Nuevos enfoques sobre politica comercial y sus implicancias para los paises perifericos Author(s): Marta Bekerman and Pablo Sirlin Source: Desarrollo Económico, Vol. 34, No. 134 (Jul. - Sep., 1994), pp. 217-241 Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467317 Accessed: 16/03/2010 15:32 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of JSTOR's Terms and Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp. JSTOR's Terms and Conditions of Use provides, in part, that unless you have obtained prior permission, you may not download an entire issue of a journal or multiple copies of articles, and you may use content in the JSTOR archive only for your personal, non-commercial use. Please contact the publisher regarding any further use of this work. Publisher contact information may be obtained at http://www.jstor.org/action/showPublisher?publisherCode=ides. Each copy of any part of a JSTOR transmission must contain the same copyright notice that appears on the screen or printed page of such transmission. JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].

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Desarrollo Economico, vol. 34, N? 134 (julio-setiembre 1994)

NUEVOS ENFOQUES SOBRE POLITICA COMERCIAL Y SUS IMPLICANCIAS PARALOS PAISES PERIFERICOS* MARTA BEKERMAN y PABLO SIRLIN**

Introducci6n Los paises latinoamericanosse enfrentanhoy a la necesidad de replantearsu inserci6ninternacionalluego del criticoperiodode ajustevividodurantelos aios ochenta. Ese replanteo esta ligado al desarrollodel sector industrialy en ese contexto cobra relevancia la discusi6n acerca del rol que puede llegar a asumirhoy el Estado en ese desarrollo.Elobjetivode este trabajoes hacer unarevisi6nde las concepciones que acerca de la politicacomercialy el rol del Estado planteandistintascorrientesdel pensamiento econ6mico que han participadoen este debate e intentaravanzar sobre estas ideas tomandoen cuenta la realidadactual. Existen en este tema fuertes disensos que se han reproducidoa lo largodel debate hist6rico.Dentrode la gran diversidadde posiciones, se pueden distinguiral menos dos te6ricos. grandes "paradigmas" Por un lado, estan quienes creen que la sola operaci6nde las fuerzas espontaneas del mercado constituyeel mecanismo social mas apropiadopara maximizarel "bienestar social".Los que adscriben a esta posici6ntienencomo principalesreferentesa las teorias en el planote6rico, neoclasicas del bienestar,del crecimientoy del comerciointernacional, en el econ6mica. al de liberalismo, plano politica y Por otro lado, se encuentranciertas corrientesque no solamente consideran que el librejuego de la ofertay la demanda es insuficienteparaasegurarel desarrolloecon6mico y social, sino que, ademas, creen que la intervenci6nactiva del Estado constituye un instrumentoindispensablepara la consecuci6n de los fines sociales. Estas corrientesconformanun grupo bastante heterogeneo compuesto por los te6ricos estructuralistas,los NuevaTeoriadel ComercioInternacional. schumpeterianos y algunosautoresde la autodefinida En este trabajoanalizamos los argumentosen favor y en contra de las politicas industrialesy comerciales activas. Revisamostambienlos argumentosque sin discutirla racionalidad"enprimerainstancia"de estas politicas,ponen en discusi6n si el conjuntode * Agradecemos a Hugo Nochteff, Benjamin Hopenhayn y Ana Maria Martirena-Mantel sus comentarios a una versi6n previa de este trabajo. Los errores son de exclusiva responsabilidad de los autores. ** Docentes de la Facultad de Ciencias Econ6micas de la Universidad de Buenos Aires e investigadores del Centro de Estudios de la Estructura Econ6mica del Instituto de Investigaciones Econ6micas de dicha Facultad. [ Is CENES / Av C6rdoba 2122, p. 19 / 1120 Buenos Aires / ' 374-2023 / Fax: (541) 49-5724].

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institucionesque componen la esfera publicade la economiason capaces de disenarlase implementarlaseficazmente. Se presenta una breve introduccionsobre los antecedentes del debate actual (seccion A), paraanalizarluego los planteosque se derivande la teoriade las distorsiones domesticas (B) y de la Nueva Teoriadel ComercioInternacional(C), para Ilegara otros enfoques alternativos(D). Enla seccion E se analizanlas distintasposiciones en relacidna la capacidad del Estado para disenar e implementareficazmente las distintas politicas discutidasen las secciones anteriores. A. Los antecedentes

del debate actual

Desde los albores mismosdel capitalismoexistieronintentosde explicarlas leyes de comportamientode la economia mercantily precisarcual debia ser el roldel Estado.Entre las primerascorrientesde pensamientose destac6 una, el mercantilismo,que fue muy influyenteen los siglos precedentes a la primerarevolucionindustrial. Estos autores identificaronla riquezacon la acumulacibnde metales preciosos. La balanza comercialera un objetivoestrategico que justificabala utilizacibnde trabas a la importacionde bienes y el fomentoagresivode las exportaciones.Algunosde estos autores Ilegarona asimilarla interaccidnentre naciones a un juego de suma cero, por el que la mayorriquezay poder nacionalesse obteniana costa de otrasnaciones1. las posiciones mercantilistasson cada vez mas A partirde mediados del siglo XVIII atacadas. El laissez faire y el libre comercio son postulados como las politicas mas adecuadas por la escuela fisiocratica. El principiodel laissez fairees asimiladorapidamentepor los autores clasicos en Inglaterra(Smith,Ricardo,Mill,etcetera).La espina dorsalde este paradigma(que tendra unfuerteimpactoen la evoluci6nde la cienciaeconomica)consiste en la fe que se deposita en el mecanismo de mercado como elemento mediatizadorde los intereses privados.La "manoinvisible"del mercadoy, posteriormente,el martillodel "subastadorwalrassiano"se constituyenen las metaforaspredilectaspara explicarel milagrode la coordinacionde la actividadde infinitosagentes privados. Posterioresdesarrollosde esta perspectivaapuntana demostrarque el librejuego de la ofertay la demandaasegura unaasignacioneficientede recursosentredistintossectores productivos(teoriadel bienestar),uncrecimientoestable (teorianeoclasica del crecimiento) y la obtenci6n y maximizacibnde las ganancias del comercio internacional(teoriade las ventajascomparadas). Sin embargo existen dentro de la teoria neoclasica elementos que justificanuna intervencionestatal. Enprimerlugarporqueno existe una relacionunivocaentreeficiencia y bienestar. Una asignacidneficientede los recursos determinadapor el mercado puede requerirde la intervencionestatalpara mejorarla distribuciondel ingreso. La ausencia de esta intervenci6npuede dar lugara una asignacionde recursoseficientepero con un nivel de bienestar menor que otra asignaci6n ineficienteque venga acompanada por una distribucibnmas adecuada del ingreso(Baldwin,1992). En segundo lugar,las conclusiones normativasliberalesse basan en una serie de supuestos altamenterestrictivos.En ese sentido, la Teoriadel Bienestardemostro que el 1 Algunos elementos de la concepcion mercantilista vuelven a estar presentes en algunas teorias mas recientes del comercio internacional. Efectivamente, la idea del juego de suma cero donde los beneficios adicionales que puede obtener una naci6n se realizan a expensas de otras naciones constituye un elemento de analisis importante de la Nueva Teoria del Comercio Internacional. Tambien Thurow plantea la idea del juego de suma cero entre naciones (Thurow, 1992).

