PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Instituto de Investigaciones Legislativas

Apuntes Legislativos

27 ANÁLISIS DEL PAQUETE FISCAL 2008 DEL ESTADO DE GUANAJUATO

Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza Diseño y edición de interiores: Lic. Alicia Zamarripa Álvarez LX LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. (473) 102–00–00 extensiones 6075 y 6076 Primera edición, 2007–12–14 Año 3, Número 27 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5 Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.

CONTENIDO Página

Presentación

1

1. Análisis del paquete fiscal 2008. Poder Legislativo José Cruz Hernández Moreno

3

1.1.

Atribuciones y procedimientos para la revisión del paquete fiscal 2008 1.1.1. Atribuciones del Congreso del Estado para la revisión del paquete fiscal 1.1.2. Procedimientos para la revisión del paquete fiscal 2008

1.2. Municipios 1.2.1. Análisis de las iniciativas de leyes de ingresos de los municipios del estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2008 1.2.2. Análisis de los montos, máximos y mínimos para la contratación de obra pública por parte de los municipios del Estado

1.3. Estado 1.3.1. Análisis de la iniciativa de Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2008 1.3.2. Análisis de la iniciativa de Ley del Presupuesto General de Egresos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2008 1.3.3. Análisis de la iniciativa de reforma a la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato 1.3.4. Análisis de la iniciativa de reforma a la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Guanajuato

3 3 5

9 9 30

33 33 40 44 47

Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya” 2. Presupuestos de egresos en textos Gloria del Carmen Hernández Morales

56

Presentación de la iniciativa formulada por el Ejecutivo del Estado, del paquete fiscal 2008, en Sesión Ordinaria celebrada el 29 de noviembre de 2007

Presentación

Junta de Gobierno y Coordinación Política Dip. José Gerardo de los Cobos Silva Dip. Arnulfo Vázquez Nieto Dip. José Fernando Manuel Arredondo Franco Dip. Daniel Olaf Gómez Muñoz Dip. Dulce María Badillo Moreno

Presidencia del H. Congreso Dip. Arnulfo Vázquez Nieto

Secretaría General Lic. Arturo Navarro Navarro

Instituto de Investigaciones Legislativas Lic. José Jesús Pérez Cázares

Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Lic. Alfredo Sainez Araiza

Departamento de Estudios Jurídicos y Parlamentarios Lic. Alicia Zamarripa Alvarez

Departamento de Estudios Sociopolíticos Lic. Jonathan Hazael Moreno Becerra

Ante la coyuntura de un año que culmina, resulta oportuno abordar en Apuntes Legislativos el análisis del paquete fiscal 2008 del Estado de Guanajuato desde la perspectiva de la Unidad de Finanzas Públicas del Congreso local. El Poder Legislativo es una institución democrática representativa por excelencia integrada por una o dos cámaras que funciona de manera colegiada como asamblea, en la que reside la potestad de hacer y reformar las leyes. Sin embargo, la función original de este órgano legislativo no fue hacer leyes sino, además de representar a los nobles, controlar los actos presupuestarios del Rey –Juan sin Tierra–, asumiendo los barones la función fiscalizadora del gobierno monárquico, dando origen al establecimiento del Parlamento inglés, al cual llegará la clase media representando los condados, burgos, villas, comunas y ciudades. Esta capa social tendrá su representación en la Cámara de los Comunes a partir de 1295 (CANTOR, 1996: 68). Esta propuesta fiscalizadora – que forma parte de Los Artículos de los Barones (Carta Magna)– también será presentada por la Cámara de los Lores al monarca. En nuestro país, el Poder Legislativo no sólo realiza funciones de representación, legislativas, administrativas o jurisdiccionales, sino también presupuestarias. El Congreso estatal de Guanajuato no es la excepción, pues se encarga de aprobar, examinar y discutir –previa aprobación de la ley de ingresos respectiva–, el proyecto de presupuesto de egresos del Estado propuesto por el gobernador para cada año fiscal. La tarea de los legisladores no se queda ahí, pues deben revisar todo el proceso desde su aprobación hasta la revisión de la cuenta pública, es decir, el ejercicio real del gasto gubernamental. Para ello, el Congreso se apoya en el

Instituto de Investigaciones Legislativas

1

Órgano de Fiscalización Superior; además en la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, que auxilia a las comisiones legislativas y a los diputados en el ejercicio de las funciones legislativas en materia de Finanzas Públicas. Apuntes Legislativos agradece el aporte significativo del Contador Público y Maestro en Fiscal, José Cruz Hernández Moreno, que con ¡Pluma Libre! abona con metodología y didáctica el análisis del paquete fiscal 2008 del Estado de Guanajuato, a partir de las atribuciones y procedimientos del Congreso local.

Finalmente, en Apuntes Legislativos en la sección de Archivo y Biblioteca, “José Aguilar y Maya”, se presentan cuatro ejemplares que abordan estos tópicos, mismos que están a disposición de la consulta del público en general. Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo

¡Pluma Libre! Compártenos lo mucho que sabes…

Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del INILEG Callejón de la Condesa No. 7, Colonia Centro, Guanajuato, Gto. C.P. 36000, teléfonos. 01(473)102-0000 extensiones 6075 y 6076 E-mail: [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

2

Instituto de Investigaciones Legislativas

1. Análisis del paquete fiscal 2008. Poder Legislativo José Cruz Hernández Moreno♣

1.1. Atribuciones y procedimientos para la revisión del paquete fiscal 2008 1.1.1. Atribuciones del Congreso del Estado para la revisión del paquete fiscal a) Constitución Federal El artículo 31 de la Constitución General de la República, en su fracción IV, consagra la potestad tributaria de los poderes legislativos, al precisar que solo mediante leyes es que se pueden imponer contribuciones. Al mismo tiempo, este numeral define el destino de los tributos, que es el gasto público. Por disposición del artículo 40 constitucional los Estados miembros de la Federación son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior. Por tanto pueden expedir sus leyes de ingresos y aprobar sus presupuestos de egresos, a través de sus respectivas legislaturas, con las limitaciones que la propia Constitución establece, particularmente en materia de impuestos. Por su parte el artículo 115 de la Constitución General de la República, en su fracción IV penúltimo párrafo, dispone expresamente que las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios. b) Constitución Local El artículo 63 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato establece las atribuciones del Congreso local, entre las cuales se hallan las siguientes: ARTÍCULO 63.- Son facultades del Congreso del Estado: XIII.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del Estado presentado por el Gobernador, previa aprobación de la Ley de Ingresos respectiva. En el supuesto de que al iniciarse el año fiscal correspondiente, el Congreso del Estado no hubiese aprobado la Ley de Ingresos o la Ley del Presupuesto General de Egresos, en tanto sean expedidas el Congreso no podrá ocuparse de ninguna otra Ley, mientras tanto se aplicará la vigente en el año inmediato anterior; en tal caso, se estará a lo establecido por la Ley Reglamentaria; XV.- Expedir anualmente las Leyes de Ingresos para los Municipios del Estado. Si al iniciarse el año fiscal correspondiente, el Congreso no hubiese aprobado dichas leyes, no podrá ocuparse de ninguna otra Ley, ♣

Contador Público y Maestro en Fiscal, Titular del área de Estudios Hacendarios Estatales de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso del Estado de Guanajuato

Instituto de Investigaciones Legislativas

3

excepto en el caso en el que el Ayuntamiento respectivo no hubiere presentado su iniciativa. En tanto dichas leyes de ingresos sean expedidas, continuarán aplicándose las correspondientes al año inmediato anterior, en tal caso se estará a lo establecido por la Ley Reglamentaria;

c) Ley Orgánica del Poder Legislativo El paquete fiscal se atiende en el Congreso, de acuerdo a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, a través de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y la de Hacienda y Fiscalización, con fundamento en las siguientes facultades: ARTÍCULO 95. Corresponde a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes: XIV. Los que atañen a la Ley de Ingresos del Estado y a las leyes de ingresos de los municipios; XV. Los referentes a la aprobación del Presupuesto General de Egresos del Estado. Los asuntos relacionados con las fracciones VIII, XIII, XIV y XV, se dictaminarán en comisiones unidas con Hacienda y Fiscalización, fungiendo como Secretario el Presidente de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales. ARTÍCULO 96. Corresponde a la Comisión de Hacienda y Fiscalización, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes: II. Los que atañen a la Ley de Ingresos del Estado y a las leyes de ingresos de los municipios; III. Los referentes a la aprobación del Presupuesto General de Egresos del Estado;

d) Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, del Congreso del Estado de Guanajuato Por otra parte es la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, órgano técnico del Congreso, el encargado de apoyar a los legisladores en el análisis del paquete fiscal, de conformidad a las siguientes atribuciones: ARTÍCULO 245. La Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas es el órgano técnico de carácter institucional encargado de apoyar a las comisiones legislativas y a los diputados en el ejercicio de las funciones legislativas en materia de Finanzas Públicas.

4

Instituto de Investigaciones Legislativas

ARTÍCULO 246. La Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas tendrá las siguientes atribuciones: I. Analizar las iniciativas de Leyes de Ingresos para el Estado y para los Municipios, así como la Iniciativa de Ley del Presupuesto General de Egresos del Estado;

1.1.2. Procedimientos para la revisión del paquete fiscal 2008 El procedimiento para el análisis del paquete fiscal 2008 está sustentado en los siguientes procesos cualitativos: 1. Deliberación de comisiones legislativas 2. Documentos soporte 3. Participación especial de áreas Deliberación de comisiones legislativas El paquete fiscal es analizado bajo los procesos parlamentarios previstos en la Ley Orgánica del Poder legislativo. Documentos soporte Los documentos sobre los que descansan las decisiones legislativas en el paquete fiscal son los siguientes: • • • • • • •

Tarjeta de análisis jurídico Tarjeta de análisis económico Tarjeta de análisis numérico Tarjeta especial de análisis del impuesto predial Tarjeta especial de análisis de la propuesta tarifaria de agua potable Carpeta de análisis del paquete presupuestario del Estado Tarjeta de análisis de los montos máximos y mínimos para la contratación de obra pública por parte de los municipios del Estado

Participación especial de áreas Las áreas del Congreso que participan en el análisis del paquete fiscal son las siguientes:

• •

La Dirección General de Apoyo Parlamentario, en la orientación de todo el proceso legislativo ordinario para la aprobación del paquete fiscal; El Instituto de Investigaciones Legislativas, en la revisión comparativa de los contendidos materiales de las iniciativas de leyes de ingresos municipales, presentadas en discos magnéticos y su reproducción en papel, así como su posterior publicación;

Instituto de Investigaciones Legislativas

5

• •

La Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, en la elaboración de las tarjetas informativas de carácter técnico que sirven de soporte a los diputados para el análisis del paquete fiscal; El Órgano de Fiscalización Superior, en la elaboración de los comparativos numéricos de las iniciativas de leyes de ingresos municipales.

Además como participante externo se encuentra la Comisión Estatal del Agua de Guanajuato, en apoyo del análisis de las propuesta tarifarias de los municipios en materia de derechos por servicios de agua potable.

Cronograma 2007, para el análisis del paquete fiscal del año 2008

JUEVES 15 NOVIEMBRE AL TÉRMINO DE LA SESIÓN PLENO La Dirección General de Apoyo Parlamentario pondrá a disposición los archivos de las iniciativas en una carpeta del Portal o Intranet, a la que tendrán acceso los diputados y sus asesores, para su consulta, a más tardar el 15 de noviembre. La Presidencia en sesión ordinaria, dará turno a las iniciativas de leyes de ingresos municipales a las Comisiones Unidas para su estudio y dictamen. En esta fecha sesionan las Comisiones Unidas a efecto de: a) Radicar las iniciativas. b) Establecer la metodología de trabajo para el análisis del paquete fiscal 2008. c) La Dirección General de Apoyo Parlamentario expondrá los criterios generales para la revisión y dictaminación de las iniciativas de leyes de ingresos de los municipios aplicados para el paquete fiscal de 2007, los cuales pueden ser aprobados por las Comisiones Unidas para su aplicación en el paquete fiscal de 2008. d) Se integran dos subcomisiones: (Se propone se conforme de 5 diputados) Subcomisión para el análisis del Paquete Fiscal Municipal, integrada por: Dip. Francisco Javier Chico Goerne Cobián Dip. Salvador Márquez Lozornio Dip. Ruth Esperanza Lugo Martínez Dip. Ramón Rodríguez Gómez Dip. Luis Alberto Camarena Rougón Subcomisión para el análisis del Paquete Fiscal Estatal, integrada por: Dip. José Julio González Garza Dip. Mayra Angélica Enriquez Vanderkam Dip. J. Guadalupe Vera Hernández Dip. Víctor Arnulfo Montes de la Vega Dip. Anastasio Rosiles Pérez Las distintas áreas del Congreso realizarán un análisis de las iniciativas presentadas, en cuanto a los aspectos jurídicos y económicos de las iniciativas para identificar las variaciones de incrementos entre los conceptos vigentes y los propuestos en las iniciativas y acerca de las cuotas o conceptos nuevos, así como la variación porcentual entre ambos conceptos, de

6

Instituto de Investigaciones Legislativas

acuerdo al índice inflacionario previsto. Como resultado de dichos análisis, la Dirección General de Apoyo Parlamentario pondrá a disposición de los Grupos Parlamentarios las tarjetas informativas jurídica y numérica correspondientes a las primeras 15 iniciativas en el portal que la Dirección de Tecnologías de la Información habilitó para tal efecto a más tardar a las 20:00 hrs., en el orden siguiente: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Santa Cruz de Juventino Rosas San Felipe Silao Purísima del Rincón Ocampo Pueblo Nuevo Coroneo San Francisco del Rincón Dolores Hidalgo Cuna de la Independencia Nacional Huanímaro Guanajuato Atarjea Acámbaro Yuriria Santiago Maravatío

MARTES 20 DE NOVIEMBRE Se reúne la Subcomisión para el análisis del paquete fiscal municipal, a efecto de analizar las 15 iniciativas de leyes de ingresos municipales cuyas tarjetas se entregaron e instruir a la Dirección General de Apoyo Parlamentario, para la elaboración de los dictámenes correspondientes, a fin de presentarse para su aprobación a las Comisiones Unidas. Al término de la subcomisión, la Dirección General de Apoyo Parlamentario señalará el listado de los quince municipios que se analizarán en la siguiente reunión de subcomisión.

JUEVES 22 DE NOVIEMBRE La Dirección General de Apoyo Parlamentario pondrá a disposición de los grupos parlamentarios las tarjetas informativas jurídica y numérica correspondientes a las siguientes 15 iniciativas de leyes de ingresos municipales en el portal, a más tardar a las 20:00 horas, de acuerdo al listado señalado en la reunión anterior de la subcomisión.

MIÉRCOLES 28 DE NOVIEMBRE Se reúne la Subcomisión para el análisis del paquete fiscal municipal, a efecto de analizar las 15 iniciativas de leyes de ingresos municipales cuyas tarjetas se entregaron e instruir a la Dirección General de Apoyo Parlamentario, para la elaboración de los dictámenes correspondientes, a fin de presentarse para su aprobación a las Comisiones Unidas.

JUEVES 29 DE NOVIEMBRE

Instituto de Investigaciones Legislativas

7

La Presidencia en sesión ordinaria, turna las iniciativas que integran el Paquete Fiscal Estatal a las Comisiones Unidas para su estudio y dictamen. Asimismo, turnará la iniciativa de decreto que establece los Montos Máximos y Límites en Materia de Obra Pública Municipal a la Comisión de Hacienda y Fiscalización, para su estudio y dictamen.

Sesionan las Comisiones Unidas a efecto de radicar las iniciativas que integran el Paquete Fiscal Estatal. En su caso, la Comisión de Hacienda y Fiscalización, radicará y dictaminará la iniciativa de decreto en materia de Montos Máximos y Límites en Materia de Obra Pública Municipal.

VIERNES 30 DE NOVIEMBRE La Dirección General de Apoyo Parlamentario pondrá a disposición de los grupos parlamentarios las tarjetas informativas jurídica y numérica correspondientes a las últimas iniciativas de leyes de ingresos de 16 municipios, en el portal o intranet que la Dirección de Tecnologías de la Información habilitara para tal efecto, a más tardar a las 20:00 horas.

MIÉRCOLES 5 DE DICIEMBRE Se reúne la Subcomisión de análisis del paquete fiscal municipal, a efecto de analizar las observaciones de las consultas realizadas de respuesta de los ayuntamientos de las leyes de ingresos municipales de 2008.

VIERNES 7 DE DICIEMBRE La Dirección General de Apoyo Parlamentario pondrá a disposición de los grupos parlamentarios en el Portal del Congreso que se habilitó, los proyectos de dictamen correspondientes a las 46 iniciativas de leyes de ingresos municipales a más tardar a las 20:00 horas. (NOTA: ÉSTA SERÍA LA FECHA LÍMITE PARA SUBIR LOS DICTÁMENES, SIN PERJUICIO DE QUE ANTES PUEDAN IRSE PONIENDO A DISPOSICIÓN, CONFORME SE VAYA CONCLUYENDO SU ANÁLISIS. DICHA SITUACIÓN SE HARÍA DEL CONOCIMIENTO EN LOS TRABAJOS DE LA SUBCOMISIÓN).

LUNES 10 DE DICIEMBRE Se reúne la Comisión de Hacienda y Fiscalización, para el análisis de Montos Máximos y Límites en Materia de Obra Pública Municipal. La Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas hará entrega de las tarjetas correspondientes al Paquete Fiscal del Estado (Montos, Hacienda y Coordinación Fiscal). La Dirección General de Apoyo Parlamentario remitirá la tarjeta informativa jurídica y el comparativo del Presupuesto de Egresos y de la Ley de Ingresos del Estado. Reunión de las Comisiones Unidas de Hacienda y Fiscalización y de Gobernación y Puntos Constitucionales para aprobar los dictámenes de las 46 iniciativas de leyes de ingresos municipales 2008.

8

Instituto de Investigaciones Legislativas

MARTES 11 DE DICIEMBRE Se reúne la Subcomisión integrada para el análisis del Paquete Fiscal Estatal, a las 13:00 horas, tomándose los acuerdos correspondientes a las iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Estado, Ley de Hacienda y Ley de Coordinación Fiscal.

