PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Instituto de Investigaciones Legislativas

Apuntes Legislativos

9 PERSPECTIVAS PARA LA GOBERNABILIDAD

Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza Diseño y edición de interiores: Lic. Alicia Zamarripa Álvarez LIX LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. (473) 732–98–00 ext. 251 Primera edición, 2006–03–15 Año 2, Número 9 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5 Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.

CONTENIDO

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Presentación

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1. Gobernabilidad y reformas institucionales en México, perspectivas comparadas Dieter Nohlen

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2. Desarrollo jurisdiccional de los derechos políticos electorales del ciudadano Leonel Castillo González

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3. El cabildeo y los servicios técnicos parlamentarios Roberto Ehrman Fiorio

4. La técnica legislativa y la calidad de las leyes Piedad García Escudero Márquez

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5. El trabajo y la técnica legislativa a) Miguel Ángel Garita Alonso b) Salvador Nava Gomar

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6. Sección de archivo histórico y biblioteca “José Aguilar y Maya” 6.1. Los derechos políticos de los guanajuatenses

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6.2. Gobernabilidad, derechos políticos y técnica legislativa

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LIX LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO FORO PARA LA RECEPCIÓN DE PROPUESTAS DE LA INICIATIVA DE LEY DE DEPORTE Y CULTURA FÍSICA PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO Convocatoria La Comisión de Juventud y Deporte de la Quincuagésimo Novena Legislatura del Estado de Guanajuato ha fijado como método de trabajo legislativo la consulta directa a la sociedad, considerando que el contacto permanente con la ciudadanía permitirá conocer las aportaciones con respecto a las características y el contenido de una Ley que promueva el desarrollo del Deporte, Cultura Física y Recreación en nuestra Entidad. Por ello, con el propósito de allegarnos de las opiniones, sugerencias y propuestas de la sociedad civil, convocamos a la participación ciudadana, así como de los sectores público y social. En ese sentido y atendiendo al compromiso que como legisladores tenemos con los guanajuatenses, nos permitimos: CONVOCAR A las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal, a los ayuntamientos, a las universidades públicas y privadas, a los académicos y a la ciudadanía en general, para que participen en el “FORO PARA LA RECEPCIÓN DE PROPUESTAS DE LA INICIATIVA DE LEY DEL DEPORTE Y CULTURA FÍSICA PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO”, el cual se desarrollará de acuerdo con las siguientes: BASES Primera: El foro tendrá por objeto recabar las inquietudes y propuestas respecto a la iniciativa de Ley del Deporte y Cultura Física para el Estado de Guanajuato. Segunda: Para estos efectos, se llevará a cabo un foro único estatal, en la ciudad de Léon, Gto., el próximo martes 18 de Abril de 2006, a las 16:00 horas en el Hotel “Fiesta Americana”. Tercera: La Comisión de Juventud y Deporte presidirá y dirigirá el foro a que se refiere la base segunda. Cuarta: El foro se desarrollará en reunión pública y la participación de los interesados será a través de propuestas que se presentarán por escrito o de manera oral. Las intervenciones deberán registrarse previamente en el Congreso del Estado o en las mesas de registro que se instalarán en el foro. Cada participante deberá proporcionar al momento de solicitar su inscripción, un resumen de su propuesta, al cual dará lectura durante el evento. Las propuestas deberán referirse al tema legislativo previsto en la presente convocatoria con el siguiente formato: a) Introducción, y b) Propuesta. Quinta: Los participantes decidirán el número de propuestas que deseen presentar, pero el tiempo de exposición no podrá exceder de diez minutos. Los participantes podrán adjuntar los elementos de apoyo que estimen necesario y, de requerir equipo especial para su exposición, deberán solicitarlo con un día de anticipación a la Comisión de Juventud y Deporte, por conducto de la Secretaría Técnica en el teléfono que se señalan en la base sexta. Sexta: Las propuestas por escrito deberán entregarse en el foro o de preferencia en forma personal, por correo certificado o por fax y de ser posible en diskette o disco compacto, a más tardar un día antes de la fecha en que tenga lugar el foro, en la siguiente dirección: H. Congreso del Estado de Guanajuato, Plaza de la Paz No. 77, Secretaría General, Dirección General de Apoyo Parlamentario, Guanajuato, Gto., teléfono: 01 (473) 73 2-98-00, extensiones: 241 y 243, extensión de fax: 202 y 241, E-mail: [email protected] Séptima: La Comisión de Juventud y Deporte podrá invitar a participar a los foros a todas las personas, dependencias, instituciones y organizaciones que, por su relevancia y conocimiento de los temas, pudieran hacer aportaciones significativas. Octava: La presentación de las propuestas no estarán sujetas a debate. Éstas serán materia de análisis por la Comisión de Juventud y Deporte, durante los trabajos legislativos de la misma. Novena: Los diputados y diputada integrantes de la Comisión de Juventud y Deporte, podrán formular a los participantes las preguntas directas que se consideren necesarias, para la mejor comprensión del contenido de las propuestas. Décima: Cualquier punto no contemplado en la presente convocatoria, será resuelto por la Comisión de Juventud y Deporte. ATENTAMENTE. SUFRAGIO EFECTIVO.-NO REELECCIÓN. GUANAJUATO, GTO., 30 COMISIÓN DE JUVENTUD Y DEPORTE. FIRMAS DE LOS INTEGRANTES.

DE MARZO DE

2006. LA

Presentación

Junta de Gobierno y Coordinación Política Dip. Humberto Andrade Quesada Dip. José Huerta Aboytes Dip. Baldomero Ramírez Escamilla Dip. Alejandro Rafael García Sainz Arena Dip. Mario Aguilar Camarillo Presidencia del H. Congreso Dip. Gabino Carbajo Zúñiga Secretaría General Lic. Arturo Navarro Navarro Coordinación de Comunicación Social Lic. Sebastián Arturo Meza Lara Instituto de Investigaciones Legislativas Lic. Mario Antonio Revilla Campos Coordinación de Promoción y Formación Legislativa Lic. Ma. Carmen Dávila Aguiñaga Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Lic. Alfredo Sainez Araiza

Archivo Histórico y Biblioteca del H. Congreso Lic. José de Jesús Arroyo Soto

La nueva configuración del sistema político mexicano reflejada en los gobiernos divididos, compartidos y/o yuxtapuestos en los municipios, entidades y, particularmente, en la composición de las cámaras del Congreso de la Unión, nos invita a reflexionar sobre la relación de los poderes públicos, la gobernabilidad, las reformas institucionales y el quehacer legislativo. En este contexto, se reproducen en este número de Apuntes Legislativos una serie de conferencias impartidas por destacados expositores en el marco de la Novena Asamblea de la Asociación Nacional de Oficiales Mayores de los Congresos de los Estados y Distrito Federal, A. C., celebrada en el mes de agosto de 2005, tales como: “Gobernabilidad y reformas institucionales en México, perspectivas comparadas”, “Desarrollo jurisdiccional de los derechos políticos electorales del ciudadano”, “El cabildeo y los servicios técnicos parlamentarios” y “La técnica legislativa y la calidad de las leyes”; así como una síntesis de las conferencias, “Aspectos sobre el trabajo técnico parlamentario” e “Introducción al Manual de Técnica Legislativa”. Finalmente, en la Sección de Archivo Histórico y Biblioteca, “José Aguilar y Maya” se describen brevemente “Los derechos políticos de los guanajuatenses”, a través de las constituciones locales de 1826, 1861 y 1917, fragmentos que muestran en imágenes; así como 6 ejemplares que abordan la gobernabilidad democrática, los derechos cívico-políticos y ensayos que versan sobre la técnica legislativa, mismos que están a disposición del público.

Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo

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1. Gobernabilidad y reformas institucionales en México, perspectivas comparadas ♣

Dieter Nohlen1

Esta vez no voy a hablar sobre sistemas electorales ni justicia electoral, sino sobre gobernabilidad y reformas institucionales en México, perspectivas comparadas. Estoy muy agradecido a los organizadores de este evento de haberme dado esta magnífica oportunidad de disertar sobre este tema y espero que mi castellano, a pesar de que muchos me confiesan que está mejorándose cada vez más, ruego que me disculpen en las vacilaciones del idioma, todavía me cuesta hablar en su idioma. En el debate sobre la gobernabilidad democrática en América Latina, las instituciones políticas han alcanzado nuevamente un rol primordial. En el centro de la atención en México se encuentra el presidencialismo, criticado por ser en su actual estructura una forma de gobierno democrático inoperante, ¿cuál puede ser el aporte de las formas institucionales al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática?, propuestas de reformas no faltan y se extienden desde el presidencialismo hasta el parlamentarismo, pasando por el semipresidencialismo. Una de las que se discute intensamente es la introducción del gobierno de gabinete, una nueva forma de organización del Poder Ejecutivo.

1. Aspectos conceptuales Antes que nada, es imperioso transmitir algunas ideas generales que puedan enmarcar las consideraciones más específicas relacionadas con posibles reformas institucionales en México. En primer lugar, conviene destacar que el rol y la importancia de una institución resultan del contexto en el cual opera, el concepto gobierno de gabinete como propuesta institucional puede insinuar que se trata de impulsar sólo un cambio en el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la reforma institucional que enfoca la forma de gobierno no se restringe a considerar únicamente el tipo de organización del Ejecutivo, sino que engloba su interrelación con el Poder Legislativo y con los demás factores institucionales y no institucionales. En el debate sobre presidencialismo, parlamentarismo y semipresidencialismo, la atención se fija en los poderes Ejecutivo y Legislativo y su interrelación o sea en la estructura institucional. En segundo lugar, respecto a la interrelación de las instituciones políticas con factores no institucionales, es importante considerar el rol de la cultura política y de los patrones de conducta de la clase política, las instituciones políticas constituyen barreras o corredores que limitan pero a la vez abren espacios para la acción política. Doy énfasis en que las instituciones también abren espacios para la acción política, mientras que en México bastantes veces se da mucho más énfasis en lo que restrinja la acción política. Especial atención requiere la relación secuencial o de coherencia entre ambos fenómenos o expresado de forma más precisa la incoherencia o el desfase temporal entre instituciones y conductas políticas. ¿La cultura democrática debe preceder a la institucionalidad democrática? ¿Qué pasa si la relación de hecho es inversa? ¿La institucionalidad democrática puede propiciar patrones de conducta más acordes a su propio funcionamiento? esas son las preguntas claves que me parece que directamente se refieren ♣ 1

Se reproduce la exposición emanada de la versión estenográfica Licenciado en Derecho y doctor en Ciencias Políticas (Universidad de Freiburg, Alemania, 1969)

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al caso mexicano, la falta de percepción de este desfase temporal entre instituciones democráticas por un lado y condiciones sociales y económicas, así como socio políticas por otro es la causante de interpretaciones erróneas del desarrollo democrático en América Latina, muchos politólogos asignan esas deficiencias a la democracia misma. En tercer lugar, el objetivo de la reflexión institucional no estriba en encontrar o diseñar una estructura institucional ideal o perfecta, sino una que sea viable y que funcione bien en el contexto específico de México, tomando en cuenta sus condiciones históricas, económicas, sociales y socio-culturales. El criterio de la funcionalidad del conjunto institucional es el mantenimiento o el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, entendiendo por este concepto aquí la capacidad de la estructura institucional del sistema político de fomentar la legislación e implementación de políticas públicas que a su vez aumentan el bien común (o sea, que atiendan intereses generalizables) y retroalimenten la legitimidad del sistema democrático mismo.

2. Breve diagnóstico del desarrollo político-institucional de México Frente a la gran importancia del contexto y la contingencia en el marco de la evaluación de la estructura institucional, es irrenunciable realizar un diagnóstico del caso específico al cual se refieren nuestras consideraciones institucionales. En la última década, México ha transitado de un régimen autoritario a una democracia representativa, como Robert Dahl la ha definido: un sistema pluralista con participación popular vía elecciones universales y competencia libre entre diferentes partidos políticos. Por cierto que los inicios de este cambio político se remontan a décadas anteriores, sin embargo, las reformas electorales del año 96 fueron las decisivas. Este juicio está confirmado por las elecciones legislativas del año 97, cuando el PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, y especialmente por el resultado de las elecciones presidenciales del año 2000, ganadas por el candidato de la entonces oposición. Por primera vez el sistema político mexicano vive una situación en la que el presidente no cuenta con la mayoría parlamentaria en ninguna de las cámaras legislativas. Este cambio tan enigmático redujo por un lado el poder del presidente, eliminando sobre todo sus poderes metaconstitucionales y, por otro lado, aumentó paralelamente el poder de un parlamento que antes no tenía ninguna posibilidad para oponerse efectivamente al presidente. Las expectativas respecto a la democracia emanada de la transición eran altas: el cambio de las políticas públicas en varios sectores, prometido por el candidato vencedor y, al mismo tiempo, un rol más participativo y más visible de los demás órganos del Estado en la toma de decisiones, especialmente del parlamento. Gozando de su nuevo rol, el parlamento sin mayoría absoluta del partido presidencial limitaba desde un principio la capacidad del presidente para realizar su programa. Últimamente, en el conflicto por el presupuesto es un buen ejemplo. Es decir, las conquistas de la transición iban a complicar la efectividad de la acción del gobierno y la eficacia del sistema político, cuestionando así prontamente la capacidad operante de la democracia. La perspectiva, de lo que pueda pasar en las elecciones 2006 aumenta la inquietud al respecto. Si observamos más detenidamente la transición mexicana en su aspecto institucional, percibiremos que ésta consistía prácticamente en una reforma de la organización y jurisdicción electorales, a través de que se crearon instituciones profesionales, independientes, capaces de organizar elecciones libres y honestas, además de una reforma del sistema electoral para la Cámara de Diputados y el Senado. Las demás instituciones no sufrieron cambios. Tomando en cuenta el cambio de gobierno y la nueva relación de fuerzas

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en el parlamento, la síntesis de la constelación política post 2000 reside en nuevas relaciones de poder en medio de una estructura institucional invariada y dentro de un entorno socio-cultural tradicional y estable. Esta incoherencia es problemática, produce grandes inconvenientes para la gobernabilidad. Por un lado, la democracia no emanó de la cultura política vigente ni recibe el apoyo suficiente de ésta. La cultura política mexicana implica un enorme reto para la consolidación de la democracia. Hay que destacar que el comportamiento de los actores políticos sigue siendo determinado por valores socioculturales difícilmente compatibles con la democracia. Las instituciones son percibidas como barreras que limitan innecesariamente la acción política, y no como estímulos y recursos que facilitan decisiones consideradas legítimas por parte de los que las deben acatar. En este sentido, casi no existe una cultura institucional. Si me permiten una metáfora: sino se cuida con todo cariño las instituciones políticas, la cultura política prevaleciente va a tragárselas igual que la selva se traga la autopista, cuando no se le sabe mantener conforme a su objetivo. Por otro lado, las instituciones políticas no han sido diseñadas acorde con criterios funcionales de gobierno democrático y especialmente acorde con las nuevas relaciones de poder. Siguen estando regidas por la lógica del viejo sistema autoritario (por ejemplo, respecto al periodo del mandato del presidente, a la no reelección de los parlamentarios, a la prohibición de alianzas electorales, etcétera). De ellas no provienen los estímulos necesarios para que los actores políticos cambien su conducta en dirección a mejorar el funcionamiento del sistema democrático.

3. Los escenarios del desarrollo político ¿Cuáles son las soluciones que se ofrecen?, la primera opción reside en la involución o el restablecimiento del autoritarismo. Es una opción posible, pero de ninguna manera deseable, y es contraria a la idea de la gobernabilidad democrática; tal vez se asocia con la gobernabilidad tal cual, (pauta que sugieren las encuestas sobre la preferencia de los votantes en cuanto al tipo de régimen), lo que también es cuestionable. No voy a indagar esta opción, a pesar de que históricamente ha sido tomada con frecuencia en América Latina, hecho que ha fomentado la idea sobre el desarrollo cíclico de las formas de gobierno en esta región. La segunda opción consiste en la adaptación de la cultura política a los patrones de funcionamiento de la democracia en su estructura institucional actual. Parece una opción deseable, favorecida primero por parte de los defensores del sistema político que quedó intacto, pese a la transición democrática, que evocan las razones históricas de su diseño, y segundo por inercia y timidez por parte de los actores que frente a las incertidumbres provocadas por las posibles reformas institucionales, prefieren la seguridad de las regias instituciones de raigambre nacional que conocen y manejan. Precisamente, parte de la crítica a la democracia inoperante se dirige contra los actores políticos, destacando la falta de una cultura de acuerdos políticos y la incapacidad de formar mayorías estables en el parlamento en apoyo a la acción del gobierno. La solución reside en superar este déficit de la clase política. Sin embargo, es poco probable que la opción sea factible en el sentido de lograr dicha adaptación en un espacio de tiempo prudente. La principal razón reside en que la vieja institucionalidad no estimula una nueva conducta de los actores, quienes siguen con la lógica de confrontaciones como demuestra la pelea anticipada a partir del año 2003 por la Presidencia de México en el año 2006, dejando totalmente de lado el objetivo de la gobernabilidad democrática. Hay que temer que aumente incluso la percepción de que la democracia en México es inoperante: De hecho, el tripartidismo propicia un panorama en el que ningún partido obtenga la mayoría en el parlamento y donde el nuevo presidente

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saliendo de las elecciones en el año 2006, herede la pauta de relaciones de poder sin mayoría para su gobierno que puede poner en peligro la democracia en México. La tercera opción estriba en reformas institucionales que cambien la estructura institucional, cuya orientación es determinada por objetivos de mayor gobernabilidad democrática y que se conciban como estímulos para cambiar las pautas de conducta de la clase política. Es la opción institucionalista, cuyo alcance depende de la fuerza que los factores estrictamente institucionales puedan ejercer en un contexto específico entre los factores en juego, así como de su propio diseño y capacidad de sanción.

4. Las Opciones de Reformas Institucional Ahora me voy a dirigir hacia las opciones de reforma institucional, dejando esclarecido que existen tres opciones, solamente al mismo nivel la última vale, ni la del regreso al autoritarismo, ni esperar hasta que se cambien las conductas, lo más viable y lo más próspero, al mismo nivel son las reformas institucionales que den un impulso, que dan iniciativas que tienen como efecto natural que se cambien también las conductas, claro que las instituciones ejercen una influencia sobre la clase política y su conducta, esa es la idea, ahora me voy meter en el campo del diseño de las reformas de las instituciones. A nivel general, las opciones de reformas son dos: parlamentarismo o semipresidencialismo, siendo el gobierno de gabinete una opción dentro de la última alternativa, aunque proveniente del parlamentarismo. Históricamente proviene el semipresidencialismo del parlamentarismo y no del presidencialismo, su origen está en el parlamentarismo; sin embargo, el concepto de gobierno de gabinete no ha sido precisado a este respecto. Dado su origen en el régimen parlamentario de cuño británico, se presta también al lanzamiento de ideas fundamentadas en el parlamentarismo. 4.1. Parlamentarismo Respecto a la opción parlamentarista, mi postura, que he fundamentado en un sin número de foros, permanece inalterada. Pienso que sus propulsores siguen sin tomar en serio el contexto histórico y sociocultural de América Latina, la importancia que tiene la figura del presidente -el recurso político que representa en tiempos de crisis y cambio- el hecho de que a lo largo de 200 años en ningún país de la región el parlamentarismo haya podido demostrar su viabilidad y eficiencia, y la falta de patrones institucionales (partidos políticos) así como de conducta en el medio latinoamericano para que el parlamentarismo pueda funcionar bien. Un sin número de argumentos que he reducido algunos que me parecen más importantes para decir no al parlamentarismo. Desde el inicio del debate en los años 80´s, he defendido la postura de reformar o renovar los sistemas políticos en América Latina dentro del molde presidencialista, mi sugerencia se centra en la flexibilización de la relación entre presidente y parlamento, incluyendo según el caso la introducción de la figura del jefe de gobierno si resultara pertinente. La propuesta de reformar el presidencialismo mexicano a través de la introducción del gobierno de gabinete puede entenderse entonces como una estrategia de reforma en el marco presidencial conforme a mis ideas originales. Mientras tanto, la corriente parlamentarista en el debate se ha renovado, respecto al presidencialismo, hay estudiosos de estas corrientes que distinguen ahora entre casos positivos, es decir, casos en que según su esquema analítico el presidencialismo dio buenos resultados y no impidió la gobernabilidad democrática, y casos negativos, es decir casos en

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que el presidencialismo siguió causando serios problemas de gobernabilidad, por ejemplo: Ecuador, donde ningún gobierno que salió de unas elecciones presidenciales hasta el momento pudo cumplir con su mandato, es un caso preciso, claro, casi de ingobernabilidad democrática en ese sentido de que no es posible gobernar en el presidencialismo conforme a la ley, conforme a la Constitución. Su énfasis de esta nueva corriente parlamentarista exige en sustituir el presidencialismo por un sistema político diferente, en esos casos de crisis o de no operatividad del sistema presidencial preferentemente por el parlamentarismo, se restringe ahora a estos casos de inestabilidad política y crisis de estado, no plantea la posición parlamentarista para todos los países de América Latina, si no sólo para los países en crisis. Sin embargo, en estos casos de crisis, es justamente la figura del presidente la que sigue dando unidad y coherencia a la política, al Estado-Nación, mientras que otras instituciones de representación de intereses sucumben a un deterioro profundo, especialmente los partidos políticos y el parlamento, es decir, en un estado de crisis, la figura del presidente es el recurso más valioso para su superación, lo que impide pensar en la sustitución del presidencialismo. Por otra parte, los propulsores del parlamentarismo han ampliado sus opciones de reforma que ahora proponen también como alternativa adicional a su primera opción, el semipresidencialismo, ahí estamos en el campo en el cual yo me muevo también, de modo que me siento orgulloso de diferenciar entre lo que propone la corriente parlamentarista y lo que propongo yo que me encuentro en la corriente presidencialista como solución institucional para América Latina. Bueno si ellos proponen también, el semipresidencialismo, la pregunta es ¿se ha enterrado así la querella entre parlamentaristas y presidencialistas? Yo digo que no, para poder responder a esta pregunta, es necesario entrar en análisis del concepto del semipresidencialismo y un concepto altamente controvertido en la ciencia política. Hay que determinar bien de que manera se distancia los diseños semipresidencialistas del molde clásico de las relaciones entre el presidente y el parlamento, en el presidencialismo y el parlamentarismo. 4.2. Semipresidencialismo El concepto semipresidencialismo fue reintroducido por Maurice Duverger, en el año 70 para designar el sistema de gobierno francés de la quinta República. De acuerdo con esto, la Constitución de un semipresidencialismo tiene que contener tres elementos: (1) Elecciones directas del presidente; (2) Facultades considerables pero condicionadas del presidente; (3) Dependencia del jefe de gobierno (con su gobierno), de la confianza en el parlamento. Más tarde el concepto ha sido ampliado y por esta ampliación ha podido extenderse empíricamente en cuanto ha casos que se toman en cuenta bajo el concepto de semipresidencialismo a Austria, Islandia, Irlanda, Finlandia y Portugal, así como, en términos históricos a la República de Weimar. Según el mismo Duverger el semipresidencialismo puede funcionar a fin de cuentas como un sistema parlamentario, presidencial o equilibrado. Así lo demuestran los siete casos que estudió empíricamente: esos casos a los cuales ya ha llamado la atención; (1) El presidente, si bien dotado constitucionalmente de considerables poderes, ejercer solamente funciones representativas, es el custodio de la Constitución y no participa efectivamente en la labor legislativa. El rol del presidente sería aquí similar al de su homólogo en un sistema parlamentario comparándolo por ejemplo con México, incluso a nivel de los estados sería digamos una transición bastante profunda, de la institucionalidad