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mercado cumple eficientementesu rolsolo en caso de que no existan fallasde mercado"2: indivisibilidades,economias de escala, externalidades,configuracionescompetitivasdiferentes de la competencia perfecta,etcetera. Hastalos anos '30, los economistastendierona desconocer la relevanciade las fallas de mercado,pero la GranDepresionconstituy6,porsu duraciony profundidad,unfortisimo golpe a la fe ciega en los mercados. Efectivamente,la incapacidad de los mismos de retornarespontaneamente al equilibriode pleno empleo alimentouna rupturabastante radical en la teoria econ6mica, que se expreso fundamentalmenteen la "revoluci6n keynesiana".Enesta concepcion se planteala necesidad de una intervenciondel Estadoa nivelmacroeconomico(con politicasfiscales y monetarias)paraasegurarel pleno empleo. Elcambio en la concepcion del sistema economico y del roldel Estadono se limitoa analizarcomo los paises podianalcanzarel equilibriomacroeconomico,sino que tambien alcanzo a las ideas existentesen materiade desarrolloecon6mico en los paises perifericos. Numerososautoresempezarona pensarque el desarrolloeconomico de las naciones subdesarrolladasrequeriauna activa intervencionestatal,debido a que el mayorpeso de las fallasde mercadoprovocabaproblemasmas pronunciadosen estas economias que en las mas desarrolladas.Estos economistas criticosdesarrollaronargumentostendientes a mostrarque el mercado era incapaz de gestar procesos autosostenidos de desarrollo economico. Entreestas corrientesse destaca la de los te6ricos del desarrollo(RosensteinRodan,Nurkse,Scitovsky),que hacianenfasis en la necesidad de intervencionpOblicaante la existencia de externalidades pecuniarias3.Por su parte, la corriente cepalina hizo hincapieen el deteriorotendencialde los terminosdel intercambiode los paises subdesarrolladosy en la necesidad de que el Estado removieralos "obstaculosestructuralesal desarrollo"4. Estas corrientesfueroncriticadaspor no avanzarlo suficienteen el estudio concreto de los instrumentosde politicaecon6mica mas adecuados (optimos)para solucionarlos problemassenalados. A partirde esas criticasse desarrollael principaleje de analisisde la nueva teorianeoclasica del comerciointernacional,tambienconocida como de las distorsiones domesticas. B. La teoria de las distorsiones domesticas B.1. Las politicas optimas La teoria de las distorsionesdomesticas, entre cuyos autores se destacan Meade, Johnson y Corden5,ya no niega la importanciade las "fallasde mercado"sino que apuntaa enfrentarlasatraves de un conjuntode "politicasoptimas"resultantesde un desarrollode la Teoriadel Bienestar. Elreconocimientode las fallasde mercadoobligaa esta teorfaa sacrificarel principio dellaissez faire.Efectivamente,como planteaMartirena-Mantel (1988), en las conclusiones 2 Krugman(1992) sostiene que mas que "fallasde mercado",lo que se producen son "fallasde los modelos"que intentandescribirel funcionamientoreal de la economia. 3 Un ejemplo de externalidadespecuniariaspodria plantearseen la conveniencia de llevar adelante inversiones en industriasfinales debido a la presencia de economias de escala en la produccionde bienes intermedios.Para un analisis te6rico sobre el rol que tienen las economias de escala en la generaci6n de externalidadespecuniarias,vease Krugman,(1992). 4 Eltema del deteriorode los terminosdel intercambioen uncontextode rigidezen ciertosprecios clave es consideradoen la seccion D.2. Paraun resumende las posicionescepalinasen la materia,vease Rodriguez(1980). 5 V6ase, por ejemplo, Meade (1955), Johnson (1965) y Corden (1974). Para una sintesis en castellano, (1988). puede consultarseMartirena-Mantel

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normativasde la nueva teoria neoclasica se produce un divorcioentre los principiosde laissez faire(que se abandonan)y los del librecomercio(que se mantienen). La hip6tesis fundamentalde la teoriaes que las politicasoptimasson aquellas que solucionan las fallas de mercado sin generarnuevas distorsiones.Esto plantea la conveniencia de interveniren el punto mas cercano al lugardonde se producen las fallas de mercado y, evitar,consecuentemente, la utilizaci6nde politicascomerciales cuando se tratade corregirdistorsionesde origeninterno. Sup6ngase, porejemplo,que exista unaexternalidadporla cual ciertosbienes tienen un costo de oportunidadprivadosuperioral costo de oportunidadsocial6 Laaplica'cion,de politicas comerciales (un arancel a la importaciondel producto en cuesti6n) puede solucionarla distorsi6ngenerada en la producci6npero a costa de una distorsi6nderivada en el consumo (por la brecha entre los precios domesticos y los internacionales).Por el los efectos de la falla contrario,un subsidio dirigidoa la produccionde dicho bien eliminaria de mercado sin generardistorsionesadicionales. Lacriticade esta escuela a la aplicacionde politicascomercialesse extiendetambien Este ultimoargumentoplanteala necesidad de al llamadocaso de la "industria incipiente". medidas proteccionistasparaaquellasindustriasque requierenun periodode aprendizaje que les permitaalcanzarnivelesadecuados de competitividad.Lateoriade las distorsiones domesticas sostiene que lo que corresponderia,en este caso, es un subsidio a la producci6npor tiempodeterminadoy no una politicaproteccionista. Adicionalmente,este enfoquesolojustificala promocionde la industriaincipientesi se cumplen las condiciones de Mill,Bastabley Johnson:a) que la industriaal cabo de cierto tiempo pueda subsistirsin apoyo especial; b) que los beneficios que terminearrojandola industriasean mayoresque los costos en los que se incurri6en las etapas mas tempranas; c) que la tasa de descuento que igualelos beneficiosfuturosy los costos actuales sea igual o superiora la de mercado. Esta Oltimacondicioneliminacasi totalmentela especificidad del argumentode la industriaincipientepues lo vuelvedependientede la existenciade otras la imperfecciondel mercadode capitafallas de mercado adicionales,fundamentalmente, les o las externalidades. Sin embargo, es importantedestacar aqui que es en las industriasincipientes, y especialmente en las pertenecientesa los sectores mas modernosy con mayorutilizacion de tecnologia, donde las fallas de mercado pueden aparecer con mayorasiduidad. En primerlugar porque tienden a generar numerosas externalidadespositivas al resto del sistema productivo.Ensegundo lugar,porquedado su caracterincipiente(lo que supone una mayorincertidumbrey largos plazos de maduracion),pueden enfrentarrestricciones crediticiasmas importantesque las existentes parael promediode la economia. B.2. Aplicacidnde politicas comerciales Como se habrapodido notar,las politicasoptimasatacan directamentela distorsion de mercado existente. Es por ello que las politicas comerciales solo pueden ser politicas optimas si la distorsi6nse genera en la relacionmismade la nacion con el resto del mundo.Elcaso mas conocido es el llamadoargumentodel aranceloptimoo argumento de los terminosdel intercambio.Segun este, un pais grande puede gozar de un poder monop6licoo monopsonicoque no es explotadoen una situaci6nde librecomercio. Una 6 N6tese que muchas de las propuestas que se hacen a continuaci6n pueden presentarse (y lo han sido) como formas6ptmas de combatiralgunas de las "fallasde mercado"senaladas por los te6ricos del desarrollo.

