presentado, al objeto de evaluar su contenido y pertinencia en relación con los problemas planteados en el sector de los productos lácteos y con los objetivos de toda negociación.
Este examen se realizó bajo los
capítulos de expansión y liberalización del comercio mundial; estabilización de las condiciones comerciales mediante el mejoramiento y la ampliación de los dispositivos de cooperación internacional ya existentes; mejoramiento de las condiciones de competencia en los mercados internacionales; trato especial y diferenciado para los países en desarrollo; y formas e instrumentos de cooperación internacional. 3.
Comienzo efectivo de las negociaciones
======================================
a)
Incidencias
En el segundo semestre de 1977 los trabajos sobre productos lácteos
adquirieron un carácter más sustantivo. En octubre de 1977
productos lácteos: Nueva Zelandia.
una
se presentaron dos propuestas para un acuerdo sobre de la Comunidad Económica Europea y la otra
de
Ambas tenían características comunes y las deliberaciones
pudieron proseguirse sobre la base de un proyecto de acuerdo que englobaba
38
elementos de las dos.
Se preveía que el Acuerdo estaría formado por un
conjunto de disposiciones generales a las cuales se adjuntarían como anexos los Protocolos relativos a determinados productos lácteos.
En el transcurso de 1978 el texto del proyecto de acuerdo se revisó periódicamente a consecuencia de las deliberaciones del Subgrupo y, en especial, como resultado de las negociaciones bilaterales y plurilaterales habidas entre las delegaciones. b)
Problemas
Hubieron de resolverse diversos problemas difíciles. Primeramente, se presentaba la cuestión de las disposiciones del Acuerdo relativas al intercambio de información, las consultas y los precios.
En segundo lugar, se planteaba el problema de las salvaguardias, subvenciones y medidas sanitarias y veterinarias.
Estas eran objeto de negocia-
ciones en grupos y subgrupos de especialistas establecidos a tal efecto, y hubo que esperar el resultado de estas negociaciones para que el Subgrupo de productos lácteos pudiera estudiar el modo de proceder.
El problema
concreto de las medidas sanitarias y veterinarias se resolvió en diciembre de 1978, época en que el Grupo "Agricultura" decidiÓ que el Código de Normas debía ser aplicable a los productos agropecuarios.
Las otras dos cuestiones
se resolvieron a fines de marzo de 1979, cuando los negociadores acordaron que no sería necesario estipular en el Acuerdo disposiciones separadas sobre cuestiones de aplicación general, siempre que quedase claro que cualquier cuestión podría ser planteada ante el Consejo y podría ser objeto de consultas. Un problema en cuya solución se empleó mucho tiempo fue el de cómo debían tratarse los quesos en el Acuerdo.
Australia y la Comunidad Económica
Europea desplegaron una actividad especial en las negociaciones relativas a este problema, que se resolvió hacia finales de 1978 mediante la adición al Acuerdo de un Protocolo relativo a determinados quesos.
39
La manera de inscribir formalmente las concesiones resultantes de las negociaciones bilaterales y plurilaterales que, segÚn lo previsto, entablarían los gobiernos fue otro problema.
Si bien se acordó que dichas conce-
siones serían incorporadas a las listas del GATT, se planteaba el problema de la condición jurídica que debía darse a las concesiones en el contexto del propio Acuerdo.
¿Debían figurar como anexo del Acuerdo y hacerse
referencia a ellas en el articulado de éste? ¿sería mejor que las conclusiones pertinentes figurasen como anexo de los protocolos que se elaborarían para cada uno de los productos lácteos? ¿sería preferible suprimir del Acuerdo todo anexo y toda referencia a las concesiones? ¿convendría estipular en el texto que las obligaciones contraídas en virtud del Acuerdo -por ejemplo, la observancia de los precios mínimos- serían consideradas como concesiones hechas con arreglo al Acuerdo General, lo que permitiría el recurso a los artículos XXII y XXIII del mismo (disposiciones sobre consultas y solución de diferencias) y el retiro de concesiones sustancialmente equivalentes, en caso de menoscabo? Durante la mayor parte del período de negociación habían figurado en los Protocolos disposiciones relativas a precios máximos y mínimos.
No
obstante, hacia finales de 1978 se abandonaron las relativas a los precios máximos, a petición de gran número de países.
Poco tiempo después se
volvieron a insertar tales disposiciones en los proyectos de Protocolos a propuesta de algunos países en desarrollo, pero no fueron aceptados por los demás países. 4.
Los textos de un Acuerdo internacional de los productos lácteos
===============================================================
En los primeros meses de 1979 prosiguieron las reuniones del Subgrupo
y las negociaciones bilaterales y plurilaterales entre las delegaciones, y pudo así quedar formulado el texto de un Acuerdo que, junto con las declaraciones interpretativas de algunas delegaciones, fue transmitido por el Subgrupo al Comité de Negociaciones Comerciales a principios de abril del979. En un texto separado, se le adjuntaron también las enmiendas propuestas por
algunos miembros.
Las principales características de estos textos se exponen
en el capítulo III de la Parte II.
40
G.
EL MARCO AGR!COLA MULTILATERAL
==============================
En el curso de las negociaciones se puso de manifiesto que sería conveniente y necesario tener en el GATT un mecanismo para vigilar la aplicación de los resultados de las negociaciones relativas al sector agropecuario, que sirviera de foro para el intercambio de información y para la celebración de consultas y, por tanto, para prevenir problemas en el comercio agropecuario y ayudar a resolver cualquiera que se pudiera plantear. Estas ideas se expresaron por primera vez en forma concreta en la Declaración acerca de la situación actual de las negociaciones de la Ronda de Tokio, de 13 de julio de 1978, suscrita por gran número de participantes.
En la sección sobre la agricultura se declaraba que el establecimiento de algunos entendimientos fundamentales en cuanto a la forma en que había de realizarse el comercio agropecuario podría ser un marco para evitar que prosiguieran las confrontaciones políticas y comerciales en este sector altamente sensible y permitiría elevar el nivel de cooperación internacional de los participantes.
Se declaraba además que este objetivo podría lograrse en
el GATT mediante una serie sistemática de consultas, el intercambio de información y la creación de un comité consultivo encargado de examinar y aplicar dichos entendimientos y, quizás, de coordinar la labor de los órganos subsidiarios.
En diciembre de 1978 se presentó una propuesta formal con la enunciación de una serie de principios y una disposición para el establecimiento bajo los auspicios del GATT de un Consejo Consultivo Agrícola Internacional.
En el
mismo mes un debate inicial del Grupo "Agricultura" demostró que había consenso general sobre la conveniencia y necesidad de contar con un nivel más elevado de cooperación internacional en los asuntos relacionados con las políticas agrícolas y el comercio de productos agropecuarios era tanto conveniente como necesario, y que un mecanismo para la celebración de consultas sobre dichos asuntos bajo los auspicios del GATT podía ser el instrumento apropiado para conseguir este objetivo.
41
Si bien algunas delegaciones estaban dispuestas a aceptar la propuesta en la forma presentada, otras consideraban que era necesario introducir ciertas modificaciones en el texto.
Las consultas celebradas entre las dele-
gaciones a principios de 1979 permitieron hacer bastantes progresos, pero seguían existiendo ciertas diferencias cuando el Grupo "Agricultura" se reunió a principios de abril. Sobre la base de una propuesta del Presidente, el Grupo acordó, por consiguiente, pedir al Comité de Negociaciones Comerciales que recomendara a las Partes Contratantes del Acuerdo General el establecimiento de un marco consultivo apropiado para seguir potenciando una cooperación activa en el sector agropecuario, y que definiera este marco y sus tareas lo antes posible. El texto convenido por el Grupo "Agricultura" se reproduce en el capítulo III de la Parte II.
42
CAPtTULO VI:
PRODUCTOS TROPICALES
================================== A.
PLANTEAMIENTO
=============
Con arreglo a la Declaración de Tokio, los productos tropicales debían ser tratados "como un sector especial y prioritario", y las negociaciones habían de abarcar los aranceles, los obstáculos no arancelarios y otras medidas que afectasen al comercio de productos tropicales, tanto en forma bruta como en cualquier fase de transformación.
Las primeras negociaciones
sustantivas de la Ronda de Tokio que se pusieron en marcha fueron las relativas al sector de los productos tropicales, y en este sector se aplicaron las primeras concesiones y las primeras contribuciones dentro del SGP. Mediante los trabajos que con anterioridad a la Ronda de Tokio había realizado el Comité de Comercio y Desarrollo, del GATT, y su Grupo especial del Comercio de Productos Tropicales, se habían puesto unos sólidos cimientos para las negociaciones.
En 1974, después de la reunión ministerial de Tokio,
los materiales fueron actualizados, ampliados y analizados en el GATT.
Se
examinaron las posibles técnicas de negociación. El carácter general de la formulación empleada al respecto en la Declaración de Tokio fue consecuencia de la situación predominante en esta esfera de las relaciones comerciales internacionales.
Las posiciones e inte-
reses antagónicos que existían entre los propios países en desarrollo, particularmente en lo relativo a preferencias, hacía difícil, por no decir imposible, que estos países llegasen a ponerse de acuerdo sobre unos objetivos concretos.
Análogamente, los países desarrollados tenían opiniones muy
divergentes acerca de las preferencias. presentaban para ellos problemas.
Más aún, varios productos tropicales
Algunos de estos productos
~por
ejemplo,
determinados aceites de origen vegetal y semillas oleaginosas- podían sustituir a productos de la zona templada y competir con éstos,
Otros productos
-como el arroz, el azúcar y el tabaco- se obtienen tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo.
Consideraciones de esta
índole habían impedido el logro de mejores resultados en la Ronda Kennedy. Tales consideraciones tendrían también importancia en la Ronda de Tokio,
La
cuestión de una base adecuada de negociación, que suponía una interpretación
43
del párrafo 5 de la Declaración de Tokio en lo referente a la reciprocidad y a los países en desarrollo, también influyÓ en la marcha de las negociaciones sobre productos tropicales. B.
LAS NEGOCIACIONES
================= a)
Las peticiones
Pueden considerarse en las negociaciones dos partes, que en gran medida se superponen. Tuvieron lugar primeramente las iniciadas en el Grupo "Productos tropicales", establecido en febrero de 1975 con el encargo concreto de supervisar la marcha de las negociaciones en esta esfera.
Estas negocia-
ciones se realizaron sin perjuicio de la definición de los productos tropicales, ya que a los países peticionarios incumbía identificar sus intereses en materia de productos y sus peticiones a ellos relativas, y los países oferentes tenían facultad para decidir sobre qué productos podían hacer ofertas, cuenta habida de todos los factores pertinentes.
Con arreglo al
procedimiento acordado para las negociaciones sobre medidas arancelarias y no arancelarias, los países en desarrollo comenzaron a presentar peticiones a 11 participantes desarrollados -Australia, Austria, Canadá, la Comunidad Económica Europea, Estados Unidos, Finlandia, Japón, Nueva Zelandia, Noruega, Suecia y Suiza- alrededor de la fecha prevista, 16 de mayo de 1975, y continuaron haciéndolo durante algún tiempo después.
Si bien en la
Declaración de Tokio se preveían negociaciones sobre "otras medidas" que afectasen al comercio internacional de los productos tropicales, en realidad tales negociaciones nunca llegaron a celebrarse en el contexto de la Ronda de Tokio, pues algunas delegaciones estimaban que medidas como la estabilización de los precios eran objeto de examen en otros organismos.
Algunos
países comenzaron a aplicar las ofertas (relativas a medidas arancelarias y a determinadas medidas no arancelarias) y las contribuciones SGP, resultantes de esta fase de las negociaciones, en julio de 1976, y los restantes (excepción hecha de los Estados Unidos) en los primeros meses de 1977.
44
En julio de 1977
se adoptó un procedimiento para la presentaci6n de
peticiones y ofertas relativas a agropecuarios.
medidas
no arancelarias y a productos
De conformidad con este procedimiento, las peticiones debían
estar presentadas en noviembre de 1977 y las ofertas el 15 de enero de 1978. También las negociaciones arancelarias se pusieron en marcha a principios de 1978. Las peticiones que hubieran presentado anteriormente los países en desarrollo en las negociaciones sobre productos tropicales y que estuvieran aún pendientes, o que no hubieran recibido completa satisfacción, se consideraron presentadas nuevamente en el marco del procedimiento adoptado, previa indicación en tal sentido por parte de los países en desarrollo interesados. Esta fase de las negociaciones permitió que nuevas ofertas que respondían a las peticiones de los países en desarrollo pudieran incorporarse al "paquete" final de resultados de la Ronda de Tokio.
