PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Instituto de Investigaciones Legislativas

Apuntes Legislativos 4 EVOLUCION DE LA LEGISLACION ELECTORAL EN MEXICO Y EN EL ESTADO DE GUANAJUATO

Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza Diseño y edición de interiores: Lic. Alicia Zamarripa Alvarez LIX LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. (473) 732–98–00 ext. 253 Primera edición, 2005–09–08 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5

Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.

CONTENIDO Pág Presentación

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1. Evolución de la legislación electoral 1.1. Legislación electoral en México (1812-2005)

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1.2. Legislación electoral en el estado de Guanajuato (1824-2002)

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2. Propuestas y tendencias de las reformas electorales 2.1. Partidos políticos: democracia interna y financiamiento de precampañas

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2.2. Reforma electoral y medios de comunicación

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2.3. Conclusiones del “Estudio: reformas e iniciativas en materia electoral en las entidades 2004-2005”

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2.4. De los partidos y medios de comunicación

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2.5. De las precampañas

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3. Propuestas de las reformas electorales en el estado de Guanajuato’2005

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3.1. Cuadro descriptivo de las iniciativas para reformar el CIPEEG

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3.2. Cuadro comparativo de las iniciativas para reformar el CIPEEG

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4. Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya” Archivo Histórico

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4.1. Cuadro cronológico de disposiciones y normas electorales en Guanajuato (1826-1994)

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4.2. Imágenes de algunas disposiciones electorales bajo el resguardo del Archivo Histórico del Congreso del Estado 54 Biblioteca “José Aguilar y Maya”

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4.3. Imágenes de algunos textos en materia electoral bajo el resguardo de la Biblioteca “José Aguilar y Maya”

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SEDE: El hotel sede del Congreso será el Hotel Holiday Inn Querétaro, el cual otorgará descuentos especiales a los participantes en el congreso Teléfono 01 442 192 02 02, www.holiday-inn.com/queretaromex Favor de mencionar su participación en el Congreso al momento de realizar la reservación El hotel contará con habitación de ocupación sencilla, doble y triple

Presentación

Junta de Gobierno y Coordinación Política Dip. Humberto Andrade Quesada Dip. José Huerta Aboytes Dip. José Luis Nieto Montoya Dip. Alejandro Rafael García Sainz Arena Dip. Mario Aguilar Camarillo Presidencia del H. Congreso Dip. Carlos Ruiz Velatti Secretaría General Lic. Arturo Navarro Navarro Coordinación de Comunicación Social Lic. Sebastián Arturo Meza Lara Instituto de Investigaciones Legislativas Lic. Mario Antonio Revilla Campos Coordinación de Promoción y Formación Legislativa Lic. Ma. Carmen Dávila Aguiñaga Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Lic. Alfredo Sainez Araiza Coordinación de Planeación y Seguimiento M.A. y M.E. Juan Manuel Erick Martínez Pérez Archivo Histórico y Biblioteca del H. Congreso Lic. José de Jesús Arroyo Soto

La evolución se concibe como el “desarrollo de las cosas o de los organismos, por medio del cual pasan gradualmente de un estado a otro.” 1 A partir de la definición de este concepto, en este número de Apuntes Legislativos nos hemos dado a la tarea de contribuir sucintamente, al conocimiento de la legislación electoral en México y en el estado de Guanajuato, a través de las disposiciones, normas y reformas constitucionales que han surgido en esta materia durante los últimos tres siglos. Con el análisis histórico se puede comprender el desenvolvimiento paulatino del sistema electoral, su influencia en los sistemas de partidos o viceversa, el tránsito de un sistema de partido a otro, explicar la composición plural de los órganos legislativos, el equilibrio del poder, la nueva relación de los poderes públicos federales, los gobiernos divididos, compartidos y/o yuxtapuestos de los estados y municipios que configuran nuestra República. Pero sobre todo, analizar las recientes propuestas en temas de carácter electoral vertidas por académicos, organizaciones políticas, sociales y/o civiles en diversos foros y encuentros –como el “VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional”, el foro: “Gobernabilidad democrática: ¿qué reforma?” o el encuentro convocado por el Centro para el Desarrollo Democrático del Instituto Federal Electoral (IFE), efectuado los días 3 y 4 de junio pasado en el ex-convento de San Agustín de la ciudad de Zacatecas–, que sin duda, proyectan las tendencias contemporáneas de las reformas electorales en nuestro país y en las entidades federativas. La entidad de Guanajuato no ha sido ajena a las tendencias, de tal forma, que en los tres primeros apartados – la “Evolución de la legislación electoral”, las “Propuestas y tendencias de las reformas electorales” y las “Propuestas de 1

Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, 21ª Edición, Madrid 1992, T. I, p. 928

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las reformas electorales en el estado de Guanajuato’2005”– que integran el número 4 de Apuntes Legislativos nos invitan a reflexionar sobre la coyuntura política-electoral actual. Finalmente, en la Sección de Archivo Histórico y Biblioteca “José Aguilar y Maya” se presentan la cronología e imágenes, tanto de algunas disposiciones electorales como textos en materia electoral, bajo el resguardo del Archivo Histórico y de la Biblioteca del Congreso, respectivamente. Esperamos, que esta edición de Apuntes Legislativos motive al análisis de éstos y otros temas, vinculados a la agenda de la reforma del Estado mexicano. Coordinación de Investigaciones Legislativas

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1. Evolución de la legislación electoral La evolución histórica de cada nación es distinta y por tanto, las formas de organización política están en función tanto de la dimensión espacial como temporal. En este tenor, sucintamente se describe, en este primer apartado de Apuntes Legislativos, la transformación que ha tenido la legislación electoral en México y en el estado de Guanajuato, a lo largo de los años, en sus disposiciones, normas, leyes y reformas constitucionales.

1.1.

Legislación electoral en México (1812-2005) Alfredo Sainez*

En la época precolombina la organización de gobierno se fundamentaba en el derecho natural, costumbrista, autóctono, configurado de manera teocrático-militarista. Desde la conquista (1521) hasta la consolidación de la Independencia de México (1821), se insertó una estructura económica, política, dogmática, cultural y social desde otras latitudes, impuesta con la espada y la cruz.1 En la génesis del constitucionalismo mexicano –en la vigencia de la Carta Magna de “Cádiz” del 19 de marzo de 1812, que establecía al Poder Legislativo con una sola Cámara (de diputados) –, se expidieron dos decretos que normaron la organización política de los ayuntamientos: 1. La “Formación de los Ayuntamientos Constitucionales” del 23 de mayo de 1812, la cual

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tuvo algunas “Aclaraciones” el 23 de marzo de 1821, y 2. Las “Reglas para la Formación de los Ayuntamientos Constitucionales” del 10 de julio de 1812.2 Más adelante, a pesar de que el “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” no estuvo vigente en nuestro país, se establecieron una serie de disposiciones electorales: 1. La “Convocatoria a Cortes” del 17 de noviembre de 1821, decretada por la soberana Junta Provisional Gubernativa al establecerse el Primer Imperio Mexicano, signaba en su artículo 2 el nombramiento de electores a cargo del pueblo, en la precisa inteligencia de que el nuevo ayuntamiento que se nombraba tenía el poder necesario para proceder a la elección de electores de partido, de provincia y diputados para el Congreso Constituyente que se iba a instalar; las bases 8 y 10 establecían 13 y 8 provincias, y la base 11 una ciudad (Querétaro). En esta convocatoria las diputaciones se daban por sectores sociales: mineros, comerciantes, industriales, etc. 2. El “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano” del 24 de febrero de 1823, en los hechos fue una constitución provisional hasta en tanto fuese expedida formalmente una definitiva. Este reglamento establecía en el artículo 25 que el Poder Legislativo residía en la Junta Nacional Instituyente. 3. Las “Bases para las Elecciones del Nuevo Congreso” del 17 de junio de 1823, sufrieron reformadas el 6 de agosto de 1846. Esta ley signaba que los diputados representan a la nación.

Coordinador de Investigaciones y Desarrollo Legislativo

Covarrubias Dueñas, José de Jesús, Derecho Constitucional Electoral, Editorial Porrúa, México, 2000, p.6

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García Orozco, Antonio, Legislación electoral mexicana 1812-1973, publicación del Diario Oficial de la Secretaría de Gobernación, 1ª Edición, México 1973, p. 4.

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La población fijada por el censo de cada provincia era la base de esta representación. La base 6 establecía que por cada 50 mil almas se elegía a un diputado. Por cada fracción que llegaba a la mitad de la base anterior nombraba otro diputado, pero si la población por provincia no llegaba a 50 mil almas nombraba a un diputado. De acuerdo con las bases 9 y 11 se reconocían 23 y 18 provincias, respectivamente. Dicha ley apuntaba que las juntas primarias, las integrarían los ciudadanos en ejercicio de sus derechos y vecinos del ayuntamiento respectivo. Por cada 500 habitantes y por municipios se elegía a los electores primarios. Cuando el municipio era populoso se dividía en “departamentos”. Esta legislación mantiene la misma estructura que las anteriores juntas, sólo que ahora se denominan: primarias, secundarias y de provincia; el voto en la primera fase era universal, uninominal y mayoritario simple; en la segunda y tercera, secreto, por mayoría absoluta de votos y a segunda vuelta. Es importante observar, que en este momento la organización de las elecciones continuaba siendo responsabilidad de los poderes locales; no existía un padrón electoral y, por lo tanto, no se podía determinar quiénes podían ejercer el derecho del voto; además, a través de los censos se determinaba cuantitativamente los diputados que correspondían a cada provincia. Con la reforma cambia la figura de Provincia por Departamento, estableciendo en la base 7 veintitrés departamentos para las elecciones. Posteriormente, con la “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” del 4 de octubre de 1824 –cuyo antecedente es la “Acta Constitutiva de la Federación” del 31 4

de enero de 1824–, se instituyó el sistema bicameral prescribiendo que el Poder Legislativo residía en una Cámara de Diputados y en un Senado, integrando el Congreso General. A partir de esta Constitución no hay legislación electoral a nivel federal, en razón de que esta ley fundamental facultaba a los estados a legislar en esa materia. Sin embargo, en este periodo se dieron una serie de normas electorales: 1. El “Decreto sobre el Gobierno Político del Distrito, sus Rentas y Nombramientos de Diputados” del 11 de abril de 1826. 2. Las “Reglas para las Elecciones de Diputados y de Ayuntamientos del Distrito y Territorios de la República” del 12 de julio de 1830, señalaba en el artículo 1º el nombramiento de diputados del distrito y territorios de la federación, a través de elecciones primarias y secundarias: en las elecciones primarias, en cada junta electoral se elegía un elector primario; el gobernador presidía las juntas secundarias hasta que se elegía presidente de la mesa. En esta fase los diputados (dos por distrito electoral y uno por territorio) eran electos por mayoría absoluta de votos y a segunda vuelta entre los que hubieren alcanzado mayoría relativa. Cabe destacar que esta ley planteó por primera vez, la elección indirecta en primer grado (las anteriores eran en segundo y tercer grado), aparece –con mayor precisión – el antecedente del registro de electores y de la credencial permanente de elector. 3. La “Circular Relativa al Padrón para Elección de Diputados y Prevenciones en cuanto a Vagos, Casas de Prostitución, de Juego o Escándalo, y acerca de la Educación de la Juventud” del 8 de agosto de 1834.

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La “Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso General, y de los Individuos que Compongan las Juntas Departamentales” del 30 de noviembre de 1836, reglamentaría las Siete Leyes Constitucionales del régimen centralista, la cual lejos de superar las anteriores leyes reglamentarias, retrocede, por ejemplo: el voto se hace censatario (renta anual de por lo menos 100 pesos) y la elección que en 1830 era indirecta en primer grado, vuelve a ser en segundo grado. La “Convocatoria para las Elecciones de Diputados al Congreso General, e Individuos de las Juntas Departamentales” del 24 de diciembre de 1836.

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Estando en vigor las “Siete Leyes Constitucionales Centralistas” del 30 de diciembre de 1836, se publicó la “Convocatoria para la Elección de un Congreso Constituyente” del 10 de diciembre de 1841. Esta ley en relación con la legislación del 30 de noviembre de 1836 varía sólo la base numérica para la elección de diputados: 70 mil habitantes por diputado o fracción que pase de 35 mil. Las “Bases Orgánicas de la República Mexicana” del 14 de junio de 1843 ratificaron el sistema bicameral del Poder Legislativo y en este orden jurídico se consignaron las siguientes normas electorales: 1. El “Decreto que Declarara la Forma y Días en que Deben Verificarse las Elecciones para el Futuro Congreso” del 19 de junio de 1843. Estas elecciones se realizarían conforme en las centralistas “Bases Orgánicas de la República Mexicana”. 2. La “Circular sobre Medidas para la Legalidad, Buen Orden y Libertad en las Elecciones” del 1º de julio de 1843. 3. La “Aclaración a la Ley de Elecciones del 19 de junio de 1843” del 11 de julio de 1843.

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La “Convocatoria para un Congreso Extraordinario, a Consecuencia del Movimiento Iniciado en San Luis Potosí el 14 de diciembre de 1845” del 27 de enero de 1846, que en el artículo 1º de sus bases generales establecía la composición de 160 diputados del Congreso. Esta convocatoria fue consecuencia del movimiento iniciado en San Luis Potosí el 14 de diciembre de 1845, el general Mariano Paredes lanzó la convocatoria para un Congreso extraordinario con el propósito de instaurar un cuerpo legislativo con base estamental, es decir, los diputados eran nombrados por individuos de sus respectivas clases. La “Convocatoria” del 6 de agosto de 1846, reformó la ley del 17 de junio de 1823. El “Decreto que Declara Vigente la Constitución de 1824” del 22 de agosto de 1846, declaraba en su artículo 1 –mientras se publicaba la nueva Constitución- la rectoría de la Carta Magna de 1824.

Durante la vigencia del “Acta Constitutiva y de Reformas” del 21 de Mayo de 1847, las elecciones estuvieron reguladas por los siguientes ordenamientos: 1. La “Ley sobre Elecciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Nación” del 3 de junio de 1847. 2. Las “Elecciones de los Supremos Poderes” del 15 de mayo de 1849. 3. Las “Elecciones de Ayuntamientos” del 19 de mayo de 1849. 4. Las “Previsiones sobre las Elecciones de Ayuntamientos” del 14 de junio de 1849. 5. La “Circular sobre los Días en que Deben Verificarse las Elecciones de Diputados” del 23 de julio de 1849.

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6. Las “Bases para las Elecciones de Presidentes de la República y Senadores” del 13 de abril de 1850. 7. La “Convocatoria a un Congreso Extraordinario para Reformar la Constitución” del 19 de enero de 1853. 8. El “Plan de Ayutla” del 1º de marzo de 1854. 9. Las “Juntas Populares” del 20 de octubre de 1854. 10. Las “Prevenciones para la Instalación de las Juntas Populares” del 2 de noviembre de 1854. 11. La “Convocatoria a la Nación para la Elección de un Congreso Constituyente” del 20 de agosto de 1855. 12. La “Convocatoria a la Nación para la Elección de un Congreso Constituyente” del 17 de octubre de 1855. Bajo el régimen de la Constitución del 5 de febrero de 1857, se restableció por segunda ocasión, el Poder Legislativo con una sola cámara. Posteriormente, con la reforma constitucional del 13 de noviembre de 1874, el sistema bicameral se restauró. Esta Constitución tuvo una vigencia de 60 años –si se considera el periodo que va de 1857 a 1917–. Durante este tiempo los comicios electorales estuvieron regidos por las siguientes normas: 1. La “Ley Orgánica Electoral” del 12 de febrero de 1857 reguló las elecciones por más de 40 años y fue reformada en cuatro ocasiones: el 5 de mayo de 1869, el 8 de mayo de 1871, el 23 de octubre de 1872 y la del 16 de diciembre de 1882. Con esta Ley Orgánica se inició una nueva época de la legislación electoral. El proceso inició con la división territorial por distritos electorales numerados que hacían los gobernadores de los estados y Distrito Federal y los jefes políticos de los territorios. Había un Distrito por cada 40 mil habitantes o fracción que pasara de 20 mil. Después de publicada la división territorial los ayuntamientos dividían los municipios en secciones también numeradas de 500 habitantes. Por cada

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sección se elegía un elector, los que reunidos en la cabecera del distrito elegían a los diputados. La “Ley Electoral de Ayuntamientos” del 1º de noviembre de 1865. La “Convocatoria para la Elección de los Supremos Poderes” del 14 de agosto de 1867. La “Circular de la Ley Convocatoria” del 14 de agosto de 1867. La “Circular que Manda que las Elecciones Generales se Verifiquen con Toda Libertad” del 10 de marzo de 1869. El “Decreto sobre Elección de Senadores” del 15 de diciembre de 1874. La “Convocatoria al Pueblo Mexicano para que Elija Presidente de la República, Diputados al Congreso de la Unión, Presidente y Magistrados de la Suprema Corte de Justicia” del 23 de diciembre de 1876. La “Ley Electoral” del 18 de diciembre de 1901, no modificó el espíritu de la legislación del 12 de febrero de 1857 y reglamentó los comicios en la última etapa del Porfiriato. La “Ley Electoral” del 19 de diciembre de 1911 fue reformada el 22 de mayo de 1912. Esta ley otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos (desapareció el término partido como demarcación territorial), se organizó el registro de electores, se instauró la elección directa y se crearon los colegios municipales sufragáneos. Asimismo, dividió la demarcación electoral en tres partes: sección, colegio municipal sufragáneo y distrito electoral. Cada dos años se dividía el país en distritos electorales –60 mil personas o fracción superior a 20 mil por distrito– y en colegios municipales sufragáneos. Esta división la efectuaban los gobernadores de los estados y las primeras

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autoridades políticas del distrito y territorios. A su vez, los presidentes de los ayuntamientos dividían los municipios en secciones de 500 a 20 mil habitantes. Por cada 500 habitantes se elegía un elector. Los colegios municipales sufragáneos los constituían los electores de todas las secciones de un municipio. El presidente municipal instalaba el colegio y lo presidía hasta que se designaba la mesa directiva, a quien entregaba los expedientes electorales y se retiraba. Acto seguido, el colegio podía decidir sobre la nulidad o validez de una elección. A los ocho días de los dictámenes, se reunía el colegio para elegir diputados. Si el municipio era parte de un distrito electoral, los colegios elegían a los diputados y enviaban los expedientes a las cabeceras de distritos, donde se declaraba diputado al que lograba mayoría simple. La “Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente” del 20 de septiembre de 1916, se modificó con el postulado de la revolución mexicana, “Sufragio Efectivo. No Reelección”. Esta ley sostuvo la elección indirecta de los legisladores, pero a partir de la promulgación de la Constitución de 1917, esta fue directa.