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politicaque restrinjael comercio (arancel a la importaciono derecho a la exportacibn) conduciria,en este caso, a un incrementoen el bienestarcolectivode ese pais. Las conclusiones que pueden derivarsede este argumento,que ya era conocido con anterioridadpero fue sometido a un analisismas minucioso,son: a) a un pais pequeno le sigue conviniendouna politicade librecomercioinclusosi sufre restriccionescomerciales por partede otros paises; b) las ventajasque suponen la aplicaci6ndel aranceloptimos6lo se mantienensi se supone que no existenrepresaliasporpartede tercerospaises (tambien caso, unaguerrade tarifas,en las que cada uno intentaimponerun grandes). Eneste Oltimo arancel optimo,puede conducira una situacionpeor que la inicial. Si dejamos de lado estos casos de distorsionesoriginadasen la relacibnde la naci6n con la economia internacional,el resto de las distorsiones(externalidades,economias de escala, etc) son especificamente internaso domesticas y su tratamiento6ptimono pasa, consecuentemente, por la utilizacibnde politicascomerciales. Sin embargo, los mismosautoresde esta escuela relativizanlas conclusiones favorables al librecomercioabsoluto.Enefecto, senalan que cuando no se pueden desarrollarlas politicas 6ptimas corresponde aplicarpoliticas de segundo o tercero mejorque pueden incluirla proteccion comercialy que constituyenuna alternativamejor que la inaccion absoluta. Esto significa que si bien las politicas comerciales pueden no ser las mas indicadas para corregirciertas distorsionesdomesticas, en un mundode segundo mejor (por ejemplo con fondos limitadospara la subvenci6n)su aplicaci6n puede Ilegara ser apropiada. B.3. Los supuestos implicitos en la teoria de las distorsiones domesticas Segun Corden (1974), los supuestos implicitosen- la teoria de las distorsiones domesticas son: a) Los subsidios 6ptimosse pueden financiarcon impuestosno distorsionadores; b) No existen costos de recaudacibn; c) No existen costos de distribuci6nde los subsidios; de los subsidios son insignificantes. d) Los efectos redistributivos De estos supuestos, Cordensenala que los que cobran mayorrelevanciason el b) y especialmente el c), ya que su no cumplimientopuede modificarsustancialmente los resultados.Veamos cada uno de estos casos. Laexistenciade costos de recaudaci6nde impuestoso unacapacidad limitadapara incrementarlos mismos (levantamientodel supuesto b) pueden modificarlos resultados. Los subsidios siguen siendo la politicabptima.Perosi los impuestoscomerciales (aranceles) tienen menores costos de recaudaci6n que otros tipos de ingresos impositivos, corresponderautilizarla politicacomercialcomo fuente de financiacionde los subsidios. Los aranceles que se impongandeben ser, sin embargo,generales y no gravarexclusivamente el productoobjetode promocion. Laexistenciade costos en la distribuci6nde los subsidios (levantamientodel supuesto c) puede afectar en gran medida la jerarquiade politicas6ptimas. Las dificultadesy costos implicitosen la definici6ne identificaci6nde los perceptores de subsidios pueden convertirlas politicas comerciales en soluciones 6ptimas (el subsidio implicitoen una politica comercial se distribuyeautomaticamente).Este es un aspecto de fundamental importanciaque merece un analisisa fondo. En primerlugar,los subsidios directos pueden discriminaren favorde las empresas existentes y desalentar la incorporaci6nde nuevas empresas. En segundo lugar, una ya

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politicaracionaldebe permitirconocer exactamentela magnitudde la protecci6nimplicita en el subsidio. Ellosupone la necesidad de que el Estado no solamente identifiquea los potenciales perceptoresde subsidios sino que controleque ellos sean utilizadoscorrectamente, esto es que pueda precisarlas cantidades producidaspor las empresas favorecidas. Porel contrario,los aranceles o los subsidios a la exportaci6nsuponen una determinaci6n automatica(porsu caracterad val6rem)de la magnituddel subsidio implicito.

C. La Nueva Teoria del Comercio Internacional C.1. Introduccion Frentea la teoria de las distorsionesdomesticas que atac6 la racionalidadde la intervenci6nestatal en el comercioexterior,surge en la decada de los '80 una corrientede pensamiento (autodenominadaNueva Teoriadel ComercioInternacional),que vuelve a poneren el centrode la discusi6nla racionalidadde dicha intervenci6n.Entrelos principales expositores de esta nueva corriente,se destacan P. Krugman,E. Helpman,J. Brander, B. Spencer, G. Grossman,etcetera7. Elresurgimientodel debate sobre la necesidad de desarrollarpoliticascomercialese industrialesactivas puede ser enmarcadodentrode las transformacionesque acaecieron en la economia internacionalen los Oltimosveinte anos. El fuerte debilitamientode la hegemonia productivay comercialestadounidensey el rapidoascenso de paises fuertemente intervencionistas(Jap6n,NIC'sasiaticos,etcetera)Ilevana academicos norteamericanos a abrirel debate sobre la convenienciade las politicasde librecomercio. Estos autoreshacen eje en sectores oligopolicosde altatecnologiadonde la intervencionestatal parece ser decisiva en la determinacionde la localizacibnde la produccion8.Es porello que hay que tener bien en claroque se tratade un debate centradoen las opciones de politica de los paises desarrolladosy que su aplicacidnpara los paises subdesarrolladosdebe ser cuidadosamenteevaluada. Los sostenedores de este nuevoenfoquemantienen,al igualque la teorianeoclasica, el enfasis en la fundamentaci6nmicroecon6micade los comportamientosmacroecon6micos. Pero planteanuna nueva formade estudiarel impactode ciertas fallas de mercado (ecohomias de escala, inexistenciade competencia perfecta,etcetera). A partirde estos elementos, enfatizan,como veremos a continuaci6n,la existencia de una competencia entre naciones por la apropiacionde las rentas monopolicasque se generan en ciertos sectores de la economia. C.2. La competencia por las rentas monopdlicas Con el abandonodel supuesto de competenciaperfectay rendimientosconstantes a escala se pasa a reconocer la existencia de rentas monopolicas o superganancias en aquellos sectores que trabajancon economias de escala internasa la empresa. La teoria de las distorsiones domesticas reconoce la posibilidadde que existan rendimientoscrecientes a escala pero su analisis se orienta hacia su efecto sobre la asignaci6n internade recursosy hacia las politicasque hagan posible su optimizacion.La consideran una distorsionde mercado cuya resoluciondebe ser de caracter puramente o domestico. "interno" 7 Vease, entreotros,Brandery Spencer (1981), Helpmany Krugman(1985), Grossman(1987). 8 Elcaso paradigmaticoque muchasveces se presentaes el de la industriade la aeronavegaci6n.Tambien son comunes los planteosreferentesa otrasindustriasde altatecnologia,como la informatica.

