PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO Instituto de Investigaciones Legislativas

Apuntes Legislativos

12 ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Supervisión de edición: Lic. Alfredo Sainez Araiza Diseño y edición de interiores: Lic. Alicia Zamarripa Álvarez LIX LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUANAJUATO © Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. (473) 732–98–00 ext. 251 Primera edición, 2006–06–15 Año 2, Número 12 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5 Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.

CONTENIDO

Página

Presentación

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1. Evolución y desarrollo del acceso a la información pública Alfredo Sainez

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2. Avances de la Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Legislativo de Guanajuato Rafael Mondragón Barragán

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3. Mensaje en el Foro Nacional de Transparencia Gabino Carbajo Zúñiga

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4. El fortalecimiento del parlamento a través de la transparencia y el acceso a la información. El caso del Estado de México José Luis Dueñas Andrade

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5. Sección de archivo histórico y biblioteca “José Aguilar y Maya” 5.1. Rendición de cuentas de la administración pública en Guanajuato

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5.2. Transparencia de la información en textos

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Para mayor información, visite la página www.ifai.org.mx, en donde se contiene la convocatoria de este certamen, cuyo objetivo es: ™ Este certamen pretende documentar la utilidad social del ejercicio del derecho de acceso a la información en México, mediante la exposición de casos específicos en los que el ejercicio de este derecho haya servido para fortalecer la rendición de cuentas de los gobiernos a los particulares ™ Mejorar el diseño y/o la fiscalización de alguna política pública o instancia del gobierno mexicano a nivel federal, estatal y/o municipal ™ Dar a conocer actos de corrupción ™ Fomentar la colaboración entre particulares y autoridades en beneficio de la comunidad ™ Mejorar la calidad de vida y las oportunidades de desarrollo de personas o grupos ™ En general, cualquier caso que ejemplifique los beneficios públicos del ejercicio del citado derecho

Presentación

Junta de Gobierno y Coordinación Política Dip. Humberto Andrade Quesada Dip. José Huerta Aboytes Dip. Baldomero Ramírez Escamilla Dip. Alejandro Rafael García Sainz Arena Dip. Mario Aguilar Camarillo

Presidencia del H. Congreso Dip. Carlos Alberto Robles Hernández

Secretaría General Lic. Arturo Navarro Navarro

Instituto de Investigaciones Legislativas Lic. Mario Antonio Revilla Campos

Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo Lic. Alfredo Sainez Araiza

Departamento de Estudios Jurídicos y Parlamentarios Lic. Alicia Zamarripa Alvarez

Departamento de Estudios Sociopolíticos Lic. J. Jesús Ricardo Santos Hernández

Archivo Histórico y Biblioteca del H. Congreso C. Felipe Guevara Luna C. Gloria del C. Hernández Morales

La participación ciudadana conlleva a establecer, además de mecanismos o instrumentos de democracia directa o semidirecta en la legislación, el reconocimiento del acceso a la información pública como un derecho fundamental y condición imprescindible para que los ciudadanos deliberen sobre los asuntos públicos del Estado. Actualmente de los 198 países que hay en el mundo, 62 cuentan con leyes de acceso a la información pública; es decir, menos de la tercera parte de las naciones, el 31.3 por ciento. Por continente, la legislación en la materia está acentuada en Europa (37 de 49 países, 75.5 por ciento), seguido de América (11 de 36 países, 30.5 por ciento), Asia (9 de 43 países, 20.9 por ciento), Oceanía (2 de 16 países, 12.5 por ciento) y África (3 de 54 países, 5.5 por ciento). En nuestro país, 28 de 32 entidades federativas tienen leyes en esta materia que reconocen este derecho, que representan, el 87.5 por ciento. Estos datos se aprecian de manera cronológica en el primer apartado de este número de Apuntes Legislativos, donde se aborda la “Evolución y desarrollo del acceso a la información pública”, denotando, además, la transición del derecho divino –soporte del poder de los reyes– al derecho positivo mediante declaraciones, convenciones y pactos internacionales que han influido en las legislaciones de los Estados-Nación. A la par se evidencia la brecha o divisoria digital de los países que cuentan con leyes de acceso a la información, a partir del porcentaje de la población que usa Internet –como una parte rutinaria de su vida diaria y aquellas que no tienen acceso a las mismas y que aunque las

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tengan no saben como utilizarla– en relación con el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de 2005. En este sentido, se parte de la experiencia de las solicitudes de acceso a la información pública –predominantemente por medio de Internet– que han sido formuladas por los niveles de gobierno, tanto federal como estatal y municipal. De manera general, se presentan los “Avances de la Unidad de Acceso a Información Pública del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato”, así como el mensaje del diputado presidente del Congreso local, Gabino Carbajo Zúñiga, durante el Foro Nacional de Transparencia. En relación con este tema y atendiendo a la invitación de ¡pluma libre! de Apuntes Legislativos, se expone el trabajo denominado “El fortalecimiento del parlamento a través de la transparencia y acceso a la información. El caso Estado de México”. Finalmente, en la Sección del Archivo Histórico y Biblioteca, “José Aguilar y Maya” se describe la rendición

ciudadanos, en los últimos tres años, a los sujetos obligados legalmente en tres unidades de institutos de acceso, que ejemplifican esta tendencia con el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en los distintos de cuentas del Poder Ejecutivo en correlación con las atribuciones que ha otorgado la Constitución al Congreso local en el devenir de la historia, así como la obligatoriedad de los municipios de informar del estado que guarda su administración al Poder Ejecutivo, y, éste a su vez al Legislativo por medio de una memoria o informe, mismos que se aprecian con imágenes. Asimismo, se exhiben 6 textos que versan sobre la transparencia y rendición de cuentas, los cuales están a disposición de la consulta del público.

Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo

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1. Evolución y desarrollo del acceso a la información pública Alfredo Sainez*

El acceso a la información es un derecho fundamental y condición necesaria para que los ciudadanos participen en la deliberación de los asuntos públicos del Estado. La democracia participativa depende, en gran medida, de que los ciudadanos tengan garantizado el acceso de la información, elemento esencial, para comprender y analizar la realidad de toda comunidad política. La plena libertad de acceso a la información, y, por lo tanto, la infinita posibilidad de transformarla en conocimiento, definen el modo de ser del ciudadano. Las limitaciones del acceso a la información se convierten inmediatamente en limitaciones de la ciudadanía1. Por ello, de poco sirve elaborar leyes con mecanismos e instrumentos de participación (plebiscito, referéndum, revocación de mandato, iniciativa popular, etc.) si no se garantiza el ejercicio de esta atribución ciudadana para deliberar y tomar decisiones sobre los asuntos nacionales, regionales, estatales, municipales, comunitarios y-o colonias.

1.1. Del poder parlamentario al ciudadano Actualmente el acceso a la información es un derecho ciudadano que, gradualmente con el devenir del tiempo se ha internacionalizado, cuyo correlato y práctica de rendir cuentas2 por parte de las autoridades a sus gobernados, data desde la antigüedad3; sin embargo, este ejercicio se pierde durante la Edad Media y resurge al ser sustituido el Estado absolutista por el Estado liberal democrático, cuando la soberanía pasa del monarca al pueblo, cuya suma de voluntades individuales está representada y conforma la voluntad popular. El Poder Legislativo es una institución democrática representativa por excelencia integrada por una o dos cámaras que funciona de manera colegiada como asamblea, en la que reside la potestad de hacer y reformar las leyes. Empero, la función original de este órgano legislativo no fue hacer leyes sino, además representar a los nobles, controlar los actos presupuestarios del Rey –Juan sin Tierra–, asumiendo los barones la función fiscalizadora del gobierno monárquico, dando origen al establecimiento del Parlamento inglés, al cual llegará la clase media representando los condados, burgos, villas, comunas y ciudades. Esta capa social tendrá su representación en la Cámara de los Comunes a partir de 1295. Esta propuesta fiscalizadora –que forma parte de Los Artículos de los Barones (Carta Magna)– también será presentada por la Cámara de los Lores al monarca.4 En su origen el parlamento tuvo asignada una función representativa, a la que posteriormente fue agregada la presupuestaria, con el propósito de conseguir recursos pecuniarios al rey; empero, esa función fue ampliada, sobre todo a finales del siglo XVIII, luego de que las cámaras buscaron limitar y controlar el ejercicio del poder real que había *

Coordinador de Investigación y Desarrollo Legislativo Rodotá Stefano, Tecnopolítica. La democracia y las nuevas tecnologías de la comunicación, Losada, Buenos Aires, 1999, p. 126 2 La rendición de cuentas es un término de origen anglosajón accountability, que en su acepción original significa: “ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; ser responsable ante alguien de algo”. Sin embargo, en la lengua española se carece de un término adecuado que exprese con nitidez la acepción anglosajona del mismo. Por el momento, se usa cada vez más el término “rendición de cuentas.” 3 Pericles llegó a la jefatura del pueblo ateniense al adquirir “prestigio por haber acusado, siendo joven, la rendición de cuentas de Cimón” (véase Aristóteles, “Constitución de los Atenienses” Gredos, Madrid, España, 1984, p. 119). Asimismo, los magistrados ordinarios de la ciudad de Atenas, al acabar sus funciones estaban obligados “a rendir cuentas ante los auditores públicos” (véase Petrie, Alexander, “Introducción al Estudio de Grecia”, FCE, México, 2003, p. 86). 4 Rey Cantor, Ernesto, Teorías Políticas Clásicas de la Formación del Estado, Temis, Santa Fe de Bogotá, 1993, p. 68 1

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llegado al absolutismo. En consecuencia, el derecho divino en que se sustentaba el poder de los reyes fue siendo sustituido por el derecho positivo, elaborado por el parlamento, dando paso al Estado de derecho. Muestra de ello, es como el acceso a la información como prerrogativa ciudadana ha sido plasmada y reconocida en las declaraciones, convenciones y pactos internacionales siguientes: 1. La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, signada el 26 de agosto de 1789, establecía que “la sociedad tiene derecho a pedir cuentas a todo agente público por su administración” (Artículo 16)5. 2. La Declaración Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948, señala que todo individuo tiene derecho a “(…) investigar y recibir informaciones y opiniones” (Artículo 19). 3. La Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de la Libertades Fundamentales de 1950, consagran en forma por demás clara y precisa el derecho a recibir informaciones o ideas, “(...) sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras” (Artículo 10, inciso 1º). 4. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 16 de diciembre de 1966, signa que “toda persona tiene el derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir, y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección” (Artículo 19, inciso 2º). 5. La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 (Pacto de San José) en su artículo 13, inciso 1º, consagran el derecho a la información: “(...) la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole sin consideración de fronteras (...)”6. 6. La Declaración de Principios de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, llevada a cabo en Ginebra, Suiza, del 10 al 12 de diciembre de 2003, establece “el deseo y compromiso comunes de construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida” (numeral 1). De manera puntual, reconoce, que un elemento indispensable para construir una Sociedad de la Información integradora es mediante la capacidad universal de acceder y contribuir a la información, las ideas y el conocimiento; que para promover el intercambio y el fortalecimiento de los conocimientos mundiales en favor del desarrollo es imprescindible la eliminación de los obstáculos que impiden un acceso equitativo a la información para actividades económicas, sociales, políticas, sanitarias, culturales, educativas y científicas. Para ello, sostiene la necesidad de crear un nuevo diseño universal y la utilización de tecnologías auxiliares (numerales 24 y 25). 7. La Declaración de Santo Domingo “Gobernabilidad y Desarrollo en la Sociedad del Conocimiento”, celebrada el 6 de junio de 2006, exhorta a los órganos, organismos y entidades de la Organización de Estados Americanos (OEA) para que “continúen apoyando a los Estados Miembros en la incorporación de las TIC en sus planes nacionales de desarrollo, particularmente en los procesos de modernización de las instituciones públicas, favoreciendo los que contemplen la formación de funcionarios públicos, y que son necesarios para fortalecer la gobernabilidad y el ambiente democrático, promover la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la eficiencia en la gestión y la provisión de servicios en el sector público, con el fin de satisfacer las necesidades y aspiraciones de 5