JUEVES 13 DE DICIEMBRE El Pleno del Congreso aprueba los dictámenes correspondientes a las 46 iniciativas de leyes de ingresos municipales; así como la correspondiente a los Montos Máximos y Límites en Materia de Obra Pública Municipal.

VIERNES 14 DE DICIEMBRE La Dirección General de Apoyo Parlamentario pondrá a disposición de los grupos parlamentarios en el Portal del Congreso que se habilitó, los proyectos de dictamen correspondientes a las iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Estado, Ley de Hacienda y Ley de Coordinación Fiscal (a más tardar a las 20:00 horas).

MARTES 18 DE DICIEMBRE Las Comisiones Unidas aprueban los dictámenes correspondientes a las iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Estado, Ley de Hacienda y Ley de Coordinación Fiscal.

JUEVES 20 DE DICIEMBRE El Pleno del Congreso aprueba los dictámenes correspondientes a las iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos del Estado, Ley de Hacienda y Ley de Coordinación Fiscal.

1.2. Municipios 1.2.1. Análisis de las iniciativas de leyes de ingresos de los municipios del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2008 Previo al análisis de las iniciativas de leyes de ingresos municipales 2008, el Congreso del Estado de Guanajuato, celebró durante 2007, dos juntas de enlace en materia financiera con los municipios del Estado para tratar asuntos relativos a sus leyes de ingresos 2008 y en general sobre sus finanzas públicas. Asimismo emitió los denominados criterios técnicos de apoyo para la elaboración de las iniciativas de leyes de ingresos municipales; al mismo tiempo que se capacitaron funcionarios municipales en la preparación de las iniciativas.

Instituto de Investigaciones Legislativas

9

Previo también al análisis de las iniciativas de leyes de ingresos, la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas externó su opinión acerca de los temas a tratar en el análisis de las iniciativas de ingresos municipales.

a) Junta de Enlace en Materia Financiera 2007 La Junta de Enlace en Materia Financiera es un mecanismo de vinculación entre los ayuntamientos y el Congreso del Estado de Guanajuato, en materia de finanzas públicas municipales, establecido en los artículos 104 al 106 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Esta Junta tiene como propósito fundamental promover el encuentro institucional entre los diputados del Poder Legislativo y los alcaldes, tesoreros y demás servidores públicos de los municipios del Estado, a fin de desahogar, a través de una metodología definida, los asuntos de mayor relevancia y trascendencia para las finanzas públicas de las administraciones municipales. Todo ello en aras de facilitar el trabajo de ambos poderes, en especial el de aquél en donde convergen atribuciones de ambos. La Junta de Enlace en Materia Financiera, por disposición de la citada ley, se conforma con los diputados integrantes de la Comisión de Hacienda y Fiscalización, y por los presidentes municipales de la entidad, pudiendo ser suplidos por sus tesoreros. La Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas funge como la Secretaría Técnica. De conformidad con el artículo 105 de la ley referida, la Junta de Enlace tiene las siguientes funciones: I.

Intercambiar información y criterios que faciliten la presentación y recepción oportuna de las iniciativas de leyes de ingresos municipales; II. Elaborar propuestas legislativas que procuren la eficiencia y la eficacia de la política financiera en los municipios, y III. Acordar la integración de grupos de trabajo, para el estudio y desahogo de asuntos que consideren necesarios. La Ley también prevé que la Junta sesione cuando menos una vez en el mes de febrero y otra más en el mes de octubre.

Durante el ejercicio 2007 estos fueron los pormenores de las reuniones:

27 de febrero de 2007 Se celebró la Junta de Enlace correspondiente al mes de febrero de 2007 en cumplimiento al artículo 106 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. En dicha Junta se integraron tres grupos de análisis, a través de los cuales se acordó diseñar una agenda de trabajo con la conformación de tres mesas temáticas: 1. Coordinación fiscal y deuda pública 2. Ingresos y hacienda municipal 3. Cuenta pública y fiscalización

10

Instituto de Investigaciones Legislativas

Ese mismo día el OFS presentó avances del proyecto “Manual de Control Interno del Sector Público”.

En resumen se expusieron 98 propuestas, arrojando la siguiente estadística temática:

Como conclusiones se acordó que para la siguiente reunión de las mesas, cada uno de los temas propuestos se desarrollaría ampliamente en el formato que la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas les proporcionaría. Para lo cual los formatos se circularon oportunamente a cada uno de los participantes de la Junta de Enlace.

11 de mayo de 2007 Se celebró la reunión de presentación de propuestas desarrolladas en el auditorio del OFS. Previo a la reunión de marras, la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas recibió 11 propuestas relativas, mismas que fueron expuestas por los representantes de los municipios ese día.

Ese mismo día el OFS presentó un documento preliminar del “Manual de Control Interno del Sector Público”, poniéndolo a consideración de los municipios para su auscultación. Para finalizar la reunión se acordó que la UEFP y la Comisión de Hacienda y Fiscalización estudiarían la viabilidad de cada una de las propuestas y en su oportunidad darían contestación general al cúmulo de inquietudes.

Instituto de Investigaciones Legislativas

11

Resumen de propuestas Ocho fueron los temas a los que las propuestas les prestaron mayor interés, a saber, sobre: • • • • • • • •

Leyes de ingresos municipales: impactos arriba de la inflación; Regulación de los pasivos a corto plazo; Amparos en materia de DAP; Homologación de criterios en la revisión de la cuenta pública; Tiempos en los procesos de fiscalización; Exención a los municipios del impuesto sobre nóminas; Revisión del porcentaje de participaciones distribuidas a los municipios; Alianza de tesoreros.

16 de octubre de 2007 Se presentaron las conclusiones de los temas desarrollados durante el año, resumiéndose en las siguientes acciones de los legisladores: • • •

En el tema de alumbrado público se precisó que se siguen sosteniendo reuniones con legisladores federales para impulsar una reforma federal definitiva. En el tema de fiscalización se apuntó que se está en el proceso de formulación de una ley de contabilidad, presupuesto y cuenta pública para los municipios, además de los manuales del OFS. Y en el tema de la distribución de participaciones, se señaló que se trabaja en la iniciativa de reforma a la Ley de Hacienda del Estado para exentar a los municipios del IMPNOM.

Capacitación a funcionarios municipales en la preparación de sus iniciativas de leyes de ingresos 2008

Durante los meses de agosto, septiembre y octubre, la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas se dio a la tarea de capacitar funcionarios municipales, en el afán de mejorar los procesos de preparación y calidad de las iniciativas de leyes de ingresos. Estos fueron los temas tratados:

1. ¿Qué es la Ley de Ingresos Municipal? Cuerpo normativo que contiene las tasas o cuotas y las tarifas aplicables a las contribuciones locales durante un ejercicio fiscal, referidas a un sujeto, un objeto, una base y las excepciones relativas. Es la ley donde ubicamos las tasas de los impuestos locales, los valores base de los impuestos inmobiliarios, la lista de precios de los servicios públicos, las tasas de recargos, los costos de ejecución y las excepciones tributarias relativas; es un listado de tasas impositivas y precios de los servicios públicos; es un complemento adjetivo de la Ley de

12

Instituto de Investigaciones Legislativas

Hacienda Municipal; es el espacio normativo oportuno para establecer excepciones tributarias. 2. ¿Qué no es la ley de ingreso municipal? No es la norma o cuerpo normativo idóneo para regular procedimientos administrativos ni atribuciones de las dependencias o entidades municipales. Son los reglamentos y las disposiciones administrativas el lugar preciso para regular ese tipo de procesos. 3. Fundamento de las leyes de ingresos municipales El artículo 115 de la Constitución General de la República preceptúa que los ayuntamientos en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios. 4. Competencia y potestad tributarias COMPETENCIA TRIBUTARIA. Facultad de recaudar y administrar contribuciones. El artículo 115 fracción IV constitucional le otorga competencia tributaria a los municipios en materia de su hacienda, al señalar que tienen derecho a percibir un mínimo de contribuciones. POTESTAD TRIBUTARIA. Facultad de imponer contribuciones. Le asiste solamente al Congreso del Estado en virtud de lo estipulado por el artículo 31 fracción IV constitucional, en relación al principio de legalidad de las contribuciones Nullum tributum sine lege. Esta potestad se ejerce en las leyes de ingresos municipales que incluyen los siguientes conceptos: Impuestos, Derechos, Contribuciones Especiales y Aprovechamientos. Destacan los impuestos y los derechos. Estos últimos se definen como las contraprestaciones de dinero que la ley establece a cargo de quien recibe un servicio del municipio en sus funciones de derecho público. Fuera de los conceptos señalados, los municipios pueden establecer cuotas de productos, a través de Disposiciones Administrativas de Carácter General. Los productos los definimos como Los ingresos que perciben los municipios, por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público o por la explotación de derechos patrimoniales. 5. Consecuencias jurídicas de cobros indebidos Si el cobro indebido es establecido por el Ayuntamiento, el contribuyente tiene la posibilidad de combatir la disposición mediante la vía administrativa y la judicial para que le sea devuelto el pago exigido. En casos graves y reiterados podría solicitarse al Congreso del Estado, por parte de cualquier ciudadano, la desaparición del Ayuntamiento. Si el cobro indebido es exigido por servidor público en ejercicio de sus funciones, las responsabilidades derivadas pueden ser administrativas o del tipo penal. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. INFRACCIÓN. Artículo 71 fracción VII de la Ley de Hacienda Municipal. Se impondrá multa de hasta $1,904.00 al servidor público que exija o reciba bajo el título de cooperación o colaboración u otro semejante, cualquier prestación

Instituto de Investigaciones Legislativas

13

que no esté expresamente establecida en la ley, aun cuando se aplique a la realización de las funciones propias de su cargo. RESPONSABILIDAD PENAL. CONCUSIÓN. Artículo 249 del Código Penal. Comete este delito el servidor público, que con carácter de tal, exija dinero, valores, servicios o cualesquiera otro bien que sepa no es debido o en mayor cantidad señalada por la ley. 6. Convenios para el pago de impuestos Cuando la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato, estipule que “La tesorería municipal podrá celebrar convenios con los contribuyentes para el PAGO de algún impuesto” se debe entender que el tesorero municipal tiene facultad para convenir con los particulares en: El tiempo del pago, esto es, si debe ser anticipado o vencido, total o parcial, si es parcial en que periodicidad, etc. El modo del pago, o sea, si debe ser en efectivo, o en especie, o con documentos como el cheque, la tarjeta de crédito, el traspaso bancario, o por compensación, o si ha o no a lugar a alguna garantía y que tipo, etc. El lugar del pago, es decir, si ha de ser el domicilio del contribuyente, en la tesorería, en alguna institución bancaria, etc. Otras circunstancias, que no se encuentren previstas por las disposiciones fiscales o que previéndolas sean optativas, y en todo caso, aquellas que se refieran exclusivamente a la extinción de la obligación fiscal. No debe confundirse el pago con el crédito fiscal. El pago es una forma de extinguir este último. El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad liquida que nace cuando se realizan los supuestos jurídicos o de hecho previstos en la ley. La ley debe establecer los elementos de las contribuciones, es decir, el sujeto, el objeto, la base y la tasa o tarifa. La ley solo puede ser decretada por el Poder Legislativo, y de ninguna manera será convenida entre una autoridad municipal y un particular. 7. Formulación de las iniciativas de leyes de ingresos municipales El artículo 16 de la LECREP establece que la tesorería municipal se coordinará con las dependencias y entidades u organismos municipales que generen ingresos fiscales para la formulación de la iniciativa de ley de ingresos. El artículo 18 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato (LECREP), señala que las dependencias y entidades enviarán sus propuestas de ingresos a la tesorería a más tardar el 6 de septiembre. El artículo 20 de la LECREP estipula que la tesorería por su parte presentará al Ayuntamiento a más tardar el 2 de octubre, el proyecto de iniciativa de Ley de Ingresos del Municipio. Una vez aprobada (mayoría simple) por el Ayuntamiento se remitirá al Congreso del Estado a más tardar el 15 de noviembre. 8. Reconducción

14

Instituto de Investigaciones Legislativas

El artículo 21 de la LECREP dispone que cuando por cualquier causa no sea aprobada alguna Ley de ingresos antes del primero de enero de año en que deba entrar en vigencia, se aplicará la del ejercicio inmediato anterior en tanto se emite la nueva. En tanto los ayuntamientos no cumplan en presentar su iniciativa de ingresos al Congreso del Estado, no podrán aprobar su presupuesto de egresos (artículo 177, fracción VIII de la Constitución Local).

Criterios técnicos de apoyo para la elaboración de las iniciativas de leyes de ingresos municipales 2008 Es el documento que compila los lineamientos y procesos para la formulación de las iniciativas de leyes de ingresos municipales. Tienen por objeto dotar a los ayuntamientos del estado del marco jurídico aplicable y de los elementos técnico-legislativos básicos que les permitan cumplir, dentro del contexto constitucional y legal, con la facultad de elaborar sus iniciativas de leyes de ingresos. Para el ejercicio 2008 el Congreso puso a consideración de los municipios la sexta edición de los Criterios Técnicos de Apoyo para la elaboración y presentación de las iniciativas de Ley de Ingresos para los Municipios del Estado de Guanajuato, que desde el año 2002, el Congreso del Estado de Guanajuato, a través de la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, ha venido emitiendo. Es necesario resaltar que desde la reforma de 1999 al artículo 115 constitucional, mediante la cual se facultó a los ayuntamientos a proponer a las legislaturas locales las cuotas y tarifas de las contribuciones municipales, el Congreso de Guanajuato asumió el compromiso de coadyuvar con las autoridades municipales para el ejercicio de esa atribución. Ese compromiso se tradujo, en primer término, en la elaboración de los criterios técnicos referidos. Posteriormente se activaron mesas de trabajo, a través del mecanismo que en Guanajuato hemos denominado Junta de Enlace en Materia Financiera, que no es otra cosa que un encuentro institucional entre autoridades municipales, estatales y Poder Legislativo, a fin de estudiar, analizar, debatir y proponer los esquemas más idóneos para el fortalecimiento de las finanzas públicas municipales, a través de sus leyes de ingresos. Esas dos acciones emprendidas por parte del Legislativo, han estado dando resultados satisfactorios. Hoy por hoy, las leyes de ingresos de los municipios del Estado de Guanajuato, se han convertido en verdaderos instrumentos de fuentes de ingresos municipales, dotados de una amplia solidez jurídica, pues sus contenidos pasan por la revisión constitucional y legal del Congreso. Ello es así, pues la recaudación de los municipios en los rubros más importantes de sus ingresos fiscales se ha visto favorecida a partir de que, en el 2001, el Legislativo en Guanajuato emprendió los cambios pertinentes en la legislación local para hacerlo posible. Desde luego que este esfuerzo en conjunto con las administraciones municipales continúa su camino.

El siguiente es el resumen ejecutivo de dichos criterios: 1. La base para la elaboración de la iniciativa 2008 es la Ley de Ingresos Municipal 2007 vigente.

Instituto de Investigaciones Legislativas

15

2. La fecha límite para la presentación de la iniciativa es hasta el 15 de noviembre de 2007. El documento se entrega en la Secretaría General del Congreso. 3. La iniciativa de ley de ingresos deberá acompañarse del pronóstico de ingresos m u n ic ip a l 2 0 0 8 . 4. El límite de incremento para las cuotas y tarifas es del 4% (no aplicable a tasas). Cuando el incremento exceda de este límite, se deberá justificar claramente la propuesta en la exposición de motivos. 5. Los argumentos, dentro de la exposición de motivos, para la justificación de incrementos por encima del 4% deberán precisar el impacto recaudatorio que representa la propuesta para la hacienda municipal, así como el impacto económico al contribuyente. 6. Tratándose del impuesto predial y las tarifas de agua potable, cuando los incrementos superen el límite establecido, adicionalmente a la justificación en la exposición de motivos, deberán acompañase los estudios técnicos relativos. 7. Tanto en el acta de aprobación como en la propia iniciativa que se debe presentar en forma impresa, deberán identificarse perfectamente los nombres y firmas de los miembros del ayuntamiento que la suscriben. Asimismo la votación para su aprobación (al menos mayoría simple).

Principales puntos de los Criterios Técnicos – Legislativos 2008 1. Criterios generales Estos principios constitucionales y criterios, resumen los lineamientos jurídicos cuyo sustento se ubica en la CPEUM y leyes secundarias. 1.1. Potestad tributaria: La facultad para establecer contribuciones, en el ámbito estatal, corresponde al Congreso del Estado. Entendiéndose por contribuciones: los impuestos, derechos y contribuciones especiales. 1.2. Principio de legalidad (Reserva de Ley): Solamente mediante un acto formal y materialmente legislativo (la ley) se pueden establecer las contribuciones, considerando sus elementos esenciales (sujeto, objeto, base, tasa, tarifa, cuota y época de pago). 1.3. Principios de proporcionalidad y equidad: En materia de contribuciones (llámense impuestos, derechos o contribuciones especiales), se debe dar pleno cumplimiento a los principios de proporcionalidad (capacidad contributiva y relación costo-servicio), y de equidad (trato igual a los iguales y desigual a los desiguales), según el tipo de contribución de que se trate. 1.3.1. En materia de impuestos: 1.3.1.1. Para que un gravamen sea proporcional, se requiere que el hecho imponible del tributo, refleje una auténtica manifestación de capacidad económica del sujeto pasivo, entendida ésta como la potencialidad real de contribuir a los gastos públicos. Es decir, es necesaria una estrecha relación entre el hecho imponible y la base gravable a la que se aplica la tasa o tarifa del impuesto.