Como generalmente sucede en
negociaciones multilaterales, algunas peticiones no recibieron respuesta satisfactoria por razones de orden interno del país oferente o por motivos, entre otros, de relaciones comerciales con terceros países. Las peticiones presentadas por los países en desarrollo fueron amplias y diversas, y constituyeron la prueba del gran interés de dichos países en este sector del comercio mundial, y el testimonio de lo activo de su participación en las negociaciones propiamente dichas. b)
La respuesta i)
Ofertas presentadas de conformidad con el procedimiento de 1975 para los productos tropicales
En marzo de 1976, o en algunos casos poco después, los 11 participantes desarrollados a los que los países en desarrollo habían dirigido peticiones en el transcurso de 1975 presentaron sus ofertas iniciales. Vino a continuación un proceso de consultas bilaterales y plurilaterales, encaminado primordialmente a mejorar las ofertas y a una pronta aplicación de los resultados conseguidos.
Esta aplicación rápida era importante, dado el
carácter prioritario que debía atribuirse a este sector de las negociaciones. Efectivamente, se acordó que las concesiones podían aplicarse de facto, a
reserva de la eventual consolidación del GATT
de concesiones n.m.f. en las Listas
junto con todas las demás concesiones resultantes de la Ronda de
Tokio. En 1976, o a principios de 1977, 10 de los 11 participantes desarrollados
procedieron a la aplicación de sus concesiones y contribuciones SGP: Australia, la Comunidad Económica Europea, Finlandia, Noruega, Nueva Zelandia, Suecia y Suiza el 1.
y Austria el 1.
0
0
de enero de 1977; Canadá y Japón el 1.
de julio de 1977.
0
de abrildel977;
Los Estados Unidos habían ofrecido también
concesiones n.m.f. sobre diversas partidas, pero su aplicación se aplazó en espera de la terminación de las negociaciones entabladas entre los Estado& Unidos y sus interlocutores comerciales en desarrollo. ii)
Por lo que respecta a las ofertas que habrían de presentarse posteriormente con arreglo al procedimiento establecido en julio de 1977 para las medidas no arancelarias y los productos agropecuarios, así como en las negociaciones arancelarias, diversos países, con inclusión de los 11 participantes desarrollados, comenzaron a presentar dichas ofertas a partir de mediados
de enero de 1978.
Estas ofertas se referían a un importante número
de partidas que había sido objeto de peticiones en relación con los productos tropicales, en particular partidas comprendidas en los capítulos 25-99 de la Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA).
Las peticiones y
ofertas fueron sometidas a un continuo proceso de negociaciones bilaterales y plurilaterales hasta la terminación de la Ronda de Tokio, pues los países en desarrollo albergaban la esperanza de conseguir adiciones o mejoras. En el capítulo VI de la Parte II figura un análisis de los resultados
conocidos por la Secretaría del GATT en abril de 1979.
46
CAP!TULO VII:
ARANCELES
======================== A.
LA PROBLEMATICA
===============
Aunque en todas las negociaciones multilaterales celebradas previamente en el GATT los aranceles habían sido el principal objetivo y se habían logrado importantes rebajas de los mismos, todavía quedaba un amplio margen para seguir reduciéndolos. Una cuestión primordial, cuyas consecuencias rebasaban ampliamente la esfera arancelaria, era la de si las reducciones de los aranceles convenidas para los productos industriales debían aplicarse también a los productos agropecuarios.
Esta cuestión formaba parte de la más general de saber
cómo y dónde se debían abordar los problemas agropecuarios en el conjunto de las Negociaciones. Las posibles técnicas de reducción de los aranceles se habían examinado a fondo en los trabajos preparatorios efectuados durante los años que precedieron a la reunión de Tokio. mayor apoyo:
Dos de ellas fueron las que obtuvieron
la técnica de la armonización, segÚn la cual cuanto más
elevado fuera el derecho, más pronunciada sería la reducción, y la técnica de la reducción lineal, consistente en disminuir en un mismo porcentaje todos los derechos arancelarios. La preferencia de cada país estaría condicionada por la estructura de su arancel.
El enfoque lineal permitiría a un país seguir manteniendo
algunos derechos relativamente elevados si su arancel alcanzaba en determinados casos cotas muy altas, mientras que un país con un arancel bastante uniforme podría mostrarse partidario de la técnica de la armonización.
Determinados países sentirían particular preocupación
por otras cuestiones, con independencia de la fÓrmula general que pudieran preconizar una vez iniciadas las negociaciones.
Para ciertos países, los
derechos poco elevados, especialmente si se aplicaban en un mercado principal, podrían constituir un obstáculo. Otros probablemente se resistirían a una eliminación de los derechos por considerar que ello reduciría sus posibilidades futuras de negociación. Una cuestión bastante delicada y espinosa fue la de las excepciones a la fórmula general, que podían afectar tanto a países como a productos.
Se admitió que la fórmula no se aplicaría a los países en
desarrollo,
~unque
se esperaban algunas contribuciones por su parte.
Se
plantearon problemas, no obstante, en el caso de algunos países desarrollados, entre ellos Australia y Nueva Zelandia que, a pesar de haber alcanzado cierto grado de industrialización, exportaban principalmente productos agropecuarios. Los productos que debían ser objeto de excepciones suscitaron también dificultades a los gobiernos.
Los sectores de la producción en situación
difícil -por ejemplo, la siderurgia, los textiles y el calzado- ejercieron fuertes presiones a fin de disfrutar de excepciones.
En un período de
desempleo intenso y bajo el efecto de presiones proteccionistas persistentes, los gobiernos, en particular los que tenían una débil mayoría parlamentaria, no podían resistir fácilmente a estas exigencias.
Cuanto mayor fuera el
número de las excepciones, más probable sería la retirada de ofertas o la multiplicación de las excepciones por parte de otros y, en consecuencia, la disminución general del alcance y del valor de las reducciones de los aranceles.
Además, existía la probabilidad de que productos de conside-
rable interés exportador para los países en desarrollo -que son a menudo el blanco de los proteccionistas- ocupasen un lugar destacado en las listas de excepciones, situación difícil de conciliar con el espíritu y la letra de importantes objetivos de la Declaración de Tokio. Una cuestión fundamental fue la de saber cómo se podría garantizar, según lo dispuesto en la Declaración de Tokio, un régimen diferenciado y más favorable para los países en desarrollo. cierto número de cuestiones:
48
A este respecto se plantearon
¿sería necesario consolidar los derechos
preferenciales del Sistema Generalizado de Preferencias, de conformidad con las aspiraciones de los países en desarrollo?
¿sería posible aceptar
reducciones más considerables en relación con los productos cuya exportación interesaba en especial a estos países?
¿convendría que los productos
respecto de los cuales los países en desarrollo disfrutaban de preferencias quedasen exceptuados de las reducciones n.m.f. de la fórmula general para mantener así el margen de preferencias?
¿sería oportuno crear nuevas
subdivisiones en la clasificación arancelaria a fin de establecer un régimen más favorable para las exportaciones de estos países?
¿Debería preverse
la aplicación anticipada de las reducciones de derechos a los productos cuya exportación tenía un interés particular para los países en desarrollo? B.
LA BASE MATERIAL
================
Los trabajos preparatorios realizados durante los años que precedieron a la reunión ministerial de Tokio permitieron establecer para estas negociaciones una base material más completa, más detallada y más práctica que la documentación de que se había dispuesto en las negociaciones anteriores del GATT. l.
El Estudio Arancelario
====================== La documentación básica referente a los derechos de aduana adoptó la
forma de un estudio arancelario.
En este estudio se consignaron detallada-
mente y se analizaron a fondo, por primera vez, todos los datos relativos a la estructura del arancel de cada uno de los grandes países mercantiles, junto con las estadísticas comerciales que permitían apreciar la importancia de cada partida arancelaria. Para cada uno de los principales países desarrollados pertenecientes al GATTl se reunió un expediente básico, con una detallada información sobre los tipos de los derechos, las consolidaciones arancelarias y las
~aíses miembros de la CEE, Estados Unidos, Japón, Canadá, Austria, Finlandia, Noruega, Suecia, Suiza, Australia y Nueva Zelandia.
49
importaciones correspondientes a cada línea del arancel realizadas en los Últimos años.
Después se resumió esa información en tres tabulaciones donde
los datos correspondientes a cada país considerado se clasificaron de acuerdo con los epígrafes de la Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera (NCCA) en 23 categorías de productos industriales, subdivididas en 119 subcategorías, y también según el criterio de los derechos aplicados en las diferentes fases de transformación. En los años que siguieron a la reunión de Tokio, esta información arancelaria se actualizó y perfeccionó continuamente, al mismo tiempo que se proseguía la labor de reunión y análisis de datos con finalidades prácticas. El Estudio Arancelario del GATT ha sido único en su clase y ha constituido una base objetiva y detallada que ha permitido a los gobiernos explorar, en el momento oportuno, diversas modalidades de acción en el sector arancelario. 2.
Examen de las técnicas y modalidades
====================================
El examen de las posibles técnicas y modalidades de reducción de los derechos de aduana empezó en 1972. Estudio Arancelario.
A este respecto se utilizó al máximo el
Gracias a ese estudio se dispuso de una información
completa sobre los aranceles vigentes, lo que proporcionó la posibilidad de determinar, mediante cálculos de computadora, el efecto exacto que la aplicación de las distintas técnicas podría tener en la estructura arancelaria de los principales países mercantiles. Si bien los gobiernos no habían contraído todavía ningún compromiso acerca de un enfoque determinado, la atención se centró en las tres posibilidades siguientes:
la eliminación de los aranceles, la reducción lineal
de los derechos de aduana y las técnicas de armonización.
Ahora bien, no
por ello quedaban excluidas otras posibilidades. a)
La eliminación de los aranceles, o sea, un comercio exento de
derechos de aduana, resolvería muchos problemas, tales como el de las disparidades, el de la progresividad de los aranceles y el de los derechos específicos y mixtos.
50
El establecimiento de un comercio exento de derechos de aduana se había conseguido con éxito en el marco de algunos acuerdos regionales.
Sin
embargo, por conveniente que fuera ese objetivo, había pocas posibilidades de alcanzarlo en la situación mundial existente en el decenio de 1970.
Como
se había señalado en los trabajos preparatorios, eran precisas demasiadas condiciones previas, entre ellas ciertas seguridades contra la introducción de nuevos obstáculos no arancelarios o contra un recurso más frecuente a medidas de salvaguardia.
Un efecto secundario importante sería la pérdida
de las preferencias arancelarias para los países en desarrollo que se beneficiaban de ellas. b)
La reducción lineal de los aranceles
El método lineal y la negociación de reducciones generales de los derechos de aduana se habían utilizado durante las Negociaciones Kennedy y habían demostrado su utilidad. En el plano técnico, el método presentaba ciertas ventajas.
Se podría
utilizar para conseguir objetivos diferentes y sus efectos serían distintos en función de la amplitud de las reducciones, de su escalonamiento y del número de excepciones.
Se podrían prever variaciones tanto del porcentaje
de reducción -por ejemplo, una reducción más pequeña de los aranceles en los sectores sensibles- como de su calendario -por ejemplo, el establecimiento de un calendario diferente para los derechos elevados y para los derechos bajos. Sin embargo, esta técnica ofrecía un inconveniente importante, porque su utilización podría suscitar la cuestión de las disparidades arancelarias, que habían sido causa de grandes dificultades en las Negociaciones Kennedy.
51
Para los países en desarrollo, era primordial introducir cierta flexibilidad en la hipótesis de trabajo relativa a la aplicación del Índice de reducción en el caso de los productos que revestían interés para ellos, de suerte que ese Índice pudiera ser inferior al previsto por la norma general cuando existiera una corriente de intercambios en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias, y superior cuando se tratara de productos que no estuvieran comprendidos en este sistema o cuando fuera necesaria una reducción más importante para atenuar la progresividad de los derechos.
La
posible erosión de las preferencias era un motivo de preocupación constante para muchos países en desarrollo. e)
Las técnicas de armonización
Los trabajos preparatorios revelaron que las técnicas de armonización se podían agrupar en cuatro categorías generales.
La primera era la reduc-
ción de los tipos de los derechos en un porcentaje convenido, que dependía del nivel inicial del derecho aplicado en el país considerado.
Este método
permitiría reducir las disparidades, no requeriría el establecimiento -complicado desde el punto de vista técnico- de concordancias entre los aranceles y atenuaría la tendencia a la progresividad de los derechos en función del grado de transformación de los productos. Las técnicas de la segunda categoría consistían en reducir los derechos en un porcentaje que dependería del nivel inicial del derecho en los demás países participantes.
Esta categoría planteaba el problema de la selección
de los participantes que se considerarían como país de referencia y exigiría el establecimiento de concordancias entre los aranceles. Un tercer método era reducir o eliminar la diferencia entre los derechos efectivos y los derechos "normativos" o derechos "objetivo", que eran más bajos. Los derechos considerados como objetivo
podían variar de un sector a otro,
pero la meta definitiva sería siempre la reducción de los aranceles. Podrían fijarse objetivos diferentes para las materias primas, los productos semiacabados y los productos acabados.
