PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Instituto de Investigaciones Legislativas

Apuntes Legislativos

17 LA REPRESENTACIÓN LEGISLATIVA EN EL CONTEXTO ACTUAL

Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza Diseño y edición de interiores: Lic. Alicia Zamarripa Álvarez LX LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. (473) 102–00–00 extensiones 6075 y 6076 Primera edición, 2006–11–23 Año 2, Número 17 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5 Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.

CONTENIDO

Página

Presentación

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1. Antecedentes históricos de la representación política en México María del Carmen Alanís Figueroa

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2. Población: referente para la asignación de diputados locales Alfredo Sainez

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3. Sección de archivo histórico y biblioteca “José Aguilar y Maya” 3.1. La representación del Poder Legislativo en Guanajuato Felipe Guevara Luna

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3.2. La representación política en México Gloria del Carmen Hernández Morales

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GLOSARIO PARLAMENTARIO

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Presentación

Junta de Gobierno y Coordinación Política Dip. José Gerardo de los Cobos Silva Dip. Arnulfo Vázquez Nieto Dip. José Fernando Manuel Arredondo Franco Dip. Daniel Olaf Gómez Muñoz Dip. Dulce María Badillo Moreno

Presidencia del H. Congreso Dip. José Gerardo de los Cobos Silva

Secretaría General Lic. Arturo Navarro Navarro

Instituto de Investigaciones Legislativas Lic. Mario Antonio Revilla Campos

Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Lic. Alfredo Sainez Araiza

Departamento de Estudios Jurídicos y Parlamentarios Lic. Alicia Zamarripa Alvarez

Departamento de Estudios Sociopolíticos Lic. J. Jesús Ricardo Santos Hernández

La representación no puede comprenderse sin aludir a la democracia representativa. No obstante, a pesar de que el concepto democracia deriva de las raíces griegas demos, pueblo, y kratos, poder; es decir, poder del pueblo, no todo el pueblo puede gobernar, físicamente es imposible. Por ello, se designan representantes, quienes ejercen las funciones de Gobierno a nombre del pueblo que los elige. Pero, ¿están representados todos los grupos que integran a la sociedad mexicana?, ¿la población debe considerarse como un referente para la asignación numérica de los diputados locales? Estas y otras inquietudes se abordan en este número de Apuntes Legislativos. En el primer apartado, María del Carmen Alanís Figueroa, realiza una serie de consideraciones generales, para luego, aludir a los antecedentes de la representación política en el México del siglo decimonónico, a las reformas legales y representación política en México después de 1917, a la representación política en el contexto actual, donde invita a reflexionar en su conclusión sobre una pregunta toral: ¿realmente estamos representados? En el segundo apartado, se plantea la variable poblacional para la asignación de diputados en los congresos locales de nuestro país – descrita en el Cuadro I-, no sin antes describirla en el marco constitucional histórico y en perspectiva comparada con otros países, así como el análisis del concepto de pueblo desde el punto de vista teórico. En la Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya”, se describe la evolución de la representación del Poder Legislativo en Guanajuato, donde destaca la importancia que ha tenido la población, tanto para la designación de los diputados del Congreso del Estado como para la demarcación electoral; se apunta como en el año de 1994 fue sustituida la constante poblacional por el padrón electoral para la distritación y, por ende,

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la asignación del número de diputados. Asimismo, se ponen a disposición del público 6 ejemplares que versan sobre esta temática. Por último se anexa un glosario parlamentario con el propósito de contribuir a la comprensión del significado de los conceptos.

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1. Antecedentes históricos de la representación política en México

María del Carmen Alanís -Figueroa

SUMARIO: I. Aspectos y consideraciones generales. II. Antecedentes de la representación política en el México del siglo XIX. III. Reformas legales y representación política en México después de 1917. IV. Representación política en el contexto actual. A manera de conclusión: ¿realmente estamos representados?

I. Aspectos y consideraciones generales Democracia directa y democracia representativa. Para introducir la discusión sobre ambos temas, así como sobre los antecedentes históricos y las reformas legales que han permitido la representación política en nuestro país, quisiera comenzar con las siguientes consideraciones. Democracia directa y democracia representativa son conceptos que, si bien podrían aludir a un sistema político y de gobierno sustentado en la voluntad popular, guardan entre sí profundas diferencias; sin embargo, estas diferencias han generado la creencia equívoca de que son términos antagónicos entre sí. El primero de ellos está relacionado con la participación directa en asambleas populares de los miembros que constituyen un pueblo. Por su parte, el segundo concepto, es decir el de democracia participativa, se refiere al mecanismo sobre el cual descansa fundamentalmente la democracia moderna: el sufragio universal, basado a su vez en los valores democráticos de igualdad y libertad. Desde el modelo ateniense hasta nuestros días se ha presentado una notable evolución en lo que entendemos por democracia; si bien su significado no ha variado en un terreno etimológico, sí lo ha hecho en cuanto a los actores involucrados en esa acción de "gobernar". Me explico. Democracia significa, lato sensu, "el gobierno del pueblo", y lo que se entendía por pueblo sí ha variado en cuanto se ha ido ampliando la gama de actores sociales que pertenecen a él, es decir los ciudadanos. Sabemos que en la polis griega los ciudadanos participaban directa y activamente en los asuntos públicos, pero la categoría de ciudadanos se otorgaba únicamente a hombres libres. Ni esclavos ni mujeres tenían derecho a intervenir en los asuntos del pueblo por el simple hecho de que no eran pueblo. La presencia de esclavos así como la exclusión de la mujer nos habla inmediatamente de la inexistencia de libertad e igualdad, conceptos que, como mencioné anteriormente, son valores de la democracia moderna y quedaron asentados en la Carta Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Al respecto, Norberto Bobbio afirma: "No es casualidad que en los cimientos de las democracias modernas se encuentren las declaraciones de los derechos del hombre y del ciudadano, que no fueron conocidas por la democracia de los antiguos. La democracia moderna reposa sobre una concepción individualista de la sociedad”.15 Tal concepción individualista de la sociedad se asienta y se expresa a través de los derechos políticos: a partir del derecho que establece el sufragio universal, es decir, desde el momento en que se reconoce la igualdad política entre hombres y mujeres, al margen de diferencias religiosas, económicas y sociales. Para Raúl González Schmal, a pesar de la notable diferencia entre democracia directa y representativa, y de las múltiples variantes que puedan presentar ambos modelos, hay un punto indisoluble en el que confluyen. A final de cuentas la democracia se caracteriza por los métodos que utiliza para resolver conflictos. "Es cierto, sin duda, 15

Bobbio, Norberto,. “La Democracia dei moderni paragonata a quella degli antichi (e a quella dei posteri)”, Teoría política, núm. 3, 1987, p.11 citado por Fernández Santillán, José F., “La democracia como forma de gobierno”, Cuadernos de Divulgación de la cultura Democrática, México, Instituto Federal Electoral, 1997. p. 21.

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que la democracia es un método, una técnica de sustitución pacífica del poder. Pero no sólo es esto, es también una doctrina de fondo que parte del reconocimiento de la dignidad humana".16 Ambas variantes del término democracia aspiran al mejoramiento social a través de la paz y el diálogo, así como al respeto irrestricto por los derechos y la dignidad de sus miembros partícipes. Tan sólo mencionar la dignidad humana nos remite, inmediatamente, a la dimensión ética de la democracia, así como a la necesidad de sus valores. González Schmal también afirma atinadamente que "una democracia sin valores se convierte con facilidad en un totalitarismo visible o encubierto". La ampliación del concepto de ciudadano, sin duda alguna, sólo ha sido posible con la instauración de los valores de la democracia en la cultura política y en la vida misma del ciudadano. Con ello podríamos decir que la democracia representativa es la evolución de la democracia directa. Una de las características de la democracia, atendiendo su significado de gobierno del pueblo, presupone su constante evolución por el hecho mismo de que las sociedades están en constante cambio; por ello, el carácter también mutable de las leyes. Si los ordenamientos jurídicos fuesen inalterables y no atendieran el mandato y las necesidades de los gobernados, difícilmente podríamos hablar de una verdadera democracia. A decir de Arend Lijphart, "un gobierno democrático ideal sería aquel cuyas acciones estuvieran siempre en perfecto acuerdo con la voluntad de todos sus ciudadanos. Tan completa representatividad en el gobernar no ha existido jamás ni será nunca alcanzada, pero puede servir como un ideal al que los regímenes democráticos deben aspirar".17 Por ello, el hecho de que las democracias modernas sean representativas, su eficacia radica en que, hoy por hoy, es la forma más viable para atender las necesidades de las mayorías sin que eso represente la opresión y exclusión de las minorías. En una sociedad como la nuestra sería imposible atender las demandas de todos y cada uno de los ciudadanos, e incluso cuando se pudiera llevar a cabo este supuesto (muy idealista por cierto), los resultados se aglutinarían en un número ilimitado de tendencias y grupos. Es por eso que resulta fundamental, en el marco de la democracia representativa, garantizar el respeto a las minorías dentro del marco legal, así como ofrecer canales institucionales a los grupos políticos y sociales para su participación y eventual representación en la toma de decisiones. Los grupos que cumplen tales condiciones legales para participar y representar intereses y tendencias son, indiscutiblemente, los partidos políticos. Con la democracia representativa nacen también los partidos políticos, y se constituyen como una de sus instituciones fundamentales. Es importante señalar que a pesar de que la democracia representativa se materializa a través de la acción de grupos que aglutinan demandas, tendencias y opiniones en común, la intervención formal de los partidos políticos sólo es posible mediante el sufragio universal e individual de los ciudadanos. Así, sufragio y partidos políticos conforman un binomio imprescindible. Con ello, la representatividad colectiva se convierte en individual. Luego entonces, los sistemas representativos deben ofrecer garantías para proteger y respetar no sólo a las mayorías, sino también a las minorías. Considerando que no es posible alcanzar consensos a nivel de toda una sociedad, en las decisiones que han de tomarse, se aplica, precisamente, un principio de mayoría. Esto implica un reconocimiento formal-institucional de los derechos tanto de las mayorías como de las minorías.

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González Schmal, Raúl, “Democracia semidirecta y participativa”, en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo (coords), Democracia y gobernabilidad. Memoria del IV. Congreso Nacional del Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, t. II, p. 91. 17 Lijphart, Arend, Las democracias contemporáneas, Madrid, Ariel, 1987, p. 19.

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Un modelo propuesto por Robert A. Dahl18 plantea que una democracia representativa sólo puede existir con la presencia de ocho garantías institucionales: a) Libertad para constituir e integrarse en organizaciones. b) Libertad de expresión. C) El derecho de voto. d) Elegibilidad para un cargo público. e) Derecho de los líderes políticos a competir por el voto. f) Fuentes alternativas de información. g) Elecciones libres y limpias. h) Que las instituciones para hacer política de gobierno dependan del voto y de otros signos de preferencia. Este conjunto de garantías ofrece tanto a las mayorías como a las minorías la posibilidad de una contienda equitativa y justa; garantiza la posibilidad de que eventualmente las minorías integren una mayoría, así como la convivencia civilizada y respetuosa entre los distintos actores sociales. Las sociedades heterogéneas y complejas como la nuestra no podrían conducirse sin la representación política; este es el camino a través del cual pueden ejercer su soberanía, conformar gobiernos y participar en el proceso de toma de decisiones. En los siguientes apartados19 haremos breve recorrido histórico de las instituciones, prácticas y reformas que se han traducido en avances del ejercicio de representación política en México.

II. Antecedentes de la representación política en el México del siglo XIX Por su extensión geográfica, sus distintas etnias, el mestizaje, las desigualdades económicas, la enorme y vasta riqueza cultural de sus distintas regiones, entre otras características, sin duda podemos calificamos como una sociedad compleja. México es un país relativamente joven, su vida como nación independiente no ha llegado aún a los dos siglos, asimismo, su proceso democrático, que ha sido complejo, lento y por momentos hasta cuestionado, en los últimos años ha comenzado a consolidarse. Desde los primeros momentos de su vida independiente nuestro país ya contaba con fuerzas políticas arraigadas y muy identificables ideológicamente hablando. Previo a la promulgación de independencia, la Nueva España vivía una situación de profundas desigualdades en la distribución de la riqueza, la cultura y la educación en general. Tal situación se agudizaba por conflictos entre las diversas cartas que integraban su población. Así, mientras por un lado se libraba la guerra en busca de la emancipación, también, a través de las vías institucionales de entonces, hubo una búsqueda por cambiar el sistema político. Con la promulgación de la Constitución de Cádiz, el 19 de marzo de 1812 en España y en México en 1813 por el virrey Venegas, se eligieron democráticamente ayuntamientos, diputados a Cortes y diputados a las cinco diputaciones provinciales que existían en ese momento. El virrey Callejas la abolió en 1814, restableciendo el régimen autoritario, al calor del movimiento armado protagonizado por dos facciones en específico, la de los realistas y la de los insurgentes, que a la larga derivarían en los grupos político-militares conservadores y liberales que desde la promulgación de la independencia hasta el arribo de Porfirio Díaz a la primera magistratura definirían los

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Ibidem, p. 20 Los siguientes apartados contienen información de mi trabajo El comportamiento electoral mexicano, tesis de licenciatura, México, UNAM, Facultad de Derecho, 1990. 19

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rumbos del país en una encarnizada lucha por el poder y por un sistema político polarizado en dos tendencias, una religioso-centralista y otra liberal-federalista. Podemos enumerar diferentes documentos legales que plantearon propuestas y modificaciones en materia política posteriores a la Constitución de Cádiz, durante y después de la guerra de Independencia, redactados por ambos grupos y que en su momento elaboraron ordenamientos jurídicos a través de los cuales se definiría -en un proceso sumamente complicado y conflictivo- el sistema político de la nación. Llama la atención que los primeros intentos por hacerlo, llevados a cabo por miembros de las facciones liberales, tomaron en un principio el modelo reformista para la elaboración de sus ordenamientos; por otro lado, los intentos llevados a cabo por la facción conservadora se inclinaban por perpetuar los modelos autoritarios emparentados con regímenes monárquicos e imperiales. Los documentos en cuestión, mencionados en orden cronológico, son: a) Reglamento del Congreso de Chilpancingo, 1813; b) Sentimientos de la Nación, 1814; c) Constitución de Apatzingán, 1814; d) Plan de Iguala, 1821; e) Tratados de Córdoba, 1821; f) Reglamento Provisional Político de Gobierno del Imperio Mexicano, 1822; g) Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana (también conocido como Plan del Valle), 1823; h) Ley de Elecciones para la Formación del Constituyente de 1824, en el mismo año; i) Acta de Reformas a la Constitución, 1824; j) Bases de Tacubaya. 1841; k) Plan de Ayutla, 1855, y 1) Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana. 1856. Posteriormente vendrían las Leyes de Reforma, e inmediatamente después la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, texto constitucional que estaría vigente hasta 1917, cuando se promulgó nuestra actual Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los ordenamientos identificados de corte liberal determinaban, a grandes rasgos, el establecimiento de una República federa, la institución del sufragio universal, la reducción de la edad para acceder a la ciudadanía, el establecimiento de diputados y la eliminación de fueros militares y religiosos. Por otro lado, los textos legales impulsados por los grupos conservadores eran diametralmente opuestos, se inclinaban por el establecimiento de un gobierno centralista y católico, de corte monárquico. Destacando un concepto de ciudadano excluyente y clasista, así como una serie de restricciones para acceder a la clase política y al ejercicio pleno de sus derechos.

III. Reformas legales y representación política en México después de 1917 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos promulgada el 5 de febrero de 1917, constituyó un avance sin precedentes hasta ese entonces para la vida democrática de México; en gran medida, debido a la suma de proyectos que confluyeron en su contenido, provenientes de distintas corrientes ideológicas que a través del consenso conformaron un Congreso Constituyente plural en todos los aspectos. Es con la Constitución de 1917 que se establecieron las bases jurídicas que, habría de seguir el sistema político mexicano. Sin embargo, el texto sufriría modificaciones en la medida en que se requirieron mecanismos de inclusión para las minorías. Tomando en cuenta las características de un sistema democrático representativo me gustaría considerar dichas modificaciones a partir de las ya mencionadas instituciones de la democracia representativa, el sufragio y los partidos políticos. La primera de ellas, como ya hemos mencionado, es el vehículo a través del cual se ejerce la voluntad ciudadana. Asimismo, la segunda figura, los partidos políticos, es la materialización de los grupos que se disputan el poder representativo a través de las vías institucionales, representando en su organización las demandas de diversos sectores tanto mayoritarios como minoritarios.

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1. El sufragio A partir de 1917 podemos observar una evolución en la figura del sufragio que ha permitido ampliar su campo de acción tanto en sus características como en su ejercicio. El artículo 5°, se refirió expresamente al concepto de "derechos políticos", figura que a la larga será la depositaria de las prerrogativas ciudadanas que permitirán al elector la participación activa, que en términos generales significa el derecho al voto, así como la pasiva, que representa el derecho a ser votado. Esto es importante si consideramos que la democracia representativa únicamente se puede ejercer a través de este mecanismo. En la medida que el sufragio cuente con más condiciones de ser libremente ejercido y respetado, además de que detente un carácter verdaderamente universal (es decir, que en su aplicación no sean motivo de restricción alguna características de tipo físico, sexual, racial, social y económico), la representatividad será más efectiva al mismo tiempo que legítima. Tal evolución la podemos observar desde las siguientes reformas legales. El 2 de julio de 1918 se presentó la Ley para Elecciones de Poderes Federales, en la cual encontramos las siguientes características: ƒ ƒ

Se garantizó el secreto del sufragio y se incorporaron los principios revolucionarios de " no reelección, sufragio efectivo, elección directa y libertad de participación política con la universalidad del sufragio". 20 Asimismo, se asentó que como derecho lo podían ejercer todos los ciudadanos. Se consideraba como tales a los varones mayores de 21 años de edad si eran solteros, o 18 años si eran casados, en pleno ejercicio de sus derechos políticos e inscritos en los registros de la municipalidad. Cabe mencionar nuevamente cómo la percepción del concepto ciudadano excluía a la mujer al mismo tiempo que condicionaba la edad para los hombres a través de un requisito en su estado civil, a pesar de un señalado carácter universal en el sufragio. 21

Hasta 1953 había existido una interpretación restrictiva del concepto de ciudadano al que se refería el artículo 34 constitucional, como acabamos de señalar: se entendía como tal únicamente a los varones, quedando las mujeres fuera de dicha connotación. Por decreto del Congreso publicado el 17 de octubre de 1953, se otorgó la ciudadanía a las mujeres mayores de edad, y por consecuencia el ejercicio del sufragio tanto activo como pasivo, en igualdad de condiciones que el varón. Cabe señalar que esta prerrogativa únicamente era ejercida por las mujeres en el nivel municipal, a partir de una reforma al artículo 115, que se dio en 1947. Con ello, en 1954 fue reformada la Ley Electoral Federal de 1951, reforma que insertó en su texto el derecho al sufragio activo y pasivo de la mujer. Con estas modificaciones la mujer comenzó a ejercer el derecho a votar y ser votada, pero es conveniente aclarar que la sola modificación legal no cambiaría sustancialmente su participación en la esfera política. A casi cincuenta años percibimos aún una notable desproporción en los índices de representantes masculinos y femeninos. Asimismo (aunque en menor medida), también podemos observar en su participación electoral niveles inferiores a los ejercidos por la población masculina. Sobre este tema profundizaremos más adelante. Ahora bien, con respecto a la edad para adquirir la ciudadanía, y con ella los derechos políticos, tenemos que el 22 de diciembre de 1969 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una enmienda constitucional al artículo 34, fracción 1, lo cual constituyó un gran avance en el desarrollo de los mencionados "derechos políticos" en nuestro país 20

Sánchez Bringas, Enrique, “Instituciones electorales: 1812-1918”, La renovación política y el sistema electoral mexicano, México, Porrúa 1985, p. 83. 21 Ibidem, p. 83.