J Jellinek, Georg, La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, Trad. Adolfo Posada, UNAM, México, 2000, p. 169 6 Carpizo, Jorge, “Los Tratados Internacionales, el Derecho a la Información y el Respeto a la Vida Privada”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Enero-abril de 2000, Núm. 97, pp. 43-47

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todas las personas” (numeral 1). Asimismo hace “énfasis en la modernización del Estado a través del diseño e implementación de estrategias de gobierno electrónico, incluyendo programas de capacitación de funcionarios públicos en este tema, con el fin de mejorar la provisión de servicios e información a la población en su conjunto, facilitando en especial el acceso de los grupos más necesitados, así como de incrementar la transparencia y la rendición de cuentas” (numeral 2). En este contexto, se reconoce cada vez más en los países del mundo el derecho de los ciudadanos al acceso a las informaciones en manos públicas, “para permitirles un conocimiento que los coloque en grado de evaluar directamente los problemas más relevantes y de controlar a los poseedores de los datos particularmente significativos”7.

1.2. Desarrollo de las leyes de acceso a la información

Hasta el año 2004 existían 62 países –incluido nuestro país– con leyes de transparencia (Véase tabla1). La primera ley de acceso a la información en el mundo comenzó a concebirse en el país de Suecia a finales del siglo XVIII, en el año de 1766. Dos siglos después, en nuestra nación este derecho fue reconocido constitucionalmente y 25 años más tarde se reglamentó: El 6 de diciembre de 1977, en el Diario Oficial de la Federación, se estableció en el artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que “el derecho a la información será garantizado por el Estado”8. Posteriormente, el 11 de junio de 2002, se publicó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Esta ley, sancionada por el presidente de la República normó el procedimiento mediante el cual los ciudadanos mexicanos puedan tener acceso a datos informativos que generen o posean los organismos del Estado. A partir de entonces y hasta la fecha, 28 entidades federativas –con excepción de Hidalgo, Tabasco, Oaxaca y Chiapas– han tomado como referencia esta Ley Federal y han plasmado en algunas de sus constituciones y leyes secundarias el derecho para que sus ciudadanos puedan acceder a la información pública, tal es el caso del estado de Guanajuato (Véase tabla 2).

1.2.1. Ley de Acceso a la Información Pública del Estado y los Municipios de Guanajuato

El 22 de marzo de 2001 el grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentó la iniciativa de Ley de Acceso a la Información Pública del Estado y los Municipios de Guanajuato ante la Diputación Permanente de la LVIII Legislatura, misma que se turnó y remitió a la Comisión de Justicia para su estudio y dictamen.

7

Rodotá Stefano, Op. Cit., p. 144 Rives Sánchez, Roberto, La Constitución mexicana hacia el siglo XXI, Plaza y Valdés Editores S.A. de C.V., 1ª Edición, México 2000, p. 154

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Tabla 1. Cronología de las leyes de acceso a la información (LAI) en el mundo

Año 1776 1888 1951 1966 1970 1978 1982 1983 1987 1990 1991 1992

1993 1994 1996

1997 1998

País Suecia Colombia Finlandia Estados Unidos Dinamarca Noruega Francia Australia Nueva Zelanda Canadá Austria Italia Holanda Hungría Ucrania España Portugal Belice Bélgica Islandia Lituania Corea del Sur Tailandia Irlanda Israel Latvia (Letonia)

Año 1999

2000

2001 2002

2003

2004

País República Checa Albania Georgia Grecia Japón Liechtenstein Trinidad & Tobago Sudáfrica Inglaterra Bosnia y Herzegovina Bulgaria Moldava Eslovaquia Estonia Polonia Rumania Panamá Pakistán México Jamaica Perú Tayikistán Uzbekistán Zimbabwe Angola Croacia India Kosovo Armenia Eslovenia Turquía República Dominicana Serbia Suiza Ecuador

Fuente: Ackerman, John M., y Sandoval, Irma E., Leyes de Acceso a la Información en el Mundo, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), Cuadernos de transparencia 07, México, p.23. Los años corresponden al momento en que las LAI fueron aprobadas por el Congreso o Parlamento respectivo.

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Tabla 2. Cronología de las leyes de acceso a la información (LAI)

Fecha 20 de diciembre de 2001 23 de abril de 2002 30 de julio de 2002 2 de agosto de 2002 8 de agosto de 2002 20 de diciembre de 2002 25 de febrero de 2003 28 de febrero de 2003 13 de marzo de 2003 18 de marzo de 2003 18 de julio de 2003 11 de agosto de 2003 8 de octubre de 2003 28 de enero de 2004 18 de marzo de 2004 13 de mayo de 2004 15 de mayo de 2004 21 de mayo de 2004 27 de mayo de 2004 22 de julio de 2004 5 de agosto de 2004 9 de octubre de 2004 24 de noviembre de 2004 23 de febrero de 2005 30 de junio de 2005 25 de julio de 2005 29 de septiembre de 2005 10 de octubre de 2005

Entidad federativa Jalisco Sinaloa Aguascalientes Michoacán Querétaro Nuevo León Durango Colima San Luis Potosí Distrito Federal Guanajuato Morelos Coahuila Zacatecas México Quintana Roo Yucatán Veracruz Nayarit Puebla Tlaxcala Sonora Tamaulipas Baja California Sur Campeche Baja California Guerrero Chihuahua

Fuente: http://www.ifai.org.mx/test/eym/estatales.htm Elaboración propia con base en los datos de las legislaciones. La fecha corresponde al momento en que fueron aprobadas las iniciativas de las LAI por cada uno los órganos legislativos locales correspondientes.

Posteriormente, las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, además de la anterior iniciativa, estudiaron una segunda relativa a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato, suscrita por el Gobernador del Estado Juan Carlos Romero Hicks. Acto seguido, el 11 de julio de 2003, las Comisiones Unidas dictaminaron y sometieron a la consideración de la Asamblea el proyecto de decreto de la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato, aprobándose el 18 de julio de ese año.

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A partir del 31 de agosto de 2004, los particulares han presentado solicitudes de acceso a la información pública o de acceso y corrección de datos personales ante los poderes públicos del Estado, los organismos descentralizados autónomos y los municipios de Guanajuato, quienes son los sujetos obligados por ley a proporcionar toda la información pública no catalogada como reservada o confidencial.

1.2.2. Solicitudes de acceso a la información pública Las leyes de acceso a la información de las entidades federativas como la Ley Federal en México tienen “como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión”9 de los sujetos obligados. En este sentido, el acceso a la información debe ser comprendido como un derecho y servicio universal. No obstante, subsiste el “peligro de una dramática y nueva división de castas entre haves y have nots, entre quienes poseen y quienes no poseen informaciones, en sociedades signadas por los riesgos del analfabetismo electrónico masivo”10. De tal forma, que en el orbe ha aumentado la distancia entre las diversas categorías de sujetos en la utilización de las computadoras y en el acceso a los servicios en red, en función de variables socioeconómicas como el ingreso, la educación, la edad y la pertenencia étnica11 (Véase tabla 3). México no ha sido ajeno a esta tendencia, así lo evidencian los recientes datos definitivos del II Censo de Población y Vivienda 2005 realizado por el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, INEGI, que apuntan que 18 de cada 100 hogares en México cuentan con computadora y 9 tienen con conexión a Internet; que el número de usuarios de computadora e Internet es de 28 y 18, respectivamente, de los cuales sólo el 68 por ciento de usuarios de Internet lo acceden desde fuera del hogar en nuestro país. La paradoja del asunto, es la experiencia del ejercicio de este derecho –acceso a la información– es relativamente reciente y la mayoría de las solicitudes que ha formulado la población a los sujetos obligados de brindar la información pública se efectúan en su mayoría a través de medios electrónicos (Internet). Para muestra bastan tres ejemplos en los distintos niveles de gobierno: 1. La Unidad del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) de 2003 al 1º de junio de 2006 ha recibido un total de 136,618 solicitudes: 129,136 solicitudes electrónicas contra 7,482 solicitudes manuales, que representan el 94.5 por ciento y el 5.5 por ciento, respectivamente. 2. La Unidad del Instituto de Acceso a la Información Pública del estado de Guanajuato de septiembre de 2004 al mes de febrero de 2006 ha recibido un total de 264 solicitudes: 235 solicitudes electrónicas contra 29 solicitudes por escrito, es decir, el 89 por ciento y el 11 por ciento, respectivamente.

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Villanueva, Ernesto (compilador) , Derecho de Acceso a la Información pública en Latinoamérica, UNAM, México, 2003, p. 43 Rodotá Stefano, Op. Cit., p. 126 R, H. Anderson, T. K. Bikson, S.A. Law y B. M. Mitchell, Universal Acces to E-Mail: Feasibility and Societal Implications, Santana Mónica, Rand Corporation, 1995 –citado por Roda Stefano, Op. Cit-.

