Bolivia en crisis de gobernabilidad Peter DeShazo Phillip McLean
Policy Papers on the Americas Volumen XVI, Estudio 3
diciembre 2005
Acerca de CSIS El Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) es una organización sin fines de lucro y bipartidista, dedicada a temas de orden público. Fue fundada en 1962 con el objetivo de ofrecer a los dirigentes del mundo las luces de su pensamiento estratégico y soluciones de normativa prácticas en torno a temas de seguridad internacional. Con los años, CSIS se ha convertido en una de las organizaciones más extensas de su tipo, con unos 200 empleados, entre ellos más de 120 analistas dedicados a abordar la dinámica cambiante que caracteriza el tema de la seguridad a lo largo y ancho del planeta. CSIS está constituido en torno a tres ámbitos programáticos generales, que en su conjunto le permiten ofrecer elementos de comprensión y soluciones verdaderamente integrados ante los problemas de seguridad mundial. Primero, CSIS aborda las nuevas causas motrices en el campo de la seguridad mundial, con programas dedicados al sistema financiero y económico internacional, la ayuda externa, seguridad energética, tecnología, biotecnología, cambios demográficos, la pandemia de VIH/SIDA y la gobernabilidad. Segundo, CSIS también cuenta con uno de los programas más completos de Estados Unidos sobre el tema de la seguridad nacional e internacional y propone reformas a la organización del sector defensa de Estados Unidos y a sus políticas, estructura de fuerzas y base industrial y tecnológica, además de ofrecer soluciones para abordar los problemas de proliferación, terrorismo transnacional, seguridad interna y reconstrucción postconflicto. Tercero, CSIS es la única institución de su tipo que cuenta con especialistas de planta dedicados a cada una de las principales regiones geográficas pobladas del mundo. CSIS fue fundado hace cuatro décadas por David M. Abshire y el Almirante Arleigh Burke. El ex senador estadounidense Sam Nunn asumió el cargo de presidente del Comité de Fiduciarios de CSIS en 1999 y desde abril de 2000, John J. Hamre ha dirigido el Centro como presidente y director ejecutivo. CSIS es una institución privada y exenta de impuestos [clasificación 501(c) 3 según el código de EEUU], con sede en Washington, D.C. CSIS no asume posiciones específicas con respecto a políticas, por lo que todos los puntos de vista expresados en el presente documento deben interpretarse como personales del/de los autor(es) exclusivamente. Dirección del Programa Américas de CSIS Peter DeShazo, director del Programa Américas Viviane Leffingwell, coordinadora del Programa Américas Armand Peschard-Sverdrup, director del Proyecto México Kristin Wedding, investigadora, Proyecto México Tanya Primiani, investigadora, Proyecto Canadá © 2005 del Centro para Estudios Estratégicos e Internacionales. Todos los derechos reservados. El presente informe se elaboró bajo el patrocinio de la serie de CSIS Policy Papers on the Americas, dedicada a ponencias sobre normativa americana. Los comentarios del lector son bienvenidos y deben dirigirse a: CSIS Americas Program 1800 K Street, N.W. Washington, D.C. 20006
Teléfono: (202) 775-3150 Fax: (202) 466-4739 Internet: http://www.csis.org/
Índice Introducción .................................................................................................1 Panel I. La crisis de gobernabilidad: causas y efectos .................................3 Panel II. La crisis de gobernabilidad: ¿qué se puede hacer?........................7 Almuerzo de trabajo: diálogo y conclusiones............................................10 Conclusiones ..............................................................................................12 Acerca de los autores .................................................................................14
iii
Blank
Bolivia en crisis de gobernabilidad Peter DeShazo y Phillip McLean
Introducción Bolivia sigue sumida en una profunda crisis política, no obstante la elección de Evo Morales el 18 de diciembre por mayoría absoluta de votos. La crisis se ha venido manifestando de manera patente durante los últimos tres años, destacada por la dimisión obligada de dos presidentes. Sin embargo, su origen se remonta a años atrás. La crisis se caracteriza por un declive brusco del prestigio y la autoridad del estado, el deterioro de un estado de derecho ya debilitado, el casi desplome de los partidos políticos tradicionales, la intensificación de tensiones étnicas y regionales y un choque entre visiones rivales del futuro de Bolivia, que difieren en lo más fundamental. La política ha sufrido un proceso tanto de fragmentación como de polarización. La era del gobierno por amplias coaliciones entre partidos políticos con trayectoria histórica ha llegado a su fin y las perspectivas de consolidación de un reemplazo que funcione no son buenas. El consenso político escasea y la democracia representativa se ve sometida a una dura prueba. Cuando el gobierno de Morales tome posesión el 22 de enero, se enfrentará a una problemática monumental, si en realidad busca sacar al país de la crisis de gobernabilidad que está viviendo. Deberá reparar el daño que han ocasionado a la autoridad legítima del Estado los últimos años de tumultos; deberá reconstruir las relaciones entre el poder ejecutivo y el congreso, extender la labor destinada a mejorar el gobierno a nivel municipal y local, además de dar inicio a un proyecto, que hace mucho ya que urge, para promover la transparencia en el gobierno y luchar contra la corrupción. En el aspecto económico, el gobierno nuevo deberá aplicar estrategias que fomenten el crecimiento económico sostenido y generen empleos que permitan a los bolivianos salir de la pobreza. Se necesita trabajo urgente en los campos de la salud, educación, vivienda e infraestructura. Para ello se requiere de inversión, pública y privada, nacional y extranjera, y un reto clave será el de estimular un clima propicio para tales inversiones. Lo más importante es comprender que las necesidades sociales y económicas no se podrán satisfacer