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al otorgar la ciudadanía a los jóvenes de 18 años, reconociendo este derecho político del sufragio activo a quienes representaban una mayoría del total de la población. De esa forma se aumentó sustancialmente la base ciudadana y el electorado potencial; como lo mencionamos anteriormente la ciudadanía se adquiría a los 21 años de edad. Posteriormente, el 22 de febrero de 1972 se reformaron los artículos 55 fracción II, y 58 constitucionales, de tal suerte que la edad requerida para ejercer el derecho al sufragio pasivo es decir, el derecho a ser votado-se disminuyó de la siguiente manera: a) Diputados: de 25 a 21 años. b) Senadores: de 35 a 30 años. El 5 de enero de 1973 se expidió una nueva Ley Federal Electoral, que se distinguió por su superior técnica jurídica y depurada sistematización.22 Por lo que se refiere al tema de derechos políticos, puede destacarse que por primera vez se enunciaron expresamente y en conjunto las características del sufragio: "El voto es universal, directo y secreto para todos los cargos de elección popular. Constituye un derecho y una obligación del ciudadano". Con este ordenamiento legal tenemos que el derecho al sufragio puede ser ejercido por todo ciudadano (en el entendido que ya se amplió a este momento el concepto, incluyendo a hombres y mujeres mayores de 18 años), es efectivo y vale desde el momento en que es depositado con discreción y respeto absoluto al elector. En 1994 se reforma el artículo 82 y se modifican los requisitos para ser presidente de la República, quedando los siguientes: "ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, e hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país al menos veinte años". Es importante establecer la diferencia con la redacción original donde se requisita ser "hijo de padres mexicanos". Esta reforma obedeció a que ya hacía tiempo "diversos sectores y grupos de la sociedad mexicana, de distintos niveles socioeconómicos y de distintas regiones del país se pronunciaban, cuando fueron bien informados sobre el tema, por la eliminación de un precepto que ofendía a buenos mexicanos que habían demostrado servir a México ejemplarmente".23 Posteriormente, el 29 de julio de 1999 se reformó el artículo 58, de tal suerte que la edad requerida para ejercer el derecho al sufragio pasivo -es decir, el derecho a ser votado- se disminuyó de la siguiente manera: senadores de 30 a 25 años.

2. Los partidos políticos Con respecto a la institución de los partidos políticos, podemos observar la siguiente evolución. La importancia de este desarrollo radica en que el marco legal sólo permite el ejercicio formal de la representación política por medio de los partidos políticos, así que en la medida en que existan condiciones de equidad en la organización de estos grupos habrán más oportunidades de tener verdaderas condiciones de representatividad al momento de integrar los cargos de elección popular. En este sentido vale la pena destacar el siguiente aspecto de la Constitución de 1917: - Se estableció la elección de un diputado propietario y uno suplente por cada 60,000 habitantes, sin que en ningún caso pudiera haber menos de dos diputados por estado y uno por territorio.

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López Moreno, Javier, La reforma política en México, México, Centro de Documentación Política, 1979, p. 74. Exposición de motivos de las reformas al artículo 82 constitucional, Diario Oficial de la Federación del 1º. de junio de 1994.

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- Los candidatos independientes tenían los mismos derechos que los candidatos de partido, si eran apoyados por 50 ciudadanos de su distrito. El 22 de junio de 1963 se estableció el sistema de "diputados de partido", a través del cual las minorías podían ser representadas en la cámara y participar en el sistema de gobierno. La creación del sistema de diputados de partido se hizo necesaria debido a que el Partido Revolucionario Institucional aglutinaba la representación mayoritaria permanentemente, y con ello cada vez era más difícil aumentar la presencia de la oposición, que en mucho tiempo fue mínima. De tal modo, se tuvieron que generar condiciones para que los partidos representantes de intereses y demandas de las minorías pudieran tener acceso a la cámara. Asimismo, se tuvieron que instrumentar cambios en 1972, disminuyendo el porcentaje de votación que se exigía a los partidos políticos para que se les pudieran asignar diputados de partido, ya que se requería el 2.5%, el cual era difícil de alcanzar para algunos partidos minoritarios; a partir de esta reforma se disminuyó el límite al 1.5%, cantidad porcentual que permitió la representación de partidos minoritarios dentro del Congreso. De este modo, los espacios de la oposición aumentaron, pues anteriormente el número máximo de diputados de partido era 20, y con esta reforma se consiguió aumentarlo a 25.24 El 5 de enero de 1973 se expidió una nueva Ley Federal Electoral; con ella los partidos políticos se conceptuarían de la siguiente forma: Los partidos políticos nacionales son asociaciones instituidas en los términos de esta Ley, integradas por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos políticos, para fines electorales, de educación cívica y orientación política... concurren a la formación de la voluntad política del pueblo. Comparten en los organismos electorales la responsabilidad del procesa electoral y de vigilar que éste se desarrolle conforme a los preceptos constitucionales y las disposiciones de esta Ley.25 Posteriormente, el 6 de diciembre de 1977 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El sistema electoral de nuestro país varió significativamente, se agregaron al texto del artículo 41 constitucional cinco párrafos a través de los cuales se elevaron a rango constitucional el concepto, funciones y prerrogativas de los partidos políticos: ƒ ƒ

ƒ ƒ

"Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral". "Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de los ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo". "Los partidos políticos tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las reformas y procedimientos que establezca la ley". "Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales".

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Andrea Sánchez, Francisco de, “Evolución de las instituciones electorales mexicanas: época contemporánea”, La renovación política y el sistema electoral mexicano, cit. nota 6, pp. 100 y 101. Ibidem, pp. 101 y 102.

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De los párrafos antes transcritos podemos señalar algunas cuestiones relevantes, pues a partir de este momento los partidos políticos tendrán acceso permanente a los medios de comunicación social y no únicamente durante los procesos electorales, asimismo, por primera vez se estableció el financiamiento público para su actividad electoral y, finalmente, se les otorgó el derecho para participar en los comicios en el nivel local y municipal. Con esta reforma constitucional desapareció el sistema de "diputados de partido", creándose el "sistema mixto con dominante mayoritario", el cual continuaba con el objetivo de que las minorías fueran representadas en la Cámara de Diputados y tuvieran acceso al ejercicio del poder. Al respecto, me parece importante reiterar que las modificaciones que hemos referido correspondían a necesidades de inclusión para las minorías. Si antes era posible que las minorías obtuvieran hasta 25 diputados de partido, con esta reforma se podían alcanzar hasta 100 diputados mediante el principio de representación proporcional. De este modo, la Cámara de Diputados se integraría con 300 diputados de mayoría relativa electos en los distritos electorales uninominales, y hasta con 100 diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales. En 1986 se modificó sustancialmente el sistema para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional (artículo 54 constitucional). De esta reforma se desprende lo siguiente: podían participar todos los partidos políticos, incluso el partido mayoritario. La reforma de 1977 sólo permitía la participación, en la asignación de diputados plurinominales, de aquellos partidos minoritarios que no hubieran obtenido 60 o más curules de mayoría relativa; se reservaron 150 diputaciones de representación proporcional para los partidos minoritarios de oposición. Éstas representaron el 30% del total de la Cámara de Diputados, lo que significó una mejora con relación a los 100 del sistema anterior que representaban el 25% del total. Conviene destacar que con esta reforma ningún partido político podía tener más de 350 diputados en la cámara, lo que representa el 70% del total de la misma. Conviene enumerar una serie de reformas en las que se han precisado aspectos estrechamente relacionados con los partidos políticos y su ámbito de competencia electoral. Durante el sexenio 1988-1994 se llevaron a cabo tres reformas políticoelectorales, la primera en abril de 1990, donde se modificaron los artículos 5°; 35 fracción III; 36, fracción 1; 41; 54; 60, y 73, fracción VI. La segunda reforma se presentó en septiembre de 1993, también con modificaciones en los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74, fracción 1, y 100. La tercera reforma se llevó a cabo en abril de 1994, y en ella se modifico nuevamente el artículo 41. En la primera de ellas se trataron los siguientes aspectos: 1) la organización de las elecciones federales, los órganos encargados y sus principios rectores; 2) la estructura del nuevo organismo electoral, el Instituto Federal Electoral; 3) elección de diputados y representantes locales en el Distrito Federal; 4) calificación electoral e integración de los colegios electorales, y 5) modificaciones en materia de lo contencioso electoral. La segunda reforma exploró los siguientes temas: A) financiamiento a partidos políticos; B) supresión de la cláusula de gobernabilidad ; C) nueva integración y quórum para la Cámara de Senadores; D) calificación electoral, supresión del procedimiento de autocalificación y establecimiento del Tribunal Electoral; E) reestructuramiento del Tribunal Federal Electoral (TRIFE), y F) estructura de gobierno para el Distrito Federal. La tercera reforma se concentra especialmente en las modificaciones al artículo 41, el correspondiente a la organización de las elecciones y en la composición del órgano de dirección del Instituto Federal Electoral (IFE), es decir, su Consejo General. Por último, en el gobierno de Ernesto Zedillo se llevó a cabo una reforma más, la cual se integró con los temas: a) nuevamente la integración del Consejo General del IFE

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(artículo 41); b) equidad en los comicios (artículo 41); c) recomposición del Poder Legislativo (artículos 54, 56 y 60); d) la elección popular del gobierno del Distrito Federal (artículo 122); e) una nueva jurisdicción electoral (artículos 60, 94, 98, 99, 101 y 105), y f) la extensión de la reforma a los estados de la República (artículo 116). En síntesis, podemos considerar 10 reformas a la Constitución de 1917 en materia electoral (vinculadas a los partidos políticos) realizadas en 1953. 1963, 1969, 1976, 1986, 1990, 1993, 1994 y, finalmente, 1996. De las primeras cuatro se desprenden las modificaciones ya mencionadas: el voto a la mujer, la figura de diputados de partido, el voto a los jóvenes (reducción de la edad para considerarles ciudadanos o para el ejercicio del sufragio) y la figura de los derechos políticos pasivos. Las siguientes cuatro reformas tuvieron un carácter integral; las dos últimas reformas aportaron la ciudadanización del órgano electoral, en 1994, y una reforma integral en 1996 de donde se desprenden las modificaciones ya mencionadas que colaboraron en la integración de un régimen de competencia equitativo y apegado a la legalidad en todo momento. A partir de estas modificaciones legales surge la figura de las asociaciones políticas nacionales, llamadas coloquialmente APN. "Son formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política".26 Los requisitos legales para obtener el registro de una agrupación política agrupación política nacional son, entre otros, contar con un mínimo de siete mil asociados, con un órgano directivo de carácter nacional y con delegaciones mínimo en dos entidades de la República. Esta figura puede participar en los procesos electorales a través de acuerdos con algún partido político. El conjunto de reformas de que ha sido objeto la Constitución ha permitido ampliar los canales de inclusión para los actores que participan en el sistema político como representantes de la voluntad popular. Es cierto, el proceso ha sido lento, pero se ha llevado a cabo con paso firme y permite, hoy día, la participación activa y pasiva de mujeres y jóvenes, de las minorías y fuerzas dentro de los órganos de representación, y finalmente, la dirección del órgano electoral a cargo de ciudadanos. Con estas modificaciones constitucionales ha sido posible cumplir con la serie de pasos para garantizar el funcionamiento de la democracia representativa propuesta en un principio a través de los derechos políticos que hoy día gozamos los ciudadanos, fruto de las reformas referidas. Me gustaría concluir este apartado con la siguiente reflexión. Las reformas no se han dado por sí mismas, pertenecen a un contexto en específico y a los cambios que la sociedad va demandando en la medida de sus necesidades. Estos cambios, como señalan Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, "fueron implementados como respuesta a una realidad política conflictiva; la política real fue y es el factor que acicateó el proceso de reformas; pero a partir de ahí, la esfera electoral cobró, por así decirlo, “vida propia”.27

IV. Representación en el contexto actual. A manera de conclusión: ¿realmente estamos representados? Hemos analizado el concepto de democracia con especial atención a su dimensión representativa, y también hemos hecho un recorrido histórico sobre la evolución en México de dos de las instituciones que están presentes en una democracia representativa: el sufragio y los partidos políticos. Sin embargo, en el marco de este Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, y concretamente en este volumen que aborda la temática de la representación política, resulta fundamental intentar un análisis objetivo y crítico de la situación que guarda la subrepresentación de grupos minoritarios o "desprotegidos" (término este último que no me parece del todo adecuado 26

Artículo 33, Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Becerra, Ricardo et al, “Introducción. La transición democrática de México, una interpretación”, la mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena, 2000. 27

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pero sí atinado al contexto actual), en cuanto a la protección o tutela de sus derechos y su efectivo acceso a la toma de decisiones públicas. El breve recorrido histórico que hemos hecho de las reformas constitucionales y legales en materia de órganos e instituciones de representación durante los siglos XIX y XX, sin duda nos lleva a la conclusión de que se han dado avances significativos encaminados a la consolidación de un sistema democrático, en el que a través de comicios apegados a derecho, los ciudadanos eligen de manera libre y directa a sus representantes, quienes acceden de manera legítima al ejercicio del poder público. Luego entonces, la siguiente conclusión, sin duda, sería que nuestra democracia representativa está consolidada y asegurada a través de nuestro marco jurídico. Desafortunadamente esto no es así. Hoy en día no podemos afirmar que en nuestros órganos de representación, es decir los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión (y también valdría la pena incluir a los estatales y a las autoridades municipales), están representados todos los grupos que integran a la sociedad. Ya hemos señalado en el primer apartado de este trabajo que es prácticamente imposible que todos los miembros del pueblo directamente tomemos las decisiones, pero sí que un sistema representativo precisamente debe materializarse a través de órganos que velen por los derechos, intereses, tendencias, ideologías y necesidades de la totalidad de los integrantes del pueblo. Luego entonces, si no están representadas las minorías en los órganos que toman las decisiones, concretamente en el Legislativo y en el Ejecutivo, entonces difícilmente las leyes que se aprueben y las políticas públicas que se instrumenten velarán por los intereses de ese segmento de la población que, no por descuido, algunos estudiosos del tema clasifican como públicos "vulnerables". Sí, vulnerables en tanto que no tienen una representación directa en la toma de decisiones públicas. A guisa de ejemplo mencionaré sólo tres casos de segmentos importantes de nuestra sociedad que sin duda se encuentran subrepresentados en nuestros órganos legislativos e instancias de gobierno, y por ende su influencia en la toma de decisiones que satisfagan sus demandas también se ve afectada: me refiero a las mujeres, a los indígenas y a los jóvenes.28 Estos grupos sociales, sin duda representativos de nuestra sociedad y del mosaico cultural que nos caracteriza, no han contado con una representación política proporcional a su presencia nacional. En otras palabras, si las mujeres hoy en día representan el 51.2% de la población total del país, los indígenas el 8.59%. y los jóvenes el 34.5%, ¿no debería asegurarse su representatividad en los órganos de toma de decisiones?.29 A continuación presento algunos datos que nos harán reflexionar y nos demostrarán que estas supuestas "minorías" en realidad son "mayorías subrepresentadas".

1. Participación política de las mujeres En el pasado proceso electoral federal de 2000 las mujeres participaron, en proporciones significativas, de las más diversas formas: como funcionarias de casilla, como representantes de partido ante las casillas, como observadoras electorales, como funcionarias y como consejeras electorales en los consejos general, locales y distritales del IFE y, por supuesto, como electoras y como candidatas a puestos de elección 28

Se han elegido estos tres segmentos sociales en virtud de los datos estadísticos representativos que se agregan, sin embargo deben considerarse, necesariamente, a las personas con discapacidad, a los adultos mayores de 60 años, a personas enfermas, personas con religiones distintas, personas con preferencias sexuales no convencionales (términos que maneja el Anteproyecto de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, México, Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación, octubre de 2001). 29 Datos obtenidos de la página WEB del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y de la Encuesta Nacional de la Juventud 2000, elaborada por el Instituto Mexicano de la Juventud en julio de 2000.

