PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos
21 FEDERALISMO HACENDARIO
Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza Diseño y edición de interiores: Lic. Alicia Zamarripa Álvarez LX LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. (473) 102–00–00 extensiones 6075 y 6076 Primera edición, 2007–03–28 Año 3, Número 21 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5 Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.
CONTENIDO
Página Presentación
1
1. Reflexiones sobre el federalismo mexicano Juan José Rico Urbiola
3
2. La Hacienda Pública en México, perspectiva del federalismo Javier Pérez Salazar
14
3. Federalismo hacendario mexicano José Luis Dueñas Andrade
20
4. Una reforma fiscal Gilberto Rincón Gallardo
39
5. Sección de archivo histórico y biblioteca “José Aguilar y Maya” 5.1. Las facultades y obligaciones de los ayuntamientos en Guanajuato Felipe Guevara Luna
42
5.2. Federalismo en textos Gloria del Carmen Hernández Morales
52
Presentación “El análisis de lo último, es la génesis del principio” Aristóteles.
Junta de Gobierno y Coordinación Política Dip. José Gerardo de los Cobos Silva Dip. Arnulfo Vázquez Nieto Dip. José Fernando Manuel Arredondo Franco Dip. Daniel Olaf Gómez Muñoz Dip. Dulce María Badillo Moreno
Presidencia del H. Congreso Dip. Ruth Esperanza Lugo Martínez
Secretaría General Lic. Arturo Navarro Navarro
Instituto de Investigaciones Legislativas Lic. Mario Antonio Revilla Campos
Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Lic. Alfredo Sainez Araiza
Departamento de Estudios Jurídicos y Parlamentarios Lic. Alicia Zamarripa Alvarez
Departamento de Estudios Sociopolíticos Lic. J. Jesús Ricardo Santos Hernández
Apuntes Legislativos es una publicación mensual que de manera consecutiva ha editado esta Coordinación adscrita al Instituto de Investigaciones Legislativas durante casi dos años, atenta a los requerimientos de los legisladores del Congreso del Estado y a la coyuntura del quehacer parlamentario con la colaboración y participación de destacadas personalidades, que con ¡pluma libre! han escrito y deslizado sus ideas sobre distintos tópicos. Para todas y todos, nuestro cordial agradecimiento. Con este número 21 de Apuntes Legislativos, “Federalismo hacendario” concluye un ciclo de publicaciones, que comenzó en abril de 2005 con el tema “La reforma del Estado mexicano”, y abrirá otro, en razón de que la reforma del Estado es un proceso y no un hecho acabado, que obedece a la necesidad de todo gobierno de actualizar sus estructuras jurídicas e instituciones y formas de interrelación con la sociedad en función de las nuevas demandas políticas, económicas, sociales y culturales como resultado del desarrollo social. En este sentido, corresponde a los órganos legislativos como representantes del pueblo estar atentos al vértigo de los acontecimientos y cambios con el propósito de adecuar el marco jurídico a los anhelos y menesteres ciudadanas. El dictamen de la Iniciativa de Ley para la reforma del Estado, aprobado por el pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el pasado 20 de marzo y latente en el Senado de la República como Cámara de Origen, establece en el artículo 12 los temas sobre los que deberán pronunciarse obligatoriamente el Poder Legislativo, los grupos parlamentarios y los partidos nacionales. El “Federalismo hacendario” es un
Instituto de Investigaciones Legislativas
1
híbrido que comprende los temas de Federalismo y la reforma hacendaria. Ambos tópicos han despertado la atención y el debate de los distintos actores políticos en los últimos años, fundamentalmente, por la redistribución de facultades a los gobiernos locales; el carácter compensatorio del sistema federal; la estructura hacendaria de la Federación; el régimen de competencias; los órdenes intermedios de gobiernos y asociación horizontal; el traslado de los poderes federales; las competencias de los municipios; entre otros aspectos. Por la trascendencia de estas implicaciones, en Apuntes Legislativos se abordan algunas “Reflexiones sobre el federalismo mexicano” a cargo del maestro Juan José Rico Urbiola, “La hacienda pública en México” en “perspectiva del federalismo” por parte del maestro Javier Pérez Salazar y el “Federalismo hacendario mexicano” expuesto por el Contador Público José Luis Dueñas Andrade, quienes con ¡pluma libre! mediante su colaboración contribuyen al enriquecimiento y desarrollo de la materia legislativa. Al respecto, se reproduce la ponencia, “Una reforma fiscal” dictada por Gilberto Rincón
Gallardo, presidente del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, llevada a cabo en el Salón Verde, del H. Congreso de la Unión, el 30 de septiembre de 2004, en el escenario de las Audiencias Públicas “Gobernabilidad Democrática. ¿Qué Reforma?” Finalmente, en la Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya”, se señalan las facultades y obligaciones de los ayuntamientos en Guanajuato, tanto las que han estado y están establecidas en las constituciones locales, decretos, reglamentaciones y leyes orgánicas. Asimismo se recomiendan 6 textos sobre el tema en particular. Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
¡Pluma Libre! Compártenos lo mucho que sabes…
Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del INILEG Callejón de la Condesa No. 7, Colonia Centro, Guanajuato, Gto. C.P. 36000, teléfonos. 01(473)102-0000 extensiones 6075 y 6076 E-mail:
[email protected] [email protected] [email protected] [email protected]
2
Instituto de Investigaciones Legislativas
1. Reflexiones sobre el federalismo mexicano Juan José Rico Urbiola*
SUMARIO: I. ¿El federalismo es una forma de gobierno o una forma de Estado? II. Fines del Federalismo. III. El federalismo en México. IV. El diseño constitucional y el sistema de competencias V. Reflexiones finales.
I. ¿El federalismo es una forma de gobierno o una forma de Estado? Para abordar el tema del federalismo es indispensable establecer previamente cuáles son las concepciones políticas y de teoría del Estado que le dan origen. Surge entonces la interrogante acerca de que si la federación es una forma Estado o bien de gobierno. Federalismo como forma de Estado Algunos teóricos del Estado señalan que los elementos constitutivos del mismo son: Población, Territorio; Gobierno; Marco Legal y Soberanía. Porrúa en su obra1 afirma que los aspectos sociológicos, geográficos y jurídicos son los que diferencian un Estado de otro. El aspecto sociológico al que hace referencia Porrúa está directamente vinculado con el elemento del Estado conocido como población, éste se refiere, como hace notar Groppali, a las características de raza, credo, lengua, historia, etc. que son propias de los habitantes del Estado. La geografía, orografía, etc. son variables que definitivamente caracterizan un Estado, éstos y otros elementos afines están relacionados con el elemento territorio. El elemento Marco Legal se refiere al establecimiento del sistema jurídico que ha de definir las instituciones de poder público, las relaciones que han de celebrarse entre éstos, así como también la relación para con la población. De lo anterior podemos concluir que cuando se habla de forma de Estado, debe entenderse que se hace referencia a la designación de la organización política en su conjunto, con la unidad de los elementos que lo constituyen. Las teorías anteriormente expuestas me parecen las más adecuadas para explicar las diversas formas en que puede ser clasificado un Estado, me parece interesante también incluir algunos razonamientos que abordan el tema desde otra perspectiva. Establece Vergottini2 que “Por forma de Estado se entiende, globalmente, a un ordenamiento referido particularmente a finalidades planteadas como objetivos de acción de los órganos constitucionales. Empero caen dentro de su ámbito los consiguientes criterios relativos a la disciplina del Estado-comunidad, al papel de los individuos y de los grupos y los relativos al Estado-aparato y a sus modalidades de intervención”. Con base en los argumentos anteriores, propone que puede hacerse una clasificación bifucarda de las formas de Estado. La primera de las clasificaciones que está más ligada a la tradición de las democracias occidentales, habla primeramente de Estados pluralistas, que se distinguen por contar con una organización constitucional de la concurrencia pacífica para el ejercicio del poder. En oposición a la anterior están los Estados monopolistas, que se caracterizan por ser de partido único y por eliminar la oposición, éstos también son llamados:
* Coordinador de Derecho y Ciencia Política de la Universidad del Valle de Atemajac, Campus León. 1 Francisco Porrúa Pérez, Teoría del Estado, Porrúa, México, 2004. 2 Giuseppe de Vergottini, Derecho constitucional comparado, Espasa Calpe, Madrid, 1983, pp. 107, 108.
Instituto de Investigaciones Legislativas
3
totalitarios, monopartidistas, autocráticos, de poder cerrado con independencia de la ideología de las orientaciones prácticas. La segunda clasificación distingue a los Estados de poder repartido y los de poder concentrado, en aquéllos el poder se reparte entre los individuos, grupos y representaciones (regímenes constitucionales y democráticos) en tanto que en estos el poder es detentado por un solo individuo (dictadura y autocracia). También se puede hacer una clasificación de los Estados, como establece Loewenstein, tomando en consideración los factores político-económico-sociales que desarrollan, para encuadrarlos como: capitalistas, socialistas, militares, burocráticos e incluso clericales. Añade además Loewenstein que otra clasificación puede distinguir entre los de régimen constitucional y la autocracia. En el primero mencionado, se establece una distribución del poder que se da cuando varios e independientes detentadores del poder u órganos estatales participan en la formación de la voluntad estatal. En el segundo solo existe un detentador del poder (dictador), sea persona, grupo, partido etc. Al tomar las ideas de Vergottini y Loewenstein, el maestro Elisur Arteaga3 concluye que el Estado Mexicano es de derivación liberal burgués, capitalista, democrático con poder repartido y régimen constitucional. Como podemos notar, los anteriores autores (Vergottini y Loewenstein) no consideran que el federalismo sea una forma de Estado, es más, incluso el maestro Elisur Arteaga en su obra4 clasifica al federalismo como una forma de gobierno. Al contrario de los autores anteriores, Porrúa5 afirma que la federación sí es una forma de Estado y que se está en presencia de la misma cuando concurren las siguientes características: 1) Un territorio propio, constituido como unidad por la suma de territorios de los Estados miembro. 2) Una población, que dentro del Estado miembro, forma la misma población propia de mismo con derechos y deberes de ciudadanía en relación con la Entidad Local. Esa población de los Estados miembro, tomada en su conjunto, forma la población del Estado Federal. En relación con el Estado Federal, los pobladores del Estado miembro también tienen derechos y deberes específicos. 3) Una sola soberanía. El poder supremo es el del Estado Federal. Los Estados miembro participan del poder, pero solo dentro de sus ámbitos y espacios de circunscripción y en las materias y cualidades que la Constitución les atribuye. 4) La personalidad del Estado Federal es única. En el plano internacional no representan papel alguno los Estados miembro. El Poder Legislativo Federal ordinariamente se compone de dos Cámaras: una de diputados y otra de senadores, siendo estos últimos representantes de los Estados miembros. Los diputados se eligen, generalmente, por cierto número de habitantes; en esta forma, la cantidad de diputados varía con el aumento o disminución de la población. En cambio, el número de senadores sólo varía si aumentan o disminuyen los Estados miembros, porque su elección se hace asignando un número fijo por Estado.
3 4 5
Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, 2ª. ed., Oxford, México 1999, p. 82 Ibídem, p.93 Porrúa, op. cit., p. 471
4
Instituto de Investigaciones Legislativas
En mi opinión Porrúa guarda una debida congruencia entre los postulados que sostiene como elementos para caracterizar la forma de Estado y el breve análisis de los elementos de la federación. Establece Porrúa, como hemos señalado al inicio de este capítulo, que los factores sociológicos, geográficos y jurídicos que corresponden a los elementos constitutivos del Estado identificados como: población, territorio y marco legal son aquéllos que determinan la forma de Estado. Al hacer un análisis de estos elementos y comparándolos con las características que él determina como propias del Estado federal, encontramos nuevamente que hay una congruencia entre sus postulados, veamos: El aspecto territorial se encuentra presente como la suma de partes que constituye un todo, como hace referencia en el inciso 1). En cuanto al aspecto poblacional, lo vemos explicado en el inciso 2) donde se indica que la suma de todos los pobladores de las entidades federativas, constituyen la población de la federación, la anterior afirmación no pretende en forma alguna contrariar las teorías con respecto a la nacionalidad. Encontramos en el inciso 3) la reflexión que se hace con respecto al elemento marco jurídico, en tanto que la constitución debe establecer los ámbitos de competencia de las unidades subnacionales de gobierno, es decir de las entidades federativas. Para completar el análisis, solo quiero mencionar que el inciso 4) se refiere al tema de la representatividad. Del análisis anterior, mi lógica más elemental me lleva a concluir que la suma de Estados preconstituidos da como resultado un nuevo Estado, pero a diferencia de los anteriores, es decir de sus partes constitutivas, éste será de carácter supranacional. La anterior afirmación no implica necesariamente que la forma de gobierno del orden federal sea la misma adoptada particularmente por los Estados miembro. Un ejemplo de la postura que sostengo, es el caso del Estado de Nebraska en los Estados Unidos de América, donde se distingue éste de los demás por ser el único con un sistema unicameral. Para ser justo en la disertación que aquí expreso, debo compartir las consideraciones que llevan a otros investigadores a sostener que la Federación es una forma de gobierno y no de Estado. Federalismo como forma de gobierno Sostiene Orlando que el gobierno es el conjunto de medios por los cuales la soberanía se traduce en actos. El gobierno es el conjunto de instituciones organizadas por el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la soberanía. Vergottini6 comenta que por formas de gobierno debe entenderse el complejo de instrumentos que se articulan para conseguir finalidades estatales y, por tanto, los elementos que miran a la titularidad y ejercicio de las funciones soberanas atribuidas a los órganos constitucionales. La clasificación de los Estados que en su oportunidad realizó Maquiavelo (entiéndase sin distinción de conceptos Estado-gobierno) entre monarquías y repúblicas ha sido ya superada, al grado de establecer como la clasificación contemporánea más aceptada la que parte de la titularidad y el ejercicio de las funciones del Estado, estableciendo la de gobiernos democráticos y gobiernos autocráticos.
6
Vergottini, op. cit., pp 108 y 122
Instituto de Investigaciones Legislativas
5
En la primera de las clasificaciones comenta Arteaga7 se ubican a la monarquía constitucional, las repúblicas presidencialitas y la república dictatorial, toda vez que en las anteriores se considera que hay una preeminencia de ciertos órganos constitucionales. En la segunda clasificación se caracteriza por contar con gobiernos que tienden a concentrar el poder y rechazar el pluralismo partidario y de oposición, comprende entonces la monocracia, considerada como unión personal en el vértice del ejecutivo y del partido único, y colegiada, cuando se trata de juntas militares, comités, consejos “revolucionarios”. Porrúa afirma que las formas de gobierno se refieren a los diferentes modos de constitución de los órganos del Estado, de sus poderes y de las relaciones de esos poderes entre sí. Dice el autor que las formas de Estado se refieren a la estructura misma de la organización política en su totalidad y unidad. Por el contrario las formas de gobierno se refieren a un aspecto restringido del Estado. Resulta evidente para mí que el gobierno, como he sostenido anteriormente, es un elemento del Estado. Por lo que eventualmente, en un Estado Nación que cambia la forma de su gobierno, no implica necesariamente que cambie la forma de Estado y viceversa. Estado federal y unitario Otra distinción que se hace de la forma de organización de los Estados es entre federal y unitario. Esta distinción se formula tomando como base la organización territorial del Estado y los ámbitos institucionales de poder en los que el gobierno ejerce sus funciones políticas, administrativas y económicas. Es importante destacar que en ambas formas de Estado se comparte la división del ejercicio del poder establecida por Montesquieu que se expresa en el ejecutivo, legislativo y judicial. Estados unitarios En los Estados unitarios existe un solo ámbito de poder y por tanto, la toma de decisiones se hace desde una estructura de poder hacia el resto del territorio. El fin que se persigue es que todos los ciudadanos estén vinculados por las mismas leyes, actividades administrativas y resoluciones judiciales, tal es el caso de Estados como: Francia, Dinamarca, Portugal, Suecia. Estado federal En los Estados federales existen dos o más ámbitos de poder. Es decir que cuentan con un ámbito nacional y como mínimo un subnacional de poder. El primer ámbito es conocido precisamente como federal en tanto que los segundos pueden ser denominados Estados, provincias, regiones, entidades federativas etc. En los órdenes subnacionales de gobierno, se sigue generalmente también el principio republicano y de división de poderes, luego entonces en éstos se encuentra un poder ejecutivo, legislativo y judicial, como es el caso de Estados como Brasil, Canadá, Bélgica, Suiza y Alemania. Hay casos como el de Estados Unidos y México en donde existen tres órdenes de gobierno.
7
Arteaga, op.cit. p. 84
6
Instituto de Investigaciones Legislativas
De todas las ideas anteriormente expuestas, la que a mi juicio explica mejor el federalismo es esta última, en lo particular soy partidario de la teoría que el federalismo es una forma de Estado y no así una de gobierno.