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Tabla 3. Porcentaje de la población que usa Internet e Índice de Desarrollo Humano (IDH) País Nueva Zelanda Suecia Australia Estados Unidos Japón Corea del Sur Holanda Grecia Islandia Canadá Dinamarca Suiza Inglaterra Italia Finlandia Noruega Austria Israel Eslovaquia (Republica Eslovaca) Latvia (Letonia) Jamaica Eslovenia Francia Bélgica Estonia España Irlanda República Checa Liechtenstein Polonia Croacia Sudáfrica Lituania Portugal México Perú Hungría Tailandia

% Pob. que Lugar usa Internet 76.30% 1 74.90% 2 68.40% 3 68.10% 4 67.20% 5 67.00% 6 66.00% 7 66.00% 8 65.30% 9 63.80% 10 62.50% 11 61.90% 12 60.60% 13 50.90% 14 50.70% 15 50.00% 16 46.50% 17 45.00% 18 42.30% 19 41.40% 20 39.90% 21 38.40% 22 38.00% 23 36.40% 24 35.90% 25 34.50% 26 32.80% 27 26.20% 28 25.70% 29 23.50% 30 23.20% 31 20.00% 32 19.90% 33 19.20% 34 16.40% 35 16.30% 36 15.80% 37 12.70% 38

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IDH

2005

Lugar

0,933 0,949 0,955 0,944 0,943 0,901 0, 943 0,912 0,956 0,949 0,941 0,947 0,939 0,934 0,941 0,963 0,936 0,915 0,849 0,836 0,738 0,904 0,938 0,945 0,853 0,928 0,946 0.874

19 6 3 10 11 28 12 24 2 5 14 7 15 18 13 1 17 23 42 48 98 26 16 9 38 21 8 31

18 5 3 9 10 24 11 21 2 4 13 6 14 17 12 1 16 20 30 32 50 22 15 8 28 19 7 25

0,858 0,841 0,658 0,852 0,904 0,814 0,762 0,862 0,778

36 45 120 39 27 53 79 35 73

27 31 54 29 23 33 43 26 41 9

País Trinidad & Tobago Belice Rumania Panamá Filipinas República Dominicana Serbia Tuquía Bulgaria Colombia Zimbabwe Ecuador Armenia India Georgia Moldava Uzbekistán Bosnia y Herzegovina Pakistán Ucrania Angola Albania Tayikistán Kosovo

% Pob. que usa Internet 12.20% 12.00% 10.20% 9.80% 9.10% 8.90% 8.10% 8.07% 8.00% 7.80% 6.80% 5.20% 5.10% 4.50% 3.90% 3.60% 3.30% 2.30% 2.10% 1.90% 1.30% 1.00% 0.10%

Lugar 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61

IDH

2005

Lugar

0,801 0,753 0,792 0,804 0,758 0,749

57 91 64 56 84 95

36 47 37 35 46 49

0,750 0,808 0,785 0,505 0,759 0,759 0,602 0732 0,671 0,694 0,786 0.527 0,766 0,445 0,780 0,652

94 55 69 145 82 83 127 100 115 111 68 135 78 160 72 122

48 34 39 58 44 45 56 51 53 52 38 57 42 59 40 55

Fuente: http://www.exitoexportador.com/stats.htm. Las Estadísticas de Usuarios Mundiales del Internet fueron actualizadas en Enero 31, 2006. Los datos de población se basan en las cifras actuales de world gazetteer. Los datos de usuarios provienen de información publicada por Nielsen//NetRatings , ITU , NICs, ISPs y otras fuentes confiables. Nota: El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una medición elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se basa en un índice estadístico compuesto por tres parámetros: a) Una vida larga y saludable medida según la esperanza de vida al nacer. b) La educación, medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y terciaria. c) Nivel de vida digno, medido por el PIB per Capita (PIB en USD). Importante: La tabla sólo contempla a los países que cuentan con leyes de acceso a la información pública –con excepción de Liechtenstein y Serbia que tienen datos incompletos y Kosovo que no cuenta con información– El porcentaje de la población que usa Internet resulta del número de usuarios de Internet que tiene un país dividido entre su población estimada. Dicho porcentaje no implica que toda la población solicite información pública a algún sujeto obligado por ley.

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3. La Unidad de Acceso a la Información Pública de la ciudad de León, a partir del 31 de agosto de 2004 al mes de mayo de 2006 ha recibido un total de 1,047 solicitudes: 497 solicitudes electrónicas contra 550 solicitudes por escrito, que representan el 47.4 y el 52.5 por ciento, respectivamente. Aunque, habrá que admitir, que en los primeros cinco meses de lo que va del año en curso, hay una marcada tendencia al uso de Internet para realizar las solicitudes (157 solicitudes vía Internet contra 78 solicitudes por escrito), lo cual denota la magnitud de la brecha o divisoria digital12. Ciertamente no podemos hablar de una democracia participativa cuando se niega el derecho al acceso de la información. Más aún cuando existen divisorias digitales. Pero, ¿qué hay de nuestra democracia representativa?, ¿cuántas solicitudes ha recibido la Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Legislativo del estado de Guanajuato?, ¿de quiénes y bajo que modalidad? Dichas inquietudes, se abordan sucintamente en el apartado siguiente.

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Serrano, Arturo y Martinez Evelio, La Brecha Digital: Mitos y Realidades, Editorial UABC, México, 2003. La brecha digital se define como la separación que existe entre personas (comunidades, estados, países) que utilizan las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) como una parte rutinaria de su vida diaria y aquellas que no tienen acceso a las mismas y que aunque las tengan no saben como utilizarlas. Instituto de Investigaciones Legislativas

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2. Avances de la Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Legislativo de Guanajuato Rafael Mondragón Barragán*

La evolución de nuestro País y de nuestro Estado requiere que cada vez mas sociedad y gobierno sean corresponsables en la conducción de la actividad pública. El quehacer público, por tanto requiere hacerse cada vez más transparente y que conceptos como rendición de cuentas y acceso a la información sean pivotes en la conducción política de una comunidad. Hoy más que nunca la actividad pública debe ser responsable, honesta, profesional, eficiente y eficaz, por lo tanto el gobierno debe otorgar a la comunidad los elementos de información para que ella conozca y evalúe su desempeño y el cumplimiento de sus objetivos. De esta manera, el derecho de acceso a la información pública nace por la necesidad de reglamentar y organizar el ejercicio de un derecho natural del hombre, el derecho a saber y a ser informado. De esta manera el objetivo primordial de la Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Legislativo ha sido: “Promover y difundir en la sociedad, el conocimiento, uso y aprovechamiento de la información pública que se encuentra en los archivos del H. Congreso del Estado de Guanajuato, así como fomentar una cultura de acceso a la información, que impulse la sociabilización de conocimientos sobre el tema y ser el vínculo entre el solicitante y nuestra Institución”. En el Congreso del Estado nos hemos preocupado porque la ciudadanía cuente, no sólo con la información que por ley debe hacerse pública, sino que tenga información de lo que es el quehacer legislativo. De septiembre del 2004 al mes de mayo del 2006, hemos recibido en la Unidad de Acceso un total de 1,108 solicitudes de información, de las cuales el mayor porcentaje corresponde a las realizadas por mujeres (664), asimismo el mayor índice de solicitudes las hacen personas solteras (541), que el municipio que más nos ha solicitado información es Guanajuato (667), destacándose las solicitudes de información correspondientes a estudiantes (234), y por último que la información que mas requieren es la relativa a leyes (747). De todo lo anterior se puede desprender que en el Congreso del Estado existe plena convicción que la transparencia y el acceso a la información fortalecen la tarea legislativa, ya que una sociedad moderna requiere de más y mejores instrumentos, que no sólo le permitan realizar un escrutinio serio a la gestión pública, sino influir específicamente en la evaluación de las políticas públicas a partir de una opinión informada. Es por ello que en el Poder Legislativo nos hemos dado a la tarea de fortalecer los mecanismos de comunicación con el público en general y optimizar el programa de transparencia y acceso a la información.

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Coordinador de la Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Legislativo de Guanajuato

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3. Mensaje en el Foro Nacional de Transparencia Gabino Carbajo Zuñiga*

Dos componentes esenciales en los que se fundamenta cualquier gobierno democrático son las rendición de cuentas y el acceso a la información. La transparencia y el acceso a la información contribuyen a reforzar los mecanismos de rendición de cuentas e inciden directamente en mejorar la calidad de la democracia. Este proceso implica una verdadera transformación cultural en la concepción y práctica del servicio público, supone someter la gestión gubernamental y el desempeño de los servidores públicos al escrutinio cotidiano de la sociedad; exige divulgar y arraigar en toda la población el derecho de acceso a la información y promover efectivamente su ejercicio. Adicionalmente, la obligación de transparentar la gestión pública abre canales de comunicación entre las instituciones del estado y la sociedad, pues le permite a la ciudadanía participar en los asuntos públicos al realizar un escrutinio crítico sobre el ejercicio gubernamental. La rendición de cuentas se basa en el derecho a la libre expresión y el derecho a la libre asociación. Estos derechos permiten a los ciudadanos organizarse, defender causas e impugnar las decisiones del gobierno que los representa; asimismo, promueven la participación en el cambio político. En el ámbito político, la falta de información acerca de las políticas gubernamentales que se discuten reduce la credibilidad del gobierno y disminuye el valor del derecho de expresión. El acceso a la información es un derecho de enorme valor que sin duda impulsa la construcción de sociedades mas justas, equitativas y corresponsables en la gestión de los asuntos públicos y coadyuva al fortalecimiento del patrimonio social y de la vida democrática en el país. La información pública es un catalizador de la participación social; quien tiene más y mejor información goza de mayores posibilidades de participar e incidir en la toma de decisiones concernientes a las políticas públicas, programas y proyectos, tanto públicos como privados. Asimismo la disposición de información es un recurso invaluable para la exigencia de una pronta impartición de justicia. En la actualidad, los ciudadanos pueden acceder a mejores herramientas legales y prácticas de acceso a la información, lo que les permite jugar un papel fiscalizador del ejercicio gubernamental y fomentar el cumplimiento de la ley. Hay que subrayar que el punto toral del derecho de acceso a la información no subsiste en el reconocimiento legal y político de esta prerrogativa como en el conocimiento y uso que el público haga de ella. Dicha participación no se agota en la crítica o en la simple solicitud de información a un determinado ente público, sino que implica una seria labor de contraloría social a los tres poderes de gobierno, a los organismos autónomos y a los municipios. En el Congreso del Estado existe plena convicción que la transparencia y el acceso a la información fortalecen la legitimidad de la representación legislativa y que una sociedad moderna como la de México requiere de más y mejores instrumentos, que no sólo le permitan realizar un escrutinio serio a la gestión de todos y cada uno de los órganos públicos, sino influir específicamente en la implementación y evaluación de las políticas públicas a partir de una opinión informada. *

Diputado Presidente del H. Congreso del Estado de Guanajuato Instituto de Investigaciones Legislativas

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Por ello es que, en el Poder Legislativo nos hemos dado a la tarea de fortalecer los mecanismos de comunicación con el público en general y optimizar el programa de transparencia y acceso a la información, a través de nuestra unidad de acceso, ello debido a que el ejercicio del derecho a la información se ha constituido en un factor que está influyendo determinantemente en la democratización de la relación gobierno-sociedad. Por todo lo anterior, me es grato comentar a ustedes que la información que de acuerdo al artículo 10 de la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que como sujetos obligados debemos proporcionar a la ciudadanía, se encuentra a su disposición en el portal de este Congreso, independientemente que se cuenta con información de anteriores legislaturas e información que sirve de marco regulatorio para los municipios y organismos autónomos. Actualmente el Poder Legislativo ha recibido novecientas noventa y un solicitudes de información teniendo resueltas un noventa y nueve por ciento de las mismas, siendo el segundo sujeto obligado, después del Poder Ejecutivo, que tiene mayor número de solicitudes. Finalmente, los diputados, servidores públicos y colaboradores del Congreso del Estado, refrendamos nuestro compromiso con los valores éticos de la profesionalización, la rendición de cuentas y la apertura de la información, convencidos de que el Guanajuato de hoy requiere el esfuerzo y trabajo de todos en conjunto, para lograr un gobierno eficaz, un gobierno honesto y transparente, un gobierno que funcione como todos queremos, tomando en cuenta que todos formamos parte de esta gran nación. Muchas gracias

Foro Nacional de Transparencia llevado a cabo en el Patio Central del H. Congreso del Estado de Guanajuato el día 5 de abril del presente.