52
La cuarta categoría consistía en adoptar normas de armonización que condujeran a la reducción del promedio de los derechos en un sector determinado.
El problema que se plantearía en este caso sería el de la elección
de la clase de promedio que se utilizaría. d)
La negociación producto por producto
Hasta 1964 las negociaciones del GATT se realizaron sobre una base producto por producto.
Este enfoque implicaba toda una serie de negocia-
ciones bilaterales, cuyos resultados se aplicaban a todos los países miembros del GATT en virtud de la cláusula de la nación más favorecida. Esta técnica presentaba cierto número de inconvenientes.
En efecto,
era siempre posible que las ofertas se refirieran, no a productos importantes y sensibles, sino a productos que revestían una importancia mucho menor en el comercio mundial.
Ello podía reducir el alcance de las negociaciones.
Además, la técnica era de aplicación delicada y lo sería cada vez más cor el aumento considerable del número de miembros del GATT. La negociación producto por producto se examinó al mismo tiempo que las di versas técnicas y modalidades, pero recibió un apoyo reducido.
En efecto, seguían siendo válidos los motivos por los que había
sido abandonada en las Negociaciones Kennedy. Ninguno de los comités que participaron en los trabajos preparatorios de las negociaciones tenía la obligación de adoptar una decisión sobre la técnica o combinación de técnicas que convenía aplicar.
Esta cuestión fue
una de las que, una vez iniciadas las negociaciones, iban a poner de manifiesto diferencias fundamentales de concepción y de método, particularmente entre los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea. C.
l.
LAS NEGOCIACIONES ARANCELARIAS
============================== 1975-1977:
Compás de espera
============================
El Grupo "Aranceles", establecido en febrero de 1975, tenía el mandato de "trazar un plan de negociación arancelaria de una aplicación lo más
53
general posible teniendo muy en cuenta las opiniones de los países en desarrollo, particularmente en lo concerniente al Sistema Generalizado de Preferencias". El Grupo celebró cierto número de reuniones en 1915 y 1916, pero a causa del estancamiento general de la Ronda de Tokio en esa época no pudo entablar negociaciones sobre las cuestiones fundamentales. Sin embargo, se consiguieron progresos considerables en cierto número de sectores importantes.
El Grupo abordó una vasta gama de cuestiones
destinadas a ocupar un lugar predominante una vez que se iniciaran las negociaciones arancelarias.
Estas cuestiones eran esencialmente los elementos
que podían quedar comprendidos en un plan de negociaciones arancelarias, tales como una fórmula de reducción de los derechos, los derechos de base y las fechas de referencia, el trato especial y más favorable para los países en desarrollo y el escalonamiento de las reducciones. Durante este período se hicieron todas las propuestas de reducción de los aranceles.
El Canadá fue el primero, en 1915, que propuso una hipótesis
de posible fórmula para la reducción de los aranceles.
En 1916, otras
propuestas, presentadas por los Estados Unidos, la Comunidad Económica Europea, el Japón y Suiza, se añadieron a la del Canadá.
La Comunidad
Económica Europea se manifestó partidaria del método de la armonización, al igual que el Japón y Suiza.
Los Estados Unidos se pronunciaron por la
técnica de la reducción lineal. La actividad del Grupo se redujo considerablemente por algún tiempo después del otoño de 1916, durante la etapa final de las elecciones presidenciales norteamericanas y, luego, mientras se esperaba el nombramiento por el Presidente del nuevo representante especial encargado de las cuestiones comerciales. 2.
1911-1919:
Las negociaciones
============================= El estancamiento de la Ronda de Tokio pudo superarse en la reunión que
celebraron en julio de 1911, en Bruselas, los Sres. Strauss y Haferkarnp.
54
Por lo que se refiere a las negociaciones
arancela~ias,
quedó acordado que
para el 15 de enero de 1978 se establecería un plan de negociaciones que comprendería una fórmula de reducción de los aranceles. En otra reunión celebrada en Bruselas por los Sres. Strauss y Haferkamp, en septiembre de 1977, fue convenido que la "hipótesis de trabajo" para la reducción de los aranceles se establecería sobre la base de la propuesta presentada por Suiza.
En las semanas siguientes, la mayor parte de los
países desarrollados aceptaron la propuesta suiza como hipótesis de trabajo y acordaron presentar ofertas arancelarias detalladas para el 15 de enero de 1978. Expresada algebraicamente, la fÓrmula propuesta por Suiza -en la que X representa el tipo inicial del derecho de importación aplicado, A un coeficiente que se convendrá, y Z el derecho reducido resultante- es la siguiente:
z
A X
A+ X
Por ejemplo, de aplicarse el propuesto coeficiente de 16, un arancel inicial de un 10 por ciento se reduciría a (16 x 10) 160
7 26 = aproximadamente un 6,15 por ciento.
~
(16 + 10)
Un arancel más elevado
se reduciría en una proporción mayor, y uno más bajo en una proporción menor. Si se aplicase sin excepciones, esta fórmula reduciría el nivel medio de los aranceles de los principales países industrializados en un 40 por ciento aproximadamente.
Según la práctica normal del GATT, los nuevos niveles
arancelarios quedarían "consolidados" contra un aumento ulterior. El otoño de 1977 se dedicó a la preparación, en las capitales, de ofertas arancelarias detalladas.
A mediados de enero de 1978 comenzó la presentación
de ofertas sobre los productos industriales y de peticiones bilaterales de concesiones arancelarias.
Copias de las peticiones y de las ofertas ini-
ciales se pusieron a la disposición de todos los países participantes en la Ronda de Tokio.
55
A mediados de 1978, los países realizaron reajustes recíprocos de sus ofertas iniciales, con inclusión tanto de mejoras como de excepciones.
Un
nivel elevado de consolidación de los aranceles por todos los participantes seguía siendo un objetivo importante.
Quedaban todavía por resolver algunos
problemas técnicos, entre ellos la manera de tratar los derechos específicos, cómo tener en cuenta el hecho de que algunos aranceles se aplicaban sobre una base c.i.f. y otros sobre una base f.o.b., etc. Durante el segundo semestre de 1978 y los primeros meses de 1979 se realizaron intensas negociaciones bilaterales y plurilaterales entre las delegaciones, tanto en Ginebra como en las diversas capitales.
En el
capítulo II de la Parte II se exponen los resultados de estas negociaciones.
En la Ronda de Tokio no ha habido ningún plan formal de negociaciones arancelarias.
Se han manifestado cierto número de problemas y de divergen-
cias de opinión acerca de los diversos elementos que debían formar parte de un plan de esta clase y, por ello, los países decidieron que, en vez de incurrir en nuevas demoras, sería mejor llevar adelante las negociaciones efectivas. a)
FÓrmula de reducción de los aranceles
Si bien los principales países industrializados generalmente aceptaron como
hipótes~s
de trabajo la fÓrmula propuesta por Suiza, su aplicación se
ha hecho con variaciones considerables.
La Comunidad Económica Europea y
los Países nórdicos, a los que Australia se unió más tarde, utilizaron el coeficiente 16; en cambio, los Estados Unidos, el Japón y Suiza adoptaron el coeficiente 14.
El Canadá utilizó una fórmula propia.
Estas diferencias
tenían por objeto garantizar una reducción aproximadamente idéntica en promedio del arancel global de todos los países.
Otros países, por ejemplo
Nueva Zelandia, recurrieron a la técnica producto por producto.
b)
Fechas de referencia y derechos de base
Los países han utilizado fechas de referencia y derechos de base diferentes.
En particular, un problema que se ha planteado en relación con
el Japón y Australia ha sido el de saber si convenía utilizar el tipo legal o el tipo efectivo; los tipos efectivos percibidos estos Últimos años por estos países eran a menudo inferiores a los tipos legales sobre los que se habían calculado las reducciones ofrecidas.
No se pudo llegar a un acuerdo
y, por ello, los países hicieron sus ofertas sobre la base de fechas de referencia y de derechos de base elegidos por ellos, dejando a los demás países la posibilidad de evaluar este elemento de las negociaciones al mismo tiempo que todos los demás. e)
Escalonamiento de las reducciones
El escalonamiento de las reducciones se decidiría para el momento de poner a la firma el Protocolo sobre aranceles.
A medida que éstas progre-
saban, pareció quedar aceptado en general un período de ocho años.
Sin
embargo, mientras algunos países consideraron que el período debía empezar el 1. 0 de enero de 1980 y continuar de año en año sin
int~rrupción,
otros
países sostuvieron la opinión de que convendría, al final de los cinco primeros años, revisar la situación en función de la coyuntura económica del momento antes de tomar una decisión acerca de las reducciones de los tres años siguientes.
Se acordó que en el caso de determinados productos
se aplicarían normas especiales de escalonamiento de las reducciones. d)
Los países en desarrollo
Los países en desarrollo habían abrigado la esperanza al principio de que se llegaría a un acuerdo con los países desarrollados sobre las medidas especiales que se adoptarían en su favor. Finalmente, y pese a las intensivas sesiones de discusión entre países desarrollados y países en desarrollo, así como entre estos Últimos, el enfoque para un trato especial y diferenciado en las negociaciones arancelarias quedÓ indeterminado.
57
L~
examen de las ofertas iniciales reveló que para buen número de
productos de los que los países en desarrollo eran ya los abastecedores principales se ofrecían reducciones inferiores a las de la fórmula o bien no se ofrecía ninguna reducción.
Esos productos quedaban a menudo excluidos
parcialmente de la aplicación de la fórmula de reducción de los aranceles y no se beneficiaban en aquel entonces del Sistema Generalizado de Preferencias.
Las excepciones totales o parciales abarcaban productos
textiles de los que los países en desarrollo eran abastecedores substanciales, así como otros sectores, entre ellos el calzado, los artículos de cuero, la cuchillería, la porcelana, la madera o sus derivados, algunas clases de metales no ferrosos, etc. A fin de compensar en cierta medida estas exclusiones totales o parciales, se ofrecieron reducciones superiores a las de la fórmula para cierto número de otros productos de los que los países en desarrollo eran todavía abastecedores poco importantes y en el caso de los cuales dependían entonces esencialmente del SGP para lograr su introducción en el mercado. Los países desarrollados confirmaron ulteriormente en el plano individual que sus ofertas definitivas contendrían medidas que garantizasen un trato especial y diferenciado, a la vez que esperaban de parte de los países en desarrollo una contribución correspondiente a su nivel de desarrollo económico.
Asimismo invitaron a los países en desarrollo a presentar sus
peticiones individualmente; cierto número de países presentó peticiones referentes a unas reducciones n.m.f. más importantes, a la aplicación acelerada de las reducciones n.m.f., a la exclusión de productos de las listas de excepciones y al mantenimiento de los márgenes del SGP. Los resultados conseguidos tras ulteriores negociaciones bilaterales y plurilaterales entre países desarrollados y países en desarrollo se exponen más adelante, en el capítulo II de la Parte II.
58
CAPITULO VIII:
MEDIDAS NO ARANCELARIAS
=======================~===============
l.
Planteamiento
=============
Las negociaciones sobre una amplia gama de medidas no arancelarias fueron el aspecto que más diferenció a la Ronda de Tokio de las anteriores negociaciones multilaterales celebradas en el GATT, que habían tratado principalmente de los aranceles aduaneros. En el curso de los considerables trabajos preparatorios realizados en los años que precedieron a la Reunión ministerial de Tokio se pudieron apreciar mejor las características de las medidas no arancelarias y las dificultades que entrañaría la negociación en este sector.
El GATT tenía muy
poca experiencia en la negociación multilateral sobre tales medidas. Aunque en la Ronda Kennedy se había previsto que todos los obstáculos no arancelarios eran susceptibles de negociación, los resultados fueron insignificantes, con la importante excepción del Código Antidumping. Este Código no sólo fue importante en sí mismo, sino que además constituyó una demostración de que las medidas no arancelarias eran negociables. Era evidente que negociar sobre las medidas no arancelarias plantearía problemas, ya que estaban más diversificadas y eran más variables que los aranceles, no podían ser objeto de técnicas de negociación análogas, los propósitos que se perseguían con su aplicación eran distintos en prácticamente todos los casos y muchos de los funcionarios que en las administraciones nacionales se ocupaban de tales medidas tenían una experiencia limitada en cuanto a negociaciones internacionales.
m~y
Era muy difícil -si
no imposible- evaluar cuantitativamente el efecto de una medida no arancelaria sobre el comercio, o el valor que debía atribuirse a su reducción o eliminación.
Algunas medidas cuya adopción se justifica por ser de interés
nacional, como por ejemplo las de seguridad nacional, sanidad o seguridad públicas, podían tener efectos de distorsión del comercio como manifestación secundaria de su objetivo principal. También podían surgir dificultades de orden jurídico. muchas
En efecto,
medidas no arancelarias son contrarias al Acuerdo General.