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popular; desafortunadamente dimos un paso hacia atrás al no contar con ninguna candidata a la Presidencia de la República. En apariencia, lo anterior podemos conducirnos a pensar que, además de otros objetivos democráticos, también se han conseguido avances importantes relativos a la equidad de género en relación con la participación política de las mujeres. Más aún, si consideramos como un avance la reforma del 22 de noviembre de 1996 al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), en cuyo artículo veintidós transitorio se estableció: "Los partidos políticos nacionales considerarán en sus estatutos que las candidaturas por ambos principios a diputados y senadores no excedan del 70% para un mismo género. Asimismo promoverán la mayor participación política de las mujeres". Sin embargo, paradójicamente, y a pesar de que el porcentaje de postulaciones femeninas al Congreso de la Unión creció del 25.4% en 1997 al 33.4% en el 2000, la proporción de mujeres electas para la LVIII Legislatura se redujo. Los seis partidos y coaliciones contendientes cumplieron con el porcentaje mínimo del 30% establecido en la legislación; siendo Democracia Social, partido político nacional, el que registró el mayor porcentaje de candidatas (40.4%), y el Partido de Centro Democrático el menor porcentaje (30.25%). En efecto, la participación femenina en la Cámara de Diputados pasó del 18.80% en 1997 al 16.6% en la actualidad (83 diputadas por 418 diputados).30 En números absolutos, hoy son 11 legisladoras menos las que integran la Cámara de Diputados, en comparación con la legislatura anterior. Por su parte, los escaños ocupados por mujeres en el Senado apenas han aumentado en uno: el porcentaje es de 17.97% (con 23 senadoras por 105 senadores). Otro dato revelador resulta de la revisión de la integración de las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados. Del total de 40 comisiones en la cámara baja, tan sólo cinco son presididas por mujeres, es decir, el 12.5% (atención a grupos vulnerables; salud, ciencia y tecnología; equidad y género y, finalmente, población, fronteras y asuntos migratorios). En el Senado, de 49 comisiones, las que son presididas por mujeres sólo suman 11: asuntos indígenas; desarrollo social; equidad y género; juventud y deporte; medio ambiente, recursos naturales y pesca; reforma agraria; reglamentos y prácticas parlamentarias; relaciones exteriores para América del Norte; relaciones exteriores para América Latina y el Caribe; relaciones exteriores Asia-Pacífico, y relaciones exteriores para Europa y África. Esta contradicción entre mayor número de candidaturas y reducción objetiva de las candidatas electas se debe principalmente a que la mayoría de los partidos contendientes no aplicaron debidamente el principio del 70% como máximo de postulaciones por género, pues relegaron a las mujeres a los espacios secundarios: las suplencias en el caso de las candidaturas por el principio de mayoría relativa y los últimos lugares en el de las listas de representación proporcional: Con ello, cumplieron con el requisito legal, pero se alejaron del espíritu de equidad que establece el artículo veintidós transitorio del COFIPE antes mencionado, y más grave aún, no cumplieron a cabalidad con la intención política mostrada en la mayoría de sus propios estatutos de promover efectivamente, lo subrayo, efectivamente, la participación política de las mujeres en la toma de las decisiones públicas mediante su mayor acceso a los de representación popular. No obstante, en cuanto a la participación electoral, vale la pena destacar la gran responsabilidad política mostrada por las mujeres en el pasado proceso electoral federal, pero desde una perspectiva de organización y supervisión de las elecciones.

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Información proporcionada por el área de Comunicación Social de la Cámara de Diputados, 15 de noviembre de 2001.

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Las proporciones de ciudadanos inscritos en el padrón electoral al 2 de julio eran del 51.68% para las mujeres y 48.32% para los hombres. En la lista nominal de electores la relación fue de 51.75% y 48.25%, respectivamente.31 En su actuación como funcionarias de mesas directivas de casilla, las mujeres respondieron en mayor proporción que los hombres a la convocatoria del IFE a los ciudadanos y ciudadanas que fueron seleccionados por sorteo para ser quienes recibirían y contarían los votos de los electores el día de la jornada electoral. De las 452 mil 125 personas que se desempeñaron como funcionarias y funcionarios de mesas en las 113 mil 405 casillas instaladas, 240 mil 998; es decir, el 53.3%, fueron mujeres, y 211 mil 127, el 46.7%, hombres.32 Por lo que hace a la participación de la mujer como votante, el periódico Reforma estimó que en la pasada jornada electoral, del total de participación ciudadana (63.9%), el 48% de los electores correspondió a mujeres, frente al 52% de hombres.33 Otros indicadores muy representativos los encontramos en el actual gabinete presidencial en el que fueron designadas sólo tres secretarias de Estado (el 16.67% del total), en las carteras de Turismo, Desarrollo Social y Reforma Agraria. Además de la reducción de diputadas federales como consecuencia de los resultados electorales del 2 de julio, la situación no es mejor, y es incluso más preocupante la participación femenina en los niveles estatal y municipal. Según algunos datos del Centro Nacional de Desarrollo Municipal, CEDEMUN, actualmente sólo 93 de las 2,427 presidencias municipales son ocupadas por mujeres, una muy reducida participación que alcanza un insignificante 3.83%.34 En el cargo de síndicas ocupan, en un agregado nacional, 111 posiciones de un total de 2,167, esto es, apenas el 5.12%. Las regidoras, por su parte, son 2,700, de un total de 16.894, con un porcentaje del 15.98%.35 Vale la pena destacar también algunos datos de las legislaturas locales:36 de los 1,113 diputados locales en las 32 entidades federativas, 954, el 85.7%.son hombres, y sólo 159, es decir el 14.3%.son mujeres. La entidad sobresaliente es el Distrito Federal, en cuya Asamblea Legislativa participan 19 mujeres (28.79%) y 47 hombres, para sumar un total de 66 legisladores. En orden descendente sigue el estado de Tlaxcala, con el 25% de diputadas, y Chihuahua con el 21.2% de mujeres en sus Congresos, respectivamente. Para las restantes 29 legislaturas locales el porcentaje de participación femenina es inferior al 20%. Y del total de comisiones (745), menos del 13% son presididas por mujeres, muchas de las cuales, evidentemente, se encargan de equidad y género, atención a la familia, la niñez, la juventud, los adultos mayores y los discapacitados. Por citar sólo algunos ejemplos, en Durango ninguna comisión legislativa es presidida por una mujer y en Aguascalientes lo está sólo la de Estilo. Con una cierta diferencia cualitativa, en Campeche, donde tampoco hay más que una comisión encabezada por una mujer, se trata de la de Desarrollo Industrial, Fomento Económico y desarrollo turístico. La propuesta concreta radica en establecer una agenda común que coadyuve en el establecimiento de una cultura política democrática con equidad de género, que propicie una más acelerada traducción de los preceptos jurídicos y políticos consagrados 31

Datos más recientes, proporcionados por el Registro Federal de Electores al 9 de enero de 2002, son los siguientes: el padrón electoral está compuesto por el 48.27% (29,931,857) de hombres y 51.73% (32,083,049) de mujeres. Por su parte, en la lista nominal de electores la proporción es de 48.20% para los hombres (28,989,784) y 51.80% para las mujeres (31,157,026). 32 Información compilada por la Dirección de Seguimiento de Programas y Apoyo Técnico de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica (DECEyEC) del IFE. 33 Reforma, Sección A “Presidencial”, México, 3 de julio de 2000, p.8. 34 Información proporcionada por el CEDEMUN, 15 de noviembre de 2001. 35 Idem. 36 Información recabada y sistematizada por la Dirección de Seguimiento de Programas y Apoyo Técnico de la DECEyEC a partir de los datos enviados por los vocales de Capacitación Electoral y Educación Cívica del IFE en las 32 entidades del país, en enero y febrero de 2001.

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en nuestra Constitución, nuestras leyes secundarias y en los múltiples tratados, convenios y otros instrumentos internacionales que México ha suscrito en materia de igualdad política,37 en prácticas reales de las relaciones sociales entre hombres y mujeres. Esta agenda común no puede dejar de reconocer que las mujeres representan un actor social con intereses, necesidades y demandas propias y delimitadas, y que, por lo tanto, deberá abarcar todos los fenómenos sociales en los que las mujeres están involucradas, con prioridad en aquellos que estén directamente relacionados con la propia condición de ser mujeres. Entre otros, la salud reproductiva, la violencia intrafamiliar, el acceso a estándares de salud, educación, empleo y remuneración similares a los de los hombres y, por supuesto, el acceso efectivo al ejercicio del poder político.

2. Representación y participación política de los indígenas La población indígena en México se ubica en diferentes zonas del país, tiene tradiciones diversas, habla muy distintas lenguas. El mundo indígena es altamente heterogéneo y diverso, aunque no podemos ignorar que tiene un lacerante denominador común: la marginación y la pobreza. El Instituto Nacional Indigenista reconoce veinte regiones distintas donde están asentadas diversas comunidades a lo largo del territorio nacional, de norte a sur, con patrones culturales diferentes. De los más de 2,400 municipios que existen en nuestro país, 803 están habitados, por lo menos, por el 30% de población indígena. En ellos está concentrado el 78% de esta población. Según datos del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, en 1990 existían más de 17 mil localidades indígenas: 44% habitadas por menos de 99 personas; 17% con entre 100 y 449 habitantes, y 14% entre 500 y 2,500. Sólo el 25% restante estaba conformado por localidades con más de 2,500 habitantes. La población indígena se concentra principalmente en los estados del centro y sur del país, en donde su proporción respecto de la población total de la entidad es significativa. Por ejemplo, en Oaxaca el 53% de la población es indígena; en Yucatán el 52%; en Quintana Roo el 37%, y en Chiapas el 35%. En los estados del norte la población es significativamente menor y se caracteriza por una mayor dispersión geográfica. Todos estos pueblos integran un verdadero mosaico multicultural, diversidad de lenguas, el sentido de pertenencia a sus colectividades, esquemas de valores diferentes y sistemas sociales propios mediante los cuales se organizan para la toma de decisiones, la reglamentación del acceso y distribución de los recursos, la definición de derechos y obligaciones y la resolución de conflictos. Es decir, la constitución étnica de los grupos indígenas se hermana en sus diferencias. Algunas etnias mantienen un sólido arraigo con sus tradiciones, entre otras, se han asimilado mayormente a los patrones culturales de occidente. La diversidad y heterogeneidad cultural que he mencionado queda de manifiesto en casi todos los aspectos sociales y políticos. Y el ámbito político-electoral no podía ser la excepción. Las elecciones federales llevadas a cabo en 1997 convalidaron una tendencia perfilada tiempo atrás: a partir de ese proceso se integró un Congreso decididamente plural. En esos comicios el IFE encontró en las comunidades indígenas del país condiciones muy especiales, mismas que no siempre permitieron el óptimo desarrollo de sus programas y que se diferenciaron notablemente de las experiencias vividas en otros ámbitos, tanto en materia de educación cívica como de capacitación electoral, e incluso 37

Sólo menciono la “Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer” y la “Plataforma de Acción” resultante de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada hace 5 años en Pekín.

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en el desarrollo mismo de la jornada electoral. Ante esa situación fue necesario el diseño de políticas y programas que atendieran estos problemas; el primer paso fue realizar un diagnóstico nacional del estado que tenía la organización y desarrollo de elecciones federales en nuestras zonas indígenas. Dicho diagnóstico fue encomendado a un equipo de investigadores coordinado por el doctor José Antonio Aguilar, del Centro de Investigación y Docencia Económica, y se propuso arrancar desde los primeros momentos del proceso, momentos que vistos a la distancia parecen no tener la importancia que realmente poseen. Esta serie de pasos previos a la jornada electoral, es decir el empadronamiento, la insaculación y la capacitación de los funcionarios de casilla, simples en apariencia, son únicamente como aspectos logísticos, pero en la realidad constituyen la garantía más inmediata y fundamental para llevar a cabo unos comicios transparentes. Me explico: la democracia supone que todo ciudadano tiene la oportunidad y el derecho para formular y expresar sus preferencias individuales a través del sufragio. Para que esto sea posible es necesaria la existencia de garantías que ofrezcan confianza y transparencia para los ciudadanos votantes. En su justa ejecución descansa la credibilidad de que el voto es respetado. En términos de la organización de las elecciones, el conflicto se concentra principalmente en los estados de Chihuahua y Durango, y de manera especial en el sur: Chiapas, Guerrero y Oaxaca. Un factor relevante en los problemas de organización es la: dispersión geográfica propia de estas regiones. A partir de esta información pudimos enunciar la siguiente hipótesis: mientras más grande sea la dispersión geográfica, mayores serán los problemas para organizar las elecciones y más grandes serán las dificultades para que los votantes asistan a emitir su voto el día de la elección. Y al problema de la dispersión hay que sumar el de las tradiciones culturales que, por ejemplo, se pueden traducir en limitaciones para la incorporación activa de las mujeres, así como los conflictos y discusiones intra e intercomunitarios por motivos políticos y religiosos. Este estudio da cuenta de los severos problemas de migración que enfrentan algunas comunidades, como lo han confirmado otros estudios, y existen los problemas de analfabetismo y monolingüismo, así como dificultades para instalar casillas debido al serio problema de dispersión geográfica. El estudio también detectó una marcada confusión entre procesos electorales federales y locales, así como un desconocimiento acerca de quiénes son y qué hacen los diputados y senadores federales, es decir, la figura del Congreso de la Unión. Quizá la respuesta a los problemas antes mencionados la podamos encontrar en el centralismo que ha regido nuestra vida política y administrativa, la cual afortunadamente ha comenzado a transformarse pero dejó en el camino prácticas excluyentes que hoy día explican en gran parte la existencia de los problemas sufridos por las comunidades indígenas. El cumplimiento puntual de los compromisos que el Estado está obligado a respetar para con sus ciudadanos es la mejor forma de generar las condiciones óptimas para que en su totalidad participen en la consolidación de nuestra democracia; es la mejor manera de resarcir las prácticas excluyentes que han aislado a nuestras comunidades indígenas. Cito un solo ejemplo: el caso de la sección electoral 1121 del municipio de Guachochi, del distrito electoral federal 09 del estado de Chihuahua, en la cual el Consejo Distrital Electoral del IFE acordó no instalar la casilla básica por no encontrarse ciudadanos insaculados indígenas que supieran leer y escribir. Esto sucedió en 1997 y se repitió en el 2000. Estamos ante una legislación electoral con tantos candados impuestos por nuestros legisladores, resultado de la "feria de las desconfianzas" que no existe forma administrativa alguna para que el propio IFE, con sus funcionarios o a través del apoyo de otros ciudadanos capacitados, pudiera instalar una casilla y así asegurar el ejercicio ciudadano de su derecho al sufragio, pero por otro lado, ¿cómo es posible que el

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gobierno en 6 años no haya podido ofrecer a esos ciudadanos el acceso a la educación? Es tan sólo un ejemplo que nos refleja que aún hay mucho camino por recorrer.

3. Jóvenes Dentro de la Encuesta Nacional de la Juventud 2000, realizada por el Centro de Investigación y Estudios sobre Juventud del Instituto Mexicano de la Juventud, en sus resultados preliminares del apartado B "jóvenes de 15 a 29 años de edad”, se encuentra el numeral 6, que trata de la participación social de los jóvenes con edad para votar, de entre quienes el 84% posee credencial para votar; del mismo total 8 de cada 10 han votado alguna vez; y 7 de cada 10 votaron en las últimas elecciones. Los que votaron aducen como razones para hacerlo: el 37% lo plantean como un derecho, una tercera parte como una forma de participación y 24% como un deber. De los que no votaron, los motivos que expresan incluyen una amplia variedad de razones, destacando la pérdida de la credencial como la de mayor participación porcentual. Al preguntarles a todos los jóvenes de 15 a 29 años de edad sobre las actividades en que estarían dispuestos a participar, las respuestas positivas más recurrentes fueron: actividades por el respeto a los indígenas, defensa del medio ambiente, la paz y los derechos humanos; en el extremo opuesto, no participarían en actividades en favor del aborto, en actos de partidos políticos, por los derechos de los homosexuales y, en menor medida, en protestas ciudadanas. Estos datos resultan del todo interesantes y nos abren sendas inquietudes respecto de las distintas posibilidades que podrían darse para insertar a los jóvenes en el proceso formal de toma de decisiones, sin embargo, acudimos a otra fuente, a la Consulta Infantil y Juvenil organizada por el IFE el 2 de julio de 2000, y los resultados son desalentadores: en el grupo de 14 a 17 años el 68% manifestó que no son tomados en cuenta para la elaboración de reglas en México, asimismo, el 69% señala que las reglasleyes no se aplican parejo en México y el mismo porcentaje considera que los adultos no respetan las reglas y las leyes. En relación con los partidos políticos, sólo el 47% de los jóvenes siente que son tomados en cuenta sus intereses y los de la población en general.

4. Otros esfuerzos para evitar cualquier forma de discriminación Hemos ejemplificado tres casos de grupos subrepresentados en la toma de decisiones, lo cual sin duda podría equipararse a una forma de discriminación; en otras palabras, no establecer las vías suficientes y seguras para que los grupos representativos de la sociedad tengan acceso al proceso formal de toma de decisiones públicas es una forma de discriminación. Sin embargo, la solución a esta situación concreta no es la sanción a los actores responsables, toda vez que se trata de nuestros propios representantes y órganos legislativos y administrativos. La solución es legislar, establecer mecanismos de verificación y, sobre todo, mecanismos educativos y preventivos de cualquier forma de discriminación. Un ejemplo plausible fue la integración de la Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación, quien emitió una convocatoria pública para que todas las personas vinculadas e interesadas en el tema de la discriminación se reunieran periódicamente en foros plurales y así poder traducir las demandas de los grupos afectados en una norma jurídica capaz de protegerlos y darles un correcto acceso a las elites de toma de decisiones. Después del trabajo realizado por diversos especialistas, dicha Comisión presentó en octubre de 2001 ante el H. Congreso de la Unión un anteproyecto de Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación. Es importante mencionar que dicho anteproyecto

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representa un gran avance en esta materia, siendo el primer cuerpo normativo de este tipo en nuestro país, el cual también está acorde con diversos instrumentos jurídicos internacionales de los cuales México es parte. Sin embargo, consideramos que dicho anteproyecto puede sobrepasar los límites de una ley estrictamente preventiva y eliminatoria, lo cual contravendría el espíritu de la misma, tal es el caso de los artículos 11, donde establece que "...ningún órgano público, autoridad, persona física o moral podrá realizar actos que discriminen a cualquier persona por razón de su edad, incluyendo entre otras las conductas siguientes: respecto de las niñas y los niños: II. Impedir que se les escuche en todo procedimiento judicial o administrativo en que se vean involucrados...", y 17, el cual establece como medida positiva y compensatoria el "restringir al mínimo indispensable la imposición de sanciones y medidas privativas de la libertad para las mujeres". La discriminación puede adoptar infinidad de formas, imposibles de plasmar de manera exhaustiva en el texto de una ley, pero el texto normativo sí debe procurar la erradicación de estas prácticas y el libre acceso a la representatividad de las minorías, y no por beneficiar a unos debe perjudicar a otros. De todo lo anterior concluimos que es muy cierto que se han presentado avances, tal es el caso de la creación del Instituto Nacional de las Mujeres y su ley reglamentaria; la integración de la Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación y su anteproyecto de Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, así como las iniciativas legales promovidas por el Instituto Mexicano de la Juventud. Por supuesto, no podemos hacer a un lado la cuestionada reforma constitucional en materia de cultura y derechos indígenas (mal denominada coloquialmente como la reforma a la "ley indígena"). Sin embargo, ¿quién tomó estas decisiones?, ¿realmente participaron los grupos involucrados? Desafortunadamente estoy convencida que para que en México la representación que se está buscando sea efectiva, las leyes deben establecer cuotas de participación. Quizá en un Estado en el que los niveles de cultura política de su población y de sus autoridades no requieran de la fuerza coercitiva de la norma para hacer cumplir estos "mínimos" que aseguren el derecho a la diferencia que reclaman los grupos, como a los que me he referido, entonces un sistema de cuotas no se haría necesario, pero hoy en día ésta es la agenda, ésta es la asignatura pendiente, y en esto debemos de concentrar gran parte de los esfuerzos legislativos, de gobierno y de los ciudadanos si lo que queremos es la sustentabilidad de nuestro recién nacido régimen democrático.