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4. El fortalecimiento del parlamento a través de la transparencia y el acceso a la información. El caso Estado de México. José Luis Dueñas Andrade∗

Sumario. 4.1. Introducción. 4.2. Acceso a la Información, transparencia y rendición de cuentas. 4.3. Fortalecer al Poder Legislativo a través de mecanismos de transparencia y acceso a la información. 4.4. Seguimiento al trabajo legislativo en el Estado de México un proyecto para su fortalecimiento. 4.5. Conclusiones. 4.6. Fuentes de información.

La idea de una sociedad democrática y justa, supone la transparencia del gobierno y la existencia de una cultura política que permite la ilustración y educación de los ciudadanos. John Rawls

Antes de iniciar con el desarrollo del escrito, quisiera agradecer al Instituto de Investigaciones Legislativas del Estado de Guanajuato quien a través de su Director, me ha invitado amablemente a participar en la integración del documento Apuntes Legislativos, esperando que este trabajo sea el primero de varios, un servidor ratifica su compromiso y apoyo irrestricto a los integrantes de la Asociación Mexicana de Institutos y Organismos de Estudios e Investigaciones Legislativos de quienes no he recibido más que satisfacciones, manifestado lo anterior me permitiré dar cause al asunto que me compete.

4.1. Introducción A finales del Siglo XX nuestro país sufrió una de las transformaciones pacíficas más significativas en su historia; la debacle del partido hegemónico permitió el fortalecimiento de las instituciones electorales y con ello el avance significativo de otras fuerzas políticas, el pluralismo político es creciente y con ello, surgen fenómenos como los llamados “gobiernos divididos”, que comenzaron a presentarse tanto a nivel federal como local, en estos escenarios, las legislaturas de los estados han experimentan una transformación sumamente importante: se comienza a superar la tan ofensiva y dañina subordinación del legislativo hacia el ejecutivo, situación que perduró por más de 70 años. El nuevo papel de protagonista que le fue asignado al legislativo, incrementó las expectativas de la gente sobre este poder. Cambios inmediatos y trascendentales fueron exigidos por la ciudadanía; la respuesta por parte del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los estados, no fue la esperada por la población; confrontaciones dentro de los partidos, entre los partidos y con los otros órganos de gobierno, fueron la constante y se sobrepusieron a las reformas trascendentales que permitieran la consolidación de un régimen democrático; las reformas tendientes a resolver los problemas relacionados con la inseguridad, pobreza, ecología, economía, etc., fueron guardados en el archivo de la sufrida historia nacional. En los últimos 9 años el Poder Legislativo ha sido al que más duramente se le ha cuestionado. A los legisladores se les tiene catalogados como lo peor de la “detestable” clase política, lo anterior porque el presupuesto que ejerce el titular del Poder Ejecutivo (en ∗ Presidente de la Asociación Mexicana de Institutos y Organismos de Estudios e Investigaciones Legislativos y Vocal Ejecutivo Encargado del Despacho del Instituto de Estudios Legislativos del Estado de México

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sus diferentes niveles) aún alcanza para borrar de la memoria ciudadana las desastrosas administraciones. El parlamento mexicano tiene una dura tarea encaminada a construir, promover, impulsar y concretar los acuerdos necesarios tendientes a dar solución a los problemas sociales, y de forma paralela implementar mecanismos que permitan el fortalecimiento y consolidación del mismo, procurando un cambio de percepciones en lo referente al trabajo que desarrollan los legisladores. Así las cosas, es indispensable que el Poder Legislativo implemente acciones concretas relacionadas con el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas, acciones que permitan generar la construcción de una nueva cultura de legalidad y confianza en las propias instituciones, y que sirva para elevar la calidad de nuestra democracia. El presente trabajo consta de una introducción, tres apartados y conclusiones. En el primero de los apartados se desglosan definiciones en relación a los conceptos de acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas; ello con la finalidad de contextualizar lo que en el segundo capítulo se abordará en relación a la inminente vinculación entre el fortalecimiento al Poder Legislativo, la apertura y difusión de la información que genera o que obtiene y lo que ello representa respecto de la calidad de nuestra democracia. En un tercer apartado se realizará una propuesta específica en relación a la transparencia y acceso a la información del Poder Legislativo del Estado de México, a través de una serie de datos vinculados tanto al trabajo legislativo en su conjunto, como al de cada uno de los 75 diputados que integran la LV Legislatura. Por último, el apartado de conclusiones se integra por consideraciones teóricas, genéricas y abstractas en relación a los temas que ya se han apuntado, así como por referencias específicas de la LV Legislatura del Estado de México en cuanto hace al trabajo desarrollado en sus sesiones plenarias del 05 de septiembre de 2003 al 30 de junio de 2005.

4.2. Acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas Antes de adentrarnos a la definición de los conceptos a los que se ha hecho referencia, cabe hacer algunas consideraciones; estos términos tienen íntima relación con lo referente al derecho a la información, derecho que en otras latitudes tiene ya un basto camino recorrido, pero que en nuestro país encuentra sus antecedentes en la reforma constitucional de 1977 al reformarse el artículo 6 y añadirle 10 palabras que dicen: “el derecho a la información será garantizado por el Estado” (López Ayllón, 1984: 12). Varios tratadistas consideran el derecho a la información como un derecho fundamental, ello partiendo de que el derecho de acceder a la información está considerado como una garantía en nuestra Carta Magna. El problema que se suscitó después de las reformas de 1977, consistió en que dicho derecho subjetivo estaba considerado en la Constitución pero no existía la norma objetiva o procedimental para hacerlo efectivo, lo cual prácticamente impidió el ejercicio de este derecho, y no obstante varios intentos por generar una ley que permitiera el libre ejercicio del derecho a la información, los esfuerzos fueron infructuosos. No fue hasta que el 30 de abril de 2002 que se aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, misma que fue publicada en el Diario Oficial el 11 de junio del mismo año. Lo cual permitió la posibilidad para que cualquier ciudadano solicite información a los diversos órganos federales; e incluso establece la obligación para que cierta información –considerada de oficio- sea publicitada en los sitios Web de las diferentes dependencias. La mencionada ley es sin duda el instrumento más importante que en materia de acceso a la información, transparencia y, en consecuencia, 16

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rendición de cuentas se ha generado en nuestro país, logrando con ello proporcionar los instrumentos vinculados con el ejercicio del derecho a la información. El derecho a la información tiene una gran importancia para cualquier régimen democrático. Una de las notas características de los sistemas autoritarios o dictatoriales siempre ha sido ejercer el poder en secreto, de forma que el pueblo no sólo no tenga ninguna participación en el gobierno, sino que incluso, hasta donde sea posible, no posea ningún conocimiento de lo que hacen sus gobernantes. Por el contrario la democracia es por excelencia la forma de gobierno basada en lo público, concepto que se desarrolla desde el momento de elegir a los gobernantes (Carbonell, 2005: 594). En cuanto hace al acceso a la información pública, Miguel Carbonell la define como el derecho de conocer la información de carácter público que se genera o que está en posesión de los órganos del poder público o de los sujetos que utilizan o se benefician con recursos provenientes del Estado (p. 597). Para Ernesto Villanueva el derecho a la información pública es la regulación jurídica del acceso de la sociedad a la información del interés público, particularmente la generada por los órganos del Estado (Villanueva, 1998: 34-36). En mi percepción, el acceso a la información pública es una precondición del sistema democrático y del ejercicio de la participación política, que debe considerar a este derecho, como un elemento fundamental para elevar la calidad de la democracia, ya que sólo cuando el ciudadano tiene el derecho de acceder a la información de los órganos públicos, puede contar con elementos que le permitan conocer, de mejor manera, los diversos actos que la autoridad pretende ejecutar, está ejecutando o va a ejecutar y en razón de este conocimiento establecer un criterio que le permita tomar una decisión política acorde con sus intereses. Ahora bien, junto con el acceso a la información se encuentra el concepto de transparencia, y al referirnos a ésta en el gobierno, se hace referencia a organizaciones públicas que informan a la sociedad sus criterios de decisión, sus procesos, sus rutinas y sus resultados. Cuando pedimos que el gobierno sea transparente, estamos solicitando que las organizaciones que conforman el gobierno hagan del dominio público información con la cual diseñan, ponen en práctica y evalúan las políticas públicas que están bajo su responsabilidad. La transparencia es el compromiso que establece una organización gubernamental para dar a conocer al público que lo solicite la información existente sobre un asunto público. Transparencia significa que la información que existe y fluye en el gobierno está también a disposición del público, con excepción de aquella clasificada como confidencial (Vergara, 2005: 17). Para Rawls, como para Habermas y Bobbio, la idea de una sociedad democrática y justa supone la transparencia del gobierno y la existencia de una cultura política que permite la ilustración y educación de los ciudadanos (Rodríguez, 2004: 50). Por lo anterior se puede afirmar que la transparencia es una característica que abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público, mediante sistemas de clasificación y difusión que reduce los costos de acceso a la información del gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalías en su interior. La transparencia es un instrumento de un sistema global de rendición de cuentas (Ugalde, 2003: 11). Por lo que hace a la rendición de cuentas, ésta debe tener como antecedentes tanto el acceso a la información pública como a la propia transparencia, de no darse esta vinculación, difícilmente podemos hablar de rendición de cuentas. De manera magistral José Antonio Crespo expresa que: La rendición de cuentas es un elemento esencial de las Instituto de Investigaciones Legislativas