1
2
Bolivia en crisis de gobernabilidad
sin antes mejorar la gobernabilidad, es decir, la capacidad del Estado de ejercer con eficacia su autoridad legítima, democrática, en aras del bien común. El día dos de diciembre de 2005, el Programa Américas de CSIS realizó una conferencia dedicada a examinar la crisis de gobernabilidad boliviana, sus causas y qué medidas se pueden tomar para lograr una mayor eficacia y legitimidad en las instituciones públicas. El congreso reunió a seis expertos destacados de los sectores académico, gubernamental, y de la prensa, con el objeto de extraer conclusiones y lecciones de la experiencia boliviana. Se contó con la asistencia de funcionarios, diplomáticos, académicos y representantes de organismos financieros, organizaciones no gubernamentales (ONG), la sociedad civil y grupos defensores de los derechos humanos, provenientes tanto de Estados Unidos como de Bolivia y otros países. La conferencia se dividió en dos paneles de tres participantes cada uno, con un almuerzo de trabajo dedicado a la ampliación del debate y la elaboración de conclusiones. El presente informe resume la labor de los dos paneles y el diálogo sostenido durante el almuerzo, y esboza las conclusiones a las que se llegó. La conferencia obedeció a un objetivo pragmático: brindar a los responsables de formular políticas en una gama de campos diversos, un análisis de las dificultades inherentes a la tarea de establecer una gobernabilidad eficaz en un país multiétnico y en vías de desarrollo. La conferencia se realizó unas dos semanas antes de los comicios presidenciales de Bolivia, celebrados el 18 de diciembre y por ende, los comentarios de los panelistas referentes a las elecciones se hicieron sin conocimiento de los resultados. El congreso y la publicación del presente informe han sido posibles gracias al apoyo brindado por la Oficina de la Misión de Bolivia de USAID, de conformidad con el contrato no. 511-G-00-05-00288-00. Las opiniones expresadas en el presente pertenecen al/a los autor(es) y panelista(s) y no son necesariamente compartidas por USAID.
Peter DeShazo y Phillip McLean 3
Panel I. La crisis de gobernabilidad: causas y efectos El panel I, moderado por Phillip McLean, académico de alto nivel de CSIS, se dio a la tarea de identificar los orígenes de la actual fragilidad del sistema político boliviano. Los conferenciantes analizaron los antecedentes históricos y tendencias sociales subyacentes al fenómeno; éstos revelaron ciertos cambios que han afectado al país pero rara vez se abordan. Herbert S. Klein, profesor emérito de la Universidad de Columbia y miembro becario de la Institución Hoover en la Universidad de Stanford, comenzó con un repaso de la evolución del papel desempeñado por la mayoría campesina boliviana.1 Después de la independencia, la población rural se componía de comunidades indígenas que pagaban tributo en un sistema de haciendas, cuya expansión fue particularmente marcada a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX. Los trastornos políticos de 1952 desembocaron en el traspaso de facto a las comunidades de gran parte de la tierra de montaña y valle. Desde ese entonces, los campesinos pasaron a desempeñar un papel público “pasivo”, primero como aliados del Movimiento Nacional Revolucionario, el cual había encabezado la revuelta de 1952, y luego de los militares, quienes gobernaron entre 1964 y 1978. La reestructuración de la política y de la economía en el marco de una sucesión de gobiernos civiles involucró poco a la población indígena de forma directa, sin embargo se registró un cambio demográfico a medida que las zonas bajas del Este del país pasaron a ser el centro dinámico del crecimiento económico y el asentamiento de El Alto en torno al aeropuerto en la cima del altiplano sobre la ciudad capital de La Paz se convirtió en una importante metrópolis. En su primer período presidencial (1993–1997), Gonzalo Sánchez de Lozada (Goni) buscó dotar al programa de reforma económica liberal iniciado en 1985 de una dimensión política al adoptar una ley de participación popular que estableció 327 municipios con elecciones locales y autoridad para realizar erogaciones públicas (hoy equivalentes al 60 por ciento de los gastos del gobierno nacional). Estas reformas, y una enmienda constitucional adicional del año 2000 que concedió un papel a los pueblos indígenas (PI) y otras “agrupaciones ciudadanas” (AC), contribuyeron al debilitamiento de los partidos políticos principales. Los nuevos movimientos étnicos, partidos regionales y campañas “hombre orquesta” están a la orden del día en el marco normativo actual. Las movilizaciones populares están reemplazando la política convencional: por ejemplo, las manifestaciones populares a raíz de la privatización de las obras sanitarias en Cochabamba y La Paz, la huelga policial en febrero de 2003, el bloqueo de la fábrica de gas de La Paz que condujo al final del segundo período presidencial de Goni y al “cabildo abierto de Santa Cruz”, y la decisión de elegir a 1
Para ver la presentación de Herbert Klein, favor remitirse a: http://www.csis.org/media/csis/events/051202_washington_popular_protest_bolivia.pdf.