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2. Población: referente para la asignación de diputados locales Alfredo Sainez

En este apartado la población se toma como referente para la asignación de diputados en los congresos locales de nuestro país, no sin antes, analizar el concepto de pueblo desde la perspectiva teórica.

2.1. El pueblo en la perspectiva teórica El origen de la palabra pueblo no puede comprender sin hacer alusión al concepto de la democracia. La palabra democracia apareció por primera vez en Erodoto y etimológicamente, deriva de las raíces griegas demos, pueblo, y kratos, poder; es decir, poder del pueblo.1 No obstante, en la tipología aristotélica de las formas de gobierno, la democracia, que atiende al interés de los muchos pobres, es una desviación de la república.2 Así, la democracia como forma de gobierno nació en Grecia desde hace 25 siglos, se trata de la democracia de los antiguos o democracia directa, y a partir de este periodo se establece el criterio del número para diferenciar formas de gobierno: el gobierno de muchos es la democracia. Dicha democracia se practicó en las pequeñas ciudades-Estado griegas como en Atenas, a través de sorteos para acceder a los cargos y magistraturas. En contraste, en Esparta, los procedimientos estaban determinados por las elecciones. En ambas ciudades, los candidatos para poder acceder a algún puesto público debían cumplir con el requisito de ciudadanía, cuyo sistema jurídico brinda al ciudadano la titularidad de derechos, en especial los derechos políticos, reconocidos y otorgados por el Estado a quienes cumplían con lo exigido por la norma respecto a los requerimientos para adquirir o conservar la calidad de ciudadanos, quienes gozaban de la protección como miembros de su comunidad política.3 Cabe señalar, que en Atenas la facultad popular de gobierno no se delegaba en unos representantes elegidos, el “pueblo” –el demos – era el que directamente ejercía el poder y gobernaba, a través de una asamblea popular integrada por un conjunto de ciudadanos –con excepción de las mujeres, los metecos y los esclavos –, aunque éstos nunca fueron más de la cuarta parte de la población.4 Por consiguiente, la democracia de los antiguos tenía varias limitaciones: una ciudadanía exclusiva y no inclusiva, menos de una cuarta parte de la población eran ciudadanos libres e iguales ante la ley; no reconocían la pretensión universal de la libertad y de la igualdad, y finalmente, la democracia como forma de gobierno quedaba intrínsecamente reducida a Estados pequeños. Posteriormente, los barones de Inglaterra, a la par de su representación adquirió la función fiscalizadora del gobierno monárquico –de Juan sin Tierra–, dando origen al establecimiento del Parlamento inglés, al cual llegará la clase media representando los condados, burgos, villas, comunas y ciudades. Esta capa social tendrá su representación en la Cámara de los Comunes a partir de 1295.5 1

Sartori, Giovanni, Elementos de teoría política, Alianza Universidad Textos, Madrid, 1992, p. 27 Aristóteles, Política, Gredos, Madrid, 1988, L. III, p. 172 Martínez Silva, Mario Diccionario Electoral, Instituto Nacional de Estudios Políticos, A.C., 1ª edición, México, 1999 p.133 y 134. 4 Mosterín, Jesús, Historia de la filosofía, 3. La filosofía griega prearistotélica, Alianza Editorial, Madrid, 1990, p. 113 5 Rey Cantor , Ernesto (1993): Teorías políticas clásicas de la formación del estado, Temis, Santa Fe de Bogotá. 2 3

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Sin embargo, con Emmanuel Sieyes, a diferencia de Juan Jacobo Rousseau, y más cerca de John Locke, se admitió la delegación, al menos parcial, de la soberanía en representantes. En su obra clásica, “¿Qué es el Tercer Estado?”, Sieyes califica a la monarquía francesa como ilegítima, en virtud de que el soberano no es el pueblo; crítica los privilegios sociales y fiscales de que gozan el clero y la nobleza, es decir, al primer y segundo Estado, respectivamente. Asimismo, nos define al Tercer Estado como el conjunto de los que pertenecen al orden común –la masa de los no privilegiados –; nos plantea que el Tercer Estado abraza todo lo que le pertenece a la nación y formula tres peticiones: que los representantes del Tercer Estado sean sólo elegidos entre los ciudadanos que de verdad pertenezcan al Tercer Estado; que el número de sus diputados sea igual al de los dos órdenes de privilegiados; que los Estados Generales voten, no por órdenes, sino por cabezas. 6 Sieyes reconoce que el tercer orden tiene sobre los otros dos una superioridad numérica, aproximadamente de veinticinco a veintiséis millones de almas contra ochenta mil cuatrocientos eclesiásticos y ciento diez mil nobles. Ante el dilema, de que Francia tenga o no una Constitución, Sieyes, sostiene que únicamente la nación puede estatuir sobre ello, y que únicamente los representantes extraordinarios, especialmente delegados para este efecto, pueden expresar la voluntad nacional. Pero, ¿quién los convocará? A este respecto, Sieyes, responde: el Tercer Estado, considerando a sus representantes como los verdaderos depositarios de la voluntad nacional, perfectamente cualificados para deliberar en nombre de la nación entera. Para Sieyes la nación es el nuevo rostro abstracto de todo lo social. El Tercer Estado era la nación, no los otros dos órdenes (clero y nobleza). El influjo teórico del Tercer Estado impulsará la composición de la Asamblea Nacional de Francia, a tal grado que el concepto de nación se insertará en el artículo 3º de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que a la letra dice: “El principio de toda soberanía reside esencialmente en la nación.” Cuatro años más tarde, las palabras “la nación” serán remplazadas por “el pueblo”. De igual forma, se infiere de la lectura de los Diarios de Sesiones de las Cortes generales en Cádiz, que el contenido de la obra de Sieyes fue utilizado en la redacción de la Carta Magna monárquica española de 1812, tomando como referencia el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre, que propugnaba un régimen representativo.7 La victoria de la representación estamental gaditana con llevó a la existencia de una Asamblea Nacional, donde estaba representada la soberanía nacional del pueblo español, que conformó el cuerpo constituyente.

2.2. La población en el constitucionalismo mexicano y en las normas electorales A partir de un análisis del marco constitucional de Cádiz (1812), Apatzingán (1814), del Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1823), de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824), de las Siete Leyes Constitucionales centralistas (1836), de las Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843), de la Acta Constitutiva (1847), de la Constitución (1857) y de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos (1917) con sus reformas, así como de las diversas legislaciones electorales que nos han regido durante estos tres siglos, se puede apreciar la permanencia de la población como 6

Sieyes, Emmanuel, ¿Qué es el Tercer Estado? En sayo sobre los privilegios, Alianza Editorial, Madrid, 2003, pp. 105, 112 y 118. “Toda comunidad en la que no esté estipulada la separación de poderes y la seguridad de derechos necesita una Constitución.”

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un referente constante para la asignación del número de diputados en una demarcación territorial, misma que a continuación se apunta.

a) La Constitución de Cádiz (19 de marzo de 1812) La Constitución Política de la Monarquía Española prescribía que por cada 70 mil almas de la población habría un Diputado de Cortes (Art. 31). Si la población por provincia excedía de 35 mil almas más, se elegiría a un Diputado más (Art. 32). Si la población por provincia no llegaba a 70 mil almas y era igual o mayor a 60 mil se elegiría por sí un Diputado, pero si bajaba este número, se uniría a la inmediata, para completar el de 70 mil requerido por provincia (Art. 33). El sistema de elección de diputados era indirecto en tercer grado, es decir, para la elección de los Diputados de Cortes se debían celebrar Juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia (Art. 34). Los Diputados se renovaban en su totalidad cada dos años (Art. 108) y no podían volver a ser elegidos, sino mediando otra diputación (Art.110). 8 La Constitución de Cádiz se alejó de los modelos francés, inglés y estadounidense, y formó un modelo hispánico de representación electoral. Éste tenía tres instancias de elección: ayuntamientos, diputaciones provinciales y Cortes. Las elecciones de las dos últimas se realizaban en un mismo acto electoral, mientras que la elección de ayuntamientos en otro diferentes.9 Las juntas electorales de parroquia constituían la célula de proceso electoral, cuya circunscripción era de tipo religioso-administrativo. Para la elección del elector parroquial, presididos los ciudadanos por el párroco del lugar y después de haber asistido a misa, se reunían en el lugar designado para la votación. En el primer término se elegía un presidente, un secretario y dos escrutadores quienes encabezaban el acto. Luego por cada elector correspondiente a la parroquia –200 habitantes por elector– se elegían al elector o lectores parroquiales, que formarían las juntas del partido. En las juntas electorales de partido, el partido integraba una unidad territorial con cierta afinidad al actual distrito electoral. Reunidos los electores parroquiales en las cabeceras de los partidos, constituían las juntas electorales de partido. De igual forma se nombraba a los funcionarios electorales. De acuerdo con el número de diputados que le correspondía a cada provincia (70 mil “almas” por Diputado) en las juntas electorales de partido se elegía el triple de electores de partido, quienes integrarían las juntas de provincia. Esta elección era secreta, por mayoría absoluta de votos y a segunda vuelta. También se acudía antes y después de las elecciones a las ceremonias religiosas. En las juntas electorales de provincia, los electores de partido se reunían en la capital de la provincia y elegían por mayoría absoluta y a segunda vuelta a los diputados que les correspondían. Reunidas las cortes, se designaban dos comisiones para calificar las elecciones: una de cinco individuos que revisaba los expedientes electorales e informaba a la asamblea de la legitimidad de los poderes otorgados a los presuntos diputados y otra de tres que hacía lo mismo con respecto a la primera. De aquí devenía la práctica de auto calificación de las elecciones por parte de las cámaras. Dentro de este marco constitucional se expidieron dos decretos: 1. Uno relativo a la “Formación de los Ayuntamientos Constitucionales” (23 de mayo de 1812), el cual tuvo algunas “Aclaraciones” (23 de marzo de 1821). 2. Otro que señalaba las “Reglas para la Formación de los Ayuntamientos Constitucionales” (10 de julio de 1812)10 8

Véase La Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812 Sordo Cedeño, Reynaldo, Democracia restringida, El Camino de la Democracia en México, Archivo General de la Nación, 1ª Edición, México 1998, p. 65 10 García Orozco, Antonio, Legislación electoral mexicana 1812-1973, Publicación del Diario Oficial de la Secretaría de Gobernación, 1ª Edición, México 1973, p. 4. 9

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b) Constitución de Apatzingán (22 de octubre de 1814) El “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” no tuvo vigencia en nuestro país. Sin embargo, en su articulado señalaba que el Supremo Congreso se componía de diputados (Art. 48), los cuales eran electos uno por cada provincia (Art. 48) y no funcionaban por más tiempo que el de dos años (Art. 56), los cuales no eran reelegidos si no mediaba el tiempo de una diputación (Art. 57). A diferencia de la Constitución de Cádiz, la Constitución de Apatzingán establecía la elección de un Diputado por provincia y no por 70 mil habitantes; por cada parroquia se designaba a un elector y no uno por cada 200 habitantes; los electores de partido y los diputados eran electos por mayoría relativa; las juntas de parroquia podían llevarse a efecto parcialmente; si una parroquia era extensa, se le dividía a fin de realizar las elecciones con grupos más pequeños; las elecciones de diputados eran indirectas en segundo grado; establece el sufragio universal; no exige capacidad económica o rentista para los representantes populares, sino “sapiensa y probidad”. Dentro de este marco constitucional se expidieron: 1. Una “Convocatoria a Cortes” (el 17 de noviembre de 1821), la cual en su artículo 2 señalaba que el nombramiento de electores lo hacía el pueblo, en la precisa inteligencia de que el nuevo ayuntamiento que se nombraba tenía el poder necesario para proceder a la elección de electores de partido, de provincia y diputados para el Congreso Constituyente que se iba a instalar; las bases 8 y 10 establecían 13, 8 provincias, y la base 11 una ciudad (Querétaro). En esta Convocatoria las diputaciones se dan por sectores sociales: mineros, comerciantes, industriales, etc. 2. Un “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano” (dado por Iturbide el 24 de febrero de 1823), tuvo una vigencia de 4 meses y en los hechos fue una constitución provisional hasta en tanto fuese expedida formalmente una definitiva. Establecía en el artículo 25 que el Poder Legislativo residía en la Junta Nacional Instituyente. 3. Las “Bases para las Elecciones del Nuevo Congreso” (el 17 de junio de 1823), fueron reformadas el 6 de agosto de 1846. Esta ley signaba que los diputados representan a la nación. La población fijada por el censo de cada provincia era la base de esta representación. La base 6 establecía que por cada 50 mil almas se elegía a un Diputado. Por cada fracción que llegaba a la mitad de la base anterior nombraba otro Diputado, pero si la población por provincia no llegaba a 50 mil almas nombraba a un Diputado. De acuerdo con las bases 9 y 11 se reconocían 23 y 18 provincias, respectivamente. Esta ley establecía que las juntas primarias, las integrarían los ciudadanos en ejercicio de sus derechos y vecinos del ayuntamiento respectivo. Por cada 500 habitantes y por municipios se elegía a los electores primarios. Cuando el municipio era populoso se dividía en “departamentos”. Esta legislación mantiene la misma estructura que las anteriores juntas, sólo que ahora se denominan: primarias, secundarias y de provincia; el voto en la primera fase era universal, uninominal y mayoritario simple; en la segunda y tercera, secreto, por mayoría absoluta de votos y a segunda vuelta. Es importante señalar, que en esta época el proceso electoral continuaba siendo responsabilidad de los poderes locales; que no existía un padrón electoral y por lo tanto no se podía determinar quiénes podían ejercer el derecho del voto, y que a través de los censos se determinaba cuantitativamente los diputados que correspondían a cada provincia.

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Con la reforma cambia la figura de Provincia por Departamento, estableciendo en la base 7 de las Bases para las elecciones de la Convocatoria 23 departamentos.

c) Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (Decreto del 4 de Octubre de 1824) Esta constitución tuvo como antecedente la “Acta Constitutiva de la Federación” (Decreto del 31 de Enero de 1824), cuya vigencia en nuestro país fue de casi 9 nueve meses. Esta instituyó el sistema bicameral en México prescribiendo que el Poder Legislativo residía en una Cámara de Diputados y en un Senado, los cuales compondrían el Congreso General (Art. 10). Estos legisladores eran nombrados por ciudadanos de los estados en la forma que preveía la Constitución (Art. 11). La base para nombrar los representantes de la Cámara de Diputados, era la población. Cada estado nombraba dos senadores, según prescriba la Constitución (Art. 12). Asimismo la “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” que tuvo una vigencia de 11 años, estableció que el Poder Legislativo de la Federación se depositara en un Congreso General, dividido en dos cámaras: una de diputados y otra de senadores (Art. 7). La Cámara de Diputados se componía de representantes elegidos en su totalidad (...), por ciudadanos de los estados (Art. 8), siendo la base general para el nombramiento de diputados la población (Art.10). Por cada 80 mil almas se nombraba un Diputado, ó por una fracción que pasara de 40 mil. El Estado que no tenía esta población, nombraba sin embargo un Diputado (Art.11). El Territorio que tenía más de 40 mil habitantes nombraba un Diputado propietario y un suplente (Art.14). El Territorio que no tenía la población referida nombraban a un Diputado propietario y suplente pero sólo con voz (Art. 15). Los legisladores duraban en su cargo dos años (Art.8). A partir de esta Constitución no hay legislación electoral a nivel federal, en razón de que el marco constitucional facultaba a los estados a legislar en esa materia. Sin embargo, durante este periodo se expidieron una serie de normas electorales: 1. Un “Decreto sobre el Gobierno Político del Distrito, sus Rentas y Nombramientos de Diputados” (11 de abril de 1826). 2. Las “Reglas para las Elecciones de Diputados y de Ayuntamientos del Distrito y Territorios de la República” (12 de julio de 1830), la cual en su Artículo 1º establecía que para el nombramiento de diputados del Distrito y Territorios de la Federación se harían elecciones primarias y secundarias: en las elecciones primarias, en cada junta electoral se elegía un elector primario; el gobernador presidía las juntas secundarias hasta que se elegía presidente de la mesa. En esta fase los diputados (dos por distrito electoral y uno por territorio) eran electos por mayoría absoluta de votos y a segunda vuelta entre los que hubieren alcanzado mayoría relativa. Cabe destacar que esta ley planteó por primera vez, la elección indirecta en primer grado (las anteriores eran en segundo y tercer grado). Aparece un antecedente más preciso del Registro de Electores y de la credencial permanente de elector. 3. Una “Circular Relativa al Padrón para Elección de Diputados y Prevenciones en cuanto a Vagos, Casas de Prostitución, de Juego o Escándalo, y acerca de la Educación de la Juventud” (8 de agosto de 1834). 4. Una “Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso General, y de los Individuos que Compongan las Juntas Departamentales” (30 de noviembre de 1836), reglamentaría las Siete Leyes Constitucionales del régimen centralista, la cual lejos de superar las anteriores leyes reglamentarias retrocede, por ejemplo: el voto se hace censitario (renta anual de por lo menos 100 pesos) y la elección que en 1830 era indirecta en primer grado, vuelve a ser en segundo grado.