¿se
las debía considerar negociables, y, en ese caso, debían otorgarse por
59
ellas concesiones recíprocas?
Algunas de las modificaciones a las normas
del Acuerdo General tomarían la forma de códigos o de acuerdos.
Las
disposiciones de tales instrumentos,Lseaplicarían solamente entre los países que los suscribieran, o serían extensivas a todos los países miembros del GATT, de conformidad con la cláusula de la nación más favorecida?
Esta era
la clase de preguntas para las que se tenía que buscar respuestas en el curso de las negociaciones. 2.
La base material
================
A diferencia de los derechos de aduana, las medidas no arancelarias eran un terreno poco conocido además de intrincado, por lo que evidentemente se necesitaba llevar a cabo una importante actividad de exploración en la materia. Como primera etapa, en 1968 se elaboró -y posteriormente se mantuvo al día- un catálogo general basado en un total de alrededor de 800 medidas notificadas por los países exportadores cuyo comercio se veía desfavorablemente afectado por ellas. Se determinó que la treintena de clases de medidas notificadas podía clasificarse en cinco grandes categorías:
participación del Estado en el
comercio; procedimientos aduaneros y formalidades administrativas de importación; normas aplicables a los productos de importación y a los nacionales; limitaciones concretas de las importaciones y de las exportaciones; y limitaciones de las importaciones y de las exportaciones mediante el mecanismo de los precios. Al proceder a su examen, se estimó que algunas de esas medidas podían tratarse en forma multilateral.
Ahora bien, como en esa época los gobiernos
no contaban con el mandato necesario para negociar soluciones de fondo y de carácter obligatorio, se decidió que la mejor manera de proceder era elaborar soluciones ad referendum, es decir, soluciones que se someterían a los gobiernos para que las estudiasen, sin que mientras tanto contrajeran por ello compromiso alguno. Cuando en septiembre de 1973 se celebró la Reunión ministerial de Tokio ya se habían preparado soluciones ad referendum en materia de valoración en aduana, licencias automáticas y licencias para administrar restricciones a la importación, y normas.
6o
Además, se trataba de hallar soluciones a los problemas planteados en las siguientes esferas:
subvenciones a la exportación, subvenciones en el
mercado interior que estimulan las exportaciones, subvenciones que tienen efectos de sustitución de importaciones y derechos compensatorios; documentos de importación y formalidades consulares; embalaje y etiquetado; y restricciones cuantitativas, comprendidas las prohibiciones y las limi-
taciones de la exportación. También se examinaron otras cuestiones, pero sin buscar para ellas en esa época soluciones ad referendum. siguientes:
Entre ellas pueden citarse las
compras del Estado; empresas de comercio de Estado en los países
de economía de mercado; derechos antidumping; clasificación aduanera; certificados de origen; requisitos respecto a muestras; marcas de origen; reglamentaciones de precios mínimos; restricciones referentes a películas cinematográficas; depósitos previos; restricciones de crédito para los importadores; ajustes fiscales en la frontera o en otros lugares; restricciones referentes a los vinos y bebidas alcohÓlicas extranjeros; impuestos discriminatorios sobre los automóviles; derechos estadísticos e impuestos administrativos; y derechos especiales a la importacjón. Esta lista se reproduce aquí para dar una idea cabal del alcance, la variedad y la complejidad de las medidas no arancelarias, y por tanto de las dificultades que plantea delimitar la naturaleza y cantidad de las medidas que razonablemente puedan calificarse de "no arancelarias". En la reunión del C0mité Preparatorio celebrada en 1973 se sugirió la siguiente lista común de prioridades: i)
subvenciones a la exportación y subvenciones internas que distorsionan el comercio;
ii)
derechos antidumping y derechos compensatorios;
iii) compras del Estado; iv)
valoración en aduana;
v)
normas y reglamentaciones técnicas, con inclusión de las referentes al embalaje y etiquetado;
61
vi)
restricciones cuantitativas con inclusión de las prohibiciones y las autolimitaciones de la exportación, y los sistemas de licencias;
vii) documentos de importación y formalidades consulares. Aunque estrictamente hablando todas las medidas no arancelarias quedaban sometidas a examen, en las negociaciones que iban a entablarse la atención se centraría fundamentalmente en esta lista de prioridades. 3.
Las negociaciones
=================
El objetivo de las negociaciones era reducir o eliminar las medidas no arancelarias que constituyeran obstáculos al comercio internacional o, cuando ello no procediera, reducir o eliminar sus efectos de distorsión del comercio y someterlas a una disciplina internacional más eficaz. a)
Mecanismos
En febrero de 1975 el Comité de Negociaciones Comerciales creó el Grupo "Medidas no arancelarias" para que supervisara las negociaciones en la materia.
A su vez, este Grupo estableció cuatro Subgrupos para que se
ocuparan, respectivamente,de las siguientes cuestiones: - restricciones cuantitativas (con inclusión de las prohibiciones de importación y de las llamadas limitaciones voluntarias de exportación) y procedimientos en materia de licencias de importación; - subvenciones y derechos compensatorios; - obstáculos técnicos al comercio, entre ellos las normas, los requisitos de embalaje y etiquetado y las marcas de origen; - cuestiones aduaneras, entre ellas la valoración en aduana, la documentación para la importación (con inclusión de las formalidades consulares), la nomenclatura arancelaria y los procedimientos aduaneros. En julio de 1976 se creó un quinto Subgrupo, al que se confió la cuestión de las compras del Estado. b)
Desarrollo de las negociaciones
La parte más importante de los trabajos de la Ronda de Tokio dedicados a las medidas no arancelarias fue la negociación de acuerdos sobre temas
62
que se
consideraron susceptibles de soluciones multilaterales, a
saber, las subvenciones y derechos compensatorios; los obstáculos técnicos al comercio; la valoración en aduana; las compras del sector público y los procedimientos para el trámite de licencias de importación.
Para cada uno
de ellos se negociaron acuerdos. Durante los primeros años de las negociaciones la labor de los Subgrupos progresó a un ritmo desigual, hasta que en julio de 1977 sus trabajos cobraron renovado impulso al salir la Ronda de Tokio en su conjunto del atasco en que se hallaba.
A partir de entonces las negociaciones
siguieron avanzando, a mayor o menor ritmo, hasta las etapas finales de la Ronda de Tokio, en marzo y abril de 1979.
Los diversos acuerdos se some-
tieron al Comité de Negociaciones Comerciales en su reunión de 11 y 12 de abril de 1979, y después se abrieron a la aceptación de los gobiernos,
En las
secciones siguientes de este capítulo se examina la evolución de las negociaciones sobre los acuerdos.
Las características principales de los
acuerdos se exponen en los capítulos III y VI de la Parte II, dedicándose ese Último capítulo en particular a los resultados de la Ronda de Tokio en su conjunto en cuanto se refiere a los países en desarrollo. En julio de 1977, y como parte del avance general de la Ronda de Tokio, se estableció un procedimiento para la presentación de peticiones y de ofertas relativas a las medidas no arancelarias que no se tratasen en forma multilateral. el 1.
0
Las peticiones debían presentarse para
de noviembre de 1977 y las ofertas para el 15 de enero de 1978.
Se instituyó un procedimiento especial para los países en desarrollo. Ciertos países que consideraban que todo lo relacionado con el sector agropecuario debía tratarse por separado en el Grupo "Agricultura" se abstuvieron en principio de presentar peticiones sobre medidas relativas a productos agropecuarios con arreglo al procedimiento establecido por el Grupo "Medidas no arancelarias".
En cambio, las peticiones de los demás
países abarcaban tanto productos industriales como agropecuarios, incluidos los tropicales.
63
Ciertas cuestiones, como por ejemplo en materia de restricciones cuantitativas y documentaci6n para la importación, con inclusión de las formalidades consulares, que anteriormente se habian contado entre las elegidas para que los stibgrupos les dedicasen especial atención, quedaron también incluidas en este procedimiento de peticiones y ofertas.
En efecto,
muchos pensaban que los problemas planteados por tales medidas no se prestaban a soluciones multilaterales. A continuación se pasó al proceso normal de negociaciones bilaterales
~
plurilaterales entre quienes habían presentado peticiones y quienes
habían hecho ofertas.
Este proceso, que podía traducirse tanto en la mejora
como en la modificaci6n o, incluso, en el retiro de ofertas, prosiguió hasta las Últimas etapas de las Negociaciones.
A.
SUBVENCIONES Y DERECHOS COMPENSATORIOS
l.
Planteamiento
====================================== ============= a)
Extensión del problema
Las subvenciones se han convertido en uno de los instrumentos de política comercial a que se recurre con mayor frecuencia y que más se prestan a controversia.
Al igual que los derechos compensatorios, iban sin
duda a constituir un punto capital y litigioso de la Ronda de Tokio.
En el sector industrial el empleo de subvenciones ha aumentado grandemente, en particular al hacerse sentir estos Últimos años los efectos de la recesión de la economía mundial, la flojedad de la demanda y la alta tasa de desempleo.
Inducidos por necesidades políticas y sociales, los gobiernos
han ido contrayendo compromisos financieros de gran magnitud con objeto de,
64
entre otras cosas, dar apoyo a las industrias en dificultades, ayudar a las regiones en crisis económica, estimular la demanda de consumo o promover las exportaciones.
Las subvenciones se han convertido así en un importante
instrumento de protección.
En algunos sectores -el de la construcción de
buques es un buen ejemplo- el comercio mundial se desarrolla más bien sobre la base de la competitividad de las subvenciones que en respuesta a las fuerzas normales del mercado. Una de las dificultades principales consiste en diferenciar las subvenciones que conceden los gobiernos para el logro de objetivos económicos o sociales plausibles de las que, directa o indirectamente, deliberadamente o no, tienen por efecto falsear el comercio mundial y privar a otros países de legítimas oportunidades comerciales. Otro problema es la definición de "subvención".
El apoyo que se dé
a una industria puede ir mucho más allá de la simple concesión de una subvención interna o a la exportación.
Aunque por supuesto sería exagerado
aducir que la enseñanza gratuita en establecimientos estatales es una forma de subvención oficial, ya que así se capacita personal calificado para la industria, la cuestión es más dudosa cuando se trata de donaciones hechas a las universidades para financiar actividades de investigación, por ejemplo, en campos tales como la electrónica.
El hecho es que, debido al alcance y
envergadura de las medidas que podrían considerarse como subvenciones, ha resultado imposible lograr un acuerdo sobre su definición precisa o los criterios a ellas aplicables. En el texto del Acuerdo General no figura ninguna definición general de lo que es una subvención, aunque en 1960 un grupo de trabajo del GATT elaboró una lista de las prácticas consideradas como subvenciones a la exportación, quedando entendido que tal lista no era exhaustiva. Desde que el GATT existe se ha procurado a costa de grandes esfuerzos lograr en el plano internacional un enfoque común de las subvenciones y de la manera de eliminarlas. Es interesante señalar que, ya en tiempos de la Ronda Kennedy, se había llegado a convenir en que las normas que regulan la imposición de derechos compensatorios -es decir, las contramedidas que los gobiernos tienen derecho
a tomar, con. arreglo al artículo VI del Acuerdo General, respecto de las exportaciones subvencionadas- debían elaborarse de manera análoga a como se había hecho en el Código Antidumping.
Una vez finalizada la Ronda Kennedy
se estudió la posibilidad de abordar esa cuestión y, en diciembre de 1967, se creó un grupo de trabajo del GATT para que examinase la cuestión de los derechos compensatorios, las subvenciones y otros incentivos a la exportación.
A la Comunidad Económica Europea sólo le interesaba un posible código
sobre derechos compensatorios, mientras que los Estados Unidos insistían en que toda labor que pudiera emprenderse abarcara tanto las subvenciones como los derechos compensatorios.
Como finalmente no pudo llegarse a un
acuerdo sobre el mandato del grupo, éste nunca llegó a reunirse. b)
Aspectos jurídicos
La historia de las disposiciones del Acuerdo General relativas a las subvenciones es larga y tortuosa, pues refleja el complejo carácter de tales medidas y de sus diferentes formas de utilización, lo que explica en parte algunos de los problemas que se plantearon en el curso de la Ronda de Tokio. Casi todos los países industrializados están obligados por la Declaración de 1960 por la que se da efecto a las disposiciones del párrafo 4 del artículo XVI del Acuerdo General, que prohíbe las subvenciones a la exportación de productos industriales.
Los países que no han suscrito
la Declaración, entre ellos los países en desarrollo, quedan por tanto en libertad para conceder subvenciones a la exportación de productos industriales. Por el contrario, en el caso de los productos primarios el recurso a las subvenciones sólo está restringido por la cláusula de que los gobiernos deberían "esforzarse por evitar" la concesión de subvenciones a la exportación y no aplicarlas de manera que obtengan "más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación" del producto de que se trate. La marcada diferencia entre las obligaciones relativas a los productos industriales y las referentes a los productos primarios ha constituido durante
muchos años una cuestión e:,_pinosa que ha afectado a los países
productores de productos primarios. La concesión de subvenciones internas o a la producción no está
prohibida.
