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Vías para fortalecer los ingresos tributarios

Departamento de Investigación y Consultoría Económica

GUATEMALA, JUNIO 2015

ASIES presenta nueve propuestas, dirigidas a fortalecer las finanzas públicas para procurar su solvencia y plantea la urgencia de un gasto público transparente.

Los ingresos tributarios del país son insuficientes para atender las crecientes necesidades de la población. Esto ocasiona que los servicios públicos básicos, como salud, educación y seguridad, se mantengan en crisis, a la vez que aumentan el déficit y el endeudamiento público. Los Acuerdos de Paz (1996) contemplaban, entre otros objetivos, incrementar la carga tributaria. Al no alcanzarse, ese compromiso se reprogramó con el Pacto Fiscal, en el 2000, pero, al presente, sigue sin cumplirse. Las reformas fiscales aprobadas con el fin de asegurar una recaudación tributaria suficiente y sostenible –incluida la reforma del 2012— han sido ineficaces. A esto se suma un muy amplio sector informal, insuficiente crecimiento económico, dificultades administrativas de la SAT –particularmente en las aduanas— y la necesidad de revisar la calidad y efectividad del gasto público.

Actualmente, es evidente que los problemas que aquejan a las finanzas públicas, lejos de solucionarse tienden a ahondarse. Por esto, ASIES presenta nueve propuestas, dirigidas a fortalecer las finanzas públicas para procurar su solvencia y preservar la estabilidad de la economía del país, como base para la implementación de políticas públicas que conduzcan a un desarrollo económico sostenible, indispensable para garantizar un mejor nivel de vida para los guatemaltecos. Asimismo, plantea la urgencia de un gasto público transparente y focalizado en las necesidades prioritarias de la población.

1. Revisión del régimen de exenciones y exoneraciones Como producto de las exenciones y tratamientos preferenciales establecidos en las leyes impositivas, el gobierno deja de percibir importantes montos

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de recursos que merced a las ventajas aludidas no ingresan a las cajas fiscales. Por esto, previo análisis de su viabilidad jurídica y política, se propone explorar la posibilidad de iniciar un proceso de supresión de las exenciones e incentivos fiscales a algunos de los entes beneficiarios, salvando las de orden constitucional hasta que se considere la posibilidad de modificar la Constitución. Inicialmente podrían eliminarse las exenciones del ISR a entidades que desarrollan actividades que se consideren lucrativas y que ya no se justifique la continuidad de este beneficio fiscal.

de la defraudación aduanera, la evasión fiscal y el contrabando.

También se sugiere la posibilidad de eliminar las exoneraciones concedidas a las empresas generadoras de energía eléctrica, tomando en cuenta la reducción ocurrida en los precios del petróleo y la nueva estructura de la matriz energética, que ha incrementado la generación proveniente de fuentes renovables y en consecuencia, se tiene la oportunidad para suspender el subsidio estatal dirigido a dichas generadoras.

a. Aprobar la ley que permite a las autoridades fiscales tener información sobre las cuentas bancarias de los contribuyentes sospechosos de evadir impuestos, cuyas iniciativas están en el Congreso de la República; b. Promover la incorporación, en la ley del ISR, la facultad para la SAT de requerir a los contribuyentes los movimientos bancarios que considere pertinentes para la integración de cuentas y las conciliaciones entre los valores de las ventas realizadas y los movimientos en sus depósitos bancarios, y además, por la vía administrativa, establecer un control mensual de inventarios; c. Urgir la intervención más frontal de parte de las más altas autoridades de gobierno para combatir el comercio ilícito a través del contrabando y la defraudación aduanera.

2. Fortalecer la administración tributaria para reducir la evasión y defraudación aduanera

3. Priorizar y transparentar el gasto público como estímulo para fortalecer la moral tributaria

Entre otras razones que impiden una recaudación tributaria más acorde con la legislación vigente, está el comercio ilícito representado por el contrabando de bienes que ingresan al país sin pagar impuestos, el cual según estimación realizada por ASIES en 2014, alcanzó en 2012 un valor estimado de Q13,413.4 millones representando el 3.4% del PIB.

Aunque se han aprobado leyes para transparentar el gasto público, no existen evidencias concretas de los beneficios derivados de su implementación. Además, el creciente uso del recurso de compras por excepción, utilizado cada vez con mayor frecuencia por el gobierno actual, aunque legal, constituye una vía para el encarecimiento del gasto público y una fuente de corrupción.

Tomando en cuenta los acontecimientos recientes, en donde altos funcionarios de la SAT y del gobierno resultaron involucrados en delitos de defraudación tributaria, especialmente en el área de aduanas, como parte de un grupo delictivo conformado por personas ajenas a la institución con larga experiencia en la comisión de estos delitos, como resultado de las investigaciones de la Comisión Internacional contra la Impunidad de Guatemala (CICIG), es necesario reestructurar profundamente la institución. De especial importancia son las acciones para transparentar los procesos de selección y nombramiento de los miembros del directorio, así como del Superintendente de Administración Tributaria para garantizar que para estos puestos sean nombradas personas probas, y que además de garantizar su autonomía, incluya estrategias de control para fortalecer su eficiencia en el control

Por esto, es necesario exigir al Ministerio Público y a las instancias judiciales correspondientes, la activación de las leyes de transparencia vigentes, que sujete a proceso a los funcionarios que resulten culpables de actos de corrupción o enriquecimiento ilícito, así como la aplicación de penas ejemplares a quienes sean objeto de condena.

