Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

07

Mayo 2014

Año clave para la justicia y la democracia

Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014

Por Ana Lucía Blas

Desafíos y lecciones de un proceso de incidencia en comisiones de postulación Por Hugo Novales Contreras Las alcaldías indígenas y el Estado Por Carlos Fredy Ochoa

La revista Actualidad Política recoge reflexiones y propuestas que contribuyan a analizar objetivamente la situación política, económica y social de Guatemala; promover la cultura democrática y participación de la sociedad civil; y fortalecer a las instituciones democráticas. Los artículos incluidos en la revista Actualidad Política buscan aportar elementos de discusión oportunos en el contexto actual. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) es un tanque de pensamiento, no lucrativo, de carácter privado. Surgió en 1979, fue fundada en 1982 y adquirió personalidad jurídica en 1988. Está integrada por personas inspiradas en principios de respeto a la dignidad humana y la participación social, interesadas en la reflexión, análisis e investigación de la realidad nacional. Las opiniones contenidas en Actualidad Política son propias de los autores de cada artículo y no expresan necesariamente las de ASIES. Equipo de edición Departamento de Investigaciones Sociopolíticas José Carlos Sanabria Arias Karin Erbsen de Maldonado Ana Lucía Blas Arana Hugo Novales Contreras Gabriell Duarte Corrección de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón

Para mayor información consultar la página de ASIES en www.asies.org.gt Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 10ª calle 7-48 zona 9, Apdo Postal 1005-A, Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. PBX: +(502) 2201-6300; o enviar un FAX +(502) 2360-2259. Todos los derechos reservados © 2014 Impreso en Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).

Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

Editado por Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP)

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Índice Editorial

Por José Carlos Sanabria

Año clave para la justicia y la democracia Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014 Por Ana Lucía Blas

Desafíos y lecciones de un proceso de incidencia en comisiones de postulación Por Hugo Novales Contreras

Las alcaldías indígenas y el Estado Por Carlos Fredy Ochoa

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Editorial El foco de atención en la agenda política del país ha estado, en un año clave para la justicia y la democracia, en los procesos de elección de autoridades para el Tribunal Supremo Electoral (TSE), Ministerio Público (MP), Corte de Apelaciones, Corte Suprema de Justicia y Contraloría General de Cuentas (CGC). ¿Cuáles son los principales desafíos de los procesos de elección de estas autoridades? El primer artículo de la revista describe el contexto socio político que primó durante los primeros meses del año en las comisiones de postulación del TSE y MP. El artículo también presenta los desafíos del nuevo TSE, y realiza un balance del desempeño del Congreso de la República y del gobierno. ¿Cuáles son los principales retos del TSE? Los nuevos magistrados del TSE asumen sus funciones en un momento en donde el órgano electoral se ve afectado por un marcado desgaste y una significativa pérdida de legitimidad, credibilidad institucional y confianza frente a los ciudadanos y actores político-partidarios. El TSE debe enfrentar los desafíos de la organización del proceso electoral 2015, y promover el fortalecimiento institucional del tribunal y del sistema electoral y de partidos políticos. El segundo artículo de la revista relata los desafíos y las lecciones aprendidas de la experiencia de ASIES en un proceso de incidencia, en la comisión de postulación del TSE. En un contexto favorable, por la apertura de dicha comisión, ASIES aprovechó y propuso el conteo de Borda para que lo utilizaran como mecanismo de votación. Los mecanismos de votación preferencial, como el conteo de Borda, contribuyen a mejorar los resultados en los procesos de nominación y elección de autoridades; ya que limitan la exposición de los aspirantes a la descalificación pública, también vinculan los procesos de evaluación con la votación, y permiten que la votación sea un proceso transparente, rápido y sencillo. El tercer artículo de la revista presenta una síntesis del estudio “Alcaldías Indígenas: diez años después de su reconocimiento por el Estado”, realizado por ASIES en el 2103, en el marco de la IV Sesión Anual del Seminario permanente sobre Estado y sociedad en un contexto multicultural. [ vii ]

El estudio permitió profundizar en el conocimiento sobre la relación entre las alcaldías indígenas y la institucionalidad del Estado en lo local, así como el impacto que sobre tal relación ha tenido el reconocimiento de estas autoridades en el Código Municipal y los desafíos a superar, para lograr una relación armoniosa, dentro de un marco democrático de reconocimiento y respeto. El interés de ASIES está en contribuir a edificar puentes de entendimiento y a generar espacios de diálogo ente las autoridades indígenas y los actores estatales. Por ello, durante el 2014 se realizará una investigación enfocada en los procesos comunicativos de las alcaldías indígenas, para conocer los retos que conlleva informar, consultar y promover consentimientos sobre asuntos públicos o de trascendencia a nivel municipal. A través del conocimiento y la comprensión de estas dinámicas de diálogo se contribuye a fortalecer la democracia participativa y a que el Estado pueda impulsar políticas públicas con pertinencia, que atiendan las necesidades y demandas de la sociedad, considerando su diversidad cultural. Nuestro mayor deseo es que la Revista Actualidad Política sea un aporte para la discusión, reflexión y debate de problemas nacionales, así como un insumo para tender puentes de diálogo y entendimiento mutuo entre los actores estatales y sociales involucrados, para alcanzar acuerdos que ayuden a superar los desafíos y retos que tenemos como sociedad.

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José Carlos Sanabria A rias es coordinador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES.

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Año clave para la justicia y la democracia Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014

Ana Lucía Blas1

El 2014 es un año importante para la justicia y la democracia, debido a la elección de autoridades en la Corte Suprema de Justicia (CSJ), Corte de Apelaciones, Ministerio Público (MP), Contraloría General de Cuentas (CGC) y Tribunal Supremo Electoral (TSE). Estos procesos cobran especial relevancia en el contexto de polarización relacionada con procesos judiciales históricos y cercanía con el próximo proceso electoral. De acuerdo con el procedimiento establecido en la Constitución Política de la República, corresponde a comisiones de postulación nominar candidatos a esos cargos. La intención es limitar la discrecionalidad de los organismos del Estado en esos nombramientos, tomando en cuenta la importancia de tales cargos. Por ello, la sociedad civil se ha mantenido atenta al trabajo de las postuladoras y ha presentado propuestas para dotarlo de mayor transparencia. La Ley de Comisiones de Postulación, aprobada en el 2009, rige esos procesos de nominación, promoviendo la transparencia y rendición de cuentas. Fue aprobada en un contexto de tensión política, en el que era necesario recobrar la confianza en las instituciones de justicia. En su aplicación persisten desafíos, especialmente para evitar la influencia de grupos de intereses particulares o sectoriales. Superar esos retos y lograr elecciones imparciales e independientes de Fiscal General –proceso que se encuentra en curso— y de magistrados de la CSJ y salas de Apelaciones es de suma importancia, tomando en cuenta la debilidad del sistema de justicia, así como las pruebas que este enfrenta. En particular, el juicio por genocidio que se sigue contra Efraín Ríos Montt 2, ha provocado un clima de polarización política y social,



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Investigadora del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de ASIES. Efraín Ríos Montt gobernó de facto el país entre 1982 y 1983, junto al jefe de Inteligencia Militar en esa época, José Mauricio Rodríguez Sánchez, acusado de genocidio y deberes contra la humanidad en el área

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Año clave para la justicia y la democracia Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014

que puede debilitar las instancias judiciales y la legitimidad de sus futuras autoridades. En medio de esa polarización, fue controversial la sanción del Tribunal de Honor del Colegio de Abogados y Notarios a la jueza Yassmín Barrios, presidenta del Tribunal Penal de Mayor Riesgo A – juzgadora de Ríos Montt—, suspendiéndola por un año de su ejercicio como abogada, además de multarla y obligarla a difundir la amonestación en medios de comunicación. La resolución, que responde a una denuncia presentada por uno de los abogados de Ríos Montt, Moisés Galindo, fue señalada de rebasar la competencia del CANG, lo que supondría riesgos para la independencia judicial, y se ha interpretado como revancha por su actuación en el caso de genocidio. El presidente del Tribunal de Honor del CANG, Manuel Marroquín, integra la comisión que postulará candidatos a Fiscal General, junto con el presidente de ese colegio, el presidente de la CSJ, los decanos de las facultades de Ciencias Jurídicas y Derecho de las universidades San Carlos, del Istmo, San Pablo, Rural, Francisco Marroquín, Panamericana, Da Vinci, Mesoamericana, Rafael Landívar, Mariano Gálvez y de Occidente. La elección del nuevo jefe del Ministerio Público no ha estado exenta de controversia y señalamientos, desde que la CC resolvió que el período de la actual fiscal, Claudia Paz y Paz, concluirá en mayo y no en diciembre, cuando ella habría cumplido cuatro años en el cargo3. En consecuencia, el Congreso convocó en febrero pasado a integrar la comisión para postular a seis candidatos, entre quienes el Presidente de la República debe elegir al próximo Fiscal General.



