Seminario: “Enfoques sobre sistemas electorales y partidos políticos” 10 y 11 de diciembre 2014. Monterrey, Nuevo León Mesa de evaluación y síntesis (Balance preliminar) Reyes Rodríguez Mondragón*

En esta exposición hablaré de manera general sobre los puntos relevantes que se abordaron en las mesas durante este seminario. Para esto, dividiré la presentación en tres partes. En primer lugar expondré algunas consideraciones contextuales, políticas y jurídicas, que permitirán evaluar la reforma electoral de 2014. En segundo lugar, destacaré algunos puntos críticos que se señalaron en las mesas de este seminario, los cuales representan retos para las instituciones electorales. Finalmente, señalaré dos criterios a tener en cuenta para enfrentar las áreas de oportunidad de la implementación y evaluación de la reforma electoral. 1. Panorama general sobre el contexto en el que se dan las reformas electorales Para tener una perspectiva más amplia de las reformas político-electorales es necesario ponerlas en contexto, de esta manera es útil analizar los acontecimientos de los años 1993-1994 y compararlos con los de los años 20132014. Las condiciones en el surgió el periodo reformista en materia regulatoria y judicial de los años 1993-1994 fueron distintas a las condiciones en el que se crearon las reformas actuales; pues en ese periodo se buscaba consolidar instituciones que prepararan a México para que formara parte de organismos internacionales reguladores del mercado y por esta razón hoy México pertenece a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por tanto, el periodo de

*

Magistrado de la Sala Monterrey del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Agradezco a Gabriela María Dávila Gámez y Olivia Yanely Valdez Zamudio por colaborar en la elaboración, discusión y revisión de este documento.

1

reformas de los años 2013-2014, denominadas como estructurales, se crearon sobre una sólida base de órganos reguladores, inexistentes hace 20 años. Ambos procesos de reformas tenían como propósito general el reposicionamiento de nuestro país en el ámbito internacional porque, por un lado, trataba de que México se incorporara a un proceso mundial de globalización y, por el otro, de que sea un país en el que se apliquen los estándares, los indicadores, las aspiraciones y las metas de desarrollo que se plantean en las democracias y economías modernas. Sin embargo, no se puede negar que durante las reformas del año 1994 también se dieron movimientos sociales que pusieron en situación de crisis al gobierno mexicano, me refiero al movimiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). Asimismo, aconteció el homicidio de Luis Donaldo Colosio, candidato a la Presidencia de la República por el Partido Revolucionario Institucional; ello generó un contexto complejo dentro del proceso electoral, sin embargo, las elecciones se llevaron a cabo con regularidad. En ese sentido, en 1994 las expectativas de la reforma en materia electoral se enfocaron en construir instituciones para fortalecer la transición democrática y para resolver dilemas de legitimación institucional. Por otra parte, la reforma política de los años 1996-1997 planteó consensos que se dirigían a señalar hacia dónde quería ir el país en materia de democracia electoral. En esa lógica, a la reforma de 1996 se le llamó “reforma definitiva”, un concepto que propuso el profesor Dieter Nohlen1 en una conversación que tuvo con el entonces Presidente Zedillo2. ¿Por qué se le llamó “reforma definitiva”?, porque sentó las bases de la institucionalidad democrática y el pluralismo político, lo que implicaba que no habría vuelta atrás en el camino de la transición a la democracia. La reforma electoral de 1997 forma parte de las reformas electorales que institucionalizaron y sentaron las bases de la democratización. Esta reforma fue ex post a la crisis económica, a los movimientos sociales y a los retos políticos a los que se enfrentó el país en 1994; en cambio, la reforma de 2014 es resultado del “Pacto por México” pero ex ante las reformas estructurales y a las demandas sociales que cuestionan actualmente a las instituciones y a los partidos. Estas demandas sociales fueron motivadas por una serie de acontecimientos que 1

Politólogo, profesor titular emérito de la Universidad de Heidelberg, Alemania. Reynoso, José, “Conversando con Dieter Nohlen” (Entrevista)”, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Vol. 1, núm. 9, Enero-junio de 2012, pp. 427-465. 2