A partir de que fue promulgada la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” de 1917, las elecciones han sido regidas por las siguientes normas jurídicas: 1. La “Ley Electoral” del 6 de febrero de 1917. 2. La “Ley para la Elección de Poderes Federales” del 2 de julio de 1918, exigía a los partidos políticos un programa de gobierno, el registro de los candidatos y establecía que el voto fuera secreto. Esta ley fue reformada en cinco ocasiones: el 7 de julio de 1920,

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el 24 de diciembre de 1921, el 24 de noviembre de 1931, el 19 de enero de 1942 y el 4 de enero de 1943. El “Decreto del Ciudadano Jefe Interino del Ejército Liberal Constitucionalista” del 25 de mayo de 1920. La “Ley Electoral Federal” del 7 de enero de 1946 – reformada el 21 de febrero de 1949– estableció por primera vez en la historia, que la preparación, vigilancia y desarrollo del proceso electoral quedara bajo la responsabilidad del Gobierno Federal; creó la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, las comisiones locales electorales, los comités distritales electorales y el Consejo del Padrón Electoral; exigió registro aprobado por la Secretaría de Gobernación a los partidos nacionales para que participaran en las elecciones imponiendo requisitos difíciles de cumplir –por ejemplo, los partidos debían realizar asambleas constitutivas y verificarlas ante notario público–. No obstante, esta nueva legislación concedió a los partidos el monopolio de registro de candidatos de elección popular. A partir de este momento, los partidos ya no dependieron de los candidatos, sino éstos de los partidos políticos, circunscribiendo al sistema electoral mexicano en un sistema cerrado de partidos. La “Ley Electoral Federal” del 4 de diciembre de 1951 se reformó en tres ocasiones: el 7 de enero de 1954, el 28 de diciembre de 1963 y el 29 de enero de 1970. Esta ley conservó la misma estructura de la anterior y casi todas sus disposiciones. En 1963 se creó la figura de diputados de partido (diputados plurinominales). A partir de este momento se puede hablar de un sistema mixto. A los partidos pequeños que lograban superar el umbral del sistema (2.5%) se les asignaba un “diputado de partido” y uno más por cada medio

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punto porcentual adicional. A través de este mecanismo, el máximo de “diputados de partido” que se podía obtener era de 20. Si un partido pequeño conquistaba escaños de mayoría, se le descontaban “diputados de partido”, de manera que el único modo de superar la barrera de 20 diputados era obteniendo más de 20 triunfos mayoritarios. Las listas de “diputados de partido” eran fijadas no por los partidos sino por la competencia, es decir, a los mejores perdedores (en términos absolutos) se les asignaban los escaños. Los partidos tenían que recibir 2.5 % de la votación nacional, que les daba derecho a cinco escaños. Cada medio por ciento más les daba otro escaño hasta un máximo de 20. En 1971 se modificaron los porcentajes para obtener diputados de partido: se fijó el mínimo en 1.5% y el máximo en 25 por ciento. También se redujeron las edades mínimas, de 25 a 21 años para diputados y de 35 a 30 para senadores. La “Ley Federal Electoral” del 5 de enero de 1973 otorgó nuevas prerrogativas a los partidos para facilitarles recursos económicos y redujo la exigencia en el número de afiliados (de 75,000 a 45,000 en todo el país y de 2,500 a 2,000 en las dos terceras partes de las entidades federativas). Asimismo, otorgó franquicias postales y telegráficas y el uso gratuito de la radio y la televisión para propaganda durante los periodos electorales. Para las elecciones intermedias de 1973, el umbral se redujo de 2.5% a 1.5%, se amplió de 20 a 25 el máximo que cada partido minoritario podía obtener por esta vía y aumentó el número de distritos electorales uninominales de 178 a 194. En promedio, el sistema de diputados de partido produjo una tenue subrepresentación del partido

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más grande (PRI), subrepresentó al partido de oposición más grande (PAN) y sobrerepresentó notablemente a los partidos más pequeños (PPS y PARM). La “Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales” del 28 de diciembre de 1977 introdujo el sistema de diputados por representación proporcional; incrementó el número de diputados a 400; disminuyó los requisitos para el registro de los partidos políticos. Posteriormente, esta ley fue reformada el 6 de enero de 1982 estableciéndose modificaciones a la pérdida de registro: antes se perdía de no obtenerse 1.5% de la votación nacional en dos elecciones consecutivas; con esta reforma basta que reciban menos de 1.5% en una elección. Un segundo sistema mixto se inauguro en las elecciones legislativas intermedias de 1979 y ha sido aplicado con cinco fórmulas diferentes. La primera de ellas se aplicó en las elecciones de 1979, 1982 y 1985, la Cámara de Diputados contaría con 300 diputados provenientes de distritos de mayoría y uninominales y con 100 provenientes de circunscripciones plurinominales (tres en 1979, cuatro en 1982 y cinco en 1985) con listas cerradas y bloqueadas. El partido que conquistaba más de 60 triunfos de mayoría en la pista uninominal no tendría acceso al reparto de los 100 escaños de representación proporcional (sólo al PRI se le aplicó la norma en las tres elecciones citadas). Con este sistema la fórmula llamada primera proporcionalidad para distribuir los 100 escaños de representación proporcional tendió claramente a beneficiar con una sobrerepresentación al partido más grande y a los más pequeños, al tiempo que

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castigó con una subrepresentación a los partidos de oposición más grandes (PAN, PCM-PSUM). En 1986 se introdujo la renovación del Senado por mitades cada tres años y se incrementó el número de diputados plurinominales de 100 a 200, pero conservando en 300 los diputados uninominales. Se crearon el Tribunal de lo Contencioso Electoral (cuyas funciones cumplía la Suprema Corte de Justicia) y la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. El Código Federal Electoral del 12 de febrero de 1987, al que el 6 de enero de 1988 se le adicionó el Libro Noveno, con la segunda fórmula, aplicada en la elección de 1988, aumentó de 100 a 200 el contingente plurinominal del sistema electoral y se fijó en cinco el número de circunscripciones plurinominales en donde serían distribuidos escaños según el formato del cociente natural/resto mayor y con listas igualmente cerradas y bloqueadas. Bajo el nuevo esquema, todos los partidos entrarían al reparto de escaños plurinominales, según los lineamientos establecidos por la entonces llamada “cláusula de gobernabilidad”. En efecto, la reforma constitucional aprobada en 1986 establecía: a) que si ningún partido obtenía más del 50% +1 de los votos efectivos (total de los votos emitidos menos los anulados y los de los partidos que no pudieron superar el umbral del sistema) ni lograba ganar por lo menos 251 de los 300 escaños de mayoría relativa, entonces al partido más grande se le asignarían escaños de representación proporcional suficientes para obtener la mayoría absoluta de la Cámara; b) que si el partido más grande obtenía entre 50% +1 y 70% de los votos efectivos, entonces se le asignarían los escaños de representación proporcional suficientes para obtener

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un resultado perfectamente proporcional; y, c) la “cláusula de gobernabilidad” dispuso que ningún partido podría obtener más de 70% de la representación. Paradójicamente, y pese a su clara intención de manufacturar artificialmente mayorías, esta fórmula produjo en 1988 (con la elección más cuestionada en la historia posrevolucionaria) el resultado más proporcional en la historia de la Cámara de Diputados: con 51.27% de la votación efectiva, el PRI obtuvo 52% de los escaños y por primera vez fue incapaz de contar con los dos tercios requeridos para la reforma constitucional. El 4 de abril de 1990 se publicó un decreto que reformó y adicionó los artículos 5o., 35 fracción III, 36 fracción I, 41, 54, 60 y 73 fracción VI, base 3ª, y se derogaron los artículos transitorios 17, 18, 19 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos. Con la tercera fórmula, aplicada en las elecciones de 1991, se conservó la “cláusula de gobernabilidad” más un plus de representación al partido más grande: a) en caso necesario, a dicho partido se le asignarían tantos escaños de representación proporcional suficientes para alcanzar la mayoría absoluta de 251; b) ningún partido podía obtener más de 70% de los escaños, y c) el partido que obtuviese entre 60 y 70% de los votos sería representado con perfecta proporcionalidad. En 1991 la recuperación electoral del PRI llevó a que no fuera necesario aplicar la cláusula, si bien las desviaciones a favor del partido más grande fueron fuertemente cuestionadas, de modo que la fórmula citada no sobreviviría dos elecciones consecutivas.

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Entre los años de 1989 y 1990, en un primer momento se creó el Instituto Federal Electoral (IFE) como organismo público con órgano de dirección e integrado por consejeros designados por los poderes legislativo y ejecutivo, consejeros del poder legislativo y representantes de partidos políticos, bajo la presidencia del Secretario de Gobernación como representante del Poder Ejecutivo. El Tribunal de lo Contencioso Electoral se sustituyó por el Tribunal Federal Electoral, con facultades para emitir resoluciones. En un segundo momento se aprobó el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y se modificó el Código Penal para incluir los delitos electorales. Asimismo, se establecieron mecanismos para seleccionar a los funcionarios electorales y elaborar un nuevo padrón electoral, y se introdujo la fotografía en la credencial para votar. El 18 de agosto de 1993 se expidió un decreto en el que se adicionó la fracción tercera del artículo 82. El 2 de septiembre de 1993 se expidió un decreto en el que se reformó el primer párrafo del artículo 65 y el primer párrafo del artículo 66. De esta manera, en el año de 1993 se amplió el Senado mediante la elección de tres senadores por entidad federativa, uno asignado a la primera minoría; se eliminó la cláusula de gobernabilidad en la Cámara de Diputados, que aseguraba la mayoría absoluta al partido con mayor número de votos; se redujo de 70 a 63% el número máximo de curules que podía tener un partido en la Cámara Baja. Se ampliaron las atribuciones del Consejo General del IFE y se establecieron requisitos más estrictos para la designación de su director general, con el propósito de garantizar su imparcialidad. Se modificó la

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manera de integrar el Tribunal Federal Electoral y se creó una sala de segunda instancia. Se modificaron 170 artículos del Cofipe para lograr más equidad en las contiendas electorales y se incluyó la figura de observador electoral. En 1994, las reformas se hicieron a la sombra de la rebelión en Chiapas. Se introdujo la figura del ciudadano en el Consejo General del IFE. Los observadores nacionales obtuvieron la facultad de cubrir todas las etapas del proceso electoral. Se creó la Fiscalía Especial para Delitos Electorales. Con la cuarta fórmula, aprobada en 1993 y aplicada solamente en las elecciones de 1994: a) ningún partido podía obtener más de 60% de los escaños si su votación quedaba por debajo de dicho porcentaje; b) si algún partido obtenía entre 60 y 63% de los votos, entonces el porcentaje de representación se igualaba a su porcentaje de votación, y c) ningún partido podría obtener más de 63% de la Cámara, esto último con el obvio fin de proteger a la oposición del control unipartidario de los dos tercios de los escaños. En 1994 el PRI obtuvo 60% de la representación habiendo obtenido 52.57% de la votación efectiva. El 15 de abril de 1996 se expidió un decreto en el que se reforman los párrafos octavo, noveno, décimo, decimoséptimo y decimoctavo del artículo 41. Asimismo se estableció que la primera fuerza electoral pudiera tener un máximo de 300 diputados. Se incrementó del 1.5 a 2% el porcentaje de votación para que un partido político tenga diputados plurinominales. Finalmente con la quinta fórmula, aprobada en 1996 y aplicada en las elecciones de 1997, se ha limitado la sobrerepresentación del partido más grande a ocho puntos porcentuales, con lo cual,

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ningún partido ha conquistado, por primera vez en la historia posrevolucionaria mexicana, la mayoría absoluta de los escaños en la Cámara de Diputados. En la Cámara de Senadores se incorporó el principio de representación proporcional. Se flexibilizaron los requisitos para la obtención del registro como partido político nacional y se fijó en 2% el porcentaje mínimo para conservar el registro. Se creó la figura de las agrupaciones políticas nacionales para impulsar la democracia. Se estableció que el financiamiento público fuera mayor que otros tipos de financiamiento, se prohibieron aportaciones anónimas y se limitó el financiamiento de simpatizantes. Mejoró la fiscalización del manejo de los recursos de partidos y agrupaciones políticas. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal se convirtió en Asamblea Legislativa y a sus miembros se les denominó diputados. Se dispuso que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal fuera electo por votación universal, libre, secreta y directa para un periodo de seis años. 3

En síntesis, la Carta Magna y, particularmente, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) que se publicó en el Diario Oficial el 15 de agosto de 1990 ha tenido varias reformas (1992, 1993, 1994, 1996, 1998, 2002, 2003 y 2005) entre las cuales destaca la última: el voto de los ciudadanos mexicanos que viven en el extranjero. El pasado 28 de junio en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el Presidente de la Comisión de Gobernación, el Diputado Julián Angulo Góngora, informó que este día se llevó a cabo una reunión plenaria en Comisiones Unidas de Gobernación y de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios, donde se aprobó en ambas comisiones, el dictamen relativo a la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que permite el voto de los mexicanos en el extranjero. En esta reunión, los legisladores aceptaron la minuta enviada por el Senado de la República en sus términos, permitiendo entre otras cosas que los connacionales que radican en el exterior puedan ejercer su derecho al sufragio bajo la modalidad del voto por correo postal y que se limite el voto a la elección únicamente de Presidente de la República. De esta manera, se adiciona un Libro Sexto al COFIPE que contendrá las disposiciones que regularán el ejercicio del derecho al voto de los mexicanos residentes en el extranjero, para la elección presidencial del 2006.4 Cabe

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Véase Las Constituciones de México 1814-1991, Comité de Asuntos Editoriales de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de la LIV Legislatura, México 1991; García Orozco, Antonio, Legislación electoral mexicana 1812-1973, Publicación del Diario Oficial de la Secretaría de Gobernación, 1ª Edición, México 1973; de la Vega, Andrés, Legislación Electoral Mexicana Comentada, Oxford University Press, México 1998, pp. 42-44, y Arroyo Viera, Francisco, Reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, SIID, Cámara de Diputados LVII Legislatura, México 2000, p.7; Aguayo Quezada, Sergio, Almanaque de México, Grijalbo y Comunicación e Información, S.A. de C.V. (Proceso), México 2000, pp. 243-244 y Rives Sánchez, Roberto; La Constitución Mexicana Hacia el Siglo XXI, Plaza y Valdés Editores S.A. de CV., pp. 207 y 208; Autores Varios, Léxico de la Política, FLACSO, SEP, CONACYT, FHB y FCE, 1ª Edición, México, 2000, pp. 679-680; Garay Morales, Leonor, “Candidatos Ciudadanos y Gestación de Partidos Políticos” en Candidaturas independientes, consúltese página de Internet: www.scjn.gob.mx/reforma/archivos/5775.pdf

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Consúltese: http://www.diputados.gob.mx/comisiones59legislatura/gobernacion/boletines.htm

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señalar, que este Libro –derogado el 22 de noviembre de 1996 y que comprendía los artículos 264 al 285–, fue reformado en su denominación y adicionado nuevamente con los artículos 273 al 300 por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de junio de 2005. Hasta aquí, con base en el análisis del marco histórico constitucional y de las diversas normas electorales que nos han regido durante estos tres siglos, se puede apreciar la evolución de nuestro sistema electoral en los siguientes aspectos: ¾ El tránsito de un sistema unicameral a un sistema bicameral del Poder Legislativo. El origen del órgano legislativo en México fue unicameral, así lo prescribía la Constitución de Cádiz. Posteriormente con la Constitución de 1824 se instauró el sistema bicameral perdurando hasta que la Constitución de 1857 estableció de nuevo un sistema unicameral. Finalmente con la reforma constitucional de 1874 se restituyó el sistema bicameral, el cual se preserva hasta nuestros días. ¾ El tránsito de la organización electoral por parte de los estados al Gobierno Federal. A partir de la Constitución de 1824 no hay legislación electoral en el ámbito federal, en razón de que el marco constitucional facultaba a los estados a legislar en esa materia. Sin embargo, con la “Ley Electoral Federal” del 7 de enero de 1946, por primera vez en la historia, la preparación, vigilancia y desarrollo del proceso electoral quedó bajo la responsabilidad del Gobierno Federal. Se creó la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, las comisiones locales electorales, los comités distritales electorales y el Consejo del Padrón Electoral. El cambio que se opera es un cambio estructural. ¾ El tránsito de registro de candidaturas “independientes” al registro obligatorio a través de 12

partidos políticos. A partir de la “Ley Electoral Federal” del 7 de enero de 1946, el registro de candidaturas por medio de partidos se hace obligatorio. Con esta disposición, se concedió a los partidos el monopolio de registro de candidatos de elección popular, en consecuencia, los partidos no dependieron de los candidatos, sino éstos de los partidos políticos, circunscribiendo al sistema electoral mexicano en un sistema cerrado de partidos. ¾ El tránsito de un sistema de elección de diputados indirecto en tercer, segundo y primer grado a un sistema de elección de diputados directo. El sistema de elección para diputados fue de manera indirecta en tercer, segundo o primer grado durante todo el siglo XIX. Con la entrada en vigor de la “Ley Electoral” (19 de diciembre de 1911), la cual tuvo una reforma el 22 de mayo de 1912, se instaura la elección directa. Este mecanismo de elección será adoptado y plasmado en la Constitución de 1917 y preescrito en la ley reglamentaria en materia electoral. Así por ejemplo, la Constitución de Cádiz estableció un sistema de elección de diputados indirecto en tercer grado, es decir, en tres fases: juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia. La Constitución de Apatzingán estableció un sistema de elección de diputados indirecto en segundo grado. En el marco de la Constitución de 1824 se expidieron las “Reglas para las Elecciones de Diputados y de Ayuntamientos del Distrito y Territorios de la República” (12 de julio de 1830), esta ley planteó por primera vez, la elección indirecta en primer grado (las anteriores eran en segundo y tercer grado). Además con esta ley aparece un antecedente más preciso del registro de electores y de la credencial permanente de elector. Por otra parte, con la “Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso General, y de los Individuos que Compongan las Juntas Departamentales” (30 de noviembre de 1836), que reglamentaría las Siete Leyes

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Constitucionales del régimen centralista, se retrocede: el voto se hace censitario (renta anual de por lo menos 100 pesos) y la elección vuelve a ser en segundo grado. El tránsito de dos a tres años de duración en el cargo de diputado. Desde la Constitución de Cádiz de 1812 la duración en el cargo de diputado fue de 2 años hasta la reforma constitucional del 6 de diciembre de 1933, que estableció una duración de 3 años. El tránsito de un sistema de elección de diputados mayoritario a un sistema de elección mixto (60% de mayoría relativa y 40% de representación proporcional). El sistema de diputados mayoritario prevaleció durante todo el siglo XIX y las 6 primeras décadas del XX en nuestro país. El sistema de diputados por representación proporcional se introdujo con “los diputados de partido” que estableció la reforma electoral de 1963 y posteriormente con “Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales” (28 de diciembre de 1977), incrementando el número de diputados a 400; de los cuales el 25 por ciento eran de representación proporcional y el 75 por ciento por el sistema de mayoría relativa. El sistema electoral de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión fue mayoritario desde 1812 hasta la reforma electoral de 1963. El tránsito hacia la existencia de una competencia y pluralidad ideológica. Ante el efecto de un sistema de elección de diputados mayoritario, la competencia y la pluralidad ideológica en la Cámara de Diputados fue inexistente en el siglo XIX y durante buena parte del siglo XX, hasta la ley electoral de 1963. El tránsito denominativo de una demarcación electoral a otra. La geografía electoral, así como las demarcaciones electorales en donde son electos los diputados han cambiado su denominación y transformado del siglo XIX al XX; así han transitado su denominación de provincias,

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departamentos, territorios, estados a distritos y circunscripciones electorales. El tránsito de partido como demarcación territorial a partido político con personalidad jurídica propia. Durante el siglo XIX la figura de partido fue concebida como una demarcación territorial. Así por ejemplo, la Constitución de Cádiz establecía para la elección de diputados de manera indirecta la constitución de juntas electorales de partido, previa constitución de las juntas electorales de parroquia, hasta que la “Ley Electoral” del 19 de diciembre de 1911 otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos. La transición del sistema de partido en México. De 1929 y hasta antes de las elecciones federales de 1988, se transitó de un sistema de partido hegemónico a uno predominante. Como resultado de las elecciones de 1997, el sistema de partido predominante tránsito a un sistema multipartidista. En consecuencia, a partir de 1988, el sistema político mexicano transitó de un sistema electoral no competitivo a uno competitivo. La transición de la división al equilibrio de poderes. La competencia y los resultados de las elecciones federales de 1988 y 1997 generaron que el partido del presidente de la República no lograra la mayoría calificada y absoluta en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para impulsar –por sí solo– reformas constitucionales y reformas a leyes secundarias o reglamentarias, respectivamente; en consecuencia, el Poder Legislativo empezó a controlar los actos del Poder Ejecutivo y ha ejercerse el equilibrio de poderes. La permanencia de la población como un referente constante para la asignación del número de diputados en una demarcación territorial. Para nombrar los representantes de la Cámara de Diputados la base ha sido la población, referente constante en todas las constituciones y normas electorales. Así por ejemplo: La

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Constitución de Cádiz establecía un diputado por cada 70 mil habitantes; la Constitución de Apatzingán un diputado por cada 50 mil almas en provincia; la Constitución de 1824 un diputado por cada 80 mil almas por Estado y 40 mil por territorio, etc. A partir de estos elementos, es posible advertir cómo se forjó el pluralismo ideológico en la arena legislativa dando como resultado, fundamentalmente, la competencia entre las fuerzas políticas que han incidido en la transición democrática, en los gobiernos divididos, compartidos o yuxtapuestos de los estados y municipios de nuestra república. Pero sobre todo analizar y comprender la influencia de la legislación electoral nacional en las normas respectivas del estado de Guanajuato.