16

Instituto de Investigaciones Legislativas

1.3.1.2. Para que un gravamen sea equitativo, se exige que los contribuyentes de un impuesto que se encuentran en una misma hipótesis de causación, guarden una idéntica situación frente a la norma jurídica que lo regula, lo que implica que las disposiciones tributarias deben tratar de manera igual a quienes se encuentren en una misma situación y de manera desigual a los sujetos del gravamen que se ubiquen en una situación diversa. 1.3.2. En materia de Derechos: 1.3.2.1. Tratándose de derechos, la determinación de las cuotas debe atender al costo que para el Municipio tenga la ejecución del servicio y que las cuotas sean iguales para todos los que reciben iguales servicios. 1.3.3. En materia de Contribuciones Especiales: 1.3.3.1. Las cuotas que se establezcan serán en función al beneficio recibido. 1.4. Exenciones: De conformidad con lo señalado por el artículo 115, fracción IV inciso c), de la CPEUM y su correlativo 121, inciso c) de la CPEGTO, las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de impuestos inmobiliarios y pago de derechos por servicios. Esta disposición no es absoluta, está íntimamente ligada al principio de equidad, por lo que, se sugiere que cuando se desee exentar, ésta debe ser general. Solamente estarán exentos los bienes de dominio público de la federación, de los estados y los municipios (como por ejemplo las escuelas públicas, etc.), salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. La Constitución deja fuera del beneficio de la exención a los bienes de dominio público que se ubiquen en los siguientes supuestos: a) Los utilizados por entidades paraestatales, bajo cualquier título, y que su uso sea para fines administrativos, o para propósitos distintos a los de su objeto público; y b) Los bienes públicos utilizados por particulares, bajo cualquier título. En estos casos, procederá la aplicación de las contribuciones que correspondan. 1.5. Competencia tributaria: La federación tiene competencia exclusiva en algunos conceptos impositivos, por lo tanto, debe evitarse contravenir esta potestad. En el ámbito municipal la competencia tributaria se traduce en la facultad de recaudar las contribuciones y demás ingresos públicos por la tesorería municipal en su carácter de titular del fisco del municipio. A pesar de que las autoridades municipales no cuentan con potestad tributaria, la CPEUM les otorga un mínimo de materias tributarias de exclusiva competencia, dígase impuesto predial, derechos por servicios públicos, etcétera. 1.6. Coordinación fiscal: Para cumplir con los convenios en materia de coordinación fiscal, debe observarse y atenderse el marco normativo federal y local en materia

Instituto de Investigaciones Legislativas

17

tributaria, específicamente las prohibiciones que establece la LCFF, LIVA, LIESPS y LTUV. Al adherirse un Estado al Sistema de Coordinación Fiscal, el órgano legislativo local renuncia a imponer las contribuciones que concurran con los impuestos federales participables, ello implica que si crea contribuciones de esa especie, estará expidiendo disposiciones de observancia general que carecen del requisito de fundamentación previsto en el artículo 16 de la CPEUM. 1.7. Servicio por Alumbrado Público: Si partimos de que los derechos por servicio de alumbrado público que se imponen en las vigentes leyes de ingresos de los municipios, y que establecen como referencia para su cobro el consumo de energía eléctrica, han sido declarados inconstitucionales, se deben buscar nuevos esquemas de cobro que superen la inconstitucionalidad. Ha sido materia de análisis el diseño de esta contribución, a través de las mesas de trabajo de la Junta de Enlace en Materia Financiera desde sus inicios, de donde surgen algunas alternativas que sustituyen la base declarada inconstitucional. Asimismo, cabe señalar que la presente legislatura presentó en noviembre del año pasado, (2005) una iniciativa de reforma al artículo 115 de la CPEUM, con la finalidad de superar desde la base constitucional el problema. Igualmente, se han analizado las sentencias que la SCJN ha emitido sobre el particular, de donde se desprenden orientaciones que los señores ministros nos apuntan sobre el camino a seguir para superar la inconstitucionalidad. Los razonamientos técnico-jurídicos de este asunto se presentarán con posterioridad a consideración de los municipios. 1.8. Hipótesis de causación: Para el establecimiento de contribuciones, y a efecto de atender al principio de aplicación estricta de las disposiciones que imponen cargas a los particulares, se deben precisar las hipótesis de causación, eliminando en consecuencia cualquier referencia que implique interpretaciones analógicas, extensivas, etc., tales como los conceptos: “otros”, “similares”, “los demás.” 1.9. Pronóstico de Ingresos: Por disposición de los artículos 16 y 17 de la LECRP, el pronóstico de ingresos debe acompañarse a la iniciativa, en estos términos, se sugiere que los ayuntamientos remitan su pronóstico de ingresos para el ejercicio fiscal correspondiente, por separado del cuerpo de la ley. 1.10. Cuotas y tarifas ubicadas entre un mínimo y un máximo: A fin de respetar los principios de proporcionalidad, equidad y de legalidad de las contribuciones, cuando se establezcan cuotas y tarifas ubicadas entre un mínimo y un máximo, se deben fijar en la ley los criterios precisos o procedimientos a seguir para determinar concretamente la ubicación de un contribuyente en tal o cual rango de valor, procurando que dichos criterios conduzcan con toda certeza a lograr la equidad y proporcionalidad en el pago de la contribución. 1.11. Unidades de medida. Con el objeto de que el pago de las contribuciones sea proporcional, las unidades de medida para la determinación de la base, deben ser de las señaladas por la LFMN, y la correspondiente Norma Oficial Mexicana: en longitud, el metro y sus equivalentes, en masa, el kilo y sus equivalentes, evitando gravar sobre unidades imprecisas y no reconocidas como lo pueden ser el bloque, el viaje, el

18

Instituto de Investigaciones Legislativas

camión, la pieza, la laja, los parámetros chico y grande, alto y bajo, ancho y estrecho, etcétera. 1.12. Índice inflacionario: Con el objeto de actualizar las cuotas y tarifas aplicables a los conceptos por la prestación de servicios públicos, el iniciante puede aplicar el factor inflacionario que estima el Banco de México para el cierre del presente año. De continuar la tendencia inflacionaria que pronostica el Banco de México para el cierre del año, el índice inflacionario a considerar para la actualización de cuotas y tarifas es del 4%. Cabe señalar que las tasas, particularmente ubicadas en los impuestos no son susceptibles de actualización bajo esta variable. 1.13. Redondeo de cantidades: Cuando de la aplicación del factor inflacionario a las cuotas y tarifas, resulten cantidades con fracciones de peso (centavos), se sugiere NO redondear las cantidades, esto en virtud de la incorporación de la tabla de ajuste o redondeo de cantidades en la propia ley, lo que permite superar la dificultad de cobro en unidades de centavos, en los siguientes términos: Si la operación arroja fracciones de peso entre $0.01 y hasta $0.50 el ajuste se realizará a la unidad de peso inmediato inferior. Si la operación arroja fracciones de peso entre $0.51 y hasta $0.99 el ajuste se realizará a la unidad de peso inmediato superior. No olvidamos mencionar que la LHM contiene una tabla de ajuste, pero la misma no es aplicable ya que está referida a la aplicación de tarifas o cuotas expresadas en salarios mínimos. Cuando por aplicación del índice inflacionario para la actualización de cuotas y/o tarifas, no se logra la unidad de centavo, se podrá proponer hasta la unidad o entero (un centavo), aún cuando con ello se rebase el límite porcentual indicado. 1.14. Documento Base: Para la elaboración de las iniciativas de ley de ingresos, el documento base o de partida lo constituye la ley de ingresos vigente, y sobre la cual deben analizarse sus actualizaciones y cambios

2. Criterios particulares Estos criterios específicos inciden en la estructura y contenido normativo de las leyes de ingresos municipales vigentes. Estos cuerpos legislativos constituyen nuestro punto referencial para la formulación de las próximas iniciativas en esta materia. 2.1. Exposición de motivos: Como documento indispensable y elemento principal y previo al cuerpo normativo de la Ley de Ingresos, se debe incorporar la exposición clara y precisa de los motivos que el iniciante, en este caso el ayuntamiento, tuvo para incluir tales propuestas al contenido de la misma. Además de que por disposición del artículo 147 de la LOPL, se considera a la exposición de motivos parte de la iniciativa, sin la cual, podría, por lo menos, requerirse al promovente con la consecuente pérdida de tiempo en la revisión. Resulta primordial que el iniciante exponga con la mayor claridad posible, a través de argumentos razonados y acompañados de referencias legales y cuantitativas, las causas por las cuales propone incrementar (por causas de retrazo tarifario) o disminuir alguna tasa, cuota o tarifa, o de adicionar u omitir algún

Instituto de Investigaciones Legislativas

19

concepto, o de exentar o dar trato preferencial a algún tipo de contribuyentes, o en su caso, los fines extrafiscales que motivan la imposición de alguna cuota o tarifa diferencial. No olvidamos mencionar la sugerencia de eficientar la recaudación aplicando acciones que permitan actualizar la base de contribuyentes, entre otras. Por otra parte, no olvidemos que tanto para el Municipio como para el Congreso del Estado, el punto de partida para el análisis de las propuestas será la Ley de Ingresos vigente, luego entonces, el iniciante debe motivar todas las variaciones que proponga respecto de la Ley vigente. Todo ello, en el afán de que el legislador cuente con los elementos de juicio suficientes, en el momento de analizar la iniciativa de ley de ingresos, y no le quede la menor duda a la hora de tomar una decisión. Es importante que en la exposición de motivos se cite el anexo técnico que sustenta lo dicho por el iniciante y que por su amplio contenido o estructura no puede reproducirse en la motivación general, pero que forma parte integral de la iniciativa. A mayor abundamiento, cabe señalar que la SCJN ha dispuesto que la motivación de las iniciativas de ley de ingresos del municipio, abre la comunicación con el Poder Legislativo, y en la medida de la calidad de la argumentación del iniciante se dimensiona en la misma proporción la correspondiente respuesta del Congreso del Estado. Por lo que, no basta con hacer alusión al ejercicio de la prerrogativa que le otorga al Ayuntamiento la CPEUM, sino que se demanda una motivación acorde a las pretensiones fiscales, de lo contrario, el Congreso del Estado no estará obligado a argumentar su separación de la propuesta municipal, más allá de advertir la ausencia de elementos para analizarla. 2.2.

Derechos:

2.2.1. Proporcionalidad y Equidad: Para la determinación de las cuotas o tarifas por concepto de derechos, se debe tener en cuenta el costo que para el Municipio representa la prestación del servicio y que las cuotas o tarifas sean fijas e iguales para todos los que reciben servicios análogos. 2.2.2. Servicios Públicos: 2.2.2.1. Los derechos que los municipios pueden cobrar deben partir de la identificación que se haga de los servicios públicos que prestan. Por lo tanto, para fundar el cobro de derechos, entre otros aspectos, se debe ubicar la prestación de los servicios públicos a través de lo previsto en la CPEUM, CPEGTO, LAEG y LOM. El artículo 141 de la LOM establece los servicios públicos que tienen a su cargo los ayuntamientos y que por tanto deben incluirse en la Ley de Ingresos Municipal, cuando se cobre por su prestación. Asimismo, se recomienda observar lo dispuesto por las leyes que tienen alguna relación con el servicio público que se preste, a fin de no exigir contraprestaciones que pudieran ser de competencia estatal o federal. 2.2.3. Por el servicio de agua potable: 2.2.3.1. En materia del servicio de agua potable, para cumplir el principio de proporcionalidad es menester atender no sólo al costo del servicio, sino también a

20

Instituto de Investigaciones Legislativas

los beneficios recibidos por los usuarios, a sus posibilidades económicas y a otras razones de tipo extrafiscal, entre ellas, el destino que se da al agua y la necesidad de racionalizar su consumo, así como a los demás elementos que inciden en la continuidad del servicio. 2.2.3.2. Observar lo dispuesto por el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la CPEUM en materia de agua potable, pues la SCJN ya se ha pronunciado al respecto, particularmente en lo que se refiere a escuelas públicas. 2.2.3.3. Considerar la propuesta que formula la Comisión Estatal del Agua, a fin de homologar la estructura impositiva de esta contribución, así como sus cuotas y tarifas. Cabe mencionar que el Proyecto Tipo de Ley que se sugiere en este documento, refleja en el apartado correspondiente la propuesta de la CEAG, así como su justificación técnica. 2.2.3.4.

Por el servicio de alumbrado público:

Como ya lo comentamos en el apartado 1.7 de los criterios generales, los razonamientos técnico-jurídicos de este asunto se presentarán con posterioridad a consideración de los municipios. 2.2.4. Licencias, permisos y autorizaciones en materia de alcoholes: Se deben observar las disposiciones contenidas en la LA, en virtud de la competencia limitada que los municipios asumen en esta materia. 2.2.5. Derechos por servicios en materia de fraccionamientos: Se recomienda que los conceptos tributarios por permiso de “preventa”, se mantengan en la ley, aun cuando la Nueva LFEM no permite estos cobros, pero por disposición transitoria de la citada ley, las solicitudes de autorización de fraccionamientos o desarrollos en condominio presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de la misma, deberán continuar y concluir su trámite en los términos de la ley abrogada, la cual permite la “ preventa”. 2.2.6. Derechos por la práctica de avalúos: En este apartado se debe observar lo señalado por el artículo 178 de la LHM. 2.2.7. Derechos por expedición de licencias o permisos para el establecimiento de anuncios: Para el cobro de este derecho se debe estar a lo dispuesto por el artículo 228-A a la letra G de la LHM. 2.2.8. Derechos en materia ambiental: De conformidad con la LGEE (art. 8) los municipios tienen competencia en esta materia, lo que en principio genera la posibilidad legal de ejercer dichas funciones y consecuentemente establecer cuotas o tarifas por la prestación de los servicios públicos. Aunado a ello, la LPPA, reitera la competencia en la materia, pero además posibilita la delegación de facultades del Estado a través de convenios. Esta cesión de facultades permite, en primer término, fortalecer las funciones en la materia y consecuentemente posibilita la previsión de cuotas y/o tarifas por la prestación de los nuevos servicios y funciones públicas en esta materia, sin perjuicio del fortalecimiento de la hacienda municipal en el rubro de

Instituto de Investigaciones Legislativas

21

“aprovechamientos”, ya que dentro de la delegación de facultades se prevé la determinación, imposición y recaudación de multa. 2.2.9. Derechos por servicios de asistencia y salud pública. De conformidad con la LPAD (art. 5), los municipios tienen competencia en esta materia, lo que en principio les genera la posibilidad legal de ejercer dichas funciones y consecuentemente establecer cuotas o tarifas por la prestación de estos servicios públicos. 2.2.10. Derechos en materia de acceso a la información: En términos de lo dispuesto por la LAIP, las entidades públicas tienen la obligación de poner a disposición del público la información de naturaleza pública, organizar y actualizar sus archivos, crear las unidades de acceso a la información y reglamentar el procedimiento para la solicitud de información, entre otras obligaciones. Derivado de las obligaciones de ley, así como de la reglamentación que cada entidad pública emitió, se desprende la posibilidad de establecer cuotas y/o tarifas por la prestación del servicio en términos de lo dispuesto por el artículo 6 de la ley en cita. En consecuencia, se sugiere incorporar a la iniciativa de ley de ingresos, un capítulo que establezca los derechos por la prestación de los servicios de acceso a la información pública. Asimismo, se sugiere el establecimiento de un descuento para los casos en que la consulta sea con propósitos científicos o educativos, siempre y cuando se acredite tal circunstancia. 2.2.11. En materia de coordinación fiscal: 2.2.11.1. Por disposición expresa del artículo 10-A de la LCFF, las entidades federativas coordinadas en materia de derechos, no pueden exigir el cobro de derechos municipales por: 1) 2) 3) 4) 5)

Licencias, permisos o autorizaciones que condicionen el ejercicio de actividades comerciales o industriales y de prestación de servicios. Ampliaciones de horario. Registros. Uso de las vías públicas o la tenencia de bienes sobre las mismas. Actos de inspección y vigilancia.

No obstante el mismo artículo señala que sí se pueden cobrar derechos por los siguientes conceptos: 1. 2. 3. 4. 5.

6.

22

Licencias de construcción. Licencias o permisos para efectuar conexiones a las redes públicas de agua potable y alcantarillado. Licencias para fraccionar o lotificar terrenos. Licencias, permisos o autorizaciones para el funcionamiento de establecimientos que expendan o enajenen bebidas alcohólicas. Licencias, permisos, o autorizaciones para colocación de anuncios, y carteles o la realización de publicidad, excepto las que se realicen por medio de televisión, radio, periódicos y revistas. Permiso por el uso de la vía pública para estacionamiento de vehículos.

Instituto de Investigaciones Legislativas

7. 8. 9. 10. 11.

Permiso por el uso de la vía pública por comerciantes ambulantes con puestos fijos o semifijos. Permiso por el uso de la vía pública para anuncios y carteles, o la realización de publicidad. Certificaciones de documentos. Reposición de documentos por extravío o destrucción parcial o total. Concesiones por el uso o aprovechamiento de bienes pertenecientes al municipio.

La propia LCFF establece que en ningún caso, lo coordinado en derechos se entenderá que limita la facultad del Estado y municipios para requerir licencias, permisos o autorizaciones, otorgar concesiones y realizar actos de inspección y vigilancia. Pero para el ejercicio de estas facultades no se podrá exigir cobro alguno, con las salvedades señaladas con anterioridad. 2.2.11.2. En términos de la LIVA se prohíbe mantener impuestos sobre: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

8.

9.

Los actos o actividades gravados por IVA, así como las prestaciones o contraprestaciones que deriven de los mismos. La producción de bienes cuando su enajenación esté gravada por IVA. La enajenación de bienes o prestación de servicios cuando una u otra se exporten o sean de los señalados en los artículos 2-A y 2-C de la LIVA. Los bienes que integren el activo o sobre la utilidad o el capital de las empresas. Intereses, los títulos de crédito, las operaciones financieras derivadas y los productos o rendimientos derivados de su propiedad o enajenación. El uso o goce temporal de casa habitación. Espectáculos públicos consistentes en obras de teatro y funciones de circo, que en su conjunto superen un gravamen a nivel local del 8% calculado sobre el ingreso total que derive de dichas actividades. La enajenación de billetes y demás comprobantes que permitan participar en loterías, rifas, sorteos y concursos de toda clase, organizados por organismos públicos descentralizados de la Administración Pública Federal, cuyo objeto social sea la obtención de recursos para destinarlos a la asistencia pública. Adicionales sobre las participaciones en gravámenes federales.