2

lamentamos tales como lo son: Tlatlaya en junio de 2014 y Ayotzinapa en septiembre de ese año; así como por diversos sucesos que pusieron sobre la mesa problemas que se relacionan con la impunidad y la corrupción. Por su parte, las reformas 2007 y 2014 son una mezcla entre consensos y búsqueda de soluciones a los problemas que han surgido después de cada proceso electoral. Algunos ejemplos de acuerdos para solucionar conflictos postelectorales son el modelo de comunicación política en radio y televisión en el 2007 y el reconocimiento constitucional de las causales de nulidad de la elección en el 2014. La reforma política del 2014 es estructural y retadora. Estructural porque modificó los diseños institucionales y el federalismo electoral; y retadora porque, la complejidad y los tiempos para implementarla desafían a los tribunales electorales y a las autoridades electorales administrativas. En suma, la valoración sobre las reformas electorales depende de lo que sucede antes y después de cada una. Así, la reforma del 2014, también pretende fijar una nueva institucionalidad, sin embargo, es ex ante a esta situación en donde vuelven a visibilizarse de modo general los problemas de desigualdad, de confianza en las instituciones, de falta de credibilidad en las instituciones electorales y de descontento social. 2. Dimensiones reales de la reforma 2014: oportunidades y retos institucionales ¿Qué parte de la reforma presenta oportunidades para superar el estado de desconfianza en la democracia y el descontento social? Esta pregunta la contestaré a partir de las ideas de los participantes de cada mesa. De la Mesa 1 “Financiamiento y fiscalización de los partidos políticos”, el tema central es el gasto público de los partidos políticos y el fortalecimiento de la transparencia. En cuanto a este tema nos enfrentamos a un problema: explicarle a la sociedad por qué razón quienes diseñaron las leyes no cumplieron con el objetivo de reducir el gasto público de la democracia electoral que con frecuencia anunciaron en sus discursos. Un ejemplo de lo que sucedió en cuanto al gasto público del financiamiento de los partidos políticos es que en la mayoría de las entidades federativas el gasto incrementó; fueron pocos los estados en los que el financiamiento público de los partidos políticos se redujo; al menos en la segunda circunscripción solamente 3

detectamos dos que sí lo hicieron: Aguascalientes y Zacatecas. En estos estados el gasto ordinario para los partidos políticos fue menor ya que las fórmulas que se utilizaban eran distintas a la del resto de las entidades federativas. Otro ejemplo de decisiones legislativas que implican más gasto público es la creación de unidades administrativas en el Instituto Nacional Electoral (INE) y de salas para el Tribunal Electoral. En suma, estos ejemplos muestran cómo los legisladores presentaron como objetivos comunes la reducción del costo de las elecciones, sin embargo, el diseño de la reforma electoral implicó oponerse a esos objetivos. Respecto al fortalecimiento de la transparencia, los mecanismos de fiscalización conllevan a instrumentos y exigencias que generalmente impactan en la confianza institucional. En mi opinión, los que implementamos esta reforma somos responsables de explicar por qué incrementó el gasto público y de demostrar el uso correcto de los recursos por los partidos políticos. Sin embargo, el sistema de contabilidad del INE, instrumento creado con el fin de controlar el origen y destino de los recursos de los partidos políticos, no puede cumplir a cabalidad con esta responsabilidad, pues no puede vigilar el origen de los recursos empleado por los partidos políticos, porque para eso requiere de otros instrumentos de investigación. En la Mesa 2, sobre las candidaturas independientes, comparto lo que señaló la Dra. Irma Méndez de Hoyos3, en el sentido de que no hay datos en los estudios que en general se han realizado sobre los modelos de candidaturas independientes; igualmente comparto su sentir en cuanto a que no se han analizado estos modelos de forma separada para determinar su eficacia. Asimismo, se comentó que al respetar la libertad de configuración legislativa a los congresos locales se tendría el riesgo de contar hasta con 33 modelos diferentes de candidaturas independientes. Hoy en día observamos que en realidad no es así, ya que estos modelos en general se están limitando a solo tres: el de Zacatecas, el de Quintana Roo y el federal –salvo por algunas variaciones mínimas que ofrecen otras legislaciones–.

3

Irma Méndez de Hoyos, Miembro de la Asociación Mexicana de Ciencias Políticas (AMECIP), quien participó en la Mesa “Evaluación y síntesis (Balance preliminar)”.