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5. Una “Convocatoria para las Elecciones de Diputados al Congreso General, e Individuos de las Juntas Departamentales” (24 de diciembre de 1836).

d) Las Siete Leyes Constitucionales centralistas (del 30 de diciembre de 1836) Estas Siete Leyes tuvieron una vigencia de poco más de 6 años. Establecieron que el ejercicio del Poder Legislativo se depositara en el Congreso General de la nación, el cual debía componerse de dos cámaras (Art. 1), siendo la base para la elección de diputados la población. Se elegía un Diputado por cada 150 mil habitantes, y por cada fracción de 80 mil. Los Departamentos que no tenían este número, elegían, sin embargo, un diputado. Se elegía un número de suplentes igual al de propietarios (Art. 2). La Cámara de Diputados se renovaba por mitad cada dos años: el número total de Departamentos se dividía en dos secciones proporcionalmente iguales en población: en el primer bienio nombraba a sus diputados una sección, y el siguiente la otra, y así alternativamente (Art. 3). Dentro de este marco constitucional se expidió: una “Convocatoria para la Elección de un Congreso Constituyente” (el 10 de diciembre de 1841). Esta ley en relación a la Ley del 30 de noviembre de 1836 varía sólo la base numérica para la elección de diputados: 70 mil habitantes por Diputado o fracción que pase de 35 mil.

e) Bases Orgánicas de la República Mexicana (14 de junio de 1843) Estas Bases tuvieron una vigencia de 4 años en nuestro país. Asimismo establecieron que el Poder Legislativo se depositara en un Congreso dividido en dos cámaras: una de diputados y otra de senadores; además incluían al Presidente de la República en este órgano legislativo, por lo que respectaba a la sanción de las leyes (Art. 25). Los diputados eran elegidos por los Departamentos, a razón de uno por cada 70 mil habitantes; el Departamento que no los tenía, elegía siempre un Diputado (Art. 26). También se nombraba un Diputado por cada fracción que rebasara de 35 mil habitantes, y por cada Diputado propietario se elegía un suplente (Art. 27). La cámara de diputados se renovaba por la mitad cada dos años, saliendo los segundos nombrados por cada Departamento en la primera renovación. Si era número impar, salía primero la parte mayor, y seguían después alternándose la parte menor y la mayor. Los Departamentos que nombraban un sólo Diputado, lo renovaban cada dos años (Art. 30). Todas las poblaciones de la República se dividían en secciones de 500 habitantes, para la celebración de las juntas primarias. Los ciudadanos votaban, por medio de boletas, un elector por cada 500 habitantes. Las poblaciones que no llegaban a este número celebraban sin embargo juntas primarias, y se nombraba en ellas un elector (Art. 147). Los electores primarios nombraban a los secundarios que formaban el colegio electoral del Departamento, un elector secundario por cada 20 de los primarios que debían componer la junta (Art. 148). El colegio electoral nombrado hacía la elección de diputados al Congreso y de vocales a la Asamblea departamental (Art.149). Así pues con estas Bases, las dos terceras partes de los senadores eran elegidos por las asambleas departamentales y la otra parte por la Cámara de Diputados, Presidente de la República y la Suprema Corte de Justicia; desaparece el Supremo Poder Conservador y en su lugar se crea un Consejo de Gobierno designado por el Ejecutivo (Antonio López de Santa Anna). Dentro de este marco constitucional se expidieron: 1. Un “Decreto que Declarara la Forma y Días en que Deben Verificarse las Elecciones para el Futuro Congreso” (el 19 de junio de 1843). Estas elecciones se

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realizarían conforme en las centralistas Bases Orgánicas de la República Mexicana. Una “Circular sobre Medidas para la Legalidad, Buen Orden y Libertad en las Elecciones” (1º de julio de 1843). Una “Aclaración a la Ley de Elecciones de 19 de junio de 1843” (11 de julio de 1843). Una “Convocatoria para un Congreso Extraordinario, a Consecuencia del Movimiento Iniciado en San Luis Potosí el 14 de diciembre de 1845” (27 de enero de 1846), la cual establecía en el Artículo 1º de sus bases generales la composición (160 diputados) del Congreso. Esta Convocatoria fue consecuencia del movimiento iniciado en San Luis Potosí el 14 de diciembre de 1845, el general Mariano Paredes lanzó la convocatoria para un Congreso Extraordinario, con el propósito de instaurar un cuerpo legislativo con base estamental, es decir, los diputados eran nombrados por individuos de sus respectivas clases. Un “Decreto que Declara Vigente la Constitución de 1824” (22 de agosto de 1846), el cual declaraba en su Artículo 1, que mientras se publicaba la nueva Constitución regiría la de 1824.

f) Acta Constitutiva y de Reformas (21 de Mayo de 1847) Esta Acta tuvo una vigencia de 6 años, hasta el establecimiento de las Bases para la Administración Centralizada de la República (del 22 de abril de 1853). Ésta establecía que por cada 50 mil almas, ó por una fracción que pase de 25 mil, se elegiría un Diputado al Congreso General (Art. 7). En este periodo de seis años se expidieron: 1. Una “Ley sobre Elecciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Nación” (3 de junio de 1847). 2. Las “Elecciones de los Supremos Poderes” (15 de mayo de 1849). 3. Las “Elecciones de Ayuntamientos” (19 de mayo de 1849). 4. Las “Previsiones sobre las Elecciones de Ayuntamientos”(14 de junio de 1849). 5. Una “Circular sobre los Días en que Deben Verificarse las Elecciones de Diputados” (23 de julio de 1849). 6. Las “Bases para las Elecciones de Presidentes de la República y Senadores” (13 de abril de 1850). 7. Una “Convocatoria a un Congreso Extraordinario para Reformar la Constitución” (19 de enero de 1853). 8. El “Plan de Ayutla” (1º de marzo de 1854). 9. Las “Juntas Populares” (20 de octubre de 1854). 10. Las “Prevenciones para la Instalación de las Juntas Populares” (2 de noviembre de 1854). 11. Una “Convocatoria a la Nación para la Elección de un Congreso Constituyente” (20 de agosto de 1855). 12. Una “Convocatoria a la Nación para la Elección de un Congreso Constituyente” (17 de octubre de 1855),

g) Constitución del 5 de febrero de 1857 con sus adiciones y reformas hasta 1901 Esta Constitución tuvo una vigencia de 60 años, si se considera el periodo que va de 1857 a 1917. En el artículo 51 de su texto original establecía que el ejercicio del Supremo Poder Legislativo debía depositarse en una asamblea denominada Congreso de la Unión, Instituto de Investigaciones Legislativas

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estableciéndose nuevamente el sistema unicameral. Posteriormente se restauró el sistema bicameral con la reforma constitucional del 13 de noviembre de 1874, así el Poder Legislativo de la Nación se depositó en un Congreso General, el cual se dividía en dos Cámaras: una de diputados y otra de senadores (Art. 51). En el artículo 53 de su texto original establecía que se nombraría a un Diputado por cada 40 mil habitantes, ó por una fracción que pasara de 20 mil. El territorio en que la población era menor de la que se fijaba en este artículo, nombraba sin embargo un diputado. Posteriormente, con la reforma constitucional del 31 de mayo de 1901 al artículo 53, se nombraría a un diputado por cada 60 mil habitantes o por una fracción que pasara de 20 mil, teniendo en cuenta el censo del Distrito Federal y de cada Estado ó Territorio. El Estado o Territorio en que la población era menor de la que se fijaba en este artículo, nombraba sin embargo a un Diputado. En su texto constitucional original se establecía que el Congreso de la Unión se compondría de representantes, los cuales eran elegidos en su totalidad cada dos años por ciudadanos mexicanos. Posteriormente con la reforma al artículo 52 constitucional el día 13 de noviembre de 1874, se prescribió que la Cámara de Diputados se compondría de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada 2 años, por los ciudadanos mexicanos. Durante este periodo constitucional se expidieron: 1. Una “Ley Orgánica Electoral” (12 de febrero de 1857) que estuvo en vigor en la materia por más de 40 años bajo el régimen de la Constitución Federal de 1857, la cual pasó por cuatro reformas: 5 de mayo de 1869, 8 de mayo de 1871, 23 de octubre de 1872 y la del 16 de diciembre de 1882. Con esta Ley Orgánica se inició una nueva época de la legislación electoral. El proceso inició con la división territorial por distritos electorales numerados que hacían los gobernadores de los estados y Distrito Federal y los jefes políticos de los territorios. Había un Distrito por cada 40 mil habitantes o fracción que pasara de 20 mil. Después de publicada la división territorial los Ayuntamientos dividían los municipios en secciones también numeradas de 500 habitantes. Por cada sección se elegía un elector, y reunidos en la cabecera del Distrito elegían a los diputados. 2. Una “Ley Electoral de Ayuntamientos” (1º de noviembre de 1865). 3. Una “Convocatoria para la Elección de los Supremos Poderes” (14 de agosto de 1867). 4. Una “Circular de la Ley Convocatoria” (14 de agosto de 1867). 5. Una “Circular que Manda que las Elecciones Generales se Verifiquen con Toda Libertad” (10 de marzo de 1869). 6. Un “Decreto sobre Elección de Senadores” (15 de diciembre de 1874). 7. Una “Convocatoria al Pueblo Mexicano para que Elija Presidente de la República, Diputados al Congreso de la Unión, Presidente y Magistrados de la Suprema Corte de Justicia” (23 de diciembre de 1876). 8. Una “Ley Electoral” (18 de diciembre de 1901), la cual no modificó el espíritu de la ley del 12 de febrero de 1857 y reglamentó los comicios en la última etapa del Porfiriato. 9. Una “Ley Electoral” (19 de diciembre de 1911), la cual tuvo una reforma el 22 de mayo de 1912. Esta ley otorga personalidad jurídica a los partidos políticos (desaparece el término partido como demarcación territorial), se organiza el registro de electores, se instaura la elección directa y se crean los colegios municipales sufragáneos. Divide el proceso electoral en tres partes: sección, colegio municipal sufragáneo y distrito electoral. Cada dos años se dividía el país en distritos electorales –60 mil personas o fracción superior a 20 mil por distrito– y en colegios municipales sufragáneos. Esta división la efectuaban los gobernadores de los estados y las primeras autoridades políticas del Distrito y territorios. A su vez, los presidentes de los

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ayuntamientos dividían los municipios en secciones de 500 a 20 mil habitantes. Por cada 500 habitantes se elegía un elector. Los colegios municipales sufragáneos los constituían los electores de todas las secciones de un municipio. El presidente municipal instalaba el colegio y lo presidía hasta que se designaba la mesa directiva, a quien entregaba los expedientes electorales y se retiraba. Acto seguido, el colegio podía decidir sobre la nulidad o validez de una elección. A los ocho días de los dictámenes, se reunía el colegio para elegir diputados. Si el municipio era parte de un distrito electoral, los colegios elegían a los diputados y enviaban los expedientes a las cabeceras de distritos, donde se declaraba Diputado al que lograba mayoría simple. 10. Una “Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente” (20 de septiembre de 1916), la cual con el postulado de la Revolución Mexicana, “Sufragio Efectivo. No Reelección”, se modificó. Esta ley sostuvo la elección indirecta, pero a partir de la promulgación de la Constitución de 1917, la elección fue directa.

h) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 1917 El artículo 50 de la constitución queretana en su texto original señalaba que el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se depositaría en un Congreso General, el cual se dividiría en dos Cámaras: una de diputados y otra de senadores. La Cámara de Diputados se compondría de representantes de la Nación (Art. 51) y se elegiría a un diputado propietario por cada 60 mil habitantes o por una fracción que pasara de 20 mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio. La población del Estado o Territorio que fuera menor de la que se fijara en este artículo, elegiría, sin embargo, a un Diputado propietario (Art. 52), los cuales serían electos en su totalidad cada dos años por los ciudadanos mexicanos (Art. 51). Nuestra Carta Magna desde la fecha de su promulgación hasta el mes de abril del año 2000 ha tenido 398 reformas constitucionales, entre las cuales destacamos sólo las relativas a la composición de la Cámara de Diputados.

Reformas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 1917 El 29 de abril de 1933 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la primera reforma al artículo 51 de la Constitución, la cual signó que la Cámara de Diputados se compondría de representantes de la Nación electos en su totalidad cada 2 años, por los ciudadanos mexicanos. Posteriormente y hasta nuestros días, el 6 de diciembre se publicó en el DOF, que la Cámara de Diputados se compondría de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años, por ciudadanos mexicanos (Art. 51). El 20 de agosto de 1928 se publicó en el DOF la primera reforma al artículo 52 constitucional, a fin de elegir a un Diputado propietario por cada 100 mil habitantes o por una fracción que pasara de 50 mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado era menor de dos diputados, y la de un Territorio, cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, sería de un Diputado propietario. El 30 de diciembre de 1942 se publicó en el DOF una segunda reforma en el artículo 52 constitucional para elegir a un Diputado propietario por cada 150 mil habitantes, o por una fracción que pasara de 75 mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito y el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado sería menor de dos diputados, y la de un Territorio cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, sería de un Diputado propietario.

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El 11 de junio de 1951 se publicó en el DOF una tercera reforma al artículo 52 constitucional para elegir a un Diputado propietario por cada 170 mil habitantes o por una fracción que pase de 80 mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio, pero en ningún caso la representación de un Estado era menor de dos diputados y la de un Territorio cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, sería de un diputado propietario. El 20 de diciembre de 1960 se publicó en el DOF una cuarta reforma al artículo 52 constitucional para elegir a un Diputado propietario por cada 200 mil habitantes o por una fracción que pase de 100 mil, teniendo en cuenta el Censo General del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado sería menor de dos diputados y la de un Territorio cuya población fuese menor de la fijada en este artículo, sería de un Diputado propietario. Con la quinta reforma al artículo 52 constitucional publicada en el DOF el 14 de febrero de 1972 se estableció la elección de un Diputado propietario por cada 250 mil habitantes o por una fracción que pase de 125 mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio; pero en ningún caso la representación de un Estado era menor de dos diputaciones, y la de un Territorio, cuya población fuese menor de la fijada este artículo, sería de un diputado propietario. Con la sexta reforma al artículo 52 constitucional publicada en el DOF el 8 de Octubre de 1974 estableció la elección a un Diputado propietario por cada 250 mil habitantes o por una fracción que pase de 125 mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado; pero en ningún caso la representación de un estado sería menor de dos diputados. Con la séptima reforma al artículo 52 constitucional publicada en el DOF el 6 de diciembre de 1977, la geografía electoral y el sistema de representación en nuestro país se transformó: se planteó que la Cámara de Diputados este integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y hasta 100 diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Constitucionalmente el sistema de representación de diputados fue mixto: el 75% es de mayoría relativa y sólo el 25% de representación proporcional, por lo que la competitividad electoral entre los partidos políticos se fue acentuando. Finalmente con la reforma al artículo 52 constitucional publicada en el DOF el 15 de diciembre de 1986, y hasta la fecha, la Cámara de Diputados está integrada por 300 diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por 200 diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. El sistema de representación permanece mixto, pero con 60 % de mayoría relativa y un 40% de representación proporcional, siendo la competitividad electoral mayor. A partir de que fue promulgada la constitución queretana se han expedido 14 normas electorales.11 Cabe señalar, que con la reforma al artículo 53 publicada el 6 de diciembre de 1977 en el DOF, la población continuó como constante para diseñar la geografía electoral: “La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas, se 11

Véase Las Constituciones de México 1814-1991, Comité de Asuntos Editoriales de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de la LIV Legislatura, México 1991; García Orozco, Antonio,Oviedo, Op. Cit.; de la Vega, Andrés, Legislación Electoral Mexicana Comentada, Oxford University Press, México 1998, pp. 42-44, y Arroyo Viera, Francisco, Reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, SIID, Cámara de Diputados LVII Legislatura, México 2000, p.7; Aguayo Quezada, Sergio, Almanaque de México, Grijalbo y Comunicación e Información, S.A. de C.V. (Proceso), México 2000, pp. 243-244 y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana Hacia el Siglo XXI, Plaza y Valdés Editores S.A. de C.V., pp. 207 y 208; Autores varios, Léxico de la política, ibid, pp. 679-680.

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hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría”.12 La referencia poblacional en la representación legislativa, particularmente de la Cámara de Diputados, está prescrita en diversas constituciones del mundo como en Argentina, Bolivia, Colombia, Estados Unidos y República Dominicana, entre otras.

2.3. Perspectiva poblacional comparada con otros países

Argentina. El artículo 45 constitucional de este país establece que la Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.

Bolivia. El artículo 60 de esta nación señala que la Cámara de Diputados se compone de ciento treinta miembros. En cada departamento, la mitad de los Diputados se eligen en circunscripciones uninominales. La otra mitad en circunscripciones plurinominales departamentales, de listas encabezadas por los candidatos a Presidente, Vicepresidente y Senadores de la Rep ública. Los candidatos son postulados por los partidos políticos. Las circuncripciones uninominales deben tener continuidad geográfica, afinidad y armonía territorial, no trascender los límites de cada departamento y basarse en criterios de población. La Corte Nacional Electoral delimitará las cincunscripciones uninominales. Los Diputados son elegidos en votación universal, directa y secreta. En las circunscripciones uninominales por simple mayoría de sufragios. En las circunscripciones plurinominales mediante el sistema de representación que establece la ley. El número de Diputados debe reflejar la votación proporcional obtenida por cada partido. La distribución del total de escaños entre los departamentos se determina por ley en base al número de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al último censo nacional. Por equidad la ley asignará un número de escaños mínimo para los departamentos con menor población y menor grado de desarrollo económico. Si la distribución de escaños para cualquier departamento resultare impar, se dará preferencia a la asignación de escaños uninominales.

Colombia. El precepto constitucional 176 de este país signa que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y en circunscripciones especiales. Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil. Para la elección de representantes a la Cámara cada Departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.

12

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada y Concordada, Porrúa-Unam, México, 2004,Tomo III, p. 28

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29

La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes.

Estados Unidos. El artículo uno, segunda sección, constitucional de este país, señala que la Cámara de Representantes estará formada por miembros elegidos cada dos años por los habitantes de los diversos Estados, y los electores deberán poseer en cada Estado las condiciones requeridas para los electores de la rama mas numerosa de la legislatura local (1); que no será representante ninguna persona que no haya cumplido 25 años de edad y sido ciudadano de los Estados Unidos durante siete años, y que no sea habitante del Estado en el cual se le designe, al tiempo de la elección (2) y que (Los representantes y los impuestos directos se prorratearán entre los distintos Estados que formen parte de esta Unión, de acuerdo con su población respectiva, la cual se determinará sumando al número total de personas libres, inclusive las obligadas a prestar servicios durante cierto término de años y excluyendo a los indios no sujetos al pago de contribuciones, las tres quintas partes de todas las personas restantes). El recuento deberá hacerse efectivamente dentro de los tres años siguientes a la primera sesión del Congreso de los Estados Unidos y en lo sucesivo cada 10 años, en la forma que dicho cuerpo disponga por medio de una ley. El número de representantes no excederá de uno por cada 30 mil habitantes con tal que cada Estado cuente con un representante cuando menos; y hasta que se efectúe dicho recuento, el Estado de Nueva Hampshire tendrá derecho a elegir tres; Massachusetts, ocho; Rhode Island y las Plantaciones de Providence, uno; Connecticut, cinco; Nueva York, seis; Nueva Jersey, cuatro; Pennsylvania, ocho; Delaware, uno; Maryland seis; Virginia, diez; Carolina del Norte, cinco; Carolina del Sur, cinco y Georgia, tres (3).