II. Fines del Federalismo Una vez establecidos las diversas teorías y corrientes acerca de la clasificación del federalismo, estimo oportuno esbozar algunas ideas acerca de cuáles son los fines que alientan tal organización de Estado. El federalismo desde el enfoque de la unidad nacional El tema del federalismo puede ser abordado desde el enfoque de la unidad nacional, el cual parte de la idea principal que Estados preconstituidos ceden parte de su poder (soberanía) para conformar un Estado nación mayor. De la premisa anterior se pueden establecer a priori una serie supuestos entre los cuales podemos destacar: a) Existencia de Estados preconstituidos. La federación es la integración de entidades jurídico-políticas que tenían vida previamente al pacto federal, esto significa que las entidades federadas a la celebración del pacto federal contaban con una serie de elementos tales como población; territorio; gobierno; marco legal y soberanía. b) Pacto federal. Para la constitución de un Estado federado es necesario que las partes interesadas celebren un convenio que les reconozca como parte integrante de la misma y se establezcan entonces las facultades y atribuciones que han de ceder al ámbito federal y cuales conservan. c) Defensa de intereses comunes. El pacto federal persigue, entre otras cosas, la suma de los esfuerzos de las partes integrantes para una más adecuada, eficiente, efectiva y eficaz defensa de sus intereses, puesto que de hacerlo de manera individual implicaría para ellos una constante incertidumbre en la consecución de los mismos, derivada de su propio contexto económico, político y social. Independientemente de la demarcación territorial de los Estados preconstituidos, es obvio que éstos ya guardaban una serie de relaciones multidimensional más allá de sus territorio, por lo que la estabilidad económica, política y social de éstos en lo individual repercute directa o indirectamente en sus iguales, luego entonces, es imperativo el establecimiento de un orden superior al estadual para que procure la homogeneidad en ciertos aspectos de la actividad del Estado. En contrapartida, permitir que un Estado preconstituido no se sume al pacto federal, implica correr el riesgo que en la conducción y aplicación de las políticas del Estado no miembro, pueda influir de manera negativa en sus vecinos colindantes o regionales. Por otro lado, el consentir que una entidad federativa pretenda desincorporarse del Estado nación, conlleva el peligro latente de que otras entidades quieran imitar el ejemplo y con esta situación colocarse en el supuesto primeramente descrito provocando la desintegración paulatina del Estado nación. El federalismo: Distribución y ejercicio del poder político El ejercicio del poder político en el sistema federal bipartidista y polipartidista sin duda alguna impulsa la participación de los individuos y grupos nacionales y regionales en la distribución y
Instituto de Investigaciones Legislativas
7
ejercicio del poder y en algunos casos la participación ciudadana donde están dadas las instituciones democráticas para la toma de decisiones. Incluso, esta participación puede ir todavía más allá cuando existen dos órdenes subnacionales de gobierno, como el caso de México. El federalismo y la función gubernamental Esta teoría establece que el modelo federal sirve para aterrizar los proyectos nacionales de desarrollo, es decir, que los otros órdenes de gobierno son auxiliares o bien coadyuvantes de las políticas federales. En lo particular, no comparto esa visión del federalismo, puesto que de lo que en realidad se habla es de una delegación del ejercicio del poder, propio del modelo unitario. La anterior afirmación no implica que niegue la existencia de prácticas centralistas en los Estado federados, pero como he comentado, lo que no comparto es la idea que se piense en constituir una federación con la intención de que los ordenes subnacionales sirvan como delegaciones del ejercicio del poder federal. Esta visión del federalismo confirma nuevamente que no se trata de una forma de gobierno, sino que implica como señalábamos anteriormente, una distribución del poder así como también de su ejercicio entre el orden nacional y los subnacionales, es decir entre federación y Estados federados.
III. El federalismo en México Toca ahora hacer el estudio del federalismo en México, sin duda alguna para tener una visión íntegra del mismo, deberíamos hacer un repaso de las circunstancias sociales, económicas y políticas históricas, pero éstas rebasan el alcance de este ensayo. Lo que queremos destacar al respecto, es que en la Constitución del año 1824 se estableció por primera vez la forma federal; desapareció en 1836; nuevamente se establece en 1847 y se queda definitivamente en la del 1857. Con la salvedad del año 1865 del entonces estatuto provisional del imperio mexicano que disponía una Monarquía moderada, hereditaria, con un príncipe católico, proclamada por la Nación y aceptada por el emperador.
La forma de Estado y gobierno mexicanos Actualmente la Constitución, que fue proclamada en 1917, dispone en su artículo 40 que el Estado mexicano es una república, representativa, democrática y federal. Para efectos del presente ensayo me avocaré en el concepto federal, que como ya he dicho, en mi opinión constituye la única forma de Estado a diferencia de las tres primeras que son formas de gobierno.
Organización Política La soberanía que reside originalmente en el pueblo, es el poder que permite precisamente la constitución de un Estado, por ello, en la convención escrita se establecen las normas que han de proteger los derechos fundamentales (parte dogmática) así como también la forma de organización del Estado (parte orgánica), en donde se titulan ya jurídicamente los elementos: población, territorio, gobierno y soberanía.
8
Instituto de Investigaciones Legislativas
Dos ámbitos de poder: Nacional y Subnacional En el federalismo mexicano se establecen dos ámbitos de poder: El federal y el Estatal. Al respecto me parece conveniente aclarar que lo que sí existe son tres órdenes de gobierno, más no tres ámbitos de poder, cuestión que abordaré más adelante. Para sustentar la tesis acerca que el diseño constitucional mexicano establece la conjunción de solamente dos ámbitos de poder, estimo necesario hacer un análisis de los elementos constitutivos de ambas formas de organización política en correlación con la Carta Magna. Elemento población: El artículo 30, 31 y 32 establecen las bases de la nacionalidad mexicana, así como los derechos y obligaciones que se derivan de esta condición en tanto que del artículo 34 al 38 las bases acerca de la ciudadanía, así como también los derecho y obligaciones derivadas. Por su parte la constitución de cada entidad federativa establece lo propio, en el caso de Guanajuato se distingue entre habitantes8; guanajuatenses9 y ciudadanos guanajuatenses10. Se concluye entonces, que en ambos ámbitos de poder, el elemento población está reconocido. Elemento territorial: El artículo 42 de la Constitución establece en sus VI fracciones el cómo está compuesto el territorio nacional, es decir, aquél territorio que corresponde al ámbito federal. En la fracción I, se distingue precisamente que las entidades federativas forman parte íntegra del mismo en adición a los otros elementos establecidos en las V fracciones posteriores. En cuanto al ámbito estatal territorial, el artículo 43 reconoce que las 31 entidades forman el pacto federal así como también otra entidad política conocida cómo Distrito Federal. Aunado a la disposición anterior, el artículo 45 reafirma la idea de respeto hacia el elemento territorial de los Estados miembro, donde se dispone que éstos conservaran la extensión límites que a la convención constitucional tenían. Incluso se hace distinción en el artículo 48 que las islas, los cayos y arrecifes los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependerán directamente del Gobierno de la Federación, con excepción de aquellas islas sobre las que ha la fecha de la convención hayan ejercido jurisdicción los Estados. Como apreciamos de lo expuesto en las líneas anteriores, el elemento territorial se encuentra debidamente establecido y diferenciado. Elemento gobierno: El poder público se deposita en el gobierno para que éste realice las acciones suficientes y necesarias para la consecución de los fines del Estado, para ello necesita realizar innumerables actividades de índole administrativa, legislativa y jurisdiccional, estableciendo que dichas labores están a cargo de los Poderes de la Unión integrados por: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los ámbitos de competencia de éstos, así como también por los poderes de las entidades federativas en cuanto sus regímenes interiores, en los términos que establece la Constitución Federal y las propias de éstos, las cuales no pueden contravenir lo dispuesto en el Pacto Federal. Las ideas vertidas en el párrafo anterior, contenidas en el artículo 41 Constitucional, hacen suponer que la división de poderes administrativa, legislativa y jurisdiccional es propia del ámbito federal y que por consiguiente el poder público de los Estados no necesariamente debe adoptar la misma forma de gobierno que el ámbito federal, puesto que se están a lo dispuesto en sus regímenes interiores, en congruencia con la Constitución Federal y la Constitución propia de cada entidad. Suena bastante provocador plantear la teoría en que 8 9
Artículos 18 y 19 Constitución Política para el Estado de Guanajuato Artículos 20 y 21 Artículos 25 a 27
10
Instituto de Investigaciones Legislativas
9
las entidades federativas con base en este artículo, pudieran elegir libremente la forma de su gobierno en tanto reconozcan la del ámbito federal, la elección de su forma de gobierno se basaría en el ejercicio de su capacidad soberana de autodeterminarse. Esta teoría pierde sustento jurídico cuando se considera lo establecido en los artículos 115 y 116 que establecen que la forma de gobierno de las entidades federativas será republicana, representativa y popular, además del principio de división de poderes, haciendo coincidir con estas disposiciones la forma de gobierno de ambos ámbitos de poder. El Municipio y las Entidades Federativas En el punto anterior, establecí el por qué considero que existen dos ámbitos de poder en el Estado mexicano, toca ahora verter las ideas que me llevan a concluir que existen tres ordenes de gobierno, también llamados niveles. El artículo 115 Constitucional establece que los Estados tomarán como base de su división territorial y de su organización tanto política como administrativa el Municipio libre. Si hiciéramos un ejercicio para identificar los elementos del Estado en los Municipios encontraríamos que: Población: Este elemento estaría presente ya que se conformaría de los habitantes que residen en la mancha urbana, sino que también en aquéllos asentamientos humanos que por la división política del propio municipio se encuentran adscritos a la cabecera municipal. Territorio: Establecido y dado con base en la división política del municipio. Gobierno: Conformado por el Ayuntamiento, integrado a su vez por el presidente municipal, síndicos y regidores. Tal pareciera que a partir de este primer análisis estamos ante la presencia de una organización política que puede por sí misma subsistir. La realidad es que con independencia de los aspectos históricos, el Municipio nace a la vida político-jurídicoadministrativa en virtud de que las entidades federativas al constituirse, deciden organizar su régimen político, territorial y administrativo a través del reconocimiento de una organización política interna, que opera a través de un gobierno conocido como Ayuntamiento, que es coexistente con el gobierno de la entidad federativa. La federación encuentra su poder, a partir de la unión de las entidades federativas, pero, los Estados federados no encuentran su poder por la unión de sus municipios, sino que éstos cuentan con atribuciones, funciones y facultades a partir del diseño constitucional local para lograr la distribución y descentralización político-administrativa y atender así de manera eficaz, eficiente y efectiva las necesidades inmediatas de la población. Con base en las anteriores ideas es que afirmo que los Municipio son autónomos más no soberanos. Son autónomos en tanto que gozan de un grado de libertad para administrar ciertos recursos y con ello cumplir con las funciones y servicios que le impone la Constitución Federal, la Constitución local y las leyes estatales marco de su función. Pero no puede ser considerado soberano porque no tiene la capacidad de autodeterminarse políticamente, puesto que está sujeto a las disposiciones nombradas anteriormente. Al realizar la conjunción de las ideas planteadas en esta apartado concluyo reafirmando lo que en su oportunidad comenté. El Municipio no es un ámbito de poder porque su existencia está supeditada a la vida de la entidad federativa, luego entonces, solamente es un ámbito de competencia en el que un Ayuntamiento, entendido como orden de gobierno presta servicios y funciones a la población.
10
Instituto de Investigaciones Legislativas
IV. El diseño constitucional y el sistema de competencias Los fines del Estado solo pueden ser alcanzados a través de la realización de acciones concretas que pueden traducirse en actos materialmente legislativos, jurisdiccionales y administrativos, es decir, en actos que regulen ciertas actividades de los gobernados y todas aquéllas que realiza el gobierno; en actos que diriman las controversias que surjan sobre la aplicación de estas normas y finalmente, todas aquéllas operaciones materiales necesarias para atender los asuntos propios del Estado. El Estado para cumplir con sus fines, requiere reservarse una serie de actividades, es decir, que establece en la propia Constitución y en las leyes de ella emanadas, cuales son aquéllas operaciones que solamente pueden ser realizadas por éste, y por ende están fuera del alcance de los particulares. Las actividades que se reserva el Estado para ejercerlas por medio de los poderes públicos, es decir, por medio del gobierno son conocidas como atribuciones o también como facultades11. La Constitución Federal establece pues, cuales son las facultades que habrá de atender el gobierno federal, estatal y municipal respectivamente. Dicho en otras palabras, cuál es el ámbito o esfera de competencia de cada gobierno en el ejercicio de esas facultades, en resumen, se implanta un sistema constitucional de competencias. Ámbito Federal El gobierno federal mexicano, como ya hemos comentado, se basa entre otros, en el principio de la división de poderes para el ejercicio de las funciones del Estado en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. A continuación establecemos el fundamento constitucional de las facultades exclusivas de la federación, el término anterior, se refiere a que dichas facultades no pueden ser ejercidas por otro poder en el mismo ámbito de competencia o en otro, es decir, que tampoco las entidades federativas y lógicamente sus municipios pueden ejercerlas. Poder Legislativo: Las facultades que tiene el Congreso de la Unión son las que están contenidas en el artículo 73. Poder Ejecutivo: Las facultades del presidente están contenidas en el artículo 89. Poder Judicial: Las facultades de los Juzgados y Tribunales federales están contenidas en el artículo 104. Del estudio que el lector pueda hacer de los artículos citados, podrá percatarse de la diversidad de materias que ámbito de poder federal se reserva. Ámbito Municipal Para el municipio se ha establecido en el artículo 115 fracción III cuales son las funciones y servicios que debe prestar. Es importante hacer notar que la naturaleza de estas funciones y servicios sirven para atender necesidades básicas en todo asentamiento humano. Quiero destacar también, que a diferencia de las facultades exclusivas, los servicios y funciones descritos en el artículo 115 fracción III, pueden en un determinado momento ser por Estados por el gobierno del Estado, tal y como lo dispone el artículo 115; fracción III; inciso i); párrafo tercero. 11
Es necesario aclarar que el término “facultad” adquiere otra connotación en Derecho Administrativo, puesto que se refiere a la aptitud que los mismos ordenamientos legales le otorgan a un servidor o funcionario público para llevar a cabo materialmente las tareas del órgano competente.
Instituto de Investigaciones Legislativas
11
A mi juicio, las atribuciones establecidas en el artículo 115 fracción III, no son propiamente funciones, sino que son servicios, en todo caso se debe hablar de funciones administrativas, puesto que el Ayuntamiento no realiza funciones jurisdiccionales ni tampoco legislativas. El debate puede desatarse en cuanto que hay personas que sostienen que la reglamentación administrativa es una función cuasi-legislativa del Ayuntamiento, en mi opinión esta postura no es correcta, puesto que no debe confundirse los actos materialmente legislativos, con aquéllos que lo son orgánica y formalmente, puesto que la función legislativa al interior de la entidad federativa se encuentra depositada en Poder Legislativo a través del Congreso Local y la expedición de las leyes y decretos se encuentra supeditados a un proceso constitucional de creación cosa que no realiza el Ayuntamiento. De lo abordado en el parágrafo antepenúltimo, me parece oportuno hacer otro comentario sobre lo dispuesto en la fracción VII, primer párrafo, del artículo 116 “…VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario… Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior”. Considero que no debe interpretarse lo dispuesto en esta fracción como si se tratase de una facultad concurrente, puesto que en ésta, la constitución establece una corresponsabilidad en el ejercicio de la atribución o facultad, la cual, incluso en algunos casos puede ser potestativa. En tanto que de la interpretación de la fracción en comento, se está ante una franca imposibilidad de prestar materialmente un servicio y no así una función. Ámbito Estatal Una vez que hemos identificado los fundamentos que soportan el ámbito de competencia federal y municipal, toca ahora entonces establecer el estatal, y no es un capricho del que se escribe agotar el tema en este orden, sino que mí obligado a abordarlo de esta manera en razón de que el diseño constitucional establece con claridad las facultades del ámbito federal y los servicios del ámbito municipal, pero no hace referencia expresa del ámbito estatal. En efecto, el artículo 124 constitucional establece que las facultades que no están expresamente concedidas al ámbito federal se entienden reservadas a las Estados. Deducimos entonces que las facultades del ámbito estatal establecidas de manera residual. Hay otro tipo de facultades que son de carácter prohibitivo como la establecida en el artículo 117 y otras de carácter condicionado como las del 118. En aquéllas como la primera, tajantemente se prohíbe o restringe a las entidades federativas a realizar una determinada atribución, en tanto que en aquéllas como la segunda, se está en la posibilidad de llevarlas a cabo, siempre y cuando cuenten con la anuencia de un poder federal. Facultades concurrentes Las facultades o funciones concurrentes, son aquellas que se caracterizan porque la constitución establece que para la realización de las mismas deben concurrir dos más poderes en un mismo ámbito de competencia o dos o más poderes de distinto ámbito de competencia o incluso los tres órdenes de gobierno. Ejemplo de las facultades concurrentes son el artículo 3 que versa sobre la educación; 4 en cuanto a salud; 18 en materia de penitenciaria; 21 sobre la función de seguridad pública. Tal parece que el diseño constitucional mexicano en relación con el establecimiento del sistema de competencias pudiera ser representado gráficamente con la forma de un reloj de arena. En cuya parte superior se distingue por tener una tapa ancha que metafóricamente
12
Instituto de Investigaciones Legislativas
hace las veces del grueso de facultades exclusivas de la esfera federal. Su parte central se distingue por ser angosta en tanto que las facultades residuales y prohibitivas adelgazan la acción de las entidades federativas, que como ya hemos explicado son la fuente de los otros dos órdenes de gobierno. Finalmente la base del reloj es más angosta que la tapa pero no tanto como la central, en virtud de las funciones que el artículo 115 le confiere a la esfera municipal.