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pensar que el presidente elegido por voto universal directo no ejerce el poder sino se refiere a funciones solamente representativas. Segunda alternativa dentro del semipresidencialismo, es (1) cómo se puede ejercer el semipresidencialismo de forma muy parlamentaria, el presidente solamente representa pero no gobierno, la (2) Un presidente muy poderoso, tanto en el ámbito Ejecutivo, como en el Legislativo, que desempeña un rol clave en el sistema político. Su rol es similar al de su homólogo en el presidencialismo. (3) El presidente y el jefe de gobierno mantienen un equilibrio de poder y ambos tienen que cooperar y pensando ahora en México ya con esa alternativa nos acercamos tal vez algo más a una opción deseable, no, ni lo extremo ni el parlamentarismo introducido por el concepto semipresidencial ni el presidencialismo bajo el concepto de semipresidencial sino un semipresidencialismo donde se equilibran las fuerzas, donde hay un cierto tipo de cooperación y una relación de poder balanceado. El politólogo Alemán Winfried Steffani quiso reducir la definición del semipresidencialismo a un solo criterio de distinción primario, a saber, la posibilidad que ostenta el parlamento de destituir al gobierno, una posición muy parlamentarista, es decir definir el concepto solamente respecto a la capacidad del parlamento de destituir al gobierno, eso se acerca mucho al parlamentarismo obvio, donde normalmente el parlamento es capaz de destituir al parlamento, en el presidencialismo no, pero definir el semipresidencialismo en base a un único criterio que es explícitamente parlamentarismo conduce a una dirección muy unidireccional, muy unifactorial. Aplicando esto, el criterio semipresidencialismo sería clasificable en la categoría de los sistemas parlamentarios perdiendo de vista la doble legitimidad, del presidente y del jefe de gobierno, (la de este último establecida a través de elecciones parlamentarias) que comparte el semipresidencialismo con el presidencialismo. George Vedel un francés introdujo la idea de una alternancia entre los dos tipos clásicos, dependiendo de la configuración de las mayorías parlamentarias. En caso de una homogeneidad política entre el presidente y la mayoría parlamentaria, el semipresidencialismo funcionaría a la manera de un sistema presidencial y, en caso adverso de uno parlamentario. De este modo disputó la autonomía tipo lógica del semipresidencialismo entonces el semipresidencialismo es nada original sino depende de la coyuntura política en el parlamento si hay homogeneidad, funciona de la manera presidencialista, si hay, sino existe esa homogeneidad entre mayoría parlamentaria y presidente electo, entonces funciona a la manera parlamentaria de modo que no existe ningún espacio para un tercer tipo en la doctrina de formas de gobierno. Los Norteamericanos J. Carey y MS Shugart favorecieron, en cambio, la idea de una línea continúa con dos polos, ocupados por el presidencialismo en un polo y el parlamentario en otro polo, en el que semipresidencialismo se sitúa en el medio, con dos tipos diferenciados: el presidencial-parlamentario más cerca del polo presidencialismo y el parlamentario- presidencial, más cerca del parlamentarismo. Giovanni Sartori el gran politólogo Italiano, por su parte, salió en defensa de Duverger y argumentó que en un continúo solo sería posible dentro de una sola categoría, pero no entre dos categorías. Él prefirió el concepto de oscilaciones para referirse a la dinámica del semipresidencialismo, haciendo dependiente la forma del ejercicio del gobierno según la contingencia política, de la coyuntura política, algo muy atractivo que no hay que fijar precisamente al sistema institucional, sino su funcionamiento depende de la coyuntura política de las mayorías en el parlamento y puede ser, como es el caso francés, puede ser más presidencial en una época y más parlamentaria en otra época. Esta pequeña reseña de debate conceptual y tipológico en torno al semipresidencialismo subraya la centralidad que tiene la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo para la definición y el mecanismo del sistema semipresidencial.

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El criterio decisivo es el de la distribución de competencias entre las figuras que componen el Ejecutivo, el presidente y el jefe de gabinete (primer ministro), y la relación de confianza del primer ministro que establece con el presidente o con el parlamento, o bien con ambos a la vez, ahí esta el centro del debate, el gobierno dependiente y sigue dependiendo del presidente electo en forma directa o en una responsabilidad compartida, dependencia compartida con el parlamento necesitando el gobierno a la vez, la confianza del presidente y la confianza del parlamento o un gobierno que en primer lugar quiere ser dependiente de la confianza del parlamento, ahí esta la cuestión tipológica también, pero mejor dicho más interesante, la cuestión institucional y la oferta que puede dar el gobierno comparado para reestructurar un sistema institucional que está mal funcionando o que tiene poca gobernabilidad por la relación de fuerzas, por nuevas relaciones de fuerzas en el parlamento y ese es el caso mexicano. Respecto a las reformas del presidencialismo, es en el diseño de dichas relaciones en las que deberían centrarse las reflexiones y sugerencias. Sin embargo, en los estudios empíricos cuantitativos, a los cuales se hace a menudo referencia a la hora de demostrar la experiencia semipresidencialismo internacional, se observa una tendencia a utilizar un concepto de semipresidencialismo muy amplio en base a un solo criterio, por lo demás secundario, la elección directa del presidente. Lo fatal es que este criterio provoca un aumento artificial del grupo de casos supuestamente semipresidenciales que, sin embargo, no lo son. En Europa Occidental por ejemplo, salvo el caso francés, los sistemas políticos con elección directa del presidente son casos de parlamentarismo con algunas particularidades, provenientes de la forma de elección presidencial, pero que no rompen con la lógica del poder del sistema parlamentario. Así la idea de que existen muchos casos exitosos en el mundo de sistemas semipresidenciales es sólo un epifenómeno, de una conceptualización equivocada, es decir si aquí hay un debate en México, hay tantos sistemas semipresidenciales que son las últimas hazañas en el mundo, que no se equivocan, si se cuentan como semipresidenciales a sistemas que son parlamentarios dado que enfatizan la elección directa del presidente pero la elección directa del presidente no es el criterio decisivo para definir bien un sistema semipresidencial. Sino como ya lo había explicado, el criterio decisivo es la relación entre EjecutivoLegislativo y la relación de confianza que tiene o mantiene el gobierno o con el presidente o con el parlamento ahí está, la reseña bibliográfica ha dejado claro que no existe una forma genuina del semipresidencialismo, lo que en relación al diseño de la reforma del presidencialismo facilita la aplicación de una perspectiva pragmática y operativa, acorde con el contexto mexicano, es el mensaje positivo, es decir se puede establecer un sistema a la mexicana, no es necesario adherir o transportar o adaptar un sistema que ya existe, sino el sistema presidencial se puede adaptar a las necesidades del lugar. Contrariamente, la referencia al sistema semipresidencial del estilo francés, propiciado por exdefensores del parlamentarismo, presenta grandes inconvenientes. Conforme este modelo, se introduciría un primer ministro como jefe de gobierno, con legitimidad y competencia propia respaldada por el parlamento y responsable ante él. A los propulsores de esta idea se les escapa su propia contradicción, cuando precisamente critican al presidencialismo los posibles bloqueos entre el presidente y el parlamento en caso de que la mayoría parlamentaria y el presidente pertenezcan a diferentes grupos políticos, y proponen con el semipresidencialismo un sistema de posibles bloqueos dentro del propio Ejecutivo, cuando el primer ministro goza de la confianza del parlamento y se opone a un presidente de partido diferente. No se si lo han captado bien, porque la frase fue muy larga, porque los presidencialistas critican al presidencialismo por los bloqueos entre el Ejecutivo y el Parlamento, pero su propósito, su propuesta de semipresidencial conduce ahora no sólo a

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un bloqueo entre el Ejecutivo y el Parlamento sino en un bloqueo dentro del propio Ejecutivo, entre el presidente y el primer ministro, entonces es una contradicción que seriamente no ven, no observan, pero es una contradicción, crítica al presidencialismo. Por otra parte, el intento de transferir el semipresidencialismo al estilo francés a otros países hace cuestionar incluso su existencia como sistema sui generis, su construcción interna lleva ha abandonarlo. Después de hartos conflictos de poder entre el presidente y el parlamento, el semipresidencialismo se ha ido transformando en Polonia en un sistema parlamentario, en Rusia por el contrario, en un sistema presidencial. Los dos países empezaron con el semipresidencialismo al inicio de su transición, tenían casi diez años de lucha entre el presidente y el parlamento, y en el caso de Polonia, ganó el parlamento, pero en el caso de Rusia ganó el presidente, de modo que se llegaron a formar en el caso de Polonia un sistema parlamentario como resultado final y en el caso de Rusia un sistema presidencial, nuevamente ahí se ve que la dinámica política no respeta los semipresidencialismos cuando la lucha por el poder va en una dirección distinta, entonces la solución institucional se adapta al proceso dinámico que se produce entre las diferentes fuerzas del poder. De este modo y para evitar conflictos paralizadores entre los poderes del estado, incluso dentro del Ejecutivo, parece oportuno determinar la cuestión de la preponderancia institucional entre el presidente y parlamento, ya desde un inicio. Por otra parte, si nuevamente la alternativa se acerca a la existente entre las categorías clásicas, presidencialismo y parlamentarismo entonces los argumentos en contra del parlamentarismo se contraponen también a la opción semipresidencial con supuesto de preponderancia del parlamento, si en la realidad el semipresidencialismo tiene esas dos opciones o evolucionar hacia un sistema parlamentario o evolucionar a un sistema presidencial, entonces contra la evolución presidencial se pueden oponer todos los argumentos que ya conocemos, que se evocan como crítica al presidencialismo, eso está claro, no, es lógico simplemente. 4.3. El Presidencialismo Renovado En contraste con estas propuestas de alguna manera problemáticas mi postura es la de renovar el presidencialismo. Esto implica que las posibles reformas institucionales se enmarcan dentro del modelo básico presidencialista de las reformas de gobierno. En caso de introducir la modalidad de un sistema semipresidencial, el presidente sigue siendo la figura de mayor gravitación política. El objetivo sería flexibilizar las relaciones existentes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, medio para contribuir a una mayor gobernabilidad. La renovación puede referirse a prácticas políticas y/o reformas institucionales. La modalidad más destacada sería la práctica de consensuar políticas públicas entre ambos poderes y, en función de su materialización, pensar en cambio de tipo institucional con consecuencias actitudinales que lo faciliten. El medio más propio para esto sería poner al presidente con un apoyo firme y mayoritario en el parlamento. Sin embargo, la capacidad de formar mayorías unicolores en el parlamento se perdió en México y en muchos estados de la federación en el proceso mismo de la transición a la democracia. Así, las propuestas más convenientes para alcanzar mayor gobernabilidad democrática preservando la estructura presidencial del sistema de gobierno son: (a) primero, la formación de coaliciones parlamentarias en apoyo a la acción de gobierno, facilitando institucionalmente la formación de alianzas electorales con vocación mayoritaria; y (b) la institucionalización de la figura del primer ministro en apoyo al presidente, primero “en su función institucional de jefe de gobierno y en sus funciones no institucionales de jefe de la legislatura y de jefe de la política interna asumiendo, por

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delegación algunas tareas correspondientes a esas funciones”, segundo, en su función de ministro de alcance con el parlamento, asumiendo otras áreas de concertar políticas públicas con el parlamento, o sea, de conseguir o erigir mayorías parlamentarias ad hoc o mas firmes en el tiempo. Ambas propuestas no son excluyentes, si no complementarias, pueden relacionarse de alguna manera de modo que una de ellas sea la condición previa para la materialización de la otra, o primero la coalición en base a una coalición de un primer ministro o primero el nombramiento de un primer ministro y este primer ministro en cara de conformar una coalición mayoritaria en el parlamento, entonces esas dos medidas no son totalmente excluyentes si no se pueden juntarse e incluso en términos temporales los dos pueden ir primero y seguir segundo según el caso, en toda estas consideraciones sobresale la importancia del sistema de partidos así como de los sistemas electorales percibidos estos como el factor mas efectivo para incidir en la estructura del sistema de partidos y la forma de interacción en los mismos. Los sistemas electorales son los que atraen la mayor atención destacan por su poder de estructuración del comportamiento de los electores y actores políticos y su capacidad de sanción inherentes: los votantes y los partidos políticos que no se adaptan a las condiciones de éxito determinadas por los sistemas electorales pierden en representación y poder. Una modalidad de adaptación a un sistema electoral determinado puede consistir en la formación de alianzas electorales como en el caso de un sistema binominal en Chile que fomentó a su vez la formación de coaliciones de gobierno, sirviendo decisivamente a la gobernabilidad democrática del país. No se puede decir lo mismo de las formas de gobierno donde la conducta no está sancionada tan contundentemente por las consecuencias suscitadas. Sin embargo, no conviene subestimar los estímulos institucionales, por ejemplo, en relación a coaliciones que amplían el círculo de actores que pueden participar de una u otra forma en el gobierno acorde con su fuerza parlamentaria. Esto se ve corroborado por la mayoritaria presencia de gobiernos de coalición en el mundo de las democracias parlamentarias, ahí se puede echar una mirada a las experiencias en Europa de los gobiernos parlamentarios donde las políticas de coalición dan fruto a los que participan en las coaliciones. Comparando ambos propósitos respecto al cambio constitucional que requieren el segundo, el primer ministro parece mayor alcance, sin embargo, depende del diseño de competencias propias y de la relación de confianza que se establezca entre el primer ministro, presidente y el parlamento. En la medida en que se aumenta el poder propio del primer ministro y su dependencia del parlamento en el ejercicio de su función, la introducción de la figura institucional requiere mayores cambios constitucionales o constitucionales inversamente si el primer ministro sigue siendo en el ejercicio de su función exclusivamente dependiente del presidente, los cambios constitucionales que serian necesarios resultarían mínimos; e incluso podría pensarse en una sola adecuación actitudinal en la forma de ejercer el gobierno por parte del presidente a esta nueva moralidad sin ninguna reforma constitucional. En términos generales en ambas propuestas, la de gobierno de coalición y la de introducción del cargo de primer ministro, pueden acercarse mucho respecto a sus prerrequisitos de orden constitucional. No urgen reformas constitucionales, cuando el presidente decide gobernar de forma mas parlamentaria, sea a través de un gobierno de coalición o a través de jefes de gobierno o por ambos medios a la vez, ahí hay un fantástico ejemplo en la historia de las transiciones de los últimos sexenios, es el ejemplo de España porque Adolfo Suárez sin haber cambiado la Constitución tomó él la decisión de gobernar por mayoría parlamentaria nadamás formó un gobierno de minoría eso si pero daba por entender, en el primer momento de su ascensión al ser ministro de jefe del presidente del gobierno, de gobernar parlamentariamente, entonces ahí hay mucho más espacio para reformar el sistema vigente que a través de reformas constitucionales que como es sabido cuestan mucho esfuerzo para su realización.

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Comparando ambos propósitos respecto a la experiencia Latinoamericana, se podría argumentar que donde se ha experimentado con la figura del primer ministro, hasta hace poco, los resultados no han sido demasiado convincente. Sin embargo, esta impresión es el resultado de lo que los intentos de implementar esta institución de verdad no fueron lo suficientemente serios. Solo reciente contamos con una experiencia positiva, la del Perú, en la época del presidente interino Valentín Paniagua con Javier Pérez de Cuellar como primer ministro. En contraste con esto, la práctica de coaliciones de gobierno dentro del presidencialismo es ya conocida y parece ampliamente positiva. Sin cambio constitucional, se han flexibilizado las relaciones entre el presidente y el parlamento, dando esta habilidad a los gobiernos y capacidad de maniobras en la medida que los demás factores lo permitieron, porque todo depende de algunos factores que esta vez aquí en esa disertación no estoy tomando tanto en cuenta. Los medios para conseguir esta flexibilización, sin embargo, son solo en parte de tipo estrictamente institucional. El sistema de partidos, la estructura de la competencia ínter partidaria y la percepción y la tradición de la relación Ejecutivo-Legislativo intervienen fuertemente. Es importante darse cuenta que esos factores son mas importante que -por ejemplo- el tipo de presidencialismo, definido en base a la distribución de las competencias entre los órganos estatales. Así en Uruguay, con un presidencialismo atenuado y una Constitución bastante abierta a practicar el presidencialismo de manera mas parlamentaria le costó muchos intentos frustrados antes de que se lograra establecer un gobierno de coalición con una Constitución bastante parlamentaria, le costó decenios para establecer el primer gobierno de coalición. En Chile, sin embargo, en el contexto institucional de un presidencialismo muy agudo se gobierna desde la democratización en forma coalicional, con un fuerte presidencialismo se ejerce con gobierno coalicional lo repito para darle cuenta de que no es tan importante la constitución si no la actitud de los actores políticos de ponerse de acuerdo de gobernar de esta u otra manera, la Constitución o la institucionalidad, no es un impedimento no impide, las instituciones no son barreras para que ejerza un gobierno de mayor gobernabilidad depende mas de la actitud de la gente de gobernar así o de otra manera y en Uruguay y Chile son muy buenos ejemplos dado que su propia constitucionalidad va en un caso mas hacia un parlamentarismo que no se ejerce y en otro caso va en dirección al presidencialismo puro que no se ejerce tampoco, si no algo muy diferente. También en respuesta a algunas experiencias históricas y tal vez México necesita un tiempo mas de experiencia con esa situación de esas dificultades de gobernabilidad democrática para ponerse como se diría en Chile los pantalones largos, para cambiar las conductas políticas, eso fue un dicho cuando Chile nacionalizó el cobre y lo recuerdo con mucho gusto porque yo vivía ese tiempo de la nacionalización del cobre, había un letrero que decía “Chile se pone pantalones largos”. 4.4. El Gobierno de Gabinete El concepto gobierno-gabinete ha sido difundido en México por sobre todo por Diego Valadés, se percibe como una nueva forma de organización y funcionamiento del sistema presidencial para México, en la que no solo el presidente si no también en el gabinete en su conjunto tienen funciones de gobierno. El propósito principal es el de desconcentrar el poder del presidente, de superar la estructura individual de la presidencia para evitar una regresión autoritaria, esos son los conceptos de Diego Valadés eso es su raciocinio digamos en esa propuesta, desconcertar el poder del presidente, superar la estructura individual de la presidencia para evitar una regresión autoritaria, se prevé un jefe de gabinete que esté

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signado y removido por el presidente pero ratificado por una de las cámaras del Congreso. A este funcionario le corresponde coordinar el gabinete y conducir las relaciones con el Congreso lo que mas sale a la vista es que esa figura esté pendiente de la confianza de una cámara del Congreso, ahí ya dado mi lectura anterior, nos acercamos bastante a un sistema parlamentario en términos generales. El gobierno del gabinete en esta concepción es una modalidad del presidencialismo renovado que estoy previniendo. Preservar la naturaleza presidencial del sistema. Valadés incluso rechaza la denominación del primer ministro para no dar lugar a la idea de sustitución del presidencialismo por el sistema parlamentario dado que ahí se habla del primer ministro. La característica principal del diseño que compone es la desconcentración del poder del presidente, cuyo efecto puede decidir en incentivar la cooperación de parlamento con el presidente. El gobierno pluripersonal, aunque dependiente del presidente abre perspectivas de poder participar en su composición y desarrollo a mas de una formación política, abre el camino hacía coaliciones. Aumenta la responsabilidad del Congreso para que el país tenga gobierno, un gobierno capaz de gobernar. Para lograr apoyo parlamentario al presidente introduce la ratificación del gobierno por parte de una de las cámaras. La propuesta parece lógica. Sin embargo, en caso de que no se lograra formar la mayoría, la norma puede tener el efecto no deseado de dificultar la formación de un gabinete y de entorpecer el ejercicio del Poder Ejecutivo. El buen funcionamiento del gobierno de gabinete cuya formación se hace dependiente de la ratificación por una de las cámaras depende a su vez del sentir de cooperación del Legislativo. El diseño institucional tiene que prever la ocurrencia de situaciones de competencia entre los partidos (que siguen en concurrencia por ocupar la Presidencia) en que el congreso no sea capaz de un voto mayoritario de ratificación. El diseño institucional tiene que incentivar la cooperación del Congreso con el Ejecutivo, pero no hacer depender la formación de un gobierno eficiente del Estado de sentido de cooperación del parlamento. En este sentido, es cuestionable (tal vez sólo prematuro) hacer depender la vinculación del Ejecutivo con el Congreso de la ratificación del jefe de gabinete por parte de una de las cámaras. El aumento del poder del parlamento tiene que ser acompañado por un aumento de la capacidad cooperativa de sus integrantes, los grupos políticos. Si no, se corre el riesgo de no tener gobierno. El objetivo de la gobernabilidad democrática es especialmente sensible frente a las situaciones de bloqueo entre los poderes del Estado, y llego a mis consideraciones finales. El establecimiento de una democracia operante y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en México requieren de reformas institucionales así como de cambio de conducta. Las reformas pendientes en el campo de las relaciones ejecutivaslegislativas, no se restringen a acortar las facultades presidenciales y a fortalecer el Congreso. El supuesto clave es que las reformas institucionales estimulan conductas más acordes a un desempeño gubernamental, más eficiente que a su vez aumenta la legitimidad del sistema democrático. Retomando la idea de la incongruencia de la estructura institucional mexicana con los desafíos de la gobernabilidad democrática, la necesidad de reformas institucionales se extiende a otros campos. Quisiera mencionar el periodo de mandato presidencial, la reelección del presidente, el sistema electoral presidencial, la reelección de los miembros de las cámaras legislativas, el federalismo, todos inciden en la gobernabilidad democrática. Es necesaria una revisión a fondo del sistema político tanto en sus elementos individuales como en su conjunto. Para finalizar quisiera llamar la atención una vez más a la interdependencia funcional, fáctica, entre las estructuras institucionales, la conducta de las elites políticas, las expectativas de la sociedad entorno a políticas públicas específicas y la legitimidad del orden político.