República Dominicana. El artículo 24 constitucional de esta nación apunta que la Cámara de Diputados se compondrá de miembros elegidos cada cuatro años por el pueblo de las provincias y del Distrito Nacional, a razón de uno por cada cincuenta mil habitantes o fracción de más de veinticinco mil, sin que en ningún caso sean menos de dos.13

4.4. Asignación del número de diputados locales en relación con la población estatal La población ha sido un referente no sólo para el diseño de la geografía electoral, sino una constante en el devenir histórico para la asignación de legisladores en diversos congresos y parlamentos del orbe. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en México, no ha sido ajena a esta tendencia, muestra de ello, es como el último Censo General de Población determinó la actual demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales en cada entidad federativa y, por ende, el número de diputados federales electos por el principio de mayoría relativa. Sin embargo, a nivel estatal, la variable poblacional no ha operado uniformemente en las entidades federativas para la asignación de legisladores locales, fundamentalmente, por razones históricas: Desde que el Soberano Congreso Constituyente Mexicano, instalado el 7 de noviembre de 1823, expidió dos decretos –que generaron la transición de Provincia a Estado, la división tripartita del poder público, la 13

Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Composición de la Cámara de Diputados. Análisis comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos.

30

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composición de cada legislatura estatal de conformidad con sus constituciones14 y las leyes secundarias respectivas –, el número de diputados locales en cada estado no ha sido proporcional nacionalmente al ritmo del crecimiento de la población. Por ello, el número las demarcaciones territoriales locales –distritos uninominales – y la asignación de parlamentarios ha sido variable, aunado al sistema electoral. El sistema electoral mexicano en su origen fue mayoritario desde 1812 hasta antes de la legislación electoral federal de 1963, que introdujo la figura de los “diputados de partido”. Posteriormente, a partir de la reforma política de 1977, el sistema electoral ha sido mixto, aunque con una predominancia del principio de mayoría relativa sobre la representación proporcional. Esta predominancia se devela en la composición de las legislaturas de los Estados, salvo en Jalisco, como en Aguascalientes, 67/33%; Baja California, 64/36%; Baja California Sur, 76/24%; Campeche, 60/40%; Coahuila, 67/33%; Colima, 64/36%; Chiapas, 60/40%; Chihuahua, 67/33%; Durango, 60/40%; Estado de México, 60/40%; Guanajuato, 61/39%; Guerrero, 60/40%; Hidalgo, 62/38%; Jalisco, 50/50%; Michoacán, 60/40%; Morelos, 60/40%; Nayarit, 60/40%; Nuevo León, 61/39%; Oaxaca, 59/41%; Puebla, 63/37%; Querétaro, 60/40%; Quintana Roo, 60/40%; San Luis Potosí, 55/45%; Sinaloa, 60/40%; Sonora, 67/33%; Tabasco, 59/41%; Tamaulipas, 59/41%; Tlaxcala, 59/41%; Veracruz, 60/40%; Yucatán, 60/40% y Zacatecas, 60/40%, de tal forma que el principio de representación proporcional en promedio de las legislaturas locales es del 38.6% y la frecuencia es del 40% igual que en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.15 Tomando como base el número de habitantes por entidad federativa –dada a conocer por el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) en los resultados del II Conteo de Población y Vivienda 2005–, la composición de las legislaturas estatales y el sistema electoral respectivo, se calcula la población estatal representada por legislador. A partir del promedio nacional de la población representada por legislador (82, 361 habitantes por diputada o diputado local) se calcula el número de legisladores, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional, que debe tener cada legislatura estatal en relación con el número de habitantes. En este sentido y considerando el sistema electoral de cada entidad federativa se determina el número de legisladores por el principio de representación proporcional; el número de distritos electorales se deriva de la propuesta del número de legisladores en relación con su población multiplicado por el sistema electoral de mayoría relativa. Finalmente, la propuesta de población por distrito electoral resulta de la población total por entidad federativa dividida entre la propuesta del número de distritos. (Véase cuadro I).

14

Decretos Números 380 y 427 publicados el 8 de enero y el 4 de octubre de 1824, respectivamente. “Colecciones Especiales”. Sección “Colección Dublán y Lozano” Colocación 200.8-1/1 V3E1. 1293 15 Véase comentario del artículo 44 de la “Constitución Política del Estado de Guanajuato”, Edición Comentada

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31

Cuadro I. Asignación del número de diputados locales en relación con la población estatal

ESTADO

PROPUESTA SOBRE PROPUESTA SUB %SISTEMA N° DE DE N° DE REPRESENTA POB. TOTAL POB. LUGAR POR POB PROPUESTA DE N° DE DISTRITOS AUMENTO O REPRESENTADO ELECTOR PROPUESTA LEGISLADO REPRESENTA REPRESENTADA LEGISLADORE DO CON POR DE LEGISLADORE LOCALES DISMINUCIÓN CON RELACIÓN AL N° DE RES S EN RELACIÓN A ENTIDAD DA POR POR POBLACIÓN S DE R.P. EN ACTUALES DE DTTOS. A LA MAYORÍA DISTRITOS ACTUALES LEGISLADOR RELACION LA FED. LEGISLADOR POR DTTO. RELACION PROPUESTA RELATIVA CON SU POB. PROPUESTA CON SU POB.

Aguacalientes

1.065.416

27

39.460

27

12,94

Baja California

2.844.469

25

113.779

7

34,54

512.170

21

24.389

30

6,22

14,78

Baja C. Sur

14,06 9,54

66,6

4,32

8,62

123.665,17

18

64

12,43

22,10

128.689,06

21

1,10

71,4

1,78

4,44

115.351,54

16

-11,56

-9,38

754.730

35

21.564

32

9,16

25,84

60

3,67

5,50

137.268,33

21

-15,50

2.495.200

35

71.291

18

30,30

4,7

62,5

11,36

18,93

131.777,60

20

-1,07

Colima

567.996

25

22.720

31

6,90

18,1

64

2,48

4,41

128.689,06

16

-11,59

Chiapas

4.293.459

40

107.336

8

52,13

12,13

60

20,85

31,28

137.268,33

24

7,28

Chihuahua

3.241.444

33

98.226

11

39,36

6,36

66,6

13,15

26,21

123.665,17

22

4,21

Distrito Federal

8.720.916

66

132.135

5

105,89

39,89

60,6

41,72

64,17

135.909,24

40

24,17

Durango

1.509.117

25

60.365

23

18,32

Guanajuato

4.893.812

36

135.939

4

59,42

Guerrero

3.115.202

46

67.722

19

37,82

Hidalgo

2.345.514

29

80.880

15

28,48

Jalisco

6.752.113

40

168.803

2

81,98

Campeche Coahuila

60

7,33

10,99

137.268,33

15

-4,01

61

23,17

36,25

135.018,03

22

14,25

8,18

60,9

14,79

23,03

135.239,74

28

-4,97

0,52

62

10,82

17,66

132.840,32

18

-0,34

41,98

50

40,99

40,99

164.722,00

20

20,99

6,68 23,42

México

14.007.495

75

186.767

1

170,07

95,07

60

68,03

102,04

137.268,33

45

57,04

Michoacán

3.966.073

40

99.152

10

48,15

8,15

60

19,26

28,89

137.268,33

24

4,89

Morelos

1.612.899

30

53.763

24

19,58

10,42

60

7,83

11,75

137.268,33

18

-6,25

Nayarit

949.684

30

31.656

29

11,53

18,47

60

4,61

6,92

137.268,33

18

-11,08

Nuevo León

4.199.292

42

99.983

9

50,99

8,99

62

19,37

31,61

132.840,32

26

5,61

Oaxaca

3.506.821

42

83.496

14

42,58

0,58

59,5

17,24

25,33

138.421,85

25

0,33

Puebla

5.383.133

41

131.296

6

65,36

24,36

63,4

23,92

41,44

129.906,94

26

15,44

Querétaro

1.598.139

25

63.926

22

19,40

Quintana Roo

1.135.309

25

45.412

26

13,78

San Luis Potosí

2.410.414

27

89.275

13

29,27

Sinaloa

2.608.442

40

65.211

20

31,67

Sonora

2.394.861

33

72.572

17

Tabasco

1.989.969

31

64.193

21

Tamaulipas

3.024.238

32

94.507

12

36,72

Tlaxcala

1.068.207

32

33.381

28

12,97

Veracruz

7.110.214

45

158.005

3

86,33

Yucatán

1.818.948

25

72.758

16

22,09

Zacatecas

1.367.692

30

45.590

25

16,61

103´263,388

1128

2,635,549.72

35.25

82,360.93

Total Promedio

5,6

60

7,76

11,64

137.268,33

15

-3,36

11,22

60

5,51

8,27

137.268,33

15

-6,73

55,5

13,02

16,24

148.398,20

15

1,24

8,33

60

12,67

19,00

137.268,33

23

-4,00

29,08

3,92

63,6

10,58

18,49

129.498,43

21

-2,51

24,16

6,84

58

10,15

14,01

142.001,72

21

-6,99

59,3

14,94

21,77

138.888,70

26

-4,23

59,3

5,28

7,69

138.888,70

19

-11,31 21,80

2,27

4,72 19,03

60

34,53

51,80

137.268,33

30

2,91

60

8,83

13,25

137.268,33

15

-1,75

13,39

60

6,64

9,96

137.268,33

18

-8,04

1,253.79

1950.2

499.07

754.72

4,338,900.13

701

39.18

60.94

15.59

23.58

135,590.63

21.9

41,33

3. Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya”

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3.1. La representación del Poder Legislativo en Guanajuato Felipe Guevara Luna♣

La representación es una manifestación en la que una Nación, por medio de un proceso electoral, elige a determinados ciudadanos para que, ante la imposibilidad de hacerlo por sí misma, contribuyan en la construcción de la voluntad estatal. Con la promulgación del bando número 9 de fecha 14 de abril de 1809, donde el Rey Fernando VII de España, en nombre de la Junta Suprema Central Gubernativa del Reino, establece que los dominios españoles que posee en las Indias, no son propiamente colonias, sino parte esencial e integrante de la monarquía española, declara que los reinos, provincias e islas que conforman tales dominios, deben tener representación inmediata a su real persona, y constituir parte de la Junta Central Gubernativa del reino por medio de sus correspondientes diputados, decretándose el nombramiento para tal efecto, de un individuo que represente a su respectivo distrito1. Es así como hipotéticamente hablando, podemos señalar se llevó a cabo el nacimiento de la representación acorde a la población en la Nueva España, donde México era parte integrante. Es notorio, que anterior a este acontecimiento, fue promulgado el Estatuto de Bayona, conocido como Constitución de Bayona de 1808, considerada como una carta otorgada, puesto que no fue elaborada por los representantes Españoles, este Estatuto fue promulgado por José Napoleón señalando en su artículo 62 que las Grandes Cortes se compondrían entre otros tantos, de 62 diputados de las provincias de España e Indias, encargados de promover sus intereses y ser sus representantes en las Cortes, los cuales eran nombrados por los Ayuntamientos de los pueblos, que designaban a los virreyes o capitanes generales en sus respectivos territorios. Por su parte, la Constitución de Cádiz establece dos modalidades de representación; la primera, en las Cortes españolas, en donde se toma como base a la población para la representación –regulada por los artículos 29 al 33–, señalando varios supuestos: en el primero de ellos se apunta que por cada setenta mil almas era nombrado un Diputado de Cortes; el segundo, se indica en el caso de exceder con treinta y cinco mil almas el anterior número, será elegido un diputado más, y finalmente, el tercer supuesto señala, si la segunda proposición fuera menor a treinta y cinco mil, no habrá dicho nombramiento. Lo anterior lo podemos abreviar de la siguiente manera: 70,000 almas = a 1 diputado; más de 105,000 hasta 140,000 almas = a 2 Diputados y menos de 105,000 almas = a 1 Diputado. Si la población de alguna provincia no conformaba 70,000 almas, pero tampoco fuera menor a 60,000, se elegía a un diputado; pero si el total de los habitantes era menor a 60,000, esta provincia se unía a la inmediata para completar las 70,000 almas requeridas2. Por su parte el Capítulo II del mismo ordenamiento constitucional, relativo al gobierno político de las provincias y de las diputaciones provinciales señala que en cada provincia existiría una diputación denominada de Provincia compuesta nueve individuos, pudiendo variar esta cantidad acorde lo exigían las nuevas circunstancias limítrofes de las mismas; la elección de sus integrantes se realizaba por los electores de partido al día siguiente de haber nombrado a los Diputados de las Cortes de España3. Posteriormente, el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, conocido como la Constitución de Apatzingán del 22 de agosto de 1814 -que nunca tuvo vigencia-, señala en su artículo 48, que el Supremo Congreso se compondrá de Diputados ♣

Auxiliar en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. Archivo Histórico del Congreso del Estado. Fondo Colecciones Especial. Sección Colección Dublán y Lozano. Tomo I, México 1876. Colocación 200.8-1/1 V3E10.1293. p. 226-227. 2 Copia simple de la Constitución Política de la Monarquía Española. Cadíz, 1812, Imprenta Real. Reimpresa en México el 8 de septiembre de 1812, por D. Manuel Antonio Valdez, impresor de Cámara de su Majestad. 3 Idem. 1

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elegidos uno por cada provincia. Por su parte los artículo 232 al 235 señalan una vez instalado el gobierno, éste contará con el término de un año para la formulación de un plan para convocar a la representación nacional bajo las bases de la población y acorde a lo establecido por los principios de derecho público. Dicho plan se publicará y el Supremo Gobierno convocará a la representación nacional para su instalación. Una vez emitida el Acta de Independencia de México el día 6 de octubre de 1821, la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano expide el decreto número 257 de fecha 17 de noviembre de 1821 relativo a la convocatoria a Cortes, donde establece la elección entre otros cargos, de los Diputados al Congreso Mexicano conforme al Reglamento de las Cortes de España del 23 de mayo de 1812. Por lo tanto, podemos presuponer de lo anterior que para la designación de los diputados al Congreso General se tomó en consideración la representación de la población, tal y como lo señala la fracción IV y V del reglamento de Cortes de 1812 al considerar un número determinado de vecinos de una población para la designación de un número específico de autoridades que los represente. Como resultado de esta elección, queda instalado el Soberano Congreso Constituyente del Imperio Mexicano el 24 de febrero de 1822, señalando que los Diputados que lo componen, representan a la nación mexicana. Este Congreso tuvo una efímera duración, ya que el 31 de octubre de ese mismo año fue disuelto por medio de la fuerza armada, por orden del Emperador Agustín de Iturbide, estableciéndose como resultado una Junta Instituyente nombrada por el propio Iturbide con el objeto de formular la Constitución Mexicana, pero el pronunciamiento del General Santa Anna proclamando la república y la adhesión del ejército al Plan de Casa Mata, determinaron la salida de Iturbide del país el día 29 de marzo de 1823, y la reinstalación del congreso disuelto en el mes de octubre, continuando en funciones ciento tres diputados. Posteriormente se promulgan las bases para la elección de un nuevo congreso el 17 de junio de 1823 y el 8 de enero de 1824 se decreta la ley para establecer las legislaturas constituyentes particulares en las provincias que han sido decretadas Estados de la República Mexicana. Para la conformación de los Congreso locales, se toma en consideración la ley de convocatoria del día 17 de junio de 1823, que señala en su artículo segundo, que la base para la representación nacional es la población compuesta de nacionales y vecinos del territorio mexicano4. Con base en lo anterior Guanajuato a través de su Diputación Provincial, convoca a la conformación de su Congreso Constituyente, tal como lo señala el acta de sesiones del día viernes 16 de enero de 1824, en la que “se dio cuenta a un comunicado del señor Jefepolítico acompañando la Ley de Convocatoria para los Congresos Provinciales, y leido que fue se determinó en vista de las atribuciones que dicha ley señala a esta Excelentísima Junta lo siguiente: Primero, que en atención a señalar el artículo 1° de la ley referida que el menor número de diputados para los Congresos Provinciales fuera de once propietarios y cuatro suplentes, y en virtud de dejar el artículo 3° de las Juntas Provinciales la designación de diputados se señalaban a este Estado, los once propietarios y cuatro suplentes que en menor número posible en consideración a la escasez de sujetos y recursos. Segundo, que en uso de la atribución del artículo 2° de fijar los días de las elecciones con arreglo a la convocatoria del 17 de junio de 1823 se determinaba que el día primero del próximo febrero, fueran las elecciones primarias en todos los pueblos de la provincia. El día 8, las secundarias y el 22 del mismo las de provincia. Se suscitó una discusión sobre la inteligencia del artículo 5°, y se convino en que no aclaraba, si en las capitales que había diputaciones provinciales, tocaba a éstos designar el día de la reunión del Congreso, o a la Junta Electoral, y mucho menos se sabía si las diputaciones tuvieran esta facultad debían hacerlo inmediatamente o 4

Idem.