V. Reflexiones finales Debemos comprender, a través de un profundo análisis, cuáles son las relaciones intergubernamentales que se dan de hecho y derecho entre los diversos ámbitos de competencia en el México de nuestros días. El ejercicio propuesto nos sirve como base para realizar un comparativo histórico que nos lleve a concluir si la forma de Estado federal que ha adoptado México fue y ha sido la más conveniente contextual y coyunturalmente. ¿Acaso la instauración del federalismo mexicano obedeció a una real convicción de celebrar un pacto federal para que los Estados miembro alcanzaran sus fines? O por otro lado ¿Se pretendía disfrazar la instalación de facto de un Estado unitario que de iure fuera federalista, para desaparecer los fantasmas y las corrientes conservadoras monárquicas que recordaban la dependencia a la corona española? ¿No ha sido acaso que México desde la colonia siempre ha vivido bajo regímenes de poder centralizado de facto y no comprendemos todavía cómo gobernar y ser gobernados como reales federados? ¿No es verdad que el diseño constitucional en mucho sigue obedeciendo a esa lógica del poder centralizado? ¿Cuál es la política de Estado para la verdadera implantación del federalismo en México? ¿Se debe pensar en esta forma de gobierno solo como una suma de partes para lograr defender de mejor manera los intereses? o ¿hay que abordarlo desde el impacto de la función?, ¿A qué le apostamos? ¿A un federalismo que traslade competencias del ámbito federal al estatal empezando por la hacienda pública? O ¿acaso el camino es el desarrollo municipal transfiriendo las competencias a esta esfera? ¿Es viable pensar en el Estado Nación como una especie de confederación en donde sus partes integrantes a su vez estén constituidas por municipios federados? El tema central para mí, acerca del futuro del federalismo en México, es definir y convenir conjuntamente el sector público, el social y la iniciativa privada, partiendo de nuestra historia y nuestra realidad política, social, económica así como nuestra inserción en el mundo global, cuáles son los mecanismos que faciliten las relaciones intergubernamentales y la distribución del poder bajo el otorgamiento de facultades a los diversos ámbitos de gobierno para cumplir con las funciones estatales y el otorgamiento de los servicios a la población.
BIBLIOGRAFÍA • • • •
Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, 2ª. ed., Oxford, México 1999. Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del Estado, 38ª. ed., Porrúa, México, 2004. Vergottini, Giuseppe, Derecho constitucional comparado, Espasa Calpe, Madrid, 1983. Soto Reyes Garmendia, Ernesto, Federalismo, sociedad y globalidad: los retos del porvenir. POLCUL. [online]. 2006, no.25 [citado 15 de Marzo 2007], p.27-45 Disponible en la World Wide Web: http://unam.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S018877422006000100003&lng=es&nrm=is o>. ISSN 0188-7742.
Instituto de Investigaciones Legislativas
13
2. La Hacienda Pública en México, perspectivas del federalismo Lic. y M.F. Javier Pérez Salazar
SUMARIO: I. Introducción. II. Aspectos Doctrinales: 1. Estado de Derecho; 2. Origen de la Hacienda Pública; 3. Concepto de Hacienda Pública; 4. Funciones de la Hacienda Pública. III. Aspectos Jurídicos: 1. Antecedentes del Régimen Federal; 2. Antecedentes de la estructura del Sistema Hacendario; 3. Diagnóstico Hacendario en México. IV. Perspectiva: 1. Los retos de la globalización; 2. Perspectiva del federalismo hacendario.
I. Introducción El tema del federalismo de la hacienda pública ha resurgido en estos momentos en México, prueba de ello es la expedición de la convocatoria a la “Primera Convención Nacional Hacendaria”, la cual se instaló formalmente el 5 de febrero del 2004. Esta convención ha unido a las diversas instancias del Gobierno Mexicano y de la sociedad en general, con el objetivo, entre otros, de procurar las acciones que integren en la Constitución Mexicana, normas que den las bases de la distribución que corresponde a cada ámbito de gobierno de todas las materias de la hacienda pública. El objetivo planteado por la convención conlleva en sí una afirmación, es decir, los convocantes dan por hecho que la Constitución Mexicana requiere de la inserción de normas que permitan desarrollar el proceso federalista. Sin embargo, en nuestra opinión, antes de proceder a elaborar y proponer un esquema normativo fundamental sobre diversas instituciones de la hacienda pública, creemos que debe partirse de un diagnóstico jurídico sobre la situación de las instituciones desde la base constitucional, a fin de determinar las acciones a implementar para el logro de los propósitos fijados. En nuestra opinión, para efectos de dimensionar el objetivo de la Primera Convención Nacional Hacendaria, habría que partir de un diagnóstico real de la situación de las haciendas públicas en los diferentes ámbitos de gobierno. No resulta difícil entender que las haciendas estatales y municipales se encuentran necesitadas de recursos económicos para hacer frente satisfactoriamente a sus atribuciones; sin embargo, también es cierto que la hacienda pública estatal o municipal no se ocupa exclusivamente de cuestiones de dinero, liquidez o mercados de capital, sino de cuestiones tales como: asignación de recursos, distribución de la riqueza, prestación de servicios públicos, generación de empleos, desarrollo económico, control del gasto, etc., en suma, una administración pública responsable. En este sentido, no se trata simplemente de trasladar facultades a los estados y municipios para que establezcan impuestos bajo el argumento de fortalecer sus finanzas, sino de procurar acciones legislativas responsables que partan de un diagnóstico sobre el impacto de tal medida, la efectividad en su implementación, viabilidad recaudatoria, mecanismos sobre orientación del gasto, etc. De lo contrario, se estaría faltando al compromiso de legislar responsablemente, y en este sentido resulta aplicable a los otros poderes en el ámbito de su competencia.
14
Instituto de Investigaciones Legislativas
II. Aspectos doctrinales 1. Estado de Derecho Para realizar cualquier estudio del “Estado” o de sus instituciones como la “Hacienda Pública”, necesariamente se debe partir de una premisa fundamental: Qué es el “Estado de Derecho”. Y es que no debemos perder de vista que nuestro modelo constitucional se circunscribe en el “Estado Democrático y de Derecho”, pues bien, resulta obligado precisar o acotar el marco de actuación del poder público bajo esta premisa de juricidad. En este sentido, “Estado de Derecho” significa que el Estado ha de someterse al derecho generado por él mismo y que los poderes públicos sólo pueden actuar dentro del marco de cometidos o atribuciones que el orden jurídico les concede. Dicha fórmula de juricidad –que constituye la piedra angular de todo moderno “Estado de Derecho”– expresa, siguiendo a Jellinek, la sumisión al derecho por parte del Estado, es decir, el principio de legalidad.12 El principio antes mencionado orienta, funda, motiva y limita el ejercicio del Poder Público, en otras palabras, conforma el estatuto jurídico del Poder. En este sentido, la institución “hacienda pública” debe ceñirse a este principio de juricidad. 2. Origen de la Hacienda Pública En un principio, las actividades económicas eran propias de los individuos o mejor dicho era un mercado eminentemente privado. Con el paso del tiempo la existencia de una serie de fallos e imperfecciones en el funcionamiento del mercado propio de los individuos, generó la aparición de un nuevo agente económico que respondía a las cuestiones planteadas en función de decisiones dictadas por la autoridad: el Estado, el sector público, la administración o el gobierno.13 En este sentido, el nacimiento de la hacienda pública coincide con el surgimiento de la economía como disciplina científica, en 1776, con la publicación de “La riqueza de las naciones”. De acuerdo con Adam Smith,14 el Estado debe ser cauteloso al interferir en el normal funcionamiento de los mercados, primando el principio de laissez faire (dejar hacer) y la actividad económica privada. 3. Concepto de Hacienda Pública La Hacienda Pública tiene un aspecto material y otro formal. Para conceptualizar la Hacienda Pública se debe partir del reconocimiento de que la organización y funcionamiento del Estado supone para éste la realización de gastos y la obtención de los recursos económicos indispensables para cubrirlos. Pues bien, esta necesidad y los mecanismos para atenderla constituyen el aspecto material de la Hacienda Pública, es decir, la actividad financiera del Estado.15 La actividad financiera del Estado –como el aspecto material de la Hacienda Públicase define como aquella que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios
12
Vid. LÓPEZ RIOS, Pedro: La Justicia Administrativa en el Sistema Federal Mexicano. Universidad de Guanajuato. México, 1995. p. 23. 13 Vid. F. CORONA, Juan, y DÍAZ, Amelia: Introducción a la Hacienda Pública. Editorial Ariel. Barcelona, 2000. op. cit., pp. 1 y 2. 14 Citado por: F. CORONA, Juan, y DÍAZ, Amelia: op. cit., pp. 2 y 3. 15 Vid. RODRÍGUEZ LOBATO, Raúl: Derecho Fiscal. Editorial Harla. México, 1998, p. 3
Instituto de Investigaciones Legislativas
15
necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines.16 La Suprema Corte coincide con la definición material al exponer que la Hacienda Pública se integra por los ingresos, activos y pasivos. Con respecto a su aspecto formal, la hacienda pública se constituye como un fenómeno económico, político, jurídico y sociológico.17 Algunos otros incluyen el aspecto institucional.18 4. Funciones de la Hacienda Pública Las funciones esenciales de la Hacienda Pública son: 1. Asignación: Efectuar ajustes para conseguir una asignación eficiente de los recursos económicos. 2. Redistribución: Corregir la distribución de renta y riqueza resultante de la actuación del mercado, para lograr una distribución más justa o adecuada. 3. Estabilización: Garantizar el funcionamiento estable de la economía, ayudándola en la consecución de niveles de crecimiento y desarrollo adecuados.
III. Aspectos Jurídicos 1. Antecedentes del régimen federal Desde el momento en que nuestra nación alcanzó su independencia, escogió al federalismo como sistema de organización política. Los constituyentes de 1824, 1857 y 1917 ratificaron este sistema, adoptando sus principios fundamentales: Republicano, Representativo, Democrático y Federal. Los constituyentes de 1824, 1857 y 1917 ratificaron mantener al sistema federal y establecer de manera explícita los preceptos constitucionales que determinan a las fuentes impositivas como vía de financiamiento del gasto público. Sin embargo, su implementación, generó problemas de concurrencia impositiva, de coordinación y de distribución. 2. Antecedentes de la estructura del Sistema Hacendario Los fiscalistas mexicanos de los años 20´s buscaron enfrentar esta problemática entre los poderes, en una primer instancia mediante la instauración de las convenciones nacionales fiscales de 1925, 1932 y 1947. En 1942, se eleva a rango constitucional la delimitación de impuestos federales y los mecanismos de participación, adicionando a la Constitución la fracción XXIX al artículo 73. En 1952, se instaura la coordinación fiscal con una proyección modesta, teniendo como resultado la expedición en 1954 de la primer Ley de Coordinación Fiscal. Entre 1924, hasta finales de los años 70´s se tiene un avance relativo en este campo, periodo en el cual se confirmó que la delimitación de fuentes impositivas no era la solución
16
Vid. DE LA GARZA, Sergio Francisco: Derecho Financiero Mexicano. Editorial Porrúa. México, 1988, p. 5. Citando a Joaquín B. Ortega. 17 Vid. RODRÍGUEZ LOBATO, Raúl: op. cit., p. 3. En el mismo sentido: SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, Mayolo: op. cit., pp 8 y 9. Igualmente: DE LA GARZA, Sergio Francisco. op. cit., pp. 6, 7 y 8. 18 Así, F. CORONA, Juan, y DÍAZ, Amelia: op. cit., p. 9.
16
Instituto de Investigaciones Legislativas
de los problemas de concurrencia, dando la pauta a que el perfeccionamiento del procedimiento de participaciones era la vía más idónea. En esos años, la práctica del federalismo obedeció a un criterio centralista, sobre el cual giraron las acciones gubernamentales, constituyéndose en una limitante para el desarrollo equilibrado de los diferentes órdenes de gobierno. En todas estas convenciones nacionales, se han perseguido dos objetivos fundamentales: A. Lograr mejor equilibrio en la distribución de los ingresos tributarios entre la federación, los estados y los municipios, a fin de que cada uno de ellos pueda realizar los fines que le son propios. B. Corregir y armonizar los respectivos sistemas tributarios, a efecto de que produzcan los ingresos que las entidades requieren para financiar sus gastos públicos, pugnando por suprimir procedimientos alcabalatorios y otras deficiencias que obstaculicen el desarrollo. En suma, el sistema hacendario del país, está estructurado sobre la base de un pequeño número de ingresos privativos y, el resto, sobre el concepto de "ingresos en participación", pero, para que puedan operar estos principios y estos sistemas, se requiere la igualdad, la uniformidad en la aplicación y la equidad, ya que éstas no existen. Hay disparidad en el sistema federal y hay disparidad en el sistema estatal. En el sistema federal, los distintos municipios del país son tratados en tres formas distintas que implican una enorme injusticia. En el primer caso, las leyes federales señalan participación precisa a favor de algunos municipios. En el segundo caso, las leyes federales encomiendan a las legislaturas locales el señalar el por ciento de participación municipal libremente. En el tercer caso, las leyes federales ni señalan participación a los municipios, ni encargan a las legislaturas locales el fijarlas. 3. Diagnóstico Hacendario en México De conformidad con el diagnostico realizado por el INDETEC, la dependencia de las finanzas públicas nacionales (consecuentemente también estatales y municipales) en los ingresos petroleros se ha ido incrementando, a tal grado que en la actualidad uno de cada tres pesos que gasta el gobierno provienen del petróleo. Es decir, hasta un 33% de nuestra Hacienda Pública Nacional está sustentada en los productos petroleros. Otro indicador que vale la pena señalar es que por cada peso que gasta la administración pública centralizada, los estados gastan 1.63 pesos, sin embargo más del 90% de este recursos está definido en las instancias federales, es decir, el ejercicio de la hacienda local se encuentra orientado por la administración centralizada federal. En suma, aproximadamente el 95% de los recursos que manejan los estados y municipios derivan del Sistema Nacional Hacendario, y en su gran mayoría dichos recursos se encuentran etiquetados.
IV. Perspectivas 1. Los retos de la globalización Los retos -en el marco de la globalización- a los que se enfrentan las entidades públicas (federación, estados y municipios) obligan a fortalecer su hacienda pública. El tema de la hacienda pública constituye, hoy en día, uno de los aspectos más relevantes para la federación, estados y municipios, por cuanto el ejercicio pleno y satisfactorio de sus funciones depende sustantivamente del fortalecimiento en la financiación de la hacienda.
Instituto de Investigaciones Legislativas
17
Son diversas las restricciones que impiden a las entidades públicas percibir y disponer de recursos suficientes para cumplir con sus cometidos, las cuales surgen de la dinámica misma de las entidades, así como del entorno en que éstas se desarrollan. Sin duda una de las más importantes son las que se relacionan con el derecho, es por ello que las restricciones jurídicas adquieren una relevancia definitiva, en algunas ocasiones preponderante.19 Sin duda hoy, el federalismo hacendario es un mecanismo que debería permitir el incremento de los ingresos locales a través de la autonomía tributaria, no debiéndose entender como un mecanismo de participación en los ingresos federales20, que lo que genera es dependencia fiscal, desalentando la poca potestad y competencia tributaria local. El federalismo se relaciona con temas cruciales para el desarrollo del país.21 Tomando en cuenta las condiciones del nuevo orden mundial, caracterizado por la globalización de la producción y la revolución del conocimiento y la información, los temas centrales en los que el federalismo fiscal debe incidir son los siguientes22: 1. Asegurar la competitividad internacional de cada localidad; 2. Atender el fenómeno de la pobreza, mejorar el servicio de educación; 3. Hacer que los gobiernos locales se vuelvan responsables por el propio desarrollo económico y social de si localidad. 2. Perspectiva del federalismo hacendario En el contexto mexicano la idea del federalismo en estos términos recobra suma importancia, ya se citaron los esfuerzos que se realizaron para celebrar la primera convención hacendaria en el país. El “Gran Debate para la Reforma Hacendaria”, estuvo apuntalado en los siguientes objetivos: 1. Integrar en la Constitución normas que den las bases de la distribución que corresponde a cada ámbito de gobierno de todas las materias de la Hacienda Pública; sus competencias, recursos, fuentes impositivas, responsabilidades de gasto, modalidades de acceso al crédito y la deuda, así como los límites para que dicho ámbitos de gobierno no comprometan sus haciendas públicas mediante determinaciones que establezcan el no ejercicio de sus potestades tributarias; 2. Contemplar el principio de no afectación de un ámbito de gobierno a la Hacienda de otro, ya sea a través de su legislatura o cualquier otro medio; 3. Fijar las bases de la Coordinación Hacendaria Intergubernamental; 4. Establecer normas que permitan transparentar el origen y destino de los recursos públicos, así como optimizar el uso de los mismos; y 5. Establecer normas que propicien una más clara rendición de cuentas de los diferentes órdenes de gobierno ante la ciudadanía. Como podemos observar, el tema de la hacienda pública y sus instituciones forma parte de la agenda inmediata del Estado. Y es que, ya no se puede seguir concibiendo a entidades públicas serias y responsables que no tengan la potestad de decidir sobre el monto de los 19
Vid. SANTANA LOZA, Salvador: Potestades Tributarias Municipales ejercidas por los Ayuntamientos. Ponencia presentada en los Foros de Consulta Ciudadana sobre Federalismo, Jalisco, México, septiembre 2003. 20 Vid. DUTILLY Y PALMER, Roberto: Federalismo Hacendario. Ponencia presentada en los Foros de Consulta Ciudadana sobre Federalismo. Estado de México, septiembre 2003. 21 Tales como la transparencia en el uso de recursos públicos, el proceso de descentralización, la política educativa, la pobreza, e incluso la redefinición del pacto político, en un contexto de alternancia partidista a nivel federal. Vid. DÍAZ CAYEROS, Alberto: Federalismo Fiscal. Análisis semanal del CIDAC. 22 Ibidem.