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2. Desarrollo jurisdiccional de los derechos políticos electorales del ciudadano ♣

Leonel Castillo González2

La base de nuestra intervención radica en que los derechos político-electorales del ciudadano en nuestro país, no obstante ser una expresión, una vertiente del poder soberano que se reserva cada uno de los ciudadanos para los grandes actos de la organización nacional y las grandes decisiones en la formación de los gobiernos y en donde existe la democracia participativa, también para su participación en las grandes decisiones que conciernen a toda la sociedad y al estado, en nuestro país estos derechos políticoelectorales se han encontrado dormidos o por lo menos en estado de catalepsia por escasos cien años y esto debido a que por una parte los proceso democráticos durante esos cien años o quizás más atrás en la historia no habían adquirido una relevancia y una realidad, sino en cierta forma eran parte de una rutina o a veces inclusive de una simulación. De modo que, donde no hay procesos democráticos no se puede sostener que haya ejercicio real de los derechos político-electorales del ciudadano; pero además por que el camino probable de su desarrollo fue truncado por una antigua decisión del poder judicial de la federación al negarles un camino jurisdiccional para que los ciudadanos o las organizaciones que se sintieran lesionados por los actos electorales, político-electorales pudieran ocurrir a un Tribunal independiente formado con funcionarios imparciales y también independientes. De manera que no se dio oportunidad a esa dialéctica necesaria, a esa lucha por el derecho a la que desde antaño ya se refería Yerin en sus obras, a esa lucha por el interés propio transformado en categorías jurídicas, la forma en que se desarrollaron los derechos político electorales y sus desencuentros con la ciudadanía quedaron en los órganos de calificación de las elecciones, formados por su propia naturaleza con personajes claramente inmersos en la política militante de los grupos o de los partidos políticos con interés claro y rotundo en los asuntos que se sometían a su consideración, no digo que con esto no se presentaron desarrollos importantes a pesar de ese asambleismo que se tenían que calificar las elecciones en materia jurídica, pero tan impregnados, tan involucrados quedaron de decisiones políticas o de otros ingredientes que se fueron perdiendo quizás en las actas o en los diarios de debates de los parlamentos que conocieron de estas calificaciones de las elecciones, pienso que ustedes señores como oficiales mayores de las legislaturas de los estados, al igual que el personal que realiza funciones similares en el Congreso de la Unión podrían realizar una interesante labor de recuperación de algunos aspectos de gran trascendencia que se hayan podido dar dentro de esas calificaciones con trascendencia jurídica, hubo nulidad de elecciones, hubo muchas soluciones sobre elegibilidad, o inegibilidad de candidatos pero inmersos en la discusión política y en la cantidad de intervenciones y demás, creo que hasta ahorita cuando menos los tenemos que dar por perdidos, salvo que ustedes nos vayan haciendo el favor de rescatarlos para darle otro enfoque a la historia jurídico política de los derechos político-electorales del ciudadano. Lo que ahorita tenemos es que no hay huella, no hay cuando menos elementos sistematizados de los cuales se pueda desprender un desarrollo, una precisión del contenido instrumental y sustancial de los derechos político-electorales del ciudadano, repito fácilmente ubicables durante 100 años, cuáles 100 años, desde aquellos de la famosa polémica de Iglesias y Vallarta, sobre la llamada incompetencia de origen que todos ustedes conocen ♣

Se reproduce la exposición emanada de la versión estenográfica Licenciado en derecho (Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo) y MagistradoPresidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2

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perfectamente, hasta las postrimerías prácticamente el último cuarto de siglo, del siglo XX en que se empezó a buscar el rescate de los derechos políticos de los ciudadanos a través de una jurisdicción, a través de rescatarles también a los ciudadanos el derecho a la jurisdicción para poder estar en condiciones de hacer valer la eficacia y la realidad de esos derechos que hermosamente se encuentra consignados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sabemos también que hubo un periodo breve de adaptación en que se buscó una combinación entre un órgano administrativo meramente administrativo-político, luego se le dieron ciertas facultades jurisdiccionales, pero no completas hasta que especialmente en 1996 con la reforma que pondero muy bien del doctor Dieter Nohlen en su intervención inmediata anterior, hasta entonces se creó de alguna manera mas completa una jurisdicción para la defensa de los derechos político-electorales del ciudadano y un Tribunal específico para el conocimiento y decisión de estos conflictos con la resultante de que desde luego que puedo ser parcial por ser parte de esta Sala Superior que ha vivido 9 años conociendo de estos asuntos, pero la historia ha de juzgar, yo puedo anticipar mi opinión si quieren parcial de que se ha encontrado un desarrollo importante, que hay un conjunto de líneas importantes en el desarrollo de los derechos político-electorales del ciudadano. Cuáles leemos como derecho político-electorales de ciudadano en la constitución, si los leemos en principio nos pueden parecer francamente simples y así se vieron y se practicaron por mucho tiempo, el de votar en las elecciones populares, por cierto, el más sencillo basta tener la ciudadanía estar en ejercicio de sus derechos políticos e inscribirse oportunamente en el padrón electoral, aparecer en las listas nominales, contar actualmente con su credencial electoral, todo esto en correspondencia a la sección a la que pertenezca y se puede ejercer y entender el derecho de voto, decidir, emitir un acto de voluntad, sobre las opciones que presente un proceso electoral determinado, sin embargo el primer avance en cuanto que no habíamos siquiera reflexionado sobre esto es que este derecho de voto como expresión de soberanía del pueblo a que se refiere el artículo 39 constitucional, también puede comprender, no hay oposición en la Constitución, el derecho a participar en los procesos de participación ciudadana, es decir en los llamados de ejercicio directo de la soberanía en aquellos estados en donde se han acogido estos procesos para algunas decisiones fundamentales, de manera que desde allí el derecho político-electoral de votar, no comprendería únicamente el de participar en la designación de representantes populares, si no en aquellas entidades donde se hubieran acogido los procesos de participación ciudadana, también comprendería esta modalidad. En el Tribunal Electoral con relación a este derecho de votar se han presentado escasos problemas, el principal y repetido y que por allá en 1994, si mal no recuerdo al Tribunal se le presentó en miles, fue el no tener credencial para votar o no encontrarse en las listas nominales correspondientes, llegaron por miles de ciudadanos a promover su juicio y el Tribunal que estaba entonces también por miles y a veces por cientos en una sola sentencias resolvió estos asuntos que no presentan mayor grado de dificultad y en donde la tendencia, tanto del Instituto Federal Electoral como del Tribunal es el acceso mayor posible, de manera que yo pienso que el 99.5 por ciento de los asuntos que se presentan en este punto prosperan y se ordena al Instituto Federal Electoral que se regularice la situación, ya sea incluir al ciudadano en el padrón, incluirlo en la lista nominal o darle su credencial o dos o mas de estas modalidades y en caso de que se consiga por cuestiones técnicas o de tiempo este cometido el Tribunal agrega un punto resolutivo en el sentido de que el ciudadano actor que ha obtenido y acreditado su derecho podrá votar con una copia certificada de los puntos resolutivos de la ejecutoria correspondiente y desde luego para evitar un uso indebido, también se prevé que en la propia casilla en donde ha de votar se le recoja la copia correspondiente, se agregue a la documentación asentándose en las actas lo conducente.

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En este punto del derecho de voto no hemos tenido necesidad o no se han planteado grandes problemas sobre el particular, se llega a plantear por ejemplo y casi siempre más bien fue con relación al derecho a ser votado, ciudadanos que en algún tiempo fueron condenados por un delito de ciertas característica, que ya compurgaron su sanción hace mucho tiempo y que sin embargo llegó a presentarse la situación que le decían como tú fuiste condenado por un delito grave en tal tiempo, aunque ya compurgaste la pena, estas suspendido en tus derechos, lo que se dijo es que no puede haber condena eterna o condena permanente, socialmente discriminatoria y que por lo tanto cuando habían ocurrido esas situaciones con un tiempo muy prolongado hacia atrás, es que ya debía de considerarse plenamente reivindicado el ciudadano en todos sus derechos que no tenían porque hacerle mella esas situaciones del pasado. En cuanto al derecho a ser votado, si se ha presentado algunas cuestiones de mayor interés, una de muy reciente renovación en cuanto al interés y a la llamada de la atención nacional, este es el de los candidatos independientes y los candidatos no registrados, son a mi juicio dos categoría distintas y así se ha presentado también en las situaciones en el Tribunal, lo que se conoce como candidatura independiente es el caso del candidato que pretende obtener un registro como tal sin la postulación por parte de un partido político y que hasta ahora le ha sido negada esa postulación con excepción de algunos estados de la República que para algunos puestos de representación popular un tanto cuanto menores, admite esa posibilidad como es el caso si la memoria no me falla de Tlaxcala, donde para algunos presidentes auxiliares, delegados municipales es factibles esa postulación de candidatos independientes por grupos de ciudadanos o ahora en alguna modalidad en el estado de Sonora que recientemente se incluyó y está sujeta a la calificación que de la experiencia de su aplicación y por la otra parte el candidato no registrado que es votado en las elecciones populares. Saben ustedes conocen de sobra, quizás ahorita haya una o dos excepciones en la república que en las boletas electorales además de las planillas, fórmulas o lo que sea, candidatos postulados por los partidos políticos, si aparece en la boleta un recuadro destinado para votar o pronunciarse a favor de los candidatos no registrados. Ocurrió recientemente, bueno ocurrieron dos casos, uno que no llegó al Tribunal Electoral por allá en el estado de Tamaulipas donde las autoridades locales reconocieron el triunfo de una planilla para el Ayuntamiento que no había sido postulada por un partido político pero que había sido votada en ese recuadro de los candidatos no registrados, no llego al Tribunal Electoral, el Tribunal Electoral conoció igual que ustedes por la prensa o por otros medios de comunicación la existencia de aquel detalle pero no se pronuncio al respecto. El otro es más reciente en el estado de Veracruz, en las Vigas de Ramírez así se llama un pequeño municipio de aquel Estado, un grupo de ciudadanos que intentaron logran ser postulados por algunos partidos políticos, sin conseguirlo, se las ingeniaron para participar en el proceso y todavía para conseguir que se votara por ellos de manera uniforme mandaron a hacer unas calcomanías muy pequeñas del tamaño del recuadro que estaba en la boleta para que el ciudadano que quisiera votar por el tomara y tal vez humedeciendo un poco en la parte de atrás o quitando alguna telita o que se yo, como se acostumbran en estas calcomanías la pegara exactamente en el recuadro de la boleta y marcara así su voluntad de votar por aquel grupo de ciudadanos cuyos nombres aparecías en la calcomanía. A sabiendas de esto el Consejo Electoral del Estado se anticipó y tomó conocimiento del asunto y determinó en un momento ya prácticamente inmediato a la jornada electoral que aquellos votos tendrían que ser contados como nulos en el cómputo municipal o desde las

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casillas inclusive, desde el cómputo de casillas, y así en cumplimiento de este acuerdo se contaron como nulos. El grupo de ciudadanos promovió un juicio que llego finalmente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en este caso una mayoría de magistrados considero que no era admisible esta forma de participación aduciendo esencialmente los riesgos, de falta de control, de uso de recursos, de origen de recursos, de cantidad de recursos utilizados, etcétera, una minoría en la que me cuento, consideramos que no habría problema al respecto, que no podría limitarse este derecho del que es votado y de los propios votantes ya ejercido el cuadro establecido ahí no debería minimizarse, como decía la mayoría que era para fines meramente estadísticos para ver quien quería decir que hubiera querido votar por otro, no quien realmente estaba ejerciendo su voluntad, su poder ciudadano a favor de otro ciudadano que consideraba apto para gobernar en aquella circunscripción, de manera que ahí queda ese punto, todo el que tenga interés puede consultar la ejecutoria correspondiente en la página de internet del Tribunal porque los argumentos de una parte y de la otra, de la mayoría y de la minoría son extensos y ustedes querrán comer y no cenar de manera que aquí dejamos esto. Por lo que toca a las candidaturas independientes también se suscito un caso con un ciudadano del estado de Michoacán, este fue el primero Manuel García Guillén, si no me falla la memoria, quien pidió su registro como candidato para gobernador en aquel estado y le fue negado con base en una disposición igual a la que existe en la legislación federal que determina el monopolio en la postulación de los candidatos por parte de los partidos políticos, hizo valer sus argumentos fundados en el artículo 35 fracción II de la Constitución del derecho a ser votado teniendo las calidades que establezca la ley, sobre el concepto calidades discutimos ampliamente la minoría otra vez, para que vean el poder de convocatoria que tengo, y de persuasión en el Tribunal, otra vez en la minoría consideramos que esas calidades debían referirse a las situaciones inherentes a la persona y no a las que dependieran de terceras personas como era la voluntad de los partidos políticos, sin embargo las otras posiciones fueron en el sentido de que, porque hubo tres posiciones, una que la Constitución no solo permitía sino que imponía el monopolio de los partidos políticos de lo cual no encontré nunca elementos en el propio mandato constitucional. Otros que no lo permitía pero que tampoco lo prohibía es decir que dejaba a la libertad al legislador ordinario para establecer o no el monopolio de la postulación por parte de los partidos políticos que era el legislador ordinario el que tenía la actitud de decidir al respecto. La tercera opinión en la que estuve situado consideramos que el derecho de ser votado tendría que interpretarse en su mas amplia expresión con su mayor amplitud posible para los ciudadanos y que el monopolio de los partidos políticos establecido en la ley era contrario en este punto a la del precepto constitucional, sin embargo, también aclaramos de manera en una argumentación muy extensa, que en estos momentos no era posible la participación con registro de candidatos independientes porque para hacer efectivos ese derecho sin afectar todos los valores en si de la democracia mexicana y de sus procesos electorales para no afectar la esencia misma de las elecciones, la equidad, la contienda, el origen de los recursos, etcétera, era indispensable una regulación que la constitución imponía a las legislaturas federal y estatales la exigencia de regular adecuadamente la inmersión de los ciudadanos como candidatos independientes tomando las previsiones y garantías para evitar esa desviación que pudieran llevar a cabo ante la falta de regulación, de manera que, nuestra conclusión era que en las legislaturas correspondientes existía una omisión, una inconstitucionalidad por omisión, y esto fue el principal problema que ya vamos teniendo mas luz al respecto sobre este derecho a ser votado, sabemos lo que ocurrió recientemente en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que después de haber

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sostenido un criterio de que el Tribunal Electoral no puede conocer de la inconstitucionalidad de las leyes, ni siquiera para la desaplicación a los casos concretos, de alguna manera propició que los ciudadanos que querían pronunciamiento sobre este tema buscaran otros caminos jurisdiccionales y el único que tuvieron en su opinión a la vista era el juicio de amparo, la Suprema Corte acabo diciendo creo que correctamente en este sentido que el juicio de amparo no era el medio para conocer de este asunto, aunque eso les permitió reflexionar cuando menos a algunos de los señores ministros en que era necesario modificar aquel criterio de hace algunos cuantos años que cerraba la puerta al conocimiento de la constitucionalidad de las leyes secundarias al Tribunal Electoral en los casos concretos, porque se percataron que se generó con ese criterio un vació absoluto respecto de la constitucionalidad de las leyes electorales, dejando como única vía la acción de inconstitucionalidad que sabemos corresponde nada mas a las minorías parlamentarias, al Procurador General de la República y a los partidos políticos de manera que si no se hace valer el exiguo tiempo que hay para ese efecto, si no se detecta la inconstitucionalidad de ordenamientos electorales en 30 días a partir de su entrada en vigor, ya aunque sean inconstitucionales quedaran así y por lo tanto se montaran encima de las disposiciones constitucionales, esto es un vacío muy grande que necesariamente al parecer requiere de la intervención legislativa, requiere de un pronunciamiento y no digo cual, el que sea pero tapar ese vacío evidente que ha quedado en el sistema de la justicia constitucional mexicana, no es factible que un sistema de primacía constitucional, tenga ese escurridero por el cual pueda ascender una ley de menor jerarquía, como si no la contrariara o como si la otra no existiera, ya problemas menores que se han presentado, pero que son de trascendencia, es el alcance de este derecho a ser votado, es nada más que me registren o es toda la secuencien de derechos que me vienen, bueno desde la Constitución como ciudadano y luego ya con el registro correspondiente, la tendencia del Tribunal ha sido la segunda. Es el conjunto de derechos, si estoy registrado tengo derecho a participar con todas las prerrogativas correspondientes en una campaña a que me garanticen esa participación, a que me respeten los resultados que yo haya obtenido en la elección, a que me den, bueno me den las constancias de mayoría y validez o de asignación, pero que con ellas me permitan asumir el cargo correspondiente y ahí les comentare brevemente hasta donde el de permanecer en ese cargo en los casos en que es separado dentro ya de una legislatura, por ejemplo de un ayuntamiento el que está ocupando el cargo al cual fue elegido por la votación correspondiente. Hemos tenido casos especialmente de regidores suplentes que naturalmente al momento de obtener el triunfo no asumen el cargo porque no les corresponde en ese momento, pero mantienen su derecho a salvo y de repente el regidor propietario o al que puedan suplir sale del Ayuntamiento, fallece o que se yo, y se actualiza la situación de suplencia y entonces ha habido casos por interpretación o no se si a veces por interés, se pone en posesión del cargo a persona distinta y allí se ha considerado que si el juicio de protección de los derechos político-electorales es para protegerlos en todo su sentido, este regidor diferido-desplazado tiene derecho a ocurrir al Tribunal y cuando ha demostrado tener ese derecho a asumir el cargo, así se ha decretado en las sentencias correspondientes y como por fortuna en todos los fallos, ahí hay que tener confianza un poco en las instituciones Dieter Nohlen, como en todos los casos las instituciones han respondido, han cumplido a cabalidad las resoluciones correspondientes, sean congresos, sean ayuntamientos, sean las autoridades conducentes que sean. Alguna vez votamos un asunto de algún diputado que no lo querían reingresar, después de pedir una licencia a la legislatura, se estableció allí que esto no era parte del derecho electoral, que era parte del derecho parlamentario, yo voté junto con todos mis compañeros de esta manera, sin embargo debo confesarles que en la actualidad tengo muy

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serias dudas al respecto, porque finalmente la permanencia en el cargo es precisamente el impacto del voto de los ciudadanos con el cual obtuvo el triunfo la asignación correspondiente de modo que al separarlo un día o quince días o el tiempo que sea indebidamente del cargo en realidad se le está afectando su derecho político de ser votado, su consecuencia correspondiente y también a la ciudadanía se le está afectando porque no se le está respetando la voluntad emitida en las urnas. Tocante al derecho de asociación, hablo de los principales porque todavía podíamos hablar del derecho de petición como accesorio fundamental, del derecho de observación electoral, etcétera; pero en aras de la brevedad. Aquí quizás es donde se ha sufrido la transformación o los descubrimientos o a lo mejor para algunos de los desasosiegos mayores, al derecho de asociación política se había venido viendo de manera muy simple como la mera posibilidad de yo ciudadano reunirme con otra cantidad de ciudadanos determinada, acordar una asociación política electoral, llámese partido político o agrupación política nacional con sus respectivos requisitos, solicitar mi registro y que la autoridad electoral me lo diera y si no me lo daba la posibilidad de impugnar a través del juicio de protección porque me violan mi derecho de asociación, pero una vez que se lo dieron, que lo bendiga dios porque yo ya no conozco nada, porque es tu organización interna. La posición posterior fue al contrario, en realidad el derecho de asociación no termina con la mera organización, si no con el conjunto de derechos y prerrogativas que se dan, bueno primero que les da la Constitución y la ley a los ciudadanos en esa vertiente y segundo que se dan así mismos en su organización los propios asociados a través de sus documentos básicos, especialmente de sus estatutos y a veces en los reglamentos complementarios, dentro de los cuales deben considerarse inmersos hasta sin expresarse los derechos fundamentales del ciudadano, las libertades fundamentales y los propios derechos político-electorales pero para su ejercicio al interior del propio partido político, es decir su participación en la propia elaboración y modificación de los estatutos en todos los demás documentos básicos, pero además en los procedimientos especialmente de elección de dirigentes internos y de candidatos, hacia las candidaturas de las elecciones constitucionales, esto dio lugar también a una nueva reflexión respecto de la procedencia del juicio de protección, procede o no contra los partidos políticos, nos volvimos a plantear, ya habíamos dicho que no, pero viendo el alcance del derecho sustantivo nos puso en duda, procede o no, revisamos nuevamente la legislación desde la propia Constitución y la secundaria y en una mayoría desahogada consideramos ahora que si en realidad en la legislación mexicana se encontraba el juicio de protección o la procedencia del juicio de protección de los derechos político-electorales en contra de los órganos de los partidos políticos cuando desde luego por vía de acción, los miembros de los partidos plantearan ese juicio por violación a sus derechos político-electorales en el seno del propio partido. Se ha dicho que esto constituye una intervención en la vida interna de los partidos políticos, bueno que yo recuerdo marido y mujer no han dicho que sea una intervención indebida en su vida interna cuando plantean un juicio de divorcio, un juicio de alimentos o cualquier controversia del orden familiar ante los jueces, porque el derecho a la jurisdicción no sólo está dado para controlar los actos de la autoridades, sino para controlar los actos de cualquier ciudadano, persona física o moral que pretenda pasar o pase por encima de los derechos de otro o cuando en un conflicto ambas partes asumen que tienen la razón y se necesita la intervención de un órgano autónomo con funcionarios imparciales e independientes que resuelva en ejercicio de la soberanía a través del concepto jurisdicción, imperativamente ese conflicto, esto ha generado cosas mucho muy interesantes que no tengo el tiempo de decirles, ni ustedes de oírme sobre los asuntos que ha planteado, pero simplemente les puedo decir que en el presente año, aproximadamente un 70 por ciento, 75