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democracias. Supone la capacidad de las instituciones políticas para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones, en los distintos niveles de poder. Eso permite, dentro de lo posible, evitar, prevenir y, en su caso, castigar el abuso del poder (2001: 7), más adelante establece, para que pueda hablarse de la existencia de una democracia política eficaz, un sistema político debe cumplir, al menos, con las siguientes tres condiciones, vinculadas con la función de llamar a cuentas a los gobernantes: A) Que todos los gobernantes, en todos los niveles, estén sujetos a la rendición de cuentas. B) La rendición de cuentas debe discurrir de abajo hacia arriba. C) En una democracia las instituciones políticas tendrán la capacidad de llamar a cuentas a los gobernantes, pero de manera pacífica. (pp. 9-10). Andreas Schedler define a la rendición de cuentas bajo el siguiente ejemplo: “A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta (2005: 20). Y agrega, la rendición de cuentas en política usualmente abarca las tres dimensiones –información, justificación y sanción-, aunque éstas no necesariamente deben presentarse conjuntamente ni en orden de prelación, y no por ello deja de rendirse cuentas. Rendir cuentas es una traducción inexacta del término anglosajón accountability, que en su acepción original significa . Sin embargo, el idioma español carece de un término adecuado que exprese con nitidez la acepción anglosajona del término y, ante la ausencia de mejores opciones, se usa cada vez más el término (Ugalde: 3). Para Luis F. Aguilar, rendir cuentas significa responsabilidad no en el sentido moral, sino social-jurídico de ser responsable de algo ante alguien; implica el sentido de información obligada (no opcional) y de información sobre el cumplimiento o incumplimiento de la responsabilidad. En su opinión, hablar de rendición de cuentas desvinculada de obligatoriedad es un enfoque parcial. (p. 10). Ahora bien, después de una somera incursión en nuestras “unidades de pensamiento” como diría Sartori, es conveniente realizar una reflexión de ellas, en relación con el sistema gobierno, ante lo cual se puede manifestar que las múltiples reformas electorales de los últimos 20 años han dado lugar a un sistema plural pero sigue contando con pocos mecanismos que permitan, en primera y primordial instancia, tener acceso a la información que generan los órganos del gobierno, lo cual genera en nuestro país demasiada opacidad en cuanto a los actos u omisiones que realizan los tres órganos de gobierno en sus tres instancias, así como los partidos políticos e incluso los órganos autónomos. Por lo anterior, en México es sumamente difícil que sus autoridades, cualquiera que éstas sean, rindan cuentas ante los otros entes de poder y sobre todo con los propios ciudadanos. Ahora bien, si tomamos en consideración que a lo largo del presente escrito se ha sostenido que sin rendición de cuentas no puede existir un régimen democrático, podemos afirmar que nuestro país no cuenta con un régimen democrático, o por lo menos no es una democracia de calidad, tal parece que al dedicar muchos años en procurar que los votos se contaran bien, se descuidaron otros aspectos centrales de la democracia representativa, el más importante de los cuales es cómo garantizar que los gobernantes electos democráticamente cumplan su mandato con honestidad, eficacia y eficiencia (Ugalde: 45).

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4.3. Fortalecer al poder legislativo a través de mecanismos de transparencia y acceso a la información Para iniciar este apartado, existen cinco consideraciones que no debemos perder de vista, las cuales enuncio a continuación: La primera es que la ciudadanía tiene la peor de las percepciones de los políticos en general, de manera principal los diputados, tal y como lo muestra el estudio denominado Datos de opinión: Elites parlamentarias en América Latina. México (1994-2006), elaborado por el Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y la Universidad de Salamanca, y esto no es gratis, ciertamente, la clase política ha hecho los méritos suficientes para que se le tenga esa percepción. I. La clase política peor calificada por la gente es la de los diputados, y por consecuencia el órgano de gobierno más vulnerable a las críticas es el Poder Legislativo tanto federal como local. II. En los últimos ocho años, debido a la debacle del partido hegemónico y en consecuencia la integración de otras fuerzas políticas en diversos escenarios, principalmente en las legislaturas tanto federal como de los 31 estados y el D.F., el Poder Legislativo ejerce el poder que por años le quitó el Presidente de la República o gobernador en turno; pero este poder si bien es cierto lo ejercen los diputados con plena legalidad, pues su estancia como legislador es producto de lo establecido en el sistema electoral, no menos es que lo ejercen con ilegitimidad, pues en su mayoría los diputados son cuestionados por actos realizados tanto dentro del órgano colegiado, como a nivel particular. III. La información relacionada con la administración interna de cualquiera de las legislaturas en nuestro país, la generada por ellas mismas y la que se allegan a través de otros órganos del gobierno, es prácticamente imposible conseguirla. Es decir, en el legislativo no existe acceso a la información, menos aún transparencia; y aunque en el caso de la Cámara de Diputados Federal y la Cámara de Senadores, se han realizado esfuerzos para facilitar ese acceso a la información y permitir con ello transparencia en los actos, lo cierto es que aún falta mucho camino por recorrer. Es de resaltar que los escasos proyectos encaminados a sistematizar la información de una manera comprensible para la sociedad no han provenido del Congreso de la Unión, sino de otros actores tales como el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), organismos no gubernamentales como FUNDAC, CIDAD, entre otros. IV. En relación al acceso a la información en los congresos locales la situación se agrava, son casi nulos los intentos por procurar métodos que permitan un correcto acceso a la información generada por estas instituciones. La opacidad es una constante en el Poder Legislativo, y con ello anula la posibilidad de cambiar la percepción que la gente tiene respecto de los diputados. De las consideraciones vertidas, resulta evidente la necesidad de instrumentar mecanismos que permitan, por un lado tener el registro de los actos o determinaciones emitidas por el Poder Legislativo, sistematizar dicha información y establecer métodos para transparentar el actuar de los legisladores, pero además, que aporten elementos objetivos para la eventual calificación del ciudadano hacia el legislador, permitiendo con ello una puntual rendición de cuentas que conlleve, en consecuencia tener una democracia de calidad. Lo anterior daría paso a un proceso democratizador a partir del fortalecimiento al Poder Legislativo, mediante los instrumentos de acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas, razón por la cual en el siguiente apartado se esboza un proyecto relacionado con la transparencia.

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4.4. Seguimiento al trabajo legislativo en el Estado de México. Un proyecto para su fortalecimiento El Congreso del Estado de México, no escapa al vicio de inaccesibilidad y opacidad por cuanto hace a la información, esta información se genera en tres sentidos: 1) La relacionada con la administración del propio congreso y sus órganos internos, 2) La información que el congreso obtiene por medio de otros órganos del gobierno y que se desprende principalmente de su función fiscalizadora, y 3) La que se genera a través de su atribución fundamental que es la de legislar, y es precisamente sobre esta información generada en el pleno del Poder Legislativo que gira el presente apartado. En el Estado de México a propuesta del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, se presento el 27 de noviembre de 2003 la iniciativa de Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado de México, la iniciativa fue turnada a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y a la de Legislación y Administración Municipal, las cuales presentaron el dictamen para su discusión dentro del primer periodo extraordinario de sesiones el 18 de marzo de 2004 misma fecha en la que se aprobó por unanimidad de 56 votos (PRI: 20, PAN: 17, PRD: 15, PVEM: 1, PT: 1 y Convergencia: 2), el decreto fue publicado en la Gaceta del Gobierno del día 30 de abril de 2004 mediante decreto número 46, la ley entró en vigor al día siguiente de su publicación. Esta ley establece que la información que los órganos obligados deben publicar, se tendría que hacer un año después de la designación de los consejeros del Instituto de Transparencia, término que se cumplió el 22 de julio de 2005. En su artículo 7 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de México se desglosan VI fracciones en las que se enlistan a los sujetos obligados por la propia ley, y es precisamente en la fracción II donde establece que uno de los sujetos obligados lo será el Poder Legislativo del Estado, los órganos de la Legislatura y sus dependencias. Este precepto marca un significativo avance en lo que a transparencia y acceso a la información pública se refiere en el caso del legislativo; más aún, lo anterior permite una apertura del congreso mexiquense hacia los propios ciudadanos, para con ello fortalecer al propio poder, como ya se ha hecho mención, tanto la transparencia como el acceso a la información junto con la rendición de cuentas constituyen elementos esenciales para la consolidación del régimen democrático y esto no puede lograrse sin instituciones fuertes. En consecuencia de lo anterior, el 8 de julio de 2004 el diputado Gustavo Parra Noriega, presentó una iniciativa de Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información del Poder Legislativo del Estado de México, la iniciativa fue turnada a la comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, misma que el día 5 de octubre del 2004 puso a consideración del pleno de la legislatura el dictamen aprobatorio del mencionado reglamento, siendo aprobado por unanimidad de 44 votos, (PRI: 19, PAN: 14, PRD: 6, PVEM: 1, PT: 3 y Convergencia: 1), el reglamento fue publicado en la Gaceta del Gobierno el día 12 de noviembre de 2004 mediante el decreto número 79, y entró en vigor al día siguiente de su publicación. El artículo 8 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información del Poder Legislativo del Estado de México, establece veintitrés fracciones donde se enuncia la información que de oficio habrá de publicar el propio Poder Legislativo (iniciativas, dictámenes, reglamentos, decretos acuerdos, integración de comisiones y comités, registro de asistencia de los diputados, sentido del voto de los diputados, etc.). Atento a lo señalado, es que se realiza la propuesta para un Seguimiento al Trabajo Legislativo en el Estado de México; el cual se basa en la integración de indicadores

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cuantitativos (obtenidos en las sesiones plenarias) y eventualmente cualitativos, que de acuerdo a la práctica debería tener el siguiente desarrollo metodológico: Registro de las sesiones plenarias de la legislatura del Estado de México, donde se recaben los datos concernientes a: integrantes de la directiva, quórum de la sesión por grupo parlamentario, registro de la hora de inicio de pase de lista, inicio de la sesión, clausura, duración de los recesos (en su caso), puntos del orden del día, intervenciones de los diputados (clasificándolas en: lectura de iniciativas, dictamen, punto de acuerdo, moción, para hechos, para alusiones personales, fijar posición, pronunciamientos, orador en pro, orador en contra, informes), registro de las iniciativas de ley, decreto o punto de acuerdo, fecha de presentación y a qué comisión(s) o comité(s) se turnan, fecha de la remisión del dictamen al pleno, la votación emitida por grupo parlamentario, fecha de publicación de los dictámenes o acuerdos en la Gaceta del Gobierno y la fecha de entrada en vigor. 1) Posterior a la sesión plenaria, elaboración de un documento ejecutivo a manera de reporte, donde se integren los elementos enunciados en el párrafo anterior. 2) Tomando como base el documento reporte, elaborar una base de datos donde se integre la información enunciada y en su caso sistematizarla. 3) Elaborar un cuadro resumen con los datos de cada una de las sesiones en el cual se establezca: la fecha de la sesión, que carácter tuvo (ordinaria, extraordinaria, de apertura, de clausura, solemne o deliberativa), la hora en que estaba citada, la hora en que dio inicio la sesión, la hora de clausura, el quórum de la sesión, así como la duración de la propia sesión. 4) Para el caso de las iniciativas de ley, decreto o punto de acuerdo integrar un esquema lineal del proceso legislativo donde quede asentado la iniciativa, la fecha de presentación, el diputado presentante (diputado que dio lectura a la iniciativa) y el grupo parlamentario al que pertenece, la comisión a la que se turna para su dictamen, la fecha de presentación del dictamen, el registro de la votación por partido político, la fecha de publicación en la Gaceta del Gobierno y la fecha de entrada en vigor de la ley, decreto o acuerdo. 5) Para el caso de las intervenciones se crearía un listado de los diputados por grupo parlamentario, contabilizar las intervenciones de cada uno de los diputados de acuerdo a la característica de la intervención, es decir, si son: lectura de iniciativas, dictamen, punto de acuerdo, moción, para hechos, para alusiones personales, fijar posición, pronunciamientos, orador en pro, orador en contra, informes; para posteriormente hacer una sumatoria tanto por diputado en lo particular como por grupo parlamentario. 6) Sería bastante conveniente que la información descrita, fuera sistematizada y en su momento poder insertar links que permitieran una interconexión entre los datos registrados; por ejemplo en el caso del quórum de las sesiones habilitar un enlace que permitiera desglosar la lista de los diputados faltantes; o en el caso del esquema lineal de iniciativas, al dar un “clic” donde se describe la iniciativa que se presentó, se mostrará el texto íntegro de la iniciativa, y en el caso de la fecha de publicación, mediante el auxilio de la internet, se enlace con la página de la Gaceta del Gobierno y se muestre la versión electrónica del decreto mediante el cual se publica la reforma o nueva ley. En este sentido, cabe hacer notar el esfuerzo que el Instituto de Estudios Legislativo (INESLE) del Poder Legislativo del Estado de México, a través de la Coordinación de Investigación ha realizado sobre el particular, es así que la mencionada coordinación se ha dado a la tarea de dar seguimiento puntual a la actividad desarrollada por el pleno de la LV Legislatura del 05 de septiembre de 2003 al 22 de junio de 2005 (cabe mencionar que la información se tiene actualizada hasta el día martes 23 de mayo de 2005, en el presente escrito sólo se hará referencia al periodo mencionado), permitiendo con ello tener una base de datos bastante significativa en relación a varios de los elementos apuntados con anterioridad y los cuales se presentan en las siguientes tablas. Instituto de Investigaciones Legislativas