18
Instituto de Investigaciones Legislativas
recursos que debe cobrar para prestar un servicio o para otorgar un trámite o, incluso, para orientar el desarrollo de su comunidad.23 Algunas de las propuestas que derivaron de los trabajos de la convención fueron: En materia de Gasto Público e Ingresos 1. Crear los mecanismos operativos para la presupuestación multianual y las salvaguardas para la reconducción del presupuesto. 2. Regular la aplicación de recortes de gasto y excedentes de ingreso. 3. Ejercer nuevas facultades tributarias para los estados y municipios. 4. Permitir que los ingresos se destinen a fines específicos y así transparentar su destino. 5. Vincular las contribuciones locales a fuentes económicas de mayor rendimiento y con tasas que no sean simbólicas. En materia de Deuda Pública y Patrimonio Público 1. Establecer criterio de valuación internos para otorgar créditos intragubernamentales y así evitar la discrecionalidad. 2. Eliminar la obligatoriedad de dar en garantía las participaciones. 3. Obligatoriedad de calificaciones de Deuda Pública. 4. Permitir el endeudamiento externo de Gobiernos Estatales. 5. Modificar el sistema de pensiones para lograr que los pagos a pensionados sean con las aportaciones individuales y del Estado y no con recursos fiscales. En materia de Modernización y Simplificación de la Administración Hacendaria, Colaboración y Coordinación Intergubernamentales y Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas 1. Expedir la Ley Reglamentaria del artículo 115. 2. Profesionalizar y homogeneizar los criterios de los órganos fiscalizadores. 3. Ciudadanizar las Contralorías. 4. Crear un Tribunal de Cuentas. 5. Crear la Ley de Coordinación Hacendaria. Aunado a las propuestas, creemos que la reforma constitucional se hace necesaria para redefinir las instituciones financieras y fiscales del sistema hacendario nacional. En este sentido se propone arribar a un marco constitucional garantista y flexible, bajo dos aspectos: 1. Analizar la modificación al texto constitucional, a efecto de introducir la potestad tributaria delegada, para que quien detente la potestad originaria (Poder Legislativo) pueda delegar esta facultad a otras instancias de gobierno (municipios) pero a través de la ley secundaria y bajo las condiciones que determine. 2. El diseño constitucional en materia de competencia tributaria, dificulta una recomposición y redistribución paulatina de las fuentes gravables, esto en virtud de la inserción del catálogo de contribuciones a nivel constitucional. Consecuentemente, se hace necesario plantear que la competencia tributaria tenga sede constitucional sólo con respecto a la instancia responsable de su regulación (Poder Legislativo), dejando que la distribución sobre competencia tributaria se realiza en norma secundaria. 3. Otorgar con base constitucional, sustento a la propia hacienda pública en todos sus niveles, a efecto de que quienes estamos vinculados con el mandato de la Ley 23
Vid. Derivado de la propuesta sobre Potestad Tributaria para los Gobiernos Municipales, presentada por la Junta Directiva de la Asociación de Municipios de México, A.C. a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Enero 2003.
Instituto de Investigaciones Legislativas
19
Suprema guiemos nuestros esfuerzos hacia el cumplimiento de la misma, de lo contrario la responsabilidad no se actualiza. Esto a través de la inserción de principios que orienten las políticas públicas hacendarias. Dichos principios pueden traducirse, de manera mínima, en la autonomía y la suficiencia financiera. Autonomía: El principio de autonomía ya encuentra sustento parcial o relativo en el principio que la Suprema Corte ha denominado “Libre Administración Hacendaria”, pero sólo abarca una parte de la hacienda pública, habría que considerar su implementación integral y en todos los ámbitos de gobierno, ello permitirá contribuir al libre desarrollo económico de las diversas instancias, sin olvidar las garantías que sobre orientación del gasto público nos impone la Constitución, es decir, una administración libre pero responsable. Suficiencia financiera: El segundo de los principios no tiene tutela constitucional, por lo que sería conveniente su estudio e incorporación con contenido material y formal. Este principio debe garantizar que las haciendas públicas cuenten con los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones públicas; se traduce en un instrumento de suficiencia financiera pero también de ejercicio y control responsable del legislador, obligando a los parlamentarios a diagnosticar previo al ejercicio de la potestad legislativa, sobre los impactos negativos o positivos en el terreno financiero de las posibles acciones legislativas, es decir, no se podrán transferir escenarios normativos a los diferentes ámbitos de gobierno, sin que previamente el legislador haya analizado las posibles consecuencias en materia de gasto, y conciente de ello generar las acciones complementarias de sus medidas.
3. Federalismo Hacendario Mexicano José Luis Dueñas Andrade♠
SUMARIO: I. Introducción. II. Concepto de federalismo. III. Antecedentes del federalismo en México. IV. La Convención Nacional Fiscal. V. Centralización y descentralización. VI. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en el federalismo. VII. Aportaciones federales.
I. Introducción El tema del Federalismo Hacendario Mexicano, lo trataré en tres apartados que abarcan el proceso de creación, evolución y perspectivas. • •
♠
El primero señala lo que es el federalismo. Así como, el federalismo mexicano a partir de los elementos y funciones del Estado y su estructura formal de gobierno en los tres ámbitos. El segundo presenta los antecedentes de las Convenciones Nacionales Fiscales como inicio del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y destaca dos aspectos fundamentales: la centralización y descentralización, entendidas éstas como el proceso histórico en el que se definen y consolidan atribuciones y responsabilidades
Contador Público y encargado del Instituto de Investigaciones Legislativas del Congreso del Estado de México
20
Instituto de Investigaciones Legislativas
•
en materia fiscal, entre los tres ámbitos de gobierno, dando paso a la Primera Convención Hacendaria Nacional. El tercero da cuenta de la asignación de los fondos federales hacia las entidades federativas y sobre el estado actual y prospectivas en la búsqueda de un mejor federalismo mexicano que coadyuve en la configuración de un sistema hacendario más efectivo y eficiente.
II. Concepto de federalismo El federalismo es entendido como un mecanismo institucional para la realización de actividades y la resolución de controversias entre regiones heterogéneas. Como ha ocurrido en todas las expresiones de la sociedad humana, la experiencia del federalismo es previa a su conceptualización y análisis. (Peragullo) El federalismo viene a ser el sistema político que mejor soluciona, de manera consciente, los problemas políticos de la diversidad, es mejor la unión que la separación. Es un hecho reconocido que el federalismo moderno surgió con Estados Unidos en 1776, cuyo sistema de gobierno se caracterizó por la integración de un Estado Nacional determinado y limitado en sus poderes por el pueblo soberano, fue fruto de una serie de compromisos para combinar la integración territorial en una unidad política superior más eficaz. Finalizando, el federalismo como forma de gobierno es la suma de poderes concurrentes que tienen como denominador común la voluntad de cooperar tomando en cuenta diversos contextos de gobierno y de decisión, es el acuerdo constitucional adecuado para hacer frente a las diferencias económicas y sociales de las grandes extensiones territoriales y la complejidad estructural de las instituciones de un estado.
III. Antecedentes del federalismo en México México adopta el federalismo a partir de la Constitución de 1824, como forma de distribución territorial del poder y como sistema de gobierno. Existen dos tesis respecto al origen de los estados de la Federación Mexicana: • La primera sostiene que son resultado de un hecho jurídico, es decir, la ley creó a los estados y no los estados formalizaron en la ley su existencia. *** El Diputado Tomás Vargas, en las discusiones del Acta Constitutiva de 1823, la ilustró perfectamente: a) Los Estados Unidos precedieron de la circunferencia al centro, porque estando separados, se unieron, y nosotros procedemos del centro a la circunferencia. • La segunda tesis, más interesante, sostiene que los estados son el resultado de un proceso histórico. Data de los albores de la Independencia nacional. Todo el territorio de la Nueva España, se sujetaba al virrey y a la audiencia respectiva. En 1811, José Miguel Ramos Arizpe, representante de la provincia interna de Coahuila, evidenció los graves problemas a que debían enfrentarse los habitantes de la colonia a causa del centralismo, siendo uno de ellos el enorme poder sin contrapeso, que tenía el primer jefe, así como los gobernadores de las provincias, lo que hacía difícil y prácticamente nula la administración de justicia.
Instituto de Investigaciones Legislativas
21
Se identifica con la reunión del Congreso Constituyente en Cádiz (las Cortes de Cádiz), en las que estaba representado todo el reino español incluidas las colonias. La diputación mexicana estaba integrada por diecisiete miembros y en el curso de las discusiones se expresó la necesidad de aliviar el centralismo colonial. De lo citado hasta el momento, se vislumbra que el federalismo mexicano se originó con las Cortes de Cádiz, cuyo autor fue Ramos Arizpe, reconocido como el padre del Federalismo Mexicano y defensor de las diputaciones provinciales sobre las cuales se cimentó nuestro Estado Federal. México se independiza de España en 1821, y no tiene Constitución propia sino hasta 1824. Por tanto, el federalismo resultó impuesto por las provincias, transformadas en verdaderos estados libres y soberanos antes que naciera la propia federación. Se estableció la República Federal el 31 de enero de 1824; formando dos tipos de órdenes: el de la federación y el de cada uno de los estados. Hace tiempo se superó el debate entre quienes sostenían que el Sistema Presidencial y Federal Mexicano, era una copia fallida del modelo estadounidense, ahora el análisis se centra en que fue combinación entre la Constitución de Cádiz de 1812 y la de Estados Unidos de 1786. La última característica de la forma de gobierno del estado mexicano es la federal, ya que está constituido por estados libres y soberanos, unidos en una federación, en donde, los estados miembros pierden totalmente su soberanía exterior y ciertas facultades a favor del gobierno central. Por lo que se desprende claramente que las entidades federativas no son soberanas, sino autónomas y que existe una división de competencias entre los dos órdenes. Y es por ello que el concepto, Estado Federal Mexicano está definido en la Carta Magna, por un conjunto de rasgos básicos que lo identifican y lo refieren; como un Estado en el que coexisten dos órdenes jurídicos (ámbito federal y estatal), y tres esferas de gobierno (federal, estados federados y municipios). Al final, podemos afirmar que el federalismo mexicano consiste en la división de poderes entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, y de funciones fiscales entre los distintos niveles de gobierno, dentro de un Estado-Nación.
IV. La Convención Nacional Fiscal Partiendo de esta premisa, era necesario que se llevara a cabo una coordinación enfocada al aspecto fiscal. Los primeros esfuerzos por establecer una coordinación fiscal se dieron con las llamadas convenciones nacionales fiscales (tres eventos), cuyo principal propósito era establecer mecanismos de coordinación sobre la materia y definir claramente las potestades y fuentes de ingresos tributarios para la federación, estados y municipios. La primera se llevó a cabo en 1925, la segunda en 1933 y la tercera se celebró en 1947. Como resultado de esta última Convención Nacional Fiscal se adoptó la idea de establecer un sistema en el que la federación y los estados aprovecharan las fuentes tributarias en el marco de una coordinación, cuyo propósito no fuese necesariamente el de eliminar la concurrencia impositiva (la que constitucionalmente está permitida), sino el de controlarla y orientarla unificadamente entre ambos órdenes de gobierno.
22
Instituto de Investigaciones Legislativas
Posteriormente, este criterio predominó durante la primera Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales del Gobierno Federal y de los estados, celebrada en la ciudad de Chihuahua en 1972. A lo largo de estos años se logró disminuir la doble o triple tributación y se estableció una distribución diferente de competencias tributarias entre los gobiernos, federal y estatales. Es entonces cuando nace la idea de crear un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que fuera capaz de regular el panorama tributario nacional bajo reglas claras y objetivos específicos. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es el órgano que regula las relaciones intergubernamentales entre las entidades federativas y el gobierno federal en su aspecto fiscal, cuyo propósito fundamental es promover una relación equitativa y mejorar la administración tributaria en todos los órdenes de gobierno. De esta manera se puede decir que las primeras ideas que se trazaron del principio de coordinación, se configuraron desde la primera convención fiscal. Al respecto, en 1980 se formalizan dos hechos significativos en los elementos jurídicos para el sistema tributario mexicano que fortalecieron y propiciaron el nacimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: por un lado, se aprueba una reforma fiscal que establece la entrada en vigor del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en sustitución del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM); y por otro, se formaliza la creación de dicho sistema, al establecer sus lineamientos en una nueva Ley de Coordinación Fiscal, LCF cuya vigencia se da a partir de este mismo año. Desde entonces, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se ha convertido en el principal instrumento con el que cuenta el país para regular las relaciones fiscales intergubernamentales, entendidas éstas como el conjunto de acciones de tipo hacendario basadas en las relaciones entre la federación, los estados y los municipios.
V. Centralización y descentralización Las tesis del federalismo no se han cumplido, debido a que la centralización del poder aunada a la falta de contrapesos reales en el régimen político, articulan el predominio de la institución presidencial sobre los demás poderes. Bajo este escenario, se afirma que la centralización tiene como ejes del Estado moderno los siguientes elementos: • Búsqueda de la concentración del poder; • Propiedad privada capitalista y la producción para el intercambio; • La monarquía absoluta como antecedente inmediato del Estado Moderno; • El Estado Moderno reconoce que la nacionalidad lleva aparejada la soberanía como poder; • La centralización puede interpretarse como una capacidad del Estado; • La administración del Estado Capitalista se funda en el principio Centralizador; • En suma, con el nacimiento y desarrollo del Estado Moderno surge propiamente la estructura centralizada de regulación estatal del poder político. Se exige realizar la comparación de cualidades entre la centralización y descentralización, con el objeto de atenuar los contrastes y adoptar una perspectiva teórico-metodológica que permita acceder a la esencia del estudio sobre el federalismo.
Instituto de Investigaciones Legislativas
23
En este sentido, los perfiles y visiones que concretan la descentralización, serían: • En lo jurídico, la descentralización es la forma de organización que se adopta por el Estado para legitimar y legalizar la toma de decisiones y su ejecución. • En lo sociológico, la descentralización refiere a un efecto funcional del sistema. ***Aparece el municipio como el centro receptor esencial de las demandas de la sociedad, como ente de asociación vecinal y comunitaria, que expresa redes de poder y de participación social en la vida política. • En lo económico la descentralización manifiesta el grado de intervención del Estado en la vida económica para el desarrollo de la sociedad. • En lo político la descentralización expresa una redistribución del poder y una estructura de regulación estatal del poder político. • En lo histórico la descentralización nace con el federalismo para dar viabilidad al desarrollo municipal. Hasta el momento se puede deducir que la parte medular de la descentralización es su relación estructural con el régimen político, es la suma de los poderes reales y actuales de la sociedad que al interactuar definen la relación que tienen la rama ejecutiva y la legislativa. En este orden, el rubro Ejecutivo–Legislativo es determinante para organizar el poder en la sociedad, además de determinar la forma de gobierno. Dicha forma de organización, en cuanto sistema de vida insertado en el régimen político, contribuye a fomentar la administración territorial sin quebrantar la unidad del Estado, ya que los pesos y contrapesos pueden evitar la centralización innecesaria del poder, propiciando con ello que los entes propiamente descentralizados tengan personalidad y autonomía para ejercer sus competencias. Sería revestir la concentración de atribuciones y decisiones en el centro, a fin de impulsar las potencialidades locales, mediante una descentralización basada en la autonomía política de los estados.