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por ciento de los juicios de protección que se han presentando en el Tribunal en el presente año insisto, son conflicto intrapartidistas, conflictos en los cuales militantes de los partidos viene a quejarse de que los órganos de sus partidos están violando sus derechos, no quiero decir desde luego que en ese 75 por ciento tengan la razón, no en muchos casos no la tienen, pero se les da certeza, se les explica, se les razona el porqué no tienen el derecho en otras, no reúnen los requisitos formales, porque ya lo decía Dieter Nohlen estamos en un bajo nivel de la cultura política y jurídica de manera que se comenten muchos errores en las impugnaciones, errores que se van superando por cierto, que día a día se van viendo colmados respecto de las posiciones que antes se asumían en la presentación de pruebas, también se han superado mucho, en fin, tenemos una buena cantidad de estos asuntos y pensamos que esta podrá ser una válvula importantísima de escape para evitar que los partidos políticos que se mantienen muchas veces con una posición autoritaria a ultranza y en reflejo de la vida política del país anterior, exploten, que ésta va siendo una válvula de escape para que, decimos muchas veces en broma, para que todos los militantes de un partido político se unan, pero en nuestra contra, cuando no satisfacemos con la ejecutoria, ni los intereses o pretensiones de uno, ni los del otro, o muchas veces también unimos a todos los partidos políticos en nuestra contra en atención a que sus dirigencias que son la voces del partido siguen sosteniendo que hay una intervención en las decisiones internas que sólo corresponden a su libertad de organización. Hemos cuidado todo lo posible en hacer perfectamente la separación de lo que son las decisiones que se hacen en uso de esa plena libertad y aquellas que si tienen una norma legal que hay que respetar; pero aún en las de la libertad y ahí está quizás la clave de todo, si la comunidad que forma el partido se auto reguló con unos estatutos, con unos reglamentos, fijó unos procedimientos, fijó unos tiempos y estos tiempos fijados por ellos mismos igual que en un contrato, las partes libremente celebran un contrato, le ponen sus cláusulas y se acabo; pero si alguna de ellas incumple con lo pactado, los tribunales son el medio para resolver y componer ese conflicto de derechos, lo mismo acá al final de cuentas la asociación se deja plasmada en un contrato en un pacto social, de manera que todas sus cláusulas llámense artículos de los estatutos o como se llamen obligan a los órganos que las deben aplicar, como obligan también a los militantes que no forman parte de esos órganos y cuando hay un desencuentro, cuando hay un conflicto entre ellos, porque uno cree que lo atropellaron en sus derechos internos y el otro cree que no lo ha atropellaron si no que está aplicando al pie de la letra el contenido de la normatividad, ese conflicto tiene que se resuelto, ahora bien, la ley inclusive da un camino previo, la ley exige que en los estatutos, en la normatividad de los partidos políticos se prevean medios internos para resolver esos conflictos y el Tribunal ha sido respetuoso de ese camino porque además lo considera sano. Dicen en México que los trapos sucios se laven en casa, esas instancias internas tienen ese cometido que la sociedad partidista a su interior resuelva sus conflictos inclusive de derecho a través de esas instancias y sólo en el caso de que no se logre la conformidad de las partes después de agotar esas instancias internas es cuando se va al Tribunal, de manera que cuando se va al Tribunal sin agotar esas instancias internas, se declara improcedente el juicio, no obstante se ha tenido un criterio de mayor acceso y no simplemente se desecha la demanda, sino que si se advierte que está en tiempo y que reúne los requisitos de la instancia interna del partido en lugar de desecharse y ahí espera para la próxima se reencauza éste el medio de impugnación para que se trámite en la instancia interna correspondiente como corresponda y se resuelva y si en su oportunidad hacia la postre todavía permanece la insatisfacción entonces ahí estará nuevamente la jurisdicción constitucional del Tribunal.

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Este es un panorama del desarrollo de las tendencias que se pueden advertir en cuanto a los derechos políticos del ciudadano en el Tribunal, queda alguna otra cosa que a mí me preocupa también y que sin embargo confieso que ya nos pronunciamos. La designación generalmente por los congresos de los estados de funcionarios de manera interina, digamos del gobernador interino o sustituto, parece que la ley cuando menos en su letra no contiene la posibilidad de impugnar, pero su consecuencia es la que me hace repensar esta cuestión, qué ocurre si el Congreso designa a un ciudadano que resulte claramente inelegible, de todas maneras no hay camino jurisdiccional, no hay camino alguno para evitar las consecuencias de esa decisión notoriamente inconstitucional o sino se respeta el procedimiento, podemos decir que sólo se ejerce un control a veces hasta extremo respecto de los procesos electorales en donde va a intervenir la ciudadanía para garantizar que su voluntad sea libre, sea secreta, etcétera, para cuidarle hasta el último detalle al ciudadano, pero cuando va a ser de manera indirecta como se va a llevar a cabo una elección de un gobernante no debe haber esos mecanismos de control, quedan a la discrecionalidad, el representante popular, es representante del pueblo, si al pueblo se le exige todo el cumplimiento cabal del procedimiento hacia la autoridad electoral que trata con el pueblo se le exige el cumplimiento cabal de todos los procedimiento y requisitos, no hay que exigírselos a las legislatura, el más soberano es el pueblo, porque también se invoca, no es que la legislatura es la representante de la soberanía, la representante, el pueblo es el soberano directo y a pesar de eso existe un control, la ocasión en que nos pronunciamos fue con motivo del nombramiento del gobernador interino de Tabasco después de haber anulado la elección correspondiente y se determinó que no entraba tampoco en el campo de control del Tribunal Electoral, pero yo les confieso que me quedan mis dudas y que hay se las transmito.

3. El cabildeo y los servicios técnicos parlamentarios ♣

Roberto Ehrman Fiorio3

En México y desde 2000 el proceso de transición, buen inicio a la democracia se enfocó inicialmente a la reforma de los procesos electorales, se consideraba que una mayor transparencia y control de las elecciones así como la mayor participación de los partidos de oposición pudiera garantizar el incremento del pluralismo en las decisiones políticas con mayor equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y resulta mas evidente, fue y es el cambio en el ámbito del partido político y es presente en la presidencia, entonces se dio inicio a lo que es un proceso de transición, sin embargo, las reformas electorales no tuvieron el resultado esperado, debido a que la viabilidad de un modelo democrático, no reside exclusivamente en la eficiencia y transparencia del mecanismo electoral, ni en el equilibrio entre la fuerza política partidista presente en el congreso, es decir, existen otros factores que se necesitan investigar y abarcar para garantizar la funcionalidad de un estado democrático y representativo. No es suficiente establecer en un plano formal las condiciones de funcionamiento de un modelo democrático, tales como por ejemplo, el reconocimiento constitucional de los derechos humanos, un equilibrio de poderes, una forma balanceada de controles cruzados y la posibilidad de participación activa de los ciudadanos bajo distintas modalidades en los procesos de formación y ejecución de las políticas públicas, mas bien, es necesario verificar ♣ 3

Se reproduce la exposición emanada de la versión estenográfica Licenciado en filosofía (Universidad de Padova, Italia) y doctor en filosofía política (Universidad de Venecia, Italia, 1993)

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con atención y mayor seriedad la coherencia interna del actual sistema político, así como las condiciones de su reconocimiento político, social y mas que todo legal así como identificar los sujetos concretos y las dinámicas inherentes al proceso de elaboración y aplicación de las políticas públicas, es decir, no es suficiente y muchas veces se hace planear reformas legislativas pensando, adoptando por ejemplo modelos importados del extranjero. Uno. Dos, no es suficiente adoptar modelos también hechos no en sede local, pero en base a lo que pudiera no funcionar según modelo ideal, es necesaria antes que todo, conocer en mayor profundidad la realidad empírica, práctica, de los actores sociales, políticos y económicos, para que se pueda transparentar, se pueda dar viabilidad a un efectivo proceso democrático desde un punto de vista político y ahí voy a hondar en ese punto. Desde un punto de vista político, la producción legislativa está condicionada por una numerosa serie de factores externos e internos, para tratar de esclarecer los mecanismos implícitos en ese proceso, convendrá profundizar con mayor relevancia un fenómeno que hoy en día condiciona mas que otros, la actividad legislativa, es decir las organizaciones de interés, las actuales trasformaciones de las estructuras de producción, por ejemplo manufactura, comercio, servicios a nivel nacional así como internacional ha determinado el surgimiento de poderosas organizaciones empresariales nacionales e internacionales, quien tiene una enorme capacidad de movilización de recursos humanos y materiales para que se garanticen sus intereses. La crisis del estado en bienestar desde la final de la década de los años 80, como todos saben ha producido un problema fiscal de ingresos por parte del estado, el cual ha determinado que cosa es la necesidad de redefinir el rol de las instituciones públicas quienes tienen que enfrentarse al grave problema de gestionar las políticas públicas con recursos cada vez mas limitados. La crisis de sobrecargo que afectó a partir de la década de los 70 del siglo XX a la social democracia occidental, produjo la necesidad de reformar la administración pública, en el sentido de reducir su alcance, su tamaño e iniciar un proceso de descentralización y privatización de las empresas paraestatales, el resultado fue el de descargar hacia la sociedad no política, funciones hacia entonces ejercidas por parte de las instituciones estatales determinando error cada vez mas activo de la llamada sociedad civil, el tema hoy en día es muy debatido y muy presente en el ámbito de opinión pública que es lo de la sociedad civil ha sido un producto de la reforma de la estructura del estado, el estado ya no puede hacerse cargo de los servicios de pública-utilidad, ¿por qué? Porque tienen un problema de ingresos fiscales, no tiene la capacidad y además como decía el buen Karl Haushoffer tiene un problema de sobrecarga de expectativas con respecto a las inquietudes, intereses, necesidades de la sociedad en general, no tiene la capacidad en términos materiales, que recursos humanos de solventar la necesidad de una sociedad cada vez más compleja y además numerosa. El fenómeno entonces del drenaje de recursos económicos del estado hacia las organizaciones sociales y empresariales, afecta concretamente la obra de los órganos legislativos, así como afecta con profundidad al sistema representativo que caracteriza desde sus inicios a las modernas sociedades liberales. Las actuales condiciones de transición política que vivimos en México y el surgimiento de nuevo actores ha cambiado la manera de entender y actuar en el escenario políticolegislativo. Para mencionar sólo los fenomenitos más relevantes. Los sectores económicos son hoy en día mucho más organizados e influencian las decisiones de manera mucho más activa y la cosa más importante organizada, la Coparmex, la Asociación Mexicana de los Hombres de Negocio, Antac, Anica, Asociaciones de Industria Automotriz, por mencionar algunas, tienen una capacidad de movilización extraordinaria, y

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además otro punto que hay que considerar hablando de pluralización de actores al interior de la Secretarías de Estado y entre ellas se ha incrementado el nivel de desacuerdo y conflicto en temas específicos, tales como para hacer un ejemplo lo que hoy en día están en las primeras páginas, fue hace tres días, los periódicos el proyecto Fénix, proyecto que supuestamente no tenía ningún problema que se elaboró en el ámbito de ANIQ, de la Asociación Nacional de Industria de Química, se presentó al Ejecutivo, se presentó una iniciativa de ley, se aprobó y ahorita está bloqueada ¿Por qué? Porque hay un conflicto entre la Secretaría de Estado, entonces hay un conflicto dentro también de lo que es el Ejecutivo, además el proyecto Fénix es un ejemplo, lo de Bio seguridad es otro, el caso de Pemex es otro, no es un conflicto exclusivamente entre partidos políticos sino también entre actores que están presentes en la Secretaría de Estado, ni se diga otro elemento que caracteriza lo que es la pluralización y conflicto de intereses que la mayoría parlamentaria presente en los congresos cambian y se constituyen alrededor de temas específicos y no de proyectos a largo plazo, es decir las mayorías, la etiqueta partidista no cuenta mucho y va a contar cada vez menos, por eso, porque esos intereses de grupos de corrientes partidistas, se definen alrededor de temas específicos, dependiendo del tema cambian las mayorías, entonces se incrementa lo que es la complejidad del escenario político. Además las decisiones políticas que tiene que ver con la producción legislativa y ya no son procesadas por un solo actor como antes, es decir el Ejecutivo, sino por varios, hay secretarias y jefe de corriente interna en los partidos políticos, organizaciones de interés de sector, productivo, social, religioso, sindicales, etcétera. Grupos de interés como mencionamos al interior de la Secretaría de Estado, coaliciones al interior de los congresos federales y estatales, grupos de gobernadores, municipios, porque una cosa es producir una ley y otra cosas aplicarla si no tiene respaldo de las organizaciones, en caso de leyes federales de los otros 2 niveles de gobierno, son letra muerta, además medios de comunicación, lideres de opiniones, universidades, grupos de intelectuales, asociaciones y grupos locales, es decir vivimos un escenario político que es mucho mas complejo, mucho mas difícil, en donde el tema para poder entender, podemos decir la perspectiva para poder entender, es la perspectiva derivada de las organizaciones de interés, que vamos ahorita a incursionar. Esta situación de incremento de los actores que además incremento de actores presentes en el escenario político que influencian en las decisiones políticas, además un incremento de conflicto entre ellas, propicio el surgimiento de desarrollo del fenómeno conocido en México como cabildeo y “lobby” según la terminología anglosajona. Entonces debido a que ya no existe un centro único exclusivo para toma de decisiones se necesita eso sí, negociar y convencer de manera constante a los distintos actores involucrados en los procesos políticos y legislativos, para que lleguen a una decisión favorable para la mayoría, no obstante para entender el cabildeo, necesitamos conocer un poco en términos generales que son las organizaciones de interés. La critica y es de un gran teórico de la organización de interés, uno de los primeros, no el principal es Schumpeter, la critica de Schumpeter, los presupuestos fundamentales de la democracia, tales como la referencia a un bien común general a la voluntad popular en la elaboración de la política gubernamentales establece la base teórica para el desarrollo de un modelo democrático, tecnocrático, sin embargo en la postura neocorporativista, la postura en donde se desarrolla más el tema de las organizaciones de interés, se define claramente que las políticas públicas son: El producto de las negociaciones entre distintas organizaciones de interés, es decir, ya no existe como todos sabemos lo ideal de ver un programa y dar solución total definitiva de todos los problemas necesidades presentes “población”, que la población real es muy distinta de la población ideal, el pueblo es un conjunto de organizaciones muy distintas muy

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sectoriales y un conflicto entre ellas, entonces esa es la realidad cuando hablamos de organización de intereses. El pueblo en términos ideales, es algo que se puede definir o se puede encauzar en un ámbito mas bien formal, realmente no es un conjunto de intereses diversos. El neocorporativismo, Karl Haushoffer otro teórico Alemán, ya había señalado la necesidad lógico-institucional de parte del estado de promover y defender los intereses de los grupos estratégicos, tales como por ejemplo las asociaciones sindicales, las corporaciones empresariales, en virtud de que inevitablemente el estado depende de ella para sus ingresos fiscales, es decir el Estado no puede pagar, la administración pública, no puede solventar, no puede dar servicio si no tiene ingresos, pero quien da la mayor parte de los ingresos, son los sectores mas importante económicamente en la sociedad, decía Karl Haushoffer es un circulo vicioso, el Estado tiene la necesidad estructural de cuidar, no digo de defender, sino de cuidar los intereses de las grandes asociaciones, en particular, las empresariales. El neocorporativismo, vinculado con eso es un fenómeno que surge a partir de la década de los 80, y de hecho se enfoca más al análisis de la vinculación entre sectores económicos, con los sectores políticos. Entonces el surgimiento de la así dicha sociedad civil, es un fenómeno consecuente de la crisis del estado de bienestar y de la reestructuración del sistema de producción a nivel nacional e internacional y el proceso de descentralización y de privatización, responsabiliza políticamente cada vez mas a los grupos económicos-sociales en el sentido de que ahora son ellos los responsables de hacerse cargo de la erogación de los servicios de pública utilidad, esas son las privatizaciones, sin embargo, ahí está el otro asunto, el estado descentraliza a la sociedad al otorgamiento de servicios de pública utilidad a través del proceso de privatización, haciendo eso se descarga de una carga económica, pero carga a la sociedad, una carga regulativa, es decir, se incrementa la capacidad y la necesidad por parte del estado de reglamentar las actividades sociales y económicas. Entonces qué está pasando a partir de las mutaciones de las estructuras económicas y políticas, cambia el significado mismo y la dinámica de la sociedad civil, estamos asistiendo a una progresiva estatalización de la sociedad a través de la hiperproducción reglamentaria y por el otro lado, estamos existiendo una socialización del estado, caen en los limites y barrera tradicionales entre estado y sociedad civil así como entre público y privado, la representación de intereses en ese sentido como se inserta, son los actores que participan a la acción política y la producción legislativa. El proceso de delegación normativa en instancias y en organismos privados es un fenómeno actual de la producción legislativa, por ejemplo España y en México también gracias propio a la actividad de cabildeo, el cabildeo no es que produce leyes, -ojo-, ahorita vamos a dar la definición, pero lo que estamos necesitando aquí en México que cada vez las empresas o organizaciones privadas, también organizaciones civiles, producen iniciativas de leyes y la presenta hacia los diputados y senadores para que ellos devuelven lo que se dice “champions”, es decir los campeones, los representantes de esta iniciativa y la utilizan como una bandera para su propia imagen interna al partido, externa hacia la opinión pública. Entonces se vuelven los diputados y senadores los representantes no de la sociedad, sino de grupos de interés, porque no tiene la capacidad ni los recursos técnicos ni los recursos humanos para poder llevar a cabo una serie de iniciativas de leyes, que tengan la necesaria profundidad, amplitud y es información para que pueda ser llevada a cabo con eficacia y eficiencia, lo que pasa es que el sector privado se acerca a los actores legislativos para promover sus propias leyes y lo hacen de manera organizada. En España se ha dado eso.

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Además hay otro asunto que tenemos que considerar, ¿cuál? el tema de la tecnificación de la política, esta situación no deriva solamente del hecho que en la sociedad civil los actores necesitan ser más diversos y conflictuales y que los legisladores no tienen capacidad, si no también que la actividad política se ha vuelto más técnica. El proceso de reglamentación de la sociedad civil por parte del Estado exige por parte de estado un incremento de capacitación en términos técnicos de información y cosa que muchas veces no tienen, entonces que pasa, si yo quiero como una asociación de empresa de telecomunicaciones, hacer una forma de Ley de Telecomunicaciones entonces no quiero que por otro lado los partidos políticos me tomen la ventaja y hagan una ley sin considerar cuáles son mis intereses y necesidades, entonces que hago, me organizo y entonces lo que de hecho se hace muchas veces, contrato a un despacho de asesorías, de consultorías para que me elabore una iniciativa de ley de reforma de la Ley de Telecomunicaciones, para que pueda realmente solventar nuestros problemas como asociación, se la presente a un grupo de diputados y legisladores, se la presento al presidente de la Comisión de Comunicaciones por ejemplo, dependiendo de a donde va a iniciar la iniciativa de ley y digo, sabes qué, si tu promueves esta iniciativa seguramente vas a tener éxito, ¿por qué? porque va hacer aplicada sin ningún problema y no vas a tener problemas de rechazo, por lo menos en su aplicación, ahí es la primera estrategia, después la otra estrategia de comunicación pública, pero en fin. ¿Por qué hacen esto las empresas?, ¿por qué hacen esto las asociaciones?, todo por evitar que el Poder Legislativo emita leyes, sin tener el necesario conocimiento, porque muchas de las leyes necesitan un conocimiento técnico muy especializado, cosa que no tienen los legisladores. La acción de gobierno se encuentra delimitada mas por el apoyo de las organizaciones de interés que por la mayoría en las cámaras, en virtud de que los programas políticos para resultar eficaces necesitan del apoyo de las organizaciones de interés, de ahí que las organizaciones de interés enfocan cada vez mas su actividad a ejercer presión sobre el poder político y en particular sobre los legisladores, para promover una iniciativa de ley o evitar que se elabore simplemente una ley que pueda afectar a sus intereses. Ahora bien hablando de organizaciones de intereses. La organización de interés, es un término un poco preciso en término académico, una cosa es una organización de interés, otra cosa es un grupo de presión, cuando hablo de organización de interés, en ese sentido no he confundido uno de otro, pero ahorita quiero ser preciso. Los grupos de presión son organizaciones de intereses, que se organizan para presionar a cierto tipo de legisladores, diputados, dependiendo de donde se produce la iniciativa, eso porque una organización de intereses, que se define alrededor de un tema especifico, que caracteriza su propia identidad como organización empresarial, pero al momento en el cual esta organización ejerce una precisión hacia un grupo político para que se lleve a cabo una iniciativa de ley, ésta se vuelve un grupo de presión. ¿Cuáles son las formas de presionar al poder político por parte de las organizaciones de interés? Según la forma de actuar de los grupos de presión. Primera. Persuasión. Que es el suministro de información y el empleo de argumentos racionales para hacer ver a las élites gobernantes y funcionarios que las propuestas y demandas son justas. Segundo. La amenaza o intimidación, normalmente esta modalidad se emplearía una vez que el mito anterior se muestra ineficaz, para que las autoridades cedieran a sus presiones, las amenazas pueden ser de diversa índole, electoral, gubernamental, profesional, personal, etcétera, la amenaza o la intimidación son verdaderos actos de chantaje velado o abierto, dirigidos a un político, partido o gobierno.