Lo que exige el artículo XVI es que un país notifique toda
subvención "que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las
66
exportaciones de un producto cualquiera del territorio de dicha parte contratante o reducir las importaciones de este producto en su territorio".
El
país de que se trate está obligado a celebrar consultas acerca de la medida que haya adoptado cuando así se le solicite. Estas disposiciones no imponen a los gobiernos limitaciones difíciles de observar, pues sólo tienen que notificar la concesi6n de una subvenci6n -por ejemplo, como medida de protecci6n- y estar dispuestos a entablar consultas sobre ella.
Las restricciones que limitan el recurso a las subven-
ciones para promover la exportación de productos primarios son muy moderadas. Sólo los países industrializado3 han aceptado la prohibición de las subvenciones destinadas a promover las exportaciones de productos industriales. e)
Trabajos preparatorios
Los trabajos preparatorios en materia de subvenciones y derechos compensatorios llevados a cabo en los años que precedieron a la Reunión ministerial de Tokio fueron considerables.
La cuestión de las subvenciones
fue una de las elegidas como objeto de posibles soluciones ad referendum. En
el curso de estos trabajos se intentó ampliar la lista de las
subvenciones a la exportaci6n prohibidas que se había confeccionado en 1960.
El resultado fue una lista más amplia y heterogénea, pero, como no
implicaba ningún compromiso para los gobiernos, la lista de 1960 permaneció inalterada. En lo
~oncerniente
a las subvenciones internas, la opinión general fue
que el recurso a los derechos compensatorios era el procedimiento apropiado en caso de determinarse que una subvención interna destinada a estimular las exportaciones causaba un perjuicio importante.
También se podían invocar
los artículos XXII y XXIII (disposiciones sobre consulta, solución de diferencias y vigilancia) para resolver los problemas originados por una subvención de cualquier tipo, incluso las que tienen por efecto sustituir las importaciones.
67
2.
Desarrollo de las negociaciones
=============================== Las divergencias de posición y las actitudes bien arraigadas que habían
prevalecido durante largo tiempo condenaron al fracaso las tentativas de llegar a un compromiso durante los primeros años de las negociaciones. negociaciones de fondo sólo comenzaron realmente en 1978.
Las
No obstante, la
detallada labor realizada en el Ínterin por el Subgrupo "Subvenciones y derechos compensatorios" sentó una s6lida base técnica para desarrollar las negociaciones una vez que se entablasen.
En julio de 1978 varias delegaciones presentaron el texto de un posible acuerdo sobre subvenciones y derechos compensatorios, destinado a servir de base a discusiones que permitieran redactar un documento definitivo. Las negociaciones prosiguieron durante el segundo semestre de 1978 y, hacia finales de diciembre, las delegaciones de varios países tanto desarrollados como en desarrollo propusieron un nuevo proyecto de texto que introducía una disposición concreta relativa a los productos primarios. Si bien dicha cláusula no es prácticamente más que una repetición de la obligaci6n prevista en el párrafo 3 del artículo XVI del Acuerdo General, en ella se define con mayor precisi6n la frase "más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación".
En los primeros meses de 1979 siguieron celebrándose negociaciones bilaterales y plurilaterales intensivas, que permitieron poner a punto el texto de un Aeuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXTII del Acuerdo General, del que el Subgrupo dio traslado al Comité de Negociaciones Comerciales en los Últimos dÍas de marzo de 1979. 3.
La problemática
===============
Al principio de las negoci.aciones las opiniones estaban profundamente divididas en cuanto a la importancia relativa que debía atribuirse a las subvenciones y a los derechos compensatorios.
Algunos participantes sostenían
que la concesión de subvenciones constituía el principal factor de distorsión y que los derechos compensatorios sólo eran necesarios en la medida en que
68
los países siguieran subvencionando sus exportaciones.
Otros participantes
preconizaban que el principal objetivo de las negociaciones debía ser el establecimiento de unas normas uniformes para la imposición de derechos compensatorios. En 1975 se presentó la propuesta de que se elaborase un código
internacional sobre las subvenciones a la exportación, la concesión de subvenciones por parte de terceros países, las medidas que tienen por efecto la substitución de las importaciones y las medidas compensatorias o de neutralización.
En el código se clasificarían por categorías todas las
prácticas de subvención y se estipularía en qué condiciones se podrían tomar medidas de compensación para contrarrestrarlas.
Las subvenciones quedarían
divididas en tres categorías: - prácticas prohibidas (las destinadas a aumentar la competitividad de los productores nacionales, distorsionando así el comercio internacional); - prácticas condicionales (las seguidas para alcanzar objetivos económicos, políticos o sociales en el plano nacional, pero que pueden tener por efecto una distorsión del comercio internacional); - prácticas permitidas (las que tienen poco o ningÚn efecto sobre el comercio internacional y contra las cuales no podrían adoptarse medidas de compensación). Esta propuesta se descartó como base para las negociaciones, pero algunos de sus elementos permanecerían en el Acuerdo final. a)
Subvenciones:
enfoque de las negociaciones
La opinión general era que en el sector industrial la Declaración de 1960 por la que se prohibían las subvenciones a la exportación de productos industriales, suscrita por casi todos los países industrializados, había dado resultados razonablemente satisfactorios en la práctica.
No
obstante, se debatió la necesidad de ampliar y actualizar la lista de 1960 de subvenciones a la exportación prohibidas.
69
Una de las principales preocupaciones de algunos gobiernos era el empleo de subvenciones internas.
En efecto, muchos países conceden varias clases de
subvenciones para ayudar a las industrias nacionales que, como la del acero y la de la construcción naval, se encuentran en dificultades.
Para ciertos
gobiernos era esencial conservar un gran margen de libertad para conceder subvenciones destinadas a lograr objetivos de carácter regional, en particular en las zonas de depresión económica con elevadas tasas de desempleo. Si bien se aceptaba en general que las subvenciones internas no debían emplearse de modo que causaran perjuicio a terceros países, era evidente que su eliminación o reducción sustancial plantearía graves dificultades por estar en juego factores fundamentales, tanto económicos y políticos como sociales.
Por otra parte, como estas medidas podían tener efectos importantes
sobre el comercio, era razonable esperar que al menos se mitigasen algo esos efectos. En opinión de algunos participantes el Acuerdo debería estipular que las subvenciones internas no habrían de utilizarse para causar perjuicio a terceros países, y debería llevar como anexo una lista indicativa de subvenciones internas.
Para otros participantes tal lista indicativa era inacep-
table porque su adición a un Acuerdo tendería a dar a las medidas en ella enumeradas el carácter de prohibidas, en especial porque también se adjuntaría la lista de subvenciones a la exportación prohibidas. Hacia finales de 1978 se llegó a una fÓrmula de transacción con arreglo a la cual la cláusula en que se reconocieran los posibles efectos desfavorables de las prácticas de subvención interna incluiría un corto número de ejemplos de tales prácticas. b)
Derechos compensatorios:
enfoque de las negociaciones
La atención de varios participantes se centraba en los derechos compensatorios y en la elaboración de un posible código que regulase su aplicación. Estos participantes pensaban sobre todo en la legislación vigente en los Estados Unidos.
70
La Ley de Aduanas de 1930 de los Estados Unidos no exigía que hubiera un "perjuicio importante" como condición previa para imponer derechos compensatorios y, por lo tanto, no estaba en conformidad con lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 6 del artículo VI del Acuerdo General.
La legisla-
ción en vigor obligaba a imponer derechos compensatorios a las exportaciones subvencionadas, independientemente de que causasen o no perjuicio. Muchos participantes adoptaron una posición firme y declararon que el criterio de perjuicio importante previsto en el artículo VI debía ser reafirmado, definido con más exactitud y respetado por todos los países. Debía probarse la existencia de un perjuicio suficientemente importante y establecerse un vínculo de causa a efecto entre el perjuicio y la subvención de que se tratase.
Para imponer derechos compensatorios debían celebrarse
antes consultas con el país que concedía la subvención. Para algunos países desarrollados la aceptación por todos los participantes del criterio de "perjuicio importante" constituía el punto clave de las negociaciones. En este contexto se celebraron negociaciones bilaterales difíciles y de vasto alcance, a veces a un elevado nivel político, y se acordó finalmente que la noción de "perjuicio importante" sería aceptada por todos los gobiernos que se adhiriesen al Acuerdo. Se acordó asimismo que los signatarios del Acuerdo tendrían la posibilidad de tomar contramedidas no solamente sobre la base del criterio del "perjuicio importante" previsto en el artículo VI del Acuerdo General sino también mediante el recurso al artículo XXIII, recurso que el Comité de Signatarios que se preveía establecer en virtud del posible código debería tratar dentro de plazos estrictos.
Algunos participantes estaban muy
indecisos respecto de esta propuesta, puesto que parecía ofrecer la opción más fácil del "perjuicio grave" del artículo XVI en vez del criterio de "perjuicio importante" del artículo VI.
71
A este respecto, fue objeto de prolongados debates la cuestión de si debía reconocerse a los gobiernos el derecho de tomar unilateralmente medidas provisionales al amparo del artículo XXIII.
Para muchos países resultaba
inaceptable que se adoptasen medidas unilaterales de esta índole sin examen previo por un órgano internacional, aunque reconocían la necesidad de actuar rápidamente y estaban dispuestos a que se fijasen plazos estrictos para las intervenciones del Comité de Signatarios. e)
Aplicabilidad de las nuevas normas
Como en otras esferas de la Ronda de Tokio, una cuestión clave era si toda nueva norma sobre subvenciones y derechos compensatorios -posiblemente en forma de código- debía aplicarse por igual a los productos agropecuarios y a los industriales. Desde un principio los principales países exportadores de productos agropecuarios habían sostenido firmemente que ambos sectores debían estar sujetos a las mismas reglas, en tantoqueotros participantes opinaban lo contrario.
Se acordó que los minerales, hasta entonces considerados como
productos primarios a los que era aplicable el párrafo 3 del artículo XVI del Acuerdo General, quedarían en el futuro clasificados como productos manufacturados y les sería aplicable el párrafo
4 de dicho artículo.
En definitiva lo que se hizo fue definir con mayor precisión las modalidades en que las subvenciones a la exportación de productos primarios podían hacer que el país exportador se adjudicara más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación. d)
Los países en desarrollo
La cuestión del trato especial y diferenciado para los países en desarrollo fue planteada muchas veces.
Esos países insistían en que las
subvenciones eran parte integrante de sus programas de desarrollo económico y deseaban que en las negociaciones se enunciara con más claridad su derecho a continuar subvencionando las exportaciones de productos tanto primarios
72
como no primarios.
La mayoría de los miembros del Subgrupo "Subvenciones y
derechos compensatorios" reconoció que éste era un sector en que el trato especial y diferenciado era posible y apropiado. Los países en desarrollo sostenían que los países desarrollados debían abstenerse de conceder subvenciones cuando éstas fueran en detrimento de las exportaciones efectuadas por países en desarrollo a sus mercados o a los de terceros países.
Además, deseaban que se limitase el derecho de los
países desarrollados a adoptar contramedidas respecto de las exportaciones subvencionadas procedentes de países en desarrollo, propuesta que a los países desarrollados les resultaba difícil de aceptar si las exportaciones causaban un "perjuicio importante". Hacia finales de 1978 los países en desarrollo propusieron que se incluyese una disposición con arreglo a la cual se comprometerían a aplicar sus políticas de subvenciones a la exportación de manera tal que no se causara un perjuicio grave a una rama de la producción nacional del país importador. A su juicio, disponían de suficiente información sobre las industrias y sobre los productos sensibles de los países importadores como para estar en condiciones de decidir con conocimiento de causa.
Sostenían que una
disposición de esa índole era suficiente. Algunos países desarrollados seguían manteniendo que los países en desarrollo debían eliminar progresivamente sus subvenciones a la exportación a medida que sus economías se fueran desarrollando. Estos y otros puntos siguieron siendo objeto de negociaciones bilaterales y plurilaterales intensivas entre países desarrollados y en desarrollo casi hasta el final de marzo de 1979, negociaciones que permitieron encontrar cierto número de soluciones de transacción. 4.
Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los
======================================================== En el capítulo III de la Parte II se exponen las principales
características del Acuerdo.
73
B.
l.
OBST~CULOS T~CNICOS
AL COMERCIO
=============================== Planteamiento
=============
Los reglamentos técnicos son indispensables en una sociedad moderna.