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INICIATIVAS PRESENTADAS DEL 05 DE SEPTIEMBRE DE 2003 AL 22 DE JUNIODE 2005 Iniciativas Tipo de Iniciativa Situación de la Iniciativa Leyes Aprobadas 19 Ley 40 Leyes en Trámite 21 Decretos Aprobados 133 341 Decretos 205 Decretos en Trámite 72 Acuerdos Aprobados 67 Acuerdos 96 Acuerdos en Trámite 29 Fuente: Graciela Martínez Huerta, Coordinación de Investigación, INESLE

La tabla anterior muestra las 341 iniciativas totales presentadas en sesiones plenarias de la LV Legislatura del 05 de septiembre de 2003 al 22 de junio de 2005, representan el trabajo que, como ya se apuntó, se ha realizado en las sesiones deliberativas del Congreso del Estado de México, y cada una de estas iniciativas tiene un cuadro resumen del proceso legislativo a partir de la presentación ante el pleno hasta su publicación en la Gaceta del Gobierno.

La tabla siguiente muestra la información relacionada con las sesiones plenarias de la legislatura, en la tabla también se muestra el quórum de las sesiones, así como su duración.

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Instituto de Investigaciones Legislativas

PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO LV LEGISLATURA

Especial

Secreta

Solemne

Ordinaria

Extraordinaria

Instalación

Sesiones Junta 04 de septiembre de 2003

Preparatoria

SESIONES CELEBRADAS DURANTE EL 05 DE SEPTIEMBRE DE 2003 AL 11 DE FEBRERO DE 2005

X

Sesión 05 de septiembre de 2003

Quórum

Duración

74 Diputados

40 minutos

Observaciones

74 Diputados

26 minutos

Apertura

Sesión 09 de septiembre de 2003

X

72 Diputados

1 hora 47 minutos

Deliberativa

Sesión 11 de septiembre de 2003

X

74 Diputados

2 horas 9 minutos

Deliberativa

Sesión 19 de septiembre de 2003

X

74 Diputados

2 horas 9 minutos

Deliberativa

74 Diputados

22 horas 57 minutos

Del 23 al 26 de septiembre con 2 recesos. Para la comparecencia de algunos secretarios.

X

X

Sesión 23 de septiembre de 2003

X

Sesión 03 de octubre de 2003

X

62 Diputados

1 hora 09 minutos

Deliberativa

Sesión 09 de octubre de 2003

X

72 Diputados

2 horas 1 minuto

Deliberativa

Sesión 16 de octubre de 2003

X

72 Diputados

2 horas 23 minutos

Deliberativa

Sesión 23 de octubre de 2003

X

72 Diputados

1 hora 10 minutos

Deliberativa

Sesión 28 de octubre de 2003

X

71 Diputados

46 minutos

Deliberativa

Sesión 04 de noviembre de 2003

X

72 Diputados

1 hora 21 minutos

Deliberativa

Sesión 13 de noviembre de 2003

X

73 Diputados

2 horas 4 minutos

Deliberativa

Sesión 19 de noviembre de 2003

X

69 Diputados

1 hora 48 minutos

Deliberativa

Sesión 27 de noviembre de 2003

X

70 Diputados

6 horas 58 minutos

Deliberativa

Sesión 04 de diciembre de 2003

X

69 Diputados

5 horas 59 minutos

Deliberativa

73 Diputados

57 minutos

Informe del Comisionado Estatal de Derechos Humanos

Sesión 09 de diciembre de 2003

X

Sesión 17 de diciembre de 2003

X

73 Diputados

6 horas 35 minutos

Deliberativa

Sesión 23 de diciembre de 2003

X

72 Diputados

3 horas 22 minutos

Deliberativa

72 Diputados

13 minutos

Clausura

70 Diputados

47 minutos

Sesión 23 de diciembre de 2003 Junta 12 de marzo de 2004

X X

Sesión 12 de marzo de 2004

X

X

Sesión 12 de marzo de 2004

X

Sesión 18 de marzo de 2004

X

Sesión 18 demarzo de 2004 Sesión 02 de Mayo de 2004

X X

X

71 Diputados

4 minutos

Apertura

71 Diputados

1 hora 48 minutos

Deliberativa

71 Diputados

4 horas 31 minutos

Deliberativa

71 Diputados

4 minutos

Clausura

69 Diputados

36 minutos

69 Diputados

13 minutos

Apertura

X X X X X

72 Diputados

2 horas 24 minutos

Deliberativa

73 Diputados

3 horas 52 minutos

Deliberativa

72 Diputados

3 horas 02 minutos

Deliberativa

71 Diputados

4 horas 22 minutos

Deliberativa

70 Diputados

4 horas 30 minutos

Deliberativa

X X

68 Diputados

2 horas 12 minutos

Deliberativa

71 Diputados 75 Diputados

3 horas 46 minutos 25 minutos

Declaración de Recinto Oficial en Texcoco

75 Diputados

2 horas 10 minutos

Deliberativa

72 Diputados

3 horas 29 minutos

Deliberativa

Sesión 15 de Julio de 2004

X X X

72 Diputados

4 horas 39 minutos

Deliberativa

Sesión 21 de Julio de 2004

X

74 Diputados

1 hora 18 minutos

Deliberativa

71 Diputados

1 hora 48 minutos

Declaración de Recinto Oficial en Tepotzotlán

Sesión 02 de Mayo de 2004 Sesión 13 de Mayo de 2004 Sesión 20 de Mayo de 2004 Sesión 27 de Mayo de 2004 Sesión 02 de Junio de 2004 Sesión 10 de Junio de 2004 Sesión 17 de Junio de 2004 Sesión 24 de Junio de 2004 Sesión 01 de Julio de 2004

X

Sesión 01 de Julio de 2004 Sesión 08 de Julio de 2004

X

Sesión 22 de Julio de 2004

X

Sesión 22 de Julio de 2004

X

Sesión 29 de Julio de 2004

X

Sesión 29 de Julio de 2004

X

Sesión 29 de Julio de 2004 Sesión 05 de Septiembre de 2004

X

X

Sesión 05 de Septiembre de 2004 Sesión 14 de septiembre de 2004

X X

Sesión 14 de Septiembre de 2004 Sesión 20 de Septiembre de 2004

X

Deliberativa

71 Diputados

3 horas

Deliberativa

71 Diputados

25 minutos

Declaración de Recinto Oficial en Zacualpan

71 Diputados

5 horas 13 minutos

Deliberativa

71 Diputados

9 minutos

Clausura

69 Diputados

30 minutos

69 Diputados

1hora 29 minutos

Apertura

51 Diputados

32 minutos

Deliberativa

73 Diputados

53 minutos

Informe del Presidente de la Junta de Coordinación Política

72 Diputados

1 hora 49 minutos

Deliberativa

Sesión 23 de Septiembre de 2004

X

70 Diputados

6 horas 21 minutos

Comparecencia Secretario de Gobierno, Ing. Manuel Cadena Morales

Sesión 24 de Septiembre de 2004

X

66 Diputados

7 horas 45 minutos

Comparecencia del Secretario de Salud Dr. Enrique Gómez Bravo Topete y del Secretario de Educación, Cultura y Bienestar Social, Ing. Agustín Gasca Pliego.

Sesión 27 de Septiembre de 2004

X

57 Diputados

9 horas 12 minutos

Comparecencia del Secretario de Desarrollo Agropecuario, Ing. Ismael Ordoñez Mancilla; Secretario de Transporte, Lic. Fernando Maldonado Hernández y Secretario de Finanzas, Planificación y Administración, Lic. Luis Enrique Miranda Nava.

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Dentro de los datos recopilados por la Coordinación de Investigación del INESLE también se puede encontrar que las iniciativas han sido divididas de acuerdo al autor de la iniciativa y su estado procesal, como se muestra en la siguiente tabla.

E S T A D O D E IN IC IA T IV A S P R E S E N T A D A S P O R A U T O R D E L 0 5 D E S E P T IE M B R E D E 2 0 0 3 A L 2 2 D E J U N IO D E 2 0 0 5 F u n c io n a r io /G r u p o P a r la m e n ta r io o C iu d a d a n o

Ley

A p ro b a d o s D e c re to A c u e rd o

Ley

E n tr á m it e D e c re to A c u e rd o

P a r t id o A c c ió n N a c io n a l

3

12

10

3

17

2

P a r t id o R e v o lu c io n a r io I n s t it u c io n a l

3

8

8

2

6

2

P a r t id o d e la R e v o lu c ió n D e m o c r á t ic a

2

5

22

9

16

17

P a r t id o V e r d e E c o lo g is t a d e M é x ic o

2

2

1

4

6

4

P a r t id o d e l T r a b a jo

2

0

1

0

5

3

P a r t id o C o n v e r g e n c ia

2

0

1

0

3

1

E je c u t iv o E s t a t a l

5

52

0

3

18

0

J u n t a d e C o o r d in a c ió n P o lí t ic a ( a n t e s G r a n C o m is ió n ) *

0

12

18

0

0

0

P r e s id e n t e d e l T r ib u n a l S u p e r io r d e J u s t ic ia

0

6

0

0

0

0

A y u n t a m ie n t o s

0

20

0

0

1

0

C iu d a d a n o s C o m is io n e s

0 0 0

1 4 4

0 2 0

0 0 0

0 0 0

0 0 0

0

4 **

4

0

0

0

C o n g r e s o d e la U n ió n D ip u t a d o s d e lo s d if e r e n t e s G r u p o s P a r la m e n t a r io s

* A t o d o s lo s d e c r e t o s y a c u e r d o s s e le s d is p e n s ó e l t r á m it e d e d ic t a m e n . * * U n d e c r e t o f u e a p r o b a d o e n a s a m b le a , p e r o e l e je c u t iv o lo r e g r e s ó a r e v is ió n .