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La tercera. El dinero. El empleo de esta modalidad, se realiza no pocas veces al borde mismo de la legalidad, cuando no da lugar a práctica inequívocamente, corruptas como sobornos, la compra de decisiones o incluso se puede llegar al grado de subvencionar organizaciones paramilitares o los mas conocidos grupos de choque. Cuarto. El sabotaje de la acción de gobierno. Esta modalidad puede adoptar de medidas diversas, la negativa a cooperar con las autoridades o impedir y complicar el trabajo administrativo público, son de las más conocidas. Aunque existen otras como la fuga de capitales o la no inversión y medidas similares. Otros métodos. Aun cuando pretende sabotear totalmente la acción de gobierno, si tienen gravedad suficiente como para condicionar su actuación, aquí entrarían tanto la huelga como las movilizaciones de protesta que ocasionalmente puede suponer el empleo de alguna forma de violencia, los paros callejeros como se hacen en el Distrito Federal. La táctica o métodos de los grupos de presión van de lo constitucional a lo inconstitucional, de lo legal a lo ilegal, variando en función de las limitaciones impuestas por las instituciones y los valores dominantes en una sociedad. Cuando el destinatario de su influencia es el Congreso, los grupos de presión atacan fundamentalmente de 5 formas: Primera. Tratando de conseguir una representación directa en las cámaras, mediante el apoyo a candidatos miembros del grupo que una vez elegidos defienden los intereses del mismo, encontrar un candidato, en la nómina ponemos un diputado o senador en la nómina, financiando campañas electorales a candidatos no miembros del grupo a un cargo parlamentario encargando la defensa regular de sus intereses a determinados parlamentarios, por lo que regular a aquéllas que se vieron financiados por el financiamiento de las campañas. Otro. A través de la audiencia Herrings, formula típica en Estados Unidos en donde las comisiones correspondientes confrontan datos con los de los representantes de los grupos, eso en México todavía no hay, no es legalizados, si lo hay, porque hay enlaces con distintas organizaciones, en el ámbito del Congreso, y estos enlaces permiten la canalización de las personas hacia los diputados y senadores, esa seria una forma de Herrings…Y la última que es la que nos interesa, es mediante el cabildeo “lobby” es decir la estimulación y transmisión de comunicación de alguien distinto a un ciudadano que actuara en su propio nombre hacia alguien, ahorita vamos a dar una definición un poco mas precisa de cabildeo. Aquí la propaganda masiva es tan importante como el contacto individual con los parlamentarios. Ahora hablando de cabildeo Norberto Bobbio hace su aportación de la definición del término y dice: Lobby o cabildeo es una expresión tomada del corredor de los edificios parlamentarios eso es Lobby y de la entrada de los grandes recintos en que frecuentemente residen los parlamentarios. Se trata de una actividad o mejor dicho de un proceso, mas bien que una organización. Entonces definiéndolo como proceso, Bobbio dice: El cabildeo es el proceso por medio del cual los representantes de grupo de interés actuando como intermediarios ponen en conocimiento de los legisladores o los “make decisions” es decir de los que toman decisiones los intereses y deseos de sus grupos por lo tanto el cabildeo es sobretodo una transmisión de mensajes de los grupos de presión a los tomadores de decisiones, por medio de representantes especializados. En el caso de Estados Unidos legalmente autorizados. Lo que quiero decirle por experiencia directa, que el cabildeo no es tráfico de influencias ni sinónimo de soborno o corrupción.

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Se trata muy al contrario de una actividad civilizada, profesional, constructiva que permite la participación de empresas y ciudadanos en el proceso de toma de decisiones de poder público. Un ejemplo, el lenguaje de los políticos, no es el leguaje de los empresarios, piensan de manera distinta, actúan de manera distinta, cuando yo como empresario o como asociación empresarial necesito presentar hacia los legisladores una propuesta de ley, necesito un intermediario, porque si yo voy como empresario, me peleo, porque hay un problema de comunicación, entonces lo que es el lobbysta o el cabildeo es propiamente eso, viéndolo en términos buenos es una persona que trata de traducir en un lenguaje invendible para ambas partes y esa de traducirlo que son los intereses comunes y hacer en el ámbito de negociación, se puede definir un interés común, interés de la empresa es que se apruebe o evite de aprobar una iniciativa que pueda afectar sus intereses, el legislador que pueda promover una iniciativa de ley, que pueda solventar a las exigencias de un importante grupo, ya sea empresarial o de ciudadanos. Eso es el cabildeo y se necesita cada vez mas porque la fragmentación de intereses en la sociedad a la fragmentación de los actores políticos-sociales se determina también un problema de incremento de incomunicabilidad, esa es la cuestión, para eso sirven los cabildeos, comunicación entre sector social y el sector público. Le voy a dar otra definición siento que es interesante de Jordi Xifra es un español que dice el lobby es el proceso de comunicación de relaciones públicas de una organización, de ahí la importancia de la comunicación, dirigido a los poderes públicos y destinado a conseguir la adhesión de éstos para que orienten su toma de decisión en el sentido deseado y favorable a los intereses de la organización. Ahora hay muchas formas de lobby, como hay muchas formas de presión, hay distintas formas de lo lobby cuatro antes que todo. Primera. Cabildeo profesional, es el tipo de cabildeo ejercido por profesionales autónomos de I lobby, que quiere decir, son Lobbystas o cabilderos independientes o integrados en una agencia profesional, hoy en México hay una empresa que se llama “Estrategia Política” o “Estrategia Total” de Fernando Lerdo de Tejada entre otras, en representación este cabildeo lo que hace representa una organización a cambio de una remuneración generalmente económica, su naturaleza jurídica es la del contrato de prestación de servicios como señalo y es antes, estas agencias profesionales se identifica también como seudo grupos de presión, porque hacen presión pero a favor de otros. Otro cabildeo, el empresarial. Es promovido por una empresa individual o por un grupo de empresas, aunque también lo promueven multinacionales o empresas nacionales. Un ejemplo, en México el cabildeo profesional son máximo 20 grupos que existen en México que se dedican exclusivamente al cabildeo profesional. El cabildeo empresarial es por ejemplo la oficina de enlace gubernamental de la CC presidida por Oscar Fish Merino, director general, ese es cabildeo empresarial, es decir la CC y esa tiene su propia planta, también lo tiene la ANIQ, la tiene la Asociación Nacional de Tiendas Departamentales tiene su propio departamento de enlace gubernamental que es cabildeo, no es otra cosa, eso es cabildeo empresarial. Tercera el cabildeo administrativo o gubernamental, que es la acción realizada por grupo de presión o agencias especializadas que tiene como objetivo incidir en la toma de decisiones públicas principalmente del Poder Ejecutivo. El cabildeo administrativo gubernamental eran las famosas oficinas de enlaces con el Congreso que se desaparecieron hace 2 años y medio, acuérdense que 1997, en aquel entonces el secretario general de gobernación, creo las oficinas de enlaces gubernamentales en todas las secretarias de estado, en 1998 perdón Labastida, en el 2003 Santiago Creel, la cesó, centralizando la oficina de enlaces gubernamental en la oficina de enlaces con el Congreso en la Secretaría

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de Gobernación, ¿qué está pasando en la actualidad?, eso es cabildeo administrativo gubernamental, ¿qué hacían estas oficinas? Cabildeo ¿con quién? Con el Congreso, cada secretaría de estado tenia su propia oficina de cabildeo con el Congreso y Santiago Creel, anterior secretario de gobernación, las desapareció ¿Por qué? Porque era evidente que había una interferencia increíble de intereses, un caos en el ámbito de la relación entre Ejecutivo y Congreso, entonces centralizado y concentró todo no en el ámbito de la Secretaría de Gobernación, resultado nulo, porque sigue existiendo, bajo otro nombre ¿Por qué? Porque ahí es el punto, el Ejecutivo se ha dado cuenta que es otro tema que vamos a analizar, el ejecutivo se ha dado cuenta y hablando de Ejecutivo de todas las secretarías de estado, se ha dado cuenta que sino tiene el apoyo del Congreso no pasa nada, todas las reformas de la distintas secretarías de estados no sirven no van a ningún lado, entonces necesita cabildear con diputados y senadores y para eso sirven las oficinas de enlaces gubernamentales. Cuarta forma de cabildeo, el cabildeo legislativo. Hoy en día la elaboración de las leyes es cada vez mas dual en cuanto a la participación en la misma de los 2 poderes normativos del estado el Ejecutivo y el Legislativo, por ello y por ser un factor importante para los fines de esta ponencia y es a continuación lo que quiero mencionar, es la importancia entonces del Poder Legislativo, y particularmente del cabildeo legislativo, los que se dedican al cabildeo legislativo que buscan, cabildeo legislativo acuérdense es el cabildeo hacia el Congreso, quién hace cabildeo legislativo busca influir en las decisiones públicas emanada de un Congreso Parlamento los grupos de presión por si mismo o bien a través de las agencias de cabildeo pueden llegar a establecer esencialmente 4 tipos de relaciones con los legisladores: Primera. Puede tener a sus representantes entre los parlamentarios, ponerlos en la nómina, como pasa. Segundo. Los grupos financian las decisiones de los candidatos que puedan representar sus intereses en la legislatura, los legisladores se vuelven representantes de las organizaciones que los financian. Tercero. Los grupos de presión pueden contar con la ayuda de legisladores a quienes se les informa de sus opiniones llegando los segundos a hablar de vez en cuando su nombre o incluso hasta realizar algunas actividades como presentar iniciativas al Pleno o proponer enmiendas a determinadas piezas de legislación. Cuarto. Habrá casos en los que el grupo trate de influir sobre todo gran parte de la legislatura mediante la organización de movimientos de base para hacer presión sobre el parlamento, movimiento de base, grandes manifestaciones colectivas. Las actividades de cabildeo que realizan los grupos de presión ante el Congreso, pueden ser entonces muy variados y realmente es un poco difícil encasillar estas actividades, pero quizás las mas recurridas son las siguientes: la comunicación epistolar con el fin de presentar una demanda y socializarla entre los legisladores, relación con los legisladores, un grupo de presión o agencia especializada de cabildeo puede establecer diversos tipos de relaciones las cuales van desde afiliación directa a la organización, financiamientos, afinidad temas que lo ocupan, relaciones personales, familiares, utilizar también familiares, los legisladores pueden desempeñar numerosas actividades a nombres de los grupos, presentar iniciativa, iniciar mociones para modificar el ritmo de los debates, defender el punto de vista de los grupos en las comisiones legislativas, leer algún discurso o incluso servir de enlace con el representante del Ejecutivo u otra instancia. También los parlamentarios pueden llegar hacer contratados como consultor externos por agencias dedicadas al cabildeo o al revés y es los mismos legisladores se vuelven cabilderos, es decir crean su propia agencias especializadas, tenemos 2 casos muy claros, no se si los conocen, uno es Diego Fernández de Cevallos y otro Manlio Fabio Beltrones,

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ellos tienen su propia agencia de cabildeo muy importantes y tienen muchísimos recursos, usted puede llamar a ellos como legisladores y nunca los encuentra, pero usted le dice sabe que necesito que me apoye en un contrato o en una propuesta necesito verlo en su despacho, un día después ya tiene la cita. Y después hay contacto con las comisiones legislativas, las comisiones son divisiones especializados de pleno de legisladores a quienes se les delega la autoridad para llevar acabo el trabajo preparatorio que se necesita antes de que el pleno de la legislatura decida si se aprueba una iniciativa, se puede decir que las comisiones son como una legislatura dentro de la legislatura eso lo sabemos muy bien, pero para las organizaciones o grupos resulta importante contar con una voz dentro de estas comisiones, ya sea a través de un representante propio o por medio de procedimientos que le permiten fluir en la discusión entre ellos tenemos, usted lo sabe, los secretarios técnicos de las comisiones que son miembros de la Secretaría Técnica del Congreso, son elementos centrales en el ámbito y de un cierto tipo de estrategia de cabildeo.

Pasamos a la segunda parte, que es la cuestión de la reforma legislativa, si es claro el cambio del escenario político-social, si es claro también que el cambio ha determinado una mayor presencia de las organizaciones de interés en sus distintos ámbitos lo cual se ha traducido que estas organizaciones ejercen cada vez mas presión sobre el poder político particularmente los legisladores y esto ha abierto el tema y es la actividad del cabildeo, si es cierto eso, entonces vamos a ver como reacciona el Poder Legislativo, porque nos enfocamos particularmente en el cabildeo legislativo y cuáles son las posibles soluciones a los problemas que vamos a detectar. En la actual discusión sobre la eficacia de los regímenes democráticos, se requiere de un análisis y transformación del desempeño institucional de sistema, como introducción, una mala arquitectura institucional puede generar conflictos u obstaculizar la gobernabilidad, el rendimiento de un sistema democrático depende de la coherencia entre las estructuras que los componen, a partir de estas consideraciones asumo la importancia vital para el buen funcionamiento de las instituciones democráticas cuidar entre todos el rol de la Constitución y del entramado legal en su conjunto, es ahí en donde se van a establecer las reglas del juego político, ¿cuáles son la naturaleza, el alcance de los controles y equilibrios entre los actores políticos institucionales? los límites y la extensión de la actuación del estado, la conformación del sistema electoral, partidos políticos, división de poderes. En ese sentido las constituciones y el entramado legal de alguna manera se parecen a una máquina y éstos son como mecanismos que funcionan para producir algo, sin embargo, cabe señalar que los arreglos institucionales lo que existe y también lo que no existe, influyen en la distribución del poder, por eso son objeto de un interminable conflicto político, ya que proveen el marco de actuación sobre el que se mueven los distintos actores restringiendo algunos ciertas conducta y abriendo a otros un ámbito de oportunidad para la acción política y la competencia para poder, por ende, es absolutamente ilusorio creer en la neutralidad de las constituciones y de la estructura legal. En la actualidad en México, el problema que vinculado con la dispersión de poderes de la gobernabilidad no tiene que ver con la capacidad de liderazgo de los actores políticos o de la falta de legitimidad del programa de gobierno, si no de la falta de coherencia en ciertos casos de estructura institucional, de reglas claras y precisas que permiten una eficaz y rápido desempeño de las funciones de los distintos órganos de gobierno. En la actualidad observamos el análisis, se ha intensificado de manera exponencial la labor de producción legislativa en el ámbito de Congreso, en términos cuantitativos, marcándose un incremento de iniciativas de leyes de congresos con respecto al Ejecutivo,

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ustedes saben cuantas leyes en esta legislatura ha producido no solamente producido en términos, elaborado, producido y aplicado el Ejecutivo con respecto al Legislativo. Son muy inferiores con respecto al legislativo, estamos hablando que el 65 por ciento de las iniciativas de leyes en general, han sido producidas por el Legislativo, no por el Ejecutivo. De esto 65 por ciento se han ratificado, se han aprobado el 45 por ciento del 35 por ciento de la iniciativa del Ejecutivo se han ratificado, se ha aprobado el 30 por ciento, entonces estamos viviendo en México en un virtual régimen parlamentario, además el otro asunto que es la falta de poder de veto del presidente, -ojo- a pesar de lo que dijo la Suprema Corte, mas bien a pesar de lo que no dijo la Suprema Corte, porque no quiso decirlo, el presidente no tiene derecho de veto, tiene derecho de hacer observaciones y estas observaciones pueden, si quiere el Congreso y es tomarle en cuenta en el ámbito y es ponerlo en la agenda, lo que hizo después del dictamen de la Suprema Corte el Congreso, puso en la agenda el tema del presupuesto y después no lo discutió, en ámbito de Comisión Permanente, pero ¿está en su derecho?, si está en su derecho, ¿tiene el derecho el presidente de vetar una propuesta legislativa? no tiene derecho, en qué tipo de gobierno estamos, ese es el punto hablando de diagnóstico, es presidencialismo o es parlamentarismo, el problema entonces lo vemos desde un punto de vista de estructura formal, falta claridad en las leyes, falta de una estructura constitucional legislativa que pueda realmente resolver o pueda encausar mejor dicho la resolución de problemas, en este momento no la hay, por eso es que se incremente el conflicto entre los órganos políticos mas importante que el Ejecutivo, el Legislativo porque la misma constitución no es clara al respecto, además otro tema, como muchos autores han señalado una de las razones que perjudican la calidad en la producción legislativa de los diputados y senadores, reside entre otras cosas en 2 normas que limitan fuertemente la capacidad de los congresistas, la primera mas evidente, la limitación de las sesiones ordinarias, debería ampliarse mas, sean ampliado, pero deberían ser mas, para que el Poder Legislativo se pueda volver una serie de instituciones eficaz, como lo es realmente en la práctica en este momento se necesita de parte de los diputados y senadores de una experiencia y capacitación adecuada. La duración limitada de las sesiones ordinarias impide proporcionar aquella continuidad en el ejercicio legislativo, en el conocimiento práctico, en la experiencia parlamentaria, necesaria por parte del legislador, para manejar concretamente los asuntos de gobiernos. Además otro punto mas importante que es la cuestión de la imposibilidad por lo pronto por parte de diputados y senadores de concurrir por un segundo periodo electivo, ahí están los problemas de la reelección consecutiva que ha sido, no paso en el senado, y eso le restaría mucho poder a los partidos políticos es por eso que no quisieron promoverla, pero como un senador o diputado podrá tener experiencia, puede hacer como dice “el cayo”, en el ámbito de la actividad legislativa sino tiene la posibilidad de ser reelegido y además como un diputado y senador pueden encontrar su confirmación, su reconocimiento en el ámbito de su electorado sino tiene la posibilidad de ser reelegido, entonces lo que hace un diputado o un senador, es como utilizan su cargo para después de terminar su legislatura irse a otro lado. Otro problema a resolver para garantizar una mayor eficiencia en las labores parlamentarias, reside eso si es un problema de la estructura interna del Congreso, ahí nos vamos a acercar en la facultad reglamentaria de ambas cámaras el principal problema del derecho positivo es la delegación legislativa, ante tantos sujetos creadores de normas es muy probable que se emitan disposiciones en sentido sumamente distintos y contradictorios que lejos de lograr la certeza, confunden al sector de norma, en ese sentido es conveniente lograr una armonización de la normatividad interna de las dos cámaras en México, cámaras federales, para que no haya incongruencia en las funciones o en las atribuciones de los órganos competentes en la producción legislativa, además no hay mucha comunicación

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entre las dos cámaras y sería bueno crear un órgano macro que pueda coordinar los trabajos de las comisiones legislativas de ambas cámaras o pueda acelerar el proceso de formación de una ley, evitar la duplicidad en el examen de una iniciativa o propuesta. Sin embargo, el problema más urgente con relación a la producción legislativa es de la falta de claridad con respecto a los procedimientos que regulen las labores de las comisiones legislativas, así como la eventualidad de aplicar sanciones a su cumplimiento. Si viene a un plazo temporal para el desahogo de los dictámenes, 20 días para Senado, 15 para Cámara de Diputados, que no se entiende porque son distintos, no hay sanción, entonces el proyecto se queda ahí muerto, pero cómo es posible y no la hay, sería bueno aplicar o imponer un cierto tipo de sanción al respecto. Así como los senadores y diputados participan además en mas, no hay reglas claras de juego, además otro asunto, los diputados y senadores participan en mas comisiones de las señaladas muchas veces de reglamento interno, sin que se le apliquen las sanciones o se adopten medidas al respecto. Son hiperpresencialistas, quieren estar en todas las comisiones, la ausencia de normas que especifiquen los procedimientos de formulación de la iniciativa de los proyectos de ley, no existiendo los requisitos de formalización de las propuestas legislativas tiene como consecuencia la de retardar el desahogo o rechazo de los dictámenes por falta de lógica interna. Y con respecto a eso, en este caso, se requiere de la formación de un cuerpo de funcionarios profesionalmente preparados en las labores de asesoría parlamentaria. En ese sentido la cámara de diputados cuenta ya con el estatuto para la organización técnica administrativa de la cámara aprobado el 22 de mayo de 2000, lo cual muestra la necesidad de contar con un grupo de funcionarios especializados para realizar de manera eficiente el trabajo parlamentario. De ahí la importancia de los servicios técnicos parlamentarios, en la actualidad de hecho los diputados y senadores no tienen ni tiempo, recursos ni muchos veces la experiencia para la evaluación concreta y correcta de los proyectos de ley, necesitan de mas apoyo en términos de recursos humanos, no lo tienen, tenemos 280 en el Senado, tenemos poco menos de 1000 en la Cámara de Diputados y eso para evaluar, dar cabida y apoyar a todos los senadores y diputados, no son suficientes. En Estados Unidos, por ejemplo, existen actualmente un cuerpo de funcionarios compuesto por 19 mil personas nada mas en el Congreso, que trabajan en las asesorías técnicas, ellos son funcionarios públicos especializados en las distintas ramas de la producción legislativa, seguridad pública, medio ambiente, salud, infraestructura, comercio y finanzas, etcétera, que no son partidistas, son funcionarios públicos, son funcionarios de carrera que se quedan de por vida y que apoyan a los congresistas en la elaboración y evaluación de proyectos, estos funcionarios tiene la formación humana, la capacitación para poder apoyarlos a los legisladores en el ámbito de elaboración, ser desde un punto de vista formal, porque muchas veces hay legisladores que no saben cómo se hacen las leyes, cómo se escriben las leyes, cómo es el aspecto de contenido. Estos funcionarios recaudan y producen reportes y llevan a cabo investigaciones que permite hacer frente a las propuestas de ley de los 25 mil cabilderos o “lobbystas” que están hoy en día registrados en Estados Unidos, sin estos funcionarios la propuesta de ley serán como en México, sólo en su mayoría aceptadas en base a un examen superficial y muchas veces irresponsable, entonces llegan las propuestas de ley a la Comisión Legislativa, ¿quién las lee? el presidente, el presidente le dice haber como te parece, le da el visto bueno, quien la lee muchas veces, son los secretarios técnicos, son los interesados a que se promueven, pero el presidente no tiene tiempo, no tiene capacidad para poder leer y analizar cada una de las propuestas de leyes, entonces ¿qué pasa? que se hacen leyes al vapor como se dice

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en México y quienes van hacer afectados, todos, lo mismos los interesados que la población en general, de ahí la importancia realmente de hacer una reforma mas de la que se hizo en 1999 a los Servicios de Apoyo Técnico Parlamentario, para realmente para que se pueda dar el ámbito de la elaboración de las leyes, que se pueda dar concreta, transparencia y claridad en estas propuestas, además otra cosa como acabo de citar para que el tema se pueda hacer frente a que cosa, a la capacidad que tiene la organización de interés a través de los cabildeos de promover sus leyes, ahí voy hacer honesto, si los cabilderos tienen su profesionalidad, tiene su capacidad de influenciar, los diputados y senadores no lo tienen, entonces muchas veces son actores pasivos, a parte del pasillo de iniciativas de leyes que llegan desde el exterior que son mucho mas y mejores y ya tiene una base de investigación, hasta un marketing en la aplicación de leyes, verificar cuál es su nivel de aceptación de la opinión pública, ustedes saben como vender al legislador una iniciativa de ley, el legislador no tiene la capacidad de reaccionar a eso, entonces hay una debilidad estructural del Congreso, frente a la capacidad de intervención de los grupos de presión.