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Elnuevo enfoque,por el contrario,hace hincapieen las confrontacionesinternacionales que pueden derivarsede la existenciade rentasmonopdlicasya que puede generarse una competenciaentredistintasnacionesporla obtencionde esas rentas.Postulaentonces que el bienestarde una economia depende no solamente de una asignacion eficiente de sus recursos,sino tambiende la capacidad de orientarsey crecer en aquellossectores que ofrecen superganancias. Si los factores de una naci6n (principalmenteel capital pero tambienel trabajo)obtienenrentassuperioresa las normales(definidosen los sectores de competencia perfecta),entonces el bienestarglobalde la economia se incrementara. Ahora bien, en este argumento la preocupaci6n basica no estaria puesta en la generaci6n de nuevas rentas sino en la formaen que las mismas se distribuyenentre las naciones. Cada naci6nintentaapropiarsede esas rentasmonopolicasporquele aseguran incrementarel bienestarnacionaly, en este aspecto, todo incrementoen el bienestar de una naci6n se da a expensas de otras naciones9. Volvemos,pues, a la idea deljuego de suma cero presente en algunos autoresmercantilistas10. Hasta aqui existe un acuerdo mas o menos generalizadodentrode los te6ricos de la NuevaTeoriadel ComercioInternacional. Sin embargo,cuando se intentanderivarconclusiones de politicaecon6mica surge un fuertedebate al interiorde la escuela estudiada. C.3. El caso en favor de las politicas de profitshifting11 Brandery Spencer (1981) sostienen que en un mercadono competitivo,formadopor pocas empresas que se conocen entresi, la competenciase da de una maneradirecta(no a traves del anonimatodel mercado)y las decisiones de cada una no se toman con total independenciadel comportamientode las otras. Estos autores planteancomo hip6tesis de trabajouna modalidadde competencia oligop6licaa la Courot. En este marco, la decisi6n de incrementarla participaci6nen el mercado mundialpor parte de una de las empresas competidoras solo conducira a aumentarsu beneficio si las otras empresas reducen su volumende produccion. De lo contrario,la disminuci6nen los precios percibidosporla empresa podriaIlegara colocarla en una posici6n peor que la inicial.En ese marco, senialanlos autores, el Estado puede brindarapoyo a la expansi6nde las empresas de su nacion,alterandolas "reglasdeljuego estrategico". Efectivamente,un subsidio a la exportaci6npuede asegurarel exitode un intentode expansion y la consecuente disminuci6nde la produccionde las empresas competidoras tornaraventajosoel otorgamientode ese subsidio12.Las rentasadicionales que obtienen las empresas locales incluyenademas del subsidiola fraccibnde las rentasque antes eran apropiadas por otras naciones a travesde sus empresas. Esta competencia entre naciones por la apropiaci6nde rentas extraordinariasse aplica, con mas raz6n, a aquellas situaciones donde en vez de economias de escala 9 N6tese que ello se manifiesta,asimismo,en el r6tulo'profitshifting'("desviode ganancias")que se le pone a las politicas publicasconducentes a aprovecharestas situaciones. 10A. Dixit(1987) llamaefectivamentea estos autores"nuevosmercantilistas". 11Cabe senialarque s6lo desarrollaremoseste tipo de argumentoporque la discusi6n en tornoal mismo constituyela columnavertebralde la nuevacorriente.Sinembargo,estos autoreshanavanzadocon otrosmodelos te6ricos en un intentode captar otros tantos argumentosinteresantesque tienen que ver con las economias externas (reales y pecuniarias),la complementariedadentre sectores, la variaci6nen la dotaci6n de factores, etcetera. 12 Si bien el modeloestudiadohablaespecificamentede subsidiosa la exportaci6n,cuando los autoresde esta escuela hablan de politicascomercialesestrat6gicastienen tambienen mente toda una gama de politicas industrialesy comercialesque refuercenla posici6ncompetitivade la industrianacional.

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estaticas se esta en presencia de economias de escala dinamicas(curvasde aprendizaje o proceso de learningby doing),de carrerastecnologicas (R&Draces), etcetera. Porotro lado, si el mercado internoes de una gran magnitudrelativa,la proteccion puede operar como un instrumentoindirectode promoci6nde exportaciones(Krugman 1984). La proteccibncomercialpermitea las empresas nacionalesgenerareconomias de escala que, a partirde menores costos unitarios,conllevana una mayorcompetitividad internacional. C.4. El caso de los paises perif6ricos Como se puede apreciar,la NuevaTeoriadel ComercioInternacional esta centrada en los paises desarrolladosy hace muy poco hincapie en la situaci6n de los paises perifericos.Entrelos pocos trabajosque versansobre la aplicaci6nde la NuevaTeoriaa los mismos, Krugman(1986) sostiene que las caracteristicaspropiasde estos paises (basicamente el menortamanode sus mercados y la fuerteespecializacionen bienes primarios), disminuyenlas posibilidadesde desarrollaren ellos politicascomercialesestrategicas. Ni las empresas ni los Estados de los paises en desarrolloson lo suficientemente fuertes como para intentarmodificarestrategicamentela conducta de empresas o gobiernos extranjeros.Por otro lado, el menor tamano relativode sus mercados aumenta la posibilidad de que la protecci6n comercial conduzca rapidamentea la formaci6nde monopoliosineficientes. Sin embargo, Krugmanremarcael hecho de que solo pocos paises dentro de los perifericoshan mostradoexitoen atraeral capitalextranjero ypromoversus exportaciones. Los casos exitosos son relacionadoscon la aplicacionde ciertaspoliticasestrategicaspor parte de los gobiernos.Estas politicasestan basadas en el aprovechamientode economias de escala (sobre todo aquellas de tipo indirectocomo infraestructura y marketing)que se presentan aOn en sectores que no son los mas dinamicos desde el punto de vista tecnologico. Porejemplola elaboraci6n,comercializaciony transportede productosprimarios pueden estar ligados a grandes economias de escala13. En estos casos, existe la posibilidad cierta de que los Estados desarrollen politicas comerciales estrategicas o canales de comercializa(subsidiando la exportaci6n,o desarrollandoinfraestructura ci6n), de manera de desplazar estrategicamentea los otros paises subdesarrollados competidoresen el mercado en cuestion. En la siguiente seccion arializaremosuna serie de criticasque se han formuladoa estas propuestasde intervencibnactivadel Estadoen la esfera del comerciointernacional. C.5. Objeciones al argumento de las politicas de profitshifting Elargumentoen favorde las politicasde profitshiftingrecibi6numerosascriticas,aun de autores pertenecientes a la misma escuela. Un primergrupo de criticas se centr6 en la debilidad de sus conclusiones ya que, si se modificanmarginalmentealgunos los referentesa la formaque asume la compesupuestos del modelo (fundamentalmente tencia entreoligopolios,la magnitudde las barrerasa la entradaal sector, el impactosobre el precio de los insumos especializados, etcetera), las recomendaciones de politica econ6mica pueden variarconsiderablemente(Grossman,1987). 13 Un ejemplo de la relevanciade este puntolo constituyela capacidad exportadorade frutasde Chile. de marketing,transporte, Argentina,con ventajas comparadas naturalessimilares,no tiene la infraestructura etc6tera,necesaria para una adecuada penetraci6nen los mercadosmas exigentes.