VI. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en el federalismo En 1979 se constituyó el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que entró en vigor en enero de 1980. En él se establece el conjunto de disposiciones y órganos que regulan la cooperación entre la federación y las entidades federativas, incluido el Distrito Federal. Con el nacimiento del actual sistema, se crean cuatro organismos: la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (1979), la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (1979), el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec, 1980) y, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del mismo sistema, en el año de 1990 se integró la Junta de Coordinación Fiscal. Respecto a los organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, una de las tareas pendientes al interior, es la revisión y adecuación de sus organismos, para con ello transformarlos en instancias capaces de encabezar las discusiones y posibilidades de cambio para la coordinación hacendaria en México. Llegando hasta este punto se crea la Primera Convención Nacional Hacendaria como fortalecimiento del federalismo fiscal en México. Véase Cuadro A. Esta Convención tiene como antecedente tres Convenciones Fiscales realizadas durante el Siglo XX. En este sentido, el gobierno federal, las entidades federativas y los municipios, previamente habían desarrollado trabajos preparatorios (primera fase o etapa
24
Instituto de Investigaciones Legislativas
precedente al inicio de la Convención), entre los que destaca el diagnóstico general del propio Sistema Nacional Hacendario. Los trabajos de la Sesión Plenaria se llevaron a cabo el 5 y 6 de febrero de 2004 en la ex Hacienda de Juriquilla, Querétaro, donde se acordó convocar conjuntamente a la celebración de la Primera Convención Nacional Hacendaria (segunda fase), emplazando formalmente la Sesión Plenaria a la Instalación de mesas de análisis y propuestas, relativas a siete cuestiones: ingreso público (tema nodal en las tres convenciones fiscales previas); gasto público; deuda pública; patrimonio público; modernización y simplificación de la administración hacendaria; colaboración y coordinación intergubernamentales; así como transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. En la tercera fase del proceso de la Convención se planteó el trabajo concebido en el lapso del 9 de febrero al 25 de julio del 2004, como el periodo de ejecución de trabajos y elaboración de propuestas. Una última fase fue la Sesión Plenaria de conclusiones y clausura, la cual tuvo como sede el Palacio Nacional. Se entiende que una federación es una unión permanente de estados que constituyen por sí una unidad política basada en un libre convenio, al servicio común de la autoconservación de cada uno y del conjunto, mediante el cual se cambia el estatus político de los miembros en atención al fin igualitario. El federalismo mexicano se encuentra limitado, las relaciones políticas son asimétricas y las relaciones administrativas favorecen al poder central en detrimento de los estados y municipios. Los convenios de coordinación fiscal de la federación para los estados y de éstos con los municipios, se han traducido en instrumentos de centralización financiera, por lo que surge la necesidad de que en el texto constitucional debe crearse un capítulo económico en el que se contengan los principios de un verdadero federalismo fiscal.
VII. Aportaciones federales En 1976 se faculta al Ejecutivo Federal para celebrar Convenios Únicos de Coordinación (CUC), con los ejecutivos estatales, esto con el objeto de posibilitar la coordinación de acciones de ambos niveles de gobierno. En 1982 el CUC se vincula con el Presupuesto de Egresos de la Federación, a partir de la creación del Ramo 26; para el año siguiente se transformó en el Convenio Único de Desarrollo (CUD) al cual se le denominó Programa Regional de Empleo (PRE) en 1984. En ese mismo año, el Ramo 26 del Presupuesto de Egresos de la Federación cambió de denominación a Desarrollo Regional. En 1992, se crea la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) con la finalidad de instrumentar la política social del gobierno federal y de coordinar las acciones que se convinieran con los gobiernos estatales y locales. Para 1995 el Ramo 26 del Presupuesto de Egresos de la Federación cambió de denominación a “Superación de la Pobreza”, siendo en 1997 cuando se orienta el gasto del Ramo 26 a través de los fondos de Desarrollo Social Municipal, y para el Desarrollo Regional y el Empleo. En 1998, los dos fondos anteriores desaparecen y en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999 se establece que el Ramo 26 “Superación de la Pobreza” cambia de nombre a “Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza”, reestructurándose en cuatro fondos:
Instituto de Investigaciones Legislativas
25
• • • •
Fondo para el Desarrollo Productivo Fondo para Impulsar el Desarrollo Regional Sustentable Fondo para la Atención de Grupos Prioritarios Fondo de Coinversión Social y Desarrollo Comunitario
En ese orden, para 1998 el gobierno federal crea el Ramo 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios”, constituido inicialmente por cinco fondos. Con la creación del Ramo 33 se buscó que el gasto federal se descentralice hacia los estados y municipios. Véase Cuadro 1. Actualmente, las principales fuentes de recursos con que cuentan los municipios son: las participaciones federales (Ramo 28), las aportaciones federales (Ramo 33), las participaciones estatales y los ingresos propios (principalmente la recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua) y a partir de 1999, el Ramo 33 llamado así en el Presupuesto de Egresos de la Federación, y cuya finalidad es atender las necesidades básicas de la población que se encuentran en situación de pobreza (en materia de educación, salud, infraestructura social y seguridad pública) se conforma por siete fondos, véase Cuadro 2: 1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) 2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), véase Cuadro 3, que se divide en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), y Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) 4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), véase Cuadro 4 5. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 6. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) 7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad de los Estados y del DF (FASP) Para el año 2000, el Ramo 26 “Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza” desaparece y sus programas pasan a formar parte del Ramo 33 y de la Sedesol. Los recursos transferidos de la federación a los estados y municipios se conforman de la siguiente manera, véanse Cuadro 5 y Esquema 1: • • • •
Ramo 33, sobre Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Ramo 25, destinado a Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. Ramo 28, de Participaciones a Entidades Federativas y Municipios. Ramo 39, para el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
Actualmente los factores que afectan la aplicación del federalismo en México entre otros, son: • • • •
26
Desigualdad en la disparidad financiera de las entidades federativas. Centralización de las fuentes impositivas que permiten a la federación monopolizar los ingresos nacionales. Principios desproporcionados en la distribución de ingresos federales. Falta de transparencia en la captación de recursos.
Instituto de Investigaciones Legislativas
• • •
Concentración impositiva de ingresos a favor exclusivo de la federación, en detrimento del causante, de las entidades federativas y de los municipios. Falta de principios de racionalidad y de disciplina fiscal, generando que el nivel de gasto público que se establece cada año en el presupuesto de egresos de la federación, no es equivalente a los ingresos previstos para el mismo ejercicio fiscal. Falta de principios equitativos en las relaciones financieras entre las entidades federativas y los municipios, apegados a la Constitución federal, las de los estados y las leyes de coordinación fiscal de éstos para con los municipios.
Con el objeto de fincar el inicio de un verdadero federalismo fiscal (hacendario), se requiere transitar el enfoque tradicional de las haciendas públicas hacia uno más consolidado e integral: Se requiere un enfoque de la hacienda social, ya que desde éste, los planteamientos de modernidad de las administraciones públicas exigen políticas de descentralización integrales. Asimismo, se requiere identificar a tales planes en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través de una continua evolución, actualización (basada en realidades) y modificación tanto en su estructura legislativa como en la de su administración. De esto deben derivarse fundamentos para un Nuevo Federalismo Fiscal (hacendario), bajo las siguientes características: 1. El fundamento del nuevo federalismo debe estar basado en el municipio, como el ámbito más cercano a las necesidades sociales de la comunidad. 2. Un federalismo donde los estados encuentren los espacios necesarios de participación política. 3. Un federalismo donde los estados y municipios encuentren ingresos propios y coordinados adecuadamente para tomar decisiones en la aplicación de los programas prioritarios del desarrollo. 4. Un federalismo que se construya sobre bases democráticas, considerando que sus principios se encuentran en el municipio libre. 5. Un nuevo federalismo fiscal donde las reformas no sólo impliquen la revisión de los aspectos de la coordinación fiscal, sino de toda el área hacendaria de los Estados y municipios. 6. El nuevo federalismo deberá incluir una presencia y una capacidad más vigorosa de los estados y de los municipios en las decisiones de gobierno, en la asignación y, a la vez, deberá incluir mecanismos más transparentes y eficaces de contraloría, de rendición de cuentas ante la comunidad y a la sociedad en general. 7. El nuevo federalismo habrá de comprender desde el sistema de participaciones fiscales hasta mayores atribuciones para el fomento a la producción, el empleo, la educación, la salud, la vivienda y sus servicios, así como el combate y la superación de la pobreza, la procuración de justicia y la seguridad. 8. En la construcción del nuevo federalismo fiscal se hace necesario llevar a cabo una profunda redistribución de responsabilidades y recursos que constituyen el ingreso del gobierno federal, hacia los órdenes establecidos de carácter estatal y municipal de gobierno.
Instituto de Investigaciones Legislativas
27
Cuadro A. Estructura de la Convención Nacional Hacendaria 1
2
3
4
5
[1] DIRECCION EJECUTIVA.[2] CONSEJO DIRECTIVO.-
Órgano encargado de la supervisión logística, administrativa y comunicación social, durante la Convención, donde el titular es designado por el Consejo Directivo. Órgano decisorio de la Convención, encargado de conducir el desarrollo de sus actividades, con una visión integral acorde con los objetivos generales y principios de la Convención. Integrado por: Presidente de la República; 6 Gobernadores (Baja California, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Hidalgo y Tlaxcala); Presidente de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión; 4 Secretarios Federales (de Hacienda y Crédito Público, Gobernación, Desarrollo Social y el Coord. de Políticas Públicas de la Presidencia de la República); el Presidente del Congreso de Puebla, los Coord. de los Grupos Parlamentarios del PAN y PRD del Congreso Local de Chihuahua; y 3 Presidentes Municipales (Durango, Veracruz y Xalapa). [3] COORDINACION TECNICA.- Órgano colegiado de apoyo del Consejo Directivo, en la coordinación de los aspectos metodológicos y técnicos, auxiliando a las mesas y comisiones técnicas en el desarrollo de sus trabajos y en la armonización de sus documentos finales. Integrada por: el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; todos los Secretarios de Finanzas de las entidades federativas miembros de la Comisión Permanente de los Funcionarios del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; y el Indetec. [4] MESAS DE ANALISIS Y PROPUESTAS.- Creadas para ser los órganos colegiados responsables de crear la Comisiones Técnicas necesarias; analizar las propuestas preliminares que les presentaron las anteriores; formular las propuestas ejecutivas de acuerdo con los temas determinados en la Convención; someter las propuestas a consideración y dictamen del Consejo Directivo, con el apoyo de la Coordinación y Comisiones Técnicas. Integradas por: un presidente designado por el Consejo Directivo; 6 funcionarios del gobierno federal y otros 6 de las entidades federativas, designados por la CONAGO; 3 Presidentes Municipales; y un representante del Indetec. Y como invitados permanentes: 3 Diputados Federales; 3 Senadores de la República; y 3 Legisladores Locales. [5] COMISIONES TECNICAS.Constituidas como órganos técnicos subordinados a las Mesas de Análisis y Propuestas, para que fueran equipos encargados de realizar los estudios necesarios para formular las propuestas preliminares relativas a cada subtema, para la elaboración de las propuestas ejecutivas que presentaron las mesas al Consejo Directivo. Integradas por un Coordinador designado por los miembros de la Mesa y por equipos de trabajo multidisciplinarios, con especialistas prestigiados y reconocidos en el tema.
Cuadro 1. Evolución de los fondos del Ramo 33. Denominación
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)
Año
Criterios y/o Fórmulas
1998
El monto se determina con base en el registro común de escuelas y de plantilla de personal, así como los recursos transferidos al fondo en el ejercicio anterior (incluye ampliaciones presupuestarias y actualización del gasto de operación).
1999 al 2003
No cambian los criterios para la determinación de los montos. Para la determinación del monto se tomaba en cuenta:
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
1998
El inventario de infraestructura médica y plantillas de personal. Los recursos de las previsiones para servicios personales transferidos a las entidades federativas en el ejercicio inmediato anterior. Los recursos que la federación haya transferido a las entidades federativas en el ejercicio inmediato anterior, para cubrir el gasto de aportación e inversión incluyendo los gastos e inversión en infraestructura y equipamiento. Para determinar la fórmula, se consideran variables como: población, mortalidad y marginación.
1999 al 2003
La aportación de los montos no cambia. Se determina por un monto equivalente al 2.5% de la recaudación federal participable.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
1998
1999 al 2003 Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM)
1998 1999 al 2003
En la determinación de la fórmula se consideran criterios de pobreza extrema, conforme a necesidades básicas. No cambia el porcentaje de la recaudación federal participable. Del total de la recaudación federal participable, le corresponde el 2.197%. No cambia el porcentaje de la recaudación federal participable.
Denominación
Año
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FISE)
1998 1999 al 2003
Del total de la recaudación federal participable, le corresponde el 0.303%. No cambia el porcentaje de la recaudación federal participable.
1998
El monto total de este fondo se determina anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, por un monto equivalente al 0.814% de la recaudación federal participable. Las aportaciones federales que reciban los estados de la federación y el Distrito Federal, se destinarán a: desayunos escolares, apoyos alimentarios, asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la población en desamparo, y apoyos a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física en educación básica y superior universitaria.
1999
El porcentaje de la recaudación federal participable como el destino de los recursos no cambia, permanece igual.
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
2000-2003
Para el porcentaje de la recaudación federal participable se mantiene sin variaciones, igual que el destino de los recursos.
1998
El monto total de este fondo se determina anualmente en el presupuesto de egresos de la federación, por un monto equivalente al 2.5% de la recaudación federal participable. Los recursos se destinan exclusivamente al cumplimiento de las obligaciones financieras y a la atención de las necesidades de seguridad pública. En este año, se incluyó al Distrito Federal.
1999 y 2000
El porcentaje de la recaudación federal participable, cambia a 2.35% y se observa esta misma tendencia en cuanto al destino de los recursos, excluyendo al Distrito Federal (uno de los argumentos, de acuerdo al dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la H. Cámara de Diputados, de fecha 13 de noviembre de 1998, fue que en atención al artículo 44 constitucional, el Distrito Federal como capital de la República Mexicana recibe recursos económicos de diferentes ámbitos, por ello, y apegándose al principio de equidad distributiva, se dictaminó modificar la LCF para que el actual Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Municipios y del Distrito Federal, fuera distribuido únicamente en beneficio de los municipios). No obstante lo anterior, al Distrito Federal le incluyó en el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal que, junto con el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, se aprobaron para el año 1999, quedando instaurada la reforma a la LCF.
2001 a 2003
El porcentaje de la recaudación federal participable continúa al 2.35%, tampoco cambia el destino de los recursos.
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN y DF)
1998 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)
Criterios y/o Fórmulas
1999 y 2000
2000 a 2003
Todavía no existía este fondo. La determinación de los montos de este fondo, se realizan de acuerdo a: •Los registros de planteles, instalaciones educativas y plantillas de personal utilizados para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas, incluyendo las erogaciones por conceptos de impuestos federales y aportaciones de Seguridad Social. •Los recursos presupuestarios que con cargo al fondo se hayan transferido a las entidades federativas durante el ejercicio inmediato anterior.
Se observa el mismo comportamiento en la determinación de los montos.
Cont. Cuadro 1
Denominación
Año
Criterios y/o Fórmulas
1998
No existía.
1999
Se pone en práctica y los montos designados se determinan anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación. El Consejo Nacional de Seguridad Pública establece los criterios para la distribución de recursos entre los estados y el Distrito Federal, considerando: Número de habitantes Índice de ocupación penitenciaria. Tasa de crecimiento de indiciados y sentenciados. Avance en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura. La fórmula de la distribución de los recursos se publica en el Diario Oficial de la Federación.
2000 a 2003
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP)
2001
Los criterios para determinar y distribuir los recursos se mantienen sin variación. El H. Congreso de la Unión aprobó incluir al Distrito Federal en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Los argumentos para la inclusión fueron: Primero, que la Constitución define a los municipios como “... la forma de Gobierno Republicano, Representativo, Popular…, base de su división territorial y de su organización política y administrativa... (Art. 115 constitucional)”. Sin embargo, en la misma Constitución existe otra figura de gobierno de contenido similar; el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal enuncia a las antiguas delegaciones políticas como “... órganos político-administrativos en cada demarcación territorial en que se divida el Distrito Federal (Art. 122 constitucional); Segundo, que los recursos del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios fortalecerá la hacienda de las 16 demarcaciones territoriales; Tercero, que la eficiencia en el combate a la desigualdad social y al combate a la pobreza es prioridad, ya que no se puede negar que las condiciones desiguales de incorporación a la economía mexicana, se agravan y alcanzan índices alarmantes en la ciudad capital. La determinación de los recursos y su destino de este fondo queda implícita en la reforma a la LCF publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de diciembre de 2000. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, considerando el 2.35% de la recaudación federal participable, de la cual al Distrito Federal y a sus Demarcaciones Territoriales, le corresponderá el 0.2123%. Los recursos se destinan exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. La forma de distribución de los recursos de este Fondo, se estableció en el artículo 38 de la LCF.
Cont. Cuadro 1
Cuadro 2. Fondos del Ramo 33 Fondo
Descripción
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)
Como mínimo cada año las autoridades federales y estatales analizan las propuestas para una mejor equidad, proporcionando información financiera y operativa que sea requerida para el efecto.