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ixil de Quiché, durante el conflicto armado interno. El 10 de mayo del 2013, Ríos Montt fue declarado culpable de esos delitos y condenado a 50 años de cárcel por genocidio y a otros 30, por crímenes de lesa humanidad. Rodríguez Sánchez fue absuelto. Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad anuló la sentencia y parte del proceso judicial, tras una impugnación de la defensa de Ríos Montt, que reclamó que no se cumplieron procedimientos durante el juicio. El caso espera reanudarse este año. Claudia Paz y Paz asumió como Fiscal General y Jefe del Ministerio Público en diciembre de 2010, luego de que la Corte de Constitucionalidad, atendiendo a señalamientos de la Comisión contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), dejó sin efecto la elección de Conrado Reyes, quien había tomado el cargo en mayo de ese año.

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Paz y Paz destacó por su labor al frente del MP4, que le ha valido amplio reconocimiento —manifestado abiertamente por medio de declaraciones, comunicados, premios y condecoraciones— de organizaciones pro derechos humanos, así como de la comunidad internacional, en especial de Estados Unidos. Pero también le produjo rechazo, no solo entre el crimen organizado y narcotráfico, por las relevantes capturas de supuestos dirigentes de estos grupos, sino también entre militares y empresarios tradicionales –sectores fuertes—, por el caso de Ríos Montt. Ahora, busca ser incluida en la nómina de candidatos y ser reelecta en el cargo. Por todo lo anterior, es de suma importancia que el trabajo de las comisiones de postulación se lleve a cabo de manera impecable, abierta al público, con independencia e imparcialidad. Los integrantes de esas comisiones deben evitar que intereses particulares o sectoriales capturen la institucionalidad del Estado para sus propios fines. También quienes tienen en sus manos la elección final de estas autoridades deben obrar con responsabilidad, sin sujetarse a presiones de ninguna clase y con visión de Estado. Es lamentable que, en cambio, el proceso de selección de candidatos a Fiscal General haya comenzado a desarrollarse en medio de señalamientos de falta de transparencia, retrasos en la publicación de actas, cambios en el cronograma y de supuesta injerencia de grupos con intereses particulares, e incluso de funcionarios de gobierno, con el fin de favorecer a algún candidato. Estos señalamientos no son exclusivos para esta comisión, sino que han sido constantes en los procesos de selección de candidatos por medio de postuladoras. Aunque la Ley de Comisiones de Postulación ha contribuido a hacer más transparente la selección de autoridades, aún quedan desafíos que no se resolvieron con su aprobación. En ese sentido, no se ha logrado impedir la influencia de actores que buscan controlar a las autoridades electas por medio de comisiones de postulación.



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La organización InSight Crime publicó un reportaje de tres capítulos titulado Guatemala: The War of Paz y Paz, sobre la labor de Paz y Paz: el contexto que favoreció su llegada al cargo, las capturas más importantes que se han realizado durante su gestión y las alianzas y enemistades que todo ello le ha ganado. Ver más en www.insightcrime.org

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LOS DESAFÍOS DEL TSE En noviembre del 2013, el Congreso de la República convocó a integrar la comisión de postulación para la elección de magistrados al TSE. La misma estuvo conformada por el rector y el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos, el rector de la Universidad del Valle –en representación de las universidades privadas—, la decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Istmo –en representación de esas facultades de universidades privadas, y un representante del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala. El trabajo de esa comisión, dirigido a entregar al Congreso una nómina de 40 candidatos, destacó por la voluntad de sus integrantes para considerar propuestas y recomendaciones de la sociedad civil, así como para hacer públicas sus reuniones y decisiones, aun cuando la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que regula el funcionamiento de esta instancia5, establece el carácter secreto de sus sesiones. Empero, también hubo cuestionamientos por parte de organizaciones de la sociedad civil que monitorearon el proceso, en particular por la dificultad para definir criterios para medir la honorabilidad de los aspirantes, lo que provoca dudas sobre los resultados de esa evaluación. Según la LEPP, los magistrados del TSE deben reunir las mismas cualidades que los de la Corte Suprema de Justicia: ser guatemaltecos de origen, de reconocida honorabilidad, en goce de sus derechos ciudadanos y ser abogados colegiados. Asimismo, ser mayores de 40 años, haber desempeñado un período completo como magistrado de la Corte de apelaciones o tribunales colegiados que tengan la misma calidad, o haber ejercido la profesión de abogado por más de 10 años. Aunque se han adaptado propuestas de la sociedad civil para evaluar, según tablas de gradación, méritos académicos y profesionales de los aspirantes, persiste el desafío de cómo medir la “reconocida honorabilidad”,



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A diferencia del resto de comisiones, la encargada de postular candidatos a magistrados del TSE no se rige por la Ley de Comisiones de Postulación, sino por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, de rango constitucional.

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en especial cuando se trata de abogados –postuladores— evaluando a abogados –aspirantes—, y se teme que una descalificación pública a estos últimos pueda implicar represalias futuras en el ejercicio de la profesión. Esto se suma al poco tiempo y recursos con que cuentan las comisiones de postulación para evaluar los perfiles de los aspirantes y revisar los señalamientos que contra estos presenta la sociedad civil, algunas veces sin fundamento. Pese a que, en general, el trabajo de la comisión se consideró positivo, en el Congreso la elección de los cinco magistrados titulares y cinco suplentes generó momentos de desconfianza sobre los criterios empleados por los diputados para ponerse de acuerdo y tomar una decisión, temiéndose que prevalecieran intereses particulares o partidistas. Cuadro 1 Magistrados del Tribunal Supremo Electoral 2014-2020 NOMBRE Rudy Marlon Pineda Ramírez Julio René Solórzano Barrios Jorge Mario Valenzuela Díaz María Eugenia Mijangos Martínez Mario Ismael Aguilar Elizardi José Aquiles Linares Morales Oscar Emilio Sequén Jocop Augusto Eleazar López Rodríguez Estuardo Gamalero Cordero Ana Elly López Oliva

CARGO Presidente Vocal I Vocal II Vocal III Vocal IV Suplente Suplente Suplente Suplente Suplente

Fuente: Elaboración propia.

La preocupación por una elección imparcial y responsable se debe a que la nueva magistratura del TSE, que tomó posesión en marzo, debe tomar medidas para revitalizar esa institución, a fin de que esté en capacidad de enfrentar –aún carece de los recursos legales suficientes para sancionar con fuerza en el futuro inmediato— los retos que presentará el proceso [5]

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Año clave para la justicia y la democracia Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014

electoral del 2015, incluso la acumulación de tensiones, polarización y otros efectos del inicio prematuro de la campaña electoral y la posible implementación de nueva normativa electoral. La CC todavía debe responder sobre la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos aprobada por el Congreso en el 2013. Pese a que el TSE ha sido, desde su fundación en 1984, un pilar fundamental de la democracia guatemalteca que ha garantizado la transparencia y legitimidad de los distintos procesos electorales llevados a cabo desde 1985, en los últimos años se ha debilitado en sus funciones, ha enfrentado serias dificultades para regular los procesos electorales, particularmente el del 2011, que se caracterizó por tensiones de diversa índole, derivadas en gran medida, del incumplimiento de la normativa electoral por parte de los partidos políticos. Ese debilitamiento ha desembocado en una progresiva judicialización de los procesos político-electorales. La nueva magistratura debe mostrar su voluntad para posicionarse como árbitro de los procesos electorales y del funcionamiento del sistema electoral y de partidos políticos del país. El primer paso para ello será actuar enérgicamente para detener la campaña electoral en la que se encuentran inmersos los partidos políticos, pese a que falta un año para que se convoque a elecciones generales. Para garantizar la transparencia, legalidad y legitimidad del proceso electoral, este tribunal debería priorizar acciones como las propuestas por el Foro Guatemala: - Llevar a cabo una auditoría permanente que contraste el padrón electoral con los datos del Registro Nacional de las Personas, a fin de depurar dicho padrón respecto a defunciones; impedimentos legales; nuevos ciudadanos; y actualización por emisión del Documento Personal de Identificación (DPI), en sustitución de la Cédula de Vecindad. - Aprobar un reglamento específico que regule aspectos operativos sobre campañas y proselitismo, entre ellos: • campaña anticipada; • mecanismos efectivos de cumplimiento de la normativa, así como para la aplicación de sanciones por inobservancia de las disposiciones; [6]