4
Bolivia en crisis de gobernabilidad
prefectos regionales. Detrás del surgimiento del activismo político se encuentran tendencias de largo plazo en indicadores sociales clave, señaló Klein, entre ellas la mejoría notable en mortalidad infantil, esperanza de vida, alfabetismo, bilingüismo y número de años de estudios académicos. Quienes se consideran voz de estas nuevas fuerzas motivadas por aspiraciones étnicas y cada vez más urbanizadas, de las cuales Evo Morales y su Movimiento Al Socialismo (MAS) son los representantes más visibles, dicen querer una nueva constitución de estructura corporativista con la representación basada en la pertenencia a un grupo étnico, y querer poner fin a los contratos del gas, a un estado socialista mal definido, al “Consenso de Washington” y a las campañas anti coca. Klein puso de relieve el contraste de las exigencias, incoherentes, del bando de Morales con el colapso político de Bolivia, manifestado durante el desventurado gobierno de Carlos Mesa, acontecer que engendró una “caldera de actividad” pero pocos avances a la hora de establecer una gobernabilidad coherente. Con respecto al tema de la autonomía regional, Klein descartó la posibilidad de una separación de Santa Cruz del resto de Bolivia. Propuso que, aunque las perspectivas generales presagian más conflicto social, Bolivia ha demostrado en el pasado que, mediante la negociación constante, es capaz de superar desafíos políticos difíciles. Juan L. Cariaga, asesor económico y escritor sobre el tema, además de ex ministro de finanzas, se mostró pesimista al referirse al futuro.2 El problema fundamental de Bolivia ha sido el declive del sistema de partidos políticos que había existido a partir de 1985. De los 3,5 millones de votantes del país, afirmó Cariaga, 2,5 millones forman parte de lo que podría considerarse la clase media, sin embargo por el momento esa clase media carece de dirigentes. Si bien las condiciones económicas actuales favorecen las exportaciones bolivianas, la economía se ve obstaculizada por la presencia de un sector informal extenso, por la corrupción y falta de competitividad. (Bolivia ha clasificado repetidamente cerca del último lugar en las evaluaciones internacionales de cada una de esas dos variables.) La burocracia de gobierno sigue siendo excesiva y, aun con un crecimiento económico del 3 ó 3,5 por ciento, donde se ha ubicado la cifra en años recientes, se están creando apenas 30.000 empleos anuales en un país que necesita 100.000. El desempleo y la pobreza persistente han llevado al rechazo de las políticas económicas ortodoxas. Bolivia se enfrenta a las elecciones del 18 de diciembre con una desafortunada combinación de actitudes por parte del público: rechazo a los partidos políticos, el despertar de los movimientos políticos indígenas, desencanto con las políticas del pasado orientadas al mercado y conciencia de la riqueza que representan los recursos de gas natural que posee el país. Ninguno de los candidatos habla claro con el electorado, para el que resultará difícil descifrar posturas sobre temas importantes. Evo no cuenta con un programa coherente pero de salir elegido (el 2
Para ver la presentación de Juan Cariaga, favor remitirse a: http://www.csis.org/media/csis/events/051202_cariaga_bolivia_presentation.pdf.
Peter DeShazo y Phillip McLean 5
resultado más probable según Cariaga) casi sin duda aplicará políticas que inhibirán la inversión nueva y conducirán a un deterioro mayor de la gobernabilidad. Aprovechará la amenaza de las tensiones políticas para avanzar sus propuestas legislativas y su plan de celebrar una asamblea constituyente. El rival principal de Morales, “Tuto” Quiroga, enfrentaría dificultades para asumir el poder aunque obtuviera más votos que Morales, e innumerables problemas a la hora de ejercer la autoridad. Cariaga es de la opinión de que, gane quien gane, habrá una lucha en torno a la nacionalización del sector de hidrocarburos, la fecha y composición de la asamblea constituyente, la disposición de las nuevas autoridades regionales, la coca y la confiscación de tierras. Dado que ninguno de los candidatos principales tendrá el control de todos los instrumentos de gobierno (las dos cámaras del congreso, los prefectos regionales, las fuerzas armadas y la policía, y “la calle”) necesarios para gobernar eficazmente, el nuevo presidente será inevitablemente una figura de transición y por lo tanto, el país se enfrenta a años de inestabilidad y un nivel bajo de inversión. Cariaga concluyó con un llamamiento a favor de un “gobierno pactado”, el cual en su opinión podría ser coordinado por el presidente interino Eduardo Rodríguez con la participación de un grupo de “ciudadanos notables” antes de la toma de posesión del nuevo regimen el 22 de enero de 2006. El pacto tendría por objeto disuadir de actos antidemocráticos, llegar a un acuerdo sobre medidas para fomentar la estabilidad económica y la inversión, garantizar los derechos de propiedad, promover la industrialización del gas natural y disponer la coordinación ejecutiva-legislativa y la autonomía regional. Luis Fernando Tapia, profesor de la Universidad Mayor de San Andrés y ex integrante del grupo de asesores de Evo Morales, expresó un punto de vista más optimista. También él acepta que gran parte de la crisis actual, la cual pronostica será de larga duración, se debe al declive de los partidos políticos tradicionales y surgimiento de la sociedad civil. Los partidos, observó, tuvieron más que suficiente oportunidad entre 1985 y 2000 para fortalecer su papel como instituciones indispensables