4

Lo que debemos tomar en cuenta es que falta un modelo de candidaturas independientes que ofrezca condiciones efectivas de competencia y equidad para fortalecer esta figura de participación político-electoral. Falta un modelo de candidaturas independientes que realmente empodere al ciudadano como actor central de la vida política del país para que de esta manera, en una vía distinta a la de los partidos políticos, pueda participar en el debate público y, además, pueda generar incentivos para cambiar conductas al interior del sistema de partidos. En la Mesa 3, sobre la coordinación de las instituciones electorales, la conclusión es que la reforma electoral de 2014 confirma la brecha permanente que ha existido entre la consolidación institucional a nivel local y la de nivel federal, pues una vez más el diseño legislativo se dirigió a fortalecer a las autoridades electorales en el ámbito federal. En ese sentido, para compensar ese déficit de la reforma, las reglas de coordinación interinstitucional entre las autoridades electorales federales y locales deberán dirigirse al fortalecimiento institucional de estas últimas. Sobre la Mesa 4, de sistemas electorales y de partidos políticos, se abordó el tema sobre el impacto potencial del umbral mínimo para mantener el registro de los partidos políticos y la pluralidad de partidos representados en el Congreso; en otras palabras, se destacó el dilema de mayorías eficaces y representatividad. En la teoría ambos se contraponen, pero en la composición del sistema de partidos en general, se requiere de los dos. Asimismo, la reforma incorporó diversas medidas que son favorables para el sistema democrático de representación, por ejemplo, el nuevo diseño de la subrepresentación del 8% y el modelo único de coaliciones. Estas medidas cambiarán prácticas e incentivarán una competencia distinta en el sistema de partidos a nivel estatal que impactarán en diversas figuras políticas-electorales, entre ellas, la reelección.

3. Criterios que se deben tener en cuenta para enfrentar las áreas de oportunidad de la implementación y evaluación de la reforma electoral Una de las recomendaciones para enfrentar las áreas de oportunidad del proceso de reforma electoral es, como lo dijo el profesor Cantú Escalante4, escuchar al ciudadano antes de tomar decisiones. En ese sentido, debemos preguntarnos 4

Jesús Cantú Escalante, Director de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, Campus Monterrey, quien participó en la Mesa 2 “Candidaturas independientes”.

5

¿Qué puede guiar esas decisiones para que sean responsivas y orientadas a la ciudadanía?. Esta pregunta la contestaré a partir de dos criterios: el primero es que nuestras decisiones –en cualquier ámbito: administrativo, legislativo o jurisdiccional–, deben enfocarse al fortalecimiento institucional y a todos los sistemas políticos. Lo anterior, porque hoy en día la democracia sí es responsabilidad de todos: de los partidos, de la sociedad, de los ciudadanos, de las autoridades electorales y de los propios legisladores. El segundo criterio es que las decisiones deben tomarse con responsabilidad social. Esto es así, ya que todos los participantes forman parte de la sociedad, entre ellos, los partidos y las autoridades. Por tanto, todos somos instrumentos mediadores entre el sistema político y la ciudadanía que participa en él; pues, es la ciudadanía la que es gobernada bajo las reglas de convivencia del sistema político. Por ello, la utilidad y beneficio social de las decisiones es un criterio para guiarlas. En ese sentido, cada decisión debe pasar por el tamiz de las siguientes preguntas: ¿Es útil socialmente?, ¿Beneficia a la sociedad?, ¿Al sistema político-electoral?, ¿Hace efectivas las garantías de igualdad y de oportunidad en la competencia?, ¿Consolida la democratización de los partidos?, ¿Hace eficaz los derechos de los militantes?, ¿Protege esas libertades? Así, la garantía de que se ejerzan libremente los derechos fundamentales de participación política y de representación de los ciudadanos en órganos públicos es una obligación básica y esencial que trasciende a todos. ¿Por qué es importante esto? Porque un trato igualitario de las instituciones políticas a todos los ciudadanos tiene como fin consolidar el desarrollo democrático y el crecimiento económico del país. Desde el punto de vista de los economistas norteamericanos Daron Acemoglu y James Robinson5, la razón por la cual las naciones fracasan, es porque tienen altos índices de desigualdad y descontento social; de ahí que las instituciones económicas requieran de instituciones políticas electorales inclusivas e igualitarias para impulsar el desarrollo.

5

Acemoglu, Daron y Robinson, James, Why nations fail: The origins of power, prosperity and poverty, Profile Books, 2012.

6