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• prohibición de publicidad gubernamental y promoción de un potencial candidato oficial con fondos públicos. - Fortalecer las capacidades y la descentralización de las delegaciones departamentales y municipales del Registro de Ciudadanos del TSE, especialmente las relacionadas con el proceso de inscripción de candidatos y empadronamiento de ciudadanos con pertinencia cultural. - Mejorar la capacidad de supervisión efectiva de las inscripciones de candidatos y la supervisión de asambleas, mediante la dotación de personal suficiente y plenamente capacitado. El TSE debe, también, fiscalizar los fondos que reciben los partidos de financistas privados, y que más adelante los comprometen en el ejercicio del poder. De igual forma, son necesarias reformas legales y reglamentarias que fortalezcan a la institucionalidad democrática, a la vez que impidan mayores tensiones y judicialización de la política. Dichas reformas deben, además, contribuir a la creación de partidos políticos institucionalizados y democráticos, que desarrollen plataformas programáticas de largo plazo. Mientras persista la volatilidad electoral – partidos que nacen y mueren con bastante frecuencia—, la falta de programas, no solo de gobierno, sino de Estado, y la escasa participación de los afiliados en la toma de decisiones partidarias, los candidatos continuarán dependiendo de las costosas campañas publicitarias para darse a conocer y atraer electores. El interés electoral de los partidos políticos se refleja también en el Congreso de la República, donde son constantes los reacomodos de fuerzas y de alianzas, que también tienen prioridad sobre el ejercicio de las funciones esenciales del Legislativo: legislar, fiscalizar al Ejecutivo y representar a la población. El transfuguismo y la renuncia de diputados a sus bloques, han sido constantes durante la actual legislatura, poniendo en evidencia la falta de lealtad e identificación de los diputados con la organización con la cual lograron la curul. La más reciente fue la renuncia del diputado Édgar Ajcip al partido Libertad Democrática Renovada (LIDER), que destacó por los señalamientos con los que el diputado acompañó su decisión. Según Ajcip, su dimisión responde a que el sistema de partidos políticos [7]

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Año clave para la justicia y la democracia Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014

es corrupto y que tiene dueños (Hernández, 2014). Ajcip era secretario general adjunto III de LIDER, coordinador del área metropolitana y uno de los autores del plan de gobierno de ese partido. Asimismo, había sido anunciado como futuro candidato a la alcaldía metropolitana. Otra de las renuncias que llamó la atención fue la de Manuel Barquín a la Gran Alianza Nacional (GANA), para unirse al Partido Patriota (PP). Barquín fue electo por primera vez en el 2003 con la GANA, partido del que era secretario ejecutivo adjunto. El diputado explicó que su decisión se debió a que en ese partido, dada su alianza con los partidos TODOS, Unionista y Victoria, no permitía “espacios” para personas afines a Barquín en Petén (Prensa Libre, 2014). Estos reacomodos no solo demuestran el exclusivo interés electoral de los partidos representados en el Congreso y de los diputados, sino que son producto de la anticipación de la campaña electoral que causa tensiones a lo interno de esas organizaciones, pues desde ya se disputan cuotas de poder y casillas en los listados de candidaturas. Esta situación se acentuará conforme se acerque más el proceso electoral.

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Gráfica 1 Transfuguismo y fragmentación, Congreso de la República (2012-2014) PP

UNE-GANA

LIDER

UCN

CREO

UNE

VIVA-EG

PAN

URNG

PRI (FRG)

VICTORIA

PU

WINAQ-URNG-ANN

VIVA

TODOS

Independientes

GANA

EG 59

57

55

43 39

38

14 14 12 9

17

6

7 8 211111

ENERO 2012

1

13 13

10 6 1121 2 1

89 3

1

AGOSTO 2013

1

12 2 1 1 1

43

1

ABRIL 2014

Fuente: Elaboración de ASIES/DISOP, con datos de www.congreso.gob.gt

En tanto, continúan desarrollándose prolongadas interpelaciones en el Pleno del Congreso, las que, aunque ya no tienen capacidad de entrampar la agenda legislativa6, sí sirven a la oposición para efectuar señalamientos que tienden a desgastar al gobierno. Leyes como la de desarrollo rural, u otras que interesan al Ejecutivo, como las del paquete de transparencia, o las de competitividad, continúan a la espera de ser discutidas.



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Una resolución de la Corte de Constitucionalidad, emitida en febrero del 2013, ha permitido sentar precedente para interrumpir las interpelaciones y aprobar iniciativas de ley en torno a las que tienen acuerdos previos.

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Año clave para la justicia y la democracia Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014

En ese contexto, la aprobación de leyes sin debate público en torno a las iniciativas y su impacto por el país, genera dudas en cuanto a los incentivos de los diputados para aprobarlas, muchas veces de urgencia nacional –en una sola lectura, en lugar de tres, y con 105 votos, en vez de 80 como se requiere en el trámite norma—. Durante los primeros cuatro meses del año se aprobó la creación de cuatro nuevos municipios, sin que se reflexionara en el Pleno del Legislativo si estas nuevas jurisdicciones tienen capacidad para atender a su población y poder brindarle servicios básicos. La creación de municipios no responde a una agenda nacional de desarrollo, sino parece que sus motivos se encuentran relacionados con el cambio que provocará en la asignación de recursos para las municipalidades, en la configuración de las estructuras partidarias y en la integración de los Consejos Departamentales de Desarrollo. El Congreso aprobó, asimismo, la Ley de Control de las Telecomunicaciones Móviles en Centros de Privación de Libertad, la cual, pese a lo que su nombre indica, únicamente en un artículo se refiere a ese tema. El contenido restante beneficia principalmente a compañías grandes de telecomunicaciones. Un análisis presentado por el Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos7 señala que 13 de los artículos de esa ley están destinados a garantizar la instalación de infraestructura de comunicaciones para la prestación de servicios de transmisión de datos, bajo requisitos que solo pueden cumplir tres empresas que operan en el sector de telecomunicaciones. De esa manera, refuerza los oligopolios y sacrifica el bien común, por lo que se señala de inconstitucional. Esta no es la primera vez que se señala que alguna norma, aprobada de urgencia nacional, contradice la Constitución o contiene inconsistencias. Esto ocurre por la premura con que, sorpresivamente, se logran acuerdos para aprobar decretos que no han sido debatidos abiertamente.



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Ver más en: Juárez, E. (2014, 3 de mayo). Califican ley de control celular en cárceles como aberración jurídica. La Hora. Guatemala. Disponible en: http://www.lahora.com.gt/index.php/nacional/guatemala/actualidad/195137califican-ley-de-control-celular-en-carceles-como-aberracion-juridica-

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L A IM AGEN DEL GOBIER NO Con la campaña electoral en marcha, el partido de gobierno no ha querido quedarse atrás, y ha tomado acciones para promocionar su imagen: la del presidente Otto Pérez Molina, y la del ministro de Comunicaciones, Alejandro Sinibaldi, quien podría ser el candidato presidencial de la agrupación. La imagen del gobierno ha sufrido desgaste8, principalmente por la violencia y la falta de empleo que preocupan a la población, así como los señalamientos de corrupción, particularmente en contra de la vicepresidenta Roxana Baldetti. Deben reconocerse, sin embargo, las dificultades que enfrenta el gobierno para proyectar satisfactoriamente una mejor imagen frente a la población. La falta de aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación para el ejercicio fiscal 2014, por parte del Congreso de la República en noviembre del año pasado, ha generado limitaciones presupuestarias para ejecutar obras y programas, a la vez que genera presiones sobre el gobierno relativas a mejorar la recaudación tributaria. A esto se suma el rechazo en el Congreso a la contratación de deuda pública o emisión de bonos del tesoro para financiar parte del presupuesto de este año. En medio de estas dificultades, la fuerte polarización en torno a la elección de fiscal general también ha impactado al gobierno, dada la condición de militar retirado del presidente Otto Pérez Molina, quien será el encargado de designar a quien dirigirá el Ministerio Público los próximos cuatro años. La actual fiscal, Claudia Paz y Paz ha recibido el apoyo manifiesto de la embajada de Estados Unidos en el país. Otro hecho que pudo afectar la imagen del gobierno fue el enfrentamiento con José Rubén Zamora, director del diario elPeriódico, medio que ha encabezado los señalamientos contra Baldetti. La reacción del presidente



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De acuerdo con la Encuesta Libre, elaborada por Prodatos y publicada por Prensa Libre el 13 de enero del 2014, la aprobación del gobierno bajó 14 puntos, en comparación con la obtenida un año antes. Aun así, el mandatario es bien calificado por 56% de los encuestados.

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Año clave para la justicia y la democracia Contexto sociopolítico del primer cuatrimestre del 2014

Pérez Molina, de denunciar a Zamora por coacción, extorsión, violación a la Constitución y desacato a los presidentes de los organismos del Estado –lo que de inmediato produjo que un juzgado dictó arraigo contra el periodista— fue fuertemente criticada por figuras y organizaciones nacionales e internacionales, alegando que constituía una violación a la libertad de expresión e intimidación. El incidente ocurrido en el Teatro Nacional, luego de que el presidente presentara el informe del segundo año de gobierno –una vez más, el mandatario rehusó acudir al Congreso para presentar ese informe anual—, en el que dos jóvenes lanzaron polvo blanco a Baldetti, pudo haber servido para distraer la atención de la opinión pública del caso Zamora. La Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia ha respondido a ese debilitamiento de la imagen del Ejecutivo con campañas publicitarias, con las que prevé gastar en 2014 Q90 millones, de los que erogó Q12 millones en el primer trimestre del año (Emisoras Unidas, 2014). Este uso de fondos públicos en publicidad es cuestionable, sobre todo cuando el gobierno ha dejado entrever su interés en promover la reelección presidencial, pese a que esta está prohibida por la Constitución Política de la República en el artículo 187, mismo que, además, pertenece a los artículos establecidos como no reformables en el mismo texto constitucional. Asimismo, el artículo 382 del Código Penal dice que quien hiciere propaganda pública o realizare otras actividades tendentes a la reelección de la persona que ejerza la Presidencia de la República, o a cualquier otro sistema por el cual se pretenda vulnerar el principio de alternabilidad o aumentar el término fijado por la Constitución para el ejercicio de la Presidencia, será sancionado con prisión de dos a seis años y multa de Q1,000 a Q10,000. Si bien es cierto que el Estado precisa reformas, y que algunos cambios a la Constitución serían pertinentes9, estos deben ser debatidos amplia y cuidadosamente, considerando el efecto que cada uno tendría en el sistema político guatemalteco, y sobre la democracia y sus instituciones.