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A su vez, los inputsinformativosnecesarios para determinarel tipo de politicamas adecuado en cada caso incluyenun conjuntode datos muy dificilmentecaptable por las oficinas pOblicasencargadas de disenar la politicacomercial(estructurade la industria, comportamientode las firmaslocales y extranjeras,interaccionesintersectorialesa traves de los mercados de factores, estado de las barrerasa la entrada, etcetera). De ello se deduce que si es imposibleconocer con exactitudque politicaaplicar,lo mas conveniente es abstenerse de una intervencidnselectiva. Porotrolado,tambiensurgieronciertosreparosen relaci6na la posibilidadde que los gobiernos extranjerosapliquen represalias.Una situacion de guerra de subsidios entre paises seria peor que la existentecon librecomercio. Ahorabien, como se observarala argumentacionha torado carrilescompletamente diferentes. En una primerainstanciase senal6 la conveniencia de desarrollarpoliticas comercialesactivas. Luegose relativizodichaaseveraci6na travesdel argumentode que la necesidad de informaci6nnecesaria para definirel tipo optimo de politica para cada contexto era inaccesible en la practica para las oficinas publicas encargadas de la elaboraci6nde politicacomercial.Hasta este punto la conveniencia "enprincipio"de las politicas comerciales activas no se descarta pero se discute la posibilidadde Ilevarlas efectivamentea la practica. Conla introduccionde la interaccionde politicascomercialesestrat6gicasde distintas naciones, la misma convenienciaen principiode las politicascomerciales es descartada. al resto de las naciones Estas se convierten,en cambio,en un instrumento para "convencer" de que acaten una politicade librecomercio. Enefecto, una de las estrategiasseguidas actualmenteen Estados Unidos es el uso de politicascomerciales activas como un instrumentode presion frentea las posiciones intervencionistasde tercerospaises y, especialmente,de Japon. Porotrolado, el "comercio manejado"(managed trade)es efectivamentepropuestopor un conjuntode economistas de ese pais para mejorarla fuerzacompetitivade los sectores de alta tecnologia (Tyson, 1990, y Dornbusch,1990).

D. Otros enfoques alternativos Con el boom de la posguerra hubo ciertas tendencias a asumirque la adopcion general de politicaskeynesianasimpedirianla recurrenciade depresiones comparables a la de los anos '30. Peroesta confianzase fue erosionandoante la crisisde los anos '70 y '80. La nueva coyunturaprodujo,por un lado, un retornoa las concepciones neoliberalesen economia y, por otro, dio un renovado impulso a las teorias que estudian el cambio tecnologico (y en ese contextoa las dificultadesque enfrentanlos paises subdesarrollados para captary desarrollarnuevas tecnologias). Ambas corrientes criticana la escuela keynesiana pero desde una optica muy diferente.La perspectivaneoliberalapuntaa liberalizarlos mercados y al retirodel Estado de la actividadecon6mica. Encambiolas corrientesque resaltanla importanciadel cambio tecnologico plantean,como veremos mas abajo, la necesidad de Ilevaradelante politicas publicas muy diferentesa las keynesianasasi como tambiencambios institucionalesque hagan posible el avance tecnologico. Mientrasque para la economia keynesiana era de relativaindiferenciacuales serian las nuevas tecnologias y las industriasde rapidocrecimiento,para estos autores las estrategias de inversionson fuertementeafectadas por los nuevos sistemas tecnol6gicos. Desde esta perspectiva, largas decadas de politica

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keynesianabasadas en la expansionde la demandase constituyeronen Europaen unfreno a un proceso de reconversiongenuinoo de "destruccioncreadora". Las teorias que hacen eje en el cambio tecnologico conformanun conjuntovasto y heterogeneo (schumpeterianos,estructuralistas,regulacionistas,etcetera) que plantean una rupturametodblogicade mayoro menorgrado con la escuela neoclasica. En lo que sigue desarrollaremosalgunos de los argumentosque consideramosmas relevantes. D.1. Externalidades dinamicas y proceso de desarrollo Una primeragama de autorespartende la matrizmetodologicaneoclasica centrada en el analisisde "fallasde mercado"y en particular en la existenciade unavariadagama de externalidadesque trabanel proceso de desarrollo.Este tema desperto el interesde los economistas en distintosmomentoshist6ricos. Los teoricos del desarrollode las decadas '40 y '50 tendierona ponerenfasis en las externalidadespecuniariasdebido a que considerabanque las externalidades"reales"o erancasos aislados y de escasa relevanciaempirica.Sin embargo,reciente"tecnologicas" mente, Ghaniy Stewart(1991), entreotrosautores,planteanla relevanciateoricay empirica de ciertotipo de externalidadesreales o tecnologicas de caracterdinamico. a) La primerade estas "externalidadesdinamicas"consiste en la formacion de habilidades. Efectivamente,problemasde apropiabilidadde los frutosdel entrenamiento del personalgeneran niveles suboptimosde inversionen capitalhumanopor partede las empresas. Asimismo,la imperfeccionde los mercadosde capitallimitael acceso al credito a los trabajadoresque desean recibirentrenamientoadicional14.Este caso es, hoy, ampliamenteconocido y aceptado como fundamentopara una intervencionpublica que incorporela educacion como una de las responsabilidadesprimariasdel sector publico. b) Una segunda externalidaddinamicamencionadaen el trabajode Ghaniy Stewart estaria asociada a la difusi6n de los conocimientostecnol6gicos. Los problemas de apropiabilidadde los frutos del proceso de innovaciontecnologica no se solucionan simplementecon un esquema de protecciona la propiedadintelectual.Efectivamente,no solamente las tareas especificamente de investigaciony desarrollosufren derrames. La tareainnovativatiene distintasdimensionesque incluyenla capacidad parairajustandolas tecnicas y resolviendo problemasen el proceso mismo de produccion(un proceso de learningby doing tecnologico y organizacional).Estas actividades que no pueden ser clasificadas estrictamente como de investigaciony desarrollotambien sufren "fugas" imposiblesde controlara nivelde las empresas privadas. Entrelas vias de difusi6nde estos conocimientoscobranrelevancialos requerimientos que planteanlos sectores innovadoressobre las industriasproveedoras.Estohace que la coordinacionen los esfuerzos de instalacionde industriascomplementariasse justifiquen ahora no solamente por la necesidad de explotareconomias de escala en los sectores intermedios(como en el caso de las externalidadespecuniarias)sino por la necesidad de desarrollarcapacidad de creaciony adaptacionde ciertosnucleos tecnologicos comunes a diferentessectores productivos. En este caso, la tarea innovativaen una industriaen particularpuede requerirel que apoyo publicohasta que se produzcala dinamicasuficientecomo para que las "fugas" se generan respecto de la inversionprivada de cada empresa se compensen con los "derrames" generados por otrasempresas del agrupamientoproductivo. 14Cabe senalar que cuanto mayor es la dependencia de un sector de la calidad de los recursos productivos (el capital humano, entre ellos), mayor es el impacto de esta externalidad.