1.2.

Legislación electoral en el estado de Guanajuato (1824-2002) Felipe Guevara Luna*

La actividad electoral en nuestro Estado a partir de la independencia nacional, se ve reflejada en las leyes, reglamentos y demás disposiciones que han marcado la evolución tanto de nuestras instituciones electorales como de los procesos comiciales en el transcurso de nuestra historia electoral. Los primeros antecedentes electorales que existen en nuestro Estado aparecen plasmados en el decreto número 11 de fecha 3 de agosto de 1824, donde se establecen las bases para las elecciones de diputados al Congreso de la Unión, ya que en uso de las atribuciones que el Congreso General de la Federación le concedía al local y en cooperación a los objetos de la ley del 13 de junio de ese mismo año, se mandaban *

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celebrar juntas municipales, de partidos y del estado llamadas antes de Provincia, dirigidos a sistematizar las elecciones de los diputados que han de componer el Primer Congreso Ordinario, según los principios constitucionales de la república. Se determinó un censo de trescientos noventa y siete mil novecientos veinticuatro habitantes, y por cada ochenta mil, o por una fracción que pase de cuarenta mil, deberá nombrarse un diputado, corresponden a Guanajuato la cantidad de cinco diputados propietarios, dividiéndose el Estado al mismo tiempo, en 17 partidos y se procederá al nombramiento de electores primarios y secundarios. Posteriormente, a través del decreto número 27 de fecha 14 de diciembre de 1825, el Primer Congreso Constituyente del Estado, suspende las elecciones para la renovación de los ayuntamientos, ya que está próxima la publicación de la Constitución Local, donde se prescribirán los procedimientos para su celebración. Es así como el 6 de marzo de 1826, el Congreso Constituyente publica el decreto número 28 que establece con fundamento en las secciones 6ª, 7ª y 8ª de nuestra Constitución, la celebración de elecciones para nombrar alcaldes y ayuntamientos en los lugares que previenen los artículos 10 y 11 de nuestra ley suprema local. Aquí se establece el número de electores suficientes para la distribución de dichos alcaldes y procuradores síndicos y demás bases para esta elección. La Constitución local de 1826 en su artículo 15 relativo a los derechos de los guanajuatenses, particularmente en la fracción segunda instituye: “(...) El de libertad de concurrir por sí a las elecciones populares: para no ser molestados por sus opiniones políticas ni por sus escritos, siempre que no se perturbe el orden público, ni se abuse de la franquicia de la

Auxiliar en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato.

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prensa que prefija la ley, y para hacer cuanto no esté en contradicción con ella (…).” 5 Esta Constitución estableció la forma indirecta de elegir a sus representantes, y los diputados locales podían ser designados una vez celebradas las juntas electorales municipales y juntas electorales de partido. Para el caso de la elección de Gobernador del Estado, así como el Vice-Gobernador y Consejeros, eran nombrados solamente por las juntas electorales de partido. Las juntas electorales municipales se verificaban en todos los pueblos del Estado que contaban con ayuntamiento, y en el supuesto de no tenerlo, las podían efectuar disponiendo de una población mayor a quinientos habitantes o en su caso, si estaban provistos de dos o más curatos o bien, si el número de ciudadanos era considerable, dividían su territorio en departamentos. Estas juntas municipales se conformaban por un grupo de ciudadanos en ejercicio de sus derechos y por cada mil vecinos o por una fracción que sobrepasara la mitad de éste, era nombrado un elector de partido. Las votaciones eran por expresión individual de la persona elegida y con sujeción a los electores de partido. En lo que respecta a las juntas de partido, se celebraban en el pueblo cabecera del mismo el primer domingo de septiembre siguiente al de la verificación de las juntas electorales municipales. Se conformaban por los electores que en ellas se elegían y eran presididas por la primera autoridad civil local. En el decreto número 156 del 27 de abril de 18326, prevalece la forma indirecta de elegir a los representantes y se establecía que para las elecciones municipales, el ayuntamiento de cada uno de los pueblos del Estado tenía que dividir los distritos en secciones de manera proporcional, 5

Archivo Histórico del Congreso del Estado, Fondo Poder Legislativo. Sección: Decretos. Colocación 100.3-3 V1E2.320. 6 Íbidem, colocación 100.3-6 V1E2.323.

de modo que no incluyeran más de mil habitantes ni menos de quinientos, fijando además con posible precisión y claridad, los límites de cada sección, los cuales debían estar ordenados en la forma que estimaran conveniente. Esta publicación muestra también, los formatos de las boletas electorales que eran utilizadas para la elección correspondiente y distribuidas con antelación por un comisionado. Las boletas eran depositadas en las arcas una vez que los ciudadanos emitían su voto de la siguiente manera: primero votaban tanto el Presidente, Escrutadores y Secretario de la Junta Electoral Municipal, posteriormente los vecinos o residentes de la sección quienes entregaban su boleta a cualquiera de los escrutadores y el votante con su propia mano, introducía la cédula en el arca anotándose en el padrón previamente levantado, la palabra votó y la rúbrica del Presidente. Ningún ciudadano a quien se le hubiera otorgado boleta para votar, podía excusarse de hacerlo, y el que no se presentara incurría en una multa de uno a diez pesos para los fondos de instrucción pública. El decreto número 2 de diciembre de 18467, señalaba para la elección de Gobernador, Vice-Gobernador, Consejeros, renovación de los ayuntamientos y alcaldes de los pueblos, se tendrán como electores, lo que hayan sido nombrados en las elecciones municipales y las juntas electorales de partido, se instalarán conforme lo establecen los artículos 55, 56 y 57 párrafo 2°, sección 8ª, título 1° de la Constitución local. Una vez instaladas las juntas de partido, procedían a elegir un individuo para el cargo de Gobernador, otro para el Vice-Gobernador, cuatro consejeros propietarios y dos suplentes, tomando en consideración las cualidades que debían reunir estos funcionarios. Posteriormente, la Constitución del Estado de 1861 establece en su artículo 16: “(…) Las elecciones deben ser enteramente libres, y todo hombre que tenga los requisitos 7

Íbidem, colocación 100.3-13 V1E2.389.

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que prescribe la ley tiene derecho de elegir y de ser electo para los cargos públicos (…)”8 Por su parte, el artículo 27, fracción 1ª de la Constitución menciona: “(…) Son ciudadanos del Estado los varones que, a la calidad de guanajuatenses, unan las siguientes: 1ª Haber cumplido dieciocho años siendo casados, o veintiuno si no lo son (…)”9. Otro punto importante que menciona la Constitución es que para la elección de representantes, ésta será de manera directa e indirecta. En el caso de la elección de Gobernador del Estado, el Congreso se encargaba de realizar el escrutinio y declaraba a través de una ley, quien era el vencedor, recayendo este nombramiento en el que obtenía la mayoría absoluta de votos o en su defecto, la relativa. En caso de empate, el propio Congreso nombraba al ganador a pluralidad absoluta de votos, de entre los que hubieran obtenido el número mayor de sufragios. Para el caso de los diputados, la elección era indirecta y en primer grado. Se basaba en los términos que establecía la ley y se elegía a un diputado por cada cincuenta mil habitantes o por una fracción que excediera de veinticinco mil. El 30 de julio de 191110 se publica una reforma a la Ley Orgánica Electoral de 1861, en la que se determina que todos los ciudadanos pueden y deben votar conforme a lo establecido en la Constitución local. La forma de emitir el sufragio se realizaba entregando las boletas al presidente de la mesa, éstas debían estar firmadas por los votantes o por la persona que a su ruego se las hubiera llenado si no sabían escribir, ratificaban en tal caso ante la mesa el voto por aquél en cuyo nombre había firmado un tercero. Se precisó también, que el gobierno nunca tendría el carácter de partido político y 8 9

Íbidem, colocación 100.3-6 V1E3.397. Ídem. Archivo Histórico del Congreso del Estado, Fondo Hemeroteca. Sección: Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato. Colocación 300.3-1 L2DE14.600.

por el contrario, permitía la libre formación de éstos, siempre y cuando reunieran los requisitos establecidos en la ley. Los partidos políticos podían nombrar un delegado que los representara ante las mesas electorales. El representante debía estar debidamente acreditado por la Secretaría de Gobierno y se le permitía presenciar el acto de la elección. Dada la existencia de diversos partidos políticos, fue necesario procurar los medios adecuados para que funcionaran dentro de la ley, por lo que el 31 de mayo de 1912 se aprueba el decreto número 10311, en el que se reafirma el derecho que tienen los partidos políticos debidamente acreditados, para participar y ser representados por un delegado ante las casillas electorales al momento de las elecciones. Durante el año de 1917 se publican dos disposiciones electorales. Una de ellas fue aprobada en el mes de abril denominándose Ley Electoral para el Estado de Guanajuato12, y la otra en el mes de noviembre, con el nombre de Ley Orgánica Electoral para la renovación de los ayuntamientos. La primera de ellas continúa organizando y actualiza los padrones electorales locales, y para ello establece el nombramiento de empadronadores y la creación de una junta de empadronamiento quienes tuvieron tal encomienda, resultando de ello, la organización del registro de electores en el Estado. Los ciudadanos varones del Estado con calidad de guanajuatenses podrán votar en las elecciones populares a la edad de 18 años siendo casados, y sino, a los 21 años. Al mismo tiempo establece por primera ocasión para el caso de las mujeres, que si éstas eran profesionistas o que vivieran de sus rentas o propiedades inmuebles, o en su caso, tuvieran establecimientos mercantiles o industriales abiertos, podían

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Archivo Histórico del Congreso del Estado, Fondo Hemeroteca. Sección: Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato. Colocación 300.3-61 L2DE13.682. Íbidem, colocación 300.3-1 L2DE14.600

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votar en las elecciones para nombrar funcionarios municipales, siempre y cuando supieran leer y escribir. Por otro lado, dentro de los requisitos para ser diputados se estableció que los candidatos debían ser mayores de 25 años al tiempo de la elección. Los partidos políticos siguen contando con personalidad jurídica propia, tal y como lo implantaron los decretos locales publicados en 1911 y 1912. Se crea también una junta computadora de votos formada por los presidentes de las casillas electorales, quienes tuvieron a su cargo, el cómputo y escrutinio de los votos emitidos en la elección correspondiente. La Ley Electoral para la renovación del Poder Ejecutivo en el Estado, publicada el 3 de junio de 192313, determinó que el ayuntamiento de cada lugar debía imprimir las cédulas o credenciales de elector en número igual al que hubieran arrojado el total de las listas. Con estas credenciales los ciudadanos acreditaban haber sido inscritos en el padrón electoral respectivo y con ello, podían votar en la elección correspondiente. Los padrones electorales se levantaban por triplicado, distribuyéndose de la siguiente manera: Uno era conservado por el empadronador, otro era fijado en un lugar público de la sección correspondiente y el tercero era entregado al presidente municipal. Esta ley electoral también garantizaba el sufragio secreto. El votante al momento de cruzar la boleta electoral, sin separarse de la casilla, se aislaba para que los asistentes no se percataran por quien votaba, posteriormente doblaba su boleta y la entregaba al secretario de casilla, quien la depositaba en el ánfora y anotaba en el padrón la palabra: votó. En lo que respecta a las boletas electorales, éstas sufrieron modificaciones, de tal suerte que el formato utilizado para la elección correspondiente, establecía las secciones

electorales, los nombres de los partidos y de los candidatos, incluyendo el distintivo del mismo. Estas boletas eran mandadas a imprimir y solventadas por el Gobierno del Estado. En 1924 se expide la Ley sobre el Funcionamiento de Agrupaciones Políticas14 y con ella se establece su actividad. Cambia la designación de las agrupaciones políticas de la siguiente manera: En el caso de elecciones para Gobernador del Estado, fueron designadas con el nombre de partidos políticos generales; para las elecciones de diputados se denominaron partidos políticos distritales; y para las que contendieron en la renovación de ayuntamientos, fueron llamadas agrupaciones electorales municipales. Los partidos políticos legalmente reconocidos, no tenían los mismos derechos de las agrupaciones electorales, ni éstas a su vez los de aquellos. Tanto los partidos políticos como las agrupaciones electorales, para su constitución, debían reunir los requisitos establecidos por esta ley. En 1969 se promulga la Ley Electoral para el Estado de Guanajuato15, instaura que todas las elecciones populares fueran directas, siendo de manera ordinaria y extraordinaria; se instituyó que éstas fueran libres, y por lo tanto, las autoridades tenían la obligación de cuidar y proteger la libre emisión del voto. Solamente las autoridades que tenían facultad expresa podrían intervenir en la preparación, desarrollo y calificación de las elecciones. Todo ciudadano guanajuatense con calidad de elector, se obligaba a votar y a la vez tenía derecho a ser electo. Se otorgó validez permanente a la credencial de elector, la cual era expedida por el Registro Nacional de Electores. La importancia de contar con la credencial de elector radicó en la posibilidad de poder votar y ser electo. Se dispuso además, que los partidos 14

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Íbidem, Fondo Poder Legislativo. Sección: Decretos. Colocación 100.3-52 V1E4.460.

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Íbidem, colocación 100.3-53 V1E4.461. Íbidem, Fondo Hemeroteca. Sección: Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato. Colocación 300.3-138 L2DE10.763.

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políticos fueran asociaciones de ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos políticos, quienes se agrupaban para participar en las funciones electorales del Estado. Para la realización de la división del Estado en secciones electorales, se tomó en consideración los datos proporcionados por el Registro Nacional de Electores. Esta acción se realizó fraccionando en secciones electorales de forma progresiva de 100 electores como mínimo y no más de 3,000. Los electores votaron por medio de boletas que fueron impresas por el Gobierno del Estado, las cuales eran entregadas a los presidentes de casillas en igual número de electores que figuraran en los padrones de la sección respectiva. El Poder Legislativo se integraba por 16 diputados propietarios y por cada uno de ellos se nombraba un suplente. Esta ley establece prerrogativas para los partidos políticos, destacando particularmente la de gozar de exención de impuestos y derechos estatales y municipales sobre los bienes o actividades destinados al cumplimiento de sus fines, con la excepción del impuesto predial. A través del decreto número 9 del 16 de enero de 1966, se establece que son ciudadanos del Estado, los varones y las mujeres que reúnan la calidad de guanajuatenses, además de cumplir algunos otros requisitos aquí establecidos. Esta modificación se reitera en la reforma casi integral que sufrió la Constitución local en 1976, la cual reforma la edad mínima de 18 años siendo casados o 21 años en calidad de solteros, a 18 años para ambos, es decir, tanto para hombres como mujeres, con el derecho de votar en las elecciones populares para funcionarios del Estado. La Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales promulgada en 197816, reitera que el voto es un acto personal por el que se otorga una representación para el desempeño de una función pública; constituyendo así, una prerrogativa y obligación del ciudadano, además éste tiene el

carácter de ser universal, libre, secreto y directo para todos los cargos de elección popular El número de integrantes del Poder Legislativo se incrementa, estaba conformado por 18 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa y hasta 6 diputados por el principio de representación proporcional. Para ser diputado del Estado, la edad mínima requerida era de 21 años cumplidos al momento de la elección. Se crea la Comisión Estatal Electoral como un organismo autónomo de carácter permanente, con personalidad jurídica propia encargada de velar por la aplicación y cumplimiento de los preceptos de la Constitución Política Local, los contenidos en el cuerpo de esta ley, sus reglamentos y demás disposiciones que garanticen el derecho de organización política de los ciudadanos del Estado y responsable de la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales estatales y municipales. El Código Electoral para el Estado de Guanajuato publicado en 198717 instituye que el Poder Legislativo Estatal se compondrá por 18 diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante un sistema de distritos uninominales, y hasta 12 diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante listas votadas en una sola circunscripción plurinominal; por cada diputado propietario se elegirá un diputado suplente. Para el caso de la elección de Gobernador del Estado, será por votación directa, secreta, y por el principio de mayoría relativa en toda la entidad. Esta ley dispone que los organismos competentes para resolver los recursos presentados eran: La Comisión Estatal Electoral, quién resolvía contra los recursos de revocación y revisión; la Comisión Estatal de Vigilancia decidía lo relativo a los recursos de revisión y el Tribunal de lo Contencioso

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Íbidem, colocación 300.3-154 L2DE10.958

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Íbidem, colocación 300.3-185 L2DE8.989.

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Electoral, en lo que respecta los recursos de apelación y queja. El Código Electoral publicado en 199118 menciona que el tribunal electoral es un organismo de carácter administrativo, dotado de plena autonomía para resolver los recursos de apelación y queja previstos en este código. Estará integrado por 3 Magistrados numerarios y 2 supernumerarios. Por último, el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales19 de 1994, establece en su dictaminación20 de fecha 15 de noviembre del mismo año, directrices para perfeccionar el proceso electoral en el Estado, desde los actos preparatorios, incluida la formulación del padrón estatal electoral, hasta la calificación de las propias elecciones. Es por ello que se crea el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, como un organismo público de carácter autónomo sin dependencia funcional de ninguno de los tres poderes del Estado, el cual estará integrado por representantes de dichos poderes, partidos políticos y consejeros ciudadanos y para cumplir el logro de sus objetivos, contará con órganos estatales como el Consejo General y la Comisión Ejecutiva. Para el rubro jurisdiccional en el ámbito electoral, se perfila un Tribunal Estatal Electoral de plena jurisdicción. Para el mejoramiento del sistema de representación ante el Congreso del Estado, incrementa la composición del Poder Legislativo a la cantidad de veintidós diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y hasta catorce electos según el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal cuya demarcación territorial es el Estado. Con esta composición se busca equilibrar la representación de las fuerzas políticas en el Estado. Para el caso del Gobernador, conserva la forma establecida en el 18 19 20

Íbidem, colocación 300.3-199 L2DE7.1004. Íbidem, colocación 300.3-231 L2DE6.1035. Íbidem, colocación 300.5-16 L1AE2.365.

Código Electoral de 1987 y 1991. Asimismo, diseña una modalidad para asegurar la representación de los partidos con un porcentaje de votos, entre el 1.5% y el 3.0%, que tendrán derecho a la adjudicación de una diputación. Se establece el desarrollo de las organizaciones políticas en el sentido de reconocerlos, siempre y cuando se encuentren registrados conforme lo establece la ley, tanto a nivel estatal como federal; la reglamentación y registro de los partidos políticos, el derecho a formar coaliciones, la regulación de los frentes y la posibilidad de fusionarse para la conformación de un nuevo partido político. En lo que respecta al financiamiento público de los partidos, este código propone una distribución equitativa, justa y proporcional. La cantidad destinada por parte del Estado será el resultado de multiplicar el número de ciudadanos empadronados a la fecha de instalación del Consejo General del Instituto por el 50% del salario mínimo general vigente en la entidad. Se establece que los partidos que obtuvieran por primera vez su registro, recibirán el 50% de manera equitativa del financiamiento entre los partidos políticos. Respeto a los partidos que no logren obtener el 1.5% de la votación estatal, no tendrán derecho a financiamiento público. En el caso de financiamiento privado, los partidos políticos extenderán recibos foliados para estos supuestos. Las aportaciones en especie superiores a 500 salarios mínimos vigentes en el Estado, se realizarán a través de un contrato; las personas físicas podrán realizar aportaciones por un monto total no mayor al 1% de la cantidad destinada para el financiamiento público del partido. En el caso de las personas morales, no podrán aportar una cantidad mayor al 3% del financiamiento antes referido. De estos ingresos por financiamiento privado, los partidos deberán proporcionar un informe justificado con carácter público. Para el caso de las boletas electorales, se especifican las características conforme al modelo que apruebe el Consejo General del Instituto, las cuales deberán estar

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contenidas en blocks o cuadernos, con un talón foliado para dar seguridad al sufragio. De la misma manera se establecen normas para el control de impresión, almacenaje, entrega, y recepción de las boletas electorales. Este Código de Instituciones y Procedimientos Electorales observó dos importantes reformas, la primera de ellas mediante el decreto número 86, publicado el 26 de octubre de 1999 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, estableciendo desde su dictaminación,21 una adecuación a las figuras normativas en materia de registro de partidos políticos, financiamiento público, representación proporcional, órganos electorales y justicia electoral. En lo que corresponde a los partidos políticos, se analizaron las reglas de participación en las contiendas electorales, determinándose que los partidos nacionales que hayan perdido su registro, estarán impedidos para competir en las elecciones locales, aún cuando éstos cuenten con presencia local. Es por lo anterior que se lleva a cabo una reforma al artículo 24 bis de este precepto legal, en el que se establece que aún con la pérdida de su registro nacional, podrán solicitar su registro estatal los partidos políticos ante el Consejo General del Instituto Estatal Electoral del Estado de Guanajuato, siempre y cuando hubieran obtenido el 1.5% de la votación en la última elección para diputados al Congreso local. En lo que corresponde al punto relativo al financiamiento público, se determinó conducir el sistema de representación proporcional hacia lo establecido por el artículo 281 del Código Electoral del Estado para la asignación de diputados por este principio.