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En el 2011 ASIES presentó, en conjunto con las universidades San Carlos y Rafael Landívar, una propuesta de reforma constitucional en materia de seguridad y justicia.

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Cabe señalar, además, que será posible la continuidad de programas de gobierno, cuando los partidos cuenten con estos claramente definidos, y por ende incidan en la discusión eficiente de los mismos y en la búsqueda de acuerdos, no solo en el Ejecutivo, sino también en el Legislativo.

Referencias Emisoras Unidas (2014, 24 de marzo). Gobierno invertirá en publicidad oficial Q90 millones. Guatemala. Disponible en: http://noticias.emisorasunidas.com/noticias/nacionales/gobierno-invertira-publicidad-oficialq90-millones Hernández, Manuel (2014, 23 de abril). Se evidencia cisma en Líder ante dimisión de Édgar Ajcip. Prensa Libre, Guatemala. Disponible en: http:// www.prensalibre.com/noticias/politica/evidencia-cisma-Lider-dimision_0_1125487464.html Prensa Libre (2014, 11 de febrero). Manuel Barquín sale de la GANA. Guatemala. Disponible en: http://www.prensalibre.com/noticias/politica/Manuel-Barquin-sale-Gana_0_1082891731.html

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Desafíos y lecciones de un proceso de incidencia en comisiones de postulación Hugo Novales El proceso de elección de magistrados al Tribunal Supremo Electoral concluyó de manera satisfactoria. El nuevo TSE está integrado por personas con capacidad para enfrentar con propiedad los desafíos que traerán los próximos seis años. Esta integración exitosa se debe a tres factores: Un trabajo efectivo de la comisión de postulación, una vigilancia pertinente de la sociedad civil y, fundamentalmente, a la disposición que profesionales de experiencia y trayectoria mostraron para participar como aspirantes en el proceso. Para la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), el trabajo de la comisión de postulación fue la oportunidad para poner a prueba una propuesta desarrollada en 2013 y planteada originalmente como una reforma a la Ley de Comisiones de Postulación (Decreto 19-2009). Esta propuesta pudiera implementarse si cada comisión así lo decide, sin necesidad de reformar la ley. Consiste en que las comisiones utilicen, en la integración de las nóminas de candidatos, el conteo de Borda, sistema de voto preferencial que tiene la ventaja de privilegiar el consenso y limitar la discrecionalidad en una votación. ASIES promueve el conteo de Borda como un sistema que, sin contravenir lo estipulado en la Constitución y en la Ley de Comisiones de Postulación, puede contribuir a obtener mejores resultados en los procesos de nominación y elección de autoridades. Esto debido a que limita la exposición de los aspirantes a la descalificación pública, y de esta forma contribuye a que los mejores profesionales presenten sus candidaturas a los cargos referidos sin temor. Asimismo, vincula los procesos de evaluación con la votación, resultando en mayores incentivos y facilidades para la selección y nominación de los mejores aspirantes. Como beneficio adicional, este sistema permite votaciones más rápidas y sencillas, facilitando cumplir con los plazos de ley.

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Actualidad Política

El presente artículo resume el trabajo realizado por ASIES, dirigido a que el método fuera aceptado por la comisión de postulación de aspirantes a magistrados al TSE, e identifica algunas lecciones que pueden extraerse de dicho trabajo, para facilitar la obtención de mejores resultados en los procesos subsiguientes.10

EL CONTEXTO El 2014 es un año particular para las instituciones guatemaltecas. Al finalizar este año, cuatro instituciones clave habrán renovado sus autoridades: Tribunal Supremo Electoral, Ministerio Público, Corte Suprema de Justicia, Corte de Apelaciones, y Contraloría General de Cuentas. La característica común a estos nombramientos es que se realizan a través del procedimiento de comisiones de postulación, en el que académicos, representantes gremiales y funcionarios públicos construyen nóminas de candidatos, de las que un órgano elector –el Congreso de la República o el Presidente- elige a quienes dirigirán las instituciones mencionadas. El primero de estos procesos fue la elección de los magistrados que integran el Tribunal Supremo Electoral (TSE) para el período 2014-2020. Dicho Tribunal quedó integrado el 5 de marzo tras la votación realizada para el efecto en el Congreso de la República. Los cinco magistrados titulares y cinco suplentes fueron seleccionados entre 40 aspirantes, de una nómina integrada por la comisión de postulación, que recibió al menos 128 expedientes de personas interesadas en formar parte del TSE. De ellas, 117 cumplían con los requisitos establecidos en la Constitución. El trabajo de la comisión había iniciado el 16 de enero de 2014, cuando el Congreso juramentó a sus miembros.



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Detalles de la propuesta original están disponibles en Brolo, Javier (2013) Alternativas para elegir autoridades idóneas. Importancia de reformar la Ley de Comisiones de Postulación. En Actualidad Política No. 5, octubre de 2013. Disponible en http://www.asies.org.gt/sites/default/files/articulos/publicaciones/revista_no5_ actualidad_politica_01_10_2013.pdf

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Cuadro 1: Comisión de postulación de magistrados al Tribunal Supremo Electoral para el período 2014-2020 Nombre Estuardo Gálvez Roberto Moreno Godoy

Avidán Ortiz Jary Méndez

Ovidio Parra Vela

Integrante Rector de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) Rector de la Universidad Del Valle de Guatemala (UVG). Representa los rectores de las universidades privadas Decano de la Facultad de Derecho de la USAC Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad del Istmo (UNIS), representante de los decanos de las facultades de Derecho de las universidades privadas Representante del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala (CANG), electo en asamblea general.

Fuente: Elaboración propia con información de www.congreso.gob.gt

Las normas para el funcionamiento de la comisión están establecidas en la Constitución Política de la República de Guatemala, y en la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85). Sin embargo la comisión, además de cumplir con dichas normas, hizo uso de la Ley de Comisiones de Postulación para sustentar algunos procedimientos. Aunque la institución de las comisiones de postulación pretende ser un filtro que impida la politización del nombramiento de funcionarios, lo cierto es que, dada la importancia política de los cargos, los miembros de dichas comisiones están sometidos a presiones e incentivos de diversa índole, que pueden dificultar la obtención de resultados óptimos, o incluso paralizar el trabajo de las comisiones. Los procesos regidos por las comisiones de postulación progresivamente han llegado a ser más abiertos y transparentes, y aunque facilitan el escrutinio y la fiscalización por parte de la sociedad civil, también exponen a aspirantes y postuladores a señalamientos y presiones. De esta cuenta, incluso antes de que el Congreso juramentara a la comisión que postuló a los candidatos a magistrados del TSE, organizaciones de [ 16 ]

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la sociedad civil e instituciones académicas estaban movilizándose para observar el proceso que inauguraría un año de mucho trabajo.

COM UNICA NDO L A PROPUESTA El proceso para buscar que la comisión de postulación del TSE utilizara este método de votación, dio inicio poco antes del nombramiento e integración de ésta, que tendría lugar el 21 de enero de 2014. En la semana previa a dicha fecha, el ASIES empezó a adaptar la propuesta original, planteada en términos genéricos como una reforma de ley, a las necesidades específicas del proceso de incidencia que se emprendería. Con el objetivo de que el método de Borda fuera utilizado en la postulación de magistrados al TSE, ASIES contactó directamente con la comisión de postulación. Se comunicó la idea al secretario de la comisión, quien se mostró abierto a la propuesta y la comunicó a los demás comisionados. A partir de ese momento, la comunicación con la comisión se hizo por su medio. Por otra parte, el secretario solicitó a ASIES ajustar la propuesta y desarrollarla con más detalle. Al respecto se observó la necesidad de algunas acciones a seguir para viabilizar el uso del conteo de Borda, incluyendo aspectos logísticos, técnicos y comunicativos. En lo logístico, sería necesario detallar adecuadamente el procedimiento a seguir si la votación se implementara. Esto implicaba crear instrumentos adecuados para la votación, que fueran comprensibles, funcionales, y que contuvieran las medidas de seguridad requeridas por un proceso de tal exposición. También, se necesitaría idear un método adecuado para el procesamiento pronto y adecuado de los resultados de la votación. La resolución de las cuestiones técnicas resultó la más compleja. Fue necesario tomar una idea que solamente había sido planteada en términos genéricos, destinada a usarse en los procesos regidos por la Ley de Comisiones de Postulación, y adaptarla a un proceso específico, regido por la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Esto supuso identificar los procedimientos más adecuados para contabilizar los votos, asignar los puntajes, y determinar la nómina. Adicionalmente, requirió múltiples readaptaciones en función de las necesidades de la comisión: En un [ 17 ]

