El Presupuesto Nacional en Costa Rica
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Índice El Presupuesto Nacional en Costa Rica................................................. 03 ¿Qué es el Presupuesto Nacional?........................................................ 03 ¿Cuál es su importancia?....................................................................... 04 El Ciclo Presupuestario.......................................................................... 05 Formulación............................................................................................ 06 Aprobación............................................................................................. 06 Ejecución ............................................................................................... 07 Evaluación.............................................................................................. 08 El Problema Fiscal.................................................................................. 09 Acerca del Presupuesto 2014................................................................. 12 Rigidez Presupuestaria.......................................................................... 13 En qué se gasta .................................................................................... 14
Créditos Contenido: Dirección General de Presupuesto Nacional Diseño, Ilustración y Diagramación: Comunicación Institucional, Ministerio de Hacienda Consultor: Dr. Alejandro Muñoz Villalobos
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El Presupuesto Nacional en Costa Rica El Ministerio de Hacienda en la búsqueda de una mayor transparencia, presenta a la ciudadanía, de manera sencilla, los contenidos del Presupuesto Nacional, considerando su importancia. Aquí se explica cómo se financia el presupuesto, es decir, de donde vienen los ingresos con que cuenta y a qué se destinan a lo largo de
un año, de forma tal que, que la ciudadanía entienda mejor el Presupuesto Nacional y el uso de los recursos públicos. El presente folleto contiene una breve explicación del proceso presupuestario del Gobierno de la República, la composición de ingresos y distribución de gastos.
¿Qué es el Presupuesto Nacional? El Presupuesto Nacional es el instrumento financiero que contiene las prioridades de Gobierno, se elabora en el Ministerio de Hacienda y por medio de éste, se asigna el dinero para: educación, salud, seguridad, ciencia y tecnología, pensiones, el pago de las deudas, entre otros. Esto lo hace a través del conjunto de ministerios y otros órganos del Gobierno. La Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN), es la encargada de hacer el Presupuesto Nacional, el cual
busca garantizar los recursos financieros que van a contribuir con el desarrollo económico y social del país. El Presupuesto Nacional indica las prioridades del gasto del Gobierno incluidas en los 18 ministerios del Poder Ejecutivo; así como recursos para el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.
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¿Cuál es su importancia? La importancia del Presupuesto radica en que ahí queda plasmada cuál es la política económica y social que lleva cabo el gobierno. Nos permite saber cuánto dinero se destinará a cada área del gasto público, y dónde estará la prioridad. Asigna dinero para brindar a la población los servicios que permitan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. Por ejemplo, los recursos para Educación se destinan tanto al Ministerio de Educación como a universidades públicas, a los colegios técnicos, también se incluye Transferencias al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) para el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas AVANCEMOS, recursos al Fondo Nacional de Becas (FONABE) para el otorgamiento de becas a estudiantes.
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Se giran recursos en otros ministerios por medio de transferencias a instituciones para que brinden los bienes y servicios a la población, como por ejemplo al Teatro Nacional, al Patronato Nacional de la Infancia (PANI), al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), los colegios técnicos y al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). Es importante comprender de dónde salen los dineros con que se financia el Presupuesto Nacional. Estos dineros provienen de la recaudación de impuestos que pagan los ciudadanos y ciudadanas, entre ellos: el impuesto sobre las ventas; el impuesto sobre los ingresos y utilidades, el impuesto a los combustibles, a las importaciones.
1.
Recaudación de impuestos
2.
Elaboración del Presupuesto Nacional
3.
Ejecución de Recursos por parte de las Instituciones
4.