Elaboró Graciela Martínez Huerta, Coordinación de Investigación, INESLE

Es así como, el seguimiento al trabajo legislativo en el Congreso Mexiquense, tiene como finalidad la transparencia y el acceso a la información como mecanismos para fortalecer al Poder Legislativo, encontrando avances significativos en los datos que el INESLE a través de su Coordinación de Investigación ha estado recopilando en relación al trabajo desarrollado por el pleno de la LV Legislatura, lo cual es relevante ya que nos permite observar que es factible la implantación de esta clase de instrumentos de acceso a la información y transparencia para el fortalecimiento de los órganos de gobierno, logrando así mayor acercamiento con los ciudadanos, proporcionándoles elementos de valoración para hacer posible una efectiva rendición de cuentas y en consecuencia acercarnos a un régimen democrático que beneficie a todos.

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4.5. Conclusiones 9 En los últimos 8 años la importancia que ha tomado Poder Legislativo en el país ha sido evidente, pasó de ser un legitimador de las decisiones del presidente o gobernador en turno, a constituirse en un órgano de poder. 9 Las expectativas que la gente tenía respecto al propio legislativo, se han convertido en decepciones, el actuar de los diputados no ha sido el esperado, y con ello se ha generado una creciente inconformidad de la población, incrementada por la falta de transparencia y casi nula rendición de cuentas de los propios diputados. 9 El acceso a la información considero tiene dos vertientes, la primera consiste en el derecho que tiene el ciudadano de conocer la información que generan los órganos públicos, cualquiera que ésta sea, teniendo como limitante la contraposición con otro derecho, la segunda se relaciona con la obligación que tienen los propios órganos públicos de tener visible la información y presentarla de modo tal que sea entendible para cualquier ciudadano. 9 La transparencia consiste en que todos los actos del gobierno sean vistos, oídos o percibidos por la mayoría de la población en su correcta magnitud. 9 La rendición de cuentas es la capacidad de los ciudadanos a través de las instituciones de hacer responsables a los gobernantes, de sus actos u omisiones en cualquier nivel. 9 Instrumentos como el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas son indispensables en un régimen democrático, y son precisamente estos instrumentos los que se deben implementar para buscar fortalecer a una institución tan importante como lo es, el Poder Legislativo. 9 El Poder Legislativo del Estado de México, no está exento de los problemas, y su actuar ha dejado mucho que desear, por lo que se sugiere la implantación de mecanismos que permitan un fácil acceso a la información generada, permitiendo la transparencia de sus actos y eventualmente una rendición de cuentas. 9 El seguimiento al trabajo legislativo de la LV Legislatura del Estado de México, desarrollado por la Coordinación de Investigación del Instituto de Estudios Legislativos del propio Estado, muestra como si es posible implementar mecanismos de transparencia en los congresos, buscando cambiar la percepción que la ciudadanía tiene respecto de los integrantes de éste poder y al mismo tiempo lograr su fortalecimiento, el esquema aquí planteado podría ser tomado de referencia en otras legislaturas del país, ya que mediante esta clase de proyectos cada día podemos aspirar tener una democracia de calidad.

4.6. Fuentes de información • Carbonell, Miguel (2005), Derecho a la información artículo 6, en Derechos Fundamentales en México, Derechos Humanos, México: Porrúa. • Crespo, José Antonio (2001), Fundamentos políticos de la rendición de cuentas, México: Cámara de Diputados LVIII Legislatura. • Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (Coord.), (2004) El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad, México: IFAI. • Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y Universidad de Salamanca. Datos de opinión: Elites parlamentarias en América Latina. México (1994-2006). • López Ayllón, Sergio (1984), El derecho a la información, UNAM-Porrúa, México. • Merino, Mauricio (coord.) (2005), Transparencia: libros, autores e ideas, México: CIDE, IFAI. Instituto de Investigaciones Legislativas

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• Reyes Heroles, Federico (2004), Corrupción: de los ángeles a los índices, Cuadernos de transparencia, México: IFAI. • Rodríguez Zepeda, Jesús (2004), Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política, Cuadernos de Transparencia, México: IFAI. • Schedler, Andreas (2005), ¿Qué es la rendición de cuentas?, Cuadernos de Transparencia, México: IFAI. • Ugalde, Luis Carlos (2000), Vigilando al ejecutivo. El proceso del congreso en la supervisión del gasto público 1970-1999, México: Miguen Ángel Porrúa, Cámara de Diputados LVII Legislatura. • Ugalde, Luis Carlos (2003), Rendición de cuentas y democracia, el caso de México, México: Cámara de Diputados LIX Legislatura, Secretaría General. Coordinación de Agenda Legislativa Partido Revolucionario Institucional. • Vergara, Rodolfo (2005), La transparencia como problema, Cuadernos de transparencia, México: IFAI. • Villanueva, Ernesto (2004), Derecho de acceso a la información pública. Valoraciones iniciales, México: UNAM, Atlatl, USAID,Konrad-Adenauer-Stiftung.

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Esperamos tu valiosa colaboración con Apuntes Legislativos en la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del INILEG Callejón de la Condesa No. 7, Colonia Centro, Guanajuato, Gto. C.P. 36000, teléfonos. 01(473)732-9800 extensiones 251 y 252 E-mail: [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

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5. Sección de archivo histórico y biblioteca “José Aguilar y Maya”

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5.1. Rendición de cuentas de la administración pública en Guanajuato Felipe Guevara Luna♣

Una vez consumada la Independencia de México, Guanajuato emerge como una entidad independiente e integrante de la Federación, enfrentando retos con bases y principios de autonomía entre los poderes del Estado, la Constitución Política local brindaba fortaleza y la estabilidad al gobierno, fijando las bases que harían nacer y prosperar la hacienda pública en el Estado. Uno de los retos que han desafiado tanto el poder ejecutivo como el legislativo, ha sido la rendición de cuentas por el primero, y de análisis como revisión del segundo; así como la presentación de las cuentas de los municipios del Estado, otorgándosele de esta manera al congreso la atribución de examinar y calificar la administración de los caudales públicos, es decir, un control político presupuestario y la atribución de acceder a esta información elaborada por el Ejecutivo local. La obligatoriedad de informar al Poder Legislativo, como representante del pueblo guanajuatense de la situación que guardaba la administración pública, se realizaba mediante el ejercicio de la rendición de cuentas plasmada en la Constitución Política del Estado de Guanajuato sancionada el 14 de abril de 1826, que señala en su artículo 82 el deber consagrado de la asistencia del Gobernador del Estado a la sesión solemne de apertura del periodo de sesiones para informar del estado que guarda su administración y al mismo tiempo, para satisfacer la obligación que impone el artículo 161 fracción 8ª de la Constitución Federal. Por su parte el Título II, relativo al Poder Ejecutivo del Estado, Sección Segunda, artículo 108 fracción cuarta, impone la obligación de informar al Congreso o Diputación Permanente del resultado de las acciones tomadas para la solución de problemas suscitados en los municipios del Estado. Para la presentación de dicho informe, el Gobernador se hacía llegar del resultado de las visitas realizadas por el Vice-Gobernador a todos los pueblos del Estado para conocer las necesidades públicas y los medios para sufragarlas, informando a través de una memoria instructiva al gobernador y éste a su vez, tenía la obligación de informar de manera inmediata al Congreso o a su Diputación Permanente, de las medidas y soluciones tomadas como resultado de lo realizado. Por otro lado, y dentro de este mismo orden de ideas, el artículo 117 fracción quinta del mismo ordenamiento legal, señala como parte de las atribuciones del Consejo de Gobierno, órgano integrante del poder ejecutivo, el de desglosar todas las cuentas relativas a la administración de los caudales públicos de las municipalidades del Estado, presentándolas éste a su vez al congreso para su examen y aprobación, existiendo así un órgano intermediario en la rendición de cuentas entre los municipios y el Poder Legislativo local. De lo anterior inferimos, que la Constitución de 1826 reconoce, primeramente, la obligación del titular del Ejecutivo del Estado a rendir cuentas ante el Poder Legislativo. Pero, no el derecho de acceso a la información hacia la ciudadanía, ya que el acto de rendición de cuentas es reconocido sólo hacia los legisladores. Cabe señalar, que los diputados, si bien son los representantes del pueblo, esta ley fundamental, no establece la obligatoriedad de informar de lo anterior a los ciudadanos. La Constitución local de 1861 indica, a través del artículo 61 fracción 8ª, las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo para presentar al inicio del primer periodo de sesiones ordinarias, la cuenta de gastos del año anterior para su aprobación ante el congreso. A su vez, el artículo 98 de este mismo ordenamiento determina que las cuentas ♣

Auxiliar del Archivo Histórico del Congreso del Estado de Guanajuato

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generales de los gastos del Estado serán presentadas en el primer mes del segundo periodo de las sesiones ordinarias, para que encaminadas y glosadas por la oficina correspondiente, el Congreso decrete con vista del informe que merezcan, su enmienda o aprobación. Con lo anterior se manifiesta la continuidad de una obligación del Poder Ejecutivo para informar a los representantes de la sociedad con relación al estado que guardaba la administración del Estado. La Constitución Política del Estado de Guanajuato emitida en 1917, en su Sección Segunda artículo 45 señala que el Gobernador del Estado y el Presidente del Supremo Tribunal de Justicia, asistirán a la apertura del primer periodo ordinario de sesiones, y cada uno de ellos leerán un informe exponiendo, en términos generales, el estado de sus respectivas administraciones. A su vez, el artículo 56 fracción V, establece como atribuciones del Gobernador del Estado presentar ante el Congreso al inicio del primer periodo de sesiones, la cuenta de los gastos de administración correspondiente al año fiscal anterior. Con ello, se indica la correlación de obligatoriedad-atribución existente entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, respectivamente. Vinculado con lo anterior, la Ley Orgánica Municipal publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de manera fragmentada a partir del 4 de julio de 1918, ordena en su artículo 1° fracción V apartado A, que los ayuntamientos remitirán de manera anual al Gobierno del Estado, informes estadísticos relativos a las producciones agrícola e industrial, la emigración y la inmigración, la mortalidad, el movimiento mercantil, las producciones naturales del municipio, la problemática a que se enfrenta la agricultura y la industria, proporcionando además, los medios adecuados para eliminar dichos problemas, debiendo facilitar al Poder Ejecutivo, los datos que le sean solicitados, relativos a todos los ramos de la administración pública. Por su parte, el artículo 5° de la ley antes citada establece como atribución del municipio, formar en la última quincena de su ejercicio, una memoria que contenga todos los ramos de la administración pública, comparando el estado que guardaban tanto al inicio de su gestión como al término de la misma. Dicha memoria será leída por el Presidente del Ayuntamiento saliente durante la última sesión celebrada, remitiéndose una copia al Gobierno del Estado. La reforma aplicada a la Constitución Política del Estado en 1976 establece en su artículo 59 fracción I, que durante el periodo de sesiones se ocupara de recibir la cuenta pública presentada a cargo del titular del Ejecutivo local por conducto de la Secretaría de Finanzas, realizando el examen y calificación de la misma, determinando así, las responsabilidades respectivas en su caso. Correlativo al anterior rubro se encuentra el artículo 80 fracción V, que señala las facultades y obligaciones del Gobernador del Estado, expresando que deberá presentar ante el Congreso del Estado, la cuenta de los gastos de la administración pública circunscribiendo así, la intrínseca relación entre ambos poderes de manera exclusiva. Por su parte, el texto de la iniciativa de reforma integral a la constitución en 1984 propone al Poder Ejecutivo, el deseo de una rendición de cuentas al pueblo a través de la representación popular denominada Congreso del Estado, en periodos no mayores a tres meses, realizándolo de una manera clara y transparente, encargándose la legislatura, no solo de comprobar la exactitud del gasto, sino también, indicar desviaciones o discrepancias en el mismo, comprobando si se ajusta a lo presupuestado y al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Lo anterior sin perjuicio de la obligación que tendrá el Ejecutivo local de presentar en el segundo periodo de sesiones, un concentrado de la cuenta pública anual cuyo análisis podrá ser eficiente por el previo conocimiento que tuvieron los diputados del gasto público