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primer momento se propuso utilizar el conteo de Borda para todos los componentes de la evaluación de los candidatos, incluidos los aspectos éticos, profesionales y académicos. No obstante, conforme progresó el trabajo de la comisión, ésta desarrolló la tabla de gradación estipulada en la Ley de Comisiones de Postulación, por lo que propusieron utilizar el conteo de Borda para un componente adicional, el de idoneidad. Finalmente, esta opción fue descartada y se propuso la utilización del método en la votación final para la integración de la nómina, posterior a todo el proceso de evaluación y en sustitución del método actual de viva voz. Para cada una de estas opciones, fue necesario desarrollar procedimientos y fórmulas ad hoc, que permitieran, en cada caso, cumplir con los objetivos planteados. En esta fase del proceso se involucró el equipo jurídico de ASIES, con el objeto de asegurar que los procedimientos propuestos a la comisión, de implementarse, cumplieran con las normas legales pertinentes. En todo momento, se cuidó que cada propuesta contara con el respaldo legal necesario, que blindara la aplicación del método contra posibles impugnaciones o reclamos por parte de aspirantes no favorecidos, o de cualquier otro actor interesado en dañar el proceso de postulación. Asimismo, se necesitaría desarrollar adecuadamente el procedimiento para la implementación, mediante el diseño instrumentos y herramientas de software11 para asegurar, no sólo la transparencia y el procesamiento adecuado y pronto de los resultados de la votación, sino también la facilidad de uso. Pare el efecto, se contó con apoyo técnico del equipo de investigación económica, que también contribuyó con el afinamiento de los aspectos metodológicos de la aplicación del Conteo de Borda. Con respecto a la comunicación, habría que diseñar una estrategia que hiciera que un sistema de votación que podría parecer complejo, se presentara como simple y fácil de usar. Esta tendría que estar dirigida a los miembros de la comisión, pero también a los actores que observaban el proceso. El éxito de la propuesta dependería necesariamente de la adecua-

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En ASIES se creó una aplicación para el procesamiento de datos utilizando el programa Census and Survey Processing System (CSPro), del Buró de Censos del Departamento de Comercio del Gobierno de los Estados Unidos. CSPro está disponible para descarga en http://www.census.gov/population/international/ software/cspro/csprodownload.html.

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da comprensión del método por parte de los comisionados, pero también por parte de actores de la sociedad civil organizada, cuyo trabajo de observación y fiscalización del proceso requiere de claridad y transparencia en el proceso. A pesar de contar con el favor de algunos miembros, el objetivo no se cumpliría sin una mayoría calificada, requerida por ley para todas las decisiones de la comisión. En grupo tan pequeño –cinco miembros— sometido a tantas presiones de actores distintos, contar con dos terceras partes de los votos suponía buscar, como una provisión, el apoyo de todos. Sin embargo, ante las dificultades para establecer contacto con cada miembro, se decidió seguir la vía institucional. Previa solicitud de audiencia, se realizaron dos presentaciones acerca del método de Borda: Una el 28 de enero, dos semanas después de la instalación de la comisión; otra el 13 de febrero, apenas unos días antes de la votación final. Pocos días antes de la primera presentación, y en un proceso que abarcaría las dos semanas entre ambas fechas, dio principio un proceso de socialización, que se consideró vital para lograr la eventual aceptación de la propuesta.

BUSCA NDO APOYOS Como se mencionó anteriormente, el proceso de postulación de magistrados al TSE atrajo la atención de múltiples actores, siendo el primero de cinco procesos similares que se llevarían a cabo durante el año. De esta cuenta, para el momento en que se inició el proceso de incidencia, ya existían espacios de discusión sobre el proceso de postulación, los cuales fueron aprovechados. Se partió de la idea de que los actores interesados e involucrados en la fiscalización y observación del trabajo de la comisión de postulación, estaban en capacidad de movilizar recursos a favor o en contra de la propuesta. Lo que se buscaba era un apoyo mínimo tal que la propuesta de ASIES no encontrara oposición o resistencia, más allá de la que podrían mostrar los miembros de la comisión. En el mejor escenario, se buscaba sumar aliados que pudieran apropiarse de la propuesta y promoverla por sus propios medios. Entre los actores a quienes se presentó la propuesta destacan particu[ 19 ]

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larmente aquellos vinculados a la temática de derechos humanos, instituciones académicas como la Universidad Rafael Landívar, organismos internacionales como la comisión Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), y autoridades oficiales como el Procurador de los Derechos Humanos. Para el efecto, se aprovecharon redes y contactos existentes. La mayor parte de los actores involucrados estaba compuesta por organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas. Se identificó que el punto más importante de la agenda de estas organizaciones era que el proceso se desarrollara con transparencia y objetividad. Se hizo énfasis en que el método de Borda ofrece la misma transparencia que el método actual de votación, con la ventaja adicional de vincular la calificación que los postuladores brindan a la votación final. En general, las opiniones recibidas fueron favorables. Sin embargo, algunos actores manifestaron dudas acerca de la viabilidad técnica y logística de la implementación del Conteo de Borda; se planteó la necesidad de asegurar la compatibilidad de la propuesta con el contenido de la Ley de Comisiones de Postulación. Como se verá más adelante, esta observación resultaría crucial. Destaca el apoyo recibido por parte de la Universidad Rafael Landívar, con la que ASIES tiene una larga relación de cooperación en procesos de incidencia, y de la organización Guatemala Visible, que desde 2009 ha desempeñado una labor importantísima en la observación de los procesos de postulación de autoridades. Ambas organizaciones respaldaron y se apropiaron de la propuesta de utilizar el conteo de Borda en la postulación de magistrados al TSE, y mantuvieron su colaboración durante el resto del proceso. Este respaldo fue tal que la segunda vez que la propuesta se presentó ante la comisión, la idea fue acuerpada también por Guatemala Visible y la URL. De manera paralela, la utilidad del conteo de Borda fue comunicada en todos los espacios en los que ASIES tuvo oportunidad de expresar ideas y posiciones acerca del trabajo de las comisiones de postulación. Esto incluyó foros y conversatorios organizados para el efecto por otras organizaciones, pero también espacios institucionales como la columna quincenal publicada en el diario El Periódico.

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LECCIONES APR ENDIDAS: DE L A ACA DEM I A A L A POLÍTICA Como se mencionó anteriormente, el éxito de la propuesta dependía del trabajo que se hiciera en cuanto a los aspectos logísticos, técnicos y comunicativos. En materia logística, los desafíos fueron enfrentados mediante el diseño de instrumentos que posteriormente eran puestos a prueba utilizando datos y escenarios reales. Se utilizaron herramientas de software que facilitarían el ingreso y procesamiento de los datos, y estas también fueron puestas a prueba. El conteo de Borda parecía un método comprensible, fácil de aplicar, y potencialmente consumiría menos tiempo que el método de viva voz por mayoría calificada, pues este último probablemente requería —como efectivamente ocurrió— de la realización de varias rondas de votación para completar la nómina. Con respecto a los aspectos técnicos, la propuesta fue adaptada con éxito a los distintos requerimientos de la comisión. Sin embargo, el desafío más importante surgió en la segunda presentación, realizada el jueves 13 de febrero. El presidente de la comisión planteó una duda acerca de la viabilidad jurídica de la aplicación del método. Citó una resolución de la Corte de Constitucionalidad que, entre otros aspectos, mandaba a realizar la votación “a mano alzada y de viva voz”. Análisis posteriores evidenciarían que el método puede adaptarse a dicha resolución. Incluso, el criterio de transparencia que fundamenta dicha resolución puede ser cumplido de manera más eficaz mediante la aplicación del conteo de Borda, con los instrumentos que se habían diseñado. Sin embargo, estas respuestas no se tenían disponibles en el momento de realizar la presentación. En la siguiente sesión, realizada el martes 18 de febrero, posiblemente ante la incertidumbre de la viabilidad del conteo de Borda, y ante una última propuesta del secretario de la comisión, dicho órgano decidió no utilizarlo y continuar con el método usual. Es probable que la incertidumbre legal pudiera haberse evitado con una mejor estrategia de comunicación. Particularmente, el contacto per[ 21 ]

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manente con un único miembro de la comisión, y el que los contactos con los demás miembros se hayan dado de manera esporádica y eventual, dificultó el conocimiento de las preocupaciones e inquietudes de estos últimos acerca de la propuesta. Esto, naturalmente, impidió que se pudieran presentar soluciones prontas a cuestiones como la resolución de la Corte de Constitucionalidad. Establecer contactos directos con cada miembro de la comisión, hubiese permitido construir relaciones de confianza que habrían favorecido la aceptación del método. Con respecto a la relación con actores externos al proceso –organizaciones sociales, e instituciones académicas— la estrategia de comunicación bastó para evitar que alguna organización manifestara oposición a la propuesta, pero no fue suficientemente efectiva para que algún actor se apropiara de la misma y la promoviera por su cuenta, con sus propios recursos. Se obtuvo valioso apoyo de la URL y Guatemala Visible, pero ambas organizaciones, en su calidad de aliados, se sumaron al trabajo de ASIES, sin desarrollarlo independientemente. Cuadro 2: Lecciones aprendidas Ámbito

Lección aprendida en proceso de TSE Necesidad de convencer a miembros individuales de la comisión, por separado.