En materia de órganos electorales señala la conformación de un órgano encargado de la preparación, desarrollo, vigilancia y calificación de sus procesos electorales. De la misma manera, con el objeto de mejorar la integración y funcionamiento de los Consejos Electorales, se deroga el primer párrafo del artículo 147, así como el último del 248. A efecto de impedir la posibilidad de violentarse en su perjuicio la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y justicia de los actos y procedimientos electorales, se considera necesaria una reestructuración del sistema que sigue actualmente este Código Electoral, es por ello que se modifican los artículos 287, 288, 289, 290, 306, la fracción primera del artículo 311, 312, 313, 314, 315, 316, 320, 325, derogación de la fracción V del artículo 326, se adicionan los artículo 328 bis y 354 bis, 329 en su párrafo segundo y en el 330 se adiciona una fracción X. En lo que respecta a la segunda reforma aplicada al Código Electoral del Estado, ésta se debe a la modificación y adición de diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado en materia político electoral. Como resultado de lo anterior, el 29 de julio de 2002 en sesión ordinaria, se aprueba la dictaminación22 presentada por las Comisiones Unidas de Asuntos Electorales y de Gobernación y Puntos Constitucionales relativa a las iniciativas que reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del código de la materia. Bajo el fundamento constante de mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, y del alcance constitucional, fueron considerados tanto los razonamientos expresados por los iniciantes como el análisis del

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22

Diario de Debates de la Cámara de Diputados del Congreso del Estado de Guanajuato de fecha 7 de agosto de 1999. pp. 14-21.

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Diario de Debates de la Cámara de Diputados del Congreso del Estado de Guanajuato de fecha 29 de julio de 2002. pp. 11-55

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ordenamiento electoral, teniendo como resultado, la adición y adecuación de las siguientes instituciones electorales: • La igualdad de oportunidades entre varones y mujeres en la postulación a cargos de elección popular; • Candidaturas comunes; • Financiamiento para actividades específicas; • Fiscalización y la Comisión de Fiscalización; • Contraloría del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato; • Asistencia Electoral; • Inspección y pericial como medios de prueba; • Establecimiento de atribuciones a los Magistrados del Tribunal Estatal Electoral; • Procedimiento para dirimir los conflictos o diferencias laborales de los servidores electorales; Finalmente, las Comisiones Unidas de Asuntos Electorales y de Gobernación y Puntos Constitucionales encargadas de la metodología del trabajo, valoración, análisis y dictaminación de las iniciativas, consideran que no es suficiente esta reforma, ya que quedan importantes temas pendientes de estudio; tal es el caso de la figura de las candidaturas independientes y el voto de los guanajuatenses en el extranjero; instituciones que por su naturaleza y complejidad, requieren de un profundo análisis. Con lo anterior, se manifiesta el perfeccionamiento de la estructura de la organización electoral y jurisdiccional, dejando en claro la función electoral como una responsabilidad estatal. Una vez plasmada la cronología evolutiva de nuestras leyes electorales estatales, cabe destacar los siguientes puntos: ¾ Las cualidades de elector se determinaban constitucionalmente por la Legislatura del Estado, a quién también le correspondía reglamentar las

elecciones conforme a los principios de la Constitución Federal y Local. Las primeras determinaciones en materia electoral que emitió el Congreso Constituyente Estatal tuvieron fundamento en la Constitución Federal, es así como Guanajuato tuvo la facultad de decretar disposiciones en materia electoral dada la carencia de leyes en este ámbito. En 1861 se establece la primera ley denominada “Ley Orgánica Electoral” que comienza a normalizar tanto la celebración de las elecciones como la organización de las mismas; pero no fue sino hasta 1969 que se constituye de forma precisa su organización, determinándose que solo las autoridades facultadas podían intervenir expresamente en la preparación, desarrollo y calificación de las elecciones. ¾ La transición de un sistema de elección. En un principio la manera de elegir a los representantes era a través de electores primarios y secundarios; posteriormente con la promulgación de la Constitución local de 1826 se estableció una manera indirecta de elección; más adelante en 1861, tanto la Constitución local como la Ley Orgánica Electoral disponen que la elección de Gobernador sean directa e indirecta y además en primer grado. No fue sino hasta 1969 con la promulgación de la Ley Electoral Estatal que afirma que todas las elecciones populares serán de manera directa y de forma ordinaria y extraordinaria. ¾ La personalidad jurídica de los Partidos Políticos. La participación de los partidos políticos en el Estado comienza a regularse ordenadamente a partir de 1911 y 1912, permitiéndose su libre formación y representación ante las mesas electorales; posteriormente en 1924, se expide la Ley sobre el Funcionamiento de Agrupaciones Políticas, estableciéndose con ello su actividad.

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¾ El voto de la mujer. Durante el siglo XIX y a principios del XX, la mujer guanajuatense estaba excluida de las actividades electorales, así como de muchas otras. Los únicos que podían votar eran los varones mayores de 18 años debidamente casados y en su caso, los que contaban con 21 años siendo solteros. Posteriormente la Constitución de 1917 continua manteniendo los mismos requisitos para el voto en el caso de los varones, pero al mismo tiempo adiciona una prerrogativa para el caso de las mujeres, estableciendo que las profesionistas y las que vivan de sus rentas o propiedades inmuebles o que tuvieran establecimientos mercantiles o industriales abiertos, podían votar en las elecciones municipales, siempre y cuando supieran leer y escribir. En enero de 1966 se reforma la Constitución local y se establece que son ciudadanos guanajuatenses los varones y mujeres mayores de 18 años debidamente casados y 21 siendo solteros, quienes además tienen la prerrogativa de votar y ser votados en las elecciones. La Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado publicada en 1978 establece que son electores, los ciudadanos guanajuatenses en pleno uso de sus derechos, con edad mínima de 18 años tanto para hombres como mujeres, y que además estén inscritos en el Registro Nacional de Electores. Con lo anterior se reafirma la participación de la mujer guanajuatense en las contiendas electorales. ¾ El Censo Electoral. La Constitución Federal de 1824 estableció la elaboración de un censo para toda la federación, el cual se renovaría después de cada decenio. En el Estado en 1832, se menciona la creación de un censo de vecinos o residentes para la realización de las elecciones municipales. En 1850 se emite un reglamento para la práctica de elecciones de Presidente de la República, donde se constituyen los 22

empadronamientos con fundamento en la ley de 10 de diciembre de 1841, en éste, se asentará el nombre y apellido, la edad, el estado, oficio u ocupación, el nombre de la calle o paraje, número, letra o señas particulares de la casa y el número de boleta otorgada. En 1861 se reitera la elaboración de un censo en donde constaran, además de los datos del anterior, el número de la sección a que pertenece el elector. En 1917 aparece la figura de empadronador, que tendrá la encomienda de realizar el censo; los padrones de este periodo, además de todos los datos previos mencionados, incluían el número del distrito electoral y el nombre de la municipalidad y si los ciudadanos sabían leer o escribir. En 1923 se determina la elaboración de cédulas o credenciales de elector que permitían identificar a los votantes, éstas se elaboraban en base a los padrones electorales. En 1969 se le otorga validez permanente a la credencial de elector, la cual era expedida por el Registro Nacional de Electores. ¾ La duración en el cargo tanto para Diputados como para Gobernador. Las Constituciones locales de 1826, 1861 así como la de 1917 establecían que los diputados debían permanecer en su cargo dos años y el Gobernador cuatro años. Es hasta el 30 marzo de 1941 que se amplía este plazo de permanencia de dos a tres años en el caso de los diputados, y el 28 marzo de 1943 se emite lo relativo para el caso del Gobernador del Estado de cuatro a seis años. ¾ El sistema de elección de Diputados. A partir de la segunda década del siglo XIX y hasta finales los años 70´s del siglo pasado, permaneció el sistema de representación por mayoría. La reforma aplicada a la Constitución local el 8 de junio de 1978, al igual que la Ley de Organizaciones Políticas y procesos Electorales del Estado de ese mismo año, establecen que los

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diputados serán electos por el principio de votación mayoritaria relativa y principio de representación proporcional. Con ello se rompe la continuidad del principio mayoritario para pasar a ser mayoritario y de representación proporcional. ¾ La integración del Congreso del Estado. La Constitución local de 1826 menciona que serán once diputados propietarios y otros tantos suplentes pudiéndose aumentar hasta quince por las legislaturas sucesivas. La Constitución de 1861 dispone que se elegirá un diputado por cada cincuenta mil habitantes o por una fracción que exceda de veinticinco mil. La Constitución de 1917 determina que el Congreso del Estado se compondrá de 15 diputados propietarios electos por distritos electorales. La ley Electoral de 1969 establece que serán 16 diputados propietarios. En 1976, la Constitución menciona que la legislatura estará compuesta por 18 diputados propietarios a través del principio de mayoría relativa y hasta 6 diputados electos por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en circunscripción plurinominal. Lo anterior es reafirmado por la Ley Electoral de 1978. Posteriormente, a partir de la promulgación del Código Electoral de 1987 hasta la abrogación del mismo en 1994, se establece que la integración del Congreso será por 18 diputados electos según el principio de mayoría relativa y hasta 12 diputados según el principio de representación proporcional. Más adelante, desde la reforma al artículo 42 de la Constitución Política del Estado, publicada el 15 de septiembre de 1994 y reiterada por el nuevo Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que la integración del Congreso será por 22 diputados electos según el principio de representación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y hasta

14 diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante un sistema de listas votadas en una sola circunscripción que abarca todo el territorio del Estado; y por último, mediante la reforma aplicada al artículo 42 de la Constitución local publicado el de 19 de abril de 2002, consideró establecer categóricamente la asignación de diputados por el principio de representación proporcional realizándose de manera total, es decir, distribuir las 14 diputaciones para quedar integrado el Congreso como sigue: 22 diputados electos por el principio de mayoría relativa y 14 diputados por el de representación proporcional. En síntesis, con la evolución histórica de la legislación electoral en el país y el estado de Guanajuato se pueden vislumbrar los retos, las perspectivas, analizar las propuestas y las tendencias de las reformas en esta materia.

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2. Propuestas y tendencias de las reformas electorales En este apartado se presentan las propuestas y tendencias de las reformas electorales que se han vertido en eventos como el “VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional” y en el foro: “Gobernabilidad democrática: ¿qué reforma?”, así como en el encuentro convocado por el Centro para el Desarrollo Democrático del Instituto Federal Electoral (IFE), cuyo “Estudio: reformas e iniciativas en materia electoral en las entidades 2004-2005” sirvió de base para que los actores políticos analizaran y discutieran las perspectivas en esta materia, los días 3 y 4 de junio del año en curso en el exconvento de San Agustín de la ciudad de Zacatecas. La dinámica de participación y desarrollo del “VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional” se dio a través de ocho mesas de trabajo, abordando en cada una de ellas un eje temático: “Los derechos fundamentales y el Estado”; “Educación, ciencia y cultura”; “Derecho internacional de los derechos humanos”; “Instrumentos de justicia constitucional”; “Sistema representativo y democracia semidirecta”; “Relaciones entre gobierno y Congreso”; “Partidos políticos: democracia interna y financiamiento” y, “Federalismo y regionalismo”. Por la importancia, que reviste para este número de Apuntes Legislativos, se expone literalmente la relatoría, denominada:

2.1. Partidos políticos: democracia financiamiento de precampañas1

interna

y

María del Pilar Hernández*

En esta mesa se recibieron 19 ponencias provenientes de diversos países como Argentina, Costa Rica, España, Italia y México, todas ellas expuestas por sus autores durante el desarrollo de los trabajos, así como dos comunicaciones que se adicionarán a la Memoria general de este congreso. Los trabajos se iniciaron la mañana del doce de febrero, bajo la presidencia del doctor Antonio Cancado Trindade, presidente de la Corte Dios Pineda Guadarrama, presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas de México, y relatoría del licenciado Francisco Delgado Estévez. El profesor italiano Luca Mezzetti expuso su trabajo titulado “Transizioni costituzionali e consolidamento della democrazia agli albori del XXI secolo”; propuso nueve postulados que resumen las condiciones relacionadas con el éxito de la reforma constitucional liberal, entre los que destacan: 1. Los resultados de la consolidación democrática están condicionados por el régimen precedente. 2. La modalidad de la transición (por ruptura o transacción) no incide en el éxito de la consolidación democrática. 3. La economía de mercado es una condición necesaria, pero no suficiente, de la democracia. 4. Las perspectivas favorables del desarrollo democrático guardan relación directa con el éxito del desarrollo económico. 5. La consolidación democrática ha encontrado serias dificultades en presencia de grupos definidos e históricamente antagonistas, como sucede con la presencia de nacionalidades en conflicto.

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Título de la mesa número 7 del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional celebrado del 12 al 15 de febrero de 2002 en la Ciudad de México

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*

Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y relatora de esta mesa.

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El presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, doctor José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, presentó la ponencia “Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano”, donde destacó la funcionalidad de este juicio para proteger los derechos de los militantes de los partidos políticos en México, que cada vez más se irradia a cuestiones propias de la democracia interna. El diputado Jorge Alberto Lara Rivera, en su trabajo “La organización y los procesos en el Partido Acción Nacional”, afirmó que el tema de la vinculación de los estatutos de los partidos políticos con el régimen constitucional debe ser abordado con una metodología que asuma los fines políticos de esos institutos y que, a la vez, permita garantizar los derechos constitucionales mínimos de los ciudadanos que deciden participar en ellos. En un análisis pormenorizado dio a conocer la evolución que el Partido Acción Nacional ha tenido en su vida interna, llegando hasta la elaboración de un Código Ético, jurado por los miembros de dicho partido, que pretende generar un vínculo de correspondencia entre los medios y los fines de ese instituto político, sin que ello signifique una enajenación de los valores de los servidores públicos. Pedro Aguirre Ramírez, presidente de la Fundación Social por la Democracia de las Américas, en su ponencia “Hacia una Ley Federal de Partidos Políticos en México”, realizó una crítica a los partidos que se han convertido en negocios particulares, lo que hace necesario instrumentar mecanismos jurídicos que limiten tales prácticas. Con base en un análisis de comparación jurídica de la legislación electoral de países como Alemania, Argentina,

Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela, propuso la elaboración para México de una Ley Federal de Partidos, cuyos contenidos mínimos deben nuclearse en torno a: 1. Facilitar las condiciones para participar en la contienda electoral, escalonando los requisitos de registro, financiamiento y diputados de representación proporcional. 2. Regular la vida interna de los partidos políticos, imponiéndoles como obligatorio establecer fórmulas claras y democráticas para la elección de candidatos y dirigentes, con injerencia completa del IFE en estos procesos, cuidando que los militantes puedan interponer recursos de queja ante el Tribunal Federal Electoral cuando se sientan afectados en sus derechos. 3. Fiscalizar el uso de recursos públicos de manera muy estricta, mediante el establecimiento de un organismo autónomo que se encargue de este tema. 4. Obligar a los partidos a promover una cultura democrática. El profesor costarricense Rubén Hernández Valle, en su trabajo “La democracia interna de los partidos políticos”, consideró como necesarios para tal fin los siguientes aspectos: 1. La elección de los dirigentes de forma más abierta. 2. Selección de candidatos a puestos de elección popular mediante el sistema de asamblea corporativa o mediante elecciones intermedias (convenciones) o a través de elecciones primarias (abiertas o cerradas), en la que se puedan establecer correctivos (ratificación por convención o voto preferencial) que no siempre dan resultados efectivos. Respecto de este punto, sugirió prohibir a los dirigentes la participación en

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3. 4.

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primarias, así como ordenar que una parte del financiamiento se reparta de manera equitativa entre las distintas corrientes partidarias que compiten. Determinación de la plataforma política. Financiamiento de los partidos, examinando la oportunidad de que aquél se otorgue a las diversas corrientes internas, exclusivamente para la contienda electoral o, en su caso, para otras actividades. Representación equitativa de los géneros, señalando que en Costa Rica el 40% de las candidaturas deben ser de mujeres, incluyendo las presidenciales, el sistema no ha funcionado porque no se controla la forma en que los partidos confeccionan sus listas. Mecanismos de control heterónomo de los actos de los partidos, para evitar la expulsión injustificada o la elección de candidatos en contra de estatutos.

Leonardo Valdés Zurita, consejero electoral del Instituto Electoral del Distrito Federal, presentó la ponencia “La democracia interna de los partidos en México: la selección de candidatos del PRI a puestos de elección popular, en el marco del cambio de sistema de partido hegemónico”. En su participación, reconoció la importancia de los partidos políticos como expresiones del sistema democrático de gobierno, puntualizando que, sin embargo, la selección de candidatos resulta conflictiva y conduce a enfrentamiento que terminan en fracturas o en el surgimiento de nuevos partidos. Por lo anterior, se pronunció porque en lo inmediato se fijen los principios democráticos que deben observar los partidos, tanto en sus estatutos como en sus procedimientos para la elección de sus dirigentes y candidatos, así como la necesidad de un recurso para que las autoridades electorales puedan conocer y resolver conflictos generados en esos procesos.