Se exceptúan de las prohibiciones anteriores (LIVA), es decir, se permite gravar localmente por: a)

b) c) d)

La producción de bienes cuando su enajenación esté gravada por IVA, tratándose de la prestación de servicios de hospedaje, campamentos, paraderos de casas rodantes y de tiempo compartido. Sólo se considerará en estos casos, el albergue sin incluir alimentos y demás servicios relacionados con los mismos. La enajenación de construcciones por las que deba pagarse IVA. La propiedad o posesión del suelo o construcciones, o la transmisión de propiedad de los mismos o sobre plusvalía o mejoría específica. Tratándose de energía eléctrica no podrá decretarse impuestos, contribuciones o gravámenes locales o municipales, cualquiera que sea

Instituto de Investigaciones Legislativas

23

su origen o denominación. Si bien se exceptúa de esta prohibición los derechos por servicios de alumbrado público que cobren los municipios, aun cuando para su determinación se utilice como base el consumo de energía eléctrica. Esta salvedad ha sido declarada inconstitucional por la SCJN. Cabe reiterar que bajo el marco del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los estados y municipios hemos asumido compromisos que nos impiden ejercer atribuciones fiscales, tales como las relacionadas con el Impuesto sobre Rifas y el Impuesto de Diversiones y Espectáculos, que en las disposiciones federales nos marcan un límite porcentual permisible a gravar, de lo contrario, estaríamos violentando el propio Sistema. 2.2.11.3. En términos de la LIESPS se prohíbe mantener impuestos sobre: 1. 2. 3. 4.

Los actos o actividades que se graven con dicho impuesto, así como sobre las prestaciones o contraprestaciones que deriven de los mismos. La producción, introducción, distribución o almacenamiento de bienes cuando por su enajenación deba pagarse dicho impuesto. Los actos de organización de los contribuyentes del impuesto. La expedición o emisión de títulos, acciones u obligaciones y las operaciones relativas a los mismos por los contribuyentes del impuesto.

2.2.11.4. En términos de la LTUV se prohíbe mantener impuestos sobre: Tenencia o uso de vehículos modelos hasta de diez años. 2.2.12. Los derechos que cobre el municipio por la prestación de un servicio en sus funciones de derecho público, deben referirse al servicio propiamente dicho, sin que sea segmentado en las actividades del proceso administrativo que conduzcan a su consecución. 2.2.13. Con el objeto de generar en el contribuyente certeza jurídica, los derechos que cobre el municipio por la prestación de un servicio en sus funciones de derecho público, deben estar claramente expresados en la Ley de Ingresos y no remitir a funciones contenidas en alguna otra ley. 2.3.

Contribuciones Especiales:

2.3.1. Para determinar esta contribución, se debe atender al beneficio específico o especial que el contribuyente experimenta, consistente en el incremento del valor de sus bienes. 2.3.2. Por el servicio de alumbrado público. Omitir en virtud de reubicarse esta contribución en el capítulo de los derechos. 2.4.

24

Productos:

Instituto de Investigaciones Legislativas

2.4.1. La naturaleza de estos ingresos no obliga a su inserción en la ley, sino que su previsión se ubicará en las disposiciones administrativas de recaudación que más adelante analizaremos. 2.5.

Aprovechamientos:Los aprovechamientos que percibirá el municipio serán los previstos en el artículo 259 de la LHM, y además, aquellos recursos que obtenga de los fondos de aportación federal, así como los ingresos derivados de sus funciones de derecho público pero que no sean clasificables como impuestos, derechos, contribuciones especiales, productos o participaciones. 2.5.2. Por disposición del artículo 261 de la LHM, debe establecerse en la Ley de Ingresos para los Municipios, las tasas para los recargos y gastos de ejecución. Salvo esta obligación, al igual que los productos la naturaleza de estos ingresos no obliga a su inserción en la ley, sino que su previsión se ubicará en las disposiciones administrativas de recaudación que más adelante analizaremos. 2.6.

Participaciones: El Municipio percibirá las cantidades que le correspondan por concepto de participaciones, de acuerdo a lo dispuesto en la LCFGTO.

2.7.

Ingresos Extraordinarios:

2.7.1. En términos de lo dispuesto por el artículo 117 de la CPEUM, en relación con el artículo 63 fracción XIV de la CPEGTO, y de conformidad en lo dispuesto por la LDP, el ejercicio de la facultad del Poder Legislativo Local para autorizar endeudamiento a los municipios debe emanar de un acto legislativo (decreto), pero debe revestir, entre otras características, el de excepcionalidad. 2.8.

Facilidades Administrativas y Estímulos Fiscales:

2.8.1. Se sugiere adicionar o mantener, en su caso, en un último Capítulo denominado “FACILIDADES ADMINISTRATIVAS Y ESTÍMULOS FISCALES” las disposiciones que seleccionen y agrupen todas aquellas medidas que tengan por objeto facilitar el pago de las diversas contribuciones previstas en la Ley de Ingresos, así como las que otorguen estímulos fiscales permitidos por nuestra CPEUM y leyes secundarias, tales como las bonificaciones, descuentos, cuotas preferenciales, etcétera, que el ayuntamiento crea pertinente fijar. Tales como: Cuota mínima del impuesto predial, entre otros. 2.9.

Medios de Impugnación: Se sugiere mantener el capítulo relativo a los medios de defensa aplicables al impuesto predial, siempre y cuando se establezca una tasa diferenciada para los inmuebles sin construcción.

2.10.

Disposiciones Transitorias:

2.10.1. Prever que la ley entrará en vigor a partir del día primero de enero del año que corresponda, previa publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.

Instituto de Investigaciones Legislativas

25

2.10.2. Prever todas aquellas disposiciones que por su naturaleza no compartan totalmente la vigencia de la ley, o de aquellas que se aplican de manera excepcional por condiciones establecidas en otros ejercicios.

Temas para el análisis de las iniciativas de Leyes de Ingresos Municipales 2008 Como parte del trabajo previo que realiza la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas en el análisis de las leyes de ingresos municipales, para el ejercicio fiscal de 2008, se propusieron las siguientes acciones para el fortalecimiento de las mismas: 1. Exhorto a los municipios del Estado para que supriman cobros establecidos en Disposiciones Administrativas de Carácter General, que presentan inconsistencias constitucionales y legales. De una revisión detallada llevada a cabo, durante el presente año, por la unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, en su atribución de dar seguimiento a la aplicación de los conceptos establecidos en las leyes de ingresos municipales, hemos detectado la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, de Disposiciones Administrativas de Carácter General denominadas: “Disposiciones Administrativas de Recaudación”, emitidas por diversos ayuntamientos del Estado, en donde se establecen cobros por diversos conceptos, algunos de ellos con inconsistencias constitucionales y legales. En teoría estas disposiciones solamente deberían contemplar precios por la explotación de bienes del dominio privado del municipio o por funciones de derecho privado, tales como arrendamientos, enajenaciones, usufructos, servicios por mandato, etcétera. Sin embargo algunas de ellas contemplan indebidamente cobros por impuestos, por la prestación de servicios públicos y funciones de derecho público, asumiendo potestades que la Constitución solamente le concede a los Congresos Federal y Local. Por ese motivo creemos pertinente hacer un llamado a los ayuntamientos que han emitido dichas disposiciones con inconsistencias constitucionales y legales, para que las supriman cuanto antes, so pena de incurrir en ilícitos con consecuencias jurídicas del tipo penal y administrativo. 2. Suprimir en las iniciativas de leyes de ingresos municipales 2008, aquellos cobros por concepto de derechos que se hallen expresamente prohibidos por el artículo 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal. Guanajuato, al igual que todas las entidades federativas del país, tiene suscrito con la Federación un Convenio de Adhesión Fiscal (desde 1979), en el cual nos comprometimos a NO GRAVAR actos o actividades de la vida económica de los ciudadanos, cediéndole solamente dicha atribución a la federación, a cambio de recibir una participación razonable de la recaudación federal. Dicho pacto fiscal de adhesión, encuentra su sustento jurídico en la Ley de Coordinación Fiscal. En esta ley se fija la mecánica de operación de ese convenio. Entre otras particularidades, en esta ley encontramos un apartado de excepciones o prohibiciones en materia del cobro de derechos, señaladas específicamente en el artículo 10-A. En tal artículo se especifica que las entidades federativas y los municipios que se hallen coordinados en derechos no pueden mantener cobros de derechos vigentes por una serie de conceptos, tales como uso de la vía pública (excepto ambulantes, anuncios y estacionamiento), ampliaciones de horario (excepto alcoholes), actos de inspección o

26

Instituto de Investigaciones Legislativas

vigilancia, registros (excepto civil y comercio), etcétera, a cambio de recibir una participación adicional del 83% del fondo de fomento municipal. Guanajuato se halla coordinado en materia de derechos a partir de 1982 en que se emitió la Declaratoria de Coordinación en materia federal de derechos entre la federación y el Estado de Guanajuato publicada el 3 de abril de 1982 en el DOF. Hoy, los municipios del Estado de Guanajuato reciben 8 millones, cada uno de ellos, de este fondo, bajo la condicionante de no mantener cobros por derechos exceptuados por el 10-A. Cabe señalar que el mismo artículo 10-A aclara que la prohibición en el cobro no limita las facultades o atribuciones de la autoridad municipal para ejercer sus funciones públicas. Solamente que no puede cobrarlas. Proponemos prestar debida atención a aquellos conceptos propuestos por los ayuntamientos en sus iniciativas 2008, que se hallen en los supuestos descritos, a fin de suprimirlos definitivamente, y dar así cumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y a la Declaratoria de Coordinación en materia federal de derechos entre la federación y el Estado de Guanajuato. 3. Elevar a categoría de precepto legal, dentro de las leyes de ingresos municipales 2008, tratándose de los cobros por derechos, los principios de costo, fijeza e igualdad, así como la prestación efectiva del servicio público. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dispuesto en Jurisprudencia firme a través de la Tesis: P./J. 2/98 de Materia Administrativa-Constitucional denominada “DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS” que a las contribuciones llamadas DERECHOS le rigen cuatro principios universales: 1. El cobro de un derecho debe obedecer a la prestación efectiva de un servicio por parte del Estado; 2. El cobro debe guardar relación directa al costo del servicio; 3. La cuota debe ser fija, y 4. La cuota debe ser igual para quienes reciben servicios análogos. “DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS. Las garantías de proporcionalidad y equidad de las cargas tributarias establecidas en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el legislador trata de satisfacer en materia de derechos a través de una cuota o tarifa aplicable a una base, cuyos parámetros contienen elementos que reflejan la capacidad contributiva del gobernado, se traduce en un sistema que únicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede invocarse o aplicarse cuando se trate de la constitucionalidad de derechos por servicios, cuya naturaleza es distinta de la de los impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de esa proporcionalidad y equidad. De acuerdo con la doctrina jurídicofiscal y la legislación tributaria, por derechos han de entenderse: "las contraprestaciones que se paguen a la hacienda pública del Estado, como precio de servicios de carácter administrativo prestados por los poderes del mismo y sus dependencias a personas determinadas que los soliciten", de tal manera que para la determinación de las cuotas correspondientes por concepto de derechos ha de tenerse en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos”. Estos principios, sin lugar a dudas, garantizan al ciudadano, usuario de los servicios públicos, la equidad y la proporcionalidad a que tienen derecho, de conformidad al artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Instituto de Investigaciones Legislativas

27

Proponemos incluir en el artículo 2º de las leyes de ingresos municipales dichos preceptos, a fin de que la autoridad municipal actué en consecuencia. Y de no hacerlo, haya lugar a la devolución del cobro indebido, a través del RECURSO DE REVOCACIÓN previsto en la Ley de Hacienda Municipal, previo a recurrir al Amparo, que implica mayores costos para el contribuyente. Leyenda propuesta: “Las cuotas establecidas en esta Ley por concepto de derechos, deberán corresponder a la prestación efectiva de un servicio por parte del municipio; debiendo guardar relación con el costo que para el Ayuntamiento tenga la ejecución del mismo, y serán fijas e iguales para todos los contribuyentes que reciban servicios análogos”.

La cuota mínima del impuesto predial en el Estado de Guanajuato La cuota mínima del impuesto predial, es un punto sutil de deliberación año con año, en la revisión del paquete fiscal municipal. Para el análisis de las iniciativas 2008, se le solicitó a la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, externara su opinión técnica respecto al tema. Definición. La cuota mínima del impuesto predial es una cuota fija de dicho impuesto cobrada en los municipios del Estado de Guanajuato a un grupo especial de contribuyentes que se encuentran en los supuestos previstos en la ley, como parte de una política de beneficio y subsidio fiscal. Es en el artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato en donde se haya establecida la obligatoriedad de esta cuota mínima. Las leyes de ingresos municipales son el cuerpo normativo en donde se fija la cantidad de la cuota por parte del Congreso del Estado a propuesta del propio municipio. Los contribuyentes a quienes les aplica la cuota mínima, son los siguientes: Los bienes inmuebles que se encuentren en los siguientes supuestos: A). Los destinados al servicio de educación cuya constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes de la materia. No quedan comprendidos en este supuesto, los inmuebles en los que se preste el servicio de educación de tipo medio-superior y/o superior en los términos de la Ley General de Educación, cuando cobren colegiaturas, debiendo tributar de acuerdo a lo que establece el último párrafo del artículo 162 de esta Ley. B). Los que perteneciendo a particulares, estén destinados a un servicio público gratuito autorizado por el Estado o por el Municipio, siempre que por los mismos sus propietarios no perciban rentas. C). Los que sean propiedad de asociaciones, fundaciones e instalaciones de beneficencia y asistencia social, siempre que estén destinados directamente a los fines de las mismas. D). Las casas-habitación, que pertenezcan a jubilados y pensionados, o al cónyuge, concubina, concubinario, viudo o viuda de éstos, así como las personas de sesenta años o más de edad. Este beneficio se otorgará a una sola casa-habitación y cuyo valor fiscal no exceda de cuarenta veces el salario mínimo diario elevado al año, que corresponda al lugar donde se encuentre el inmueble. E). Las casas-habitación adquiridas con financiamiento otorgado por el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores; el Fondo Nacional de Habitaciones Populares; el Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o por el Fondo de la Vivienda para los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, así como los otorgados

28

Instituto de Investigaciones Legislativas

por organismos similares. Estos inmuebles tributarán a cuota mínima durante el tiempo en que esté vigente el financiamiento; una vez concluido éste, tributarán bajo el régimen general de ley.

Antecedentes La cuota mínima como beneficio y subsidio fiscal a un grupo especial de contribuyentes se aplica en el Estado de Guanajuato a partir de 1992, producto de la reforma al artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato decretada por la LV legislatura en 1991. Hasta antes de ese año la cuota mínima había operado como una política fiscal de equidad, establecida primero para los poseedores de lotes baldíos como un pago mínimo y segundo para aquellos contribuyentes que como resultado de la aplicación de las tasas que señalaba la ley de ingresos para los municipios, obtenían como resultante una cantidad considerada no significativa o por debajo de un costo mínimo de fiscalización. Tal cuota se aplicaba de manera discrecional por parte de cada municipio. Esta fue la principal razón por la que se decidió establecer un grupo de contribuyentes beneficiados, considerados de bajos ingresos.

Naturaleza jurídica de la cuota mínima La cuota mínima del impuesto predial es una contribución del tipo cuota fija. Sin embargo carece de proporcionalidad por no guardar relación con la capacidad contributiva de los beneficiarios. Por otra parte, es inequitativa, pues los supuestos jurídicos establecidos para los beneficiarios, al no guardar relación con la capacidad contributiva, excluyen a quienes potencialmente pudieran poseer inmuebles de los mismos valores que los beneficiarios de la cuota. Es decir, ante la misma capacidad contributiva, supuestos jurídicos distintos. Un impuesto para estar revestido de legalidad y legitimidad debe ser ante todo general, además de proporcional y equitativo. De lo contrario, nos encontramos ante una contribución negada para la ley y para los propios contribuyentes.

Propuestas de modificación a) Que se mantenga la cuota mínima. Pero que los beneficios de la cuota sean para los propietarios o poseedores de bienes inmuebles cuyo valor fiscal alcance un mismo supuesto en tope o rango; o b) Que se elimine la cuota mínima. 1. Y que tratándose de sectores sociales o económicos que se pretendan beneficiar se establezcan porcentajes de exención sobre bases reales de cálculo dentro de las leyes de ingresos municipales como política fiscal distributiva ; o 2. Bien, que se establezcan tablas progresivas para el cálculo del impuesto a fin de fortalecer la proporcionalidad en el pago del mismo.

Instituto de Investigaciones Legislativas

29

1.2.2. Análisis de los montos máximos y mínimos para la contratación de obra pública por parte de los municipios del Estado Límites para la ejecución de obras públicas bajo modalidades distintas a la Licitación Pública en el Estado de Guanajuato La licitación pública de las obras de construcción realizadas por el Gobierno, es un régimen consagrado en el artículo 134 de la Constitución General de la República y 135 de nuestra Constitución local. El régimen de licitación pública consiste básicamente en evitar la discrecionalidad y deshonestidad en la contratación de la obra pública. Se fundamenta en los siguientes principios de la administración de la obra pública: a) La convocatoria pública, b) La libre concurrencia de posturas, c) La apertura pública de propuestas y d) La selección de aquellas que aseguren al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias permitentes. No obstante, la licitación pública no siempre es idónea para cualquier tipo de obra, en especial la considerada ‘obra menor’. Por esa razón, estos preceptos constitucionales prevén la excepcionalidad de la regla, al permitir que en leyes ordinarias se establezcan los mecanismos para contratar obra pública bajo modalidades distintas a la propia licitación pública, sin perder de vista las premisas de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honestidad que aseguren las mejores condiciones para el Estado. La obra menor La obra menor se caracteriza por ser de sencillez técnica y escasa entidad constructiva y económica, consistiendo normalmente en pequeñas obras de simple reparación, decoración, ornato o cerramiento, que no precisan de proyecto técnico, ni de presupuestos elevados. Tipología de obras menores ordinarias: • • • • • • • •

Obras de conservación y mantenimiento. Obras de acondicionamiento menor: en viviendas, locales o reparaciones parciales en paramento exterior de edificios. Ajardinamiento, pavimentación, implantación de bordillos, cierres metálicos. Reparación de pasos o badenes en aceras para facilitar el acceso de vehículos. Trabajos de nivelación, limpieza, desbroce y jardinería en el interior de un solar. Sondeos y prospecciones en terrenos de dominio privado u otros trabajos previos y ensayos a las obras de construcción. Cerramiento de fincas con postecillos y mallas. Cualesquiera otras obras de pequeña entidad. En especial aquellas que tengan por objeto la supresión de barreras arquitectónicas.