Desafíos para futuros procesos Mayor número de comisionados implica un esfuerzo de cabildeo mayor en términos de tiempo y recursos.

Comunicativo Importancia de alianzas, conformadas por actores convencidos de la propuesta.

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Los próximos procesos tienen cargas políticas mayores, lo cual facilita la polarización y dificulta la consecución de acuerdos y alianzas.

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Ámbito

Logístico

Técnico

Lección aprendida en Desafíos para futuros proceso de TSE procesos Una logística adecuada puede El número de aspirantes y facilitar la aceptación de un de comisionados, así como método en apariencia complejo. los criterios involucrados en la elección, varían en cada proceso.

En aquellos procesos con más aspirantes (por ejemplo, elección de magistrados de Salas de Apelaciones), una logística que facilite el trabajo de los comisionados será más atractiva. El sustento legal adecuado, y la El que las comisiones de capacidad de explicar y exponer postulación siguientes estén el mismo, son condiciones integradas, casi en su totalidad, necesarias para la aceptación de por profesionales del derecho la propuesta. aumenta la importancia de este aspecto. La propuesta debe adaptarse a las condiciones de cada proceso, y este rediseño debe hacerse de manera previa al contacto con la comisión.

Será necesario destinar recursos y tiempo específicos para perfeccionar la propuesta en cada uno de los casos.

El proceso de elección de magistrados al Tribunal Supremo Electoral fue el primero de cinco procesos que este año se desarrollarán a través del proceso de comisiones de postulación. Aunque no se logró el objetivo de introducir el conteo de Borda en este proceso, el mismo fue una experiencia valiosa de la cual pueden extraerse insumos para obtener mejores re[ 23 ]

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sultados en futuros procesos, particularmente los que se desarrollarán en los próximos meses. En efecto, si bien este primer intento constituyó una expedición hacia un territorio relativamente desconocido, lo aprendido servirá para elaborar un mapa que indique el camino para llegar al lugar deseado en los demás procesos de postulación. Los insumos obtenidos en este primer proceso permiten planificar los subsiguientes, cada uno de los cuales tendrá sus retos particulares.

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Las alcaldías indígenas y el Estado Carlos Fredy Ochoa12 El presente artículo contiene una síntesis del estudio denominado “Alcaldías Indígenas: diez años después de su reconocimiento por el Estado”, realizado por ASIES en el 2013, en el marco de la IV Sesión Anual del Seminario permanente sobre Estado y Sociedad en un contexto multicultural. El estudio evalúa la situación de las alcaldías indígenas, diez años después de que el Código Municipal dispuso que fueran reconocidas, respetadas y promovidas. El estudio buscó determinar si las relaciones de las autoridades indígenas con las municipalidades y entidades estatales son ahora más satisfactorias. Los principales resultados de la investigación se presentaron en dos conversatorios con representantes de instituciones públicas, y de organizaciones sociales y académicas; también se realizó un foro público para analizar, desde diferentes perspectivas, el presente y futuro de la relación entre autoridades indígenas y el Estado; y se organizaron cuatro presentaciones a miembros de las alcaldías indígenas, funcionarios y representantes de la institucionalidad local en los municipios de Chichicastenango, Santa Cruz del Quiché, Sololá y Totonicapán. Los dos tomos de la investigación y la memoria de la IV Sesión Anual del Seminario, que contiene la transcripción del foro público, se encuentran disponibles en la página web de ASIES (www.asies.org.gt).

INTRODUCCIÓN En el 2002, el Código Municipal (Decreto 12-2002) estableció en breves líneas el reconocimiento a las alcaldías indígenas y las alcaldías comunitarias: “el gobierno del municipio debe reconocer, respetar y promover las alcaldías indígenas, incluyendo sus propias formas de funcionamiento administrativo” (Art. 55). Este reconocimiento, aunque considerado débil, es novedoso en la legislación guatemalteca y tiene un alcance muy importante para el sistema municipal y los derechos de pueblos indígenas.

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Investigador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de ASIES.

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El año pasado, ASIES realizó el estudio “Alcaldías Indígenas: diez años después de su reconocimiento por el Estado”13, con el propósito de conocer cómo se ha venido implementando esa norma y los desafíos que supone una nueva relación de reconocimiento, respeto y promoción de las autoridades indígenas, por parte de los gobiernos municipales y las entidades del Ejecutivo y del sector justicia que tienen presencia local. El estudio se enfocó en las alcaldías indígenas y su experiencia reciente en las ciudades k’iche’ Santa Cruz del Quiché, Chichicastenango y Totonicapán, y de las kaqchikeles Sololá y Panajachel. El estudio sugiere que el reconocimiento estatal a las autoridades indígenas ha permitido visibilizar a los alcaldes indígenas y comunitarios. El Código Municipal no solo aclara la complejidad del paisaje institucional local, sino que señala a los alcaldes como interlocutores válidos ante el Estado y asume los compromisos de reconocimiento, respeto y promoción de los mismos. En general, se encontró un proceso de revitalización del gobierno de comunidades indígenas, que lleva ya más de una década, como respuesta a las múltiples formas de violencia actual y a la preocupación por los recursos naturales en su jurisdicción. El periodo ha sido favorable para estas alcaldías, que se han constituido en actores de primer interés para la justicia, el gobierno, la seguridad y la estabilidad política del municipio. Sin embargo, los alcaldes indígenas aún sienten que faltan acciones de promoción, entendidas como condiciones que les permitan realizar su cometido.

L AS TR A DICIONES POLÍTICAS LOCA LES Las sociedades mayas mantienen tradiciones políticas de largo alcance. El Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (1995) nos sitúa frente a la tarea de reconocer tradiciones políticas locales que



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Este fue desarrollado en 2013 por el Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de la ASIES, con la participación de José Carlos Sanabria, Guisela Mayén, Karin de Maldonado, Ana Lucía Blas, y la colaboración de los investigadores Luis Enrique Reynoso Tavico, Roberto Xoquic Saloj, Francisco Mateo Tol, Mario López M. El estudio fue dirigido por Carlos Ochoa García, Ph. D. Cand. Se agradecen los comentarios de Luis Linares a la propuesta original.

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se reivindican a partir de la cultura, pero ¿qué implica una tradición y qué debemos entender por esta? Para Vansina (1990), las tradiciones son fenómenos históricos de larga duración, que pueden ser encontrados en todas partes. Sin embargo, resalta que toda tradición es un proceso, que solo vive si es capaz de cambiar, lo que contrasta con el concepto de tradición que prevaleció durante el siglo XIX, cuando se le consideraba una situación estática. Aunque hay continuidades que son fundamentales, la tradición es sobre todo un proceso en el que se aceptan, rechazan y moldean préstamos para que quepan en ella. No hay que olvidar que las tradiciones, como han demostrado Hobsbawm y Ranger (1983), también se inventan. Lo que Vansina sugiere es mirar a las tradiciones políticas desde una historia política, específicamente desde la historia de las instituciones locales, de sus itinerarios, argumentos y prácticas. Efectivamente, la idea de que el gobierno indígena es una tradición que permanece estática y apartada es un mito que desarrolló el mismo sistema colonial. Por el contrario, la historia de los gobiernos municipales indígenas revela que estos han experimentado cambios y que han estado negociando su relación, primero con el poder colonial y luego con el Estado, y que han acompañado su estructura política con flexibilidad y adaptabilidad permanente, como sucede, por ejemplo, con el uso simultáneo, pero a veces alterno, de la oralidad y la escritura. Cabe señalar que el Acuerdo de Paz sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas contiene un capítulo sobre la defensa de la cultura –comprende las tierras, la espiritualidad, la lengua, el derecho consuetudinario, los nombres, apellidos y toponimias y las autoridades—. Dentro de esta perspectiva es comprensible ver la cultura como el legado del que provienen las técnicas para la administración del territorio, para administrar y gobernar en las comunidades.