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Emilio Chuayffet Chemor, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, sometió a la consideración de la mesa de trabajo “Algunas reflexiones sobre el financiamiento a los partidos políticos en México”, en el que sostuvo que el financiamiento es una cuestión medular que implica estudiar de dónde viene el dinero, en qué se gasta, cómo se justifica y, lo más importante, cuáles son las relaciones que puedan darse entre el financiamiento y las decisiones políticas de quienes ejercen el poder. Sobre el tema. El Licenciado Chuayffet propuso la adopción de las siguientes medidas: 1. Crear la figura de la reversión de los recursos del partido, en caso de pérdida del registro o de la disolución del mismo. 2. Crear normas que obliguen a los tesoreros de los partidos a presentar fianza para caucionar el manejo de los recursos públicos. 3. Elevar el porcentaje de votos necesario para otorgar el registro definitivo a un partido político. 4. Depositar la facultad fiscalizadora en un órgano de carácter jurisdiccional, como lo es el Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación. Francisco José Paoli Bolio, también investigador de este Instituto, con la ponencia “Constitucionalización de los partidos políticos en América Latina”, afirmó que conforme las sociedades se hacen más complejas, los partidos van asimilando la necesidad de captar la pluralidad de intereses y condiciones sociales. El ponente resumió el rumbo que ha tenido la constitucionalización de los partidos en 21 países iberoamericanos y, para finalizar, señaló que la crisis de la representatividad de los partidos los obliga a incorporar los nuevos movimientos sociales (estudiantes, indígenas,

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feministas, entre otros), para así poder continuar operando como intermediarios eficaces entre la sociedad y el Estado. Racial Garrido Maldonado, magistrado presidente del Tribunal Electoral del Distrito Federal, en su ponencia “Una propuesta para el establecimiento de bases constitucionales mínimas que garanticen el desarrollo democrático de los procesos internos de elección de candidatos de los partidos políticos”, caracterizó a estos institutos como piezas esenciales del engranaje democrático, que están atravesando por una crisis derivada de la falta de normas que regulen su actividad interna. El ponente formuló las siguientes propuestas: 1. Jurídicamente, regular la obligación de los partidos para establecer condiciones de libertad e igualdad de voto en las decisiones internas. 2. Garantizar que los procedimientos de elección de candidatos aseguren la participación de las bases. 3. Respeto absoluto a la designación y orden de candidatos aprobados mediante los procedimientos democráticos. 4. Establecer mecanismos jurídicos para impugnar la violación de las normas mínimas de conducción democrática ante un órgano partidista y el recurso ante la autoridad electoral, determinando los sujetos legitimados. Amalia Dolores García Medina, (ex) presidenta nacional del Partido de la Revolución Democrática, en su ponencia “Democracia interna y financiamiento de precampañas”, reseñó la vida interna de su partido con base en sus estatutos En el tema de financiamiento, subrayó la importancia de las prohibiciones para la aportación de sociedades mercantiles o de organizaciones sociales a campañas de

precandidatos. Opinó que para garantizar la transparencia de las elecciones internas y los topes a los gastos de precampañas, debe facultarse al IFE para organizarlas, pues la tarea de los partidos no es llevar a cabo esas elecciones, sino representar a la sociedad y tener un proyecto de nación. El profesor argentino Ricardo Haro, en su trabajo “Las elecciones primarias abiertas: un aporte para la mayor representatividad de los partidos políticos”, destacó la necesidad de instrumentar este tipo de elecciones primarias, pues constituyen un mecanismo que permite la oxigenación de los partidos, favorecen la legitimidad y la idoneidad en el ejercicio del cargo. El catedrático destacó que en la medida en que se abran los cuadros de los partidos políticos, desde el proceso de selección de candidatos, se van a lograr más confiabilidad y mayor participación de la sociedad. Por contraparte, la ausencia de elecciones primarias sacrifica la calidad en los candidatos, pues la mayoría son hombres mediocres que suben en el escalafón de los partidos, pero no por ello son hombres de gobierno. El ponente propuso que para abatir las desventajas de las elecciones primarias abiertas, éstas deben ser obligatorias, con voto único, celebradas en un solo día para todos los partidos, con listas abiertas y reglamentadas de acuerdo con las leyes electorales. Para concluir, el ponente afirmó que una democracia que se enseña en la pura formalidad, pero que no está de acuerdo con la realidad, es una democracia fracasada; apuntando que, además, hay que reconciliar a la democracia con la ética, desterrando la corrupción, y recuperar el bienestar general. Por su parte, Juan Martínez Veloz, magistrado electoral del Distrito Federal, en su ponencia “Los derechos de los militantes y la democracia interna de los partidos políticos”,

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reivindicó la potestad de las autoridades electorales como restitutorias de los derechos estatutarios de los militantes de los partidos políticos cuando sean violados. Propuso la inserción en el artículo 41, de la constitución federal mexicana, de los siguientes principios, para hacer efectiva la democracia interna de los partidos: 1. La participación directa o por medio de representantes en la Asamblea General, y en todos los órganos de los partidos. 2. Ser elector activa y pasivamente. 3. Periodicidad en los cargos directivos. 4. Respeto al principio mayoritario en las decisiones. 5. Garantizar la libertad de expresión 6. Derecho a la libre afiliación. 7. Derecho a la información sobre cualquier asunto interno. 8. Derecho a formar corrientes de pensamiento al interior del partido. 9. Derecho al establecimiento de una cláusula de objeción de conciencia para los legisladores a efectos del mandato imperativo. Dante Delgado Rannauro, en su trabajo “Gobernabilidad y partidos políticos en México”, consideró que para la consolidación de la democracia en México es necesario: 1. Actualizar el sistema de partidos, lo cual implica el incremento de los requisitos para conservar el registro a 3% de la votación y con un mínimo de cinco diputados al Congreso. 2. Promulgar una Ley de Partidos Políticos. 3. Adecuar los calendarios electorales con el fin de que únicamente se realicen cuatro jornadas en un sexenio. 4. Profesionalizar el Poder Legislativo mediante la reelección.

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El profesor español Ramón Entrena Cuesta, en su ponencia titulada “Las garantías del proceso electoral en el derecho español”, amén de diferenciarlas, resaltó la importancia que en su ordenamiento desempeña la Administración Electoral, vía la Junta Electoral Central, como una de las garantías jurídicas de mayor importancia, sobre todo en razón de que a ella corresponde “garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad”, función que comparten en sus respectivos ámbitos competenciales las Juntas Provinciales y de Zona, y en su caso las de las comunidades autónomas. Pormenorizó lo relativo a los diferentes tipos de recursos (administrativo-electorales, jurisdiccionales y contencioso-electorales), su ámbito subjetivo de aplicación, los actos y motivos impugnables, el órgano competente para conocer de ellos, los sujetos legitimados para interponerlos, los procedimientos de sustanciación y el tipo de resolución que se emite. El maestro José Woldenberg, (ex) presidente del Instituto Federal Electoral mexicano, en su ponencia “El financiamiento a la política”, expuso la forma en que la legislación mexicana regula este aspecto de la vida institucional de los partidos políticos, precisando los distintos tipos de financiamiento a estos institutos, así como los límites y prohibiciones que se han establecido con el propósito de optimizar y transparentar los ingresos y egresos de tales corporaciones. Pedro Rivas Monroy, magistrado del Tribunal Electoral del Distrito Federal, en su trabajo “La nueva democracia de los partidos”, consideró que en México, después de la elección de 2000, los partidos se encaminan hacia una nueva estructura abierta en donde la reflexión racional, la crítica argumentativa

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y la toma de decisiones basada en la responsabilidad es la regla. El ponente enfatizó la necesidad de judicializar el control de los partidos, y anticipó que para la alternancia pacífica del poder es necesario construir un acuerdo político de amplio espectro, llámese “nueva Constitución”, “reforma de Estado” o “reforma integral de la Constitución”. Francisco José de Andrea Sánchez, en su exposición “Las lagunas jurídicas en materia de financiamiento de precampañas políticas en México: las dos caras de la moneda”, contrastó las opiniones que se han dado respecto del tema, y propuso lo siguiente: 1. Reformar el valladar que significa el secreto bancario, para poder investigar el origen de los recursos canalizados a las precampañas. 2. Reformar integralmente el sistema de financiamiento público a partidos, para modificar el actual esquema de distribución, mediante la creación de un fondo nacional para el financiamiento público en el que los ciudadanos contribuyentes puedan determinar el monto y destino de los recursos donados a estas entidades en sus declaraciones fiscales. 3. Admitir las candidaturas independientes, para romper el monopolio que actualmente tienen los partidos. 4. Fortalecer los mecanismos de democracia directa como herramientas alternativas de participación ciudadana, con lo cual se reduce considerablemente el dispendio financiero que implica el sostenimiento de partidos mediante un sistema de financiamiento público que apoya a institutos que en algunos casos no representan a ninguna corriente política nacional, pero que sí responden a intereses sectarios.

Pedro Ojeda Paullada, en “La democracia interna de los partidos políticos en México”, afirmó que solamente mediante la aplicación de métodos y procedimientos democráticos, los partidos podrán lograr el soporte de legitimidad necesario en sus propuestas hacia el electorado, y pronosticó que las normas recientemente introducidas harán posibles un sistema de partidos fortalecidos, cuyos resultados serán positivos tanto para estas instituciones, como para la sociedad en general. Don Pablo Lucas Verdú, catedrático español, en su trabajo “La imaginación constitucional como creación política”, sostuvo que la pluralidad política es de gran trascendencia para la creación constitucional, pues ello da vida y efectividad a las normas fundamentales. Afirmó que, aunque hay casos que dan muestra de una gran imaginación por parte de quienes elaboran normas constitucionales, éstas siempre están abiertas a la creatividad, como ha sido el caso de la incorporación sobre medio ambiente. Distinguió entre “tener Constitución” y “estar en Constitución”, y sugirió que las reformas constitucionales se realicen, siempre que respeten la ratio y la estructura de la propia norma fundamental. Por último, María del Pilar Hernández, investigadora de este Instituto, en la ponencia titulada “Democracia interna: una asignatura pendiente para los partidos políticos en México”, sostuvo que la democracia interna implica, entre otras cuestiones, la necesidad de otorgar a los afiliados mayores oportunidades de participar en los procesos de toma de decisiones, a través de mecanismos como el carácter electivo de los cargos directivos, el reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo a favor de todos los afiliados, y la garantía de constituir corrientes internas de opinión, así como la garantía de independencia de actuación de quienes haya

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sido electos a cargos públicos, y la prohibición de afiliación colectiva. Se propuso que antes que una ley de partidos prolija y completa destinada a su inobservancia, es necesario establecer principios constitucionales y legales mínimos que sirvan a las autoridades jurisdiccionales como parámetro para resolver los casos de violación a los derechos fundamentales de los militantes. Posteriormente se ofrecieron las conclusiones generales2, destacando en esta mesa las siguientes: 1. Perfeccionar los mecanismos jurídicos para hacer efectiva la democracia interna de los partidos políticos y el control jurisdiccional de la violación de los derechos fundamentales de sus militantes . 2. Desarrollar los mecanismos jurídicos de organización y control de las elecciones primarias en el interior de los partidos políticos. 3. Perfeccionar el marco jurídico de control y financiamiento de los partidos políticos. 4. Considerar la conveniencia de adoptar el sistema de listas abiertas. 3 Por otra parte, y considerando la vigencia de las propuestas en materia electoral, se reproduce de manera íntegra la relatoría sobre este tema vertido en el foro:”Gobernabilidad democrática: ¿qué reforma?”, denominado:

2.2. Reforma electoral y medios de comunicación4 Lorenzo Córdova Vianello*

I. Propuestas presentadas en el rubro de reforma electoral. Las propuestas dedicadas al tema electoral representaron, junto con aquellas dedicadas a la forma de gobierno, el conglomerado de propuestas más cuantioso y diversificado presentado a lo largo de las audiencias públicas “Gobernabilidad democrática: ¿Qué reforma?”. De manera sistemática, las mismas podrían estructurarse en torno a las siguientes áreas temáticas. 1. Estructura y facultades del Instituto Federal Electoral. En relación con este tema las propuestas presentadas se centraron fundamentalmente en dos aspectos: la organización del Instituto Federal Electoral (IFE) y las atribuciones de la autoridad electoral en materia de fiscalización. Por lo que hace a la organización del IFE se coincidió en la necesidad de normar los procedimientos de integración del Consejo General (hay quien propuso específicamente que se siguiera el mismo procedimiento de integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación). En algún caso también se planteó la necesidad de establecer controles para garantizar que la actuación de los consejeros electorales del IFE se apegue a la legalidad. Por último, hay quien se pronunció por un rediseño global del IFE.

4

2

Del Pilar Hernández, María, Partidos políticos: democracia interna y financiamiento de precampañas. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IIJ de la UNAM, México, 2002, pp. 365-373 3 Íbidem, p. 364

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Título de la Relatoría que recoge las propuestas en materia electoral del Foro: “Gobernabilidad democrática: ¿qué reforma?” llevado a cabo los días 27, 28 y 29 de septiembre de 2004 en la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

*

Relator de las propuestas del tema electoral en este Foro, cuyos asistentes fueron: Rocío González y Tomás Herrera

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En relación con las propuestas que plantearon revisar las atribuciones del IFE, en concreto las facultades que éste tiene en materia de fiscalización, la tendencia común fue en el sentido de fortalecer las atribuciones del IFE en esta materia para impedir la llegada de financiamientos ilícitos, o en todo caso oscuros, a los partidos políticos y de establecer mecanismos de fiscalización más rigurosos. 2. Campañas y precampañas electorales. Las propuestas que se presentaron en torno a este ámbito temático se refirieron específicamente a las campañas electorales, las precampañas, los tiempos de duración de la contienda, así como la figura de las candidaturas independientes. Por lo que hace a las campañas electorales, hubo coincidencia en la necesidad de reducir los tiempos de duración de las mismas, con lo que se permitiría, entre otras cosas, la disminución de los costos de la contienda política. En ese sentido, en término generales, hubo un consenso en la necesidad de abaratar los costos de las campañas (y de la contienda política en general). Hay quien, no obstante, se pronunció en contra de la reducción de los tiempos y del abaratamiento de los costos, aunque se trata de un caso aislado. También se pudo percibir una tendencia común en el sentido de establecer reglas claras en torno a la propaganda en los medios de comunicación, y en particular en radio y televisión. Asimismo, en ocasiones se planteó la necesidad de establecer la obligación de los candidatos a sostener debates públicos durante las campañas electorales. Por lo que hace a las precampañas se sostuvo la urgencia de su regulación, estableciendo con precisión sus modalidades, su duración y los límites en términos de gasto que pueden realizar los aspirantes a la candidatura de un partido político durante dicho periodo. En ese sentido se

destacó la necesidad del control de gastos durante las mismas. Por otra parte, numerosas voces se inclinaron por una compactación del calendario electoral. Existió un consenso profuso y generalizado en torno a la necesidad de establecer fechas conjuntas de elecciones de los diversos niveles de gobierno para no propiciar un ambiente de confrontación electoral casi permanente, como ocurre en la actualidad. Por último, hubo algunas propuestas en el sentido de permitir la figura de las candidaturas independientes como un contrapeso al monopolio que existe actualmente en favor de los partidos políticos. 3. Sistema de partidos políticos. En términos generales se planteó la necesidad de que los partidos se sujeten al principio de legalidad. En ese sentido hubo una coincidencia casi completa en torno a la necesidad de fortalecer a los partidos como pilares del sistema democrático. Por lo que hace al registro de nuevos partidos hubo quien sostuvo la necesidad de elevar el piso mínimo de votación para que los partidos mantengan su registro legal (en ese sentido algunos ponentes hablaron del 5% como el porcentaje ideal). Ello –se consideró– es una manera de compactar el sistema de partidos y dar pié a un contexto en el que participen únicamente fuerzas políticas representativas. Por el contrario, sin embargo, hubo también manifestaciones que subrayaron la necesidad de fortalecer la pluralidad del actual sistema de partidos, garantizando la presencia de diversas alternativas a fin de fortalecer y recrear la diversidad política del país. De ello, se sostuvo, depende la viabilidad y la calidad de nuestro sistema democrático. Varios ponentes hablaron de la necesidad de revisar la figura de las coaliciones. La postura prevaleciente de quienes se ocuparon de este asunto fue la de introducir mecanismos

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que permitan distinguir los votos que recibe cada partido integrante de una coalición para efectos de poder verificar el cumplimiento del piso mínimo de votación exigido por la ley para mantener su registro. Hay quien se pronunció, en concreto, por la flexibilización de la figura de las coaliciones (menos requisitos para conformarlas). Otro tema recurrente en este punto fue el relativo a la vida interna de los partidos políticos. En este sentido se coincidió en la necesidad de democratizar los procedimientos internos de designación de sus dirigencias y candidaturas como una manera de fortalecer a los propios partidos políticos. No obstante, en algún caso se planteó el impedir al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que intervenga en los asuntos internos de los partidos. Otra propuesta repetida en algunas ocasiones fue la de abrir las puertas para que el IFE organice los procesos internos de designación de dirigencias y candidaturas (al respecto hay dos posturas: quien se pronuncia taxativamente por que ello ocurra, y quien plantea que esa posibilidad se dé a solicitud expresa del partido interesado).

En relación con el acceso a los medios de comunicación, existió la tendencia compartida a contar con una regulación de medíos electrónicos de comunicación que delimite el poder de éstos en la esfera política. En ese mismo sentido, en diversas ocasiones hubo pronunciamientos en torno a la necesidad de regular con mayor precisión las modalidades de la compra de tiempos en los medios electrónicos, así como en el modo de reportar esos gastos al IFE. Debe destacarse que hubo también manifestaciones en favor de establecer una prohibición absoluta para que los partidos compren publicidad en radio y televisión. De manera paralela se planteó, por otra parte, la propuesta de que el acceso de los partidos políticos a la publicidad en los medios electrónicos se realice a través de tiempos comprados de manera exclusiva por el IFE. Se manifestó también la necesidad de establecer mecanismos para evitar que los medios de comunicación impongan discrecionalmente las tarifas de publicidad a los partidos políticos y tender, así, hacia tarifas homogéneas para todos ellos.

4. Prerrogativas de los partidos políticos.

5. Sistemas electorales y mecanismos de participación ciudadana.

Dos son los aspectos relativos al tema de las prerrogativas de los partidos políticos: el que tiene que ver con su financiamiento y el del acceso a los medios de comunicación electrónicos. Por lo que hace al financiamiento público se presentaron dos posturas encontradas: por un lado, la de fortalecer esta modalidad y, por otro, la de reducirla. También en relación con el financiamiento privado hubo dos diversos tipos de planteamientos: o bien su prohibición absoluta, o bien el establecer mecanismos y prohibiciones mayores a las actuales para reducir este tipo de financiamiento.

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Si bien el de la representación proporcional en un tema que también tiene que ver con la integración de la representación nacional, vale la pena reseñar, de manera genérica, las propuestas que se hicieron en el punto de los sistemas electorales. En torno a la representación proporcional hubo diversas posturas, desde quienes se pronunciaron por su total eliminación (tanto en el caso de diputados y senadores, o sólo en algunas de las dos cámaras), hasta quienes plantearon la necesidad de reducir el número de legisladores electos por dicho principio (por ejemplo a cien diputados).

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Adicionalmente, hubo quien propuso la eliminación de la elección de senadores de representación proporcional por considerar, en algunos casos, que con dicha figura se rompe el carácter del Senado como cámara representativa del pacto federal. Hubo, además, quien se pronunció por la eliminación, incluso, de los senadores de primera minoría. Por el contrario, varios ponentes se pronunciaron por el mantenimiento del sistema mixto actualmente existente, que incorpora junto a la cuota mayoritaria una cuota proporcional, sosteniendo que esta última constituye un mecanismo importantísimo para representar la pluralidad política de la sociedad en los órganos representativos y para compensar los efectos de sobre y subrepresentación que produce el sistema uninominal. Por otra parte, reiteradas propuestas coincidieron en la necesidad de establecer el mecanismo de la segunda vuelta como una manera de propiciar la formación de mayorías. Al respecto podemos identificar dos planteamientos principales: su aplicación sólo para la elección presidencial y, en ocasiones, también para la elección de los legisladores. En torno a este tema se configuraron dos posturas: la primera es en favor de la segunda vuelta por considerarla un factor de legitimación para el representante (se consigue el respaldo de la mayoría) y porque permitiría disminuir la fragmentación partidaria en el caso de las cámaras del Congreso de la Unión. Por el contrario, la segunda postura se planteó en contra por considerar que se trata de un mecanismo innecesario (elecciones ciertas y transparentes son un factor de legitimidad suficiente) y porque es considerada como un instrumento para formar mayorías artificiales. También fueron recurrentes las propuestas de introducir mecanismos de democracia directa; en concreto, el referéndum y el plebiscito fueron los más mencionados, seguidos por la iniciativa popular y, en casos esporádicos, la revocación del mandato.