Entrega de bienes y servicios a la población Fuente: Ministerio de Hacienda
El Ciclo Presupuestario Es un proceso continuo, dinámico y flexible mediante el cual se programa, ejecuta, controla y evalúa la actividad financiera y presupuestaria del Gobierno. La DGPN como órgano rector del Subsistema de Presupuesto debe velar por el correcto cumplimiento
de las etapas que forman el ciclo presupuestario. Para ello emite lineamientos, directrices y demás normas técnicas, para que se cumplan en el tiempo y la forma requerida. A continuación se describen las fases del Ciclo Presupuestario:
Aprobación
Formulación
Ejecución
Evaluación
Fuente: Ministerio de Hacienda
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Formulación Es una fase muy importante porque de ella dependerá que todas las demás vayan bien, la formulación inicia con la planificación operativa de cada entidad, la que debe estar relacionada con los planes de mediano y largo plazo. Es necesario que en la formulación se tome en cuenta las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que elabora el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN),
con el fin de establecer una vinculación entre el presupuesto y la planificación, lo cual contribuirá a que los recursos se dirijan hacia áreas prioritarias definidas por el Gobierno. Cada entidad formula una propuesta de gasto la cual presenta a la DGPN, que realiza un análisis y efectúa los ajustes que considere pertinentes para que esos gastos sean adecuados a los ingresos que recibe el Gobierno por medio de los impuestos.
Aprobación Corresponde al análisis, discusión rigurosa del presupuesto y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. En Costa
Rica existen dos instancias de aprobación del Presupuesto que son:
Gobierno Central el 34%
Ley de Presupuesto de la República. Aprobada por la Asamblea Legislativa. (Artículo N° 178 Constitución Política).
Entes Descentralizados el 66%
Presupuestos aprobados por la Contraloría General de la República (Artículo N° 184 Constitución Política). Fuente: Ministerio de Hacienda
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Periodo de aprobación para Gobierno Central (1° de setiembre - 29 de noviembre) Envío del presupuesto ordinario del Ministerio de Hacienda a la Asamble Legislativa (01 de setiembre)
Aprobación de Comisión de Hacendarios (20 de octubre)
Comisión de Asuntos Hacendarios designa una subcomisión de presupuesto, la cual le rinde un informe (01 de octubre)
La subcomisión rinde un dictamen sobre el proyecto a la Comisión de Asuntos Hacendarios (25 de octubre)
Envío al Plenario (25 de octubre)
Trámite en el Plenario 27 de noviembre: 1er. debate. 29 de noviembre: 2do. debate. Presupuesto aprobado Fuente: Ministerio de Hacienda
Ejecución La ejecución la constituyen el conjunto de transacciones y operaciones financieras, necesarias para utilizar los dineros del presupuesto nacional, y se enmarca dentro de un período que va del 01 de enero al 31 de diciembre de cada año.
Los gastos deben realizarse de conformidad con las asignaciones presupuestarias autorizadas en cada programa y de acuerdo con la programación definida. No se puede efectuar ningún gasto si no se tienen los recursos asignados.
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Evaluación La finalidad de la evaluación es demostrar objetiva y transparentemente los resultados de la gestión institucional, es decir, si hubo cumplimiento de los objetivos y metas a las que se comprometieron las entidades en lo programado con los dineros públicos y si beneficiaron a los habitantes.
Un informe semestral con corte al 30 de junio del ejercicio económico evaluado.
Además, la evaluación debe servir de base para la toma de decisiones. Para el Gobierno Central se realizan los siguientes informes al año:
Jerarcas institucionales. Se Presentan a: Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa.
Jerarcas institucionales.
Un informe Anual con corte al 31 de diciembre del ejercicio económico evaluado.
Fuente: Ministerio de Hacienda
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Se Presentan a:
Contraloría General de la República.
Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa.
Proceso de evaluación para el Gobierno Central
1.
Elaboración de los informes de autoevaluación por las instituciones.
2. 3. 4.
Revisión y análisis de la DGPN de los Informes institucionales.
Elaboración por parte de la DGPN de los informes de seguimiento o evaluación.
Remisión por parte de la DGPN de los informes a las instancias competentes y publicación en la página web del Ministerio.