Termino diciendo, un problema muy grave para la viabilidad de una democracia institucional es el de una total ausencia de normas en México, que prohíban o limiten a los representantes durante su encargo ejercen actividades en el ámbito del sector privado. Los casos de Manlio Fabio Beltrones y de Diego Fernández de Cevallos, son ejemplares, no es posible eso. No existiendo una normativa que en este ámbito reglamente y fomente la transparencia en la gestión de los asuntos políticos-legislativos se han dado casos distintos la pasada y presente legislatura de tráfico de influencia y esto menoscaba la transparencia.

Conclusión: la estabilidad de una democracia, depende del grado de confiabilidad y estabilidad de sus instituciones, frente a la presión cada vez más poderosa de las organizaciones de interés, se vuelve urgente el trabajo de reforma y fortalecimiento de la estructura legal y jurídica, legal y política. Estas organizaciones tienen todo el interés, sin embargo, hay que decirlo en colaborar con el Estado para garantizar el orden y la seguridad política y jurídica, sin embargo, estos valores no son suficientes para garantizar los principios mismos que sustentan un régimen democrático, la defensa de los derechos sociales, derechos individuales, producto de siglo de luchas y conflictos. Que serian estas reglas formales de convivencia entre los actores sociales, si bien hay conflictos en la organización de interés entre distintas tiene que ver un marco formal de convivencia que son los derechos individuales y sociales, el fortalecimiento del Poder Legislativo garantiza el pluralismo de los intereses y una mayor transparencia en los mecanismos de producción legislativa, permitiendo una mayor protección de los principios democráticos.

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4. La técnica legislativa y la calidad de las leyes ♣

Piedad García Escudero Márquez4

El contenido de mi ponencia hoy es la técnica legislativa y la calidad de las leyes, tal vez les resulte un poco elemental un poco conocida que sean conceptos muy básicos que probablemente ustedes ya conocen pero nos resulta útil a veces rememorar esos conceptos ya sabidos para una discusión posterior y a veces también nos sirve de consuelo el ver que pasa lo mismo en todos los países que todos tenemos las mismas experiencias, que tenemos problemas similares y que damos situaciones similares a los problemas que tenemos, incluso esta mañana me he confirmado que el tema enlazaba muy bien en todo lo que hemos oído hoy, por ejemplo cuando el profesor Garita a hablado de la misión de los oficiales mayores y de los secretarios parlamentarios de proveer lo necesario para un trabajo legislativo eficiente para permitir que las asambleas cumplan con su misión legislativa para que puedan hacer leyes de calidad como ha puesto de relieve también nuestro colega de Oaxaca, enlaza también con la preocupación por la certeza del ordenamiento jurídico que se ha puesto de manifiesto también en la ultima presentación de una pagina Web. También enlaza con la inquietud por un servicio civil de carrera que me hace plantear, esta fue mi primera intervención aquí en una asamblea de ANOMAC, no estaría de mas el volver a tratar ese tema puesto que veo que nunca llegamos a que sea totalmente implantado en México y para llegar al tema de la técnica legislativa recordemos solamente como introducción lo que es la función legislativa como esencial del parlamento, es la función primaria aunque no sea la primera ya saben ustedes que los parlamentos nacen para aprobar el presupuesto por tanto en teoría la función primera para aprobar los impuesto en definitiva era la presupuestaria y sin embargo, es la función esencial la mas importante de los parlamentos y así suele aparecer en las constituciones. Y esta función legislativa se identifica con un determinado procedimiento que está dotado de las características de contradicción, de debate público, de publicidad por tanto y de libre deliberación que son propias de ese procedimiento legislativo y que lo diferencian de la forma en que se elaboran las normas de carácter gubernamental, de tal manera que en lugar que a la ley le corresponda el ordenamiento no se debe solo a que proceda a una asamblea en la que está representado el pueblo si no mas bien de la forma en que se ha elaborado el procedimiento basado en la discusión y la publicidad y que estaba concebido en su origen como la forma de llegar a la verdad mediante la libre discusión, era la confianza que ponía el liberalismo en el libre debate, aunque hoy ya sabemos que todo eso hay que relatibilizarlo un poco o ponerlo entre comillas. Este procedimiento de las distintas etapas que se van a producir a lo largo del procedimiento legislativo, el tramitar de las leyes presentan dos facetas, una faceta política se trata de permitir que intervengan todas la opciones políticas representadas en el parlamento en la elaboración de la ley, y una faceta técnica que pretenda que a lo largo de esa fases la ley que se haga sea lo mas perfecta posible, que se consiga introducir a lo largo de esas fases una serie de mejoras. En esta vertiente técnica se sitúa la técnica legislativa, que no se basa solamente en aspectos formales de las leyes cuando hablamos de técnica legislativa, no hablamos solo de redacción, aunque también hablamos de eso como el manual que hemos visto esta mañana no son solo aspectos formales o de redacción sino también de adecuación a los fines que se pretenden, una ley puede ser de una redacción perfecta, y sin embargo no es ser adecuado ♣

Se reproduce la exposición emanada de la versión estenográfica Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, Letrada de las Cortes Penales y de las Cortes Generales en España. 4

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para cumplir sus fines, con lo cual es un flatus vocis no sirve para nada absolutamente la técnica legislativa, tiene que ayudar también a que se consigan los fines que persiguen las leyes, tanto mas perfectas será una ley, cuanto mejor sirva para conseguir esos objetivos, la técnica legislativa constituye el arte de legislar clara y eficazmente, por tanto dos aspectos clara y eficaz y es una parte de la ciencia de la legislación y su objeto no es solamente conseguir la buena redacción de las leyes sino que afecta cuestiones mas generales de las que hemos tenido un pequeño apercibimiento esta mañana, como son la unidad y la coherencia del ordenamiento jurídico, el ordenamiento debe de formar un todo, las leyes deben estar trabadas entre si, no puede desconocer una lo que dice lo anterior, porque entonces el ordenamiento jurídico no es un orden, es un caos por tanto deben servir a la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico pero la técnica legislativa también se ocupa de la calidad de la publicidad y viabilidad de las leyes es decir, la posibilidad de que sean ejecutables y estas dos cuestiones repercuten en la seguridad jurídica con lo cual ya no estamos hablando de técnica legislativa que parece algo operativo, sino de un principio constitucional, el principio de seguridad jurídica, los ciudadanos que han de cumplir las leyes, deben conocer con certezas sus mandatos deben saber a lo que están obligados, no pueden existir dobles interpretaciones, no pueden existir normas contrapuestas o oscuras y por eso ha dicho el tribunal constitucional español que el objeto de la técnica legislativa es detectar los problemas que se originan en el ordenamiento jurídico y formular las directrices para su solución con lo cual sirven a ese principio de seguridad jurídica que es un principio garantizado por la Constitución Española junto con otras series de principios relacionados también con el ordenamiento jurídico y que a ustedes le son plenamente conocidos, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras salvo que sean favorables y la responsabilidad y la intervención de la arbitrariedad de los poderes públicos. La preocupación por la técnica legislativa está de moda, han oído ustedes hablar mucho de técnica legislativa últimamente, es relativamente reciente a medida que aumenta la esfera de acción del estado y por tanto aumenta el número de leyes, hemos oído hablar de marea legislativa o de inflación legislativa y que las leyes no solo se multiplican si no que además se tecnifican, crece esa conciencia de que es necesario introducir una racionalidad en el ordenamiento que uno sepa que es lo que compone el conjunto del ordenamiento jurídico que este articulado tiene entre si a la vez que conseguir que las normas sean inteligibles y sean eficaces y a estos objetivos responde el auge de la técnica legislativa y sin embargo, a pesar de que es moderna encontramos algunos precedentes curiosos por ejemplo, Montesquieu en su obra el espíritu de las leyes tiene un libro 19 que se llama “de la manera de componer las leyes” y en él se encuentra una lista de cosas a observar en la composición de las leyes que seria perfectamente aplicable hoy en día, entre ellas que el estilo debe ser conciso o que es esencial que las leyes susciten en todos los hombres las mismas ideas. En cualquier caso y quitando estos precedentes el origen de la técnica legislativa contemporánea la podemos situar en The legal drafting anglosajón vamos a ver como desde 1869 existe en Inglaterra un órgano encargado de la elaboración, la redacción, centralizada de los proyectos de ley, un órgano compuesto por funcionarios aunque en esta tradición anglosajona no se trata de directrices o de lineamientos que he visto esta mañana como ustedes llaman a directrices o de instrucciones de técnica legislativa, si no de la actuación de un organismo y de una copiosa bibliografía que arranca en Inglaterra ya desde el siglo XIX, mas recientes van hacer las aportaciones germánicas a la teoría o a la técnica de la legislación a partir del último tercio del siglo XX serian las pioneras en Europa continental, con la adopción de normas técnicas legislativas, las directrices y las Checklisten o cuestionarios.

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¿Por qué esa diferencia entre el ámbito anglosajón?, porque como vamos a ver también ahora hay dos modelos distintos, uno es de redacción centralizado, que es el anglosajón y otro es de redacción descentralizada de los proyectos de ley y por eso como hay distintos puntos donde se van a elaborar esos proyectos va a hacer necesario dar unas normas o unas directrices para ellos, pero la preocupación por la técnica legislativa se ha generalizado a todos los países, en España existían unas directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley de 1991, así como directrices aprobados en el ámbito de distintas comunidades autónomas y casualmente cuando ya tenían el titulo para esta conferencia, esas directrices del 91 han sido sustituidas por unas directrices de técnica normativa que aprobado el consejo de ministros el 22 de julio, es decir, hace un mes exactamente se publicaron en el diario oficial el 29 de julio, el día que yo iniciaba mis vacaciones con la cual me tuvieron ustedes trabajando en las vacaciones para descubrir que era lo que había de nuevo en esas directrices de técnica normativa. También en la comunidad europea se aprobaron unas directrices sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria en 1993 e incluso se destiente a una guía practica común dirigida a las personas que contribuyen a la redacción de textos legislativos en el seno de las instituciones comunitarias en el año 2000 y en Ibero América saben ustedes también que han proliferado los manuales de técnica legislativa, hacia al manual centro americano de técnica legislativa y ejemplos tenemos en Costa Rica o en Argentina. Pero como introducción a los distintos sistemas de redacción de los proyectos de ley que es el punto siguiente que quería tratar, antes les quería recordar unas máximas que anuncia el profesor Martín Crile de la Universidad de Colonia, éstas son unas máximas o reflexiones político-filosóficas que curiosamente son las que responden también a la filosofía que inspira a los cuestionarios o Checklisten, cuáles son esas máximas, la primera seria partir de la presunción de la razonabilidad del derecho vigente, es decir, no cambiar el derecho por cambiarlo, primero hay que ver si vale el que tenemos y que la presunción sea que vale este derecho; la segunda, determinar las ventajas esperadas por el proyecto de ley; la tercera determinar las consecuencias perjudiciales; la cuarta ponderar las ventajas y los costos de ese cambio en la legislación, es decir, en definitiva la economía de la legislación; la quinta seria tanta limitación de la libertad como sea necesaria y tan poca como sea posible, que quiere decir, quiere decir que hay que detenerse ante las limitaciones de la libertad y reducirlas en la medida necesaria y particular interés presentan la sexta y la séptima máximas. La primera seria permanecer en armonía con el sentido común, decimos en España que el sentido común, es el menos común de los sentidos, porque se dice que todos carecemos de sentido común, la técnica legislativa en caso de duda aplica en el sentido común siempre y se define el sentido común como las imágenes vivas que el pueblo tiene de la justicia, la equidad y la proporción, que es una definición realmente muy bonita de lo que deben responder las leyes porque de esta forma por ese contacto, con ese sentimiento popular es como se consigue que la ley además de tener validez jurídica tenga eficacia social es decir, que sea cumplida por sus destinatarios, y la última máxima sería asegurar que las leyes se trasmitan al pueblo fíjense que no he dicho solamente que se publiquen, ya sabemos que las leyes se publican en el diario oficial, además deben llegar, deben conocerlo aquellos que deben cumplirlo, los ciudadanos han de recibir suficiente información sobre las leyes y sobre los fines que con ellas se persiguen y les decía que quería hablar del órgano competente para la elaboración de las leyes, esta mañana varias veces ha salido el tema de la redacción de los proyectos de ley y yo voy a dar unas estadísticas justo inversas a las que se han dado esta mañana. En los regímenes parlamentarios imperantes en Europa hay una diferencia evidentemente con México en que los legisladores tienen un peso mucho mas importante a

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la hora de la redacción de la ley, la mayor parte de las leyes aprobadas por las asambleas tienen su origen en textos remitidos por los gobiernos a los que llamamos proyectos de ley, hasta el punto de que podemos decir que mas del 90 por ciento de los proyectos tienen su origen en la iniciativa del gobierno y que mas del 90 por ciento de esos proyectos remitidos, serán aprobados, y se convertirán en ley, siendo muy escasas, quiere decir menos del 10 por ciento de las leyes aprobadas cuyo origen proceda de la iniciativa de los grupos parlamentarios, ni siquiera les digo de los parlamentarios porque los parlamentarios están en los regímenes parlamentarios totalmente absorbidos por sus grupos o disciplinados por los grupos, por eso es importante que hagamos algunas reflexiones sobre el momento de elaboración de los proyectos de ley, porque es crucial para la técnica legislativa, porque la calidad de la ley va a depender en gran medida de la calidad del proyecto que se remita a las cámaras y aquí no tengo que dar explicaciones porque estoy me siento familia de la ANOMAC, si no porque todos ustedes son expertos y saben perfectamente que nos pasa en los parlamentos cuando tramitamos los proyectos de ley, por tanto la calidad de la ley dependerá de la calidad del proyecto y dependerá de la tramitación parlamentaria de ese proyecto por eso decía que nos interesaba hablar un poco de los sujetos encargados de elaborar esos proyectos de ley que se someten a consideración de las cámaras y luego hablaremos del papel en el parlamento. Y no estoy hablando del impulsor de la idea, una cosa es la idea y otra es la redacción del proyecto decía el británico Jean’s que decir lo que un proyecto tiene que hacer es una cosa y ponerlo en forma adecuada es otra, decía que los proyectos deben ser redactados para que los abogados los interpreten, y los administradores los ejecuten, deben ser escritos por abogados para abogados. En el caso británico les decía que hay una oficina el Office of Parliamentary Counsel creado en 1869 que es el organismo de redactar todos los proyectos de ley, incluso las enmiendas que el gobierno propone o acepta en el curso de la tramitación parlamentaria o incluso los proyectos de los parlamentarios, o sea que presentan los parlamentarios pero que el gobierno va a apoyarlos y es interesante destacar que se trata de un organismo de dimensiones reducidas, porque todos creemos que no tenemos medios, pero hay veces que los medios no lo son todo, pasa de dos miembros que tenia hasta 1917 a 28 en 1985, pero que siempre se critica la posibilidad de acudir a los Transmen los elaboradores de los proyectos externos porque se piensa que podrían desvirtuar el sistema de redacción concentrada a que llamamos en un solo organismo sin perjuicios de que se abogue por un mayor contacto entre esos elaboradores y los expertos en las distintas materias y cómo sabe ese consejo qué es lo que tiene que escribir, la Dirección Política evidentemente le viene del departamento ministerial responsable. Pero fíjense que esas instrucciones que le va a dar el departamento ministerial ni siquiera están articuladas y que eran verbales hasta 1965, ahí se le dice cuáles son los fines y cuáles son las pautas a seguir para los redactores y posteriormente se celebran reuniones entre los Transmen y los órganos políticos, los representante del departamento en que se van perfilando el texto definitivo y estos Transmen son también los encargados de cuidar las reglas de técnicas legislativas, unas reglas que serian las de efectividad legal, legitimidad procesal, puntualidad, certeza, comprensibilidad, aceptabilidad, brevedad, debatibilidad, porque si no se pueden debatir los proyectos realmente no sirve para nada que se tramite en el parlamento y compatibilidad legal en cualquier caso este trabajo de los Transmen británicos se basa en la profesionalidad y en la tradición a diferencia de otros países europeos, no hay un catálogo de directrices o de normas a penas, si hay un folleto que se llama Jank Lin Bill de circulación restringida interna en esto como en otras cosas, el Common Low manifiesta su diferencia con otros sistemas.

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Tampoco este sistema británico está exento de crítica, como les decía se les acusa que a veces es como hechos por demasiado expertos de tal manera que tiene falta de claridad, tecnicismo, legalismo, excesivo casuismo que ustedes saben que es un poco la diferencia del sistema anglosajón con el sistema de derecho romano en el que mas o menos entroncamos nosotros en vez de la legislación general y esto lleva a veces a recomendar un sistema de redacción difusa mas parecido al alemán que vamos a ver a continuación, pero éstas son opiniones aisladas en general consideran que funcionan bien su sistema de organismo único. El cambio del sistema alemán que seria el otro, encomienda la elaboración de los proyectos de ley a cada departamento ministerial eso si, sobre la base y por eso empiezan a surgir normas de recomendaciones emanadas por el ministerio de justicia para unificar la formulación jurídica y también sobre la base de un cuestionario o Checklisten conocida como la Blau-Checklisten por el color azul un cuestionario sobre la necesidad efectividad e inteligibilidad de las normas de los proyectos de disposiciones normativas de la federación que provienen ya de 1984 y que pretende homogeneizar el proceso de elaboración de los proyectos que se plantea el cuestionario, los cuestionarios se plantean en el momento previo a hacer el proyecto de ley y se plantean la necesidad de actuación, las alternativas, es necesario hacer una ley puede hacerse otra cosa que no sea cambiar la legislación, la necesidad de elaborar una ley y su oportunidad, su aproximación al sentir de los ciudadanos y la razonabilidad de la relación entre costos y beneficios. Para los proyectos especialmente complejos a veces se origina una comisión de expertos y se da audiencia a los sectores sociales se abre un procedimiento de información y de opinión entre los distintos ministerios y los grupos afectados y también entre los ministerios de los Lender o estados alemanes y antes de remitir el proyecto al consejo de ministros e incluso se hace un nuevo examen de sus características para adecuarse a las GGO o reglas que han de regir los asuntos que deben elevarse al consejo de ministros e incluso se examina, se remite a la sociedad para la lengua alemana para asegurar su corrección lingüística, este sistema tampoco ha estado libre de critica aquí se ha dicho también, que hay un exceso de juridificación, una marea legislativa y una falta de claridad pero en general también se considera que debe permanecer tal como ésta. En España, el sistema de redacción de las leyes es también de redacción difusa, siguiendo el sistema alemán con una regulación legal muy parca, la ley de 1997, la Ley del Gobierno lo único que dice es que se inicia el procedimiento de elaboración en el ministerio o ministerios que estén interesados que sean competentes pero se ha seguido el modelo alemán y existe un cuestionario, unas instrucciones para la elevación de asuntos al consejo de ministros, un cuestionario de evaluación que debe acompañar a estos proyectos que ni siquiera están publicados estos dos y unas directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley o llamadas directrices de técnicas normativas como les he señalado, generalmente los órganos que elaboran los proyectos de ley son las secretarias generales técnicas que son el órgano jurídico que hay en todos los ministerios desde 1957 y a su vez, la elaboración la pueden hacer esas mismas secretarias, unidades técnicas profesionales o expertos juristas o especialistas, cada ministro decide libremente a quien le encomienda la elaboración del proyecto de ley aunque normalmente van hacer unas comisiones creadas a doc, las que se de participación a expertos, también cabe la posibilidad de que se encarguen fuera a expertos y ahí donde entraría el cabildeo un poco del que hablábamos esta mañana. Las relaciones con distintos organismos, las negociaciones también como decía alguno de ustedes, pero también las presiones de los distintos intereses que puedan existir. Aparte del organismo que elabora el proyecto de ley, nos interesa hablar de normas, de técnica legislativa, son de dos tipos, las directrices y los cuestionarios los dos responden a esa plasmación formal de la preocupación por la técnica legislativa, es decir, para que se

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respete la técnica legislativa se establecen una serie de normas y como he dicho, no se trata solo de aspectos formales que no tengan mayor trascendencia porque las leyes imperfectas pueden atentar contra unos de los pilares del estado de derecho, que es la seguridad jurídica un principio que está enunciado por el tribunal constitucional español como suma de certeza y legalidad e intervención de la arbitrariedad, a dicho en concreto que la existencia constitucional del principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a que atenerse y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusa. En suma la claridad y precisiones en el lenguaje conducen a la certeza y a la seguridad jurídica, nos ocupamos de dos tipos de normas, las primeras los cuestionarios, son una de las formas mediante las que se practica el control de la norma antes de su aprobación para conseguir que sea efectiva y eficiente se hacen unos textos, cuestionarios que analicen la necesidad de la norma, su incidencia en ordenamiento jurídico, su ejecutabilidad, es decir, si se puede ejecutar o no, la relación entre costos y resultados y su aceptabilidad por los destinatarios. En España hay desde 1990 un cuestionario de evaluación que pretende una evaluación a priori de la calidad y eficacia de la norma y no está dirigido exclusivamente a los anteproyectos de ley sino que a normas inferiores, preguntando sobre su necesidad, las repercusiones jurídicas e institucionales y su encuadre en el ordenamiento tanto con los ordenamientos inferiores de las comunidades autónomas como con el superior de la unión europea y finalmente los efectos sociales y económicos, las repercusiones económicas que tienen las normas que es uno de los aspectos mas importantes de la técnica legislativa porque si no se prevé los recursos para ponerlos en práctica mejor seria no hacer las leyes. Con este cuestionario se pretende obtener una mayor coherencia interna entre las distintas normas para asegurar el respeto al sistema constitucional de fuentes del derecho, este era un cuestionario muy modesto a diferencia de la Blau-list alemana, muy modesto, apenas tiene una veintena de interrogantes pero aquí actuaría uno de los principios que dice Salvador Coderch, que es un profesor español, que en relación con la técnica legislativa aplica la idea de que es mejor un catálogo discreto modesto, que tenga un ámbito de aceptación razonable, que no ser un código rígido que sea poco realista que nadie lo vaya a cumplir porque una de las reglas primera de la técnica legislativa seria que solo hay que proponer medidas que sean aceptables y factibles. El segundo aspecto, el segundo tipo de norma que vamos a examinar serian las directrices, las directrices ya se aplican en otro momento los cuestionarios se aplican antes en el momento que hay que valuar la necesidad de hacer una ley, las directrices son instrucciones o recomendaciones que han de ser tomadas en cuenta en la elaboración de las leyes, pueden tener valor normativo o lo que es mucho mas frecuente valor de recomendación, de orientación, carecen de valor jurídico pero a la medida en que sean circulares internos pueden obligar a los funcionarios obligados o que realizan la elaboración de esas leyes, de tal manera que sus destinatarios suelen ser los órganos administrativos pero también pueden ser los órganos parlamentarios. Las primeras directrices fueron las alemanas, las austriacas, las suizas se generalizaron en los años 80 y 90 del pasado siglo a otros países europeos como Bélgica, Francia, Portugal y en la región de anglosajona encontramos con contenidos diversos manuales de elaboración de proyectos de Ley Bill creators of manuals en Estados Unidos destacando los mas recientes de algunos de nuestros colegas de distintos estados, que están aquí que se encuentran en la Web y que pueden ser muy útiles porque hay algunos formulados en 2004 como Texas por ejemplo, o en fechas posteriores.