En otro sentido, hubo algunas propuestas genéricas en torno a la necesidad urgente de establecer y regular el voto de los mexicanos en el extranjero, aunque en ningún caso se plantearon ni los alcances ni las modalidades del mismo. En algún caso, incluso, se habló del voto pasivo para los connacionales que residen fuera del país. De manera aislada se propuso también la necesidad de establecer la obligatoriedad del voto. Igualmente, en una ocasión se presentó la propuesta de introducir el mecanismo de emisión del voto electrónico. 6.- Sanciones y delitos electorales. En este tema hay dos grupos de propuestas: por un lado las que tienen que ver con las sanciones administrativas a los partidos políticos que corren a cargo del IFE y que, de manera genérica, plantean la necesidad de mejorar el sistema de sanción y de rendición de cuentas de los partidos políticos. Por otro lado los delitos electorales, en relación con los cuales se planteó la necesidad de tipificar nuevos ilícitos para actualizar la legislación penal electoral con los nuevos tiempos y la nueva realidad política. II. Propuestas presentadas en el rubro de medios de comunicación Respecto a los medios de comunicación existe una primera gran coincidencia entre quienes abordaron el tema, y es en el sentido de reconocer la centralidad de los medios, electrónicos e impresos, tienen para el buen funcionamiento del sistema democrático. En ese sentido, si bien el tono común fue el de subrayar la importancia que los medios de comunicación tienen como mecanismos de garantía de la libertad de expresión, también existe un consenso en sostener que la actuación de los mismos debe estar claramente regulada para

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establecer los límites, derechos y obligaciones a los que deben ceñirse en un contexto democrático. Las propuestas concretas que respecto al tema fueron presentadas durante las audiencias públicas, pueden resumirse en los siguientes puntos: 1) Los medios tienen que jugar un papel central en la ecuación política y en el civismo, que son indispensables para lograr una gobernabilidad democrática. 2) Deben ser instrumentos de cohesión, de promoción de acuerdo, y no de discordia y de crispación. Varios ponentes coincidieron en señalar que existe una tendencia de los medios a considerar que la noticia es conflicto. 3) Se propuso que los medios se democratizaran privilegiando contenidos éticos, culturales y de respeto a los derechos humanos. Hubo, en ese sentido, la propuesta de crear un ombudsman de los medios de comunicación para moderar excesos y garantizar derechos. 4) Fue recurrente también la propuesta de procurar, a través de un marco legal renovado, inhibir la formación de monopolios (o de “duopolios”) en la propiedad de los medios electrónicos, particularmente la televisión, a través de una política racional de concesiones y de revisión del cumplimiento de las leyes en la materia (en ese sentido hubo quien manifestó la necesidad de revisar el funcionamiento de la Dirección de Radio, Televisión y Cinematografía). 5) La necesidad de crear un Consejo Nacional de Medios que tenga encomendada la tarea de definir las políticas generales en la materia. 6) Por último, se planteó la necesidad de modificar el marco legal, en particular por lo que hace a la Ley Federal de Radio y Televisión y a la Ley de Imprenta. En este último caso se consideró necesario el cambio 34

legal para eliminar la tipificación penal de los delitos de prensa y dar paso a una sanción administrativa o, en todo caso, civil de dichos ilícitos y para legislar en torno a la figura del secreto profesional de los periodistas.5 En este orden de ideas y con el propósito de contribuir al análisis de las tendencias de las reformas electorales contemporáneas en las entidades federativas, se transcriben fielmente las conclusiones del Estudio elaborado por el Centro para el Desarrollo Democrático del Instituto Federal Electoral (IFE).

2.3. Conclusiones del “Estudio: reformas e iniciativas en materia electoral en las entidades 2004-2005”6 El debate sobre la modificación de las reglas que rigen el sistema electoral fue un factor constante en la agenda legislativa de las entidades federativas durante el periodo 2004-2005. Como muestra este estudio, 22 de los 32 congresos de las entidades federativas discutieron iniciativas o reformaron su legislación electoral, lo cual prueba el interés por perfeccionar el sistema electoral. En total, 13 entidades reformaron su legislación electoral y 15 discutieron iniciativas en la materia. Cabe destacar que en seis de éstas ocurrieron ambos eventos, 18 sin embargo, sus iniciativas comprenden —en general— subtemas distintos a los tratados por las reformas. El estudio identificó que existe coincidencia en los subtemas que tratan las reformas e iniciativas. Ambas 5

Camacho Solís, Manuel y Valadés, Diego, Gobernabilidad democrática: ¿qué reforma?, IIJ-UNAM, México, 2005, pp. 579-585 6 Este Estudio –suscrito el pasado 31 de mayo – fue elaborado por el Centro para el Desarrollo Democrático del Instituto Federal Electoral (IFE).

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consideran en común 28 de los 36 subtemas analizados en el estudio, es decir, coinciden en un 78 por ciento. Por tanto, se puede argumentar que en el ámbito local hay consenso sobre los asuntos que conforman la agenda de reforma en la materia. Los ocho subtemas más frecuentes en las reformas fueron: 1) facultades fiscalizadoras de las autoridades electorales, 2) regulación de precampañas, 3) gastos de campaña, financiamiento público y privado, 4) registro de partidos, 5) transparencia, 6) actos preparatorios del proceso electoral, 7) campañas electorales y 8) obligaciones y facultades de las autoridades electorales. Con excepción de los actos preparativos del proceso electoral, el resto de estos subtemas coinciden en ampliar las facultades fiscalizadoras de la autoridad electoral mediante la implementación de mecanismos que permitan vigilar a los partidos políticos durante precampañas, campañas y al momento de la pérdida del registro, así como obligarlos a presentar informes periódicos sobre el monto, origen y destino de sus recursos y del financiamiento público que reciben. Los ocho subtemas más recurrentes en las iniciativas analizadas son: 1) fórmulas para la integración de los poderes públicos, 2) equidad de género, 3) obligaciones respecto al medio ambiente, 4) precampañas, 5) facultades fiscalizadoras de las autoridades electorales, 6) participación ciudadana, 7) obligaciones y facultades de las autoridades electorales y 8) campañas electorales. A diferencia de las reformas, en las iniciativas no hay un factor común, dado que proponen desde la modificación de las fórmulas para integrar los poderes públicos, hasta la asignación de espacios en medios de comunicación o la elaboración de material electoral biodegradable. Reformas e iniciativas coinciden en cuatro subtemas: facultades fiscalizadoras de las autoridades electorales, precampañas, obligaciones y facultades de las autoridades electorales y campañas electorales. Las reformas e iniciativas

concuerdan en la necesidad de ampliar las facultades de las autoridades electorales para fiscalizar los ingresos y egresos de los partidos políticos de manera permanente. En ambos casos se promueve la creación de órganos especializados para vigilar y fiscalizar los recursos de los partidos políticos durante actividades ordinarias, precampañas y campañas electorales, así como el incremento en el tipo y frecuencia de los mecanismos de fiscalización —auditorias, reportes periódicos, revisiones precautorias, entre otros—. En precampañas, las reformas e iniciativas coinciden en otorgar a la autoridad electoral atribuciones para regular su duración y en algunos casos el contenido de su propaganda. Pero sobre todo, concuerdan en que es responsabilidad de la autoridad electoral la vigilancia del origen y destino de las erogaciones del periodo. Sobre campañas electorales, en ambos casos se reglamenta la duración y contenido de la propaganda, las fórmulas para determinar el monto del financiamiento público y los límites del financiamiento privado. Cabe señalar, que este estudio fue el documento que legisladores locales, presidentes municipales, consejeros y magistrados electorales de toda la República, tomaron como base para discutir y analizar –en ocho mesas de trabajo (de los ciudadanos; de la Justicia Electoral; del proceso electoral; de los partidos y asociaciones políticas; de los partidos y medios de comunicación; de las autoridades electorales; de los poderes públicos, y de las precampañas)–, las reformas electorales en las entidades federativas los días 3 y 4 de junio en el ex-convento de San Agustín de la ciudad de Zacatecas, convocatoria que estuvo a cargo del Centro para el Desarrollo Democrático del Instituto Federal Electoral. A continuación se reproducen, de manera literal, las relatorías de las mesas 5 y 8 del evento anterior, denominadas: “de los partidos y medios de comunicación” y “de las precampañas”, respectivamente, con la participación de destacados moderadores y especialistas.

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2.4. De los partidos y medios de comunicación Moderador: • Javier Corral Jurado, Senador por el Estado de Chihuahua. Especialistas: • Carlos Flores Rico, Diputado Federal por el Estado de Tamaulipas. • Alejandra Latapi Renner, Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral. • Mario Alberto Caballero Ramírez, Representante del Grupo Radiofónico Plata. Javier Corral Jurado El moderador inicia su intervención agradeciendo a los organizadores del evento la invitación a participar. Posteriormente, señala la importancia del estudio Reformas e iniciativas en materia electoral en las entidades federativas, 2004-2005, generado por el Centro para el Desarrollo Democrático del IFE. Para iniciar la discusión sobre el tema, el moderador menciona algunos datos estadísticos provenientes del Informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) del año 2004. De acuerdo con este informe, en una encuesta realizada a 380 líderes de opinión de países latinoamericanos, en la que se les preguntaba ¿quién manda en América Latina?, el 84 por ciento de los entrevistados consideró que el poder económico, los grupos empresariales y financieros. El 76 por ciento opinó que los medios de comunicación. Sólo el 34 por ciento respondió que el poder ejecutivo, seguido de un 17 por ciento que contestó el poder judicial y, finalmente una minoría de 9 por ciento consideró que el poder legislativo.

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Argumenta que los resultados de la encuesta revelan una percepción generalizada de que los medios influyen decisivamente en el régimen político, y considera que la relación entre partidos políticos y medios de comunicación debe regularse de acuerdo a un marco jurídico democrático. Menciona la necesidad de modificar la Ley de Radio y Televisión. Carlos Flores Rico El diputado Carlos Flores Rico opina que la reforma electoral sobre el tema es condición necesaria pero no suficiente para democratizar el acceso a medios. Es indispensable complementar esta reforma con modificaciones a la Ley Federal de Radio y Televisión. El especialista argumenta que su aseveración se comprende mejor a la luz de una serie de mitos acerca de la relación de los medios masivos con los partidos políticos y sus campañas, entre los cuales destacan los siguientes: El primer mito consiste en afirmar que la disminución del tiempo utilizado para campañas electorales reduce el gasto en medios. De acuerdo con Flores Rico, la duración de las campañas no es un factor que, por sí solo, influya de manera decisiva en el costo de dichos procesos. En medios puede invertirse una gran cantidad de dinero aún con poco tiempo, por lo que no hay garantía de que las dos variables (costo y duración de campañas) se muevan en el mismo sentido. El segundo mito es aseverar que el gasto en medios masivos de telecomunicación es ocioso, y que es mejor la comunicación directa con los posibles electores. El especialista señala que esta idea es falsa, ya que si se regula adecuadamente el uso de un bien público como lo es el espectro televisivo y radiofónico, puede fomentarse una discusión democrática, plural y propositiva, sin necesidad de que algunos candidatos paguen spots con valor de 400 ó 500

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mil pesos en horario estelar para emitir mensajes cuyo contenido es de baja calidad. El tercer mito relevante es afirmar que la mercadotecnia política es una práctica manipuladora y negativa. El expositor considera que la televisión es susceptible de modificar sus prácticas tradicionales y servir a la democracia, ya que constituye un medio de comunicación capaz de convertirse en un elemento positivo para el sistema político mexicano, a condición de que exista la legislación adecuada. El cuarto mito se refiere a la concepción generalizada de que las encuestas influyen en los resultados políticoelectorales, por lo que no deben publicarse hasta el día de la elección. De acuerdo con el diputado, no existe evidencia empírica de que esto ocurra, así que no hay fundamentos para regular este rubro. Alejandra Latapi Renner La Consejera Electoral Alejandra Latapi inicia su participación afirmando que en México, el otorgamiento y refrendo de las concesiones y permisos para el uso de frecuencias de radio y televisión son facultades exclusivas del Estado, a diferencia de otros países en donde es producto de la deliberación y estudios de comités especializados, con representación múltiple. Latapi Renner sostiene que esta característica del sistema mexicano ha favorecido la discrecionalidad en el acceso a medios. Coincide con Javier Corral y Carlos Flores en que es necesaria una reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión. La Consejera Electoral señala que otro elemento negativo sobre el tema es el alto grado de concentración de los medios de comunicación en pocos dueños. El 60 por ciento de las estaciones de radio pertenecen a 10 grupos radiofónicos, mientras que el 93 por ciento de los canales de televisión se encuentran en dos empresas televisoras. Latapi

Renner añade que el problema se agudiza debido a que los mexicanos tienen a la radio y la T. V. como principales fuentes de información política, aunque el nivel de confianza de los ciudadanos en los medios no es necesariamente alto. Por último, Alejandra Latapi describe brevemente la manera en que el tema de acceso medios de comunicación fue cobrando importancia en la agenda política de los partidos y menciona la discusión existente sobre las fórmulas de distribución de tiempos en los medios. Existen diversas propuestas de fórmulas de asignación de tiempos en medios durante periodos de campaña. La fórmula más común es distribuir el total del tiempo disponible de acuerdo a los siguientes criterios: 70 por ciento de manera equitativa entre todos los partidos y 30 por ciento de acuerdo a los votos obtenidos en la elección inmediata anterior. La fórmula opuesta invierte los criterios y asigna 70 por ciento del tiempo de acuerdo con la votación obtenida y 30 por ciento de manera equitativa. Puntualiza que existen opciones entre uno y otro extremo, y no manifiesta preferencia por alguna fórmula, sólo argumenta que cualquiera que sea el arreglo, se debe poner énfasis en la fiscalización, la cual debe ser realizada por un tercero imparcial. Mario Alberto Caballero Ramírez El expositor opina que los medios de comunicación tienen una influencia determinante en los temas que se discuten en la agenda política nacional, así como en la interpretación de la información disponible. Sin embargo, señala que los medios son el reflejo de la sociedad a la que pertenecen. De acuerdo con el expositor, la democracia la fomentan, practican y desarrollan las instituciones políticas, los medios sólo la reflejan. Caballero Ramírez manifiesta su coincidencia con la opinión de los ponentes anteriores respecto a la necesidad de reformar la Ley de Radio y Televisión, para que se logren

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diversos objetivos, entre los que destacan: evitar el dispendio de recursos en medios, elevar el nivel de la discusión política entre los partidos y otorgar a la autoridad electoral la administración de tiempos en medios de comunicación masiva. En contraste con la postura de Carlos Flores Rico, quien señala que la reducción de tiempos de campaña no necesariamente disminuye el gasto en medios, Caballero Ramírez concluye señalando que reducir los tiempos de campaña sería un elemento positivo para una reforma electoral sobre el tema de medios. Participación del público El moderador Javier Corral inicia la sesión de debate con el público. Porfirio Muñoz Ledo comenta que en México se otorga a la mercadotecnia electoral un valor del que carece, mientras en países europeos pueden estar de acuerdo con la economía de mercado, pero no con la sociedad ni la política de mercado. Muñoz Ledo añade que en América Latina hay dos factores que han influido en la decepción de los ciudadanos respecto a la política y, con ello, favorecido la proliferación de formas mediáticas de incursionar en esta labor: el “presidencialismo ancestral” y “el endiosamiento” del Presidente. Estos elementos contribuyen negativamente a la actividad política de los regímenes democráticos. Finalmente, Muñoz Ledo señala que se debe suprimir la “dictadura del spot” disminuyendo la importancia relativa de los medios en la actividad política. El consejero Arturo Sánchez interviene para señalar que los partidos políticos, los medios de comunicación y las autoridades electorales forman un trípode de defensa democrática y son corresponsables de la calidad de la democracia. Sánchez Gutiérrez difiere de la opinión de Mario Alberto Caballero, quien afirma que los medios no tienen una corresponsabilidad con lo que ocurre en la arena política. 38

Argumenta que los medios de comunicación tienen la responsabilidad social de mejorar la calidad de la democracia mediante pequeños mecanismos, como el abrir escenarios de debate plurales, dar a conocer a la ciudadanía las propuestas concretas de los diferentes partidos y candidatos y facilitar el acceso a la información. Para apoyar su argumento, menciona el caso de Inglaterra, país en donde la discusión política en los medios está regulada por el Estado, es escasa y tiene una buena respuesta ciudadana. El Consejero Electoral Arturo Sánchez concluye señalando que, a diferencia de Carlos Flores Rico, él sí considera benéfico para el sistema democrático la reducción de los tiempos de campaña. Javier Corral, moderador de la mesa, recoge algunos comentarios de los asistentes y clausura la discusión sobre el tema.

2.5. De las precampañas Moderador: • José Alberto Aguilar Iñárritu. Diputado Federal Especialistas: • Javier Valdespino García. Presidente del Instituto Electoral de Michoacán • Gustavo de la Rosa Muruato. Coordinador de asesores de la Gobernadora de Zacatecas, • Amalia García Medina, Gobernadora de Zacatecas • Arturo Sánchez Gutiérrez, Consejero del Instituto Federal Electoral José Alberto Aguilar Iñárritu El moderador comienza su intervención afirmando que la alternancia electoral es el primer paso para la construcción de un régimen democrático. A partir de este cambio político han

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surgido nuevos temas que requieren de atención, entre éstos, las precampañas. Asevera que se han mediatizado; han sido objeto de queja, de denuncia y también de confusión. Aguilar Iñárritu afirma que existen dos errores comunes asociados a este tema. En primer lugar, se confunde el término precampaña con el proceso interno de selección de candidatos de los partidos políticos. Advierte que éste último, a diferencia del primero, sí está regulado en la legislación federal y para diferenciarlos, hace hincapié en la definición de precampaña: proselitismo adelantado que realizan algunos individuos que aspiran a una candidatura. En segundo lugar, derivado del primer error, no es fácil distinguir una acción legítima y acorde con los lineamientos constitucionales de una que no lo es. Esta confusión puede alcanzar dimensiones jurídicas. El expositor formula ejemplos para ilustrar los errores asociados al término precampañas. Advierte que al revisar las iniciativas de regulación de precampañas elaboradas en Baja California Sur, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Hidalgo, Guanajuato, Nuevo León y Sonora, se encuentra que si un ciudadano expresa públicamente su deseo de ser candidato a la presidencia, pero el partido al que pertenece no ha emitido una convocatoria oficial para seleccionar candidato, no se podrá reclamar a este partido las acciones cometidas por el individuo en cuestión. José Alberto Aguilar Iñárritu afirma que el tema de precampañas es muy difícil de legislar. Advierte que no se debe caminar el rumbo donde los partidos políticos son sustituidos por los tribunales y los electores por los jueces. La autoridad electoral tiene que fijar topes de financiamiento al proselitismo adelantado. Finalmente, el expositor formula una propuesta para la regulación de las precampañas: que éstas se fijen con base en el 50 por ciento del costo de la campaña anterior. Afirma que puede parecer un porcentaje alto, pero argumenta que,

hoy en día, las precampañas cuestan dos o tres veces más que una campaña regular. Javier Valdespino García Comienza su intervención afirmando que, a diferencia de los procesos internos de selección de candidatos de los partidos políticos, las precampañas no están reguladas. Asevera que esto propicia incertidumbre e inequidad en las campañas electorales a nivel estatal. Afirma que, en muchas ocasiones, las precampañas confunden a la ciudadanía. Éstas se parecen a las campañas electorales regulares, ya que cuentan con actos de proselitismo político tradicional e incluso, utilizan a los medios de comunicación. Asimismo, los individuos que se involucran en ellas se presentan como precandidatos y muestran el emblema, escudo o colores que identifican a su partido. Con ello promueven al instituto político en cuestión en un periodo en el cual no es permitido legalmente. En opinión del expositor, lo anterior se traduce en inequidad cuando coexisten organizaciones políticas que no realizan procedimientos internos para la selección de sus candidatos y, por lo tanto, no tienen propaganda durante la precampaña. El especialista afirma que las precampañas no reguladas pueden provocar, además de inequidad, problemas relacionados con el financiamiento. Uno de los riesgos que conlleva el sistema de financiamiento mixto (público y privado), como el de México, es que las personas que aportaron recursos a las precampañas y/o campañas quieran cobrarle al candidato o partido ganador, una vez que ostenta el cargo público. Las precampañas, al no estar sujetas a fiscalización, pueden maximizar este problema. Concluye reiterando que el problema de fondo de las precampañas es la inequidad. Al no haber reglas escritas, comunes para todos los contendientes, el financiamiento