NOCIONES BÁSICAS PA R A COM PR ENDER A L AS AUTOR IDA DES INDÍGENAS Se entiende por comunidad a las unidades de poblamiento submunicipales, que pueden tener diverso estatuto político administrativo: caserío [ 27 ]

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o paraje, cantón o aldea. El alcalde comunitario tiene jurisdicción sobre una comunidad, mientras las alcaldías indígenas, herederas del gobierno del antiguo cabildo colonial, tienen una jurisdicción que se extiende al municipio, aunque en algunos casos se restringe ahora a la cabecera municipal. Esta es la diferencia básica entre ambas. Cuando en el presente documento se usa el término “autoridades indígenas” se hace referencia a las dos formas, alcaldías comunitarias y alcaldías indígenas. Entonces, ¿quién gobierna a nivel local? Se puede decir que las alcaldías comunitarias son la estructura más visible de la autoridad en la comunidad. Constituyen una verdadera institución política local, donde los alcaldes están al frente de un sistema propio de autoridad que comprende varios niveles y funciones bien definidas: alcaldía, secretaría, fiscalía y alguacilería. El gobierno de la comunidad articula su funcionamiento mediante un sistema de servicio público comunitario que se expresa en cargos o responsabilidades precisas, ejercidas por periodos cortos, generalmente de un año. Además, en muchas comunidades se nombran dos alcaldes, que se alternan por periodos que pueden ser semanales o quincenales. A los alcaldes comunales se les considera individuos que han pasado por una fase de aprendizaje, pero su posición no significa que sean jefes del cuerpo de servidores comunitarios, sino que son pensados como ejecutores de mandatos dados por la comunidad, con dos funciones centrales: administrar justicia y ser voceros de la comunidad. La autoridad superior del cuerpo de funcionarios es la asamblea de la comunidad, en la que se reúnen todos los habitantes adultos de la comunidad (hombres y mujeres, actualmente). Mediante esta se selecciona a las autoridades, se llega a acuerdos, se consulta, coordina, planifica y ordena la participación social en la comunidad. Es el motor de la participación y la organización comunal. La asamblea se puede definir como un proceso deliberativo, de diálogo

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y negociación, al que se recurre en variedad de circunstancias para lograr acuerdos comunales, consultar a la población, obtener consentimientos, delegar responsabilidades, reconocer derechos a individuos, definir las prioridades de acción colectiva, asignar cargos comunales y darles un mandato y una misión, de manera que los individuos solo sean responsables ante la asamblea misma.

EL M A RCO LEGA L ESTATA L DE R ECONOCIM IENTO A L A AUTOR IDA D INDÍGENA Y SU GA R A NTÍ A CONSTIT UCIONA L El Estado guatemalteco ha reconocido progresivamente la pluriculturalidad de la sociedad. La Constitución de 1985 tiene un horizonte pluralista14, según el cual el Estado reconoce, respeta y promueve las formas de organización social de las comunidades indígenas (Art. 66), y reconoce las costumbres, formas de vida, formas de organización y tradiciones (Art. 58). Se puede interpretar que esto incluye la justicia y la autoridad propia indígenas. Notablemente, la ratificación por Guatemala, en junio de 1996, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, tuvo el efecto de desarrollar mecanismos concretos para hacer cumplir una amplia gama de derechos, varios de ellos ya reconocidos constitucionalmente pero que no eran operativos en la práctica. Posteriormente, el Código Municipal, Decreto 12-200215, reconoce las alcaldías indígenas y las alcaldías



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Los informes anuales de la Defensoría de Pueblos Indígenas de la Procuraduría de Derechos Humanos listan periódicamente denuncias de violaciones a una treintena de derechos de pueblos indígenas reconocidos en Guatemala. Código Municipal, Decreto Número 12-2002. Capítulo IV. Artículo 55. Alcaldías indígenas. El gobierno del municipio debe reconocer, respetar y promover las alcaldías indígenas, cuando estas existan, incluyendo sus propias formas de funcionamiento administrativo. Artículo 56. Alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares. El Concejo Municipal, de acuerdo a los usos, normas, y tradiciones de las comunidades, reconocerá a las alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares, como entidades representativas de las comunidades, en especial para la toma de decisiones y como vínculo de relación con el gobierno municipal. El nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo emitirá el alcalde municipal, basado en la designación o elección que hagan las comunidades de acuerdo a los principios, valores, procedimientos y tradiciones de las mismas.

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comunitarias. Estas disposiciones representan un giro en la historia de la legislación municipal y de los derechos de pueblos indígenas en general, lo cual se explica como un resultado del largo proceso de paz. Bajo este nuevo marco se reconoce a los municipios guatemaltecos un espectro de instituciones más amplio y a diverso nivel de gobierno –aunque la ley no las reconoce como un nivel de gobierno, se puede argumentar que otros artículos del Código Municipal clarifican esta relación—16 y se institucionaliza el reconocimiento a un sistema de participación ciudadana local basado en la alcaldía. En opinión de la Junta Directiva de los 48 Cantones de Totonicapán, el Código Municipal vigente es un avance frente al Código de 1987 y todos los anteriores, que no mencionaban la existencia de una tradición de autogobierno local o maya, sino que únicamente se refieren al “alcalde auxiliar”, que ven como el “delegado del gobierno municipal en la comunidad (…) quien contará con alguaciles que igualmente se designen [por el alcalde oficial]”, lo que en esencia es la fórmula repetida desde el siglo XIX en la legislación. Todas las autoridades indígenas consultadas para el estudio muestran un conocimiento claro del estatuto legal que ahora tienen en el Código Municipal y, por supuesto, poseen su propia interpretación del mismo. Para las autoridades indígenas de Chichicastenango, esta ley no concibió a la alcaldía indígena en toda su magnitud, pues se refiere a esta sin profundidad, con una visión limitada. Según estas autoridades, la expresión “en donde existe” es ambigua y cuando se refiere a la alcaldía comunitaria deja sentado un precedente discriminatorio al recurrir de nueva cuenta al uso del término “auxiliar”. No obstante, admiten que debe enfocarse de manera positiva ese reconocimiento, que crea las bases para un encuentro más armonioso, pues pone a disposición un espacio de legalidad que antes no existía y provee a las autoridades indígenas un espacio de poder ante los agentes del Estado.



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El Código Municipal manda reconocer a las alcaldías “como entidades representativas de las comunidades” (Art. 56). Aunque no las reconoce como gobierno comunitario, hay una ventana abierta para pensarlas como tal cuando la misma ley dispone reconocerlas “de acuerdo a los usos, normas, y tradiciones de las comunidades” (Art. 56). Una interpretación similar cabe cuando lista las atribuciones del alcalde comunitario, en el artículo 58.

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Es necesario señalar que otras leyes del país, en particular la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CODEUR), ignora las distinciones y el reconocimiento logrado en el Código Municipal, y en su lugar crea sus propias estructuras comunales y municipales que en varios aspectos hacen invisible o limitan la autoridad de las alcaldías comunitarias17. La ley de los CODEUR, contemporánea del Código Municipal, originó dudas y ambigüedad, pues para fines de “desarrollo” no son las alcaldías, sino los consejos los interlocutores válidos ante el Estado, e incluso han sido estos últimos los preferidos en el último decenio. Lo anterior puede interpretarse como un intento estatal de dividir el poder comunitario y debilitarlo ante los aparatos burocráticos, políticos y empresariales. De igual manera, ambas leyes desconocen el valor de las asambleas de comunidad, entre otras formas de organización tradicional, lo que es aprovechado por autoridades municipales y gubernamentales para adoptar una posición estratégica ante las autoridades indígenas, haciendo que su estatuto sea todavía vulnerable. Ante el desafío de democratizar el poder, en las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, resulta crucial afirmar progresivamente políticas públicas más pluralistas.

CR ITER IOS COM UNITA R IOS DE UNA BUENA R EL ACIÓN CON L AS AUTOR IDA DES INDÍGENAS Para comprender mejor cómo las autoridades indígenas interpretan lo dispuesto en el Código Municipal y articulan sus argumentos, consensos y demandas, ha sido útil un análisis de tipo taxonómico de la terminología en lenguas mayas kaqchikel y k’iche’, relativo al dominio del poder y de la autoridad.



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Notablemente, se trata de una falta de armonía dentro del marco de leyes sobre descentralización: Decreto Número 11-2002, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CODEUR); Decreto Número 122011, Código Municipal; y Decreto Número 14-2012, Ley General de Descentralización. En este ámbito también interviene legislación internacional, como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas.

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Reconocer es dar la palabra: Utzijoxik El alcalde indígena de Santa Cruz del Quiché, Juan Zapeta, explica que reconocer, en su idioma k’iche’ se puede expresar con la metáfora de “dar la palabra”. Reconocer es uta’ik ri kitz’ij, lo cual equivale a “dar un espacio, un lugar, un momento”, de tal cuenta que significa darle a una persona el valor que se merece. Por consiguiente, no reconocer a alguien es un problema que se interpreta como desprecio e irrespeto ─discriminación─, a su dignidad de persona y lo que esta puede representar para la colectividad. En idioma kaqchikel, la acción de reconocimiento también está ligada a la palabra, de manera que disponer de la palabra constituye un gran signo de reconocimiento. Sin embargo, presenta la particularidad de que reconocer equivale a nkoxaj: oír (n:1ra. pna. sing.; koxaj: oír, escuchar); no existe una diferencia manifiesta entre oír y escuchar, oír es aquí el paralelo de darle la palabra a alguien, cuestión que nos remite directamente a las condiciones en que la interacción social se produce, y lo que finalmente le da significado: escuchar a alguien significa que se acepta a la contraparte. Por tanto, en la práctica el reconocimiento proporciona las premisas de un diálogo auténtico. Sin diálogo no hay reconocimiento. Ante estas condiciones, el reconocimiento a las autoridades indígenas significa un encuentro entre lo local y lo nacional, en donde los primeros reclaman la palabra, ser escuchados y entablar un diálogo. Reconocer significa aceptar que la autoridad indígena existe, que es un interlocutor válido. Respetar es dar su lugar: Uyaik Uq’ij Respetar, en kaqchikel significa darle a alguien su valor, su lugar: tajtaya uq’ij (taj: dar, uq’ij: su momento, su lugar). Aquí, el respeto está connotado por la actitud de valorar, contra cualquier indicio de discriminación. El núcleo de la expresión es el verbo dar (taj), lo cual es congruente con una actitud activa, autónoma, que marca la iniciativa del sujeto que es libre para actuar. Reconocimiento y respeto van de la mano. Las autoridades de la Junta Directiva de los 48 Cantones estiman que ambos están íntimamente liga[ 32 ]