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parcial. De tal forma, que lo anterior se refleja en lo señalado en los artículos 63 fracción XVIII, 77 fracción V, y 78 de la Constitución del Estado. Como podrá deducirse, en Guanajuato se continúa la tendencia respecto a la rendición de cuentas como una obligación del titular del Gobierno del Estado ante el Poder Legislativo, y el acceso a la información hacia la ciudadanía continua de manera no muy clara. Es importante reiterar que los diputados, como representantes del pueblo, no tienen una obligatoriedad de informar a los ciudadanos conforme a esta ley fundamental. Significativamente subrayamos la reflexión que desde la publicación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1857, el artículo 8° establece la inviolabilidad al derecho de petición, interpretándose éste en sentido amplio, como una forma de acceso a la información pública, obligando a la autoridad correspondiente, a dar respuesta por escrito al peticionario respecto a un asunto en particular. Por lo tanto, el derecho de petición ha estado plasmado en nuestra carta magna, y mediante el mismo, los ciudadanos de la república pueden tener acceso a la información generada por las instituciones públicas. Actualmente con la publicación de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guanajuato del 29 de julio de 2003 se establece la obligatoriedad de garantizar de parte de los sujetos obligados, el acceso a la información a todas las personas señaladas en la propia norma de derecho positivo. Es por ello que en este número de Apuntes Legislativos, se exhiben algunos documentos pertenecientes al Fondo Colecciones Especiales, Sección Memorias e Informes de Gobierno, en cumplimiento a una de las funciones de todo archivo: La difusión del acervo documental.

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FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Memorias e Informes de Gobierno del Estado de Guanajuato COLOCACIÓN: 200.1-1 V2E5.1143 DESCRIPCIÓN: Memoria del Estado de Guanajuato leída ante el Séptimo Congreso el día de su instalación por el C. Francisco Z. Mena, Gobernador y Comandante Militar del Estado el día 15 de abril de 1877.

FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Memorias e Informes de Gobierno del Estado de Guanajuato COLOCACIÓN: 200.1-3 V2E5.1146 DESCRIPCIÓN: Memoria del Estado de Guanajuato leída por el C. Gobernador del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, General Francisco Z. Mena, durante la solemne instalación del Noveno Congreso Constitucional, verificada el 15 de septiembre de 1880.

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FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Memorias e Informes de Gobierno del Estado de Guanajuato COLOCACIÓN: 200.1-5 V2E5.1147 DESCRIPCIÓN: Memoria presentada por el C. Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, General de División Manuel González, durante la solemne instalación del Decimocuarto Congreso Constitucional del Estado, verificada el 15 de septiembre de 1890.

FONDO: Colecciones Especiales SECCIÓN: Memorias e Informes de Gobierno del Estado de Guanajuato COLOCACIÓN: 200.1-6 V2E5.1179 DESCRIPCIÓN: Memoria presentada por el C. Gobernador Constitucional, Licenciado Joaquín Obregón González, sobre la administración pública del Estado de Guanajuato, presentada ante el Decimosexto Congreso Constitucional el día 1° de abril de 1895.

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5.2. Transparencia de la información en textos Gloria del Carmen Hernández Morales∗

En este número de Apuntes Legislativos, nos permitimos informarles que en nuestra Biblioteca se tienen a su disposición 6 ejemplares que versan sobre la Transparencia de la Información y Rendición de Cuentas, el primero de ellos forma parte de la Colección cuadernos de divulgación de la cultura democrática del Instituto Federal Electoral, titulado Rendición de cuentas y democracia, El caso de México, nos expone el autor que “la rendición de cuentas se ha constituido en un elemento central de las democracias representativas contemporáneas, ya que en su realización se encuentra uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia, honestidad, eficacia y eficiencia el mandato hecho por la ciudadanía, que a través de un ejercicio democrático los ha elegido como sus representantes. En México, en la medida que ha evolucionado el sistema político nacional, cada vez es mayor la demanda ciudadana por información precisa y comprobable de la administración pública, tanto de sus recursos como de la toma de decisiones y de los resultados de la gestión gubernamental. Demanda que hoy no podemos considerar sino como un derecho fundamental para la ciudadanía y una obligación para sus representantes”. Este texto al mismo tiempo nos conduce a introducir el libro: de la Colección El Senado de la República, Nuevas Perspectivas titulado “Las facultades de control del senado de la República”. Que en su capítulo 5 aborda el tema del Informe Presidencial, que de acuerdo al artículo 69 constitucional, el Presidente de la República tiene la obligación de presentar un informe por escrito sobre el estado general de la administración pública del país en la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del congreso, dicha disposición señala cuestiones propias del protocolo, pero a su vez incluye también la acción de control concreta por parte del Congreso de la Unión, así como la contestación del informe. El tercer ejemplar es una Memoria del V. Congreso Nacional de Institutos y Organismos de Estudios e Investigaciones Legislativas, en donde la Dra. Cecilia Mora Donato hace una intervención sobre Información y Control Parlamentario, que describe en tres líneas fundamentales; la primera que deriva de una amplia gama de instrumentos, entre otros los jurídicos, como mecanismos de información, este esquema extenso de indicadores son los que facultan al congreso para llevar a cabo su función controladora, la segunda línea vincula más directamente el tema de la información con el de control parlamentario, y en este sentido encuentra dos cuestiones importantes: El derecho del Congreso a obtener información y documentación además, del derecho de los legisladores para acceder a la información y a los archivos de la administración pública; para finalmente en un tercer elemento enlazar la información y el control que tendría que ver con lo que en México recientemente se ha llamado la opacidad del congreso, esto es, observar al Poder Legislativo también como un sujeto vinculado por el derecho de los ciudadanos a conocer de sus actividades y la consecuente obligación del Congreso de hacer públicas todas y cada una de sus actividades y de sus recursos. Los tres últimos ejemplares forman parte de la colección “Conocer para Decidir” de la Cámara de Diputados, publicación de carácter sociológica, que plantean el análisis de los retos que enfrenta la sociedad mexicana en cuanto a la información y los medios informáticos. Uno de ellos titulado “Internet, columna vertebral de la sociedad de la información”, nos muestra que a pesar de la natural incertidumbre que despliega consigo el futuro, sólo es ∗

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posible afirmar, que la información asumirá un papel aún más relevante en el desarrollo de los individuos y los pueblos. Los textos que conforman este libro tienen un carácter multidisciplinario, que sin duda contribuirá al debate sobre los reacomodos constantes al interior de la sociedad de la información. El siguiente texto denominado “La sociedad civil en la encrucijada, Los retos de la ciudadanía en un contexto global”, trata sobre el dominio de los medios de comunicación en la confección de la imagen y la retórica del quehacer político y de la propia sociedad; el crecimiento de la desafección política en las democracias maduras o en aquéllas más jóvenes que aunada al decrecimiento del rendimiento institucional y los dilemas de los sistemas de partido al no poder representar los intereses de las sociedades han fomentado la organización autónoma de la ciudadanía en dos dimensiones: la global y la local en las que la sociedad civil ha hecho que su voz se escuche, ganando con ello espacios y derechos. Y el último libro “Los retos culturales de México”, señala que no se puede consolidar una democracia si se sigue debilitando lo público, e indica que es preciso cambiar las rutinas culturales para aprovechar las nuevas tecnologías de la información, que debe haber compatibilidad entre las leyes locales y las leyes internacionales en materia cultural y de los derechos humanos, con lo cual se ha comprometido México, dice el autor “como el cambio cultural es tumultuoso y contradictorio, ya no caben los sermones. Lo que se requiere es abrir la mente y debatir con toda pasión. Hoy, la cultura es un tema central para la consolidación de una sociedad democrática en el país”.

3997 342.22 B-VI.34

4329 H-V.16

Ugalde, Luis Carlos Rendición de Cuentas y Democracia. El caso de México Editorial Instituto Federal Electoral 1ª Edición México, D.F., 2002 Pp. 61 Colección Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática

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Cortés Campos, Josefina y Raigosa Sotelo, Luis Las Facultades de Control del Senado de la República. Editorial Senado de la República, ITAM y Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa 1ª Edición. México, D.F., 2003 Pp. 340

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4245 342.22 B-VI.19

4361 301

Islas, Octavio y Benassini, Claudia Internet, La columna vertebral de la sociedad de la información Editorial LIX Legislatura/ Tec. De Monterrey y Miguel Ángel Porrúa 1ª Edición. Pp. 392 México, D.F., 2005 Colección: Conocer para Decidir

H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos Memoria del V. Congreso Nacional de Institutos y Organizaciones Legislativas Editorial Laguna 1ª Edición México, D.F, 2003 Pp. 495

4362 301 4063 301-B Esquive, Edgar y Covarrubias, Israel (coordinadores) La sociedad civil en la encrucijada. Los retos de la ciudadanía en un concepto global Editorial LIX Legislatura/ Tec. De Monterrey y Miguel Ángel Porrúa 1ª Edición, Pp. 371 México, D.F., 2005 Colección: Conocer para Decidir

Arizpe, Lourdes (Coordinadora) Los retos culturales de México Editorial LIX Legislatura/Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa/CRIM 1ª Edición México, D.F., 2004 Pp. 388 Colección: Conocer para Decidir

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EN ÉL PODRÁS CONSULTAR: ¾ LAS TRES CONSTITUCIONES DEL ESTADO Y SUS REFORMAS ¾ EL TRABAJO DE LAS DISTINTAS LEGISLATURAS ¾ ACTAS DE LAS SESIONES DESDE 1824 ¾ COMPILACIÓN DEL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN Y DEL PERIÓDICO OFICIAL DEL GOBIERNO DEL ESTADO ¾ EL DIARIO DE LOS DEBATES ¾ UN CENTENAR DE EJEMPLARES DEL SIGLO XIX Y XX ¾ CATÁLOGO DE LA DOCUMENTACIÓN 1845-1926 EN CD ¾ GUÍA E ÍNDICE DEL ACERVO DEL ARCHIVO DE 1822 A 1979

HORARIO DE CONSULTA LUNES A VIERNES 10:00 A 19:00 HORAS 36

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