Se determinará cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, a partir de los siguientes elementos:
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
a)
Inventario de infraestructura médica y plantillas de personal, utilizados para el cálculo de recursos transferidos a entidades federativas.
b)
Recursos de las Previsiones para Servicios Personales transferidos a las entidades federativas en el ejercicio fiscal inmediato anterior, incluye ampliaciones y repercusiones para el ejercicio que se presupuesta.
c)
Recursos que la federación haya transferido a las entidades federativas, en el ejercicio fiscal inmediato anterior, para cubrir el gasto de operación e inversión, excluyendo los gastos eventuales de inversión en infraestructura y equipamiento.
d)
Otros recursos que la federación destine para promover la equidad en los servicios de salud, los cuales se distribuyen de acuerdo a fórmula (considerando población, mortalidad y marginación)
Los recursos de la Fracción IV Art. 30 (inciso d) se distribuyen de acuerdo a: la razón estándar de mortalidad más índice estándar de marginación, multiplicado por 0.5 por presupuesto per cápita aceptable menos gasto federal total por número de la población abierta.
Criterio o fórmula de asignación A.
Registro común de escuelas y de plantilla de personal, utilizados para el cálculo de recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas.
B.
Recursos transferidos al Fondo en el ejercicio anterior.
Considerando a las entidades federativas con gasto total inferior al mínimo en un porcentaje que depende de un cálculo correspondiente a cada entidad en función de: DI= max[(POBi*(PMIN*.05(REMi+IEMi)-Gti),0] En donde: POBí = Población abierta en i-ésima entidad federativa. PMIN = Presupuesto mínimo per cápita aceptado. REMi = Razón estandarizada de mortalidad de la i-ésima entidad federativa. IEMí = Índice estandarizado de marginación de la i-ésima entidad federativa. Gti = Gasto total federal que para población abierta se ejerza en las entidades federativa sin incluir M del ejercicio correspondiente. Ti=Di/DM En donde: DM = Monto total del déficit en entidades federativas con gasto total inferior al mínimo aceptado. Di = Monto total del déficit de la i-ésima entidad federativa con gasto total inferior al mínimo aceptado.
Fondo
Descripción
Criterio o fórmula de asignación
Este fondo se conforma con: 2.5% de la Recaudación Federal Participable. (Sólo como referencia) 0.303 % para el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y 2.197% para el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM). Los recursos se destinarán al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien a la población en condiciones de rezago social y pobreza extrema. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) se divide en: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), destinado a obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal. Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), destinado a agua potable y alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y colonias pobres, infraestructura básica de salud y educación, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. Los estados y municipios podrán disponer hasta el 3%, como gastos indirectos a las obras señaladas. Los municipios podrán disponer hasta el 2% del FISM para programas de desarrollo institucional.
Identificar la proporción que comprende cada estado de la pobreza extrema a nivel nacional. La cual se determina mediante la identificación de la masa carencial en función del número total de hogares en condiciones de pobreza extrema. Estos últimos se privilegian de acuerdo a una fórmula que se extrae considerando los hogares pobres, los cuales se determinan en función de las brechas existentes para cinco necesidades básicas (una brecha es igual a la situación que guarda cada necesidad básica), ingreso per cápita del hogar, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad de espacio de la vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad de electricidad, combustible para cocinar; sus ponderadores se definen en el articulo 34 de la LCF. Los estados distribuyen entre los municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), con una fórmula igual a la señalada para las entidades federativas, con énfasis al municipio con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema (articulo 35 de la LCF). Para el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), cuando la información del INEGI no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso de cada una de ellas: a) Población ocupada del Municipio que perciba menos de dos salarios mínimos respecto de la población del estado en similar condición. b) Población municipal de 15 años o más que no sepa leer y escribir respecto de la población del estado en igual situación. c) Población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle, respecto de la población estatal sin el mismo tipo de servicio d) Población municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la población del estado en igual condición. Sedesol publicará dentro de los primeros 15 días del ejercicio fiscal las variables y fuentes de información a nivel municipal. Los estados publicarán a más tardar el 31 de enero, la distribución de los recursos a los municipios y la metodología.
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
Los recursos se destinarán a: desayunos escolares; apoyos alimentarios; asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema; apoyos a la población en desamparo; apoyos a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física en educación básica y superior universitaria.
Se distribuirán entre las entidades federativas anualmente, de acuerdo a las asignaciones y reglas que se establezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, con los municipios que las reciban.
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN y DF)
Los recursos se determinan anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, como sigue: 2.35% de la Recaudación Federal Participable a partir de 1999. Al Distrito Federal y a sus Demarcaciones Territoriales, es el 0.2123% de la Recaudación Federal Participable. Se destinarán exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad a las obligaciones financieras y a la atención de las necesidades de seguridad pública.
En proporción directa al número de habitantes por entidad federativa (INEGI), en el Distrito Federal 75% de la población y 25% de población flotante. De entidades y Distrito Federal a sus municipios y demarcaciones territoriales en función del número de habitantes. Los recursos se entregarán mensualmente por partes iguales a los municipios por conducto de los estados y Distrito Federal. Las entidades federativas, a su vez, distribuirán los recursos que correspondan a sus municipios en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad.
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
Cont. Cuadro 2
Fondo
Descripción
Criterio o fórmula de asignación Los recursos se determinan anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, de acuerdo a: Los registros de planteles, instalaciones educativas y plantillas de personal utilizados para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas: Los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo se hayan transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio fiscal inmediato anterior adicionando: las ampliaciones del ejercicio y su repercusión en el ejercicio actual. La actualización de los gastos de operación distintos a servicios personales y de instituciones educativas. Fórmulas que consideren las prioridades específicas y estratégicas compensatorias para abatir rezago en alfabetización, educación básica y formación para el trabajo. Las fórmulas se deberán publicar por la Secretaría de Educación Pública, SEP, en el Diario Oficial de la Federación. Estos recursos los reciben los estados de acuerdo al convenio de coordinación suscrito con el Ejecutivo para la transferencia de recursos humanos, materiales y financieros.
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) (FAETA)
Fondo de Aportaciones para la Seguridad de los Estados y del Distrito Federal (FASP)
Los montos asignados se determinan anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Los criterios de asignación para la distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y Distrito Federal, son:
La Secretaría de Gobernación formulará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público propuestas para la integración del Fondo, la distribución es de acuerdo a lo que establece el Consejo Nacional de Seguridad Pública, para la distribución de recursos entre los estados y el Distrito Federal, considerando: Número de habitantes; Índice de ocupación penitenciaria; Tasa de crecimiento de indiciados y sentenciados; Avance en materia de profesionalización; Equipamiento, modernización tecnológica e Infraestructura. La fórmula de la distribución de los recursos se publica en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el día 31 de enero. Las aportaciones federales se destinarán exclusivamente a: desarrollo de recursos humanos, complemento de dotaciones, a agentes del ministerio público, peritos, policías judiciales o equivalentes, policías preventivos o de custodia de centros penitenciarios y equipamiento, para los mismos sujetos, red nacional de telecomunicaciones e informática y servicio telefónico nacional de emergencia, infraestructura de procuración e impartición de justicia y readaptación social y otras instalaciones, así como seguimiento y evaluación de los programas señalados (recursos para el complemento de dotaciones, a agentes y policías, se consideran no regularizables). Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad de los Estados y del Distrito Federal (FASP), serán enviados a través de la firma de un convenio entre los estados, el Distrito Federal y la Secretaría de Gobernación.
I. II. III. IV. V.
Número de habitantes de los estados y del Distrito Federal Índice delictivo Ocupación penitenciaría Avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública Proyectos nacionales convenidos y en proceso.
Los criterios de asignación a que se refiere el apartado anterior, se aplicarán de conformidad con la siguiente: Fórmula de Distribución: a = Población con un valor ponderado de 35% b = Índice delictivo, con un valor ponderado de 15% c = Ocupación penitenciaría, con un valor ponderado de 20% d = Avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública, con un valor ponderado de 10% e = Inversión en proyectos convenidos, con un valor ponderado de 20%.
Cont. Cuadro 2
CUADRO 3
CUADRO 4
CUADRO 5
TRASFERENCIAS DE RECURSOS FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS, 1998 - 2005 (Millones de pesos) DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL
TOTAL
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
270,952.8
323,284.8
403,467.9
460,512.5
482,600.1
508,461.1
551,318.5
563,940.4
100
100
100
100
100
100
100
100
114,700.7
152,062.8
181,609.0
209,417.3
224,388.3
241,417.6
252,201.4
271,082.8
42.3
47.0
45.0
45.5
46.5
47.5
45.7
48.1
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)1/
79,997.9
97,417.1
112,637.0
130,648.4
140,438.4
151,429.0
150,184.1
163,789.1
29.5
30.1
27.9
28.4
29.1
29.8
27.2
29.0
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
13,846.4
18,190.1
22,832.5
25,336.7
26,827.7
31,831.0
34,064.1
36,257.0
5.1
5.6
5.7
5.5
5.6
6.3
6.2
6.4
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
10,403.4
13,933.6
15,989.6
19,064.1
21,783.8
22,332.7
23,511.6
26,639.1
3.8
4.3
4.0
4.1
4.5
4.4
4.3
4.7
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)
3,720.9
4,558.0
5,227.4
6,231.1
7,092.9
7,287.7
7,655.1
9,462.1
1.4
1.4
1.3
1.4
1.5
1.4
1.4
1.7
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal (FORTAMUN)
6,732.1
13,097.6
15,030.3
19,539.1
22,326.7
22,889.2
24,097.5
26,405.7
2.5
4.1
3.7
4.2
4.6
4.5
4.4
4.7
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del D. F. (FASP)
-
4,715.0
5,213.9
5,786.4
3,000.0
2,537.0
3,500.0
5,000.0
1.5
1.3
1.3
0.6
0.5
0.6
0.9
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos. (FAETA)
-
151.4
2,051.6
2,811.5
2,918.8
3,110.7
3,188.6
3,529.7
0.0
0.5
0.6
0.6
0.6
0.6
0.6
RAMO 25
10,156.6
11,817.7
13,682.2
14,799.3
15,294.1
19,376.5
0.0
0.0
3.7
3.7
3.4
3.2
3.2
3.8
0.0
0.0
10,156.6
11,817.7
13,682.2
14,799.3
15,294.1
16,265.8
3.7
3.7
3.4
3.2
3.2
3.2
0.0
0.0
-
-
-
-
-
3,110.7
0.6
0.0
0.0
113,578.3
140,670.9
178,136.2
196,931.2
199,860.6
230,625.0
249,988.8
272,471.6
41.9
43.5
44.2
42.8
41.4
45.4
45.3
48.3
113,578.3
140,670.9
178,136.2
196,931.2
199,860.6
230,625.0
249,988.8
272,471.6
41.9
43.5
44.2
42.8
41.4
45.4
45.3
48.3
32,517.2
18,733.4
30,040.5
39,364.7
43,057.1
36,418.4
49,128.3
20,386.0
12.0
5.8
7.4
8.5
8.9
7.2
8.9
3.6
Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas
-
-
6,870.0
12,807.7
14,700.0
17,000.0
25,642.7
20,386.0
1.7
2.8
3.0
3.3
4.7
3.6
Convenios de Descentralización
32,517.2
18,733.4
23,170.5
26,557.0
28,357.1
19,418.4
23,485.6
5.7
5.8
5.9
3.8
4.3
0.0
RAMO 33
Aportaciones para los Servicios de Educación Básica y Normal en el 1_/ Distrito Federal Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 1_/
RAMO 28 Participación a Entidades Federativas y Municipios RAMO 39
12.0
5.8
1_/
En 2003, la SHCP incluyó dentro del Ramo 33 las Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos del Ramo 25; con el propósito de hacer comparables las cifras, en este cuadro se excluyeron, asignando para el cierre estimado del 2003, un monto igual al aprobado para el ejercicio 2002. Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas SHCP; Centro de Estudios de Finanzas Públicas, H. Cámara de Diputados con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005.
GRAFICA 1
Transferencias federales a estados y municipios 1998-2005
m illo n es d e p eso s
600,000 500,000 TOTAL
400,000
RAMO 33
300,000
RAMO 25 RAMO 28
200,000
RAMO 39
100,000 0 19 9 8
19 9 9
2000
2001
2002
años
2003
2004
2005
4. Una reforma fiscal* Gilberto Rincón Gallardo∗∗
Garantizar la gobernabilidad pasa no por posturas exclusivamente declarativas, de buena voluntad para el diálogo, sino por acuerdos, por reformas a las leyes y a las instituciones. Y decir que pasa por acuerdos es algo que cuesta mucho trabajo a la clase política mexicana. Si se hace posible construir este marco mínimo de acuerdo, entonces tendrán que plantearse una serie de reformas que garanticen condiciones mínimas de gobernabilidad democrática. Por mi parte creo que si bien es indispensable discutir las transformaciones políticas para mejorar la democracia de los partidos, que son demandantes de democracia hacia afuera, pero hacia adentro son democráticamente débiles, copulares y con cúpulas difíciles de permear. Una gobernabilidad le daría mejor imagen a la clase política que ante la opinión pública pasa hoy por uno de sus malos momentos. También es imperativo hacer viable la economía y las finanzas nacionales como condición o precondición de cualquier modificación política. Porque quizás el problema número uno de México hoy es la enorme dificultad o casi imposibilidad de la clase política principalmente para utilizar los desarrollos democráticos que tenemos en materia de procesos electorales, los desarrollos democráticos y de libertad en general, las dificultades decía yo para utilizarlos, para elevar la calidad de vida. La poca calidad o la baja calidad de vida, la enorme pobreza, los grandes desequilibrios y las inequidades hacen de nuestra democracia una democracia vulnerable, frágil y además una democracia vacía que puede cansar o concebirse inútil o por lo menos tenerse que declarar ignorante para qué sirve. Hay que ver el informe de las Naciones Unidas y del PENUD cuando habla que en América Latina un 40 por ciento de ciudadanos dice que si el autoritarismo le garantiza elevar la calidad de vida, prefieren el autoritarismo. Estas cifras dramáticas son las que ponen en riesgo la gobernabilidad y ponen en duda la utilidad y la conveniencia de la democracia. Por lo tanto, tenemos por delante el tema de la distribución de la riqueza. Hay una reforma que más temprano que tarde tendrá que ser llevada a cabo, pues su aplazamiento pone en riesgo la viabilidad de cualquier gobierno medianamente funcional. Se trata de la reforma fiscal. Desde hace muchos años en lo particular he defendido la idea de que los mecanismos fiscales, la recaudación y distribución de la renta pública constituyen hoy el mecanismo fundamental de la justicia social, y también la idea de que ésa es una de las señas de identidad de una izquierda democrática que cuesta enormes trabajos construir en México. En mi opinión, un proyecto igualitario y democrático tiene como fundamento la idea de una política fiscal genuinamente distributiva, es el mecanismo por excelencia del progreso social y la lucha contra la desigualdad y la pobreza. El tiempo de nacionalizaciones y de expropiaciones pasó. Necesitamos de la reforma fiscal como mecanismo de distribución o redistribución de la riqueza. Lo que falta en el conjunto es el concepto de una reforma fiscal integral. Aunque se haya hecho posible la financiación de las actividades del sector público para estos últimos años, la promesa incumplida es la de una modificación del esquema fiscal capaz de avanzar hacia un nuevo modelo de distribución de la riqueza en México. *
Versión estenográfica de Audiencias Públicas “Gobernabilidad Democrática. ¿Qué Reforma?”, llevado a cabo en el Salón Verde, del H. Congreso de la Unión, el 30 de septiembre de 2004. ∗∗ Presidente del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación. Articulista del Periódico Excelsior. Notimex. Comentarista del Programa Radiofónico Imagen.