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D.2. Rigideces y proceso de desarrollo Un tema muytratadoya porlos teoricosdel desarrollode los anos 60, pero que en la actualidadrecobrasuma relevancia,lo constituyela existenciade rigideces que impidenun ajusteadecuado de ciertasvariableseconomicas y puedenjustificarla implementacionde politicas comerciales y tecnologicas. Para nuestra discusion actual nos limitaremosa mencionar dos tipos de rigideces: las que surgen de la incapacidad de los paises perifericosde utilizartecnologiasque les permitanser competitivosinternacionalmente y las ligadas a patronesde especializacionmuyespecificos. La primerarigidezmencionadase debe al virtualmonopoliode los paises desarrollados en la generaci6n de nuevas tecnologias. Elloprovoca, por un lado, que los paises perifericostengan una creciente dificultadparaacceder a las tecnologias de punta15.Por otro lado, en muchos casos la tecnologia importadapor los paises perifericosresulta inadecuada respecto de las dotacionesfactorialesy las restantescondiciones de produccion16.Este ultimoaspecto es sumamenterelevanteparaalgunos paises subdesarrollados donde la conjunci6nde una profundaaperturacomercialy financieray un abandonode los esfuerzos tecnologicos propios puede inducirprocesos de reestructuracionproductiva fuertementeexpulsores de manode obra. Eneste caso, la rigidezde mercado se vincula con restricciones existentes en la disponibilidadde tecnologias apropiadas y no con la formacibn oligop6lica de salarios (como plantean cotidianamente las corrientes neoliberales). En todos estos casos, los equilibriosa los que arribael mercado no son necesariamente 6ptimos y puede justificarseuna intervencionpOblicaorientadaa racionalizarla adquisici6nde tecnologiadel exteriorya fomentarla capacidad end6gena de generaci6ny adaptacion de tecnologias17.Eltratamientode la inversionextranjeradirectapor parte de las autoridadestaiwanesas puede constituirun ejemplode un manejoadecuado y coordinado de las politicas comerciales, tecnol6gicas y de promocionde la inversion para alcanzarsimultaneamentelos dos objetivosantes mencionados(Wade, 1990; Bekerman, Sirliny Streb, 1994). Lasegunda rigidezque tomaremosen cuentase vinculacon el patronde especializacion de las economias. La teorianeoclasica de las ventajascomparadas sostiene que el librecomercioconduce a unaespecializacioninternacional que beneficiaa todos los paises intervinientes.Aun un proceso de deteriorotendencialen los terminosdel intercambiode una naci6nno brindariaunargumentoeficazen contradel librecomercio.Ellose debe a que unajustepaulatinodel la caida de los preciosinternacionalesde ciertosbienes determinaria patronde especializaci6nen favorde una diversificacionproductiva. Sin embargo, los ajustesvia precios, implicitosen la teoriade las ventajascomparadas, pueden verse estorbados por problemasde balance de pagos o por rigideces de ciertos precios clave. El ajuste en el patronde especializaci6n ante un deteriorode los terminosdel intercambiopuede verse entonces seriamentelimitado,lo que puede resultar 15En efecto, el creciente proteccionismotecnologico de los paises centrales constituyeuna importante reciente(Bekerman,Sirliny Streb, 1994). preocupaci6nen los paises exitosos de industrializaci6n 16 Stewart(1985) senala que las innovacionestecnol6gicastenderana reflejarlas condicionesde los paises altamenteespecializados. Esto del Norte:requeriraninversionescapital intensivasy personale infraestructuras hace que su incorporacional Surpueda generardistorsiones(porejemploaumentarel desempleo de manode obra no calificada). 17Amsden(1989),en unanalisisde la economiacoreana,senala que los paises de industrializacion tardiano muestranprocesos de innovaciontecnologica sino de aprendizaje.Esto implicael tomarprestado, adaptar y mejorarlas tecnologiasdesarrolladasen el exterior.

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muy costoso en t6rminos sociales y de desperdicio de recursos productivos. Este argumento,ya presente en el pensamientocepalino,planteariala convenienciasocial de un patrdn de especializacion (inversidn)que si bien no maximizael beneficio estatico, se presente como mas flexibley diversificado.Seria muydificilque el mercado espontaneamente reasignase en ese sentido la inversion,lo que planteariala necesidad de que el Estadoparticipasealterandolas senales de rentabilidadrelativae induciendola inversionen sectores con demandas mundialesmas dinamicasy con menoresfluctuacionesde precios internacionales.Una vez mas cabe citarcomo ejemplo exitoso a los paises asiaticos de reciente. Wade(1990) yAmsden (1989)demuestrancomo las incursiones industrializacion taiwanesay coreana en la industriapesada hacia fines de la decada de 1960 preceden al deteriorode las senales de precios en los sectores livianos.En menor medida, cabe tambiendestacar elexito de Malasia,cuya estructuraproductivafuertementedependiente de la exportacionde materiasprimascon precios altamentefluctuantesfue exitosamente diversificadaa partirde un conjuntode politicaspublicasque favorecieronla expansionde las exportacionesindustriales(Bekerman,Sirliny Streb, 1994). D.3. Desarrollo tecnologico y ventajas comparativasdinamicas Como se desprende de la seccion B, los economistas neoclasicos tienden a ver las Porel contrario, fallasde mercadocomo problemasaisladosa ser tratadosindividualmente. los autores estructuralistasy schumpeterianossenalan que las mismas pueden Ilegara constituirtrabassistematicasal desarrollode los paises perifericosy observanuna serie de problemasasociados a dicho desarrollo.La capacidad diferencialparaadaptary generar cambios tecnol6gicos, la necesidad de masas criticasen el desarrollode capacidades e infraestructuras, etcetera, planteanun escenario en el que la visionneoclasica de fallasde mercado parece volverseinsuficiente18. Tyson (1990) pone en cuestion el concepto mismode eficienciaimplicitoen la teoria neoclasica. Para esta autora, podria hablarse de dos tipos de eficiencia: la "eficiencia ricardiana"y la "eficienciaschumpeteriana".La primeraIleva a una maximizaciondel bienestarsegOnlos indicadoresactuales de preciosy rentabilidad, siempre que no existan economias de escala. La asignacion de recursos segun la eficiencia schumpeteriana tomariaen cuenta sus efectos sobre el sendero del cambiotecnologicoa travesdel tiempo. En esta optica se enfatizala dinamicadel capitalismoen funcionde la competencia de nuevos productosy procesos, mas que de precios.Porlo tantounaasignacionde recursos basada en las serales actuales del mercado puede ser eficienteen terminosricardianos pero no desarrollaraquellossectores estrategicosparael desarrollo.Enunaoptica similar, no es simplemente un proceso de Pack y Westphal sostienen que la industrializacion acumulaciony asignacionde factoressino que debe ser entendidaen terminosdel cambio exitosa debe tecnol6gico que puede generar.Poreso, una estrategiade industrializacion hacer eje en promoverdicho cambio a los efectos de que el proceso logre adquiriruna eficienciadinamica(Pack y Westphal,1986). Enultimainstancia,lo que se criticaa los modelos neoclasicos, desde esta perspectiva,es la omisiondel analisisde los elementosdeterminantesdel progresotecnologico. La generaciony asimilacionde tecnologiano es un resultadoautomaticode la acumulaciondel capital. Es un proceso end6geno y la capacidad de generarcambio tecnologico es en si una fuentede ventajacomparativa(Justmany Teubal,1991).Los problemasdetectados en 18Tanto es asi que Wade (1990) plantea que el concepto de fallas de mercado es una idea irrelevante para los propositos del desarrollo y senala que los gobiernos pueden guiar los mercados para mejorar los resultados industriales aun en ausencia de fallas de mercado de tipo neoclasico.