Modalidades distintas a la licitación pública En el Estado de Guanajuato, es la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la que prevé las modalidades distintas a la licitación pública, a saber:

30

Instituto de Investigaciones Legislativas

a) LICITACIÓN SIMPLIFICADA. Consiste en la invitación seleccionada a cuando menos tres contratistas por parte del Estado o municipios a la concurrencia de propuestas y posturas en la contratación de una obra pública. b) ADJUDICACIÓN DIRECTA. Consiste en la selección y designación directa por parte del Estado o municipios de un contratista para la ejecución de una obra pública. c) ADMINISTRACIÓN DIRECTA. Consiste en la ejecución directa por parte de los departamentos de obra pública del Estado o los municipios de una obra pública.

Potestad del Congreso del Estado para establecer límites Esta misma ley establece la potestad del Congreso del Estado de Guanajuato para fijar límites en topes o rangos en la contratación de obra pública, bajo las modalidades distintas a la licitación pública. El objeto de esta potestad, ejercida anualmente, obedece a la necesidad de revisar cada ejercicio el comportamiento general de la obra pública, ajustando los montos en razón de dicha evaluación, a fin de que no se pierdan los objetivos esenciales del establecimiento de estas modalidades. En el caso de la obra pública contratada por el estado, estos límites se establecen en la Ley del Presupuesto de Egresos para el Estado de Guanajuato de cada ejercicio. Tratándose de los municipios se emite un decreto especial, también cada ejercicio, en el que se asientan tales límites.

Evolución de los montos límite a partir del año 2001 en Guanajuato a) En el caso de límites fijados para el Estado, desde el año 2001, éstos han sufrido un incremento del 98.2%, muy superior al índice general inflacionario acumulado desde esa fecha (INPC 2001-2007= 25.96%) y también por encima del índice nacional de precios productor para la actualización de costos de la obra pública (INPPOBRA 2001-2007= 48.77%) emitidos ambos por el Banco de México.

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Licitación simplificada $4,694,940.50 $5,000,111.75 $7,428,704.64 $9,305,813.20 $9,305,813.19 $9,305,813.19 $9,305,813.19

Adjudicación % directa incremento $938,988.09 – $1,000,022.33 6.5% $1,485,740.93 48.6% $1,861,162.63 25.3% $1,861,162.64 0.0% $1,861,162.64 0.0% $1,861,162.64 0.0%

INPC –

INPPOBRA –

5.70% 3.97% 5.19% 3.05% 4.05% 4.00%

0.89% 3.79% 7.70% 19.04% 4.96% 12.38%

b) En cambio los límites fijados para los ayuntamientos del Estado, desde el 2001, han sufrido un incremento tan solo del 18%. Esto es, por debajo del índice inflacionario (25.96%) y mucho menor al INPPOBRA (48.77%).

Instituto de Investigaciones Legislativas

31

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Licitación simplificada $1,650,000.00 $1,650,000.00 $1,815,000.00 $1,815,000.00 $1,815,000.00 $1,887,600.00 $1,963,104.00

Adjudicación % directa incremento $1,100,000.00 $1,100,000.00 0% $1,210,000.00 10% $1,210,000.00 0% $1,210,000.00 0% $1,258,400.00 4% $1,308,736.00 4%

INPC

INPPOBRA

5.70% 3.97% 5.19% 3.05% 4.05% 4.00%

0.89% 3.79% 7.70% 19.04% 4.96% 12.38%

Los límites ilustrados corresponden al grupo 1 de la clasificación municipal

“La falta de actualización de los límites, esto es, manteniéndolos por debajo de los índices inflacionarios provoca que las mismas obras (obra menor) para las que se consideraron esos topes, se trasladen por el simple cambio de precios a la licitación pública, dejando de aplicar los fines para los que fueron concebidas las modalidades distintas a ese régimen” Supongamos, por ejemplo, que el municipio de León ejecutaba remodelaciones al jardín principal bajo la modalidad de adjudicación directa en 2001, celebrando contratos por montos de hasta $1’000,000.00. Al paso del tiempo, la misma remodelación, supongamos para 2007, se ha incrementado a un costo de $1’606,000.00 en relación al mercado de los precios de la construcción. Sin embargo, el tope establecido por el Congreso, apenas si alcanza el $1’308,736.00 para ese tipo de modalidad, dejando fuera de la excepción este tipo de obras, consideradas menores. El índice nacional de precios productor para la actualización de las obras públicas (INPPOBRAS) El índice de precios productor para la actualización de costos de las obras públicas (INPP) que determina el Banco de México, es un índice que da seguimiento exclusivo a los productos que componen la gama de construcción de las obras públicas (cemento, cal, varilla, concreto, asfalto, etcétera), y que es encomendado por la Secretaría de la Función Pública. Propuestas y alternativas para el ejercicio 2008 a) En relación a los límites fijados para la obra pública del Estado. Mantener los mismos rangos vigentes en 2007; b) En relación a los límites fijados para la obra pública de los municipios: 1. Actualizar los montos a precios generales del 2001. Esto es, aplicar el índice inflacionario general a los límites vigentes de 2007, equivalente a un 8% (resultado de restar al acumulado inflacionario 2001-2007(26%) el (18%) ya aplicado a los límites). 2. Actualizar los montos a precios del INPPOBRAS del 2001. Esto es, aplicar el índice para la actualización de los costos de las obras públicas a los límites vigentes de 2007, equivalente a un 31% (resultado de restar al acumulado inflacionario 2001-2007 del INPPOBRAS (49%) el (18%) ya aplicado a los límites).

32

Instituto de Investigaciones Legislativas

3. Actualizar los montos en la misma proporción que los límites para la obra del Estado desde 2001. Esto es, aplicar el incremento en los límites de las obras públicas del Estado 2001-2007 a los límites municipales vigentes de 2007, equivalente a un 80% (resultado de restar al aumento acumulado 2001-2007 en los límites para la obra pública del Estado (98%) el (18%) ya aplicado a los límites municipales).

Tabla de las propuestas:

Vigente

Propuesta 1

Propuesta 2

Propuesta 3

Modalidad y grupo

2007

8%

31%

80%

Licitación simplificada Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3

$1,963,104.00 $1,177,862.00 $654,368.00

$2,120,152.32 $1,272,090.96 $706,717.44

$2,571,666.24 $1,542,999.22 $857,222.08

$3,533,587.20 $2,120,151.60 $1,177,862.40

Adjudicación y administración directa Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3

$1,308,736.00 $785,242.00 $523,494.00

$1,413,434.88 $848,061.36 $565,373.52

$1,714,444.16 $1,028,667.02 $685,777.14

$2,355,724.80 $1,413,435.60 $942,289.20

Grupo 1. Celaya, Guanajuato, Irapuato, León y Salamanca. Grupo 2. Acámbaro, Cortazar, Dolores Hidalgo C.I.N., Moroleón, Pénjamo, Salvatierra, San Francisco del Rincón, San Luis de la Paz, San Miguel de Allende, Silao, Uriangato, Valle de Santiago y Yuriria. Grupo 3. Abasolo, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, Atarjea, Comonfort, Coroneo, Cuerámaro, Doctor Mora, Huanímaro, Jaral del Progreso, Jerécuaro, Manuel Doblado, Ocampo, Pueblo Nuevo, Purísima del Rincón, Romita, San Diego de la Unión, San Felipe, San José Iturbide, Santa Catarina, Santa Cruz de Juventino Rosas, Santiago Maravatío, Tarandacuao, Tarimoro, Tierra Blanca, Victoria, Villagrán y Xichú.

1.3. Estado 1.3.1. Análisis de la iniciativa de Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2008

Instituto de Investigaciones Legislativas

33

Ingresos 2008 Gobierno del Estado de Guanajuato

PRONÓSTICO DE INGRESOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO 2008 ANÁLISIS COMPARATIVO EJERCICIOS 2007-2008

Ley de Ingresos

Iniciativa

Variación

2007

2008

nominal

Concepto Ingresos locales IMPUESTOS Impuesto sobre nóminas Impuestos cedulares Impuesto vehículos de motor usados Impuesto por servicios de hospedaje Impuesto sobre loterías, rifas, sorteos DERECHOS CONTRIBUCIONES ESPECIALES PRODUCTOS APROVECHAMIENTOS ACCESORIOS EXTRAORDINARIOS

Estructura % 2007

2008

2,638,234,814 1,256,985,356 1,007,643,958 134,238,777 88,592,377 19,392,270 7,117,974 997,273,113 0 222,310,309 73,846,102 87,819,934 0

2,799,533,318 1,377,602,788 1,100,085,170 136,366,481 110,237,327 20,339,310 10,574,500 1,116,684,420 0 152,804,241 57,202,551 95,239,318 0

6.11% 9.60% 9.17% 1.59% 24.43% 4.88% 48.56% 11.97% 0.00% -31.27% -22.54% 8.45% 0.00%

8.4% 4.0% 3.2% 0.4% 0.3% 0.1% 0.0% 3.2% 0.0% 0.7% 0.2% 0.3% 0.0%

7.8% 3.8% 3.1% 0.4% 0.3% 0.1% 0.0% 3.1% 0.0% 0.4% 0.2% 0.3% 0.0%

Ingresos coordinación fiscal PARTICIPACIONES APORTACIONES FEDERALES INCENTIVOS FISCALES

25,810,964,871 12,108,930,320 12,696,974,986 1,005,059,565

30,180,387,714 13,314,416,464 15,449,911,905 1,416,059,345

16.93% 9.96% 21.68% 0.00%

82.5% 38.7% 40.6% 3.2%

84.3% 37.2% 43.2% 4.0%

TOTAL

28,449,199,685

32,979,921,032

15.93%

90.9%

92.1%

2,844,919,969

2,819,766,463

-0.88%

9.1%

7.9%

31,294,119,654

35,799,687,495

14.40%

AUTORIZACION DEUDA PUBLICA Suma balance presupuestario

Ingresos presupuestarios 2008

Ingresos locales

Ingresos tributarios 2008

2,799,533,318

Para comprender mayormente el alcance de la Iniciativa de la Ley de Ingreso del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2008 repasemos brevemente los argumentos del iniciante, vertidos en la exposición de motivos:

34

Instituto de Investigaciones Legislativas

“ENTORNO ECONÓMICO INTERNACIONAL La evolución de la economía mundial durante 2007 ha presentado un ritmo de expansión elevado por cuarto año consecutivo, aunque ligeramente más moderado que el observado en 2006. El Fondo Monetario Internacional estima que en 2007 la tasa de crecimiento global será de 5.2 por ciento1, 0.2 puntos porcentuales menor a lo registrado en 2006. La economía de China cobró nuevamente impulso, manteniendo una tasa de 11.5 por ciento, mientras que la India y Rusia siguieron creciendo a un ritmo muy sólido, estos tres países por sí solos representan la mitad del crecimiento mundial durante el último año. Por su parte, se ha observado una desaceleración de la economía de los Estados Unidos, situación que ha originado tan sólo una tasa de crecimiento del 2.25 por ciento, en promedio, durante el primer semestre de 2007, ocasionado principalmente por los problemas del sector hipotecario y los ajustes observados en los mercados financieros de ese país. Ante la turbulencia de los mercados financieros, la proyección para la economía global se presenta en 4.8 por ciento para 2008, una reducción de 0.4 puntos porcentuales con relación a lo esperado de 20072. La principal causa del menor crecimiento corresponde a la desaceleración de la economía estadounidense, misma que según las proyecciones crecerá en 1.9 por ciento en 2008, debido a la posibilidad de que la crisis del mercado hipotecario se propague a otros sectores de ese país, y otras regiones del mundo. Asimismo, la inflación en el mundo se ha mantenido estable aunque, tanto en países industrializados como mercados emergentes han enfrentado presiones derivadas principalmente de los altos precios del petróleo y de los alimentos. En particular, en los granos se han registrado perturbaciones negativas de oferta debido a condiciones climatológicas y el aumento de su demanda derivada de un mayor uso de bio-combustibles. Los riesgos potenciales que afectarían el desarrollo de las economías mundiales son los altos precios del petróleo, un ajuste desordenado de las balanzas de pago, políticas monetarias restrictivas, debido a las presiones inflacionarias, y el endurecimiento de la disciplina en los mercados de crédito que determinarían la disponibilidad de recursos.

ENTORNO ECONÓMICO NACIONAL Y ESTATAL El crecimiento de la actividad económica nacional se espera sea del 3 por ciento durante 2007, cifra que representa una contracción de 0.6 puntos porcentuales con relación a la considerada a inicio del ejercicio, debido al descenso de las exportaciones mexicanas, producto de la menor actividad económica estadounidense y un menor crecimiento del consumo interno. A su vez, la dinámica de la economía mexicana fue impulsada principalmente por el desempeño de demanda agregada, en especial por la formación bruta privada de capital fijo, la cual creció a un ritmo del 6.5 por ciento, monto superior al 5.4 por ciento previsto. En 2007, se espera que los ingresos presupuestarios del Gobierno Federal superen en 98 mil 300 millones de pesos lo previsto en la Ley de Ingresos, de los cuales 46 mil 200 millones de pesos corresponden a ingresos petroleros, en razón de que el precio del barril de petróleo mexicano de exportación superó en 11.8 dólares el precio estimado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 2007. En el ámbito estatal, al mes de septiembre de 2007 se tenían registrados ante el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) 614 mil 133 trabajadores, lo que representa un

Instituto de Investigaciones Legislativas

35

incremento de 29 mil 231 empleos con relación a diciembre de 2006, de acuerdo con datos de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS).

REFORMA FISCAL FEDERAL Derivado del escenario económico registrado en la primera parte de 2007 y las expectativas de crecimiento mundial, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) estima que la economía nacional crecerá a una tasa anual cercana a 3.7 para el 2008, cifra que representa una expansión de 0.7 puntos porcentuales con relación a 2007, lo cual se explica debido a tres factores: 1. Una anticipada aceleración significativa de la producción industrial de los Estados Unidos, lo que motivará el incremento de las exportaciones mexicanas; 2. Mayor dinamismo del mercado interno, provocando con ello que la inversión y el consumo privado aumenten a tasas anuales de 6 y 3.8 por ciento, respectivamente; y 3. La aprobación de la Reforma Integral de la Hacienda Pública, el pasado 18 de octubre por el H. Congreso de la Unión, misma que generará efectos positivos a la economía nacional, debido a una mayor confianza en la estabilidad de las finanzas públicas, menores tasas de interés, demostración de la capacidad de alcanzar acuerdos y los efectos de la mayor inversión en infraestructura. Precio presupuestado en 42.8 USD Dólares Por otra parte, derivado de la aprobación de la Reforma Integral de la Hacienda Pública, las calificadoras internacionales Fitch Rating y Standard and Poor´s, elevaron las calificaciones soberanas de México, lo cual es un reflejo de que el fortalecimiento de los ingresos fiscales en los siguientes años permitirá mantener la estabilidad fiscal. La elevación de la calificación de deuda soberana permitirá al Ejecutivo Federal acceder a mejores condiciones en sus líneas crediticias. En este tenor, el H. Congreso de la Unión aprobó la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, en la cual se estiman ingresos por 2 billones 569 mil millones de pesos, monto superior en 152 mil millones a la Iniciativa de Ley de Ingresos presentada por el Ejecutivo Federal, dicho incremento se deriva de las siguientes consideraciones: • • • • • •

119 mil millones de pesos como resultado de la Reforma Integral de la Hacienda Pública recientemente aprobada. 69 mil por el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), 36 mil por Impuesto sobre la Renta (ISR) debido a esfuerzo recaudatorio, 2 mil 906 millones por el Impuesto a Depósitos en Efectivo (IDE), 8 mil 388 por el Impuesto Especia sobre Producción y Servicios (IEPS) de Gasolinas y Diesel por tasa incremental de 2 centavos 17 mil millones de pesos se originan por considerar un precio de petróleo de 49 dólares por barril, superior en 2.4 dólares a lo contemplado en la iniciativa, además de establecer un incremento de 5 mil barriles diarios en la producción de petróleo. 16 mil millones de pesos por subestimaciones de la recaudación en la iniciativa presentada por la SHCP.

Por su parte, el pasado 12 de noviembre la Cámara de Diputados aprobó el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el Ejercicio Fiscal 2008, el cual

36

Instituto de Investigaciones Legislativas

considera recursos por 2 billones 569 mil millones de pesos, cifra equivalente al 24 por ciento del PIB, y cantidad superior en 9.8 por ciento con relación al presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2007. El escenario anterior permitirá que los recursos que se destinen a entidades federativas a través de participaciones y aportaciones federales, incrementen en cerca de 53 mil 472 millones de pesos con relación a lo propuesto en el proyecto de Decreto de PEF presentado por el Ejecutivo Federal, monto que equivale al 35 por ciento de las reasignaciones del PEF. Es importante considerar las modificaciones fiscales aprobadas por el H. Congreso de la Unión, las cuales tienen un impacto favorable en las haciendas públicas de las entidades federativas. Tales adecuaciones al marco legal son principalmente: 1. Modificación de los criterios mediante los cuales se distribuyen las participaciones federales a las entidades federativas. Dichos cambios premian con mayor hincapié el fomento de la actividad económica, así como el esfuerzo recaudatorio local de las entidades federativas. 2. Adecuación del sistema de aportaciones federales, el cual fortalece el componente solidario y redistributivo a través de considerar en el tema educativo variables tales como: matrícula, rezago de gasto federal por alumno, gasto educativo estatal e índices de calidad. Nuevas fuentes de recursos a las entidades federativas. • IEPS de gasolinas y diesel. Debido a las reformas a la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, así como a la Ley de Coordinación Fiscal se permitirá a las entidades federativas a través de un Convenio con la Federación acceder a nuevas fuentes de recursos como es la tasa de IEPS de 36 centavos por litro de gasolina magna, 43.92 centavos por litro para la gasolina premium y 29.88 centavos por litro para el diesel. • Impuesto Empresarial a Tasa Única. A las entidades federativas que se encuentren adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que hubieren celebrado Convenio de Colaboración Administrativa en materia de ISR del régimen de actividades empresariales, se les permitirá el cobro del IETU de los sujetos al régimen de pequeños contribuyentes, denominados REPECOS. • Fondo de Fiscalización. Se crea con la finalidad de reconocer las actividades de fiscalización que realizan las entidades federativas. Es importante señalar que dicho fondo se conforma con el 1.25 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP): 1 por ciento por la coordinación en derechos y 0.25 por ciento derivado de la Reserva de Contingencia, cantidades que anteriormente se incluían en el Fondo General de Participaciones. • IEPS de juegos, loterías y sorteos. Se otorga como incentivo a las entidades que tengan celebrado convenio de coordinación para la administración del ISR a cargo del Régimen de Pequeños Contribuyentes.