El Problema Fiscal ¿Por qué tenemos un déficit fiscal? El déficit fiscal se presenta cuando los gastos realizados por el Estado superan a los ingresos
que se reciben por impuestos en un año.
¿Cómo nos afecta? De muchas maneras, ya que el Gobierno tiene que endeudarse y eso hace que suban las tasas de interés, se reduzca el crédito,
se genere mayor inflación, se disminuya la creación de empleos y se afecten los niveles de pobreza.
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¿Cómo se financia? La fuente principal de financiamiento del Presupuesto corresponde a los ingresos tributarios es decir, aquellos provenientes de impuestos.
Los dos más importantes en recaudación son el impuesto general sobre las ventas y el que se aplica sobre los ingresos y utilidades (impuesto sobre la renta).
Gráfico Nº 1 Gobierno Central: Principales ingresos corrientes 2014 Ventas 18%
Ingresos y utilidades 33%
4%
Consumo
11%
Impuesto único combustibles
5% 28%
Der. Importaciones Otros
Fuente: Ministerio de Hacienda
Durante los últimos años los ingresos corrientes muestran un lento crecimiento, debido a que la economía costarricense no ha crecido con el dinamismo esperado y la recaudación de los ingresos del Gobierno está relacionada con la actividad económica.
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Los ingresos apenas cubren un 57,0% de los gastos totales, por eso surge el problema fiscal, a pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno para racionalizarlos. Para el año 2014, se estima que los ingresos por impuestos crecerán un 8,1% como se muestra en el siguiente gráfico.
Gráfico N° 2 Gobierno Central Crecimiento Ingresos Tributarios 2006-2014 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% -5,0% -10,0%
24,6%
28,6% 11,1%
18,7% 10,1%
9,0% 8,1%
8,6%
-‐6,1% 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: Ministerio de Hacienda
Debido a que los gastos crecen a un ritmo superior al de los ingresos, cada día aumenta más la brecha entre los ingresos y gastos, por lo que el Gobierno debe recurrir al financiamiento por medio de
colocaciones de títulos valores en los mercados nacionales e internacionales. A continuación se muestra la relación entre ingresos y gastos.
Gráfico N° 3 Ingresos y Gastos del Gobierno Central (% PIB)
Ingresos Totales
Gastos Totales
19 16
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
10
2003
13
Fuente: Ministerio de Hacienda
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Acerca del Presupuesto 2014
El presupuesto para el año 2014 asciende a 6.649,338,0 millones de colones (6,6 billones).
la colocación de títulos valores. Este último rubro representa para el año 2014 un 42,7% del financiamiento utilizado por el Gobierno de la República.
Este presupuesto está compuesto por 3.810.005,0 millones de colones de ingresos provenientes de los diferentes impuestos como son: los impuestos sobre las ventas, sobre la renta y único a los combustibles, entre otros; los cuales no son suficientes. Esto obliga a endeudarse para poder atender las erogaciones, por 2.839.316,0 millones de colones, monto que proviene de
Las otras fuentes de recursos que financian un presupuesto nacional son los préstamos externos, cuya ejecución generalmente se lleva a cabo durante varios años. Seguidamente se presenta un gráfico del financiamiento del Presupuesto Nacional.
Gráfico N° 4 Financiamiento del Presupuesto Nacional 2010-2014 Ingresos corrientes de capital y colocaciones 100,0% 90,0% 80,0% 70,0%
48,9%
44,6%
44,9%
43,3%
42,7%
51,1%
55,4%
55,0%
56,7%
57,3%
2010
2011
2012
2013
2014
60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0%
Ing.corr. y de Cap
Colocaciones Int. y Ext.
Fuente: Ministero de Hacienda
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El siguiente gráfico muestra la composición de los gastos del Proyecto de Presupuesto de 2014, en donde se observa que el pago de remuneraciones o sueldos y salarios consume la mayor parte del presupuesto total, seguido
por transferencias corrientes al sector público (Universidades, Pensiones, Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, entre otras) y amortización a la deuda.