Se adoptan a fin de proteger la vida y la salud de los seres
humanos y los animales; de velar por que los productos ofrecidos al consumidor alcancen un nivel suficiente de calidad, pureza, eficacia e idoneidad técnicas que les permita desempeñar la función a la que están destinados; de proteger el medio ambiente; y por razones de seguridad pública, seguridad nacional y prevención de las prácticas que puedan inducir a error. Sin embargo, el comercio internacional puede verse complicado e inhibido por la existencia de disparidades entre los reglamentos adoptados a nivel municipal, provincial, nacional o regional; por la insuficiencia de información sobre los requisitos exigidos, que son con frecuencia complejos y detallados; por la puesta en vigor de reglamentos sin dar tiempo a los productores, especialmente los extranjeros, para que puedan adaptar su producción; por el establecimiento de normas basadas más bien en el diseño que en las propiedades evidenciadas por el producto durante su empleo, con objeto de que respondan a los métodos de producción de los proveedores nacionales, con lo cual se ponen dificultades a los proveedores que utilizan otras técnicas; por la imposición de requisitos muy estrictos en materia de pruebas; por la denegación del acceso a los sistemas de certificación; y finalmente, por la manipulación de los reglamentos, las pruebas o la certificación con objeto de discriminar en contra de las importaciones.
El problema ha consistido en
lograr un equilibrio entre las necesidades básicas a que se alude en el párrafo anterior y la exigencia de los exportadores de que sus productos no sean injustificada o injustamente excluidos del mercado. Las negociaciones en la esfera de los obstáculos técnicos llevadas a cabo en el marco de la Ronda de Tokio se centraron esencialmente en los aspectos comerciales.
El enfoque adoptado por el Acuerdo General y los resultados
obtenidos en las negociaciones son complementarios y no están
74
en conflicto
con las actividades desarrolladas por otras muchas organizaciones internacionales interesadas en la cuestión, tales como la Organización Internacional de Normalización (ISO), la Comisión Electrotécnica Internacional (CEI) y el Codex Alimentarius. El artículo III del Acuerdo General se reriere de una manera amplia a las normas de las que tratan también los artículos XI y XX, pero el Código de Normas va mucho más lejos que esas disposiciones. 2.
Trabajos preparatorios
======================
Las normas rueron objeto de destacada atención en los trabajos preparatorios realizados antes de la Reunión ministerial de Tokio, y numerosos países dieron a conocer sus diricultades en esta esrera (150 notificaciones del catálogo de medidas no arancelarias). Los obstáculos técnicos figuraron entre las cuestiones seleccionadas para una posible solución ad rererendum.
Cuando en septiembre de 1973 se
celebró la Reunión de Tokio, estaba ya bastante avanzada la preparación de un proyecto de "Código para impedir el establecimiento de obstáculos técnicos al comercio" (el Código de Normas). 3.
Desarrollo de las negociaciones
===============================
En el momento de comenzar sus trabajos, el Subgrupo tenía a su disposición el proyecto de Código ya preparado con anterioridad a la Reunión ministerial de Tokio.
Ese proyecto fue aceptado por todos los miembros
del Subgrupo como base de las negociaciones, a pesar de que muchos de ellos no habían participado en la labor preparatoria anterior. El hecho de contar con ese proyecto constituyó un buen punto de partida para el Subgrupo y durante todo el curso de la Ronda de Tokio las negociaciones sobre el Código de Normas progresaron en rorma satisractoria. En erecto,
75
a mediados de julio de 1977 las negociaciones sobre las normas, así como las que se llevaban a cabo sobre los productos tropicales, eran las únicas esferas de la Ronda de Tokio en las cuales se había logrado un avance importante. El mandato dado al Subgrupo exigía que éste abordara las cuestiones relativas al embalaje y etiquetado y a las marcas de origen, además de las normas.
En 1975 y a comienzos de 1976 se formularon propuestas sobre
estas materias.
En el Acuerdo sobre los obstáculos técnicos al comercio,
como pas6 a denominarse el C6digo, se trata de las reglamentaciones referentes a la forma en que deben ser embalados y etiquetados los productos. El Subgrupo celebr6 numerosas reuniones durante el período comprendido entre 1975 y 1978 y dedic6 mucho tiempo, sobre todo en 1976, a la cuesti6n sumamente técnica de las definiciones.
Representantes de la Secretaría
Central de la Organizaci6n Internacional de Normalizaci6n (ISO) y de la Comisi6n Electrotécnica Internacional (CEI), asistieron a partir de noviembre de 1976 a reuniones del Subgrupo en calidad de expertos. El Subgrupo sigui6 reuniéndose en 1978 y principios de 1979 y se intensificaron las negociaciones bilaterales y plurilaterales entre las delegaciones.
Antes de terminar el mes de marzo de 1979 qued6 definitiva-
mente redactado el texto de un acuerdo, que fue remitido por el Subgrupo al Comité de Negociaciones Comerciales, 4.
El Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio;
Principales
==============================~~=====~========================
cuestiones planteadas
===================== En el capítulo III de la Parte II se describen las principales características del Acuerdo. Muchos de los elementos del Acuerdo finalmente convenido figuraban ya en el proyecto elaborado en el curso de los trabajos preparatorios.
Los
problemas que se exponen a continuaci6n eran los más controvertidos en las últimas fases de las negociaciones,
76
a)
Equilibrio de las obligaciones
El más
di~ícil
de esos problemas -tanto desde el punto de vista político
como desde el comercial y jurídico- fue quizás el del equilibrio entre las obligaciones asumidas en virtud del Código por los países con una estructura estatal centralizada y por los países con una estructura
~ederal.
Aquellos países donde corresponde principalmente al gobierno central adoptar los reglamentos técnicos, seffalaron la posibilidad de que se les pidiera asumir mayores obligaciones que a los países de sistema federal, en los que con frecuencia los reglamentos no emanan del gobierno federal sino de las autoridades estatales y locales.
Sin embargo, el hecho de aceptar las
obligaciones derivadas del Acuerdo, que implican la adopción por el Estado de determinadas medidas, podría plantearle a un gobierno federal problemas de orden constitucional y político. Los países tuvieron muy en cuenta esta cuestión desde el comienzo de las negociaciones.
En efecto, fue una de las planteadas en la primera reunión
del Subgrupo, en mayo de 1975, y después volvió a discutirse de cuando en cuando durante todo el período de las negociaciones.
En el segundo semestre
de 1978 se intensificaron las negociaciones de carácter plurilateral y bilateral, y se llegó a convenir una fórmula dentro del marco de un acuerdo de carácter más amplio referente a diversas materias, entre ellas los sistemas de certificación. La fórmula consta de dos elementos.
En primer lugar, los gobiernos
federales asumen obligaciones de segundo nivel en cuya virtud se comprometen a "poner su empeffo" en lograr que los gobiernos estatales y locales, las instituciones no gubernamentales y las instituciones reglamentarias que no sean las del gobierno central, se ciffan a las disposiciones pertinentes del Acuerdo, y en especial a las relativas a la elaboración, adopción y aplicación de los reglamentos técnicos y normas, así como a los sistemas nacionales, internacionales y regionales de certificación.
77
El segundo elemento de la fÓrmula es la posibilidad de invocar las disposiciones del Acuerdo relativas a la solución de diferencias en el caso de que otro adherente considere insatisfactorios los resultados de ese "empeño" y que sus intereses comerciales se vean sensiblemente afectados. Dichos resultados deberán evaluarse como si la institución de que se trate fuese por sí misma un adherente y deberán ser equivalentes a los previstos en la parte del texto relativa a las instituciones del gobierno central. Como en el caso de las demás diferencias surgidas en relación con las disposiciones del Acuerdo, el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio, si considera las circunstancias suficientemente graves para que se justifique tal medida y si todas las demás acciones no han surtido efecto, puede en Última instancia autorizar al país reclamante a suspender las obligaciones dimanantes del Acuerdo a fin de restablecer las ventajas económicas mutuas y el equilibrio de derechos y obligaciones. El Acuerdo también dispone que dentro de cinco años a más tardar, contados desde su entrada en vigor, y posteriormente al término de cada quinquenio, se examinará su funcionamiento y aplicación con el objeto de proceder a los necesarios ajustes de los derechos y obligaciones previstos en el Acuerdo para la consecución de las ventajas económicas mutuas y del equilibrio de los derechos y las obligaciones. b)
Sistemas de certificación
Una segunda cuestión fue la de las propuestas relativas a las condiciones bajo las cuales se abren al exterior los sistemas nacionales, regionales e internacionales de certificación.
78
La solución lograda consiste en que dichos sistemas de certificación deben ser elaborados y aplicados de modo tal que los abastecedores extranjeros cuenten con la seguridad de un acceso no menos favorable que el que tienen los productos similares de origen nacional u originarios de cualquier otro país. e)
Países en desarrollo
Una de las cuestiones principales concernía a las necesidades de los países en desarrollo.
Un código de normas podría ser útil para esos
países en cuanto en él se velara por que las normas nacionales o internacionales, los sistemas de certificación de la calidad y las exigencias en materia de pruebas no creasen obstáculos innecesarios a su comercio.
Aun cuando
algunos de esos países cuentan con instituciones de normalización sumamente desarrolladas, especialmente en relación con los productos que les interesan en particular, muchos de ellos no poseen ni la capacidad tecnológica ni los conocimientos para cumplir con las exigencias de las normas nacionales o internacionales, y les falta la necesaria especialización para participar en la elaboración de acuerdos internacionales referentes a las pruebas, la certificación de la calidad, etc.
El problema adquirirá una importancia
creciente a medida que vaya aumentando la diversificación de las exportaciones de los países en desarrollo. El Subgrupo dedicó gran atención a esta cuestión, que se planteó en su primera reunión y se discutió posteriormente en diversas ocasiones durante la negociación, a menudo con detenimiento. Se prestó especial atención a las ventajas que ofrece la asistencia técnica, lo que se refleja en las disposiciones incorporadas finalmente al Acuerdo.
Se ha previsto la posibilidad de que dicha asistencia sea prestada
no sólo por los países desarrollados sino también, cuando estén en condiciones de hacerlo, por los países en desarrollo, en aquellas esferas en las que hayan adquirido un alto grado de especialización técnica. El objetivo era prestar una asistencia técnica que respondiera a las necesidades de los países en desarrollo en lo que constituye un campo técnico complejo.
La asistencia se centraría, entre otras cuestiones, en materias
tales como la elaboración de reglamentos técnicos; la creación de
79
instituciones nacionales con actividades normativas y la participación en las instituciones similares internacionales; la creación de instituciones reglamentarias o de certificación, y los mejores métodos para cumplir los reglamentos técnicos de los países importadores. El Acuerdo dispone que, en la esfera de la asistencia técnica, se dará prioridad a los países menos adelantados. Las disposiciones relativas a la comunicación de información revisten especial importancia para los países en desarrollo, por elemplo las que se refieren a los "servicios de información'' capaces de responder a las consultas hechas por las partes interesadas de los demás países sobre una vasta
~ama
de cuestiones técnicas y de otra índole;
concernientes a la
obli~ación
condiciones estipuladas en el
así como las
de notificar a los demás adherentes, en las Códi~o
y nor intermedio de la Secretaría
del GATT, cuáles serán los productos abarcados por los técnicos en proyecto, indicando los
breve~ente
re~amentos
sus ob1etivos y las razones que
~otivaron.
El Acuerdo prevé, además de la asistencia técnica, un trato especial y más favorable para los países en desarrollo.
La concesión de ese trato está
sujeta a limitaciones en lo que respecta a los reglamentos técnicos y las normas que tratan de la protección de la vida humana, las especies animales y las vegetales; la salud; el medio ambiente; la seguridad nacional; la prevención de prácticas que puedan inducir a error, etc.
Ningún país, ya sea desarrollado o en desarrollo, puede ser eximido de
la obligación de respetar esos reglamentos.
Sin embargo, las disposiciones
del Acuerdo, tanto las de carácter general como las particulares, permiten una cierta flexibilidad en relación con los países en desarrollo, cuando ello es factible. Tratándose de estos países el Acuerdo prevé la atenuación o incluso, en determinadas circunstancias, la exención del cumplimiento de algunas de las obligaciones, en consonancia con sus necesidades de desarrollo, financieras y comerciales, por ejemplo, a fin de permitirles preservar la tecnología nacional o los métodos y procesos de producción compatibles con sus necesidades de desarrollo.
80
En el pasado, los países en desarrollo han tenido que tratar en forma
bilateral con los Ministerios de los países exportanores, que posiblemente no se interesaban en absoluto por los aspectos comerciales. Su participación en el Acuerdo les dará acceso a un foro multilateral y protegerá mejor sus intereses comerciales.