PARTICIPACIONES, INCENTIVOS Y APORTACIONES FEDERALES. La expectativa de crecimiento para el próximo ejercicio fiscal de los ingresos del Estado por concepto de participaciones e incentivos derivados del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal se estima ascenderán a 14 mil 730 millones de pesos durante 2008, cifra superior en 15.3 por ciento real con relación al pronóstico de cierre 2007.

Instituto de Investigaciones Legislativas

37

Es importante mencionar que dentro del rubro de participaciones federales se añade un nuevo concepto denominado Fondo de Fiscalización, con un monto de 546 millones de pesos derivado, como se ha señalado en supralíneas anteriores, de la Reforma Fiscal Federal y en específico, de la Ley de Coordinación Fiscal. De igual manera, se adiciona en el apartado de incentivos derivados de la Coordinación Fiscal con la Federación, un rubro por los recursos derivados de la aplicación del IEPS a gasolinas y diesel en el Estado, con un estimado de recaudación de 288 millones de pesos. Es importante señalar que en las próximas semanas estaremos celebrando el Convenio de Colaboración para la administración y recaudación de este impuesto. Cabe señalar que ambos fondos fortalecerán la hacienda pública municipal debido a que corresponderán a municipios el 20 por ciento de dichos recursos de acuerdo con la distribución propuesta en la iniciativa de Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Guanajuato, que por separado se presenta a esta H. Representación Popular. Respecto de las aportaciones federales, se proyectan en 15 mil 449 millones 911 mil pesos, monto que significa una expansión de 1.3 por ciento real anual. Este crecimiento proviene de forma preponderante a través de los recursos derivados del ramo 33, los cuales se estima presentarán un incremento del 5.2 por ciento en términos reales con relación al cierre 2007. En resumen, la Reforma Fiscal aprobada, generará recursos adicionales para el Estado en aproximadamente 2 mil 207 millones de pesos, correspondiendo a los municipios 677 millones, lo que sin lugar a dudas fortalecerá las haciendas públicas de los dos niveles de gobierno.

INGRESOS PROPIOS En este rubro, se estima una recaudación de 2 mil 799 millones de pesos, monto inferior en 8.5 por ciento real, con relación al pronóstico de cierre 2007. Dicho comportamiento se debe a los siguientes factores: • •

Descenso de 285 millones de pesos en los ingresos por aprovechamientos, ya que para el próximo año no se contemplan dentro del pronóstico de ingresos recursos por remanentes de ejercicios anteriores, y Disminución del 8.9 por ciento real en los recursos por concepto de productos, causada por los menores saldos promedios de inversión y disminución de tasas de interés.

Asimismo, los ingresos por impuestos estatales se proyectan en 1 mil 377 millones de pesos, monto superior en 2.2 por ciento real con relación al cierre estimado de 2007, como consecuencia de la recaudación esperada en 1 mil 100 millones de pesos por impuesto sobre nóminas y 136 millones por impuestos cedulares, principalmente. Los derechos se estima asciendan a 1 mil 116 millones de pesos, cantidad superior en 1.9 por ciento real con relación al cierre de 2007. Esta proyección es influida en forma positiva principalmente por los derechos por servicios de tránsito y transporte. En apoyo al fortalecimiento de las haciendas públicas municipales, en el año 2007 se han realizado diversos Convenios de Coordinación Administrativa y Operativa en materia de servicios públicos de tránsito y transporte entre el Ejecutivo del Estado y los municipios de: San Francisco del Rincón, Salvatierra, Juventino Rosas, San José Iturbide, Abasolo, Villagrán, y Salamanca, teniendo como objetivo la descentralización de la expedición de

38

Instituto de Investigaciones Legislativas

licencias de manejo, por lo que se prevé que la recaudación por dicho concepto descienda en 10.1 por ciento en 2008. Los aprovechamientos, por su parte, se estiman asciendan a 57 millones de pesos, monto inferior a los 343 millones contemplados en el cierre del ejercicio 2007. Esta variación se explica fundamentalmente debido a que en el próximo ejercicio fiscal no se contemplan dentro del pronóstico de ingresos, como se ha señalado, ingresos por remanentes de ejercicios anteriores. En 2008 no se tienen contemplados ingresos extraordinarios, en tanto que para el presente ejercicio se espera obtener recursos por este concepto por 398 millones de pesos derivados de la línea de crédito que tiene el Ejecutivo del Estado contratado con el Banco Mundial a través del Fideicomiso de Estrategias Sectoriales Integrales. En resumen, los ingresos para el Estado correspondientes al ejercicio fiscal 2008 se estiman en 32 mil 979 millones de pesos, cifra que representa un incremento del 12 por ciento real, con relación a la Ley de Ingresos del Estado 2007, estimándose recursos a los municipios en el orden de los 6 mil 830 millones de pesos. Esta cantidad implica un crecimiento de 16.2 por ciento en términos reales con relación a la estimación de cierre 2007, y lo que representa el mayor incremento de recursos a municipios en los últimos 8 años. Con esta medida se refrenda el compromiso de la presente administración de coadyuvar al fortalecimiento de las finanzas públicas de los municipios del Estado, el cual es un requisito fundamental para lograr una auténtica autonomía municipal”.

Deuda Pública Deuda pública 2008 Gobierno del Estado de Guanajuato

Saldo de la deuda Saldo al 30 de septiembre de 2007 Deuda directa

$1,307,260,311

BANOBRAS

77%

$1,007,207,417

BANCO DEL BAJÍO

23%

$300,052,894

Deuda contingente

$419,173,492

Saldo estimado al 31 de diciembre de 2008

$1,307,260,311

(+) Endeudamiento solicitado para 2008 N

$2,819,766,463

Saldo estimado para 2008

$4,127,026,774

N

El endeudamiento requerido para 2008 está condicionado a reducirse con relación a la captación de ingresos excedentes, por lo que es factible su no aplicación y disposición.

Instituto de Investigaciones Legislativas

39

Servicio de la Deuda

Ley 2007

Iniciativa 2008

Variación nom.

Amortización del capital

$161,849,461

$324,049,626

100.2%

Costo financiero de la deuda

$210,435,878

$445,406,727

111.7%

Total

$372,285,339

$769,456,353

106.7%

Origen de los adeudos Al cierre del 2001 el saldo de la deuda se ubicaba en $156’3256,046.00 Durante la Administración 2000-2006 el Congreso del Estado autorizó al Ejecutivo, en tres decretos específicos, una deuda total por $1,884’414,400.00 1) Decreto Número 122 publicado en el Periódico Oficial del Estado el 26 de julio de 2002: Se autoriza línea de crédito por $500’000,000.00 2) Decreto Número 169 publicado en el Periódico Oficial del Estado el 18 de Marzo de 2005: Se autoriza endeudamiento con BANOBRAS (Banco Mundial) por $1,184’414,400.00 3) Decreto Legislativo No. 181, el Congreso autoriza al Ejecutivo Local para que subrogue, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, los derechos y obligaciones contraídas por el organismo CYPEC, que ascienden a $200’000,000.00, autorizados por el mismo Legislativo en 2002..

1.3.2. Análisis de la iniciativa de Ley del Presupuesto General de Egresos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de 2008

40

Instituto de Investigaciones Legislativas

Gasto público 2008 Gobierno del Estado de Guanajuato PRESUPUESTO POR PODERES

Poder del Estado

Autorizado

Iniciativa

Variación

Estructura %

2007

2008

nominal

2007

2008

Poder Ejecutivo y Admón. Pública Paraestatal

24,011,402,662.00 27,172,420,838.00

13.16%

76.73%

75.90%

Poder Ejecutivo

17,794,546,432.00 19,857,853,743.00

11.60%

56.86%

55.47%

12.01%

16.43%

16.08%

Administración pública paraestatal

5,140,225,675.00

5,757,396,120.00

Ramos generales: Provisiones salariales y económicas

632,900,000.00

692,900,000.00

9.48%

2.02%

1.94%

Deuda pública

372,285,339.00

769,456,353.00

106.68%

1.19%

2.15%

71,445,216.00

94,814,622.00

32.71%

0.23%

0.26%

Poder Legislativo

306,597,234.00

297,290,003.00

-3.04%

0.98%

0.83%

Poder Judicial

651,451,012.00

719,985,744.00

10.52%

2.08%

2.01%

Erogaciones no sectorizables

Organismos Autónomos:

601,113,574.00

758,393,913.00

26.16%

1.92%

2.12%

Universidad de Guanajuato

425,034,166.00

520,976,469.00

22.57%

1.36%

1.46%

Tribunal de lo Contencioso Administrativo

27,903,122.00

28,135,460.00

0.83%

0.09%

0.08%

Procuraduría de los Derechos Humanos

29,409,102.00

46,925,226.00

59.56%

0.09%

0.13%

Tribunal Estatal Electoral Instituto Electoral del Estado de Guanajuato

13,986,087.00

13,666,165.00

-2.29%

0.04%

0.04%

104,781,097.00

148,690,593.00

41.91%

0.33%

0.42%

Transferencias a Municipios

5,723,555,172.00

6,851,596,997.00

19.71%

18.29%

19.14%

Participaciones a municipios

2,934,938,352.00

3,300,177,111.00

12.44%

9.38%

9.22%

Aportaciones para los municipios: Fondo de aportaciones para la infraestructura Fondo para el fortalecimiento de los municipios

1,338,741,638.00

1,695,818,766.00

26.67%

4.28%

4.74%

1,449,875,182.00

1,855,601,120.00

27.98%

4.63%

5.18%

31,294,119,654.00 35,799,687,495.00

14.4%

100.00%

100.00%

TOTAL

Presupuesto por poderes 2008

Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial Autónomos Municipios

############# 297,290,003.00 719,985,744.00 758,393,913.00 #############

Instituto de Investigaciones Legislativas

41

Gasto público 2008 Gobierno del Estado de Guanajuato PRESUPUESTO DEL PODER EJECUTIVO

Dependencia o entidad

Centralizadas Gubernatura Secretaría de Gobierno Secretaría de Desarrollo Social y Humano Secretaría de Finanzas y Administración Secretaría de Seguridad Pública Secretaría de Desarrollo Agropecuario Secretaría de Desarrollo Económico Sustentable Secretaría de Educación Secretaría de Salud Procuraduría General de Justicia Secretaría de Obra Pública Secretaría de Desarrollo Turístico Secretaría de la Gestión Pública Administración Pública Paraestatal Comisión Estatal del Deporte y Atención a la Juventud Unidad de Televisión de Guanajuato Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Gto. Instituto de Vivienda del Estado de Guanajuato Universidad Tecnológica del Norte del Estado de Guanajuato Museo Iconográfico del Quijote Comisión Estatal del Agua de Guanajuato Coordinadora de Fomento al Comercio Exterior Instituto Estatal de Cultura Universidad Tecnológica de León Instituto de Ecología del Estado Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guanajuato Sistema Estatal de Financiamiento al Desarrollo del Estado de Gto. Instituto Tecnológico Superior de Irapuato Sistema Avanzado de Bachillerato y Educación Superior Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato Instituto Tecnológico Superior del Sur de Guanajuato Comisión Estatal de Arbitraje Médico Universidad Tecnológica del Suroeste Instituto de Financiamiento e Información para la Educación Procuraduría de Protección al Ambiente Conalep Guanajuato Instituto de la Mujer Guanajuatense Instituto de Acceso a la Información Pública Escuela Preparatoria Regional del Rincón Instituto de Alfabetización y Educación Básica para Adultos Universidad Politécnica de Guanajuato Forum Cultural Guanajuato Instituto Estatal de Capacitación Universidad Virtual de Guanajuato Guanajuato Puerto Interior PRESUPUESTO GENERAL

42

Autorizado

Modificado

Iniciativa

Variación

2007

2007

2008

nominal

Estructura % 2007

2008

17,794,546,432 195,222,176 481,580,111 622,383,394 555,438,852 748,806,682 346,425,737

18,023,311,147 19,857,853,743 212,970,722 262,749,575 504,093,430 551,552,126 622,298,249 750,185,170 593,726,521 832,938,412 763,718,714 840,008,106 350,112,370 357,822,907

11.60% 56.86% 55.47% 34.59% 0.62% 0.73% 14.53% 1.54% 1.54% 20.53% 1.99% 2.10% 49.96% 1.77% 2.33% 12.18% 2.39% 2.35% 3.29% 1.11% 1.00%

678,642,173 11,832,019,454 189,223 916,843,335 1,322,000,623 0 94,994,672

680,364,316 732,653,309 11,820,889,489 12,940,974,448 189,223 189,223 956,713,131 927,020,733 1,401,811,626 1,390,037,063 18,012,059 151,646,488 18,012,059 120,076,183

7.96% 2.17% 2.05% 9.37% 37.81% 36.15% 0.00% 0.00% 0.00% 1.11% 2.93% 2.59% 5.15% 4.22% 3.88% 0.00% 0.42% 26.40% 0.30% 0.34%

5,140,225,675

5,248,877,298

5,757,396,120

141,218,895 37,071,092

141,934,234 41,560,876

189,079,054 59,506,224

33.89% 60.52%

0.45% 0.12%

0.53% 0.17%

431,199,557

448,537,494

512,989,603

18.97%

1.38%

1.43%

124,490,318 9,053,000

124,490,318 9,053,000

123,404,267 49,600,000

-0.87% 447.88%

0.40% 0.03%

0.34% 0.14%

26,875,483 9,149,125 483,576,842 52,766,626 132,951,203 41,503,120 66,354,101

28,043,051 9,273,073 486,748,883 54,321,373 144,251,303 41,503,120 69,204,687

46,162,704 9,225,624 354,631,794 57,615,014 153,229,846 43,717,735 77,687,121

71.77% 0.84% -26.66% 9.19% 15.25% 5.34% 17.08%

0.09% 0.03% 1.55% 0.17% 0.42% 0.13% 0.21%

0.13% 0.03% 0.99% 0.16% 0.43% 0.12% 0.22%

90,633,498

90,596,439

98,269,510

8.43%

0.29%

0.27%

27,491,383 26,932,106

31,122,078 26,932,106

47,908,853 74,057,823

74.27% 174.98%

0.09% 0.09%

0.13% 0.21%

429,894,018

431,804,612

456,641,834

6.22%

1.37%

1.28%

2,159,721,704

2,177,757,367

2,319,528,711

7.40%

6.90%

6.48%

9,437,161 6,214,301 13,473,701

9,437,161 6,407,722 14,120,885

9,437,162 6,380,316 14,120,885

0.00% 2.67% 4.80%

0.03% 0.02% 0.04%

0.03% 0.02% 0.04%

219,633,017 17,217,810 137,656,583 10,434,383 17,117,813 10,561,313

219,812,665 17,783,484 137,656,583 13,247,984 17,576,115 10,620,651

233,920,388 20,811,042 171,858,572 12,896,778 18,158,425 30,221,271

6.51% 20.87% 24.85% 23.60% 6.08% 186.15%

0.70% 0.06% 0.44% 0.03% 0.05% 0.03%

0.65% 0.06% 0.48% 0.04% 0.05% 0.08%

156,994,546 10,300,006 39,552,229 40,750,741 0 160,000,000

163,029,207 10,300,006 43,772,039 67,978,782 0 160,000,000

170,967,073 31,834,535 60,150,213 47,046,438 37,221,572 219,115,733

8.90% 209.07% 52.08% 15.45%

0.50% 0.03% 0.13% 0.13% 0.00% 0.51%

0.48% 0.09% 0.17% 0.13% 0.10% 0.61%

31,598,421,429 35,799,687,495

14.40%

31,294,119,654

Instituto de Investigaciones Legislativas

12.01% 16.43% 16.08%

36.95%

Para comprender más ampliamente los objetivos y políticas del presupuesto general de egresos del Estado de Guanajuato para 2008, repasemos las estrategias generales que plantea el iniciante para su gasto público: “El Gobierno del Estado de Guanajuato dirige una política de gasto encaminada a ejercer los recursos públicos con responsabilidad, disciplina y transparencia; bajo los criterios de eficacia, eficiencia, austeridad y racionalización del gasto, y orientados a la participación ciudadana, el respeto y la legalidad, la integración social, la innovación y la generación de riqueza en beneficio de las familias guanajuatenses. Con un fuerte compromiso en favor del medio ambiente, la generación de empleo y la inversión estratégica y por ser un Estado que da importancia a la competitividad, que promueve y defiende los derechos de sus ciudadanos, se orienta el gasto público con base a cinco Ejes Estratégicos: 1) Contigo Vamos, Familia. Por ser un Gobierno con perspectiva de familia que reconoce a la misma como la célula básica de la sociedad y da prioridad a los más pobres: Se propicia el desarrollo integral de la familia con especial atención en aquellas que viven en condiciones de extrema pobreza, incrementando los niveles de salud siguiendo un enfoque preventivo, facilitando el acceso a vivienda y hábitat de calidad, propiciando la organización y la autogestión para el desarrollo comunitario, fomentando una cultura basada en los valores acordes con la identidad de Guanajuato y promoviendo el desarrollo humano integral de los grupos prioritarios y vulnerables a través de una agenda de políticas públicas transversales. 2) Contigo Vamos, Comunidad Sustentable. Conservar el patrimonio ambiental y recursos naturales, es mejorar de forma sostenible el bienestar y las condiciones de vida de las generaciones presentes y futuras: Impulsar el desarrollo regional sustentable con visión de largo plazo a través de la preservación del medio ambiente, la generación de políticas energéticas en beneficio de las comunidades y sus recursos naturales, la mejora en la disponibilidad y gestión eficiente del agua, así como el fortalecimiento de la infraestructura básica, con especial atención a las zonas rurales y urbano marginadas bajo un enfoque de sustentabilidad. 3) Contigo Vamos, Escuela. Porque después de la familia, la escuela es el ámbito en el que el ser humano se perfecciona a través del conocimiento, los valores, la cultura y el desarrollo físico: Brindar una educación de calidad equitativa, pertinente e integral, transformando la gestión del sistema educativo con la participación activa de la sociedad, propiciar la creación y difusión artística, la cultura física y deportiva así como el desarrollo de una cultura humanista acorde a la identidad de los guanajuatenses. 4) Contigo Vamos, Empresa, Empleo y Competitividad. Al ser la empresa el instrumento clave del crecimiento económico y del empleo, crear un ambiente propicio para la atracción de inversión, el desarrollo empresarial, la innovación, la competitividad y la mejora industrial, propiciar la creación de empleos productivos, dignos y bien remunerados para las familias de Guanajuato, apoyando al sector productivo con especial énfasis en la micro, pequeña y mediana empresa, el desarrollo sustentable del sector agropecuario, forestal y acuícola. Gracias a esto Guanajuato se distingue como un Estado innovador, competitivo y de vanguardia en infraestructura comercial, industrial y de servicios para el desarrollo. 5) Contigo Vamos Seguridad, Justicia, Democracia y Buen Gobierno. Por ser un Estado de Derecho en el que se practica la libertad, igualdad, seguridad, justicia, respeto a los Instituto de Investigaciones Legislativas

43

derechos humanos y a las instituciones democráticas: Se promueve la participación social en el fortalecimiento de una democracia participativa, garantizando la procuración de justicia y la seguridad pública, damos respuesta y solución a las necesidades de la ciudadanía. Guanajuato es un Estado con finanzas públicas sanas y a favor de la rendición de cuentas y el libre acceso a la información. Este Gobierno practica la gestión ética, transparente, incluyente y coordinada con los tres poderes y órdenes de gobierno. Para llevar a cabo el plan de acción de gasto del Ejercicio Fiscal 2008, el Ejecutivo del Estado, propone un presupuesto de 35 mil 799 millones 687 mil 495 pesos, monto superior en 12.1 por ciento, en términos reales, al presupuesto aprobado en 2007, y 14.1 por ciento más que el que se estima ejercer en este ejercicio fiscal”.