pero no lo hicieron. Optaron más bien por dedicarse a la política tradicional del clientelismo, se hicieron de la vista gorda ante la corrupción mientras una sociedad civil “compleja y multicultural” se iba formando y llegó a competir con ellos por la influencia política, y con el tiempo los superó. Los bolivianos no rechazan los partidos políticos en sí, arguyó, sino a los individuos que encabezaban los partidos tradicionales fracasados del período posterior a 1985. Tapia sostuvo que, mientras el sistema político antiguo basado en partidos tradicionales que representaban al “bloque liberal/empresarial” se desvanece rápidamente, un “bloque social nuevo” está asumiendo su lugar pero se encuentra aún en el proceso de formación. Ese movimiento se encuentra aún desunido, apoyado en sindicatos obreros, fuerzas campesinas y la sociedad civil. El MAS de Evo Morales, calificado de “confederación de alianzas” por Tapia, ha aprovechado esta situación al galvanizar una red de organizaciones sociales para formar un partido que debe su atractivo a la serie de exigencias diversas que
6
Bolivia en crisis de gobernabilidad
representa, tales como las de aumentar la producción cocalera, revocar la privatización, nacionalizar el gas natural y convocar una asamblea constituyente. De gobernar el MAS, sostuvo, se apoyaría en el mínimo de coherencia que pudiera ofrecer la conglomeración de esas fuerzas. En esencia, el deseo de nacionalizar el gas y de celebrar una asamblea constituyente son los únicos dos factores aglutinantes del movimiento: sin estos elementos unificadores, se arriesga a perder el poder. Desde la perspectiva de Tapia, está en desarrollo una renovación del sistema de partidos. Los movimientos, que suelen ser el producto de sindicatos o de otras organizaciones “sindicales”, no pueden suplantar a los partidos porque carecen del mecanismo de apoyo generalizado que se necesita para gobernar. Sin embargo, sí pueden ofrecer una oportunidad a los activistas, antes excluidos, de adoptar el papel de aprendices y prepararse para ser actores políticos más convencionales. El MAS de Evo ya está bien encaminado a convertirse en partido y se desarrolla de manera similar al MNR. Tapia considera que la asamblea constituyente sería un vehículo para pasar de ser una cultura que estimula los enfrentamientos a una que propicia la cooperación. El objetivo debe ser un proyecto que busque activamente lograr una participación política más amplia. Durante la conclusión del panel, el moderador Phillip McLean ofreció sus comentarios sobre el tema de los narcóticos y su efecto en la gobernabilidad. El asunto ha estado presente en las relaciones boliviano-estadounidenses desde mediados de la década de los ochenta, cuando el congreso de Estados Unidos exigió que los países narcoproductores tomaran medidas frente al aumento del consumo de cocaína en Estados Unidos. Luego de que el presidente Víctor Paz Estenssoro accediera a una intensificación importante de las operaciones antinarcóticos en 1986, Estados Unidos prometió mantener un alto nivel de asistencia económica. Evidentemente, la presión aplicada por Estados Unidos generó resentimiento, y además cuando se comenzó por fin a ver el éxito de los programas de erradicación unos diez años más tarde, el trastorno económico sufrido ya era profundo. No obstante, es importante recalcar que el compromiso antinarcóticos de Bolivia sí impidió que se tildase al país de “narcoestado” en aquel tiempo, aunque inclusive hoy en día, tras un relajamiento de los controles en cierta medida por parte de los gobiernos recientes “de transición”, el país produce apenas una cuarta parte de lo que fue el apogeo de su producción. Lo que es quizás más importante: a lo largo de los últimos 20 años, Bolivia no ha padecido las olas de violencia y corrupción a manos de las narcomafias que han sufrido otros países que optaron por no asumir una postura firme en contra del negocio del narcotráfico.
Peter DeShazo y Phillip McLean 7
Panel II. La crisis de gobernabilidad: ¿qué se puede hacer? El panel II, moderado por Peter DeShazo, director del Programa Américas de CSIS, centró su atención en el futuro, en posibles medidas que se pudieran tomar para enfrentar la crisis de gobernabilidad que afecta a Bolivia. Tomasa Yarhui Jacomé fue la primera mujer Quechua en fungir como ministra de estado en Bolivia, al ser nombrada Ministra de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios en 2002.3 Dio inició a su presentación con una descripción general del estado actual de la participación indígena en la política boliviana, subrayando que el gobierno central y los partidos políticos tradicionales han estado acostumbrados a pasar por alto a la mayoría indígena del país. Si bien la representación indígena en el congreso llegó a alcanzar un nivel considerable, distribuida entre muchos partidos, Yarhui hizo notar que apenas el uno por ciento de los funcionarios públicos son indígenas y que los pueblos indígenas ejercen muy poca influencia en la toma de decisiones en el seno de los partidos tradicionales de Bolivia, los cuales manifestaron una orientación fuertemente urbana que se tradujo en desatención por parte del gobierno central a los problemas de los campesinos. La exclusión de los indígenas de la toma de decisiones, sostuvo, es un impedimento al gobierno eficaz en Bolivia, pues empaña la legitimidad del estado a ojos de los indígenas y limita las posibilidades de desarrollo económico del país. Yarhui destacó igualmente una serie de variables que afectan las posibilidades de una mejora de la gobernabilidad.