Es más, su adhesión al Acuerdo puede representar un modesto
progreso en el estrechamiento del foso tecnológico existente entre ellos y los países desarrollados en esta esfera concreta. d)
Instituciones y solución de diferencias
En virtud del Acuerdo se crea un Comité de Obstáculos Técnicos al
Comercio, que se ocupa en especial de la solución de diferencias. Un factor importante que influyó en la inclusión de disposiciones sobre solución de diferencias en el Acuerdo fue el argumento de que los reglamentos técnicos -por ejemplo los concernientes a la salud o la seguridad- y cualquier diferencia surgida con motivo de su aplicación eran cuestiones sumamente técnicas y no podían ser consideradas ni solucionadas según las reglas normales del Acuerdo General.
En otros términos,
esta cuestión debía ser examinada por personas poseedoras de los conocimientos y especialización técnica necesarios y no por personas expertas básicamente en cuestiones de política comercial. En resumen, de conformidad con el procedimiento de solución de dife-
rencias, si no se ha llegado a una solución satisfactoria mediante consultas directas entre las partes o después del examen de la cuestión en el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio, cada una de las partes tienen derecho a que se establezca un grupo de expertos técnicos.
Si este procedimiento
no arroja resultados satisfactorios, cada parte tiene derecho a que se establezca un grupo especial -que estará integrado por personas expertas en materia de política comercial- para que examine el asunto e informe al Comité, el cual formulará recomendaciones o resolverá la cuestión.
81
e)
APlicabilidad del Acuerdo al sector a~roPecuario
otra cuestión importante fue la de determinar si el Acuerdo no aplicarse al sector agropecuario.
~sta
~ebía
o
cuestión se abordó con un consi-
derable retraso debido en gran parte a las diferencias que existieron durante
muc~o
tiempo en cuanto a la forma y el lugar en que debían celebrarse
las negociaciones sobre el sector agropecuario.
En diciembre de 1978 se dio
una solución definitiva a la cuestión cuando el Grupo "Agricultura·• necinió que el Acuerdo, convenientemente modificado, debería aplicarse a los productos agropecuarios. La extensión del Acuerdo al sector agropecuario reviste gran interés para los países en desarrollo, va que ello significa que sus disposiciones se aplican, por ejemplo, a los reglamentos sanitarios referentes a los productos agropecuarios y hortícolas, que tienen una importancia especial dentro del comercio de exportación de dichos países. f)
Definiciones
La cuestión de las definiciones era de una importancia evidente, pues determina en gran medida el alcance del Acuerdo. atención y tiempo, especialmente en 1976.
El Subgrupo le dedicó mucha
La Organización Internacional de
Normalización (ISO) y la Comisión Económica para Europa (CEPE) eran las únicas organizaciones que habían establecido un conjunto general de definiciones y se estim6 conveniente que las del Acuerdo se basaran en conceptos internacionalmente aceptados, de manera que quienes tuvieran que ocuparse de los aspectos técnicos pudieran utilizar fácilmente el Acuerdo.
La ISO,
por ejemplo, sería una de las organizaciones encargadas de elaborar muchas de las normas internacionales que el Acuerdo intentaba promover. E~l
C.
VALORACION
l.
Planteamiento
ADUANA
=============
Los sistemas de valoración en aduana -que sirven para determinar el valor de las mercancías sobre cuya base se calcula el derecho de aduana aplicable- difieren considerablemente de un país a otro.
Ese hecho, así
como la imprecisión de las disposiciones del Acuerdo General en la materia,
132
impulsó a los gobiernos a examinar dentro del marco de la Ronda de Tokio la cuestión de la valoración en aduana y a elaborar reglas que asegurasen una mayor uniformidad y certidumbre en la aplicación de las disposiciones del Acuerdo General con el fin Último de que las normas sobre valoración no constituyesen obstáculos injustificados al comercio. Por diversas razones, el precio indicado en la factura o el precio declarado no siempre reflejan el valor real de las mercancías.
Corresponde
entonces a los funcionarios de aduanas determinar el valor de conformidad con los criteriosestablecidosen las leyes y reglamentos nacionales. Un centenar de países basa su sistema de valoración en el Convenio de Bruselas sobre el valor en aduana de las mercancías, elaborado en 1950 por el Consejo de Cooperación Aduanera.
Algunas de las disposiciones del
Convenio se han prestado, sin embargo, a diferentes interpretaciones, con la consiguiente falta de uniformidad en su aplicación. Otros países no han subscrito el Convenio de Bruselas y tienen sistemas independientes de valoración. Si bien la existencia de diversos sistemas no constituye necesariamente en sí misma un obstáculo al comercio mundial, la adopción de normas internacionalmente aceptables indudablemente facilitaría el comercio.
Un método
injusto o arbitrario de determinar el valor de las mercancías importadas, y su consiguiente repercusión en el derecho aplicable, equivale a un aumento del arancel y tiene por lo tanto un efecto proteccionista. 2.
Las negociaciones
================= En los años anteriores a la Reunión ministerial de Tokio se había
trabajado intensamente en los problemas de valoración en aduana y se había tratado de darles una solución ad referendum.
Aunque no se pudo alcanzar
ninguna solución convenida, el proyecto de principios y las notas interpretativas preparados entonces resultaron posteriormente muy útiles.
83
La valoración en aduana fue uno de los temas seleccionados a principios de 1975 para dar comienzo a las negociaciones.
El Subgrupo encargado de
esas negociaciones celebró su primera reunión en mayo de 1975. a)
Los enfoques de las negociaciones
Los países cuyo sistema se basa en la Definición de Valor de Bruselas opinaron que la carencia de un sistema internacional común constituía en sí misma un obstáculo al comercio.
Sin embargo, hacía algún tiempo que
algunos de estos países tenían la impresión de que la Definición de Valor de Bruselas -cuya elaboración remontaba a 1950- no era el instrumento adecuado para hacer frente a los problemas del comercio moderno, que se caracteriza por un volumen importante de intercambios entre empresas transnacionales.
Por lo demás, una resolución adoptada algún tiempo
después por la Cámara de Comercio Internacional respaldÓ esa opinión. Si bien en el transcurso de los años el Consejo de Cooperación Aduanera ha tratado de adaptar las normas de Bruselas a las necesidades modernas, ese intento no ha tenido éxito en general. Por diversas razones, otros países -sobre todo en los primeros años de las negociaciones- dudaban de que un sistema internacional común fuera una propuesta viable. Un tercer grupo de países, que en principio no se oponían a un sistema internacional común, tropezaban con dificultades de orden jurídico y, en ciertos casos, también de orden político interno.
Algunos de ellos habían
incorporado en un pasado relativamente reciente la definición de Bruselas a su legislación y les sería difícil persuadir a los importadores y exportadores, así como a los parlamentarios, de la conveniencia de un nuevo cambio tan inmediato.
Como algunos países manifestaron en cierto momento,
no se podían armonizar simplemente los sistemas incorporados en la legislación nacional sin tener en cuenta dicha legislación.
La armonización de
los sistemas entrañaba la armonización de la legislación.
84
b)
Fases iniciales
En 1975 y 1976 el Subgrupo discutió diversas cuestiones, entre las que figuraban:
los procedimientos de examen judicial y administrativo;
la neutralidad de los sistemas de valoración; el trato preciso y equitativo de las transacciones realizadas entre partes no independientes; la publicación de las leyes, los reglamentos y las decisiones administrativas; y los procedimientos para recurrir ante un organismo independiente. Este tipo de cuestiones era fundamental para la celebración de ulteriores negociaciones detalladas sobre un proyecto de código. A comienzos de 1977 se logró disminuir en cierta medida las diferencias existentes acerca de un sistema internacional común de valoración. Se celebraron consultas en las que participaron también países que no habían subscrito la Definición de Valor de Bruselas, con el propósito declarado de encontrar una solución multilateral. Como resultado de esas consultas, hacia fines de 1977 se presentó un proyecto de Código sobre valoración en aduana que reunía elementos de la Definición de Valor de Bruselas y de otros sistemas.
Con ciertas
reservas por parte de algunos países, ese texto fue aceptado como base para las negociaciones. Se celebraron a continuación, a lo largo del primer semestre de 1978, intensas negociaciones de carácter bilateral y plurilateral, que se centraron ante todo en lo que debería ser el elemento clave de cualquier código sobre valoración:
las disposiciones relativas a los métodos de valoración.
En
julio de 1978 se presentó un nuevo proyecto en el que se incorporaban esas disposiciones. e)
Fases finales
Al reanudarse las negociaciones, en el segundo semestre de 1978, seguían pendientes de examen diversas cuestiones, tales como eltrato especial y diferenciado para los países en desarrollo, los procedimientos para la solución de diferencias, y el papel del Consejo de Cooperación Aduanera en el marco de un código de valoración.
Determinados aspectos de las
disposiciones relativas a los métodos de valoración continuaban siendo fuente de considerables dificultades para ciertos países.
85
A mediados de diciembre varias delegaciones presentaron un nuevo proyecto global.
Se trataba de un proyecto completo al que se agregaban diversas
notas interpretativas. Sin embargo, el nuevo proyecto no logró eliminar las objeciones de diversos países a ciertos aspectos de algunos de los métodos de valoración propuestos.
Una de las cuestiones de mayor importancia fue la valoración
de las mercancías en el caso de transacciones entre empresas transnacionales. Los países en desarrollo se opusieron vivamente a la estipulación del proyecto según la cual se aceptará el valor de transacción cuando el importador demuestre que el valor declarado se aproxima mucho a otros valores de transacción establecidos en condiciones de plena competencia (condiciones de "mercado abierto").
Los países en desarrollo, y otros países para quienes
el comercio entre empresas transnacionales a través ce las fronteras es especialmente importante, querían también que las Administraciones de aduanas tuviesen mayores atribuciones para rechazar el precio de transacción cuando éste presentara importantes diferencias con los precios de transacciones de mercal cías similares y no se tuviesen debidamente en cuenta esas diferencias. El comercie entre las compañías vinculadas fue una cuestión que inquietó a los países en desarrollo durante todo el curso de las negociaciones y su oposición a esa cláusula se mantuvo firme. samente de extender
de
Por la misma razón, esos países trataron infructuo-
modo
considerable el alcance de la "vinculación
entre las personas", definida en otra de las disposiciones, con objeto de incluir "toda otra vinculación". El método deductivo y el método del valor reconstruido tal como se exponen en el proyecto presentaron también dificultades para algunos países -tanto desarrollados como en desarrollo- y la disposición que faculta al importador, y no a las Autoridades aduaneras, para elegir entre el método deductivo y el método del valor reconstruido suscitó una franca oposición, especialmente por parte de los países en desarrollo. Las objeciones a esas disposiciones se fases de las negociaciones.
86
~ntuvieron
hasta las Últimas
d)
Trato especial y diferenciado para los países en desarrollo
Los países en desarrollo desempeHaron un activo papel en las negociaciones a medida que comenzaba a tomar forma la versión final del texto de un código de valoración, después de la suspensión de las reuniones durante el verano de 1978.
Algunos de ellos, incluidos los países menos adelantados,
formularon propuestas concretas con miras al trato especial y diferenciado para los países en desarrollo.
También hicieron reiteradamente hincapié
en la importancia que para ellos revestía la asistencia técnica y en la necesidad, a la luz de su situación especial, de que se previera un plazo para permitirles adaptarse a algunas de las disposiciones del Código. Los países desarrollados estimaron que el sistema de valoración en aduana debía aplicarse de manera no discriminatoria y que un trato preferencial al respecto no era posible.
Esos países subrayaron que un sistema de
valoración más equitativo y más neutro entrañaría también ventajas considerables para los países en desarrollo.
Reconocieron, sin embargo, como se
refleja en el proyecto presentado a mediados de diciembre de 1978, la necesidad y justificación de que los países en desarrollo contaran con asistencia técnica, pudieran asumir las obligaciones del Código conforme a un calendario flexible, y quedaran temporalmente exentos de la aplicación del método basado en el valor reconstruido. En los primeros meses de 1979 hubo numerosas e intensas negociaciones
bilaterales y plurilaterales entre las delegaciones de los países desarrollados y las de los países en desarrollo.
A medida que pasaba el
tiempo se puso de manifiesto que había entre las delegaciones diferencias de opinión que probablemente no pudieran zanjarse.
Los países desarrollados
consideraban que el proyecto de texto de que disponía el Subgrupo representaba una transacción equitativa, neutral y razonable entre los importadores y los exportadores y suponía un resultado equilibrado.
Los países en
desarrollo adoptaron la posición contraria, es decir, que el proyecto de texto no era neutral en relación con los comerciantes vinculados entre sí y los no vinculados, que en cierto número de puntos favorecía a las firmas y
empresas de los países desarrollados y que no trataba adecuadamente el problema de las reducciones de precios circunscritas a determinados compradores ni la cuesti6n de los agentes o distribuidores exclusivos.
Los países
en desarrollo presentaron su propio documento, en el que incorporaron las modificaciones y adiciones que deseaban introducir en el texto que obraba en poder del Subgrupo. Finalmente no fUe posible llegar a un acuerdo para principios de abril de 1979.