Gráfico Nº 5 Composición total de gastos presupuestados 2014
Remuneraciones 17,4%
Bienes y servicios
31,3%
5,5%
Intereses Transf. Corrientes al S. Privado
19,9%
Transf. Corrientes S. Público y otros
3,7% 10,4%
11,6%
Gasto de capital (sin recurso externo) Amortizaciones
Fuente: Ministerio de Hacienda
Rigidez Presupuestaria El Presupuesto de la República tiene una rigidez presupuestaria, debido a que hay una serie de disposiciones constitucionales y/o legales que crean un destino específico de los dineros, como por ejemplo para educación, el Poder Judicial y gasto electoral. Por otro lado, se tienen egresos rígidos como son el pago de remuneraciones (salarios) a los funcionarios y funcionarias de Gobierno, la atención del servicio de la deuda y el pago
de pensiones con cargo Presupuesto Nacional.
al
Estos destinos específicos no permiten que los dineros puedan ser utilizados de otra manera, por lo que ese mandato hace que el presupuesto se vuelva rígido para la distribución de recursos. Al Gobierno le queda únicamente un margen de maniobra del 5,0% del presupuesto, tal y como se muestra en el siguiente gráfico: 13
Gráfico N° 6 Presupuesto 2014 Rigidez Presupuestaria Destinos Legales y otros
5%
Mandato Constitucional 34% 38%
Mandato Legal Gastos Rígidos
23%
Otros Gastos
Fuente: Ministerio de Hacienda
Como indicador del bajo margen de maniobra con que se cuenta y la rigidez del presupuesto costarricense, se tiene que por cada colón de ingresos corrientes
que recibe el Gobierno, se deben atender gastos por 1,75 colones, es decir, se debe financiar el ¢0,75 mediante deuda.
En qué se gasta Hay varias formas de analizarlo: - Por su naturaleza económica, que se divide en tres niveles:
1. 2. 3. 14
Gasto Corriente (¢5.124.594,2 millones):
Corresponde al pago de salarios, adquisición de bienes y servicios, transferencias de recursos a fundaciones, asociaciones, becas, pago de prestaciones a funcionarios y funcionarias, entre otras.
Gasto de Capital (¢363.677,9 millones):
Se refiere a la compra de activos, tales como edificios, terrenos, vehículos entre otras.
Transacciones Financieras (¢1.158.611,9 millones):
Son aquellas erogaciones que se utilizan para la adquisición de inversiones, amortización de préstamos, entre otras.
Gráfico Nº 7 Composición económica de gastos presupuestados 2011-2014 100,0% 25,0%
24,7%
23,1%
5,7%
6,8%
5,4%
80,0%
17,4% 5,5%
60,0%
Transacciones financieras Gastos de capital
40,0%
69,2%
68,5%
71,5%
2011
2012
2013
77,1%
Gastos corrientes
20,0% 0,0%
2014
Fuente: Ministerio de Hacienda
- Hacia dónde va dirigido El gasto se puede agrupar según las finalidades o propósitos del gasto público. Los cuatro
grupos de acuerdo con la clase de servicios que prestan las instituciones públicas son:
Servicios Públicos Generales (¢1.754.463,9 millones):
Servicios Sociales (¢3.326.509,6 millones):
Corresponden a los servicios que brindan las instituciones del Sector Público a la comunidad, tales como la planificación, lo relacionado con el orden público y seguridad, entre otras funciones de interés general.
Se incluyen los recursos relacionados con la prestación de servicios básicos de carácter social para la población, tales como educación, salud, vivienda y desarrollo comunitario, servicios relacionados con la recreación, el deporte, la cultura, entre otros. En el Proyecto de Presupuesto 2014 este gasto tiene la mayor asignación (50,0%).