3
La gobernabilidad con eficacia exige que gobierno y gobernados pongan de su parte y asuman responsabilidad. En el caso de Bolivia, la pluralidad de exigencias inmediatas de grupos civiles fragmentados limita a largo plazo las perspectivas de desarrollo del país. A raíz de manifestaciones populares frecuentes ha aumentado el desempleo y empeorado la situación económica, lo que afecta a todos. La conducta elitista de los que gobiernan ha dejado a Bolivia con sus necesidades insatisfechas. Es necesario desarrollar una perspectiva nueva que busque “el bien común”.
Los partidos políticos de Bolivia no representan adecuadamente el “interés popular” y en gran medida han sido reemplazados por la sociedad civil, sin embargo ésta no es una solución eficaz. Los partidos políticos son necesarios en una democracia y deben revivir y reformarse.
Bolivia necesita un nuevo “pacto social”, objetivo alcanzable, de lograrse con éxito la redacción de una nueva constitución en una asamblea constituyente. La inclusión social y participación generalizada en la política por parte de todos los sectores de la sociedad es la clave para evitar los enfrentamientos y el conflicto. Los bolivianos deben
Para ver la presentación de Tomasa Yarhui Jacomé, favor remitirse a: http://www.csis.org/media/csis/events/051202_yarhui_speech.pdf.
8
Bolivia en crisis de gobernabilidad
convencerse del concepto de un “destino común”, que hoy se encuentra ausente. Juan Carlos Rocha, director del diario de mayor circulación de La Paz, La Razón, inició su exposición describiendo la situación actual de Bolivia como un “empate histórico” de carácter social trasladado al escenario político.4 Las elecciones de diciembre son una manifestación bastante fiel de ese “empate”, que subrayan la situación actual “ingobernable, inestable y frágil”. Pese a que el país ha mantenido su condición democrática desde 1982, los últimos tres años han sido de los más difíciles que Bolivia haya vivido jamás. Rocha prevé que la profunda crisis de gobernabilidad que experimenta Bolivia no terminará el día de las elecciones. Al contrario, vaticinó, las elecciones pondrán fin a la “tregua social no declarada” de los últimos meses y comenzará un nuevo ciclo de conflicto. Rocha opina que Bolivia está pasando por algo más que una crisis de gobernabilidad: es además un “proceso de cambios históricos” vinculado al surgimiento acelerado de nuevos actores sociales y políticos como participantes de la vida nacional, en particular los grupos indígenas del país. Calificó las próximas elecciones de “apuesta de alto riesgo” porque es muy probable que el triunfador se vea obligado a gobernar sobre la base de un mandato débil, lo que dejaría al país sumido en el “empate” al que ya se había referido. Si Morales llega a la presidencia, y es él quien domina las encuestas, las fuerzas dirigidas por Jorge Quiroga controlarían el Senado y la mayoría de los gobiernos departamentales. Rocha considera que las elecciones pondrán a Bolivia frente a uno de dos desenlaces posibles. El primero es el del desastre, provocado por una victoria, ya sea de Morales o de Quiroga, por un margen inferior a seis u ocho puntos, que condenaría al futuro gobierno a una condición transitoria, en lo que diferiría poco de los regímenes fracasados de Sánchez de Lozada y Mesa, con más fragmentación social, tensión regional y enfrentamientos. El segundo desenlace, más difícil de realizar, se caracterizaría por la concertación nacional en torno a una agenda común basada en la moderación de posturas en vez de la polarización. Para ello se requeriría de un cambio histórico en Bolivia: que se hiciera a un lado las necesidades personales y de agrupaciones pequeñas en aras del bien nacional. Un vehículo posible para el cambio sería la futura asamblea constituyente y el referéndum sobre autonomía regional, aunque estos procesos en última instancia fracasarán de no generarse un nivel mayor de consenso político después de las elecciones. Se necesita un cambio profundo en Bolivia con respecto a “las reglas del juego democrático”, al estado de la economía y al bienestar de los bolivianos, sostuvo Rocha, pero los programas ofrecidos por los dos candidatos con mayor probabilidad de victoria, son “radicalmente contradictorios” en su perspectiva. No obstante, para tener alguna esperanza de éxito, un gobierno nuevo debe
4
Para ver la presentación de Juan Carlos Rocha, favor remitirse a: http://www.csis.org/media/csis/events/051202_rocha_remarks.pdf.