Por consiguiente se decidió que ambos documentos, el que
contenía el texto completo presentado al Subgrupo y el que contenía las enmiendas propuestas por los países en desarrollo, se transmitirían al Comité de Negociaciones Comerciales y que ambos estarían en igualdad de condiciones. Aunque no se cejó en los esfuerzos por encontrar una base que permitiera establecer un documento común, fue imposible llegar a un entendimiento. Tras la discusión del asunto en el Comité de Negociaciones Comerciales, los dos textos quedaron abiertos a la aceptaci6n por los gobiernos. 3.
Los textos de un Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII
======================================~===========================
del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
======================================================== En el capítulo III de la Parte II se exponen las principales características de los textos del Acuerdo.
88
D.
==========================
COMPRAS DEL SECTOR PUBLICO
l.
Planteamiento
=============
En casi todos los países, tanto desarrollados como en desarrollo, la
Administraci6n es el mayor comprador de mercancías,
La magnitud total del
mercado que representan las compras del sector público ha sido estimada en varios cientos de miles de millones de d6lares,
Como la actividad del sector
pÚblico en esta esfera no cesa de aumentar, la discriminaci6n en favor de los proveedores nacionales, o entre los proveedores extranjeros, crea importantes obstáculos al comercio. El trato preferencial de los bienes de producción nacional adopta la
forma de preferencias en materia de precio o de muchas y muy
diversas condiciones preferenciales de compra.
Con frecuencia dicho trato
está impuesto por la legislaci6n nacional, y en otros casos resulta de decisiones de la Administración o de prácticas y usos muy arraigados. Hay que distinguir entre comercio de Estado y compras del sector público.
En el comercio de Estado, la Administraci6n o sus agentes inter-
vienen en operaciones de compra, venta y, a veces, fabricaci6n.
En las
compras del sector público, la Administración o sus agentes participan en calidad de consumidores que compran para satisfacer sus propias necesidades y no con fines de reventa comercial. Las actuales disposiciones del Acuerdo General admiten la discriminación por la Administración pública en sus actividades de compra. En el párrafo
siguiente:
4 del artículo III del Acuerdo General 1 se estipula lo
"Los productos del territorio de toda parte contratante impor-
tados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen
1 El artículo III versa sobre el trato nacional en materia detributación y de reglamentaci6n interiores.
89
nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso de estos productos en el mercado interior,
Las dispo-
siciones de este párrafo no impedirán la aplicación de tarifas diferentes en los transportes interiores, basadas exclusivamente en la utilización económica de los medios de transporte y no en el origen del producto." Ello no obstante, en el apartado a) del párrafo 8 del mismo artículo III se prevé que "las disposiciones de este artículo no se aplicarán a las leyes, reglamentos y prescripciones que rijan la adquisición, por organismos gubernamentales, de productos comprados para cubrir las necesidades de los poderes públicos y no para su reventa comercial ni para servir a la producción de mercancías destinadas a la venta comercial." párrafo y artículo se añade:
Y en el apartado b) del mismo
"Las disposiciones de este artículo no impe-
dirán la concesión de subvenciones exclusivamente a los productores nacionales, incluidas las subvenciones procedentes de la recaudación de impuestos o cargas interiores aplicados de conformidad con las disposiciones de este artículo y las subvenciones en forma de compra de productos nacionales por los poderes públicos o por su cuenta." Si bien en el párrafo 1 del artículo XVII, que se refiere al comercio de Estado, se prevé que éste se realizará sobre la base de las disposiciones del Acuerdo General relativas a la no discriminación, en el párrafo 2 del mismo artículo se dispone que, respecto de las importaciones de productos que constituyan compras del sector pÚblico, "cada parte contratante concederá un trato equitativo al comercio de las demás partes contratantes". Las excepciones generales previstas en el artículo XX y las
disposi~
cienes relativas a la seguridad nacional, que figuran en el artículo XXI, son también de aplicación a las compras realizadas por las administraciones públicas. 2.
Examen de esta cuestión en el plano internacional
a)
Labor de la OCDE
=================================================
La ausencia de obligaciones de carácter internacional en la esfera de las compras del sector pÚblico, y la discriminación generalizada que permiten
90
las actuales prácticas y procedimientos legales, fueron las causas de que esta cuestión llegase progresivamente a ser objeto de examen multilateral. Este examen se inició en el marco de la OCDE donde durante varios años se llevó a cabo una amplia y detallada labor que culminó en un "proyecto de Instrumento relativo a las Políticas, Procedimientos y Prácticas de Compras Estatales".
Este instrumento fue facilitado al GATT y se incorporó a la
documentación de que dispuso el Subgrupo "Compras del Estado" durante la Ronda de Tokio. El proyecto de instrumento de la OCDE perseguía la finalidad de llegar a una solución concreta que diese mayor cabida a la competencia internacional en las compras del sector público, generalmente mediante la supresión de toda discriminación en contra de los proveedores extranjeros y la concesión de un trato igual a los productos nacionales y a los extranjeros en los concursos. b)
Establecimiento del Subgrupo Si bien la cuestión de las compras del sector público afloraba de vez
en cuando, no llegó a ser objeto de negociación en la Ronda de Tokio hasta julio de 1976, época en la que se acordó establecer un Subgrupo, que se reunió por vez primera en octubre de ese año. Los países en desarrollo -especialmente algunos de los más avanzadosprestaron firme apoyo a la creación de un Subgrupo encargado de este asunto, en el convencimiento de que las compras del sector público ofrecían posibilidades de expansión para su comercio y constituían un ámbito adecuado para un trato especial y diferenciado en su favor, de conformidad con lo dispuesto en la Declaración de Tokio. La perspectiva de una negociación en materia de compras del sector público suscitó actitudes diversas entre los países desarrollados.
Algunos
de estos países manifestaron, de forma poco convincente, su temor de que ello sobrecargara las negociaciones, al tiempo que otros países se mostraban partidarios de que este sector entrase a formar parte de las negociaciones.
91
Entre otras cosas, inquietaba que no fuese posible lograr un equilibrio real de las ventajas entre los países de estructura federal y los países más centralizados.
Por otra parte, algunos países desarrollados adujeron desde
el principio que las práctica·> de compra del sector pÚblico constituían uno de los más importantes obstáculos entorpecedores del comercio mundial y que debían ser tratadas en la Ronda de Tokio. 3.
=================
Las negociaciones
a)
Desarrollo de las negociaciones En primer lugar, el Subgrupo se dedicó al acopio de la información
pertinente con miras a identificar las principales cuestiones y problemas que se planteaban en esta esfera del comercio.
Esta
l~bor
permitió llegar
a la conclusión de que los objetivos de la labor relativa a las compras del sector pÚblico debían ser lograr que en esta esfera se diese mayor cabida a la competencia internacional y se aplicasen criterios comerciales.
Si bien
se estimaba que este sector ofrecía considerables posibilidades para la ampliación del comercio mundial, muchos países hicieron hincapié además en la necesidad de que, entre otras cosas, se utilizasen de manera más eficiente los ingresos fiscales asignados para compras del sector público y de que, merced asimismo a la competencia, las compras se realizasen a los precios más favorables, lo que proporcionaría un nuevo instrumento de lucha contra la inflación.
También se reconoció que en la esfera de las compras del
sector pÚblico, el trato especial y diferenciado en favor de los países en desarrollo era posible y apropiado. A la vista de estas conclusiones existió amplio acuerdo sobre el hecho de que la solución global podía revestir la forma de un código de conducta en materia de compras del sector pÚblico, queversase principalmente sobre la no discriminación y la igualdad de trato en las leyes, procedimientos y prácticas, la 'transparencia en las operaciones, la vigilancia y la solución de diferencias, y que incorporase disposiciones relativas al trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, dotando a ese código del mayor alcance posible,
92
A raíz de la presentaci6n de diversas ofertas referentes a distintos elementos de un posible acuerdo, la Secretaría del GATT preparó y distribuyÓ en diciembre de 1977 un "Proyecto de texto refundido para la negociación sobre compras del sector público", A continuación tuvieron lugar amplias consultas y se presentaron nuevos proyectos de texto, hasta que, en julio de 1978, determinados países desarrollados sometieron un "Proyecto de texto refundido" con un número menor de variantes y pasajes conflictivos. Después de la pausa estival prosiguieron las negociaciones sobre la base del proyecto de Acuerdo presentado en julio de 1978.
Las reuniones del
Subgrupo estuvieron principalmente dedicadas a debatir las cuestiones pendientes que habían sido objeto de intensas negociaciones bilaterales y plurilaterales entre las delegaciones, especialmente hacia finales del año y en las primeras semanas de 1979. b)
La problemática Siguiendo el orden en que aparecen en el texto, los principales problemas
eran los siguientes: i)
Umbrales El valor mínimo de cada una de las compras del sector público a partir
del cual serían de aplicación las disposiciones del Acuerdo un detenido examen.
fue objeto de
Se reconocía que un umbral demasiado bajo impondría a
los gobiernos una carga administrativa innecesaria, por el gran número de pequeñas compras que algunos de ellos realizan casi diariamente, y que un umbral
demasiado alto limitaría los objetivos del Acuerdo y en cierta medida
los vaciaría de contenido.
Los países en desarrollo deseaban que se fijase
el umbral más bajo posible para los mercados de los países desarrollados, ya que estimaban que tenían mayores posibilidades en las compras de cuantías inferiores, en las que las condiciones impuestas por las administraciones
93
serían tal vez menos exigentes.
Finalmente se acord8 un umbral que cubriese
las compras de valor igual o superior a 150.000 DEG,
En lo concerniente a
las compras que no lleguen a esa cifra, el Comité de Compras del Sector Público se propone examinar las prácticas y los procedimientos utilizados y la aplicación a esos contratos de los principios de no discriminación y transparencia a fin de determinar si podría aplicárseles el Acuerdo en todo o en parte, reconociendo que se celebrarán nuevas negociaciones sobre compras del sector público dentro de los tres años siguientes a la entrada en vigor del Acuerdo. ii)
Entidades La cuestión de las entidades -organismos que realizan las compras- a las
que sería de aplicación el Acuerdo era de vital importancia para una aplicación eficaz de éste y de los principios de no discriminación y de igualdad de trato.
Era menester que el Acuerdo tuviera el mayor alcance
En junio de 1978
pos~ble.
se acordó un procedimiento para las negociaciones
sobre las entidades de compra, por el método de las ofertas y peticiones, ya conocido en el GATT.
En la notificación de sus ofertas los países debían
incluir una relación de aquellos organismos que tendrían la calidad de entidades compradoras para los fines del Acuerdo, y en sus peticiones señalarían las entidades de otros países que deseaban que figurasen en calidad de tales, Se concedió a los países en desarrollo una mayor flexibilidad para presentar sus ofertas en armonía con las necesidades de su desarrollo, sus finanzas Y su comercio (véase más adelante el epÍgrafe "Trato especial y diferenciado"). La presentación de las ofertas comenzó en julio de 1978.
94
iii) "Todos los medios razonables" Durante las primeras etapas de la elaboración del texto del Acuerdo, el alcance de éste se extendía, con pocas excepciones, a entidades que estaban, de una manera general, bajo el control directo de las administraciones centrales; no obstante, se consideró que convenía incluir en el Acuerdo disposiciones encaminadas a estimular a los gobiernos y autoridades regionales y locales para que se ajustaran a las estipulaciones del mismo al realizar sus compras, habida cuenta de los beneficios generales que entrafiaría una liberalización en esta esfera. Así
pues, la disposición finalmente convenida tomó la forma de una
obligación, impuesta a los gobiernos centrales, de informar a los gobiernos y autoridades regionales y locales acerca de los objetivos, principios y
reglas del Acuerdo, y señalar a su atención los beneficios generales que entraña la liberalización de las compras del sector público. iv)
Trato especial y diferenciado para los países en desarrollo Esta cuestión se estudió con gran detenimiento y se desplegaron
esfuerzos encaminados a incorporar en el Acuerdo disposiciones que facilitasen su aceptación por parte de los países en desarrollo.
Un número impor-
tante de países desarrollados y de países en desarrollo formularon observaciones y sugerencias a este respecto, tanto en el marco del Subgrupo como en las amplias consultas bilaterales
y
plurilaterales que tuvieron lugar
entrP las delegaciones interesadas en relación EC'l'OI~F:J lNJ¡U;.•rRTALF;; DTF'/ MEHf'AOOS
..,
!ilV}o L Ut LOS o~:::Hr;cno
!;' 0 t;
; ;.--8 1
8§. t{.:
1 ~~ ¡oo
·~~ ~~~
'
30.064 11.125
.,: ,,"' ;¡
!
i'l
,..
;':
~
..,
~
C•
[; '1 ¡;¡ o;
"',..
S o ~
:-, p,
~ ~·~ f~
h.OM f777/\
'