1.3.3. Análisis de la iniciativa de reforma a la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato La Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato es una ley del tipo fiscal que tiene por objeto establecer los elementos sustantivos de las contribuciones que se cobran en el territorio del Estado. Para comprender el sentido de las reformas que propone el Ejecutivo del Estado a la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, repasemos con atención sus argumentos, vertidos en la exposición de motivos: “La presente Iniciativa tiene como propósito esencial, dotar de mayor certeza jurídica al contribuyente, a través de la aclaración de varios conceptos que inciden en la forma en que habrá de cumplir con sus obligaciones de carácter fiscal, teniendo como punto de partida, la homologación de procesos de cumplimiento de obligaciones derivadas de diversas contribuciones, tanto federales como estatales. Asimismo, la propuesta de mérito, observa modificaciones cuyo propósito principal es otorgar facilidades que repercutan directamente en el cumplimiento de obligaciones por parte de los contribuyentes. Por último, se busca dar coherencia jurídica a los conceptos manejados en la Ley de Hacienda, respecto de los que son objeto de definición por parte del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, mismo que entró en vigor a partir del primero de enero de 2006. Con ello, innegablemente, se logra mantener un sistema fiscal eficiente, así como un avance en el arraigo de la cultura solidaria del pago de impuestos en la población guanajuatense, a través de ordenamientos claros y con múltiples beneficios para el contribuyente. Es así que, derivado de lo anterior, procede plasmar en qué consiste cada una de las propuestas incluidas en esta iniciativa. Como punto de partida, y respecto de los conceptos que no integran base para el cálculo del impuesto sobre nóminas, se pretende modificar el contenido de la fracción XIV del artículo 4, con el propósito de homologar los conceptos que forman parte de la base de cotización del artículo 27 de la Ley del Seguro Social, así como los conceptos gravados para el Impuesto Sobre la Renta en su artículo 109. Cabe hacer mención que con esto, se busca eliminar las diferencias en los cálculos que para el pago de la obligación a la que hace referencia esta ley, se presentan en otras contribuciones federales, facilitando el cumplimiento de esta obligación, debido a que actualmente el impuesto sobre nóminas grava la parte exenta por las otras dos contribuciones.

44

Instituto de Investigaciones Legislativas

Asimismo, se propone modificar el artículo 6, en dos sentidos: El primero corresponde a eliminar la referencia sobre la presentación de las declaraciones “en los lugares, medios y formas autorizados por la Secretaría de Finanzas y Administración”, en atención a que el cómo y ante quién presentarlas, se prevé ya en el Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, en sus numerales 18 y 57, respectivamente. Misma situación, conlleva a la modificación de los artículos que para los diferentes impuestos estatales, refieren a la circunstancia de la forma y lugar en que se habrán de presentar las declaraciones correspondientes. Tal es el caso de los artículos 16, 21, 25, 27 segundo párrafo, y 43 de la Ley de Hacienda materia de reforma. El segundo concepto de modificación del artículo 6, habrá de referirse al plazo para la presentación de la declaración mensual de dicho impuesto, en el sentido de ampliarlo del día 17 hasta el 22 del mes siguiente al que corresponda el impuesto declarado. No omito señalar que actualmente, este beneficio se otorga vía Resolución Miscelánea Fiscal, obedeciendo al reclamo de la comunidad de contribuyentes respecto del establecimiento de un mismo plazo legal para el cumplimiento de obligaciones fiscales que conlleven pago, tanto a nivel estatal como federal, debido a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del Servicio de Administración Tributaria, otorga este tipo de facilidades. Dentro del mismo contexto, se propone la ampliación en ley de los plazos para presentación de declaraciones mensuales o bimestrales, según corresponda la obligación al impuesto declarado, fijando como plazo homólogo el día 22 del mes siguiente al mes o bimestres –tratándose del impuesto cedular sobre los ingresos de las personas físicas que realicen actividades empresariales bajo el régimen de pequeños contribuyentes- que corresponda el impuesto declarado, señalados en los artículos 16, 21, 25, 27 segundo párrafo y 43 de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato. Cabe señalar que la propuesta referida en párrafo anterior, incluye la homologación del término de pago del Impuesto Sobre Hospedaje, a la fecha de las contribuciones estatales como lo son Impuesto Sobre Nóminas e Impuestos Cedulares por Prestación de Servicios Profesionales, Uso o Goce Temporal de Bienes Inmuebles o Actividades Empresariales: Régimen General de Ley, Régimen Intermedio y Régimen de Pequeños Contribuyentes; la cual permitirá al contribuyente que presta servicios de hospedaje, el cumplimiento de sus diferentes obligaciones en un mismo periodo de tiempo. Por otra parte, ubicándonos en lo correspondiente al impuesto cedular por la prestación de servicios profesionales, se propone la modificación del artículo 16, en siete diferentes aspectos adicionales: En cuanto a la mecánica de cálculo de dicho impuesto, establecida en el segundo párrafo del numeral en cuestión, se busca aclarar la misma, determinándola, en igualdad de circunstancias, como lo hace la Ley del Impuesto Sobre la Renta, en tratándose de ingresos y deducciones, pues de conformidad con lo señalado por el artículo 43 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, el establecimiento de este impuesto cedular por parte de las entidades federativas, dependerá del apego a las disposiciones que en materia de Impuesto Sobre la Renta se encuentren vigentes, sobre todo las referentes a la base del tributo, referidas específicamente en esta ley. Es así que el párrafo de referencia quedaría redactado de manera tal, que contemple, como elementos de cálculo, la totalidad de los ingresos obtenidos en el periodo comprendido desde el inicio del ejercicio y hasta el último día del mes al que corresponde el pago, menos las deducciones autorizadas correspondientes al mismo periodo. Como segundo punto de reforma, se encuentra la adición de un párrafo tercero, tendiente a establecer el acreditamiento de los pagos provisionales y del impuesto retenido del mismo ejercicio efectuadas con anterioridad, contra el pago provisional mensual, partiendo de dos circunstancias esenciales del impuesto cedular en comento, como lo son el

Instituto de Investigaciones Legislativas

45

que esta contribución es de carácter anual –de ahí el concepto de pago provisional– y la existencia de la figura de la retención de impuesto cuando la prestación del servicio profesional se otorga a favor de una persona jurídico colectiva. Con esta adición se reconocen estos conceptos como integrantes del cálculo de los pagos provisionales, situación que se viene dando, ejercicio con ejercicio, a través de reglas específicas en Resolución Miscelánea Fiscal. El tercer aspecto de reforma del artículo 16, habrá de referirse a la obligación, por parte de las personas morales, de realizar las retenciones del impuesto en mención, en los casos en que los contribuyentes presten servicios profesionales a favor de éstas. Actualmente, se establece la retención directa del 2 por ciento sobre el monto de los pagos que les efectúen, sin deducción alguna, lo cual conlleva, en estricto sentido, a la retención de la totalidad del impuesto sin la posibilidad de aplicar deducciones que de ley corresponden, tomando en consideración la tasa que establece la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato. Es por ello que se propone hacer referencia, expresamente, no a la tasa que de suyo debe contemplar la Ley de Ingresos, sino a la totalidad del monto que resulte de aplicar la misma. Como punto cuarto de reforma, se modifica lo correspondiente al periodo legal que tienen las personas morales, para enterar al Estado todas aquellas retenciones que hayan efectuado, periodo que actualmente hace referencia textual al señalado en artículo 6, referente al impuesto sobre nóminas, no guardando relación alguna estos dos impuestos, causando confusión respecto de dicho plazo. Por lo anterior, se considera oportuno aclarar el periodo de cumplimiento de la obligación por parte de las personas morales retenedoras, haciendo referencia específica al mismo periodo en que el sujeto principal habrá de cumplir con el pago provisional de este impuesto, esto es, al día 22 del mes posterior. Con el propósito de reconocer al contribuyente, desde un inicio, la posible existencia de conceptos de deducción a su favor, se propone, la inserción de un párrafo quinto, en el sentido de señalar que la retención se hará por el equivalente al 50 por ciento pero del monto que resulte de aplicar la tasa establecida para dicho tributo en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, circunscribiendo dicho supuesto, a que el prestador del servicio tenga domicilio dentro del territorio del Estado. Como otro aspecto de modificación del numeral de referencia, se propone la adición de un párrafo, en el cual se considere la obligación de las personas morales con carácter de retenedoras de este impuesto cedular, de presentar la declaración anual informativa correspondiente. Con esto, se busca homologar las obligaciones de los retenedores de este impuesto, con las propias de los retenedores del impuesto cedular por el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes inmuebles, establecida en el artículo 21 de la Ley de Hacienda, además de que dicha declaración, se constituye en herramienta indispensable para las autoridades fiscales en el ejercicio de sus facultades de comprobación. Por último, en lo que respecta al artículo 16, se propone incluir, como acreditable al impuesto del ejercicio, el impuesto retenido por personas morales, reconociendo sin duda alguna, todos los conceptos que podrán acreditarse contra el impuesto del ejercicio fiscal completo a declarar, debido a que anteriormente, sólo se reconocía para efectos del pago provisional mensual, no así para el anual, pudiendo crear diferencia en el cálculo del ejercicio, en contra del propio contribuyente. Ubicándonos en las normas que regulan el impuesto cedular por el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes inmuebles, en particular, en el artículo 21, se prevé la inserción del acreditamiento del impuesto retenido en el periodo a que corresponda el cumplimiento de pago, como parte de la mecánica de cálculo del tributo en comento, tanto en el caso de la provisional como por la anualidad.

46

Instituto de Investigaciones Legislativas

Adicionalmente, también se contempla, en lo referente a las retenciones que habrán de realizar las personas morales, la modificación del cuarto párrafo, en el mismo sentido que se propone el artículo 16 en su tercer y cuarto punto de modificación. Es decir, se establece la retención por el equivalente al 50 por ciento del monto que resulte de aplicar la tasa establecida para este impuesto en la Ley de Ingresos Estatal, así como la referencia directa como periodo de entero de las retenciones, al plazo legal establecido para los sujetos principales de este impuesto. Cabe señalar que en obvio de repeticiones, se consideran aplicables las causales de motivación argüidas para el artículo 16 de la ley materia de reforma. Por otra parte, respecto del impuesto derivado de la prestación de servicios por hospedaje, adicional al periodo de pago y forma de presentación de declaraciones, se propone la modificación de la fracción I del artículo 44, con el objetivo de simplificar su redacción, señalando exclusivamente la esencia de la obligación –solicitar su inscripción al Registro Estatal de Contribuyentes– no así las características de la misma, por estar ya contenidas en el artículo 54 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, logrando, con ello, establecer la obligación en igualdad de términos que en los demás impuestos estatales. Por último, y situándonos en el Título Segundo de los derechos, en particular, en los referidos a servicios de tránsito, se contempla la modificación tanto del primer párrafo del artículo 53, como del segundo párrafo del 55, en cuanto a la eliminación de la referencia a la sanción por la presentación extemporánea de los avisos de alta, baja o modificación al padrón vehicular estatal materia de este numeral. Lo anterior, encuentra su causa en el hecho de que la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, en el Capítulo correspondiente a las multas –artículo 32 fracción I de la Ley de Ingresos 2007- se encuentra ya determinada, evitando así, duplicidad de conceptos de cobro”.

1.3.4. Análisis de la iniciativa de reforma a la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Guanajuato La Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Guanajuato, es una ley del tipo fiscal que tiene por objeto: I. Establecer los montos, bases y plazos para la distribución de las participaciones de ingresos federales que correspondan a los municipios del estado así como su vigilancia en el cálculo y liquidación. II. Coordinar el sistema fiscal del estado de Guanajuato con sus municipios y fijar las reglas de colaboración administrativa; y III. Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. Para comprender el alcance de las reformas que propone el Ejecutivo del Estado a la Ley de Coordinación fiscal, repasemos sus argumentos, vertidos en la exposición de motivos: “A principios del siglo pasado, y antes de los primeros intentos de una coordinación fiscal, México se distinguía por la multiplicidad de tributos tanto federales, estatales y municipales, así como un sistema tributario complejo e inequitativo para los contribuyentes, la existencia

Instituto de Investigaciones Legislativas

47

de demasiadas leyes fiscales frecuentemente contradictorias y la multiplicidad de funciones similares de administración tributaria. Con el propósito de corregir el esquema que predominaba en ese momento, se efectuaron diversas Convenciones Nacionales Fiscales -1925, 1933 y 1947- con lo que se emprenden los primeros esfuerzos de un proceso de coordinación entre la federación, los estados y municipios. La Convención pretendía formar un órgano de estado que estuviera destinado a la organización del régimen fiscal de la República. Entre algunas de sus funciones tenía la de delimitar la competencia tributaria de la federación, los estados y municipios y uniformar los sistemas tributarios relativos a los gravámenes locales. Es así que, la Primera Convención Nacional Fiscal llevada a cabo en el año de 1925, plantea como solución de los problemas la separación de las fuentes impositivas y la eliminación de prácticas alcabalatorias. Para ello, se elaboró una iniciativa de reformas a la Constitución Federal, las cuales no prosperaron. Ante el pobre resultado de la Primera Convención, se citó entonces a una Segunda en al año de 1932. Se convino en esta que la delimitación de competencias era deseable, pero no posible, formulándose entonces un anteproyecto de reformas que apoyaban la asignación de arbitrios específicos, como el impuesto predial a los estados y municipios y la necesidad de asignar en forma exclusiva ciertos tributos, como el impuesto sobre la renta, a la federación. De esta manera, se promovieron varias reformas constitucionales, prosperando sólo la relativa al artículo 73 fracción X, que faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de energía eléctrica, con lo que los impuestos de esta fuente pasaron a ser exclusivos de la federación. En este mismo sentido, se adiciona, en el año de 1942, al artículo 73 constitucional la fracción X, la facultad al Congreso de la Unión para legislar sobre industria de tabacos en rama y elaborados, para decretar impuestos sobre producción y venta de tabacos labrados, fijar el porcentaje que en el rendimiento de dichos impuestos corresponde a las entidades federativas y determinar la cuota de los impuestos locales sobre producción, acopio o venta de tabaco en rama. Se adicionó también al artículo 73, la fracción XXIX, en la que se estableció que las entidades federativas participaran del rendimiento de contribuciones especiales sobre: Energía eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal; y producción y consumo de cerveza. Se consignó asimismo en dicho ordenamiento, que se participara del rendimiento de estas contribuciones a los estados mediante la ley secundaria federal, y que las legislaturas locales determinaran el porcentaje a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. No obstante estos avances, el problema de distribución de competencias de los niveles de gobierno y de la concurrencia lícita, respecto de los gravámenes a la industria y al comercio, seguían vigentes. En razón de ello, se realizó la Tercera Convención Nacional Fiscal, en el año de 1947. Entre los principales resultados podemos considerar: La expedición de la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (1948); Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas (1948), y la primera Ley de Coordinación Fiscal entre a Federación y los Estados (1953). La primera de las disposiciones aprobadas, establecía una tasa federal uniforme en el país del 1.8%, y otra del 1.2% para los estados que aceptaran coordinarse en el impuesto, por lo que en conjunto se alcanzaba una tasa del 3% sobre los ingresos mercantiles. Con esta medida se trataba de simplificar el sistema fiscal del país, evitando la multiplicidad de legislaciones en la materia y la consecuente variedad de requisitos y procedimientos de control. Asimismo, se dio la facultad de que los estados o municipios, vía convenio de colaboración administrativa, pudieran recepcionar el pago de la contribución.