Peter DeShazo y Phillip McLean 9
convertirse en un gobierno de unidad nacional, buscando “una agenda de consenso fundamental” con respecto a cinco problemas que enfrenta el país:
asamblea constituyente
autonomía regional
política de hidrocarburos
política de tenencia de tierra
política macroeconómica, especialmente, apertura a un tratado de libre comercio con Estados Unidos
Según Rocha, sólo la segunda opción, la de un mayor consenso, es capaz de solucionar los problemas de Bolivia; si bien en estos momentos pareciera prácticamente imposible, es la única esperanza. El diálogo nacional debe incluir a todos los sectores: políticos, intelectuales, los medios de comunicación, sindicatos y campesinos. Este resultado requiere de una ardua labor y una “nueva ética política” que todos los bolivianos deben perseguir. Eduardo Gamarra, director del Centro Latinoamericano y del Caribe de la Universidad Internacional de la Florida, se refirió a algunos de los sucesos clave que inciden en la actualidad boliviana y luego miró hacia el futuro para pronosticar que ninguno de los resultados probables de las elecciones del 18 de diciembre garantizará una gobernabilidad estable. Al contrario, dice vislumbrar un período de trastornos profundos, marcado por altos niveles de movilización política y social. La turbulencia actual de Bolivia, según Gamarra, es producto, en parte, de una revolución de expectativas desatada inicialmente con la revolución nacional de 1952, y que ha cobrado un impulso considerable y está enfrentando esas expectativas crecientes con instituciones políticas muy débiles. Gamarra destacó de forma particular el fracaso de los partidos políticos en Bolivia como variable de especial relevancia en este conjunto de elementos. Las expectativas, ya en aumento, recibieron el estímulo de las reformas liberales, económicas y políticas de las décadas 80 y 90, en especial de aquéllas relacionadas con la descentralización política. Sin embargo, el proceso no fortaleció las instituciones del estado. Por ello se dio la ironía de que las reformas liberales contribuyeron al hundimiento del propio sistema que crearon. Gamarra diferenció las variables actuales en el plano político según el criterio de lo “bueno”, lo “malo” y lo “feo”. En la primera categoría señaló que Bolivia vive un largo período, quizás el más prolongado de su historia, de democracia ininterrumpida y que ese proceso ha producido un candidato indígena a la presidencia (Evo Morales) que cuenta con fuertes posibilidades de ganar. Morales, sostuvo, tendrá la oportunidad de atacar males que aquejan desde hace mucho a Bolivia, como el autoritarismo, corporativismo y política de clientelismo, y de lograr a la vez un “uso racional” de los recursos nacionales. Al hacerlo, se enfrentaría a las características “malas” del país: una profunda exclusión de las poblaciones indígenas, pobreza y desigualdad generalizadas, y lo
10
Bolivia en crisis de gobernabilidad
que calificó de “racismo multidireccional” por incidir en ambos sentidos entre los indígenas y los no indígenas. Estos factores subrayan las variables “feas”: la posibilidad de que los resultados de las elecciones del 18 de diciembre no se respeten, la ausencia del consenso con respecto a las “reglas del juego” democrático, la persistencia de un autoritarismo latente y el racismo que aún subsiste. Gamarra tuvo en cuenta los elementos mencionados al esbozar seis desenlaces posibles de las elecciones del 18 de diciembre, todos afectados por la simultánea polarización y atomización de Bolivia, aclaró refiriéndose al concepto del empate mencionado por Rocha. En cada uno de estos casos hipotéticos, Gamarra describió las condiciones a las que responderían los diversos actores y variables (gobierno, oposición, “la calle”, las fuerzas armadas, policía, dirigentes regionales, esfera internacional). Comenzó por el escenario que consideró más probable, la victoria de Evo Morales por un margen escaso, y concluyó con el menos probable, que Jorge Quiroga quede en segundo lugar pero gane la elección en una votación de segunda vuelta en el congreso. Ninguno de estos desenlaces augura bien para la resolución de los problemas de Bolivia, según Gamarra. Más allá de las elecciones se cierne la posibilidad de la asamblea constituyente, cuyo éxito o fracaso dependerá de quién sea seleccionado para participar en ella, y que idealmente se llevaría a cabo con el carácter más despolitizado posible. Gamarra mencionó también un fuerte deseo público de reformar el código penal boliviano de manera que permita mayor severidad hacia quienes quebrantan la ley.
Almuerzo de trabajo: diálogo y conclusiones Alexander Watson, Director general de Hills & Company y ex Secretario de Estado adjunto para Asuntos del Hemisferio Occidental, moderó una sesión posterior a los dos paneles, en la que se desarrollaron varios ámbitos temáticos nuevos.
De resultar elegido Evo Morales, ¿cuál sería su política con respecto al tema de la coca y de los hidrocarburos?