Instituto de Investigaciones Legislativas
39
Si se generaliza la creencia en que el tema fiscal en México se reduce a resolver el financiamiento del estado, se perderá la oportunidad de contemplar al sistema fiscal como una palanca en lucha contra la desigualdad y a favor de la justicia, y por lo tanto a favor de la construcción de una democracia de calidad que tanto echamos de menos. No debe olvidarse que México padece uno de los peores esquemas de distribución de la riqueza a nivel mundial. Que más de la mitad de su población vive en la pobreza o por debajo de la línea de la pobreza. Esto sí es un riesgo de inestabilidad y de ingobernabilidad. Y este esquema depende, en gran medida en su incapacidad para recaudar fiscalmente una porción relevante de su Producto Interno Bruto, y por supuesto para darle un buen uso y generar confianza en el buen uso. Mientras que, por ejemplo, en Francia la recaudación fiscal respecto del PIB es del 40 por ciento, en México, si descontamos los ingresos fiscales cautivos de la industria petrolera no superamos siquiera el 11 por ciento. Ese 40 por ciento del PIB es más o menos general en Europa, la distancia con nuestro sistema fiscal es enorme, y de ahí una de las causas principales de que no podamos lograr una redistribución de la riqueza. Y esta diferencia no es sólo el resultado el contraste entre una estructura recaudatoria ineficaz, y una eficaz. Es también y sobre todo el contraste entre distintos pactos sociales democráticos y sus correlativas lealtades fiscales. Pero el tema de la reforma fiscal no puede desasociarse de la reactivación de la economía más allá del reflejo inercial respecto de la economía norteamericana. Esta cuestión tiene que ver por supuesto con el viejo tema del gasto público para fomentar la actividad económica, por ello tenemos que discutir con seriedad cuáles son los riesgos reales de aumento no controlable del déficit público y de elevación de la inflación. Pero también tenemos al mismo tiempo y quizás, con mayor fuerza discutir cuáles son nuestras posibilidades de recuperar los empleos que se han perdido y evitar que la situación económica de las empresas mexicanas pequeñas y medianas sobre todo alcance un punto de no regreso. Sin duda, debe analizarse con detenimiento y responsabilidad el impacto inflacionario y deficitario que un programa nacional de reactivación económica puede tener. Pero estamos en tiempos difíciles que exigen la revisión de las verdades supuestamente consabidas. Este debate sobre los criterios de la política económica no es sólo una cuestión científica, es también ideológica y es también política, el mercado por sí mismo, todos lo sabemos, es incapaz de impulsar ninguna recuperación económica en tiempos de incertidumbre como los que ahora se viven, es claro que la abonanza que puede generar el mercado aparte está por supuesto el tema de su distribución, sólo es posible bajo condiciones de por lo menos de relativa certeza para los actores económicos. Sin embargo, volvemos a encontrarnos con una visión de la economía que sostiene que lo regular es el libre mercado y lo excepcional es la acción del Estado, qué enorme y costoso error, como si las condiciones de certeza social producto central de la acción del Estado no fueran en si mismas elemento fundamental del proceso económico. Pues bien, aún aceptando sin conceder que este esquema de interpretación fuera aceptable, tendríamos que decir que lo que enfrentamos es la apertura de una crisis de incalculables proporciones que hace obligada la intervención económica del Estado, no como expropiador o nacionalizador, sino como regulador. Necesitamos un viraje que privilegie el fortalecimiento del mercado interno como garantía frente a los vendavales de la economía internacional. Claro está que un viraje tal en la política económica debe sustentarse en un acuerdo político nacional, pero tal vez ahí esté ya el primer contenido del pacto entre fuerzas políticas del que tanto se ha hablado y tan pocos esfuerzos reales se han hecho. Muchas gracias.
40
Instituto de Investigaciones Legislativas
5. Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya”
Instituto de Investigaciones Legislativas
41
5.1. Las facultades y obligaciones de los ayuntamientos en Guanajuato Felipe Guevara Luna♣
El Municipio es una de las formas de organización política más antiguas existentes en el mundo, célula política y administrativa de Estado. El término municipium definió etimológicamente a las poblaciones en la que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades24. Para el caso mexicano, los historiadores han considerado que los antecedentes directos se encuentran en el Calpulli entre la cultura Azteca, donde no solamente se realizaban actividades de tipo agrario, sino de carácter administrativo. Posteriormente a la llegada de Cortés, fue constituido el primer Municipio en México, el cual fue conformado tomando en consideración el modelo prevaleciente en España, emitiéndose para su regulación jurídica, las ordenanzas en los años de 1524 y 1525. Durante la época de la colonia, el municipio se establece y desarrolla, teniendo como base para ello el esquema español, impregnando al mismo tiempo, matices locales dependiendo del territorio donde se estableciera la autoridad. La Constitución Política de la Monarquía Española, marca en el Título V, Capítulo I, lo relativo al gobierno interior de las provincias y sus pueblos. En ella se establece lo tocante a la conformación e integración de los ayuntamientos. El artículo 321 señala además, las facultades a cargo de los ayuntamientos, como son25: • Tener a su cargo la policía de salubridad y comodidad; • Auxiliar al Alcalde en todo lo relativo a la seguridad de las personas y de los bienes, asimismo a la conservación del orden público; • La administración e inversión de los caudales de los propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos; • Llevar a cabo la distribución y recaudación de las contribuciones y remitirlas a la tesorería respectiva; • Cuidar de todas las escuelas de primeras letras y demás establecimientos de educación que se propaguen de los fondos del común; • Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia; • Cuidar de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes, plantíos y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato. • Formar las ordenanzas municipales del pueblo, y presentarlas a través de las Diputaciones Provinciales, a las Cortes para su aprobación; • Promover la agricultura, la industria y el comercio; y • Imponer los arbitrios necesarios, siempre y cuando sean promovidos a través de las Diputaciones Provinciales y aprobados por las Cortes. Como podrá notarse, las primeras facultades otorgadas por la constitución de Cádiz a los Ayuntamientos, son encaminadas a la protección de los habitantes de una circunscripción determinada, particularmente en los rubros de salud y la seguridad públicas, la educación, la
♣
Auxiliar en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato Palacios Alcocer, Mariano. Federalismo y relaciones intergubernamentales. Porrúa-Cámara de Diputados, México 2003. p. 255. 25 Copia simple de la Constitución Política de la Monarquía Española promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812. 24
42
Instituto de Investigaciones Legislativas
obra pública, la agricultura y el comercio, fueron los aspectos relevantes que ocupaban la atención de los Ayuntamientos. Por su parte el decreto de fecha 23 de junio de 1813, emitido por las Cortes españolas, establece la instrucción para el gobierno económico y político de las provincias. Esta disposición señala en el capítulo primero las obligaciones de los ayuntamientos, particularmente cuidar a la política de salubridad y comodidad; así como la limpieza de las calles, mercados, plazas públicas, hospitales, cárceles, casas de caridad, beneficencia, velar sobre la calidad de los alimentos, cuidar la existencia de cementerios, la decoración, darle curso a las aguas estancadas e insalubres, y finalmente, remover todo lo que pueda alterar la salud pública o la de los ganados; además de llevar un registro de los nacimientos, matrimonios y defunciones suscitadas en el poblado, señalando en el registro la edad, sexo y causas de la defunción. Asimismo comunicar al Jefe Político lo relativo a enfermedades y epidemias, cuidar las fuentes públicas, el alumbrado y empedrados de las calles de los pueblos, los caminos rurales y todas aquellas obras públicas de utilidad, beneficencia y ornato que pertenezcan a su jurisdicción; también estará a su cargo la seguridad pública, las escuelas de primeras letras, el fomento a la ganadería e informar a través de la Diputación de Provincia, de las actividades realizadas y objetos que se encuentren bajo su custodia, así como el cuidado de todos los demás objetos encomendados por las leyes. Una vez proclamada y reconocida oficialmente la independencia en México, la figura del municipio prevaleció aunque no con la misma fuerza que tuvo durante la Colonia, ya que los documentos legales que daban soporte a la conformación de México como un país independiente, no contemplaron o escasamente lo hicieron, la regulación de esta figura, ya que toda la atención se concentraban en subrayar la independencia y autonomía de la nación mexicana. El artículo 161 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, señala como obligación de los Estados de la República, organizar su gobierno y administración interior, sin oposición a la Constitución y Acta Constitutiva de la Federación; dejando de igual modo, plena libertad para legislar. Solamente la constitución centralista de 1836, particularmente en la sexta ley (arts. 22, 23 y 25), se ocupo de normalizar la vida del ayuntamiento en México. Asimismo, las Bases Orgánicas en su artículo 134 en sus fracciones X y XII, señalan las facultades que tienen las Asambleas Departamentales de realizar la división política del territorio del Departamento, establecer corporaciones y funcionarios municipales, expedir las ordenanzas y reglamentos de la policía municipal, urbana y rural; asimismo aprobar los presupuestos y gastos municipales. La Constitución Federal de 1857 continuó con costumbre de delegar facultades a los Estados, al determinar en el artículo 117 que lo no señalado expresamente por esta constitución, quedaba reservado a los estados de la federación. Años más tarde, el congreso constituyente de 1916 determina normar la figura del municipio, dando como resultado su regulación expresamente en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; a partir de ese momento y hasta nuestros días, la figura del municipio en México tiene una regulación en nuestra ley suprema, rompiendo con ello, una larga tradición federalista que permitía a las legislaturas locales normar la actividad municipal. Es así como en Guanajuato la trayectoria de la figura del municipio desde el nacimiento de nuestro Estado como parte integrante de la federación, se ha encontrado normada con disposiciones y decretos emitidos por las diversas legislaturas locales durante el siglo XIX y hasta principios del XX. Las primeras disposiciones emitidas por la legislatura local respecto a la administración y conformación del municipio fueron las siguientes. Primeramente la Constitución Política local aprobada en el año de 1826, señala en la sección octava la forma en que debían ser compuestos los Ayuntamientos y el proceso para
Instituto de Investigaciones Legislativas
43
la elección de sus representantes. Asimismo, los ayuntamientos tenían la obligación de promover lo siguiente: • Todo lo necesario para que la juventud se ilustre en los deberes religiosos y políticos de que son sujetos los ciudadanos; • La protección a las artes, el comercio, la agricultura y el ramo de la minería; • La conservación del orden público, y el mejor gobierno interior de los pueblos de su Distrito; y • Todo cuanto sea provechoso y útil a los mismos pueblos. Para ser más claro en lo que respecta a las atribuciones de los municipios, es importante manifestar que durante esta etapa, la estructura jerárquica que existía respecto al territorio del Estado era conformada de la siguiente manera: • El Estado fue dividido en departamento; • Enseguida los departamentos en partidos; • Posteriormente los partidos en Municipalidades • Las municipalidades albergaban a los poblados, ranchos y haciendas dentro de su demarcación territorial. Además de lo señalado por la Constitución local, se emite el decreto del día 14 de agosto de 182726. En él se establece el Reglamento para la Instrucción de las Municipalidades, señalando así, las facultades y obligaciones que tienen tanto el Estado, los Jefes de Departamento, los Jefes de Partido y los propios Ayuntamientos. En lo que respecta al Jefe de Departamento, este tenía la facultad de vigilar a la policía de los partidos y municipalidades, la facultad de exigir a los ayuntamientos las noticias que debieran dar conforme a la ley, señalarles el desempeño de las obligaciones que señala este decreto; así como cuidar la buena administración de los fondos y finalmente intervenir, acorde a sus atribuciones, en todo lo relativo a los Partidos y Ayuntamientos. En lo que corresponde al Alcalde Jefe de Partido, éste tenía la facultad de cuidar que los Ayuntamientos estuvieran en estricto apego a lo señalado por la ley. Por su parte los Ayuntamientos tenían a su cargo la policía de su demarcación; tenían la obligación de publicar los bandos de policía, tener el manejo de los fondos propios; formar el presupuesto de toda obra; proponer arbitrios para aumentar sus fondos; recibir las cuentas justificadas respecto al año anterior; realizar la distribución de las contribuciones; realizar el alistamiento de la Milicia Cívica; remitir cada trimestre, las noticias de los nacidos, casados y muertos; elaborar un plano que describa los límites de su municipalidad, incluyendo montañas, bosques, ríos, lagunas y todo lo que considere su atención; formar la estadística de su distrito; realizar informe circunstanciado de todas las tierras de su fondo legal. De igual forma, esta disposición señala detalladamente lo relativo a la seguridad, tanto interior como exterior, lo concerniente a la salubridad; la beneficencia, y finalmente la comodidad y el ornato. Esta disposición muestra con precisión, cada una de las facultades que tiene el Ayuntamiento, y para ello señala un título sexto referente a las bases para el reglamento de las municipalidades, apuntando con el objeto de contar con un mejor desempeño del Ayuntamiento, éste instituirá una comisión permanente para cada uno de los ramos a su cargo, y especialmente una comisión destinada para la instrucción pública; una comisión de carácter permanente denominada de gastos.
26
Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. Fondo Poder legislativo. Sección Decretos Aprobados. Colocación 100.3-3 E2V1.320
44
Instituto de Investigaciones Legislativas
Asimismo se emite la instrucción para el reglamento interior de las municipalidades27, señalándose expresamente la organización y administración del Ayuntamiento. Esta disposición viene a reforzar lo señalado por el reglamento anteriormente promulgado conjuntándose así, una legislación exclusiva para la administración y buen funcionamiento de los municipios en Guanajuato. El 20 de marzo de 1837 se emite el Reglamento Provisional para el gobierno interior de los Departamentos28, a partir del artículo 122 al 165, se indica la existencia de Ayuntamientos en las capitales de los Departamentos; el número de Alcaldes, Regidores y Síndicos era fijado por las Juntas Departamentales respectivas; señala además, las atribuciones de los mismos puntualizando que estará a cargo de los Ayuntamientos, la policía de salubridad, de comodidad y ornato, de orden y seguridad en los términos de su comarca. Teniendo por lo tanto bajo su responsabilidad lo siguiente: • La limpieza de las calles, mercados y plazas públicas; • Procurado la existencia de un cementerio en cada pueblo; • Velar sobre la calidad de toda clase de bebidas y alimentos; • Cuidar la calidad de los productos que vendan las boticas; • Cuidar de las desecaciones de los pantanos, de dar corriente a las aguas estancadas e insalubres, y de remover todo lo que pueda alterar la salud de los hombres y de los ganados; • Cuidar de las cárceles, hospitales y establecimientos de beneficencia pública que no sean de fundación particular; • Dar aviso al Subperfecto de las posibles enfermedades en la demarcación territorial; • Remitir cada semestre al Subperfecto, o en su caso al Perfecto, para que éste lo haga al Gobernador, noticia de los nacidos, casados y muertos; • Realizar una adecuada distribución de los mercados; • La conservación de las fuentes públicas; • El cuidado de las calles empedradas y alumbradas, previendo los paseos públicos y plantíos abundantes que proporcionen belleza y salud a los pueblos; • Promover la construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos, y el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio; • Colocar los rótulos en los caminos que indique su dirección; • Proponer al Gobernador del Estado, las medidas que consideren oportunas para la conservación del orden y atender la seguridad de las personas y de sus bienes; • El establecimiento de las escuelas de primeras letras; • Arreglar lo respectivo sobre pesas y medidas. Durante el primer periodo centralista en México, los Estados de la República cambian la denominación de Estado por el de Departamento de Guanajuato. Con fundamento en la parte séptima del artículo 14, de la Sexta Ley Constitucional, la Junta Departamental de Guanajuato decide sancionar las Ordenanzas que considera acordes para el gobierno de los Municipios29, reviendo que la formación de estas Ordenanzas Municipales, además de exigir una vasta instrucción en todos los ramos que comprende la administración municipal, requiere de los conocimientos de los fondos de los pueblos, sus necesidades y las diversas circunstancias particulares de cada localidad. Al sancionar la Junta Departamental las Ordenanzas Municipales, se ocupó también de establecer los reglamentos de policía que le parecieron más acordes a las necesidades de los pueblos. Otro punto importante fue la 27 28 29
Idem. Ibidem. Colocación 100.3-10 E2V1.327. p. 245-248. Ibidem. Colocación 100.3-10 E2V1.327
Instituto de Investigaciones Legislativas
45