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En el ámbito parlamentario que nos interesa particularmente a nosotros en Italia, hay una circular de los presidentes de las cámaras de 1997 para mejorar y potenciar la labor legislativa de las comisiones que contiene además una Checklist parecida a la diseñada mas arriba en el ámbito internacional o superracional, también se elaboraron mucho en la época de los 90 ahí destacan las que se hicieron para los países del este en una colaboración de la OCD y de la unión europea en el grupo sigma. En el ámbito europeo ya les he hablado de las directrices que se aprobaron en el 93 y 98 y que desarrollaron una guía practica en el año 2000 y en España algunos de ustedes conocen los esfuerzos que tuvo el grupo Gretel en 1980 que hizo una publicación en el centro de estudios políticos y constitucionales con un proyecto de directrices que figuraba abierta para que se formularan las observaciones, y que darían lugar a las que les he señalado de 1991, varias de comunidades autónomas e incluso manuales sobre lenguaje las mas importantes son las de Cataluña, país vasco, Asturias y Baleares y otras propuestas de carácter privado, de carácter doctrinal que se encuentran en libros conocidos como en la calidad de las leyes todas ellas tienen carácter de simple recomendaciones aparecen en el boletín oficial del estado pero se publican como acuerdo del consejo de ministros, no tienen rango de ley, no tienen rango de decreto, rango de reglamento y el grado de cumplimiento es relativo, el gobierno dicta sus propias directrices y luego las cumple o no las cumple, con lo cual me explicaban ustedes para que sirve tanto esfuerzo de hacer directrices. Estas directrices nuevas las de 2005, que como ven son recién nacidas tienen apenas un mes de existencia, son unas directrices que respecto a las anteriores a las de 1991 recogen la experiencia de los años adquiridos y absorben cosas que aparecen en otras directrices aprobadas, son mas amplias en varios sentidos, en primero en cuanto a su ámbito de aplicación, no se aplican solo ante proyectos de ley si no a disposiciones administrativas de rango inferior dictados por el gobierno. El titulo también refleja un contenido más amplio antes se hablaba de directrices sobre la forma y estructura de las leyes y ahora ya se habla de técnica normativa, son mas ambiciosas en ese contenido incluyen lenguas sobre lenguaje que era mas difícil de encontrar en las directrices oficiales, incluyen apéndice sobre el uso de mayúsculas, siglas denominaciones oficiales, son mas extensas pasan de 37 a 102 apartados con capítulos específicos para la elaboración de determinadas normas y acuerdos y también cambia de metodología porque incorporan los ejemplos que es otra cosa ajena a las normas jurídicas y que sin embargo es muy útil que aparezcan en las directrices. Hasta aquí hablamos de la elaboración de los anteproyectos de ley pero a nosotros nos interesa sobre todo a parte de la corrección técnica de esos anteproyectos que se remiten al parlamento que la corrección, se mantenga en los proyectos a lo largo de su tramitación parlamentaria hasta su conversión en ley, ¿por qué? sabemos que esa fase de preparación es decisiva para la calidad de la futura ley, pero que incluso un buen proyecto, un proyecto de calidad puede ser desvirtuado, estropeado a lo largo de su tramitación parlamentaria, sabemos que solo cuando el proyecto esté bien elaborado desde un punto de vista técnico y sistemático pueden incluirse las enmiendas, las modificaciones a lo largo de su tramitación de una forma coherente pero sabemos también, que a la inversa un proyecto bueno puede ser desvirtuado a lo largo de su tramitación parlamentaria por las modificaciones que en él se introduzca y decíamos que nos hayamos en un periodo de hipertrofia legislativa, el profesor Medieri profesor italiano decía allá en 1965, que el parlamento no puede ser mas que un número de leyes al año y que el parlamento no está hecho para este periodo de marea legislativa de hipertrofia legislativa, de legislación motorizada, de inflación legislativa como se conoce el momento actual de elefantiasis legislativa y que esta situación repercute en la calidad de las leyes.

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Sin embargo, cuando nos acerquemos a la técnica legislativa no tenemos que olvidar una cosa y esto lo hemos visto esta mañana también, hay una limitación básica que es, que el técnico nosotros tenemos que reconocer el primado del político, el político es el que decide, por tanto nuestras propuestas deben ser razonables pero solo son eso propuestas y a veces aunque la propuesta mejor técnicamente sea una, tenemos que ceder y buscar un second best l que pueda ser aceptable porque decimos nosotros en español lo mejor es enemigo de lo bueno, si lo mejor no va hacer aceptado no tiene ningún sentido que nos encasillemos en ello sin conseguir que sea aceptable. Respecto al tema parlamentario es conveniente hablar de un manual, sería bueno que los parlamentos tuvieran un manual de técnica legislativa y cada uno el suyo, porque cada parlamento tiene sus problemas tiene sus características y no es fácil trasplantar un manual de uno a otro sin perjuicio de que las directrices estén ahí y sean muy útiles, pero sobre ellas cada uno debería ser unas normas propias que podían ser aprobados por un órgano de gobierno del parlamento como norma e instrucción interna y que fueran dirigido a los asesores, a los funcionarios parlamentarios e incluso a los propios legisladores cuando elaboren sus proyectos de ley. Y que tendrían que tener ese manual legislativo, la constitución y el reglamento ya contienden normas de procedimientos legislativo, no es este el objetivo de un manual de técnica legislativa tampoco es objeto la evaluación de la legislación con un cuestionario una Checklist previa a la decisión eso está antes del parlamento, antes de que se remitan las iniciativas al parlamento en cambio si podrían incluirse en un manual de técnica legislativa para uso parlamentario. Tres cuestiones diferenciadas, en primer lugar aspecto relacionados con la inserción de la ley en el ordenamiento jurídico para asegurarse de la coherencia y unidad del mismo, se podría analizar la conformidad con la constitución y la doctrina constitucional, los antecedentes normativos que quedan derogados o modificados, la legislación de los entes territoriales que pueden quedar afectados; en segundo lugar aspectos relativos al lenguaje legal, podrían desarrollarse una serie de reglas que persigan la claridad y la precisión, y en tercer lugar aspectos relativos a la estructura formal o división de las leyes. Si llegados a este punto nos preguntamos ¿cuál es la labor de los oficiales mayores y de los funcionarios parlamentarios en relación con la técnica legislativa?, los funcionarios parlamentarios constituyen los operadores jurídicos de la técnica legislativa, las personas que colaboran en las tareas legislativas de cada asamblea son las personas que han de vigilar y aplicar las normas de técnica legislativa, su función es asesorar e informar, no es decidir pero precisamente porque aquí actúan con criterios técnicos, bien lo que quería decir es que nuestra función es asesorar y es informar a aquellos que tienen que decidir, pero que en este caso como en tantos otros, como vamos asesorar con criterios técnicos a veces es bien aceptado, en distintos parlamentos me han dicho no, si no me aceptan ni cambiar una palabra porque ya han hecho la negociación y no pueden, cierto, ya se que no nos van a cambiar una palabra clave pero a lo mejor si nos va a dejar poner un adicional donde es una final y esta palabra que sea igual a lo largo de todo el articulado, que poco, que modesto ya eso sirve a la técnica legislativa a la calidad de esa ley. Esta labor de asesoramiento se desarrolla en aquellos ámbitos donde los funcionarios parlamentarios presten su asistencia aquí y lo dejo fuera porque ustedes saben mas que yo, cuando ayudan a la elaboración de los proyectos de ley para los legisladores, pero además si prestan asesoramiento a la Mesa Directiva, Junta de Coordinación Política como llamen ustedes, Comisión de Gobierno, al órgano directivo de la cámara cuando admite o in admite determinadas iniciativas. Segundo ámbito. Importantísimo asesoramiento a las comisiones y a las ponencias. Esta mañana se ha puesto también de relieve cómo era tan importante, el apoyo al trabajo

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legislativo de las comisiones comentaba que el profesor Garita que dentro de las posibilidades tenia que ir avanzando para que ese apoyo fuera una realidad aquí en el trabajo de las comisiones y la ponencia es donde mas pueden hacer los funcionarios parlamentarios por las técnicas legislativas, con carácter previo, pueden hacer un informe sobre esa iniciativa, un informe que se presente a los miembros de la comisión y la ponencia que serán sobre los que decidan si aceptan las modificaciones que se les proponen, un informe sobre las enmiendas que se presenten para señalar cómo pueden quebrar la sistemática o quebrar la coherencia del proyecto de ley por ejemplo, para conseguir que sean homogéneas y congruentes con el proyecto de ley que se inserten sistemáticamente donde deben en el proyecto y que el texto resultante sea coherente y también durante el debate en comisión cuando se vayan aceptar enmiendas de las originariamente afectadas o de las negociaciones que se van creando en el debate, me imagino que ustedes tienen el mismo problema que nosotros a lo largo del debate se van introduciendo enmiendas frutos de negociaciones que no podemos ni ver y que luego no hay quien conciba como las meten en la ley, con lo cual, lo que sale después no es una ley si no un bodrio una especie de hidra con un montón de cabezas y de cosas que van colgando, de cabezas y de colas. En la redacción del texto aprobado en la comisión hay que revisarse las remisiones y las concordancias y si no la ley será absolutamente ininteligible y en tercer lugar, el tercer ámbito, el asesoramiento al pleno de la cámara que hay que desarrollar estas mismas funciones que en las comisiones, éste es el momento mas peligroso para la técnica legislativa porque es el momento de la precipitación y es el momento en el que sobre todo su sistema unicamaral, en el que ya no se puede arreglar como nos metan una enmienda desastrosa que no hay donde engarzarla o que esté mal escrita o que se refiera a una ley que esté mal citada, cómo lo arreglamos después de que lo ha aprobado el pleno, por eso es el momento mas peligroso para la técnica legislativa, también aquí en este ámbito la labor preparatoria es de gran importancia se debe de plasmar en la elaboración de guiones de enmienda y de informes de lo que puede pasar si se aprueban determinadas enmiendas y posteriormente realizar el proyecto que se ha aprobado, las remisiones, las concordancias y en la medida en que lo permitan los acuerdos adoptados, mantener la coherencia y sistemática del texto. En el modelo español hay una atribución de funciones, hay una norma sobre el régimen de asesoramiento a las comisiones del congreso de los diputados y el senado aprobado en 1989 que atribuye estas funciones a los letrados de las cortes generales de los que ya en alguna ocasión hemos hablado y les atribuyen unas tareas de apoyo del trabajo legislativo, que las comisiones deben redactar un informe previo sobre la incidencia de la nueva normativa en el ordenamiento con expresión de antecedentes normativos, doctrina jurisprudencial, legislación autonómica, prevenciones de ordenamiento extranjero, derecho comparado y un análisis técnico legislativo del proyecto donde deben hacer constar la corrección de su estructura, los aspectos ortográficos, las concordancias, remisiones, la adecuación del titulo, las cláusulas derogatorias y en general la adaptación del texto a unas directrices que nunca han llegado a aprobarse, en general a la técnica legislativa y luego un análisis jurídico del contenido del ordenamiento, su engarce en el resto del ordenamiento jurídico y su respeto a los principios constitucionales, a la doctrina del tribunal constitucional y además tienen atribuidas esas funciones de asesorar a la mesa de la comisión, en la calificación de las enmiendas, comprobar la corrección de todos los textos que se van aprobando a lo largo de cada una de las fases legislativas y revisar los textos que se envían, en particular el último que se envía al Diario Oficial del Estado y las correcciones de errores, un tema del que hablaremos también. Para casi ir terminando aunque quedara un apartado al final, quería anunciar algunos principios y reglas de técnica legislativa sólo para recordándoselos, para que ustedes vean

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como esas cosas importantes están ya escritas no cabe hablar de un manual propio, modelo, aunque mañana presentemos un manual que es muy útil mientras no haya los manuales propios, pero si pueden aventurarse una serie de principios y reglas que deben ser generales sólo a titulo de ejemplo y para llamar a su reflexión. En primer lugar, para la debida integración en el ordenamiento las leyes han de expresar la competencia y el rango normativo. Si no sabemos que rango tiene esa norma difícilmente podemos saber qué es lo que deroga o de dónde le viene su jerarquía. Otra cuestión, no es correcta la reproducción de normas constitucionales en las leyes. Algo en lo que se cae tan frecuentemente ¿por qué? Porque si se reproduce igual sobran y hace duda si es una norma legal o una norma constitucional y se cambian, si meten algo para aclarar entonces peor, porque entonces si que ya hace duda, cuál es la norma constitucional o si una ley puede introducir algo que modifique la norma constitucional. También en relación con la inserción en el ordenamiento las modificaciones y derogaciones de las normas deben ser claramente indicadas, es decir, qué se deroga, todos caemos en nuestro ordenamiento en el error de introducir cláusulas, derogaciones tácitas o genéricas del tipo, quedan derogadas cuántas leyes se opongan en lo dispuesto en la presente ley y cuándo vamos a saber qué es lo opuesto a la presente ley, no tenemos ni idea de cierto contrario o no es contrario, ha de evitarse. La importancia de los antecedentes en el envío de los proyectos de ley han de ser suficientes para permitir la necesidad de la norma, la idoneidad, su viabilidad y por eso debe contener cuándo los mande el gobierno, todos los informes que hayan solicitado, todas las negociaciones que haya habido, los documentos en que se plasme esas negociaciones y los estudios sobre la viabilidad de la norma, la repercusión en el ordenamiento y el costo económico y si no se remite, el parlamento debe solicitarlos del gobierno porque es lo que le sirve para poder juzgar sobre la norma y modificarla en la medida en que sea necesaria para que sea eficaz porque como ya he dicho debe tenerse siempre presente que la calidad de las leyes no depende sólo de su perfección externa o formal, si no de su idoneidad para alcanzar los objetivos. El segundo grupo seria el principio de claridad en el lenguaje relacionado con el lenguaje, las leyes deben redactarse de manera clara, sencilla, precisa y coherente, redacción clara, quiere decir de fácil comprensión, sencilla, quiere decir concisa sin elementos superfluos y precisa, que no deje lugar a dudas en el lector que puede ser el que está obligado a su cumplimiento, el ciudadano o el que está obligado a aplicarla por ejemplo los jueces, las autoridades y los funcionarios y ha de ser coherente también de tal forma que han de emplearse los mismos términos a lo largo de toda la ley para expresar los mismos conceptos, no cabe decir hospital primero y luego hablar de casa de salud porque ya nos surge dudas de si estamos hablando de algo distinto. Como les decía, el artículo 9 de la constitución española establece el principio de seguridad jurídica, pero dice también que los ciudadanos están sujetos a la constitución y al resto del ordenamiento jurídico y el Código Civil dice que la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento por eso los ciudadanos deben poder conocer y entender las normas a cuyo cumplimiento están obligados y para eso el lenguaje jurídico debe aproximarse lo mas posible, al lenguaje usual, un lenguaje que se entienda que no sea vulgar, dicen las nuevas directrices pero que sea usual y debe mantenerse el mismo lenguaje a lo largo de todo el proyecto, la misma terminología en toda la norma, los mismos términos, han de expresar siempre los mismos conceptos, y la claridad en el lenguaje deriva también de la extensión de las frases y los artículos, todos conocemos artículos larguísimos que resultan incompresibles, uno no sabe ya donde se quedo el verbo. Deben respetarse las normas gramaticales y sintácticas y la estructura y división del texto.

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El segundo principio, en relación con el lenguaje es el de economía, debe eliminarse las palabras superfluas e innecesarias y el uso de ejemplos salvo cuando sean estrictamente necesarios y las frases deben limitarse a expresar una única idea mientras que el artículo, expresa un conjunto de ideas que tengan un nexo lógico entre si. En cuanto al contenido de la ley, la ley ha de ser homogénea, si no ha de hacerse varias leyes para tratar de cuestiones distintas deben evitarse las llamadas leyes ómnibus que son gravemente peligrosas, gravemente dañosas para la seguridad jurídica de la ley, debe ser completa, debe contener toda la regulación de su objeto material y es importante una regla que establece el orden lógico dentro de la ley, debe irse de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto, de lo normal a lo excepcional y de lo sustantivo a lo procesal. Otra serie de normas afectan a las modificaciones de otras leyes que deben ser expresas, no esa modificación tácita parecida a la derogación y deben seguir una estructura, primero el titulo que debe indicar la categoría normativa y debe indicar su objeto que permita identificar esa ley y distinguirla de otras, es mucho mas importante el titulo de lo que pensamos, luego un preámbulo que constituye la parte expositiva de la ley que indica sus objetivos que es muy útil para sintetizar las innovaciones que introduce la ley y que debe evitar las exhortaciones, las cuestiones didácticas a las que se es propenso, las declaraciones laudatorias, estamos orgullosos de aprobar esta ley y otras análogas, una fórmula promulgadora que siempre debe ser idéntica, y luego vendría el articulado, aquí en el articulado los criterios serian en cada artículo un tema, en cada párrafo una oración y en cada oración una idea. Primero van las disposiciones generales o directivas que buscan el objetivo la finalidad y el ámbito de aplicación de la norma, después las normas que rigen y después las disposiciones finales y aquí en estas disposiciones que son adicionales, transitorias, declaratorias y finales solo les diré que las derogatorias tienen la mayor importancia que deben ser expresas y precisas conteniendo una relación de las normas que se derogan, de las que se mantienen en vigor evitando las erogaciones genéricas y en determinadas. Y otra norma final que tiene gran importancia es la de entrada en vigor, las leyes deben manifestar cuando entran en vigor de forma clara preferentemente señalando el día y el mes si no puede ser al día siguiente de su publicación, eso no es bueno pero todos sabemos que es cuando se hacen pero nunca el mismo día, porque si que viola la seguridad jurídica de aquellos que tienen que aplicarla en España, el plazo de la vacacio legis es de 20 días según el Código Civil salvo que se establezca otra cosa en la propia ley, pero es muy frecuente que se establezca el plazo del día siguiente, aunque también es verdad que hay otras leyes que se establecen varios meses para que puedan ponerse en aplicación. Debe hacerse un uso restrictivo de las leyes modificativas, si se va a modificar mucho una ley, lo mejor seria aprobar otra. Y finalmente, en cuanto a la publicación, el parlamento debe verificar que las leyes sean publicadas en el Diario Oficial tal y como se han aprobado, no deben permitir que se publique correcciones de erratas que ellos no han autorizado y que en ningún caso deben modificar el contenido de la ley. Quiero terminar con una referencia a lo que puede aportar la informática a la técnica legislativa. Esta mañana también hemos visto que había una relación entre la unidad del ordenamiento y la informática legislativa, es una herramienta útil para todas las esferas del saber que es de gran utilidad también para la aplicación y observación de las reglas de técnica legislativa, aquí han tenido importancia tanto los bancos de datos legislativos que son muy útiles para conocer la legislación existente, el ejemplo lo hemos visto esta mañana para conocer los usos lingüísticos anteriores que terminología se ha usado para sustituir las derogaciones tácitas por las expresas, incluso la informática permite descubrir defectos en la

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legislación por ejemplo cuando se introduje un termino extraño distinto del normalmente empleado, he abogado porque exista un manual propio de la técnica legislativa, parte de su contenido puede informatizarse y convertirse en un formulario para uso de legisladores y técnicos, se elabora un formulario que pregunte sobre la competencia, sobre si se reproduce normas, sobre como vienen las derogaciones, si hay modificaciones, entrada en vigor, antecedentes y también cabe introducir elementos verificadores de lenguaje y un formulario sobre la estructura tipo de la ley. El segundo aspecto que nos aporta la informática seria la informatización de las iniciativas y de los procedimientos. Todos sabemos que ya no es necesario el ir mecanografiando las modificaciones que se han producido a lo largo de la tramitación legislativa y que eso ha permitido eliminar una serie de errores a lo largo de la tramitación de las leyes, si ya se remite la iniciativa en soporte informático, se está mas seguro de que no se habrán introducido errores en la iniciativa que llega como también con respecto a las modificaciones posteriores. Si además se informatiza el expediente se podrá tener con online en cada una de las fases de la tramitación con enlaces a los textos completos y con enlaces a las publicaciones oficiales en el mismo formato PDF y la importancia de esto, es que debe estar abierto a los funcionarios, a los asesores, incluso al público en general para que pueda conocerse en cada en tiempo real el estado actual de la tramitación de la iniciativa, de las fases concluidas y de la redacción actual con todas las variaciones que vaya experimentando en las fases del procedimiento. No quiero alargarme mas porque ya llevamos un cierto retraso al iniciar esta ponencia solo quería hacerles llegar algunas ideas para hacer las reflexionar y propiciar, en su caso un debate, espero que no haya sido demasiado aburrido, demasiado obvio para ustedes, en todo caso, quería trasmitirles la importancia de la técnica legislativa en la calidad de las leyes y cuáles son las aportaciones que nosotros podíamos aportar a ello y estoy en todo caso a su disposición para cuantas aclaraciones quieran formular.