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desigual y no regulado puede provocar inequidad en la competencia electoral antes que ésta inicie formalmente. Gustavo de la Rosa Muruato El expositor afirma que la Ley Electoral del estado de Zacatecas tiene previsto el tema de precampañas. Explica que en el segundo semestre de 2003, se incorporaron novedades en la legislación electoral; el Código Electoral se transformó en Ley y se introdujeron temas que no estaban considerados. Sin embargo, la inauguración de la normatividad sobre las precampañas fue muy desafortunada. El proceso electoral de 2004 —año en que se realizaron elecciones para ayuntamientos, diputados y gobernado— reveló múltiples fallas y finalmente, no logró la vigencia legal. El expositor identifica que el problema principal de la legislación sobre precampañas es que deja muchos cabos sueltos. En su opinión existe incompatibilidad entre la legislación interna de los partidos políticos y las leyes generales que regulan los procesos electorales, bajo estas condiciones, los procedimientos no podían ser evaluados con la misma unidad de medida en materia legal. Por ejemplo, no coincidían los tiempos de precampaña de los partidos, pues cuando unos comenzaban otros estaban por terminar. Otra falla en el apartado de la Ley Electoral de Zacatecas que regulaba las precampañas tiene que ver con que las sanciones previstas por dicha ley, para ser aplicadas por el órgano electoral, eran desmesuradas mientras que, las que se dejaban a los partidos políticos eran inciertas y arbitrarias, sujetas a las eventualidades de la vida interna de los partidos. Afirma que el apartado que regulaba informes de gastos de precampaña y sanciones a infractores era particularmente confuso y permitía a los partidos utilizar la imprecisión a su favor. Para ilustrar lo anterior formula un ejemplo: un partido tenía la obligación de reportar únicamente el 15 por ciento del monto del gasto generado por las 40

precampañas, y el resto lo podría absorber en su gasto ordinario. La conclusión general del expositor es que la legislación zacatecana sobre precampañas fue contradictoria y causó problemas. Sin embargo, un beneficio derivado de esta experiencia es el fortalecimiento de la convicción sobre la necesidad de regular las precampañas. Finalmente, formula las siguientes propuestas para legislar precampañas en las entidades federativas, aunque advierte que éstas no son recomendables para la legislación federal: - Homologar los calendarios electorales internos de todos los partidos políticos. - Establecer un porcentaje máximo de gastos de precampaña, como proporción del ingreso total del partido. - El órgano electoral será el encargado de fijar topes de gasto en precampañas. - Los gastos de precampaña serán contabilizados dentro del financiamiento para actividades dirigidas a la obtención del voto y no dentro del financiamiento ordinario. - Los informes financieros de las precampañas, tanto de precandidatos como de partidos, deberán remitirse al órgano electoral a más tardar cinco días naturales después de que termine la precampaña. El órgano electoral deberá dictaminar los informes de precampaña a más tardar diez días después de recibirlos y antes de comenzar la etapa del registro formal de candidatos. - El apartado de sanciones deberá tipificar con claridad las infracciones y las sanciones correspondientes tanto para los precandidatos como para los partidos, así como los

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procedimientos y el organismo responsable para aplicarlos. Arturo Sánchez Gutiérrez: Arturo Sánchez Gutiérrez expone dos argumentos. En primer lugar, las precampañas son un ejemplo de los vacíos legales comprendidos en el proceso electoral. En segundo lugar, se pueden modificar las reglas, a nivel local, y tener legislaciones más avanzadas que las federales, ya que las primeras pueden incentivar cambios positivos en las segundas. El Consejero Electoral afirma que las autoridades electorales deben utilizar su espectro de influencia para impulsar el perfeccionamiento de la democracia en temas aún no legislados, incluso cuando la legislación y los incentivos del poder legislativo no lo permitan. Al respecto, el expositor formula dos ejemplos: 1) la Suprema Corte de Justicia ha emitido recomendaciones para modificar la legislación e incorporar a las precampañas y 2) el Tribunal Electoral ha sancionado faltas relacionadas con las precampañas. Asevera que existen mecanismos, como este Primer Encuentro Nacional, que pueden incentivar la discusión y posteriormente, las reformas mediante el intercambio de experiencias a nivel local. El documento presentado por el Dr. José Antonio Aguilar Rivera aporta los temas de interés en los congresos y abre la discusión sobre precampañas. Sobre este tema, la posición oficial del IFE es que éstas deben contar con una regulación formal y precisa. Asevera que el Instituto tiene una agenda estratégica orientada a las precampañas para este año. Arturo Sánchez afirma que desde 2001, el IFE incluyó en el Reglamento de Fiscalización un artículo, el 16ª, que se refiere a la rendición de cuentas en las precampañas. Al respecto señala lo siguiente: - Los partidos políticos están obligados a registrar todos los ingresos y egresos que

-

-

realicen todos sus precandidatos en sus periodos internos de selección de candidatos. Si los precandidatos gastan más de mil días de salario mínimo en sus precampañas, entonces deben abrir una chequera mancomunada por el responsable de finanzas del partido y el precandidato. Esta chequera es la única que se podrá utilizar para gastos de precampaña. El IFE tendrá acceso toda la información sobre la cuenta. Si el partido quiere transferir recursos a cualquier precandidato deberá hacerlo a través de la misma cuenta de cheques. El IFE sabrá con ello de dónde vienen y a dónde van estos recursos. Todos los egresos de estas chequeras tendrán que estar regulados conforme a las disposiciones establecidas en los reglamentos en la materia.

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3. Propuestas de las reformas electorales en el estado de Guanajuato’ 2005

Alfredo Sainez*

Toda ley es perfectible siempre y cuando el marco jurídico se readecue a las necesidades, expectativas y ritmos de la dinámica social, pero sobre todo, a los tiempos políticos. En este sentido, la reforma a la legislación electoral no es la excepción y está sujeta a lo establecido por la Carta Magna, en el artículo 105, fracción II, inciso f, párrafo tres, que a la letra dice: “Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.” Atendiendo a lo anterior y a los tiempos de inicio del proceso electoral ordinario, señalados en el artículo 174 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato (CIPEEG), la mayoría de los actores políticos, en mayor o menor medida, han mostrado su interés por el tema de reforma electoral en la entidad. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 56 de nuestra Constitución Política, el derecho de iniciar leyes o decretos compete: “al Gobernador del Estado; a los Diputados del Congreso del Estado; al Supremo Tribunal de Justicia en el ramo de sus atribuciones; a los Ayuntamientos o Concejos municipales; y a los ciudadanos que representen cuando menos el tres por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores correspondientes a la Entidad y reúnan los requisitos previstos en la ley”. En este contexto, el pasado 16 de febrero, los diputados integrantes de la Junta de Gobierno y Coordinación Política (JGCP) del Congreso del Estado, Humberto Andrade Quesada, José Huerta Aboytes, Carolina Contreras Pérez, *

Coordinador de Investigaciones y Desarrollo Legislativo

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Alejandro García Sainz y Mario Aguilar Camarillo, así como el titular de la Secretaría de Gobierno Estatal, Ricardo Torres Origel, se reunieron e intercambiaron opiniones respecto a las iniciativas de ley que el Poder Ejecutivo tenía contemplado al Legislativo. En este encuentro, el Secretario de Gobierno, manifestó la inquietud de conformar un grupo de trabajo, en el que la Secretaría de Gobierno funcionaría como unidad coordinadora entre los grupos y representaciones parlamentarias y partidos políticos para impulsar una reforma al Código Electoral en dos temas específicos coincidentes: reglamentación de las precampañas y la fiscalización como transparencia de los recursos que son asignados a los partidos para los procesos electorales.1 Al día siguiente, la Conferencia Parlamentaria del Congreso del Estado revisó los pendientes legislativos de las comisiones permanentes para conformar la agenda parlamentaria.2 A partir de esta fecha, la Comisión de Asuntos Electorales contempló el análisis del CIPEEG, para una eventual modificación. Posteriormente, la Comisión de Asuntos Electorales acordó realizar una invitación al Poder Ejecutivo, partidos políticos y al Instituto Estatal Electoral (IEEG) para que enviaran sus propuestas, comentarios y observaciones sobre los temas que podrían abordarse en una posible reforma al CIPEG.3 El 12 de mayo pasado, la Comisión de Asuntos Electorales sesionó y acordó que las fracciones parlamentarias perfilaran aquellos temas que podrían ser incluidos en una reforma electoral como: la fiscalización a partidos políticos, regular precampañas y gastos de campañas, entre otros.4 1

Boletín 025, 16 de febrero de 2005, de la Coordinación de Comunicación Social de la LIX Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato. Boletín 027, 17 de febrero de 2005, Íbidem. 3 Boletín 075, 05 de abril de 2005, Íbidem. 4 Boletín 112, 12 de mayo de 2005, Íbidem. 2

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Más adelante, el Diputado Patricio Salgado Flores, presidente de la Comisión, reconoció que existe consenso al interior de los grupos y representación parlamentaria en temas como las precampañas, la fiscalización de recursos, entre otros. Sin embargo, apuntó que falta lograr el consenso entre los distintos partidos políticos y que se espera una propuesta de reforma electoral por parte del Instituto Estatal Electoral (IEEG)5. Consecuentemente: a) La Diputación Permanente del Congreso del Estado recibió y turnó a la Comisión de Asuntos Electorales para su estudio y dictamen, la Iniciativa de reformas y adiciones a diversas disposiciones del CIPEEG, suscrita por el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (PRD), la cual señala la necesidad de ir a fondo en una reforma integral que delimite los tiempos y espacios para hacer precampaña en los medios de comunicación, buscar la autonomía de justicia electoral, la reducción de los gastos de precampañas y campañas, fortalecer el acceso a la información y la fiscalización de los recursos públicos que se otorgan a los partidos.6 b) El presidente del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato (CGIEEG), Roberto Hernández Pérez, entregó al Congreso del Estado una propuesta de reformas y adiciones al CIPEEG, la cual tiene como ejes principales la fiscalización de los recursos que se utilizan en precampañas y campañas, fijación de tiempos para estas figuras y todo lo relacionado con el registro de candidatos, entre otros temas.7

c) La representación Parlamentaria del Partido del Trabajo (PT) presentó al Pleno dos propuestas de reformas en materia electoral: La primera, con posibles modificaciones a la Constitución local, en dos sentidos: la profesionalización de los Consejeros Ciudadanos para convertirlos en Consejeros Electorales y una reforma del Poder Legislativo, al elevarse de 36 a 40 el número de integrantes de la legislatura, lo que en su opinión permitiría una representación más fiel de la diversidad guanajuatense y, la segunda, contenida en la iniciativa de reformas y adiciones a la ley electoral, la cual plantea temas como la fiscalización, regulación de precampañas, la inclusión de la figura de Consejeros Supernumerarios, entre otras. Cabe señalar, que la propuesta de reforma constitucional del PT fue turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, en tanto que la reforma al CIPEEC fue turnada a la Comisión de Asuntos Electorales8, misma que fue radicada por esta Comisión para su estudio y dictamen junto con las iniciativas presentada por el PRD y el PVEM, así como la propuesta presentada por integrantes del Consejo del Instituto Estatal Electoral e iniciar los trabajos de la mesa técnica que se encargará de elaborar un proyecto de dictamen.9 Es importante apuntar, que además de estas iniciativas y propuestas en materia electoral, se han difundido planteamientos similares por partidos y asociaciones civiles. Por ejemplo: El 20 de abril del presente, el Comité Directivo Estatal de Convergencia en Guanajuato dirigió al Diputado Presidente de la Comisión de Asuntos Electorales una serie

5

Boletín 150, 07 de junio de 2005, Íbidem. Boletín 177, 26 de julio de 2005, Íbidem. 7 Boletín 210, 30 de agosto de 2005, Íbidem. 6

8 9

Boletín 212, 31 de agosto de 2005, Íbidem. Boletín 214, Íbidem.

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de propuestas u opiniones que pueden ser objeto de reformas constitucionales o legales en materia electoral como: Crear una ley de partidos que regule y de transparencia a su operación, sin burocratizarlos; otorgar los recursos públicos en especie: tiempo en medios de comunicación y en capacitación y, facilitar la generación de recursos propios con estricto apego a la ley. Por su parte, el Instituto Guanajuatense de Estudios y Ciencias Políticas A.C., en su Cuaderno de trabajo/1, editado en julio de 2004, presenta propuestas de reforma al CIPEEG en los artículos 40, fracción III; 43, inciso f; 44, fracción II, inciso a; 44 bis; 44 bis 1, fracciones V y VI. De igual forma, Patricia Begné Nieto, ex Consejera Ciudadana del IEEG, presenta un documento –fechado el 8 de agosto de 2003– y plantea los siguientes puntos: La conveniencia de regular las precampañas; la fiscalización de los recursos y la procedencia de los mismos (la revisión del régimen financiero de los partidos políticos; revisar el contenido y el contexto de los informes que los partidos políticos presentan para efecto de fiscalización; la conveniencia de que los candidatos en campaña lleven registros contables y financieros propios que identifiquen la cuantía y procedencia de los recursos públicos y privados; una serie de obligaciones contables que no solo faciliten la fiscalización, sino que otorguen certeza y seguridad al manejo de los recursos de los partidos; financiamiento privado, es decir, establecer reglas para otorgar claridad y certeza, así como para permitir la fiscalización; el patrimonio de los partidos en los supuestos de pérdida del registro, entre otros); el patrimonio de los partidos en los supuestos de pérdida de registro, fusión o disolución; la Comisión Ejecutiva y, los conflictos laborales. A continuación se presentan dos cuadros –uno descriptivo y otro comparativo–, a efecto de visualizar y analizar los puntos de coincidencia y/o divergencia que pueda haber entre las distintas propuestas de iniciativas en materia de la reforma electoral en el estado de Guanajuato.

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3.1. Cuadro descriptivo de las iniciativas para reformar el CIPEEG

Felipe Guevara Luna*

Con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 56 de la Constitución Política Local y en la fracción II del artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, los diputados de las diversas representaciones y grupos parlamentarios del Congreso del Estado de Guanajuato presentaron iniciativas para reformar y adicionar el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de la forma siguiente: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO FECHA DE PRESENTACIÓN

CONTENIDO DE LA REFORMA Y/O ADICIONES

21 DE DICIEMBRE DE 2004

SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 44; 44 BIS 1, FRACCION IV; 44 BIS 2, FRACCIÓN II; FRACCION III; 63, FRACCIÓN XXIX, 175, 177 Y 192. PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

FECHA DE PRESENTACIÓN

CONTENIDO DE LA REFORMA Y/O ADICIONES

26 DE JULIO DE 2005

PRESENTA INICIATIVA DE REFORMA A LA FRACCIÓN V, VI DEL ARTÍCULO 23; LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 30; ARTÍCULO 35; LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 43 BIS; LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 44 BIS 2; PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 175 Y LAS FRACCIONES I, II Y IV DEL ARTÍCULO 177; Y ADICIONA LA FRACCIÓN VII Y LOS NUMERALES DEL 1, 2, 3, 4 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 Y 14 DEL ARTÍCULO 23; EL ARTÍCULO 29 BIS; LAS FRACCIONES XI, XII, XIII, XIV, XV Y XVI DEL ARTÍCULO 31; LAS FRACCIONES IV Y V DEL ARTÍCULO 40; LOS INCISOS A), B), C), D) Y E) DE LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 44; LA FRACCIÓN X Y XI DEL ARTÍCULO 44 BIS 1; LAS FRACCIONES XXXIII Y XXXIV DEL ARTÍCULO 63; LOS INCISOS A), B), C), D) E), F), G), H), I), J), K) L) Y M) DEL ARTÍCULO 175; LAS FRACCIONES IV Y V DEL ARTÍCULO 331; LAS FRACCIONES IV Y V DEL ARTÍCULO 332; LAS FRACCIONES IV Y V DEL ARTÍCULO 333; LAS FRACCIONES IV Y V DEL ARTÍCULO 363; EL ARTÍCULO 366 BIS Y EL ARTÍCULO 366 TER. PARTIDO DEL TRABAJO

*

FECHA DE PRESENTACIÓN

CONTENIDO DE LA REFORMA Y/O ADICIONES

31 DE OCTUBRE DE 2005

PRESENTA INICIATIVA DE REFORMA A LOS ARTÍCULOS 44 FRACCIONES II Y III; 52, 53, 56, 57 FRACCIONES I, II, II IV, V 1 Y VI; 60, 63 FRACCIÓN XXI; 175, 220 Y 232 .

Auxiliar en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato

Nota: La iniciativa de reforma en materia electoral de la representación parlamentaria del PT en los artículos 52, 53, 56, 57 y 60, la modificación versa sobre el cambio de denominación de “Consejeros Ciudadanos” a “Consejeros Electorales”.

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En el mismo tenor, se despliegan de manera cronológica las propuestas de reforma al CIPEEG, tanto del INSTITUTO GUANAJUATENSE DE ESTUDIOS Y CIENCIAS POLÍTICAS, A.C, como del INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO.

INSTITUTO GUANAJUATENSE DE ESTUDIOS Y CIENCIAS POLÍTICAS, A.C. FECHA DE EDICIÓN

CONTENIDO DE LA REFORMA Y/O ADICIONES

JULIO DE 2004

PRESENTA PROPUESTAS DE REFORMA A LOS ARTÍCULOS 40, FRACCIÓN III; 43, INCISO F; 44, FRACCIÓN II, INCISO A; 44 BIS; 44 BIS 1, FRACCIONES V Y VI; INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO

FECHA DE PRESENTACIÓN

CONTENIDO DE LA REFORMA Y/O ADICIONES

30 DE AGOSTO DE 2005

PRESENTAN PROPUESTAS DE REFORMA A LOS ARTÍCULOS 10; 25; 29 BIS; 29 BIS I; 31 FRACCIONES II, VIII, IX, X, XI, XII, Y XIII; 41, 44 FRACCION I, INCISO B) Y FRACCION III DEL MISMO ARTÍCULO, 44 BIS 1, FRACCIONES X, XI Y XII; 63 FRACCIONES XXXIII, XXXIV, XXXV Y XXXVI; 65 FRACCIONES X Y XI; 67 FRACCION III; 144 FRACCIONES XII Y XIII; 145 FRACCIONES VIII Y IX; 153 FRACCIONES XV Y XVI; 174; 174 BIS, 174 BIS 1; 174 BIS 2, 174 BIS 3, 174 BIS 4, 174 BIS 5, 174 BIS 6, 174 BIS 7, 174 BIS 8, 174 BIS 9, 174 BIS 10, 174 BIS 11, 174 BIS 12; 183 FRACCION II; 192 BIS; 200; 232 FRACCIONES II, III Y IV; 359; 363 Y 368.

En suma, tanto las propuestas formuladas por los Diputados de los diversos Grupos Parlamentarios del Congreso del Estado de Guanajuato, así como del Instituto Estatal Electoral y asociaciones civiles, para reformar y adicionar de manera conjunta el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente en el Estado son las siguientes: • En lo que respecta a las reformas o modificaciones los artículos que hacen referencia a este punto son: Artículos 10, 23, 25, 30, 31, 35, 40, 41, 43, 43 bis, 44, 44 bis, 44 bis 1, 44 bis 2, 52, 53, 56, 57, 60, 63, 65, 67, 144, 145, 153, 174, 175, 177, 183, 192, 200, 220, 232, 331, 332, 333, 359, 363 y 368. • En este mismo sentido en lo que toca a las propuestas de adiciones son los siguientes artículos: 29 bis, 29 bis 1, 174 bis, 174 bis 1, 174 bis 2, 174 bis 3, 174 bis 4, 174 bis 5, 174 bis 6, 174 bis 7, 174 bis 8, 174 bis 9, 174 bis 10, 174 bis 11, 174 bis 12, 192 bis, 366 bis y 366 ter.

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3.2. Cuadro comparativo de las iniciativas para reformar el CIPEEG Alicia Zamarripa Alvarez*

CODIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO

INICIATIVA DEL PVEM

INICIATIVA DEL PRD

ARTICULO 10 ARTICULO 23 ARTICULO 25

INICIATIVA DEL PT

ARTICULO 44 BIS ARTICULO 44 BIS 1 ARTICULO 44 Bis 2 ARTICULO 52 ARTICULO 53 ARTICULO 56 ARTICULO 57 ARTICULO 60 ARTICULO 63 ARTICULO 65 ARTICULO 67 ARTICULO 144 ARTICULO 145 ARTICULO 153 ARTICULO 174

PROPUESTA DEL INSTITUTO GUANAJUATENSE DE ESTUDIOS Y CIENCIAS POLÍTICAS, A.C.