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esperar el nombramiento de los diputados. Se acordó consultar al Gobierno5”. La anterior documentación, forma parte del último libro de sesiones del Congreso Provincial, y en el resto de la documentación, no se menciona la forma en que se llevó a cabo la elección de los Diputados y demás autoridades, por lo que presuponemos, dieron continuidad al hilo conductor establecido en el ámbito federal y que venía fijándose desde la constitución de Cádiz de 1812, al considerar nuevamente como base para la representación, a la población. Es así como el 25 de marzo de 1824 queda legítimamente instalado el Congreso Constituyente en el Estado de Guanajuato. Posteriormente, mediante el decreto número 11 de fecha 3 de agosto de 1824, fundamentando como base para la emisión del mismo, el decreto promulgado por el Soberano Congreso Mexicano número 340 de fecha 17 de junio de 1823 que sanciona las Bases para las elecciones del nuevo Congreso (ley de elecciones a la que deberán sujetarse las provincias de la nación para el nombramiento de diputados que han de componer el futuro congreso constituyente mexicano), determina la celebración de las juntas municipales, de partido y de estado para celebrar la elección de Diputados al Soberano Congreso General. Este decreto número 11 toma en consideración a la población como base para la representación, y para ello observa el censo utilizado para la designación de los representantes del actual congreso constituyente que fue de 397,924 habitantes, y como por cada ochenta mil o una fracción que pase de cuarenta mil debe nombrarse un diputado, correspondiendo a este Estado, la designación de cinco diputados propietarios y un suplente por cada tres de ellos o por una fracción que llegue a dos, comprendiéndole por lo tanto, dos suplentes en total. Como consecuencia de la convocatoria a elecciones a diputados en la nación, se conforma el Congreso Constituyente Mexicano quién emite su primera constitución el 4 de octubre de 1824. En ella se establece que la Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos por ciudadanos de los Estados y la base general para el nombramiento de los diputados será la población. Precisa que por cada ochenta mil almas o por una fracción que pase de cuarenta mil se nombrará un diputado, y el Estado que no tenga dicha población, podrá nombrar un solo diputado. Se conformará un censo de toda la federación que será actualizado cada decenio sirviendo de base para la designación del número de diputados correspondiente a cada Estado. En el caso del gobierno particular de las entidades, la Constitución Federal otorga a cada Estado, acorde a lo que prevenga su constitución local, la facultad de nombrar el número de integrantes de cada legislatura, teniendo como fundamento legal, su propia constitución particular. En el ámbito local, el Congreso Constituyente aprueba la primera Constitución Política del Estado Libre de Guanajuato el 14 de abril de 1826; en ella se establece que el ejercicio del Poder Legislativo residirá en un congreso de diputados nombrados popularmente, conformándose una sola cámara de diputados y el número de éstos deberá ser de once propietarios y otros tantos suplentes, los que podrán aumentarse hasta quince por las legislaturas sucesivas, acorde a lo establecido por el artículo 32, siempre que así sea requerido. De lo anterior podemos deducir que los diputados eran elegidos por el pueblo, más sin embargo, los únicos que podían ejercer el derecho del voto eran los ciudadanos mayores de 21 años, tal y como lo establece el artículo 15 en relación con el 21; el primero de ellos menciona los derechos de los guanajuatenses, y entre ellos se encuentran el de concurrir libremente por si a las elecciones populares, y el segundo señala como uno de los motivos que suspenden el derecho de la ciudadanía, el no contar con 21 años cumplidos. En ello, podemos concluir que el carácter de ciudadanos guanajuatenses lo tenían quienes contaban con 21 años cumplidos para poder votar; es así como surge la interrogante 5

Archivo Histórico del Congreso del Estado. Fondo Poder Legislativo. Sección Actas de Sesiones del Congreso. Acta de fecha 16 de enero de 1824. Colocación 100.1-004 V3E5.4.

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respecto a quiénes representaban los Diputados, ¿a una fracción de la población con derecho a ejercer su voto o a toda la población guanajuatense independientemente de que tuvieran ese derecho? Los artículos 4° y 5° del mismo ordenamiento constitucional señalan que el Estado se conforma de diecisiete partidos y será dividido en departamentos, estos a su vez en partidos y los partidos en municipalidades. Es por ello, como el Congreso Constituyente convoca a elecciones para la conformación del Congreso Constitucional de 1826. Es notorio resaltar que la documental depositada en el Archivo Histórico de este Congreso, no contempla la parte sustancial del proceso legislativo a partir de enero hasta septiembre de 1826, fecha en que concluye el Congreso Constituyente y da pauta al inicio del Constitucional, salvo el decreto número 39 de fecha 23 de mayo de 1826 que señala la celebración de las juntas electorales municipales y de partido. Exclusivamente para esta elección son designados diecisiete partidos en el Estado para la elección de once diputados propietarios y otros tanto suplentes6. Asimismo, el primero domingo de octubre de 1826, se verificará la elección de diputados al Congreso General. Antes de la elección arriba menciona, se publica el 6 de marzo de 1826 el decreto número 28 que señala la celebración de elecciones para Alcaldes, Regidores y Procuradores Síndicos; se establece el número correspondiente para cada uno de ellos dependiendo del lugar geográfico determinado por este decreto, y en otros subalternos, se toma en consideración el número de pobladores que de la misma forma señala esta disposición. Aunque esta elección no es para diputados como es notorio apreciarse, continúa habiendo similitud en las elecciones locales al continuar considerando a la población como punto determinante para la elección de los representantes populares7. Intentando dar seguimiento al planteamiento inicial sosteniendo que la base de la representación en Guanajuato ha sido la población, resulta obstaculizada por la falta de documentación que abarca el periodo donde termina el Primer Congreso Constitucional y da inicio del Segundo, inhibiendo la posibilidad de analizar el proceso electoral para la elección de los diputados al Segundo Congreso Constitucional. Se rastrearon decretos que tratan lo relativo a elecciones de ámbito municipal, Consejeros del Poder Ejecutivo, elecciones de Gobernador y Vice-Gobernador; además de lo anterior, también se localizaron actas de sesiones correspondientes a la instalación de los sucesivos Congresos Constitucionales, donde tan solo legitiman los procesos electorales y califican la elección de diputados al congreso correspondiente. Con motivo de lo expuesto, damos paso a la publicación de los primeros ordenamientos que regulan los procesos electorales en nuestra entidad. El primero de ellos es el decreto número 156, de fecha 27 de abril de 1832, en el que se regula la forma en que deben efectuarse las elecciones municipales en el Estado, señalando para tal caso, la división del mismo. Lo sustancial y rescatable del anterior documento es el señalamiento que hace respecto a la distritación en el Estado, ya que toman en consideración a la población, más no a los ciudadanos con capacidad para votar. Lo anterior queda plasmado en su artículo primero al mencionar lo siguiente: (…) ”el ayuntamiento de cada uno de los pueblos del Estado, dividirá en distritos la población de su municipalidad, inclusas las haciendas y

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Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. Fondo Poder Legislativo. Sección Decretos Aprobados. Colocación 100.3-3 E2V1.320. 7 Idem.

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ranchos; y subdividirá los distritos en secciones proporcionadas, de modo que no comprendan mas de mil habitantes, ni menos de quinientos…”8. Otro de los documentos localizados es el decreto número 2 sancionado el 4 de diciembre de 1846, donde al igual que el anterior, trata lo relativo a la celebración de la elección de Gobernador, Vice-Gobernador, Consejeros, Ayuntamientos y Alcaldes; para esta ocasión, se toma en consideración el censo para las elecciones municipales de las elecciones anteriores. Posteriormente, el 28 de junio de 1850 se emite el reglamento para la práctica de las elecciones concurrentes en el Estado, por un lado la elección de Presidente de la República y dos Senadores y por el otro, la elección de Diputados al Congreso local, Gobernador, Vice-Gobernador y Consejeros. En el texto de este reglamento se advierte el proceso por el que han de verificarse las anteriores elecciones. En lo que respecta a la elección de Diputados locales, este reglamento indica que las Juntas Electorales, encargadas de esta elección, se integrarán conforme a lo señalado por el artículo 31 de la Constitución local, reformada mediante el decreto número 152, de fecha 31 de marzo y sancionado el 3 de abril, ambos en el año de 1832. Esta reforma señala únicamente la integración del Congreso Local y la temporalidad de su encargo. En lo que respecta al proceso se establece que el Estado se dividirá en distritos acorde al decreto número 156, de fecha 27 de abril de 1832 en supralíneas mencionado; es decir, tomando como base a la población. Más tarde se aprueba la segunda Constitución Política del Estado de Guanajuato aprobada el 14 de marzo y publicada el 1° de abril de 1861, que señala en su artículo 37: (…) “Se elegirá un Diputado por cada cincuenta mil habitantes, ó por una fracción que esceda de veinticinco mil. Por cada Diputado propietario se elegirá un suplente. Esta elección será indirecta en primer grado, en los términos que designe la ley”.9 Acorde a los censos poblacionales de 1861, la población en el Estado de Guanajuato era de 896,588 habitantes10. Por lo tanto deducimos que el número de Diputados respecto al número de población debía ser de 17.93 Diputados, número que sobrepasa a legislaturas pasadas y futuras, salvo que se entienda que son tanto los propietarios como los suplentes.

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Guevara Luna, Felipe. Apuntes Legislativos N° 4. Evolución de la Legislación Electoral en México y en el Estado de Guanajuato. Congreso del Estado de Guanajuato. México, 2005. p. 51. 9 Compilación de Leyes del Estado de Guanajuato. LI Legislatura. Tomo I. Guanajuato, Gto., 1981. 10 ITAM. Estadística Histórica de México. Población. http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html

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La primera Ley Orgánica Electoral aprobada por el Congreso Constituyente el 3 de mayo de 1861, señala que la elección de Diputados será de la siguiente manera: Primeramente conforme a los artículos 36 y 59 de la Constitución local, los Ayuntamientos dividirán su población con sus respectivas demarcaciones en secciones numeradas de manera progresiva de 500 habitantes para asignar un elector por cada una; si quedara una fracción menor de 250, se agregaba a la sección inmediata y si resultara mayor a 250, se nombraba un elector. A continuación se empadronaba a los ciudadanos que tenían derecho a votar, siendo éstos los ciudadanos varones mayores de 18 años casados, y de 21 años en el caso de los solteros, que además tuvieran un modo honesto de vivir. El Capítulo Cuarto, de las elecciones de diputados, particularmente en los artículos 43 y 44 señalaban dar cumplimiento al artículo 37 de la constitución del Estado, y establecían que el gobierno local fuera el responsable de la renovación del Congreso, determinando el censo poblacional y el número de Diputados que se deben elegir, y para ello, las Juntas Electorales nombraban a los legisladores, tanto propietarios como suplentes, en el número que el gobierno hubiera fijado. El 1° de abril de 1917 se publica la Ley Electoral del Estado de Guanajuato, en ella se señala que será utilizado el mismo censo de 1910 para la elección de Diputados, y la división del mismo será en quince distritos electorales. Se establece como requisitos para poder votar estar inscrito en el padrón electoral, y solamente podían hacerlo los ciudadanos guanajuatenses. La Constitución local firmada el 3 de septiembre de 1917 señala en su artículo 35, que la legislatura del Estado se compondrá de 15 diputados propietarios, electos por distritos electorales y por cada diputado, se nombrará un suplente. Por su parte la Constitución Federal en su artículo 115, fracción III, párrafo cuarto establece que (…) “el número de representantes en las Legislaturas de los Estados, será proporcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de representes de una Legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios”11. Es así como podemos señalar que el número de diputados designados para conformar el Congreso Constitucional en Guanajuato durante el periodo de 1917, tomo como fundamento el número de habitantes de cada distrito electoral en que se dividió el Estado, considerando solamente a los que tenían la calidad de ciudadanos guanajuatenses para votar y elegir a sus representantes. Las leyes electorales subsecuentes continuaron evolucionando tanto en su marco constitucional legal, como en la forma para determinar el número de integrantes en cada 11

Archivo Histórico del Congreso del Estado. Fondo Hemerográfico. Sección Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato. Colocación 300.3-69 L2DE13.691. Suplemento al Periódico N° 12.

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legislatura, es por ello que a continuación se enlistan los puntos considerados de mayor trascendencia en cada una de ellas: • Ley electoral de 1918, considera los censos que se han practicado, los padrones con las actualizaciones correspondientes, así como la división territorial del Estado en quince distritos electorales para llevara a cabo las actividades electorales. • El Código Electoral de 1934 establece que las elecciones de los funcionarios públicos en el Estado tienen origen electoral popular, y quienes cuentan con el derecho para votar son los ciudadanos varones guanajuatenses, y las mujeres excepcionalmente, podrán hacerlo en elecciones municipales, siempre y cuando sean profesionistas y que vivan de sus rentas o propiedades inmuebles o tengan establecimientos mercantiles o industriales abiertos y las últimas que sepan leer y escribir. En lo que respecta a las demarcaciones territoriales para la designación de los distritos, estas deberán comprender una cantidad más o menos igual de habitantes, designándolas por números ordinales progresivos. En lo que respecta a la integración de la legislatura local, señala que ésta se integrará con once diputados propietarios acorde a lo establecido por los artículos 35 de la Constitución particular del Estado y 115, fracción III de la Constitución Federal. • La reforma a la Constitución local publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 38, de fecha 12 de mayo de 1968, particularmente en su artículo 35 establece, que el Congreso local se conformará cuando menos, del número de diputados propietarios que como mínimo y atenta a la población del Estado designados por distritos electorales, señale la constitución General de la República. • La Ley Electoral para el Estado de Guanajuato sancionada el 21 de junio de 1969 determina en su artículo 31, que los municipios del Estado se dividirán en secciones electorales de 100 electores como mínimo y no más de 3,000. Esta división se realizará conforme a los datos proporcionados por el Registro Nacional de Electores; ya que todo ciudadano guanajuatense tiene la obligación de inscribirse en el mismo. En el año de 1971, el artículo 125 de esta ley fue modificado puntualizando que de acuerdo a las artículos 35 de la constitución local y 115 fracción III de la constitución federal, la legislatura del Estado estará integrada por dieciséis diputados propietarios.

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• Posteriormente, para dar cumplimiento a la reforma aplicada al artículo 115 de la Constitución General de la República que menciona, entre otros aspectos, la introducción del sistema de diputados de minoría en las legislaturas locales y la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos cuya población sea de 300 mil o más habitantes. Es así como la legislatura local intenta ser congruente con el programa de la reforma política promovida por el Presidente de la República, y en observancia particularmente de manera fundamental al contenido de la nueva Ley Federal de Organizaciones y Procesos Electorales, se reforman los artículos 36, 40, 50, 51, 55, y 113 de la Constitución local y como resultado de lo anterior, se publica la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales sancionada el 13 de octubre de 1978. En ella se establece específicamente en su artículo 3°, que el Poder Legislativo se deposita en una Asamblea denominada Congreso del Estado, la cual será integrada por dieciocho diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distrito electorales uninominales y hasta seis diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante un sistema de listas; señalando en su artículo 13 que la calidad de electores la tienen los ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos, inscritos además, en el Registro Nacional de Electores. Por último, señala el artículo primero transitorio del mismo ordenamiento legal, que la demarcación territorial en el Estado será de dieciocho distritos que representan los 18 Diputados de la legislatura local, y esta será fijada por el Congreso del Estado. Es así como el 15 de febrero de 1979 se publica mediante el decreto número 242 la fijación de la demarcación territorial en el Estado para las próximas elecciones para Diputados locales. Cabe mencionar que durante este periodo, podemos inferir que la distritación continúo teniendo como marco la población acorde a lo señalado por la reforma antes mencionada al artículo 115 constitucional, aunque dentro de la información resguardada en el Archivo Histórico de este Congreso, solamente se localizó la discusión del dictamen relativo a la distribución de los distritos en el Estado, mencionando únicamente que, (…) hemos encontrado que representan un lógico y razonable sistema de división territorial, dentro del que se contemplan todos los aspectos de carácter urbanístico y las circunstancias de tipo social12. • Posteriormente, con la reforma aplicada a la Constitución del Estado el 14 de febrero de 1984, la conformación del Congreso fue por representantes populares en la cantidad de dieciocho por el principio de mayoría relativa y hasta doce por el de representación proporcional. • El 27 de octubre de 1987 se publica el nuevo Código Electoral para el Estado de Guanajuato, indicándose que el Congreso se integra por dieciocho diputados por el principio de mayoría relativa y hasta doce por el de representación proporcional; señalando como distrito electoral uninominal a la demarcación territorial donde se elegirá a un diputado por el principio de mayoría y por el de representación proporcional, mediante la circunscripción plurinominal por razón del sistema de listas, dividiendo al Estado en dieciocho distritos electorales y la demarcación territorial de éstos, en el caso de la elección de diputados por el principio de mayoría, será el que resulte de dividir la población total del Estado entre el número de distritos, teniendo en cuenta el último censo general de población. Cabe mencionar que el derecho de votar, es ejercido exclusivamente, según lo señala el artículo 6° de este Código, por los

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Archivo Histórico del Congreso del Estado. Fondo Poder Legislativo. Sección Actas de Sesiones del Congreso. Colocación 100.1-200 L1AE8.202. Acta de fecha 11 de enero de 1979.

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ciudadanos guanajuatenses, varones y mujeres inscritos en el padrón electoral y no se encuentren en los supuestos que este mismo artículo previene. • Posteriormente, el 1° de febrero

de 1991, se publica un nuevo Código Electoral para el Estado, en el que se advierte similitud al código abrogado; lo anterior se manifiesta denodadamente en el texto de los artículos 21, 22, 23, 24 y 25 de este precepto legal. Por lo que se continúa teniendo como margen para distribución de los dieciocho distritos, los índices demográficos, y en el caso de la elección de mayoría, la demarcación será el resultado de dividir la población total del Estado entre el número de distritos. • Por último, se publica el vigente Código Electoral en 1994, derogando al anterior del año 1991. En el actual código se advierte que el poder dimana del pueblo, y éste es quién designa a sus representantes mediante elecciones libres. El congreso local se compondrá con veintidós diputados electos mediante el principio mayoritario por razón de un sistema de distritos electorales uninominales y por 14 diputados, acorde al principio de representación proporcional. Los artículos 369 al 374 señalan la manera en que ha de llevarse a cabo la distritación territorial en el Estado, lo anterior con fundamento en los artículos 116 fracción II de la Constitución federal, 43 y 63 fracción VII de la Constitución local. El artículo 371 indica las bases para el establecimiento de la demarcación territorial en distritos electorales, acorde a las bases que este mismo establece. Entre los puntos enunciados se destaca el que establece la demarcación territorial de los veintidós distritos electorales uninominales, siendo el que resulte de dividir el número total de electores en el Estado en el año que proceda la redistritación entre los distritos señalados, rompiendo en esta ocasión, la continuidad de otras elecciones que contaban como margen o punto de referencia, la población. Es así como se advierte que a lo largo del siglo XIX y hasta finales del siglo XX, la población total del Estado constituyó el referente para determinar el número de diputados que integraron una legislatura en particular. Por lo tanto, también podemos afirmar que la población era la base para realizar la demarcación territorial circunscribiéndola con la denominación de distrito, así mismo, no podemos afirmar que ese número de distritos, al menos en los albores del siglo XIX, representaban el número de diputados de una legislatura, ya que el número total de ellos no coincidía con el número de distritos en que fue

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dividido el Estado en sus diferentes etapas y momentos electorales durante ese periodo. Por otra parte apuntamos que el número de diputados durante las primeras décadas del siglo XIX, era asignado mediante el marco legal constitucional, ya que éste puntualizaba el número de Legisladores, pero al mismo tiempo, deja al libre albedrío a cada Estado de la república, la forma en que consideraba adecuada llevar a cabo sus procesos electorales. Actualmente podemos afirmar que el número de distritos electorales uninominales representan el número de diputados por el principio de mayoría relativa en el Estado, sin embargo en este punto, es donde se rompe la continuidad referencial poblacional que servía de margen tanto para la designación de distritos, como para la designación de los diputados al Congreso del Estado, ya que actualmente se toma en consideración únicamente a los electores inscritos en el padrón electoral, tanto para la realización de la demarcación de los distritos, como para la designación, del número de diputados por mayoría relativa al Congreso local. De la suscinta reseña anterior sobre la evolución de nuestra legislación electoral, se advierte que la base referencial ha sido la población para determinar la forma de representación en nuestra entidad. A continuación se muestran tres imágenes de documentos que hacen referencia a los puntos tratados en este texto, los cuales forman parte del acervo documental depositado en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Decretos Aprobados DESCRIPCIÓN: Libro de decretos del Séptimo Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Guanajuato durante los años de 1849 y 1850. Decreto que publica el Reglamento para la Práctica de las próximas Elecciones de Presidente de la República, Senadores, Diputados al Congreso del Estado, Gobernador, Vice-Gobernador y Consejeros. GENERALIDADES Encuadernado en su totalidad en piel jaspeado color miel, inscripciones en el lomo en relieve en color dorado y fondo café. Estado general bueno. Escritura de imprenta e índices manuscritos en tinta. Medidas: 19.5 x 14.5 x 1 cm.