Eduardo Gamarra respondió que probablemente el MAS “haría campaña electoral desde la izquierda pero gobernaría desde la derecha”. Dicho eso, puso en duda si el MAS y Evo Morales realmente comprendían lo que implicaría el arbitraje con las empresas de hidrocarburos si se modificaran sus contratos. Pronosticó que la nacionalización no ocurrirá pero que se observará una tendencia a abandonar los contratos de empresa conjunta para optar por contratos de servicio. Si bien la nacionalización de Petrobras no sería un resultado deseado por la mayoría de los políticos en Bolivia, las posturas políticas parecen apuntar de manera generalizada a un mayor protagonismo de la empresa de hidrocarburos estatal boliviana (YPFB). Con respecto a la producción de coca, criticó las políticas antinarcóticos estadounidenses del pasado, reconociendo, sin embargo, que la embajada de Estados Unidos en La Paz ha tenido cuidado de no convertirse
Peter DeShazo y Phillip McLean 11
en un factor en la campaña electoral y que Estados Unidos no ha amenazado con “descertificar” a Bolivia en caso de reanudarse la producción cocalera en Chapare. Estados Unidos, lejos de replegarse, debe participar en un diálogo con Evo Morales, opinó. Desentenderse de la situación sería impulsarla por un rumbo contrario a los intereses de Estados Unidos. Luis Fernando Tapia expresó la opinión de que la política económica de Bolivia no cambiaría mucho en un posible gobierno de Morales; que Evo, por el contrario, se dedicaría a “consolidar” las reformas ya realizadas. YPFB se reconstruiría con el sector hidrocarburos bajo su control pero el MAS no exigiría la confiscación de las acciones de propiedad extranjera sino que las pondría bajo la tutela de YPFB. En su opinión, el arreglo le resultaría aceptable a Brasil.
¿En qué medida constituye Hugo Chávez un factor político en Bolivia?
Juan Carlos Rocha se expresó de la siguiente manera: Los cocaleros representan una minoría radical pero pequeña de los seguidores de Evo Morales, no necesariamente capaz de influir en sus políticas. Para ayudar a guiar a Evo por el sendero de la moderación, Estados Unidos debería ser el primer país en invitarlo a dialogar… Y en lo que a Chávez se refiere, la opinión pública boliviana ya ha rechazado una expresión de apoyo a Morales por parte del encargado de negocios de Venezuela en La Paz. Gamarra observó que Estados Unidos fija excesivamente su atención en Chávez e interpreta el acontecer de la región en términos demasiado categóricos, según quién lo apoye y quién no. Si bien es evidente que Chávez tiene un fuerte interés en Evo Morales y su éxito, Evo existe porque Bolivia, no Chávez, lo produjo. Si Chávez y, por cierto, Fidel Castro, gozan de buena aceptación en Bolivia, es la realidad y punto. Herbert Klein planteó que Estados Unidos debe pensar menos en Chávez y concentrarse en buscar un acercamiento con Brasil. Refiriéndose a la pregunta anterior, opinó que Bolivia llegaría hasta el borde del abismo pero no caería en él.
¿Puede surgir un gobierno eficaz a raíz de las elecciónes?
Tapia pronosticó que en el caso de una victoria de Quiroga, éste intentaría formar un gobierno con figuras conocidas de su propio movimiento “PODEMOS” y del grupo Unión Nacional (UN) de Doria Medina. De ganar Morales, el programa de gobierno del MAS sería negociado ampliamente pero el MAS podría gobernar solo. Un gobierno pactado UN/MAS sería poco probable pero posible aún, si bien no hay indicio todavía de un posible pacto.
¿Se dividirá Bolivia en dos naciones?
Gamarra sostuvo que el MAS es el nuevo MNR, multicultural y multisectorial, capaz de unificar a la población en una continuación de los gobiernos pactados. Evo es bien conocido para los bolivianos, puesto que su primera actividad política se remonta a 1985. Como político manifiesta una perspectiva autoritaria y corporativista. En cuanto al regionalismo boliviano, señaló Gamarra que, según las encuestas, la población del departamento de Santa Cruz se identifica más con el concepto de una patria boliviana que otros
12
Bolivia en crisis de gobernabilidad
compatriotas, y el deseo prevaleciente es de forjar un país, no de apartarse del mismo. Klein observó que Bolivia está pasando de ser un estado central a uno federal en el que “todo está abierto, todo es negociable.” El proceso que tiene Bolivia por delante consistirá en redefinir la nación. Tapia vio cierto valor en el choque de ideas: señaló que el conflicto obligaría a la negociación y que la resolución del conflicto por medio de la negociación otorga legitimidad a los resultados.
¿Es buena idea convocar una asamblea constituyente?
Juan Cariaga arguyó que la constitución de Bolivia debe enmendarse mas no descartarse por completo. Los problemas de Bolivia no se deben a su constitución sino a que nadie la obedece. Tapia reiteró su comentario anterior sobre la democratización verdadera en Bolivia, en el sentido de que sólo puede ocurrir por medio de una asamblea constituyente, sin embargo, determinar quién debe participar es una tarea difícil.
Conclusiones A continuación algunas conclusiones generales emanadas de la conferencia:
La crisis de gobernabilidad que vive Bolivia presenta raíces profundas que se remontan al período de la revolución nacional de 1952 pero tiene vínculos en especial con las reformas liberales del período 1985–2000, las cuales promovieron la descentralización política.
La crisis se ve acentuada por una falta de gobierno eficaz, la casi desaparición de los partidos políticos, un entorno político atomizado pero a la vez polarizado, la presión contra un estado débil surgida de exigencias incoherentes planteadas por una amplia gama de organizaciones de la sociedad civil, además de instituciones débiles. La movilización política se ha convertido en suplente de los partidos políticos.