Servicios Económicos (¢409.996,9 millones): Contiene lo respectivo a la administración, gestión y apoyo de las funciones relacionadas directamente con la capacidad productiva del país, que tienden hacia el fomento, explotación y conservación del potencial productivo nacional, entre otros.
Transacciones no asociadas a funciones (¢1.158.367,6 millones): Contempla la asignación los activos financieros y amortización de la deuda.
a la
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Gráfico Nº 8 Composición del gasto por función 2014
Funciones de servicios públicos generales 17,4% 26,4%
Funciones de servicios económicos
Funciones de servicios sociales 6,2% 50,0%
Transacciones no asociadas a funciones.
Fuente: Ministerio de Hacienda
La asignación anterior refleja que el proyecto de presupuesto del 2014 contiene recursos para
contribuir al cumplimiento de las prioridades del Gobierno, entre las que se encuentran:
• Educación:
Se incluyen los recursos para procurar que el sistema educativo costarricense sea de excelencia y permita el acceso de toda la población a una educación de calidad. Se 16
destinan recursos para atender los diferentes niveles educativos como primaria, secundaria, universidades públicas y otras instituciones como por ejemplo recursos para el Programa
de Transferencias Monetarias Condicionadas (AVANCEMOS), para una población promedio anual de 160.000 estudiantes; para el Fondo Nacional de Becas (FONABE) para el otorgamiento de becas para estudiantes de diferentes ciclos y modalidades educativas; los gastos de operación de los colegios universitarios y los colegios científicos; a las juntas de educación y administrativas para el Programa de Comedores Escolares.
Asimismo, se destinan recursos para la construcción, mantenimiento y adecuación de infraestructura física educativa, compra de terrenos, subsidio de pasajes para el transporte de estudiantes, contratación de servicios de limpieza, vigilancia y gastos varios de los colegios técnicos profesionales; entre otros.
• Salud:
Tiene como propósito garantizar la protección y el mejoramiento del estado de salud de la población bajo el enfoque de promoción de la salud y participación social inteligente de la población. Se incluyen recursos provenientes de la Ley General de Control del
Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud para garantizar la protección de la salud de las personas de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y productos derivados, de manera directa e indirecta.
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Se le asignan los recursos a la Caja Costarricense del Seguro Social para Regímenes Especiales de Seguros de Salud (Centros Penales, Convenios Especiales, Trabajadores Independientes y Paternidad Responsable), para la atención a la población indigente. Adicionalmente, producto de leyes específicas, se presupuestan recursos para la Cruz Roja Costarricense, el Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) y el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE). También se asignan recursos transferidos a las instituciones
adscritas al Ministerio de Salud, como el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA), Patronato Nacional de Ciegos (PANACI), Patronato Nacional de Rehabilitación (PANARE), Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología y el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social (CTAMS). Para el ICODER, adicionalmente se incorporan recursos para los Juegos Deportivos Nacionales y los Centroamericanos y del Caribe.