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FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Decretos Aprobados

DESCRIPCIÓN: Libro de decretos del Congreso del Estado de Guanajuato durante los años 1924-1926. Decreto número 84 que publica la Ley sobre el Funcionamiento de Agrupaciones Políticas en Guanajuato. GENERALIDADES Encuadernación en keratol color negro, lomo en piel del mismo color, buen estado, escritura de imprenta e índice en máquina mecánica. Medidas: 23 x 16 x 5 cm.

FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Decretos Aprobados

DESCRIPCIÓN: Libro de decretos expedidos por el Congreso Constituyente del Estado Libre y Soberano de Guanajuato en los años de 1857-1861. Decreto número 47 donde se publica la primera Ley Orgánica Electoral en el Estado de Guanajuato. GENERALIDADES Encuadernado en cartón jaspeado negro y amarillo, lomo en piel color rojo, inscripciones en relieve en el lomo en color dorado. Estado físico bueno. Escritura de imprenta. Medidas: 22 x 14 x 1 cm. Guanajuato 1861, reimpresa por Albino Chagoyán, Calle de Alonso letra K.

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3.2. La representación política en textos Gloria del Carmen Hernández Morales♣

La biblioteca “José Aguilar y Maya” ofrece con motivo del tema abordado en este número de Apuntes Legislativos, sobre la representación que en la esfera política se manifiesta como una expresión de la volunta popular, concretada por lo general mediante el sufragio, 6 ejemplares, uno de ellos titulado, “Los adjetivos de la democracia” de Michelangelo Bovero que forma parte de la colección Temas de la Democracia, editado por el IFE, en donde se analizan los adjetivos que en diferentes contextos políticos han sido asignados a la democracia, respondiendo a las preguntas acerca de qué es y qué ha sido ésta, así de cómo debe y qué no debe ser; atendiendo a la democracia directa y representativa en el subtítulo número ocho. De la Colección de Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, editados por el IFE destacan cuatro ejemplares que aluden a la representación democrática: en el 1°, “La democracia como forma de gobierno” de José F. Fernández Santillán que trata entre otros, la representación de intereses económicos y políticos en un gobierno democrático y plural; en el 2°, “La participación ciudadana en la democracia” de Mauricio Merino, quien analiza sobre la representación política y participación ciudadana, señalando que la relación entre representación política y participación ciudadana es relativamente reciente, y que todavía hay cabos sueltos que tienden a confundir ambos procesos en la solución cotidiana de los conflictos políticos; conmina hacer una breve reseña de lo que ha significado a través de la historia el concepto de representación; en el 3°, “Oposición y Democracia” de Soledad Loaeza expone “Las instituciones de la democracia representativa” y refiere que el desarrollo de la oposición también está condicionada por la naturaleza al régimen institucional. La ampliación de la participación política mediante el sufragio, la división de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como la implantación de la democracia representativa como teoría de organización del poder son condiciones insustanciales para la existencia de la oposición, y el 4°, “Consulta Popular y Democracia Directa” de Jean-Francios Prud´Homme alude en el capitulo dos, a “Dos formas de Participación Popular: democracia directa y democracia representativa”, que Sartori la define como “Democracia indirecta, en el que el pueblo no gobierna pero elige representantes que lo gobiernan”. El último ejemplar, “Opciones para el diseño del gobierno representativo de las delegaciones” de Ignacio Marván Laborde publicado en la Revista Diálogo y Debate, número 5 y 6, resume la evolución politico jurídica que ha tenido el Distrito Federal y sus municipios en las Constituciones Federales de México, enseguida comenta las principales deficiencias y contradicciones que el marco constitucional vigente tiene con respecto a la consolidación de un gobierno representativo del Distrito Federal y, finalmente, analiza cuáles son los problemas básicos por resolver en un gobierno representativo de las delegaciones.

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Auxiliar de Biblioteca “ José Aguilar y Maya”

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Bovero, Michelangelo Los adjetivos de la Democracia Michelangelo Bovero – México: Instituto Federal Electoral, 2003 62 página [No. Eje.] 1 Colección: Temas de la Democracia

Fernández Santillán, José F / La democracia como forma de gobierno / José F. Fernández Santillán – México Instituto Federal Electoral, 1995 61 página [No. Eje] 1 Colección Cuadernos de divulgación de la cultura democrática

Loaeza, Soledad Merino, Mauricio La participación ciudadana en la Oposición y Democracia / Soledad Loaeza – México democracia / Mauricio Merino – México Instituto Federal Electoral, 2003 Instituto Federal Electoral, 2003 79 página 58 página [No. Eje] 1 [No. Eje] 1 Colección Cuadernos de divulgación de la Colección Cuadernos de divulgación de la cultura democrática cultura democrática

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Prud´Homme, Jean-Francois Consulta popular y democracia directa / Jean-Franscois Prud´Homme -. México Instituto Federal Electoral, 1997 55 página [No. Eje] 1 Colección Cuadernos de divulgación de la cultura democrática

Centro de Estudios para la Reforma del Estado, A.C Dialogo y Debate. núms. 5 y 6. Reforma de la Política del Distrito Federal / Centro de Estudios para la Reforma del Estado, A.C – México CEPRE A.C, 1998 304 página [No. Eje] 1

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GLOSARIO PARLAMENTARIO

DEMOCRACIA PARLAMENTARIA I. Proviene del término latino tardío democracia, que a su vez se deriva del griego demos, pueblo, krateo, gobierno, para significar gobierno popular (BDELC, 1990). En inglés se reconoce como Parliamentary democracy y en francés es démocratie parlamentaire. II. La forma parlamentaria de gobierno, ha sido considerada por la doctrina política como la forma más idónea de consumar la democracia en un país. La inestabilidad que crea la separación del gobierno y del parlamento y la rigidez del presidencialismo han sido, incluso, consideradas por autores como Juan J. Linz para concluir que el parlamentarismo consigue dar mayor flexibilidad al Estado en sus crisis políticas. Los partidos políticos logran consensar de manera coordinada bajo la forma parlamentaria de gobierno, por lo que la comunicación entre gobierno y parlamento es más fluida, generando mecanismos de control recíproco, que a la postre garantizan estabilidad y democracia. Aun en sistemas presidenciales, las formas democráticas han sido creativas cuando se aplican dentro de la estructura colegiada y representativa de los congresos; lo cual no sucede con el presidente unitario de un típico sistema presidencial (MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA).

REPRESENTACIÓN I. Proviene del latín representatío-õnis, que es la acción y efecto de representar. Conjunto de personas que representan a una entidad, colectividad o corporación. Representar deriva del latín repraesentare; Hacer presente una cosa con palabras o figuras que la imaginación retiene. Informar, declarar o referir. Algunos significados en otros idiomas: en inglés, representation; en francés, représentation; en alemán, darstellung; en italiano, rappresentazione y en portugués, representaçâo. II. La representación tiene efecto en el derecho parlamentario inglés por medio del Comité de Peticiones de la Cámara de los Comunes, quienes reciben y turnan las quejas de organismos públicos, asociaciones o de cualquier otro gobernado que las interponga. Toda carta, telegrama, copia de resolución donde se contenga una queja, será tratada y considerada como si hubiese sido dada de viva voz al Comité de Peticiones. También serán consideradas como tales, las expresadas por cualquiera de los miembros, así como las que se mencionen durante el proceso de sesiones. En sentido formal, es representación la función que realiza determinado sujeto a nombre de otro u otros, como es el caso de los diputados y senadores. En sentido material son representantes de quienes les autorizaron a decidir por ellos o sea el pueblo o comunidad que los eligió para que actuaran por ellos. La representación tiene sus orígenes en los antiguos teatros griegos donde los actores y actrices utilizaban máscaras aparentando ser un personaje diferente con cada una de ellas al escenificar las obras. Si lo que se personifica es un ente público, se habla de

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órganos o instituciones, aún más, si se refiere al todo, es por consecuencia el Estado a quien se refiere. La idea de la representación o personificación surge en el momento mismo de que alguien o algunos necesitan realizar o estar presentes y ante la imposibilidad de hacerlo por sí nombran a otro u otros para que decidan a nombre de ellos. III. En México, el artículo 51 de la Constitución Política, otorga a los integrantes de la cámara de diputados, el carácter de representantes de la nación, en tanto que, diversas disposiciones constitucionales y legales, otorgan el rubro genérico de representantes populares, a todos los servidores públicos que han sido ungidos en el cargo por la vía electoral, como se expresa en el artículo 108 de la propia Constitución (FRANCISCO RIVERA ALVELAIS).

REPRESENTACIÓN NACIONAL I. Representación (vid. supra). Nacional que pertenece o es relativo a una nación. Asimismo, nación del latín natio-õnis, conjunto de habitantes de un país regido por el mismo gobierno. También se aplica al conjunto de personas de un mismo origen étnico y que generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradición común Algunos significados en otros idiomas son, inglés, national; francés, national; alemán, nacional; italiano, nazionale y portugués, nacional. Se considera la representación nacional como el conjunto de personas que son elegidas en las provincias o entidades de un Estado con pretensión de nación (conjunto de individuos unidos solidariamente por afinidades étnicas, lingüísticas, históricas, culturales, etc.) y que se congregan para tratar un asunto en común. II. La representación nacional tiene sus orígenes en el imperio Romano, ya que fue en esta época histórica cuando se creó dicha institución; el emperador se apoyaba en un senado, pero también tenía representantes de todas las provincias o naciones conquistadas; precisamente nación deriva, como ya se expresó, del latín nation, -nis, que significa conjunto de habitantes de un país regido por el mismo gobierno. También se aplica al conjunto de personas de un mismo origen étnico y que generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradición común. Todas las constituciones de los países latinoamericanos consideran la figura de la representación nacional, máxime que ella tiene un corte republicano. En los Estados Unidos de América, a la cámara baja se le denomina Cámara de Representantes porque sus miembros son elegidos cada dos años, por distritos electorales que comprenden una cantidad semejante de habitantes y quienes están estrechamente ligados. Está integrada por 435 miembros, los cuales componen más de 150 comités y subcomités. Comparado con el Senado, la Cámara de Representantes funciona con mayor disciplina, bajo estrictas normas de decoro y debate. Cada Estado tiene garantizado por lo menos un escaño en la Cámara de Representantes, con lugares adicionales obtenidos bajo el principio de una representación equitativa, proporcional al número de habitantes que lo puebla III. En México el artículo 51 constitucional define mejor el aspecto parlamentario de la representación nacional al señalar: "La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente." El artículo 56 de la Ley Fundamental, señala que:

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La Cámara de Senadores se integrará por 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La Senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del Partido Político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate. Los 32 senadores restantes serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional: De lo expresado se desprende, que en México la representación nacional, con respecto a la función legislativa, se atribuye al Congreso de la Unión y a cada una de las cámaras que lo componen, con dos criterios de clasificación de los individuos que forman la nación como concepto sociológico-político: uno, en función de muestras representativas del todo, que constituye cada uno de los 300 distritos uninominales en los que se divide el país para la elección de diputados, y cada una de las fracciones parlamentarias de los diversos partidos políticos, que acceden a la Cámara de Diputados en número de 200, por el principio de representación proporcional elegidos en cinco circunscripciones plurinominales; y el otro, en función de entidades federativas, representadas cada una de ellas con tres senadores y ahora recientemente, por las reformas de 1996, también los partidos políticos con la porción de los 32 escaños que se asignarán por representación proporcional. La representación nacional la tienen todos los diputados o senadores, en conjunto, conforme a la clasificación de la población que sustenta estas formas de representación, o ambas Cámaras integrando el Congreso de la Unión, pero no cada diputado o senador en lo individual, pues cada uno de ellos es punto de incidencia de un fragmento alicuota de la Representación nacional de la que es titular el órgano, es decir, cada diputado o senador es cotitular del todo indivisible que constituye el representar a la nación (FRANCISCO RIVERA ALVELAIS).

REPRESENTACIÓN POLÍTICA I. Representación (vid. supra, representación). Política (vid. supra, reforma política). II. La representación política proviene de la figura jurídico-privada del mandato en sus dos versiones, históricamente hablando: el mandato imperativo primero y el mandato representativo, después. El mandato imperativo, que tuvo vigencia tanto en Inglaterra como en los parlamentos medievales del continente europeo durante siglos, está basado en aquel acto en el que están perfectamente definidos los sujetos, la extensión y el contenido de la representación. El mandatario sustituye la presencia del mandante y obra sólo en nombre de las personas municipios, condados, ciudades, corporaciones religiosas que los designaban. En cuanto a la extensión y contenido, el mandatario o representante sólo podía operar dentro de los límites y atendiendo a las instrucciones que el mandato le confería, debía rendir cuentas ante el mandante y podía ser revocado por éste. El representante no tenía voluntad propia, sólo expresaba íntegramente la voluntad de los representados. Esto obstruía visiblemente la labor de los representantes para discutir aspectos que pudieran afectar los intereses de sus mandantes, pero que sin embargo a falta del permiso previo de estos no podían argumentar nada. Los movimientos revolucionarios en el continente europeo propiciaron que las reformas a esta figura jurídica tuviera efectos positivos. En Inglaterra fueron de tal magnitud que las cámaras, en especial, la de los Comunes que no hubiera podido extender sus

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competencias y atribuciones, de no haberse transformado el mandato imperativo en mandato representativo, basado en el principio de soberanía nacional. En la actualidad, los representantes ya no actúan en nombre y bajo las instrucciones de quienes los eligen sino que ahora actúan en nombre de la nación y que por vincularse a ésta tienen la garantía del fuero constitucional. La representación política la detentan o legítimamente ejercen los partidos políticos; éstos, son base para el proceso de integración, recogen el sentir político, económico y social de la población ayudando en la estabilidad del gobierno y sirven como canal de comunicación entre el gobierno y los gobernados. Algunos autores estiman que sin partidos, el sistema de gobierno parlamentario no existiría y el régimen democrático sería exiguo. La Constitución venezolana admite el voto de los extranjeros en las elecciones municipales (art. 111) y manda que se consagre el derecho de representación proporcional de las minorías (art. 113). Precisamente en la elección de senadores o de diputados se aplicará el sistema proporcional (arts. 148 y 151). La República del Ecuador contempla un sistema triple para la elección de los diputados; en primer lugar, la elección por votación nacional de doce de ellos; en segundo término, dos diputados elegidos por cada provincia, con excepción de las menos de cien mil habitantes que eligen solamente uno; y por último, un diputado elegido por cada trescientos mil habitantes o fracción que pase de doscientos mil (art. 56). La Constitución peruana incluye un capítulo para referirse al sistema electoral el cual tiene como finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos. Asimismo, tiene por funciones básicas el planteamiento, la organización y la ejecución de los procesos electorales o de referéndum u otras consultas populares (art. 176). En Paraguay, se prohíbe a los partidos que reciban auxilio económico, directivas o instrucciones de organizaciones o estados extranjeros, así como, establecer estructuras que, directa o indirectamente, impliquen la utilización o la apelación a la violencia como metodología del quehacer político (art. 126). III. Dentro del sistema presidencialista, en México la Constitución preceptúa en el artículo 39 que: "La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene, en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." Se entiende, por ende, que debe de haber un vínculo entre los gobernados y gobernantes, y así lo establece el artículo 41, que se refiere a la creación de partidos políticos y su normatividad (FRANCISCO RIVERA ALVELAIS).

REPRESENTATIVIDAD I. (Vid. supra, representativa, función). II. En el lenguaje parlamentario se utiliza el término para referirse a la cantidad de elementos pertenecientes a un mismo partido político; esto es, la proporción de diputados que representan a un partido político a nivel nacional dentro del parlamento. Debido a que la sociedad muestra una vida flexible, es decir, cambiante, la representatividad es uno de los factores para formar un criterio acerca del trabajo que realizan los partidos políticos para estar en contacto con el pueblo y poder modificar lo necesario para ofrecer la mejor opción a los problemas sociales.

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La representatividad es importante en el sistema parlamentario por ser indispensable la existencia de los partidos para éste; sin embargo, también hay que observar que no todas las corrientes manifestadas en partidos políticos tienen acceso al poder, ni siquiera a compartirlo en lo mínimo; así, la representatividad también sirve para mantenerse en el poder al servir de publicidad y control en el gobierno. También se utiliza la voz para significar la cantidad de votos que obtiene cada partido político a nivel nacional, a fin de conocer el grado de representatividad que ha alcanzado en la sociedad. En Estados Unidos de Norteamérica y en México, la representatividad se ve tanto por la cantidad de escaños como por los votos obtenidos por cada partido en los sufragios. En España la Constitución señala en su artículo 68, fracción quinta que: "Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos. La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España." La representatividad deriva de lo representativo, es decir, su antecedente está en el número determinado de representantes de una agrupación o institución que son designados para realizar funciones o actos por otros. En el aspecto parlamentario es precisamente, la cantidad de representantes que son miembros de un mismo partido político. III. En México, la Constitución Política y la legislación secundaria identifican la representatividad, con el origen electoral de los servidores públicos y respecto a los partidos políticos, se evalúa ésta en curules obtenidas en la cámara de diputados y en porcentaje de votos, respecto a la votación nacional, para el efecto de la asignación de las prerrogativas económicas. Asimismo, se preceptúa para los partidos políticos, como grado mínimo de representatividad, el correspondiente al 2 por ciento de la votación nacional, para conservar su registro y personalidad como partidos (FRANCISCO RIVERA ALVELAIS).

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