5. El trabajo y la técnica legislativa

A continuación se presentan síntesis de las conferencias, “Aspectos sobre el trabajo técnico parlamentario” e “Introducción al Manual de Técnica Legislativa” impartidas por Miguel Ángel Garita Alonso y Salvador Nava Gomar, respectivamente, en razón a su vinculación, así mismo, recomendamos la lectura del número 7 de Apuntes Legislativos, en donde se abordan estos temas de manera más amplia.

a) Miguel Ángel Garita Alonso5

Nuestro expositor destaca y reconoce la importancia de los servicios de apoyo técnico para el fortalecimiento del Poder Legislativo, fundamentalmente, en el Congreso Mexicano; así como el nuevo régimen jurídico en la estructura interna de los órganos parlamentarios y los objetivos de la profesionalización. Respecto al primer punto, señala que ante el proceso de cambio institucional y de transición democrática, que ha experimentado el sistema político mexicano sobre todo en la 5

Licenciado y doctor en derecho por la Universidad Autónoma de México con especialidad en Derecho Constitucional, Administrativo y maestría en Administración Pública.

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relación entre los poderes, los órganos legislativos demandan conocimientos de expertos, labores especializadas y una mayor profesionalización con el propósito de que los legisladores cumplan mejor su función constitucional y fortalezca el régimen democrático. De ahí, la necesidad de que los servicios de apoyo técnico se fortalezcan a fin de apoyar las tareas legislativas sustantivas. Para ello, sugiere que los congresos cuenten con un servicio técnico de apoyo, de calidad que le permita con eficacia resolver los diversos problemas que tienen esos órganos de carácter constitucional. En relación con los servicios de apoyo, tanto en las cámaras del Congreso de la Unión como en los órganos legislativos de las entidades federativas, signa que éstos derivan de un fundamento constitucional y de las leyes orgánicas; que para fortalecer los órganos sustantivos y de apoyo a los legisladores es necesario mantener una mayor vinculación de los congresos con la ciudadanía, a fin de estar mejor informada de los trabajos parlamentarios. Sobre el nuevo régimen jurídico en la estructura interna de los órganos legislativos, observa que éstos se han actualizado dando una mayor seguridad jurídica y fundamentación en la solución de la problemática que se presenta. De tal forma, que en la mayoría de las leyes orgánicas de los congresos locales se han incorporado los órganos técnicos de apoyo. Muestra de ello, es el Servicio Civil de Carrera como una necesidad en la profesionalización del Poder Legislativo, que viene a brindar un apoyo definitivo en estas tareas parlamentarias con la estrategia y necesidad imperiosa de producir leyes de calidad con un sustento técnico. En este contexto, refiere como objetivos de la profesionalización: servir con honestidad, llevar la actividad legislativa a un mayor grado de efectividad y supervisar las acciones del Poder Ejecutivo. Finalmente, reconoce la necesidad de seguir avanzando en la conformación de los servicios de apoyo técnico-parlamantario estableciendo reglas jurídicas claras que otorguen seguridad jurídica a los integrantes de los cuerpos técnicos de apoyo. b) Salvador Nava Gomar6

Por su parte, Salvador Nava afirma que hay que hacer mejores leyes y fortalecer al Poder Legislativo, sin embargo, considera que no hay una metodología uniforme entre los órganos legislativos, es decir, cada Congreso tiene una idea o una agenda en concreto para ver cómo hace mejores leyes o cómo fortalece institucionalmente al Poder Legislativo. En este sentido, observa que se sufre más en aquellos congresos que no tienen gobiernos divididos, o sea, una mayoría que pertenece al mismo partido del gobernador porque se sigue sufriendo o viviendo una inercia o una imprudencia política mayor que aquella que se desenvuelve en esos congresos que está controlado recíprocamente por las distintas fuerzas. Asimismo, que las dinámicas parlamentarias están cambiando y el ordenamiento jurídico en general del país. Sin embargo, apunta que no en todos los poderes legislativos de la República se concibe al Poder Legislativo como el parlamento del Siglo XXI; sostiene que no hay la menor técnica legislativa en la redacción del texto constitucional “cuando menos en buena parte del siglo pasado en los primeros años de vida de la Constitución del 17”, en virtud de que “entender a la democracia como una forma de vida, salario digno y remunerador, vivienda digna y decorosa son expresiones que no sirven absolutamente para nada, o se inscriben en ese también enorme costal que tenemos de derechos difusos o de derechos generales que sencillamente no son exigibles por un ciudadano ante un Tribunal.” 6

Doctor en derecho por la Universidad Complutence de Madrid y actualmente se desempeña como director de la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac.

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Respecto al trabajo legislativo sostiene que “está en las comisiones no en el Pleno (…), que la función deliberativa no se desarrolla en el Pleno, salvo algunas posiciones en particular de los grupos parlamentarios porque ya van cocinadas, ya van amarradas, parte también de la función representativa, deliberativa, etcétera (…)” –y se pregunta–: “¿Quién redacta la norma?” –y responde–: no es el legislador, es raro el legislador que lo hace, pero no hay que escandalizarse no debe de ser el legislador, la perspectiva de técnica legislativa que tienen en Estados Unidos en ese sentido me parece muy positiva, el experto en redactar normas es un asesor que está previsto para el Poder Legislativo, que tiene el primer cometido de traducir en proyecto técnico jurídico o de producción normativa las ideas políticas del legislador (…) que se da porque el diseño institucional y normativo para el acceso al cargo de nuestros propios legisladores no es el idóneo para fortalecer del todo el Poder Legislativo (…) También es cierto que tenemos muchísimos legisladores con mucha experiencia, pero quizás con algunas otras figuras los congresos tendrían un mejor caminar (…) la reelección consecutiva de legisladores (…), que contribuiría a que se trabajara más en las legislaturas, a que el costo de aprendizaje fuera menor (…) y (…) la continuidad fuera directa en todas sus gestiones, aunada a esta parte estructural de la cual carecemos, el servicio parlamentario de carrera sigue siendo la gran pendiente, (…) dos axiomas básicos del devenir del Poder Legislativo”, tanto en México, América Latina y en los países europeos de democracias emergentes. En este escenario, lanza una serie de preguntas: –¿cuál es la perspectiva entonces?, ¿qué hacemos para establecer mejores lineamientos para contratar a un asesor en materia parlamentaria?, ¿qué incentivo podemos establecer en nuestra estructura para diferenciar un asesor en materia parlamentaria apolítico o en el sentido apartidista del término de un asesor que se necesita en las bancadas, son dos cosas diferentes, cómo podemos despolitizar en alguna medida el trabajo técnico del parlamento, es imposible lograrlo del todo?– y, responde: “ustedes tienen el cometido de tratar, de dotar al legislador de los mayores insumos y objetividad en la medida de lo posible, ya él tomará la decisión política, ninguna es buena, ninguna es mala, cada uno tiene su propia perspectiva”. Respecto al derecho parlamentario en México afirma que éste ha adolecido de los mismos vicios que sufre el derecho constitucional, es decir, de una influencia del régimen político; a tal grado, que el estudio del derecho parlamentario en México ha sido “general”, “centralizado”, “manipulado”, “monopolizado” y “prostituido”. En el marco general del derecho parlamentario la técnica normativa ha pasado a segundo plano, es decir, no ha tenido la importancia que merece ni siquiera para el órgano productor de normas por excelencia. En este contexto –apunta el expositor–, se ha inscrito el “Manual de Técnica Legislativa”; técnica legislativa que define como el vínculo del “presupuesto democrático, ese anhelo que todos queremos y que plasmamos en la Constitución (…)”. ¡Pluma Libre! Compártenos lo mucho que sabes… Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del INILEG Callejón de la Condesa No. 7, Colonia Centro, Guanajuato, Gto. C.P. 36000, teléfonos. 01(473)732-9800 extensiones 251 y 252 E-mail: [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

Seguramente tienes mucho que aportar… Apuntes Legislativos expresa a las personas interesadas en colaborar con artículos para su edición los lineamientos a que deben sujetarse sus aportaciones enviadas para su publicación. La decisión sobre la inclusión y programación del artículo de colaboración será, en todos los casos, tomada por la Junta de Gobierno y Coordinación Política a través del Instituto de Investigaciones Legislativas. En términos generales, serán seleccionados preferentemente aquellos trabajos de naturaleza legislativa, sin embargo, también se podrán incluir trabajos ya publicados en otros medios. Los trabajos deberán entregarse en medio magnético acompañado de un ejemplar impreso de 20 a 40 cuartillas máximo. Las notas de pie de página y las referencias bibliográficas se consignarán al término del artículo y deberán ser lo más precisas posibles. En el caso de que se trate de un trabajo comprendido en una revista se deberá referir el título del artículo, el nombre de la revista, el número su fecha y la página a la que alude la cita o referencia.

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6. Sección de archivo histórico y biblioteca “José Aguilar y Maya”

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6.1. Los derechos políticos de los guanajuatenses Felipe Guevara Luna7

Los derechos políticos de los ciudadanos pueden expresarse como el libre disfrute de las libertades o derechos civiles y políticos que han sido reconocidos en antaño con apego a una de las formas de clasificar a los derechos humanos; el primer grupo, dentro de la clasificación de las tres generaciones, que motivaron los principales movimientos revolucionarios en diversas partes del mundo durante el siglo XVIII, denominado como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. A partir de esta etapa, el desarrollo de estos derechos fue algo significativo en México, cobrando nuevo auge a partir de la ratificación de otros instrumentos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, la Convención Americana de los Derechos Humanos en noviembre de 1969 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en diciembre de 1966, éstos últimos instrumentos contemporáneos han sido aprobados por el Gobierno Mexicano, que conjugan y afirman la esencia de este derecho político. En nuestra república mexicana, desde la publicación de la Constitución Federal en 1824, el reconocimiento de este derecho se encuentra plasmado en su texto; particularmente, el derecho a votar se deposita en el artículo 9 que delega a los estados la reglamentación de las elecciones y el establecimiento de las cualidades para ser electores; en lo que respecta al derecho a ser votado se configura en diversos artículos de la misma al hablar acerca de quienes son candidatos para formar parte o representar en su caso, a los poderes Ejecutivo y Legislativo. Durante el gobierno centralista con la publicación de las Leyes Constitucionales publicadas el 29 de diciembre de 1836, en su artículo 9 de la Primera Constitución, señala las obligaciones particulares de los ciudadanos mexicanos, remitiéndonos al derecho de votar y ser votados. Las Bases de la Organización Política del 13 de junio de 1843 advierten en su artículo 20, lo referente a las obligaciones para votar en las elecciones populares y desempeñar los cargos de elección popular. El decreto 2893 de fecha 22 de agosto de 1846 señala la declaración de vigencia de la Constitución de 1824 en todo lo que no se oponga con el plan proclamado en la Ciudadela y las reformas aplicadas a la misma. Es razonable señalar que las adiciones presentadas en este decreto no tocan lo relativo a los derechos políticos de los ciudadanos, por lo tanto, es de considerarse que los mismos continuaron respetándose. La Constitución Federal de 1857 pronuncia la permanencia de este derecho, al señalar en su artículo 35 fracciones I, II y III, las prerrogativas del ciudadano estableciendo con ello su derecho a votar y ser votado. Por último, nuestra Constitución vigente promulgada en 1917, en su artículo 35 fracciones I, II y III establece como facultades del ciudadano, el de votar en las elecciones populares; la posibilidad de ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión teniendo las calidades que establezca la ley; asociarse para tratar los asuntos políticos del país y por último, en el artículo 36 fracción III menciona votar en las elecciones populares en el distrito electoral que le corresponda. El estado de Guanajuato no es ajeno a esta tendencia. De tal forma, que los derechos políticos se consagran en la primera Constitución Local aprobada y sancionada el 14 de abril de 1826 al instituir en su artículo 15 fracción II, “El de libertad para concurrir por si a las elecciones populares para no ser molestado en sus opiniones públicas ni por sus escritos, 7

Auxiliar en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato

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siempre que no se perturbe el orden público, ni se abuse de la franquicia de la prensa que prefija la ley, y para hacer cuanto no esté en contradicción con ella”; con lo anterior se expresa el derecho de votar de los ciudadanos, y además, en los artículos 33 y 118 se manifiesta lo relativo al derecho de ser votado. Posteriormente en la Sección Segunda de la Constitución Política del Estado de Guanajuato del año de 1861 titulada de los ciudadanos guanajuatenses, en su artículo 28 fracciones 2°, 3° y 4°, señala como derechos de los ciudadanos, votar en las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de elección popular y asociarse –en concordancia con la Constitución de 1857-, para tratar los asuntos políticos del Estado. La Constitución de 1917 signó en su artículo 20 fracciones II, III y IV, los derechos de los ciudadanos guanajuatenses, al referirse a la facultad de votar y ser votado, así como asociarse para tratar los asuntos políticos del Estado. Es importante señalar que esta Constitución sufrió dos reformas importantes, una de ellas publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, número 26, de fecha 28 de marzo de 1976 donde se manifiesta y prevalece el derecho de votar, ser votado y asociarse para tratar los asuntos políticos del Estado. Esta Constitución nuevamente se modifica el 17 de febrero de 1984 y crea un Capítulo Segundo denominado De Las Garantías Políticas que en su artículo 15 manifiesta que “todo ciudadano guanajuatense tiene derecho a participar en la vida política del Estado en la forma y términos que señalen las leyes”. Es así como ha quedado plasmado la trascendencia de estos derechos políticos o prerrogativas, -como lo establecen algunas de las constituciones-, que poseen los ciudadanos mexicanos y particularmente los guanajuatenses a lo largo de su trayectoria. De tal manera, que los derechos de votar y ser votados han sido ejercidos en tercer, segundo y primer grado indirectamente y, posteriormente, de forma directa, en menor o mayor intensidad debido a la relevancia predominante del momento. Es por ello que el Archivo Histórico del Congreso del Estado, en este nuevo número de Apuntes Legislativos, desea mostrar algunos textos que son muestra fiel de ese desarrollo, y para ello exhibe a continuación, imágenes de estos documentos.

FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Legislación del Estado DESCRIPCIÓN: Portada del texto de la Constitución Política del Estado Libre de Guanajuato, aprobada el 14 de abril de 1826 por el Primer Congreso Constituyente del Estado de Guanajuato, y sancionada por el Gobernador Constitucional Carlos Montes de Oca y como Secretario Juan de Grandy.

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FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Legislación del Estado DESCRIPCIÓN: Parte del texto de la Constitución del Estado donde se menciona el contenido del artículo 15 que hace referencia al derecho de “concurrir a las elecciones populares para no ser molestado por sus opiniones políticas ni sus escritos, siempre que no se perturbe el orden público, ni se abuse de la franquicia de la prensa que prefija la ley, y para hacer cuanto no esté en contradicción con ella”.

FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Legislación del Estado DESCRIPCIÓN: Portada del texto de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, aprobada el 14 de abril de 1861 por el Congreso Constituyente del Estado y sancionada por el Gobernador del Estado Juan Ortiz Careaga y Manuel López como Secretario.

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FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Legislación del Estado DESCRIPCIÓN: Fragmento del texto de la Constitución local donde se aprecia el artículo 28 que establece como derechos de los ciudadanos guanajuatenses, el “votar en las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de elección popular....”

FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Legislación del Estado DESCRIPCIÓN: Portada del texto de la Constitución Política del Estado Libre Soberano de Guanajuato, aprobada por la XXVI H. Legislatura el 3 de septiembre de 1917 y sancionada por el Gobernador del Estado Agustín Alcocer y el Secretario del Despacho, Lic. Francisco Espinosa.

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FONDO: Poder LEgislativo SECCIÓN: Legislación del Estado DESCRIPCIÓN: Fragmento del texto de la Constitución local donde se aprecia el artículo 20 que establece como derechos de los ciudadanos guanajuatenses, el “votar en las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de elección popular”.

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6.2. Gobernabilidad, derechos políticos y técnica legislativa Gloria del Carmen Hernández Morales8

En este número de Apuntes Legislativos, nos referimos a 6 ejemplares que versan sobre algunos temas tratados durante la Novena Asamblea de la Asociación Nacional de Oficiales Mayores de los Congresos de los Estados y Distrito Federal, A.C., mismos que están a su disponibilidad para su consulta en la Biblioteca “José Aguilar y Maya”. En principio describimos de manera suscinta una publicación del Senado de la República titulada Ensayos Legislativos y Técnica Legislativa, que constituye una recopilación del Diplomado en Derecho Parlamentario y Administración Parlamentaria, teniendo como eje temático la técnica legislativa. Esta obra compila diversos ensayos descriptivos en los que se presentan los aspectos relevantes de la técnica legislativa; la finalidad es difundir uno de los temas que mayor atención requieren en la actualidad. Las ideas expresadas en este texto se orientan a divulgar la información en la materia, a partir de la experiencia de quienes trabajan cotidianamente en la elaboración de los proyectos de ley. El contenido de esta obra aborda aspectos relevantes, entre otros “La Jurisprudencia del Poder Judicial Federal y su relación con la función legislativa”, así como “La Técnica Legislativa, Ideas sobre su estudio”; “La Técnica Legislativa en México, Algunas notas para su estudio”, “La técnica legislativa en el proceso de transición”, “Técnica Legislativa: Un ejercicio de aplicación”, “Institucionalización de la pluralidad política en el Congreso”, etc. Con referencia al tema de gobernabilidad, se pone a disposición del público, la conferencia magistral de Norbert Lechner titulada Cultura Política y Gobernabilidad Democrática, la cual forma parte de una serie editada por el Instituto Federal Electoral llamada Conferencias Magistrales I, de la colección Temas de la Democracia. En esta conferencia el autor aborda “las transformaciones de la política a finales del presente siglo, dando cuenta de procesos de gran trascendencia como la globalización, la emergencia del mercado y el cambio cultural, fenómenos que configuran el nuevo y complejo contexto en el que la democracia se desenvuelve hoy en día”. En este marco, el doctor Lechner destaca su preocupación por la gobernabilidad democrática, al afirmar que “la democracia es sólo un principio de legitimidad; además ha de asegurar una conducción eficaz”. En este tenor se presenta el número 9-10 de la revista Diálogo y Debate de Cultura Política que tiene como tema principal El Poder Legislativo en México, en la cual destacan cuatro artículos relevantes: “Las nuevas relaciones entre poderes” de César Jáuregui; “Las relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo” de Raymundo Cárdenas y Abel Dávila; “La nueva relación entre el ejecutivo y el legislativo” de Luis Farías Mackey y “Cambio y continuidad en las relaciones ejecutivo–legislativo” de Carlos Enrique Casillas. El cuarto ejemplar tiene relación directa con la conferencia “Cabildeo y los Servicios Técnicos Parlamentarios“, en virtud de que los servicios técnicos parlamentarios derivan directamente de las Fuentes del Derecho Parlamentario. Por ello, ponemos a su disposición el número 75-76 de la Revista Quórum Legislativo del CEDIP, la cual tiene como eje temático “Las fuentes del Derecho Parlamentario como reflexiones”, “Las fuentes propiamente dichas”, “Las formales, su significado” y “Las fuentes del Derecho Parlamentario como perspectiva constitucional”. En este contexto del Derecho Parlamentario, es importante remitirnos al origen del sistema parlamentario como sistema político, entendido a su vez como “la interacción del conjunto de instituciones, organizaciones y procesos políticos, que dan paso a las decisiones, en comunicación e influencia recíproca con el medio”, aspectos que son 8

Auxiliar de Biblioteca “José Aguilar y Maya”

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abordados en el texto Sistemas Parlamentario, Presidencial y Semipresidencial de Ricardo Espinoza Toledo, publicación editada por el IFE, que forma parte de los Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática. Con relación a la conferencia de los Derechos Políticos, se expone en la Serie Eslabones de la Democracia 1 del IFE, el libro Los Derechos Civiles y Políticos Fundamentales y el Sistema Federal de Gobierno que tiene como objetivo “definir en qué consiste y cómo se adquiere la ciudadanía de acuerdo a lo establecido por las leyes, así como la forma en que se estructura el gobierno en el ámbito municipal y cómo éste forma parte del sistema federal de gobierno de la República Mexicana. El ciudadano tendrá así un panorama general sobre el sistema jurídico nacional para que reconozca que sus derechos civiles y políticos estén definidos por la legislación federal y que, a la vez, se encuentran contenidos y definidos en la legislación estatal y en la reglamentación municipal”.

Senado de la República Ensayos Legislativos. Técnica Legislativa. Editorial: Senado de la República 1ª Edición México, D.F., 2003 Pp. 223

Lechner, Norbert Cultura Política y Gobernabilidad Democrática Editorial: IFE 1ª Edición México, D.F., 2003 Pp. 53 Colección: Temas de la Democracia Serie: Conferencias Magistrales 1

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Centro de Estudios para la Reforma del Estado, A.C. Diálogo y Debate de Cultura Política. El Poder Legislativo en México. Año 2, número. 9-10, julio-diciembre de 1999

Editorial: CERE, A.C. 1ª Edición México, D.F., 1999 Pp.315

Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarios Quórum Legislativo. Número 75-76 Editorial: CEDIP México, D.F. Pp. 139

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Espinoza Toledo, Ricardo Sistemas Parlamentario, Presidencial y Semipresidencial Editorial: IFE 1ª Edición México, D.F., 1999 Pp. 55 Colección: Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática

Instituto Federal Electoral Los Derechos Civiles y Políticos Fundamentales y el Sistema Federal de Gobierno Editorial: IFE 1ª Edición México, D.F., 2000 Pp.49 Serie: Eslabones de la Democracia Número 1

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