48

Instituto de Investigaciones Legislativas

Así pues, la mitad de los estados se coordinaron en esta materia, sin embargo las entidades con mayor potencial económico decidieron no hacerlo, argumentando que aún teniendo menores tasas, sí éstas se incrementaban, el estado dejaría de ser atractivo económicamente ante los comerciantes e industriales. En vista de este problema, en el año de 1973, se reforma la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, estableciéndose una tasa nacional del 4%, correspondiendo una tasa del 2.2% para la federación y un 1.8 para los estados coordinados, o lo que es lo mismo una tasa nacional del 4%. Derivado de esto, para el año de 1974, todas las entidades quedaron coordinadas en este impuesto. Para el año de 1979, se había llegado a un punto de estática del sistema, pues las principales leyes impositivas coordinadas, eran ya obsoletas. Surge entonces la Ley del Impuesto al Valor Agregado y la nueva Ley de Coordinación Fiscal. Con éstas, ocurrieron cambios profundos en las relaciones fiscales de los tres órdenes de gobierno, lo cual originó el actual Sistema de Coordinación Fiscal. Dentro de éste, encontramos inmersa a las participaciones, las cuales a través de su evolución y perfeccionamiento, han sido consideradas como la columna vertebral del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). La Ley de Coordinación Fiscal, durante su periodo de vigencia, ha presentado un marcado dinamismo, sufriendo cambios principalmente en el concepto de Recaudación Federal Participable (RFP), número de fondos existentes, elementos o variables, porcentajes que de dicha recaudación integran cada uno de ellos, entre otros. Parte fundamental de este cambio han sido los trabajos que se presentaron en la Primera Convención Nacional Hacendaria, así como los desarrollados por la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y los diversos grupos de trabajo, en los cuales el Estado de Guanajuato ha venido participando de manera proactiva y propositiva. Mención por separado merece la reforma integral de la hacienda pública, presentada por el Ejecutivo federal y aprobada por el H. Congreso de la Unión en octubre pasado. La misma establece como sus principales objetivos: Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y combatir la evasión fiscal; un gasto público transparente; un federalismo encaminado hacia un nuevo pacto hacendario, y un sistema tributario equitativo, competitivo y con fuentes alternativas de ingresos. En este sentido, habremos de referirnos al objetivo denominado federalismo: hacia un nuevo pacto hacendario. Éste, propuso expandir las facultades tributarias de los Estados y municipios, evitando la existencia de una proliferación de impuestos locales. Asimismo, una simplificación y mejora de los incentivos de las fórmulas, tanto en participaciones como para las aportaciones, que premian la actividad económica y los esfuerzos recaudatorios. Resultado de las mismas, es la creación de un Fondo de Fiscalización, para premiar las labores que realizan las entidades federativas; y el Impuesto Especial sobre las gasolinas y diesel, a los cuales haré referencia en forma específica en líneas posteriores. En las relatadas circunstancias, y derivado de la aprobación de la señalada Reforma Integral de la Hacienda Pública, por el H. Congreso de la Unión, la propuesta legislativa que someto a consideración de esa H. Asamblea Legislativa, precisa diversas instituciones y conceptos de orden técnico-jurídico, al tiempo que privilegia la simplificación a fin de proporcionar a los ayuntamientos un insumo normativo que facilite y permita conocer con claridad y transparencia, el mecanismo de distribución de los recursos que por ingresos federales le corresponden a cada uno de los municipios del Estado. Es así que, la presente Iniciativa se sustenta en tres objetivos fundamentales: Coadyuvar al impulso del Estado de Derecho, Fortalecer las Haciendas Públicas Municipales y Fomentar la Coordinación Fiscal Estatal. La armonización de las leyes fiscales estatales, con relación a las disposiciones federales, se presenta como una medida imperante de

Instituto de Investigaciones Legislativas

49

fortalecimiento al marco jurídico. Es por ello que ante la reforma de las normas de carácter federal, se torna indispensable actualizar los dispositivos legales locales que incidan sobre la materia, logrando dotar de certidumbre jurídica toda acción de gobierno. En este sentido, se propone adicionar a los artículos 1, 2, 3, y 10, la referencia a los incentivos económicos derivados del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, en atención a que este concepto, así definido por el Convenio citado, forma parte de la materia de participación hacia los municipios. Por otra parte, se propone la modificación de los artículos 4 último párrafo, 6, 8, 9, 10, 11 y 13; con motivo de hacer referencia tanto a la denominación correcta de la Secretaría de Finanzas y Administración, como de su titular, buscando con ello homologar la denominación a la establecida en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato en la fracción II del numeral 13. Asimismo, en los numerales 10, 11 y 13, se sustituye la referencia de “El Ejecutivo del Estado”, por “El Gobierno del Estado”, atendiendo a que la labor de llevar a cabo la amplia gama de funciones públicas en la Administración Pública, corresponde al aparato que integra el Gobierno, con ello, además, se logra ser consistentes en el uso de términos, pues en los artículos 6, 8 y 9, se habla del Gobierno del Estado. Por otro lado, situándonos en materia de reformas fiscales federales, el pasado 13 de septiembre del presente ejercicio, el H. Congreso de la Unión aprobó por decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones fiscales, con el ánimo de fortalecer el federalismo fiscal, incidiendo, principalmente, en: 1. La modificación de los criterios mediante los cuales se distribuyen las participaciones federales a las entidades federativas. Dichos cambios premian con mayor hincapié el fomento de la actividad económica así como el esfuerzo recaudatorio. 2. El otorgamiento de nuevas fuentes de recursos, tales como: a) Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) de gasolinas y diesel. Debido a las reformas a la Ley del IEPS, así como a la Ley de Coordinación Fiscal se permitirá a las entidades federativas, a través de un anexo al Convenio de Colaboración Administrativa en materia fiscal federal, el cual se firmará una vez acordado con el Gobierno Federal, en cuanto a las condiciones y mecanismos, acceder a nuevas fuentes de recursos como es la tasa de IEPS de 36 centavos por litro de gasolina magna, 43.92 centavos por litro para la gasolina premium y 29.88 centavos por litro para el diesel. b) Fondo de Fiscalización (FOFIES). Se crea un Fondo de Fiscalización con la finalidad de crear incentivos específicos para que las entidades federativas mejoren los actos de administración, incrementen los niveles de recaudación y contribuyan en la reducción del contrabando. Es importante señalar que dicho fondo se crea con el 1.25 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP). Derivado de lo anterior, se propone la adición al artículo 3 de dos nuevas fracciones, VII y VIII, en las cuales se incorporen tanto el FOFIES, como el IEPS de gasolinas y diesel, logrando con esto, adecuar el marco legal estatal al federal, así como contemplar la distribución de nuevos recursos a favor de los municipios. Una vez enumerados los conceptos de participación que recibirán los municipios, en el artículo 3, incluyendo los dos nuevos fondos, se contemplan en la presente iniciativa tres modificaciones. La primera, consistente en incorporar, en las fracciones I y II del artículo 4, la referencia a la recepción de la cantidad que les hubiere correspondido, por concepto de Fondo General de Participaciones, Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos e Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, durante el año de 2007, y no durante el “año inmediato anterior”.

50

Instituto de Investigaciones Legislativas

Esto tiene como argumento principal la imposibilidad que tiene el Estado, respecto de asumir costos de factores externos tanto nacionales como internacionales, para garantizar el entero de una cantidad similar a la otorgada a los municipios en el año inmediato anterior, tomando como punto de garantía, sólo la correspondiente a 2007. Con esto, adicionalmente, se logra homologar la forma de distribución, a la señalada por el sistema de participaciones aprobado en la Ley de Coordinación Fiscal. Con la referencia mencionada, en la fracción II del artículo en comento, y al señalar que el adicional a distribuir con los criterios de reparto, se derive de la diferencia del año de cálculo y del año base de 2007, se brindará una mayor importancia a los criterios de distribución de población y recaudación local en los municipios en los años posteriores, y no simplemente como una trayectoria inercial como actualmente ocurre, mediante lo cual se fortalece el espíritu resarcitorio de las participaciones. En una segunda propuesta, se prevé la adición de un segundo párrafo al artículo 4, con el objeto de señalar, claramente, que en caso de que en un ejercicio fiscal el monto de las participaciones sean menores a las de 2007, se les garantiza a los municipios que los coeficientes de este ejercicio, serán los que se consideren para la distribución de los recursos. Mismas consideraciones serán aplicables para el caso del Fondo de Fomento Municipal, IEPS y Derechos por licencias de funcionamiento, para almacenamiento, distribución y compraventa de bebidas alcohólicas. Por último, y como consecuencia lógica de la prevención de nuevos recursos participables a los municipios, en un 20%, de conformidad con lo establecido por los artículos 4, referente al Fondo de Fiscalización, y 4-A, relativo al IEPS de gasolinas y diesel, de la Ley de Coordinación Fiscal, materia de la reforma aprobada por el Congreso de la Unión, se contempla en la presente iniciativa, la adición de dos artículos, correspondientes al 5-A y 5B, los cuales establecen la manera en que se distribuirán los recursos por el Fondo de Fiscalización y el IEPS de gasolinas y diesel, respectivamente, a los municipios del Estado. Con referencia a la distribución de los Recursos del Fondo de Fiscalización (FOFIES), previstos en el artículo 5-A de la presente iniciativa, se contempla que el factor de cálculo se base, íntegramente, en el número de contribuyentes por municipio que se tengan inscritos en el Registro Estatal de Contribuyentes, respecto de aquellos cuya obligación se genere por la realización de actividades empresariales y que se ubiquen en el Régimen de Pequeños Contribuyentes. Esta propuesta se deriva del espíritu que tiene la creación de dicho fondo, el cual estriba en el fortalecimiento a las labores de fiscalización de las entidades federativas, respecto de impuestos coordinados, siendo el caso el Impuesto Sobre la Renta por actividades empresariales en dicho Régimen, delegado en su cobro al Estado, en virtud del Anexo 3 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. Con esto, se pretende que los municipios coadyuven activamente, en las labores de control, actualización, depuración e incremento del padrón de este tipo de contribuyentes; de tal forma que se genere un aumento directamente proporcional en los recursos a recibir, en la medida que incremente el número de contribuyentes referidos. Asimismo, es materia de propuesta el enterar a los municipios el recurso correspondiente a este Fondo, de forma trimestral, a más tardar dentro de los cinco días hábiles posteriores a que la Federación entregue dichos recursos a la Entidad. Lo anterior obedece a los periodos que ha establecido la propia Federación, respecto de la entrega de dichos recursos. Por lo que toca al artículo 5-B, habrá de referirse a la distribución de los recursos provenientes del IEPS de gasolinas y diesel, tomando en consideración dos factores:

Instituto de Investigaciones Legislativas

51

A. Un 70%, se aplicará en razón directa a la población que registre cada municipio, por así estipularse en la legislación que le da origen a este recurso, es decir, por el artículo 4-A, penúltimo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal. Dicho porcentaje se distribuirá de conformidad con la información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), al inicio del ejercicio fiscal correspondiente al año de cálculo. Dicha disposición tiene como base el hecho de que la reforma federal fortalece el componente solidario y redistributivo, esto es, donde exista mayor número de habitantes existen mayores necesidades de servicio. Por tal motivo, esta propuesta sugiere privilegiar el factor población. B. El restante 30%, será calculado, considerando el Padrón Vehicular de cada municipio, debido a que la contribución del IEPS de gasolinas y diesel es pagado principalmente por los poseedores de automóviles, por lo que dicha medida compensará a los municipios que cuentan con un padrón importante de vehículos. Cabe señalar que con esta mecánica de distribución, se pretende el fortalecimiento de la inversión en infraestructura física vial, principalmente por los problemas ocasionados por el número de vehículos que circulan en los municipios, así como a programas de protección y conservación ambiental. Asimismo, parte importante de esta reforma, es la disposición contemplada en el tercer párrafo del artículo 5-B en comento. Éste tiene que ver con el destino específico de los recursos. De esta manera se garantiza que los mismos sean canalizados a infraestructura vial rural o urbana; hidráulica; movilidad urbana y, por lo menos el 12.5 por ciento, a programas para la protección y conservación ambiental. Ello garantiza que no se destine recurso alguno a gasto de operación. Punto importante, es el hecho de que los municipios, de conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 4-A de la Ley de Coordinación Fiscal, podrán afectar hasta un 25 por ciento, los recursos que se generen de este impuesto, como garantía del cumplimiento de sus obligaciones financieras. Cabe señalar que estas medidas contribuyen a la certidumbre de los recursos así como la transparencia en el establecimiento de criterios de distribución de los recursos a los municipios, con ello se apoya en forma decidida el Estado de Derecho de la Entidad. No omito mencionar que la adición de las nuevas fuentes de ingresos a los municipios representaría recursos por 156 millones de pesos, mediante lo cual los municipios tendrán mayores herramientas para la atención de las necesidades sociales de la población, así como el fortalecimiento de las finanzas públicas municipales. En el artículo 6, se precisa que los anticipos y complemento de participaciones, sólo se realizarán a los incisos comprendidos del I al VI del artículo 3, con la finalidad de brindar certidumbre a los municipios en la entrega de los recursos participables. Finalmente, se establece un Artículo Segundo Transitorio para legislar acerca de la obligatoriedad de compartir información de los registros de contribuyentes por parte de las haciendas municipales con la Secretaría de Finanzas y Administración, con el ánimo de establecer vínculos de cooperación que permitan por un lado, coadyuvar a la integración del Registro Estatal de Contribuyentes por municipio, así como generar incentivos para que los municipios compartan información de los padrones que con motivo de sus atribuciones tengan disponibles, tales como predial, de contratistas, proveedores, mercados, etcétera. Es importante señalar que con este mecanismo de coordinación se podrán fortalecer las haciendas públicas de ambos niveles de gobierno, e incrementar la base de contribuyentes, combatiendo con ello, el comercio informal.

52

Instituto de Investigaciones Legislativas

El Artículo Tercero Transitorio, prevé la entrada en vigor de los artículos 3, 4, 5, 5-A y 5-B condicionada a la publicación en el Diario Oficial de la Federación, de los Decretos mediante los cuales se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, mismas que dan origen a los ingresos y mecánicas de ministración a los municipios que se plantean en la presente iniciativa. Es menester señalar que con motivo de las modificaciones y adiciones propuestas, se estiman recursos a los municipios del Estado por 3 mil 279 millones de pesos, monto que se desglosa de la siguiente manera: Fondo General de Participaciones con 2,409 millones de pesos; Fondo de Fomento Municipal, 463.4 millones; Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos 138.8; Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, 36.5; Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios 51.8; Derechos por licencias de funcionamiento para almacenamiento, distribución y compraventa de bebidas alcohólicas, 22.7; Fondo de Fiscalización 109.3; y, IEPS de gasolinas y diesel, 47.2 millones de pesos. Esta cantidad implica un crecimiento de 16.2 por ciento real con relación a la estimación de cierre 2007, lo que representa el mayor incremento de recursos a municipios en los últimos 8 años. Con esta medida se refrenda el compromiso de la presente administración de coadyuvar al fortalecimiento de las finanzas públicas de los municipios del Estado, el cual es un requisito fundamental para lograr una auténtica autonomía municipal”.

Instituto de Investigaciones Legislativas

53

Reunión de la Subcomisión Unidas de Hacienda y Fiscalización y de Gobernación y Puntos Constitucionales Martes 11 de diciembre de 2007

54

Instituto de Investigaciones Legislativas

Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya”

Instituto de Investigaciones Legislativas

55

2. Presupuestos de egresos en textos Gloria del Carmen Hernández Morales∗

En este número de Apuntes Legislativos la Biblioteca “José Aguilar y Maya” ofrece a nuestros lectores 4 ejemplares con el tema que ahora nos ocupa: los Presupuestos del Gasto Público. El primero de ellos, es el “Paquete Fiscal para el Ejercicio del 2001”, lo conforman la iniciativa de Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal del 2001, el Tomo II Volumen A comprende el análisis programático del ramo 01, 02, 03, 04, 05, 06, 08; el Tomo II volumen B abarca el análisis programático del ramo 10, 11, 12, 14, 17, 20; el Tomo II Volumen C refiere de igual forma al análisis programático del ramo 22, 23, 24, 27, 28, 29, 33, las aportaciones para los municipios, las entidades 401, 402, 405, 406, 407, 408, 409, 410, 413, 415, 416, el Volumen D toca a las entidades 417, 418, 419, 423, 426, 427,428,429,430,431,432,433,434,435,436,437,438,439,440, 441 y 442. El segundo es el “Proyecto de Presupuesto General de Egresos para el Ejercicio Fiscal del 2003” este paquete lo conforma 4 tomos: el Tomo I es la exposición de motivos e iniciativa de la ley, el siguiente se refiere al Proyecto de Presupuesto General de Egresos para el ejercicio fiscal de 2003; el Tomo II es la iniciativa de Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal del 2003 y el Tomo III y IV lo comprende las plazas presupuestales en sus diferentes ramos. El tercero es el “Proyecto de Presupuesto General de Egresos para el Ejercicio Fiscal del 2005”, lo conforman 7 ejemplares: el primero y segundo de esta serie es la iniciativa del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato y la de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, el Tomo II Volumen A es el Proyecto de Presupuesto General de Egresos del Estado y comprenden las plazas presupuestales de los ramos 11, 12, 17, 20, 23, 24, 27, 28, 29, 33 y los organismos autónomos AU01, AU02, AU03, AU04, AU05 y AU06; El Tomo II Volumen C abarca las plazas presupuestales de otros ramos. Por último, el cuarto de los ejemplares es el Proyecto de Presupuesto General de Egresos para el Ejercicio Fiscal del 2008, en su totalidad lo conforman 8 ejemplares, los primeros tres son las iniciativas de reforma a la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, a la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Guanajuato, y la iniciativa de Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato; el Tomo I es la Exposición de Motivos e iniciativa de la Ley de Egresos del Estado de Guanajuato; Tomo II, Volumen A comprende el programático presupuestal del ramo 01, 02, 0201, 0202, 0203,0207,0208, 0209, 0210, Ramo 03, 04, 06, 07, 08, 10; Tomo II Volumen B abarca los presupuestos programáticos de los ramos 11, 12, 17, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 29 y 33; el Tomo II Volumen D refiere a los presupuestos programáticos de las entidades 3039,3019, Empresas de Participación Estatal Mayoritaria comprendidas por la entidad 3051, los Organismos Autónomos, AU01, AU02, AU03, AU04, AU05. No Subsidiadas y la entidad 3031 y 3006; y el último ejemplar, es el Tomo III que comprende las plazas presupuestales.

∗

Jefe de Departamento del Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya”

56

Instituto de Investigaciones Legislativas

Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato Proyecto de Presupuesto General de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2001 del Estado de Guanajuato Edita: Gobierno del Estado Guanajuato, Gto., 2000 S/N Páginas Varios Tomos Encuadernación: Rústica

Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato Proyecto de Presupuesto General de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2003 del Estado de Guanajuato Edita: Gobierno del Estado Guanajuato, Gto., 2002 S/N Páginas Varios Tomos Encuadernación: Rústica

Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato Guanajuato Proyecto de Presupuesto General de Egresos Proyecto de Presupuesto General de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2005 del Estado de para el Ejercicio Fiscal 2008 del Estado de Guanajuato Guanajuato Edita: Gobierno del Estado Edita: Gobierno del Estado Guanajuato, Gto. , 2007 Guanajuato, Gto, 2004 S/N Páginas S/N Páginas Varios Tomos Varios Tomos Encuadernación: Rústica Encuadernación: Rústica

Instituto de Investigaciones Legislativas

57

58

Instituto de Investigaciones Legislativas