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la generacion del mismoIlevaa los autoresde estas corrientesa considerarque existe un amplioespacio para politicaspublicasque permitanadquirircompetitividadinternacional en sectores tecnolbgicamentedinamicos(Dahlman,1989; Packy Westphal,1986;Teubal, 1990). Porconsiguiente,elperfilde las ventajascomparativasde unpais no es ya visualizado como un fen6meno exclusivamenteespontaneo sino que es entendidocomo el resultado de estrategias y politicas deliberadasorientadasa crear condiciones apropiadaspara el desarrollode las mismas. Ahora bien, los problemasasociados a la generaci6n e incorporaci6nde progreso tecnologico tiendena ser mucho mas generalizadosen los paises subdesarrollados(Lall, 1990). Los principalesobstaculos tienen que ver con la adquisici6nde capacidades y calificaciones especificas en terminosde infraestructura fisica, tecnol6gica y de capital humano(creado dentrode la firmao a travesde la educaci6n formal)y con el desarrollode institucionesy redes que permitanpromoverel avance tecnologico (Dahlman, 1989; Justmany Teubal,1991). Lall(1990) enfatiza,ademas, la importanciade los incentivosque resultanfundamentalmentede la situacionmacroeconomica,del grado de exposicibn a la competencia y de medidas de promoci6ndirecta. La adquisici6nde las capacidades y calificacionessenaladas requierede una masa critica.Si los recursosdisponiblesson limitadosy los nivelesrequeridosporcadaalternativa de desarrollo son grandes, puede ser necesario realizaruna eleccion entre senderos alternativosmutuamenteexcluyentes. Encontramosaqui otroargumentoen favorde una intervenciondel Estado de caracterselectivo, que incentivela concentracionde recursos en industriascon alto potencialque pasen a constituirlos sectores estrategicos de cada nacion. Estos sectores no tienen por que ser exactamente los mismos para todas las naciones. La eleccion de determinadossectores puede basarse en las condiciones existentes (recursosnaturales,caracteristicasespecificas del mercadolocal,etcetera)pero inclusive una eleccion arbitrariapuede ser mejorque meras politicasneutrales(Ghaniy Stewart,1991 y Krugman,1986). En funci6n de lo antes senalado, podemos concluirque el desarrolloecon6mico encuentra fallas de mercado fundamentalesasociadas a la eleccion estrategica entre senderos de desarrolloalterativos y que se requierenpoliticas pOblicas deliberadas, neutralesy selectivas, que contribuyana fortalecerla inserci6npresente y futurade las naciones9. D.4. Transformacionestecnologicas y reconversionproductiva En esta secci6n analizaremos brevemente algunos argumentos con eje en las tendencias actuales que presentanlos procesos de reconversi6nproductivapara derivar de alliel set de politicaspOblicasmas indicadoen cada caso. Entrelas corrientesaqui estudiadas se encuentranlos autores de filiacionschumpeteriana,para quienes el desarrolloecon6mico procede en largos ciclos a traves de las revolucionestecnol6gicas. Un aspecto esencial para esta escuela es el cambio en los paradigmas tecnoecon6micos que tienen lugar cuando nuevos sistemas tecnol6gicos ofrecen un nivelde aplicaciontan amplioque llegan a afectarlas condiciones de produc19 Pack y Westphal(1986), asi como Najmabadi,Banerjiy Lall(1992) ilustranestos argumentoscon el anAlisisde los casos de los paises asiaticos (especialmentede Corea)y muestranc6mo el ingreso a sectores de mayornivelde desarrollotecnol6gicohubierasido dificilsin unaactivapoliticaselectivatantoa niveldel mercadode factores como de bienes.

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cion de todos los sectores de la economia. Ejemplosde estas transformacionesson ofrecidos por la utilizaci6ndel vapor, del motorelectricoy de la microelectronica.Estos cambios explicarianlos periodos de crecimientoy crisis en los paises avanzados y establecerianlas restriccionesy oportunidadesparael crecimientoindustrialen los paises en desarrollo. Algunos autores de esta corrientesenalan que en la fase inicial de un nuevo paradigmatecnologicose abre unanuevaoportunidadparalos paises en desarrollodebido a dos condiciones: a) la dificultosaadaptacional nuevo paradigmapara los lideres del paradigmaprevio(debido a su compromisocon este ultimo),lo que da tiempoa los paises subdesarroladosa insertarseen la nueva ruta;y b) la discontinuidaddel progresotecnologico, lo que permitesaltaretapas (Perez, 1988). Porotrolado, se hace posible para estos paises aprovecharciertadifusi6nindispensablede nuevosconocimientostecnologicos que realizanlos paises centralesen el propioproceso de desarrollodel nuevo paradigma.Pero el aprovechamientode estas oportunidadesdepende del desarrollo de la propiacapacidad cientificay tecnol6gica de los paises perifericos(Nochteff,1988). Enel analisisque realizanestas corrientessobre la situaci6nactual,existe unacuerdo general acerca de que los sistemas productivosestan atravesandouna etapa de grandes cambios-aunque subsisten importantesdiferenciasrespecto de las caracteristicasespecificas- a nivelde la organizaci6ndel trabajo,la tecnologiay las relacionesindustriales. PioreySabel (1984) sostienen que el modelode produccionfordistade la mayorparte del siglo XX(caracterizadopor la produccionen masa de productosestandarizadoscon maquinas de uso especifico y obreros poco calificados)esta dando lugar a un nuevo modelo de producci6nal que Ilamande especializacionflexible.Este ultimose caracteriza por la adopci6n de un proceso flexiblede trabajo,el uso de equipos industrialesmultiuso integradosa computadorasy el desarrollode nuevas relacionesentrelos distintosagentes involucradosen la producci6n(trabajadores,proveedores,etcetera). Autores de esta corrienteplantean que existen tres grandes dimensiones de las economias de escala: a niveldel producto,de la plantay de la firma.Diferentesfactores contribuyeronparaque en el sistemafordistase desarrollasenfuerteseconomias de escala en cada una de estas dimensiones(Hoffmany Kaplinsky,1988)20. Con la transicionhacia la especializacionflexiblese van reduciendolas presiones hacia el crecimientode la escala. Laimportanciade la innovaciony calidaddel productoen relacional precio va reduciendola valoraciondel productoestandarizado.Porotrolado la reorientacibndel proceso de trabajoha permitidoachicar las perdidas de tiempo que se producenal modificarlas lineas paraproducirbienes diferentes,mientrasque la introduccion de maquinariacontroladaelectr6nicamentepermitemayor precision durante esos cambios. Poreso en la produccionde bienes en series largastantolas economias de escala de producto como de planta estan cayendo. Esto permitiriagenerar una estructura redes de PyMEindependientes,especializadasyflexibles, industrialdonde se desarrollaran industriales" dinamicos21. localizadasen "distritos 20 Las perdidas de tiempo que suponian los cambios en los modelos alentaron las economias de escala a nivel de producto. La existencia de procesos continuos (fundamentalmente en las industrias quimicas) y la importancia de las infraestructuras fisicas necesarias dieron lugar a la maximizaci6n de las economias de planta. Por ultimo, las economias asociadas a costos indirectos de producci6n como los de management y direcci6n, las existentes en el proceso de investigacion y desarrollo, y la necesidad de montaje de importantes redes de distribucion y marketing alentaron las economias de escala a nivel de las firmas. 21 Schmitz (1988) plantea que con la especializacion flexible las firmas pequenas y medianas no s6lo se vuelven viables sino que en ciertos sectores y regiones pueden Ilegar a ser mas eficientes que las empresas que realizan la producci6n en masa.