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dos y desembocan, en la práctica, en la obligación que se demanda del Estado de consultar sus políticas, proyectos y cualquier iniciativa o situación en que directamente intervenga, particularmente en las comunidades. El respeto conduce a decidir de manera conjunta y a tener claridad sobre las responsabilidades del Estado. Las autoridades indígenas de Chichicastenango consideran como signos de respeto, acciones de coordinación con la alcaldía indígena, llevar a cabo consultas a los pueblos indígenas –por medio de la alcaldía— y una igualdad de trato. En general, la consulta es señalada como una de las medidas de respeto más importantes de esta relación. Los alcaldes se consideran a sí mismos como los representantes de los primeros antepasados que dispensaron justicia. “El derecho a hacer la justicia es anterior a la existencia del Estado”, “es una palabra que nació aquí, nació con los abuelos, por los señores de la justicia que sembraron la palabra”, y sus varas son el símbolo de su sagrada misión. Respetar esta justicia es otra de las medidas de respeto.

Promover es dar ayuda: Utoik La noción promover, en idioma kaqchikel, se encuadra en un campo semántico preciso: toonik, que equivale a apoyar, empujar, sostener, reforzar. Toonik implica solidaridad y apoyo a la acción, connota la idea de comprender o aceptar los fines de la acción del sujeto. En su significado práctico, resalta que toda política pública debe fortalecer la institucionalidad indígena. Promover no es hacerles favores a las autoridades comunitarias, sino facilitar las condiciones para que realicen su cometido. Tampoco es ofrecer proyectos, pues los alcaldes indígenas ven un uso tergiversado y perverso de los proyectos desarrollistas que se instrumentalizan, orientados por un interés clientelista motivado por una ambición deshumanizante, a la cual se recurre para mantener un sistema de vida. Además, señalan que las acciones de promoción a las autoridades indígenas deben ser producto de un acuerdo entre estas y el gobierno, porque cualquier acción que las fortalezca, a su vez fortalece al Estado y a la sociedad. [ 33 ]

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Las alcaldías indígenas y el Estado

Promover, en idioma k’iche’ es to’ik, que significa, ayudar, colaborar, respaldar y contribuir, procurar la realización de algo. Dado que las múltiples responsabilidades del gobierno comunitario están distribuidas entre un amplio cuerpo de servidores comunitarios, estas funciones se delegan nominalmente, basadas en méritos personales y tomando en cuenta los contextos de inmediatez, factibilidad y de conocimientos que se tienen. Cualquier ayuda, colaboración o respaldo a las autoridades indígenas se entiende como ayudar a estos individuos a cumplir la misión que le es encomendada por la comunidad. En conclusión, para los alcaldes indígenas, una buena relación con el Estado significa reconocer (entendido en los términos k’iché utzijoxik y nkoxaj como darles la palabra y oírlas, pues la palabra constituye el mayor signo de reconocimiento), respetar (en k’iché uyaik uq’ij y tajtaya uq’ij, dar su valor, su lugar, condiciones de tiempo y lugar) y, finalmente, promover (en kaqchikel utoik y toonik, apoyar, empujar, sostener, reforzar a la institucionalidad indígena).

DESAFÍOS EN JUSTICI A Y DER ECHOS CULTUR A LES, ECONÓM ICOS Y SOCI A LES Una nueva relación con las alcaldías supone desafíos, asociados con los campos en que estas autoridades indígenas tienen un papel activo: administración de justicia y defensa de derechos culturales, económicos y sociales. Si bien la administración de justicia rebasa el ámbito de acción del Código Municipal, es un elemento central en la visión y misión de la alcaldía indígena y de los alcaldes comunitarios. En esta área, el estudio observa una mejoría en las relaciones con el Organismo Judicial, con el que ha habido experiencias positivas de diálogo y coordinación en el municipio. Hay también una incipiente colaboración de parte de la Policía Nacional Civil y del Ministerio Público. La experiencia de las alcaldías indígenas en los últimos diez años, puede resumirse en lo que señalaron Sieder y Flores (2011:66): “de una manifestación de no subordinación al sector justicia oficial, en la esperanza de una coordinación entre ambos [ 34 ]

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sistemas”. Las demandas de las alcaldías son: no subordinación, diálogo y respeto a una jurisdicción indígena. El campo de los derechos culturales es sumamente amplio, pero aglutina prácticas que de otra manera se verían como aisladas y desconectadas entre sí. El Acuerdo de Paz sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas dejó claro que la cultura es un legado de donde provienen las técnicas para la administración del territorio y administrar y gobernar en las comunidades mayas. Esto comprende asuntos sobre tierras, espiritualidad, lengua, derecho consuetudinario, nombres, apellidos y toponimias, y el ejercicio mismo de la autoridad. Se trata de derechos cuyo reconocimiento, respeto y promoción constituyen parte de la defensa de la cultura y por tanto se reclaman ante el Estado. En este aspecto prevalece una débil coordinación entre las alcaldías indígenas y las municipalidades, con excepción de Sololá, donde por casi dos décadas han existido excelentes relaciones. En general, hay una ausencia de respeto y promoción por parte de las entidades de gobierno hacia el papel que juegan los alcaldes como mediadores de los derechos culturales. Las alcaldías indígenas mantienen una fuerte demanda a favor de que se faciliten condiciones que fortalezcan a la autoridad indígena, colaboración y acuerdos, autonomía, no discriminación y no aprovechamiento. Finalmente, en el campo de los derechos económicos y sociales, las alcaldías indígenas juegan un papel activo para representar a la población e intervienen en situaciones de crisis y procesos de diálogo. Pero aquí el reconocimiento es nulo por parte de instituciones de gobierno y escaso por parte de las municipalidades. Por esto, las alcaldías indígenas demandan una política de consulta que venga de los órganos del Estado hacia la estructura de los alcaldes. En conclusión, el Código Municipal ha jugado un papel importante de mediación cultural, al presentar las alcaldías indígenas ante la sociedad, pero se deben realizar esfuerzos para mostrar los beneficios particulares que esta institución indígena representa para la gobernabilidad en general, y para la estabilidad política de las comunidades mayas. Una mejor relación interinstitucional no depende solo de voluntad política, sino que requiere cambios en los patrones culturales y acciones contra el racismo y la discriminación presentes en la sociedad. [ 35 ]

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FOR M AS DE COM UNICACIÓN DE L AS A LCA LDÍ AS INDÍGENAS CON L AS COM UNIDA DES Ahora que se conoce mejor la relación entre las alcaldías indígenas y la institucionalidad del Estado en lo local, así como el impacto que sobre tal relación ha tenido el reconocimiento de estas autoridades en el Código Municipal y los desafíos pendientes para el pleno reconocimiento, respeto y promoción de las mismas, ASIES buscará explorar con mayor profundidad la relación de las alcaldías indígenas con las comunidades, con la intención de contribuir a construir puentes de entendimiento y diálogo entre estas y los actores estatales. Para ello, durante el 2014 realizará una investigación enfocada en los procesos comunicativos de las alcaldías indígenas de los municipios de Totonicapán y Sololá, para conocer cómo enfrentan los desafíos que conlleva informar, consultar y promover consentimientos sobre asuntos públicos o de trascendencia para el municipio. Comprender mejor estos procesos puede ser útil para el diálogo entre el Estado y las comunidades, para abrir, progresivamente, el círculo de participación y comunicación. De esta manera, el Estado puede lograr mayor pertinencia en sus políticas públicas y así, atender mejor a su sociedad, teniendo en cuenta su diversidad cultural.

Referencias Hobsbawm, E. & Ranger, T. (1992) (1983). The invention of tradition. Boston: Cambridge University Press. Sieder, R. & Flores, C. (2010). Autoridad, autonomía y derecho indígena en la Guatemala de posguerra. Guatemala: FyG editores/Casa Comal Arte y Cultura/ Universidad Autónoma del Estado de Morelos. Stepputat, F. (2001). Urbanizing the countryside: armed conflict, State formation and the politics of place in contemporary Guatemala. En B. [ 36 ]

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Hansen y F.Stepputat, (2001). States of imagination. Ethnographic exploration of the colonial state. Durham, N.C.: Duke University Press. Vansina, J. (1990). Paths in the rainforests: toward a history of political tradition in equatorial Africa. Madison, Wisconsin: University of Wisconsin Press.

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