• Obras Públicas y Transportes:
Los recursos que se asignan son para continuar con labores propias del Ministerio de Obras
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Públicas y Transportes en el campo de obras de conservación de infraestructura vial en la red vial
asfaltada, en lastre, grava y tierra, obras públicas, demarcación horizontal, vertical y semafórica, control y supervisión vial, entre otras. Destaca para el período 2014, el financiamiento del proyecto denominado “Pruebas Bioanalíticas de sangre y aliento a los conductores”, que consiste en la contratación de un laboratorio central acreditado por el Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos de Costa Rica, para la toma de muestras de sangre a los conductores a nivel cantonal, su custodia, traslado, análisis respectivo y envió de resultados. Se destinan recursos necesarios para iniciar las labores de rehabilitación y reforzamiento del rompeolas de Puerto Caldera, que busca, esencialmente, prevenir el alto riesgo que existe en sus estructuras. Además, recursos para la modernización de las terminales de transbordadores del Golfo de Nicoya, Barrio el Carmen de Puntarenas, Paquera y Playa Naranjo. Adicionalmente, se incluyen los recursos para las instituciones adscritas al Ministerio, como el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) y el Instituto Costarricense de Ferrocarriles
(INCOFER). al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), las municipalidades, Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME), Consejo de Transporte Público. Así mismo se contemplan los dineros provenientes de la Ley Nº 8783 del Fondo Nacional de Asignaciones Familiares (FODESAF), para la construcción, ampliación y reparación de CENCINAI en varios cantones del país. Por último, es importante resaltar los gastos asignados en materia de cambio climático para las actividades desarrolladas en el campo de obras fluviales, cuyo propósito fundamental consiste en intervenir, mediante obras de protección, las riveras de los ríos, así como, mediante obras de canalización y diques, los cauces de aquellos ríos identificados con alto riesgo de producir inundaciones en aquellas zonas, caminos y puentes cercanos a ellos. Paralelo a esto, se incluyen recursos con el objeto de atender emergencias y desastres como consecuencia de fenómenos naturales que puedan afectar poblaciones o infraestructura vial, que pongan en peligro la vida humana o el tránsito por vía terrestre.
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• Justicia:
Con el objetivo de regular y ejecutar la custodia, vigilancia y atención profesional de las personas privadas de libertad a través del desarrollo de acciones que les permita fortalecer sus potencialidades para facilitar su inserción a la sociedad, se asignan recursos para continuar atendiendo la problemática de hacinamiento que está afectando al país, a través del financiamiento
de obras de infraestructura que generen nuevos espacios carcelarios para mejorar las condiciones y la calidad de vida de las personas privadas de libertad. La edificación de módulos se efectuará en el Programa de Atención institucional y el Centro de Atención Institucional para la Población Adulta Joven de La Reforma; se ampliarán las plantas de tratamiento de diversos centros penales, se construirá el Centro de Atención Semi-institucional Liberia, se dará mantenimiento y mejoras en algunos centros penitenciarios, tales como el acondicionamiento la cocina de talleres industriales, las áreas médicas de Pérez Zeledón y el ámbito de mujeres de Liberia, así como la remodelación del dormitorio de seguridad del centro de atención institucional San Rafael.
• Seguridad: El Ministerio de Seguridad Pública es el encargado de servir y proteger a todo ser humano en Costa Rica, para el goce de sus derechos y libertades, por lo que se incluye recursos con el objetivo general de “Mejorar la seguridad ciudadana y fortalecer la capacidad institucional para la prevención de y lucha contra la criminalidad”. Estos recursos se destinan a los planos de la obra e inspección de la Nueva 20
Escuela Nacional de Policía en Guápiles, a la seguridad ciudadana de las poblaciones aledañas a las fincas bananeras de la Zona Atlántica y otras zonas productoras de banano, así como a la seguridad de la población de la provincia de Limón en general y toda instalación productiva
de dicha provincia. También, se financia la adquisición de vehículos para la nueva Regional de Guápiles, la construcción de obras complementarias en los edificios de la Regional de Limón y la compra de vehículos para las zonas bananeras.
• Pensiones: Se incluyen recursos para el pago de las pensiones de los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional, donde se destacan principalmente las Pensiones del Magisterio Nacional, de Hacienda, Asamblea Legislativa, Pensiones y Jubilaciones del Régimen General, entre otros. Se incorporan recursos para impulsar el Proyecto de revaloración automática para el Régimen de Pensiones que permite la actualización de los beneficios de pensionados, que se encuentran con un rezago de
actualización por revalorización. Además las transferencias a la Caja Costarricense del Seguro Social por concepto de seguro de pensiones del sector privado, del sector descentralizado, trabajadores, trabajadoras independientes, convenios especiales y las cuotas a la Caja Costarricense del Seguro Social por concepto de seguro de salud.
La información del Presupuesto es pública y puede consultarse solo con acceder a la página electrónica del Ministerio de Hacienda www.hacienda.go.cr
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Notas
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