4. Simplificación del sistema impositivo en busca de eficiencia Uno de los problemas a los que debe darse atención es el exceso de trámites que requieren cumplir las leyes fiscales, los cuales deben ser más expeditos en busca de mayor eficiencia en la recaudación tributaria. Se propone mayor descentralización de los servicios de

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El comercio ilícito alcanzó en 2012 Q13,413.4 millones. la SAT, tomando en cuenta además que algún sector de contribuyentes no tiene aún acceso a los servicios de internet ni el conocimiento necesario para usarlos, y carece de cultura bancaria y financiera para acudir a las agencias bancarias a efectuar el pago de sus impuestos. Se recomienda también la simplificación de los formularios utilizados en todos los trámites tributarios.

recursos para atender otras necesidades. Por esto, se reitera la necesidad de evitar por el lado de la acción legislativa, comprometer aún más los ingresos ordinarios del Estado sin antes aprobar una reforma fiscal de carácter integral, ya que al no aprobarla, se estaría provocando una grave distorsión en la conducción de las finanzas públicas, que además sería nociva en términos macroeconómicos.

5. Descartar el incremento a la tasa del IVA

8. Posibles áreas de negocios susceptibles de un impuesto específico o del incremento de uno establecido

Dada la alta regresividad de este impuesto agregada a la inconveniencia de incrementar los beneficios a los sectores que perciben crédito fiscal por este tributo, se propone no modificar su tasa y en vez de ello, fortalecer el combate a la evasión del mismo.

6. Retorno a la regla 97-3% para gastos deducibles de los entes sujetos al ISR Retornar al procedimiento establecido en la ley del ISR anterior, a fin de eliminar ventajas innecesarias a las empresas lucrativas y propiciar el pago de este impuesto en montos más acordes con los valores agregados que generan sus negocios. Con ello se estaría propiciando un incremento adicional no cuantificable en su recaudación.

7. Evitar que se continúen emitiendo leyes que asignen gasto público en función de los ingresos ordinarios del Estado y posibilidad de revisarlos en una reforma constitucional Los compromisos establecidos para el gasto público por mandato constitucional, o regulados por otras normas, repercuten en un virtual estrangulamiento del margen de maniobra para las autoridades de finanzas públicas, al limitar en extremo la disponibilidad de

Analizar la conveniencia y viabilidad de impuestos específicos para algunos sectores como la telefonía celular o la minería, o incrementar alguno ya establecido, como el de circulación de vehículos, tabaco y bebidas alcohólicas.

9. Ampliación de la base tributaria La ampliación de la base tributaria requiere de políticas en diferentes instancias y direcciones. Entre estas, la generación de más oportunidades de empleo, a cuyo efecto deben fortalecerse los esfuerzos tendentes a propiciar mayores volúmenes de inversión pública y privada, apuntalados con mayor certeza jurídica y seguridad ciudadana. Con ello, se estaría frenando el crecimiento del sector informal, así como la migración de guatemaltecos hacia el exterior, especialmente hacia los Estados Unidos de América. Políticas orientadas al incremento de la base tributaria: • Fortalecer los logros en materia de afianzamiento del Estado de derecho, a fin de garantizar certeza jurídica a los agentes económicos. • En la misma dirección, continuar los esfuerzos encaminados a reducir los niveles de violencia existentes en el país.

• Continuar los esfuerzos que se están realizando a través de los programas de gobierno para mejorar la competitividad, a fin de estimular la inversión. • Paralelamente al fomento de la inversión y partiendo de mejoras en el perfil educativo del recurso humano, estimular la creación de nuevas plazas de trabajo que armonice el esfuerzo del Estado con el del sector privado. • Implementar programas de microcrédito e incrementar los ya existentes en el Ministerio de Economía, a fin de que mediante la integración de los programas sociales del gobierno, se logre mayor inserción financiera y con ello, fomentar las actividades a nivel de la economía familiar que capacite a sus miembros para generar valor agregado y con ello, incorporarlos al sector formal y propiciar que paguen impuestos. • Que la SAT fortalezca sus programas de educación fiscal, con el objetivo de informar y concientizar a la población sobre la importancia de contribuir al sostenimiento del Estado a través del pago de impuestos, al mismo tiempo que amplíe sus funciones de fiscalización de acuerdo con normas creadas para inducir la incorporación de los negocios al sector formal y con ello a la base tributaria.

Tomando en cuenta la amplitud del contenido de las diferentes propuestas, la necesidad de someterlas a la mayor discusión posible para lograr consensos, así como el proceso de implementación de nuevas leyes o modificación de leyes vigentes, según el caso, es pertinente indicar que la estrategia para la implementación de las propuestas enumeradas anteriormente, requiere separarlas en dos grupos. Por una parte, la eliminación de exenciones fiscales que están basadas en preceptos constitucionales, solamente tendría viabilidad si se presentara la oportunidad de modificar la Constitución Política de la República y, en consecuencia, no es posible prever el plazo en que tales reformas podrían lograrse. Para el resto de propuestas, algunas de las cuales solamente requieren de acciones de tipo administrativo o la implementación de políticas públicas, mientras otras sí requieren cambios legales o la emisión de nuevas leyes, por lo que se recomienda que todas formen parte de una propuesta de reforma fiscal integral, la cual se considera que podría ser adoptada por la nueva administración que iniciará funciones en enero de 2016.

Autor Carlos González Arévalo

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Departamento de Investigación y Consultoría Económica Pedro Prado (Coordinador), Claudia García, Violeta Hernández, Juan Pablo Pira, David Castillo y Andrés Navas Dirección de Investigación Guisela Mayén Revisora de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón

La elaboración y publicación se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y mediante una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI). Este reporte está protegido por una licencia CreativeCommons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Unported. Fotografía: Cesia Calderón.