Hacienda Pública Municipal, asimismo el establecimiento de atribuciones para cada uno de los ramos que le fueron encomendados. Por lo tanto, de lo anterior se desprende la elaboración de las Ordenanzas Municipales, las cuales se encuentras estructuradas de la siguiente manera: • El título primero trata lo relativo a las obligaciones de los ayuntamientos; • El título segundo, lo que respecta a la hacienda municipal; • El título tercero las bases para el reglamento interior de las municipalidades. De igual forma, se emiten los reglamentos de policía para la observancia de las ordenanzas municipales. El primer reglamento se refiere a la seguridad interior y la seguridad exterior. El segundo reglamento toca el punto de la salubridad y beneficencia pública y el tercer reglamento trata lo relativo a la comodidad y ornato público, de los aspectos que deben cuidar los Ayuntamientos en bien de su municipio. Las anteriores disposiciones tuvieron vigencia durante todo el periodo centralista en México. Solamente fueron emitidos algunos decretos que hacían referencia a la renovación de los Ayuntamientos. El 20 de mayo de 185330, se emite un decreto del gobierno federal, el cual señala los lugares en donde debe existir un Ayuntamiento. En primer término indica que solo en las capitales de Estado y en las de prefecturas, cantones o distritos, habrá Ayuntamiento, cesando por lo tanto las funciones de los Ayuntamientos que existieron en las Villas y pueblos que no tengan aquella categoría. Lo anterior podemos circunscribirlo a una remunicipalización en los Estados de la república mexicana. Posteriormente el 23 de julio de 1853, se emite un decreto del gobierno federal en el cual se hace una aclaración respecto a los lugares donde deba existir Ayuntamiento, señalando que habría en las capitales de los Estados y en las cabeceras de las mayores divisiones políticas en que estuviera dividido el territorio de cada Estado, ya sea que se denominen prefecturas, jefaturas, departamentos, cantones o distrito. No habría en las cabeceras de las subdivisiones, cualquiera que sea su nombre, ni en ninguna otra población. El 7 de agosto de 185731, el Congreso Constituyente del Estado aprueba conceder a los Ayuntamientos, el derecho directo de iniciativa. Posteriormente, el Segundo Congreso Constitucional, mediante el decreto número 2332 aprobado el 30 de abril de 1868, en donde se establece una oficina de glosa de cuentas, dependiente del Congreso del Estado, con la finalidad de que ésta examine y glose las cuentas generales de los gastos del Estados y de las municipales. La Constitución local de 186133 señala en la sección tercera lo correspondiente a las municipalidades. En ella se puntualiza la manera en que han de integrarse las mismas, particularmente en el artículo 76 se expresa la obligación que tienen los Ayuntamientos. En un primer término señala la obligación de vigilar los establecimientos de instrucción pública; cuidar de la policía en todos sus ramos, dictando los reglamentos convenientes; cuidar de todos los objetos de administración general o local; formar el presupuesto de gastos correspondiente al siguiente año económico y remitirlo al Congreso para su aprobación. La administración e integración de los municipios prosigue acorde a lo señalado por la Constitución local y demás decretos y acuerdos aprobados en el seno del Congreso hasta llegar a la reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el año de 1916-1917. El artículo 115 de la Constitución Federal vigente señala que las partes de la federación, es decir los Estados, adoptarán como base de su organización política y 30
Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. Fondo Colecciones Especiales. Colocación 200.8-6 V3E1.1303 Ibidem. Colocación 100.3-19 E3V1.397 32 Ibidem. Colocación 100.6-20/3 E3V1.400 33 Compilación de Leyes del Estado de Guanajuato. Tomo I. LI Legislatura, Guanajuato 1981. 31
46
Instituto de Investigaciones Legislativas
administrativa, al municipio, al frente del cual habrá un Ayuntamiento electo mediante el sufragio universal. Lo anterior significa que el estado mexicano está dividido, territorial y políticamente, primeramente en entidades federativas y luego en municipios34. Por su parte la Constitución Política del Estado de Guanajuato aprobada de igual forma en el año de 1917, señala en su título quinto correspondiente a las municipalidades, que éstas tendrán las siguientes competencias: • Crear y sostener los servicios referentes a la seguridad de las personas y de las propiedades; • El fomento de los intereses materiales y morales del municipio; • La ejecución de las obras de saneamiento que indique el Consejo Superior de Salubridad, tendiente a la higiene urbana y a la salubridad pública; • La ejecución del censo de población y la recolección de datos estadísticos en diversos ramos; • La realización de los trabajos electorales; • La designación de jueces municipales y jurados; • Formar los presupuestos de ingresos y egresos correspondientes al siguiente año económico y remitirlos a la legislatura para su aprobación: • Formar los cuerpos de policía; • Fundar y sostener el mayor número posible de escuelas rurales. En correlación con el artículo 115 constitucional, se encuentra el 124 que establece que las facultades que no se encuentren expresamente concedidas por la Constitución, se entienden reservadas a los Estados. Derivado de lo anterior, el 20 de mayo de 1918 el pleno del Congreso legisla sobre la minuta de decreto que contiene el proyecto de Ley Orgánica Municipal, la cual, una vez aprobada, es enviada al Poder Ejecutivo para su sanción, siendo publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el 4 de julio de 191835. En ella se advierte de manera expresa, las atribuciones de los Ayuntamientos, los integrantes del Ayuntamiento, la división de las municipalidades. Trata un aspecto relativo a la fiscalización denominada inspección municipal mediante visitas periódicas con la finalidad indagar si las autoridades y los empleados del municipio, han cumplido con sus respectivas obligaciones y si no han infringido las leyes Federales y Estatales, así como los reglamentos municipales. El 7 de julio de 1968 se emite una nueva Ley Orgánica Municipal denominada Ley Orgánica y Reglamentaria del Artículo 14 y del Título Quinto Capítulo Único de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, dejando sin vigencia a la Ley Orgánica de 1918. En esta nueva Ley se aprecia la denominación otorgada al Municipio al señalar que éste (…) “es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Guanajuato”36. En esta ley de advierte nuevamente la delimitación expresa de las atribuciones del Ayuntamiento, la funciones y atribuciones de las autoridades integrantes del mismo, lo relativo al patrimonio y de la hacienda municipales, de las correcciones disciplinarias y medios de apremio y de las responsabilidades. Posteriormente en el año de 1984, mediante el decreto número 153, publicado el 31 de julio de se mismo año, mediante la cual se abroga la Ley Orgánica para el Estado de Guanajuato de 1968, en ella se establece que (…) “El Municipio es una institución de orden público, constituida por una comunidad de personas, establecida en un territorio determinado, autónomo para su gobierno interior y para la administración de su hacienda, y 34 35 36
Martínez Morales, Rafael I. Diccionarios Jurídicos de Derecho Administrativo. Volumen 3. harla. México 1997. p. 158. Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato. Fondo Hemerográfico. Colocación Idem. Colocación 300.3-137 L2DE10.762
Instituto de Investigaciones Legislativas
47
con las facultades y limitaciones establecidas por la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos , en la particular del Estado y en las que señalen las leyes secundarias”37. El artículo 2° de esta ley señala que el Municipio Libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Guanajuato, con personalidad jurídica propia. Esta disposición continúa con la misma estructura de fondo y de forma que la anterior, tocando los mismos aspectos de manera genera, aunque se distingue un incremento de sus funciones. Finalmente esta ley fue abrogada mediante el decreto número 350 emitido por la H. Quincuagésima Sexta Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Guanajuato y publicada en el Periódico Oficial de fecha 25 de julio de 199738, la cual se encuentra hasta este momento en vigencia. Las atribuciones y competencia de los municipios han sido cada vez más específicas a partir de las reformas de 1999 aplicadas al artículo 115 de la Constitución Política federal, así como lo manifiesta Teresita Rendón Huerta Barrera, en su comentario al artículo 117 de la constitución local al señalar que las reformas (…) “intentaron precisar que el Municipio es un tercer orden de gobierno; finalidad que no quedó colmada, toda vez que un ambiguo enunciado en un solo artículo, no le puede otorgar la naturaleza jurídica y política, que debe tener y que sólo podrá lograr bajo un nuevo diseño constitucional, sobre todo, en el tema de la distribución de competencias” Es importante dejar en claro que las solicitudes de la ciudadanía se incrementan día con día, al unísono, las respuestas deben estar acorde a esta situación, es decir, debe existir de una capacidad de respuesta. Es importante señalar que las atribuciones y competencia que han desempeñado desde el marco de la promulgación de la primera Ley Orgánica en el Estado en 1918, la regulación jurídica los Municipios bien pudieran circunscribirse en ramos específicos acorde a lo señalado por Mariano Palacios Alcocer, quien realiza una clasificación en función de los preceptos constitucionales que enmarcan el orden municipal: • Facultades y obligaciones de los municipios, de conformidad con los preceptos constitucionales en lo que se enmarca el orden constitucional, considerando que ésta bien pudiera ser subjetiva; • Competencias y funciones políticas; • Competencias y funciones legislativas y reglamentarias; • Competencias y funciones administrativas; • Competencias y funciones financieras y fiscales; • Competencias y facultades de policía; y • Otras funciones y facultades del Ayuntamiento. Con lo anterior, concluimos este aspecto relativo a las facultades que tienen los municipios desde el inicio del periodo de independencia en México hasta nuestros días, para dar paso a la difusión del acervo documental histórico consistente en la reproducción de algunas de las imágenes que fueron la fuente documental primaria consultada para llevar a cambo este trabajo.
37 38
Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, LII Legislatura, Guanajuato 1985. Ibidem. Colocación 300.3-255 L2DE5.1059
48
Instituto de Investigaciones Legislativas
FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Decretos Aprobados DESCRIPCIÓN: Decreto de fecha 14 de agosto de 1827, en el que se aprueban las disposiciones para el arreglo de la policía en todos sus ramos, designándose las atribuciones de las autoridades respectivas. GENERALIDADES Encuadernación en piel color café, con inscripciones en el lomo en color dorado y fondo verde. El estado general es malo, tapas desprendidas y hojas sueltas. Medidas: 21x14.5x5 cm. Escritura de imprenta. Tipografía de J. E. Oñate. Calle de Alonso número 13, Guanajuato 1851. Colocación 100.3-3 E2V1.320
FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Decretos Aprobados DESCRIPCIÓN: Con fundamento en el párrafo séptimo del artículo 14, de la Sexta Ley Constitucional, la Junta Departamental de Guanajuato sanciona las Ordenanzas que considera acordes para el gobierno de sus Municipios. GENERALIDADES Encuadernación en piel color café, con inscripciones en el lomo en color dorado y fondo café. El estado general del libro es bueno. Medidas: 20.5 x 14.5 x 4.5 cm. Escritura de imprenta. Impresos por Félix Conejo. Calle del Ensaye Viejo número 3. Colocación 100.3-10 E2V1.327
Instituto de Investigaciones Legislativas
49
FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Decretos Aprobados DESCRIPCIÓN: Reglamentos Generales de Policía para la observancia de las Ordenanzas Municipales que fueron formadas por la Junta Constitucional de Guanajuato, acorde a lo señalado por artículo 14 párrafo 7°, de la Sexta Ley Constitucional. GENERALIDADES Encuadernación en piel color café, con inscripciones en el lomo en color dorado. El estado general es bueno. Medidas: 20.5 x 14.5 x 4.5 cm. Escritura de imprenta. Impresos por Félix Conejo. Calle del Ensaye Viejo número 3. Colocación 100.3-10 E2V1.327
FONDO: Poder Legislativo SECCIÓN: Decretos Aprobados DESCRIPCIÓN: Decreto en el que se aprueba el derecho directo de iniciativa de los Municipios del Estado de Guanajuato. GENERALIDADES Encuadernación en cartón y lomo en piel color café, con inscripciones en el lomo en color dorado. El estado general del libro es bueno. Medidas: 22x14x1 cm. Escritura de imprenta. Impreso por Albino Chagoyán, Calle de Alonso letra K, Guanajuato 1871. Colocación 100.3-19 E3V1.397
50
Instituto de Investigaciones Legislativas
FONDO: Hemerográfico SECCIÓN: Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato. DESCRIPCIÓN: Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato número 54 de fecha 7 de julio de 1968 donde se publica la Ley Orgánica Municipal. GENERALIDADES Encuadernación en Keratol color negro. El estado físico de conservación es buena. Escritura de imprenta. Medidas: 2522x7 cm. Imprenta del gobierno del Estado de Guanajuato. Colocación 300.3-137 L2DE10.762
DESCRIPCIÓN: Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, publicada por la LII Legislatura del Estado de Guanajuato. GENERALIDADES Encuadernación rústica, edición de la LII Legislatura del H. Congreso del Estado de Guanajuato, Guanajuato año de 1985
Instituto de Investigaciones Legislativas
51
5.2. Federalismo en textos Gloria del Carmen Hernández Morales∗
En este número de Apuntes Legislativos la Biblioteca “José Aguilar y Maya” ofrece a nuestros lectores seis ejemplares en relación con el tema de “Federalismo”, material disponible en la biblioteca del Congreso del Estado. El primer libro, “El federalismo y las relaciones intergubernamentales” de Mariano Alcocer es una coedición del Senado de la República con Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, en el cual se abordan las teorías del federalismo, desde los conceptos clásicos de federalismo y autonomía hasta las teorías de Kelsen y Loewenstein, pasando por supuesto por las obras fundamentales de Hamilton, Madison y Tocqueville. Dichos estudios no se limitan a la estructura teórica, sino que trascienden en objetivaciones históricas tanto en México como en los Estados Unidos. Con este panorama se dispone del instrumental necesario para entrar en las aportaciones más valiosas, el desarrollo fáctico, jurídico y político del federalismo en la actualidad. Aspectos como la controversia en el estado federal, los procesos de centralización, la interpretación constitucional del federalismo, el régimen constitucional del municipio y la coordinación federal, son algunos de los aspectos que están de manera fresca y combina con enfoque maduro Palacios Alcocer quien dirigió esta obra. El segundo texto, “Federalismo Europeo” –tercer volumen de la serie de estudios sobre el régimen federal en los diversos ordenamientos contemporáneos– tiene vigencia si se toma en cuenta que son numerosos los países que han adoptado este sistema de estructuración político-jurídico o de carácter similar, y que existe la posibilidad de que sea introducido en otros que requieren de autonomías regionales, como en el caso reciente de España. Aborda el federalismo de la URSS, Checoslovaquia y Yugoslavia. El sistema federal checoslovaco es analizado por el profesor Viktor Knapp, y el régimen de la República Socialista Federativa de Yugoslavia por el profesor Boris T. Blagojevic. Ambos estudios traducidos del francés al español por el profesor Jesús Rodríguez y Rodríguez, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, y finalmente, el análisis del sistema de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, es abordado por los profesores M.A Krutogolov y M.A Shafir, en un trabajo traducido directamente del ruso por el licenciado Antonio Dueñas Pulido. Esta obra permite una visión más clara y panorámica, de primera mano, sobre los sistemas que se examinan en este volumen. El tercer ejemplar, “El Federalista”, es un libro editado por el FCE y contiene ochenta y cinco ensayos que Hamilton, Madison y Jay escribieron en apoyo de la Constitución Americana. Es un comentario de la Constitución de los Estados Unidos de América. Se trata de un estudio contemporáneo, que si no llega a ser una exposición de motivos oficial o una interpretación auténtica, si en cambio deriva en una valiosa aportación considerando que “dos de los autores habían participado en la convención, terciado en los debates y escuchado las objeciones presentadas contra cada artículo, tomando notas y memorias que precisan toda clase de información necesaria para la tarea que emprendieron”. De la colección de Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática del Instituto Federal Electoral, presentamos el número 17, titulado “Federalismo, Gobiernos locales y Democracia” de Tonatiuh Guillén López. Este cuaderno expone los elementos que caracterizan a esta forma de organización de un Estado, su desarrollo histórico y los principios y conceptos políticos en que se fundamentan. El autor plantea que un Estado Federal se encuentra en un proceso permanente de constitución dinámico por naturaleza, ∗
Auxiliar de Biblioteca “ José Aguilar y Maya”
52
Instituto de Investigaciones Legislativas
que supera el momento en que fue fundado por las partes federales que lo integran. Aborda cuestiones de gran relevancia en el momento actual del país tales como la libertad, la pluralidad, la integración democrática de las minorías, la igualdad jurídica y la autonomía regional. Vale la pena destacar, en este punto, el análisis de los sistemas políticos y electorales, que en una federación deben tender “a ser un sistema de sistemas” como condición para lograr efectivamente los principios de un pacto de está índole. En este contexto, el Dr. Tonatiuh Guillén López introduce la discusión en torno a la democracia y su ejercicio tanto en el ámbito regional como en el ámbito nacional y retoma temas como el papel de los partidos políticos, la definición de mayorías complejas y la democracia por consenso. El quinto ejemplar, “Perspectivas del Federalismo Mexicano”, forma parte de los coloquios que se llevaron a cabo en la Ciudad de México en el marco conmemorativo de los festejos del aniversario número 75 de nuestra Constitución. Estos trabajos tienen como objetivo reflejar la pluralidad a la que alude la razón misma de ser del pacto federal. Y esa ha de ser la característica definitoria de la Colección Coloquios que el Instituto de Investigaciones Legislativas inicia con esta significativa edición: la de recoger, en lo posible, los puntos de vista más representativos de la pluralidad del pensamiento nacional, conocer las particularidades del federalismo mexicano frente al de otros países, por voz de tan distinguidos autores y sobre todo en este momento en que parece fortalecerse la tendencia de la desintegración de países como la Ex Unión Soviética, al mismo tiempo que la unificación de grandes bloques comerciales que aglutinan a un número importante de naciones. Finalmente, “Los Sistemas Federales del Continente Americano” –libro coeditado por el FCE y UNAM– es un volumen que permite tanto a juristas nacionales como extranjeros e interesados en esta materia, tener una visión panorámica de los regímenes federales de América en perspectiva comparada con el objeto de contrastar las luces y sombras de aquellos países que han elegido la estructura federal; los trabajos fueron ordenados alfabéticamente por países y no por autor. Asimismo se pueden observar estudios que no se refieren únicamente a los ordenamientos federales que subsisten en la actualidad, sino también a aquellos que tuvieron importancia histórica y resultan útiles para explicar la evolución del federalismo en todo el continente.
Instituto de Investigaciones Legislativas
53
Palacios Alcocer, Mariano Federalismo y relaciones intergubernamentales / Mariano Palacios Alcocer, México: Senado de la República: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 2003 391 página
Autores Varios Federalismo Europeo (URSS, Checoslovaquia y Yugoslavia) / Autores Varios, México: UNAM, 1979 245 página Federalismo europeo.
Autores Varios El federalista / Autores Varios, México FCE, 1974 Primera Reimpresión. 430 página Federalismo
Instituto Federal Electoral Federalismo, Gobiernos Locales y Democracia/ Instituto Federal Electoral, México: IFE, 1999 63 página Federalismo, Gobiernos Locales, Democracia.
54
Instituto de Investigaciones Legislativas
H. Cámara de Diputados Perspectivas del Federalismo Mexicano/ H. Cámara de Diputados, México: LV Legislatura, 1992 72 página Federalismo Mexicano.
Autores Varios Los sistemas federales del Continente Americano/Autores Varios, México: FCE:UNAM, 1972 677 página Federalismo, sistemas
Instituto de Investigaciones Legislativas
55
56
Instituto de Investigaciones Legislativas