ARTICULO 10 ARTICULO 23 ARTICULO 25 ARTICULO 29 BIS ARTICULO 29 BIS I

ARTICULO 29 BIS ARTICULO 30 ARTICULO 31 ARTICULO 35 ARTICULO 40 ARTICULO 41 ARTICULO 43 ARTICULO 43 BIS ARTICULO 44

PROPUESTA DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO

ARTICULO 30 ARTICULO 31 ARTICULO 35 ARTICULO 40

ARTICULO 31 ARTICULO 40 ARTICULO 41 ARTICULO 43

ARTICULO 44

ARTICULO 43 BIS ARTICULO 44

ARTICULO 44 BIS 1 ARTICULO 44 Bis 2

ARTICULO 44 BIS 1 ARTICULO 44 Bis 2

ARTICULO 63

ARTICULO 63

ARTICULO 44

ARTICULO 52 ARTICULO 53 ARTICULO 56 ARTICULO 57 ARTICULO 60 ARTICULO 63

ARTICULO 44

ARTICULO 44

ARTICULO 44 BIS 1

ARTICULO 44 BIS ARTICULO 44 BIS 1

ARTICULO 63 ARTICULO 65 ARTICULO 67 ARTICULO 144 ARTICULO 145 ARTICULO 153 ARTICULO 174 ARTICULO 174 BIS ARTICULO 174 BIS 1 ARTICULO 174 BIS 2 ARTICULO 174 BIS 3 ARTICULO 174 BIS 4 ARTICULO 174 BIS 5 ARTICULO 174 BIS 6

*

Jefe del Departamento de Estudios Jurídicos y Parlamentarios

Instituto de Investigaciones Legislativas

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CODIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO

INICIATIVA DEL PVEM

INICIATIVA DEL PRD

INICIATIVA DEL PT

PROPUESTA DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO ARTICULO 174 BIS 7 ARTICULO 174 BIS 8 ARTICULO 174 BIS 9 ARTICULO 174 BIS 10 ARTICULO 174 BIS 11 ARTICULO 174 BIS 12

ARTICULO 175 ARTICULO 177 ARTICULO 183 ARTICULO 192 ARTICULO 200 ARTICULO 220 ARTICULO 232 ARTICULO 331 ARTICULO 332 ARTICULO 333 ARTICULO 359 ARTICULO 363

ARTICULO 175 ARTICULO 177

ARTICULO 175 ARTICULO 177

ARTICULO 175 ARTICULO 183

ARTICULO 192 ARTICULO 192 BIS ARTICULO 200 ARTICULO 220 ARTICULO 232

ARTICULO 359 ARTICULO 363

ARTICULO 363 ARTICULO 366 BIS ARTICULO 366 TER

ARTICULO 368

ARTÍCULO 368 TRANSITORIOS UNICO.

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ARTICULO 232

ARTICULO 331 ARTICULO 332 ARTICULO 333

Instituto de Investigaciones Legislativas

PROPUESTA DEL INSTITUTO GUANAJUATENSE DE ESTUDIOS Y CIENCIAS POLÍTICAS, A.C.

4. SECCION DE ARCHIVO HISTORICO Y BIBLIOTECA “JOSE AGUILAR Y MAYA”

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ARCHIVO HISTÓRICO Felipe Guevara Luna*

Desde la promulgación de la primera Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que nuestra nación es libre e independiente y contará con una forma de gobierno de república representativa, popular y federal, manifestándose de manera propia a partir de ese momento, la forma en que los gobernados pueden elegir a sus representantes y gobernantes. El artículo noveno de la Constitución Federal de 1824 establece que las cualidades de los electores se prescribirán constitucionalmente por las legislaturas de los Estados, a las que también les corresponde reglamentar las elecciones conforme a los principios determinados en la propia Constitución. Con fundamento en lo anterior, el Congreso Constituyente de Guanajuato decreta el 3 de agosto de 1824, las bases para las elecciones de diputados al Congreso de la Unión y más adelante el 14 de diciembre de 1825, se manda suspender la renovación de ayuntamientos para el primero de enero de 1826, hasta que sea publicada la Constitución del Estado. El decreto local publicado en 6 de marzo de 1826 establece que la renovación de alcaldes y ayuntamientos tendrá como fundamento lo sancionado en los apartados 6°, 7° y 8° de la Constitución local, dando inicio de esta manera, al proceso evolutivo electoral en la entidad guanajuatense. La documentación, punto medular de esta recopilación, se encuentra bajo resguardo del Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato en total disposición para su consulta. Los fondos documentales vinculados con éste tópico electoral son: el Fondo “Poder Legislativo”, en su *

sección “Decretos aprobados por el Congreso del Estado” y el Fondo Hemeroteca en su sección “Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato”. La suma de esta documentación refleja la evolución de nuestra legislación a partir de la independencia nacional, así como de los órganos electorales y de los comicios celebrados tanto en el ámbito municipal, estatal como federal. El listado que se muestra a continuación, hace referencia a las diversas Leyes, Constituciones y demás disposiciones que tuvieron vigencia en un tiempo y espacio determinado, particularmente en el Estado de Guanajuato

Auxiliar en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato.

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4.1. No. 1

2

3

4

5 6 7 8

Cuadro cronológico de disposiciones y normas electorales en Guanajuato (1826-1994) Tipología Contenido documental Constitución Política del Estado Estableció la forma indirecta para la elección de Libre de Guanajuato representantes. Artículos 33, del 43 al 73 y del 118 al 132. Ley que prevé la manera en que deben verificarse las elecciones municipales en el Estado de Guanajuato. Esta disposición establece la división de los ayuntamientos Decreto número 156 en distritos, la formación de un padrón de vecinos o residentes, los términos en que deberán expedirse las boletas y la forma como han de practicarse las elecciones. Se establecieron los días en los que fueron celebradas las Juntas Electorales para promover la elección de Decreto número 2 Gobernador, Vice-Gobernador y Consejeros, así como la renovación constitucional de los Ayuntamientos y Alcaldes de los pueblos. Se expide el Reglamento para la práctica de las próximas elecciones de Presidente de la República, dos Senadores, Reglamento Diputados al Congreso del Estado, Gobernador, ViceGobernador y Consejeros del mismo.

Periodo Promulgada el 14 de abril de 1826 Aprobado por el Congreso del Estado el 27 de abril de 1832 y sancionado el 28 de abril del mismo año Aprobado el 3 de diciembre de 1846 y sancionado el 4 del mismo mes y año. Aprobado el 28 de junio de 1850.

Aprobada el 21 de octubre de Ley de Convocatoria para la Renovación de Ayuntamientos 1857, sancionada el 22 del y Jueces Populares. mismo mes y año. Aprobada y sancionada el 14 Constitución Política del Estado Establece la forma directa e indirecta para la elección de de marzo de 1861. Publicada de Guanajuato representantes. Artículos 37 y 56. el 1° de abril del mismo año. Aprobada el 3 de mayo de Decreto número 47 Se expide la Ley Orgánica Electoral. 1861 y sancionada el 8 del mismo mes y año. Periódico Oficial del Gobierno del Aprobada el 30 de marzo de Estado de Guanajuato número Se emite la Ley Electoral para el Estado de Guanajuato. 1917 y publicada el 1° de abril 26 de 1917. Decreto número 11

51

No.

9

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13

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15

16

52

Tipología documental

Contenido

Periodo

Aprobada el 10 de noviembre Decreto número 30, publicado en de 1917; Sancionada el 12 del Se expide la Ley Orgánica Electoral para la Renovación de el Periódico Oficial del Gobierno mismo mes y año. Publicada los Ayuntamientos. del Estado de Guanajuato los días 15 y 18 de noviembre de 1917. Aprobada el 8 de junio de Decreto número 41, publicado en 1918, sancionada el 21 del el Periódico Oficial del Gobierno Ley Electoral del Estado de Guanajuato. mismo mes y año. Publicada del Estado de Guanajuato el 14 de julio de 1918. Decreto número 13, publicado en Ley para Elecciones Extraordinarias de Gobernador y Publicada el 11 de julio de el Periódico Oficial del Gobierno Diputados al Congreso del Estado. 1920. del Estado de Guanajuato Decreto número 194, publicado en el Periódico Oficial del Publicado el 24 de noviembre Se emite la Ley para la Renovación de Ayuntamientos. Gobierno del Estado de de 1921. Guanajuato Aprobada y sancionada el 25 Decreto número 74, publicado en de noviembre de 1922 y el Periódico Oficial del Gobierno Ley Electoral para la Renovación de Ayuntamientos. publicada el 30 de noviembre del Estado de Guanajuato del mismo año. Decreto número 226, publicado Aprobada el 29 de mayo de en el Periódico Oficial del Ley Electoral para la Renovación del Poder Ejecutivo en el 1923, sancionada el 30 del Gobierno del Estado de Estado. mismo mes y año. Publicada Guanajuato el 23 de junio de 1923. Aprobada el 5 de noviembre Decreto número 84, publicado en Se emite la Ley sobre el Funcionamiento de Agrupaciones de 1924 y sancionada el 6 del el Periódico Oficial del Gobierno Políticas. mismo mes y año. Publicada del Estado de Guanajuato el 9 de noviembre de 1924, Decreto número 87, publicado en Aprobada y sancionada el 6 de el Periódico Oficial del Gobierno Ley Electoral para la Renovación de Ayuntamientos. noviembre de 1924. Publicada del Estado de Guanajuato el 9 de noviembre de 1934.

No.

17

18

19

20

21

Tipología documental Decreto número 103, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato Decreto número 178, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato Decreto número 138, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato Decreto número 168, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato

Contenido

Periodo

Aprobada el 20 de junio de 1969; sancionada el 21 del Se emite la Ley Electoral para el Estado de Guanajuato. mismo mes y año. Publicada el 6 de julio de 1969. Aprobada el 5 de octubre de Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales 1978; sancionada el 13 del para el Estado de Guanajuato. mismo mes y año. Publicado el 14 de diciembre de 1978. Código Electoral para el Estado de Guanajuato.

Aprobado, sancionado y publicado el 27 de octubre de 1987.

Aprobado el 24 de enero de Se expide el Código Electoral para el Estado de 1991; sancionado el 29 del Guanajuato. mismo mes y año. Publicado el 1° de febrero de 1991. Aprobada el 15 de noviembre Decreto número 20, publicado en Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para de 1994; sancionada el 21 del el Periódico Oficial del Gobierno mismo mes y año. Publicada el Estado de Guanajuato. del Estado de Guanajuato. el 22 de noviembre de 1994.

53

4.2. Imágenes de algunas disposiciones electorales bajo el resguardo del Archivo Histórico del Congreso del Estado.

Decreto número 74 incluido en el libro 100.3-52 V1E4.460

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Fondo: Poder Legislativo

Fondo: Poder Legislativo

Sección: Decretos aprobados por el Congreso

Sección: Decretos aprobados por el Congreso

Sistema de Organización: Se tomó como base el Sistema Internacional de Descripción Archivística (ISAG-G)

Sistema de Organización: Se tomó como base el Sistema Internacional de Descripción Archivística (ISAG-G)

Idioma: Español

Idioma: Español

Colocación: 100.3-52 V1E4.460

Colocación: 100.3-53 V1E4.461

Generalidades: Encuadernación en pasta de keratol color rojo, lomo en piel color negro, con inscripciones en el lomo en color dorado. El estado general del libro es bueno, escritura de imprenta. Medidas: 22.5 x 16 x 4 cm México, 1911.

Generalidades: Encuadernación de las tapas en keratol color negro, lomo en piel del mismo color, se encuentra en buen estado, escritura de imprenta e índice en máquina mecánica. Medidas: 23 x 16 x 5 cm.

Decreto número 84 incluido en el libro 100.3-53 V1E4.461

Decreto número 26 incluido en el libro 100.3-52 V1E4.460

Fondo: Poder Legislativo

Fondo: Poder Legislativo

Sección: Decretos aprobados por el Congreso

Sección: Decretos aprobados por el Congreso

Sistema de Organización: Se tomó como base el Sistema Internacional de Descripción Archivística (ISAG-G)

Sistema de Organización: Se tomó como base el Sistema Internacional de Descripción Archivística (ISAG-G)

Idioma: Español

Idioma: Español

Colocación: 100.3-52 V1E4.460

Colocación: 100.3-47 V1E4.453

Generalidades: Encuadernación en pasta de keratol color rojo, lomo en piel color negro, con inscripciones en el lomo en color dorado. El estado general del libro es bueno, escritura de imprenta. Medidas: 22.5 x 16 x 4 cm México, 1911.

Generalidades: Encuadernación de las tapas en keratol color negro, lomo en piel del mismo color, buen estado, índice maltratado con algunas hojas dobladas. La escritura es de imprenta e índice mecanografiado en máquina mecánica. Medidas: 22 x 15 x 2 cm.

Decreto número 103 incluido en el libro 100.3-47 V1E4.453

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BIBLIOTECA “JOSE AGUILAR Y MAYA” Gloria del Carmen Hernández Morales*

En esta edición de Apuntes Legislativos presentamos cuatro textos relacionados con el tema de Derecho Electoral, el cual puede ser definido de forma amplia, restringida o descriptiva: a) En sentido amplio como el conjunto de normas que regulan la elección de los órganos representativos en una democracia, y que según Nohlan y Sabsay, no solo incluye la legislación electoral y la ciencia, teoría y saber crítico sobre las normas, sino también, principios políticos, parámetros comparativos, antecedentes históricos y sociológicos, experiencias y demás aspectos que permitan vincularlo con reflexiones acerca de la representación, los partidos, el presidencialismo, el parlamentarismo etc. b) En sentido restringido como el derecho subjetivo individual de elegir y ser elegido, se remite a postulados y cuestiones jurídicas que, por lo general tiene un carácter jurídico constitucional. c) En términos descriptivos, es el conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio, activo y pasivo, de la organización de la elección, del sistema electoral, de las instituciones y órganos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la veracidad de sus resultados.1 Al respecto, algunos conocedores del tema como Berlín Valenzuela apuntan que el Derecho Electoral es el “conjunto de normas que regulan el procedimiento por medio del voto de la designación de los gobernantes, que conforme a la ley deban ser *

Auxiliar de Biblioteca “José Aguilar y Maya” del H. Congreso del Estado de Guanajuato

electas por el pueblo y que determinan las condiciones de su participación a través de cuerpo electoral en las decisiones gubernativas”.2 Dentro del acervo bibliográfico, entre otros temas relacionados con el aspecto electoral, ponemos a sus órdenes en esta Biblioteca los siguientes: 1. “El Diccionario Electoral 2000”, es un compendio de conocimientos debidamente clasificados para conocer, comprender e interpretar racionalmente los símbolos del lenguaje, en virtud de que el hombre evoluciona, cambia de signos, de significados y nuevos conceptos entran en su sistema lingüístico, por lo que todo diccionario siempre es ad emendandum (para proceder a su corrección). 2. La “Compilación de Leyes Electorales de Guanajuato 18121991” elaborada en la LV Legislatura es un trabajo recopilatorio de las disposiciones electorales de nuestra entidad en las fechas mencionadas, cuya legado histórico radica en la formación de instituciones que ahora nos rigen como los Órganos legislativos y de Gobierno. 3. Una revista titulada “Diálogo y Debate de Cultura Política” editada por el Centro de Estudios para la reforma del Estado, A.C., y en particular, un artículo llamado “la formación de un sistema electoral netamente mexicano”. La reforma de los diputados de partido 1962-1963, inicia con un análisis del sistema de partido de la década de los cincuentas y una revisión panorámica de la acción política de la izquierda mexicana, después se analiza la reforma electoral de 1962-1963 desde la lógica del régimen y de sus posiciones en ambos flancos del espectro ideológico, ahí se presentan hipótesis sobre la actitud de todos los actores políticos frente a la reforma y sobre las distintas etapas del desplome de la capacidad de la reforma para proveer de

1

Martínez Silva, Mario, Diccionario Electoral 2000, Instituto Nacional de Estudios Políticos A.C., México, 1999, p. 243

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2

Idem.

aliados institucionales al régimen y, por último, un libro llamado: 4. “Acciones de Voto Plural”, obra dedicada al análisis de las acciones de voto plural y su perniciosa influencia en el seno de la sociedad anónima, consecuencia, de una reiterada experiencia profesional.

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ƒ

Apuntes Legislativos expresa a las personas interesadas en colaborar con artículos para su edición los lineamientos a que deben

sujetarse sus aportaciones enviadas para su publicación. La decisión sobre la inclusión y programación del artículo de colaboración será, en todos los casos, tomada por la Junta de Gobierno y Coordinación Política a través del Instituto de Investigaciones Legislativas. ƒ La recepción de eventuales colaboraciones no significa ningún compromiso en lo relativo a su publicación, asimismo, la oportunidad de su edición estará sujeta a la programación que dé la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo. ƒ En términos generales, serán seleccionados preferentemente aquellos trabajos de naturaleza legislativa, sin embargo, también se podrán incluir trabajos ya publicados en otros medios ƒ Los trabajos deberán entregarse en medio magnético acompañado de un ejemplar impreso de 20 a 40 cuartillas máximo. ƒ Las notas de pie de página y las referencias bibliográficas se consignarán al término del artículo y deberán ser lo más precisas posibles. ƒ En el caso de que se trate de un trabajo comprendido en una revista se deberá referir el título del artículo, el nombre de la revista, el número su fecha y la página a la que alude la cita o referencia. ƒ

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4.3. Imágenes de algunos textos en materia electoral bajo el resguardo de la Biblioteca “José Aguilar y Maya”

COMPILACIÒN DE LEYES ELECTORALES DEL ESTADO DE GUANAJUATO 1812-1991 EDICIONES DEL HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO LV LEGISLATURA GUANAJUATO, GTO, 1993 PP.472 “Esta obra es un esfuerzo de compilación de las disposiciones que han regido los procesos electorales desde la etapa misma en que se estaba escenificando la guerra de Independencia de la nación, hasta el inmediato anterior que derivó en la coyuntura de 1991. “Comienza con una serie de decretos dictados por las Cortes de Cádiz en 1812 recorriendo nuestra historia electoral hasta la publicación oficial del Código Electoral para el Estado de Guanajuato el 1 de Febrero de 1991.”

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MARTINEZ SILVA, MARIO Y SALCEDO AQUINO, ROBERTO EDIT. INST. NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS A.C MÉXICO, D.F.1999 1ª. EDICIÒN. PP. 702 “El diccionario Electoral 2000 constituye un ejercicio serio de conjunción de teoría integrado y clasificada, material útil para el estudio, la interpretación y el manejo de información de los diferentes aspectos que conforman la contienda electoral, pero sobre todo para su mayor comprensión, valoración y práctica profesional.”

ACCIONES DE VOTO PLURAL VILLEGAS, CARLOS GILBERTO EDIT. DEPALMA BUENOS AIRES, ARGENTINA, 1973 PP.186 “Es una obra dedicada al análisis de las acciones de voto plural y su perniciosa influencia en el seno de la sociedad anónima. “Es un estudio de cómo en la sociedad argentina se puede apreciar todas las lamentables consecuencias que la existencia de estas acciones privilegiadas en el voto originan al quebrar la relación que debe existir entre el aporte de capital y los derechos emergentes.”

DIALOGO Y DEBATE DE CULTURA POLÍTICA PUBLICACIÓN TRIMESTRAL ABRIL-JUNIO DE 1997 ARTICULO LA FORMACIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL NETAMENTE MEXICANO DE ALONSO LUJAMBIO E IGNACIO MARVÁN LOMBARDO PP. 41-75 “En este artículo se analizan los antecedentes de la reforma constitucional aprobada en 1962, las razones por las cuales dicha enmienda ofreció un equilibrio que satisfizo, en lo inmediato, a las fuerzas políticas representadas entonces en el congreso (PRI, PAN, PPS Y PARM), así como la lógica política y los objetivos de la introducción de complementos de proporcionalidad en el sistema de mayoría que establecía –y aún establece– la constitución mexicana.” 59

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Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del INILEG Callejón de la Condesa No. 7 Colonia Centro Guanajuato, Gto. C.P. 36000 Tel. 01(473)732-9800 extensiones 251 y 252 E-mail: [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

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