Bolivia atraviesa una etapa de cambios políticos profundos, al dejar atrás los “gobiernos pactados” del período 1985-2000, durante el cual dominaron los partidos tradicionales (MNR, ADN [Acción Democrática Nacionalista], MIR [Movimiento a la Izquierda Revolucionaria]). Sin embargo, el país carece de un sistema nuevo que ocupe su lugar. Si bien hay oportunidades de progreso en la caldera del cambio, también hay riesgo de mayor inestabilidad.
La política boliviana del futuro se caracterizará por tener mucho más en cuenta los intereses de la mayoría indígena.
La contienda electoral que culmina el 18 de diciembre no tiene buenas probabilidades de generar un resultado que logre revertir la crisis. Altos niveles de movilización política y social, quizás incluso de caos, seguirán
Peter DeShazo y Phillip McLean 13
marcando el entorno nacional. El partido MAS de Evo Morales es más una alianza de grupos dispares que un partido político. Su futuro como partido dependerá de que logre elaborar un programa unificado a partir de los muchos elementos que lo componen.
El gobierno que tome posesión el 22 de enero se verá debilitado por un mandato diluido, por no tener control del congreso y ser pararrayos de exigencias sociales tan fuertes como encontradas, así como por la debilidad de las instituciones del estado, la falta de consenso sobre cómo llevar adelante el país y el panorama económico dudoso del momento.
Es improbable que Evo Morales nacionalice totalmente la industria de los hidrocarburos, sino que aplicaría más bien las disposiciones sumamente restrictivas de la Ley de Hidrocarburos de 2005. Para hacerlo, tendrá que resistir una considerable presión a favor de la nacionalización, presión proveniente de su propio bando. Sus políticas económicas no han sido expresadas claramente, lo que probablemente indique confusión e incertidumbre en cuanto a cómo manejar los asuntos económicos.
Bolivia no podrá salir de su crisis política sin llegar a algún tipo de consenso nacional, aunque se expresó muy poco optimismo en este sentido. Los panelistas se refirieron al proceso con términos como “concertación”, “pacto social” y “pacto de gobernabilidad”. Para lograrlo, los bolivianos tendrán que dejar de lado las exigencias localistas en favor del “bien nacional”.
Un vehículo posible para el estímulo de un mayor consenso sería una asamblea constituyente, con la salvedad, sin embargo, de que el éxito de un proceso de ese tipo dependería de que se hubiera alcanzado de antemano un consenso fundamental con respecto a las normas por las que se regiría la asamblea, una tarea difícil.
Pese a que la presión hacia una mayor autonomía regional sigue siendo intensa, quizás hasta el punto de obligar a una redefinición de la nación, el departamento de Santa Cruz no se separará de Bolivia.
14
Bolivia en crisis de gobernabilidad
Acerca de los autores Peter DeShazo es director del Programa Américas de CSIS. Anteriormente, fue Subsecretario de Estado adjunto para Asuntos del Hemisferio Occidental. Durante su carrera en el servicio diplomático de Estados Unidos, se desempeñó como Representante adjunto permanente de Estados Unidos ante la Organización de Estados Americanos (OEA) donde fungió como presidente del Comité de Administración y Presupuesto. También dirigió la Oficina de Diplomacia Pública y Asuntos Públicos de la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental del Departamento de Estado y se desempeñó en embajadas y consulados estadounidenses en La Paz, Medellín, Santiago, Ciudad de Panamá, Caracas y Tel Aviv. DeShazo recibió su licenciatura de la Universidad de Dartmouth y un doctorado en historia latinoamericana de la Universidad de Wisconsin en Madison. Realizó además estudios de posgrado en la Universidad Católica de Chile. Fue becario de los programas Fulbright, Reynolds y Ford y es autor de Urban Workers and Labor Unions in Chile, 1902-1927 (Wisconsin, 1983). Phillip McLean, académico de alto nivel de CSIS, se desempeñó durante más de tres décadas en el Servicio Diplomático de los Estados Unidos. Luego de jubilarse del gobierno en 1994, fue nombrado Subsecretario de Administración de la OEA y fungió como asesor del Secretario General de la OEA, César Gaviria, hasta 1997. Entre los primeros destinos diplomáticos de McLean estuvo Brasilia. Durante una época se especializó en las negociaciones del Canal de Panamá y trabajó en la embajada estadounidense de Panamá. Su primera experiencia con los países andinos fue en Bolivia a mediados de la década de los 70. A mediados de la década de los 80, encabezó la Oficina de Asuntos Andinos del Departamento de Estado. Posteriormente trabajó en la embajada de Estados Unidos en Bogotá, Colombia, y luego como Subsecretario adjunto responsable por Sudamérica. McLean es egresado del National War College (Colegio Nacional de Guerra) y del programa intensivo de economía del Foreign Service Institute (Instituto del Servicio Diplomático). McLean recibió una formación académica jesuita y posteriormente obtuvo una maestría en estudios latinoamericanos de la Universidad de Indiana.