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Sin embargo, y relativizandolas implicanciasde esta tesis, estos mismos autores senalanque, donde los determinantesde escalase mantieneny hastallegana profundizarse, es en los factores asociados a los costos indirectosde produccibntales como los procesos de investigaci6ny desarrolloy las redes de distribuciony marketing.Elacceso a los mismos genera fuertes externalidadespositivas que se vuelven en contra de aquellos paises y empresas que no pueden desarrollarlos(Hoffmany Kaplinsky,1988). Desde una perspectivafuertementecritica,los te6ricosde la Escuela Francesade la Regulacibnsenalan que los planteosde Piorey Sabel, y de otrosautoresde esa corriente, sufren de un fuerte determinismotecnolbgico al suponer que las modificacionesen la tecnologia disponibleimplicannecesariamentecambios en la organizaci6neconomica de la produccion(Boyer, 1991). Al mismotiempo,senalan que la realidadmuestraun apoyo relativamentedebil a la hip6tesisde la "especializaci6nflexible".Porun lado, la disminucion de las escalas seria importantesolo en las industriaspredominantemente trabajointensivas (Leborgney Lipietz,1990). Porotrolado, la creciente centralizaci6nfinancieradel capital colocariaa las PyMEque logreninsertarseen el nuevo modelo productivoen una posicion de fuertedependencia de las grandes firmasen relaci6ncon las condiciones de financiamiento,comercializacibny generacionde nuevas tecnologias. En todo caso, es indudableque las transformacionesen los sistemas productivos estan Ilamadasa tenerun impactoprofundosobre los patronesde especializaci6ninternacional de los paises perif6ricos.En relaci6na dicho impacto, surgen, tambien, fuertes discrepancias. Algunos autores, en la visi6n quizas mas optimista,resaltanlos aspectos positivos derivadosde la reduccionde las economias de escala a nivelde productoy de plantay del desarrollode tecnologiasflexibles.Enese sentido,enfatizanla posibilidadde que empresas pequenas y medianasde los paises perifericosproduzcanuna ampliagama de bienes sin incurriren los altos costos derivadosde operarcon un exceso substancialde capacidad (Kaplinsky,1988; Schmitz,1988). Para estos autores los cambios requeridospara avanzarhacia el nuevo paradigma productivo son profundos,pero sus pasos mas inmediatosse basan, mas alla de la adquisicion de costosos equipos de capital, en la transformaci6ndel comportamiento social. Y aqui existen areas claves con fallas de mercado. Los primeroscambios deben darse en la tecnologiade organizacionincluyendolos sistemas de justin timeycalidadtotal. Y estas tecnologias son muy dificiles de incorporarporque deben desterrarpracticas desarrolladasen las empresas durantemuchotiempo.Aquiel gobiernodebe cumplirel rol de ayudara modificaresas practicasya sea a travesde institucionesespecializadas o de la promocionde firmasprivadasque proveanserviciosde consultoriaa las empresas. No solo las tecnologias de organizaci6nnecesitan ser impulsadassino tambienlos programasde training,de estrategiaempresaria,de innovaciones,etcetera22. A su vez, la reducci6n de las economias de escala en productos y plantas sugiere para los paises perifericos un renovado y progresivo rolpara politicas proteccionistas apropiadas (sin perdidas en los niveles de eficiencia) y que -especialmente si son instrumentadas a nivel regional- pueden Ilegar a atraer nuevas inversiones directas (Hoffmany Kaplinsky,1988). Es decirque se cuestionael argumentode Krugman acerca de la inconvenienciade la protecci6nen paises con mercados pequenos para aquellos sectores que operancon economias de escala (vease seccion C.4). 22 Tal vez respondiendoa estas ideas, el Banco Nacionalde DesenvolvimientoEcon6mico(BNDES)de Brasilesta destinandolineas de financiamientode bajo costo para programasde calidad y productividadque incluyenentrenamientogerencialy de mano de obra, adaptaci6nal sistema Just in Timey a normas tecnicas crialinhaparaprogramasde qualidade",en GazetaMercantil,26/3/92). "BNDES internacionales(JorgeDEFREITAS:

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Sin embargo, en la producci6nde lotes cortos, donde previamenteera imposiblela automatizaci6n,la nueva maquinariaelectr6nicaflexiblepermiteuncrecimientoen la planta y en el tamano de la firma.Es decir que al mismotiempoque se abre una posibilidad,se genera un desafio para los paises en vias de desarrollo.La misma tecnologiaflexibleque reduce las escalas necesarias para los productosde series largas,incrementalas escalas dptimasde los de series cortas.Estopone en peligroel futurode pequenos productoresy plantea el imperativode la modernizaciontecnoldgicay de la ampliaci6nde los mercados accesibles. En estos casos pueden Ilegara cobrarparticularsignificacionlos procesos de integraci6nregional. Otroplanteo en relaci6ncon los paises perifericoshace hincapie en que el menor acceso de los mismosa las tecnologiasnuevasen uncontextode crecienteproteccionismo tecnol6gico por partede los paises innovadorestenderaa aumentarla brecha tecnol6gica concentrandoel conocimientoy el poderecon6micoen los paises centrales.Es decirque la vinculacionentrelas ventajascomparativasy la actividadcientificay tecnologicase vuelve creciente, mientrasse reduce ante el avance de la microelectronicala relacidnentredichas ventajas y los bajos costos de la mano de obra existentes en los paises perifericos (Nochteff,1988). Las implicanciasde politicaque se desprenden de este segundo planteo enfatizan mucho mas que el anteriorla necesidad de la intervenciondel Estado a los efectos de impediruna profundizacifnde la senalada brecha con los paises centrales.Esa intervencion debe incentivaren los paises perifericosel desarrollode su capacidad cientificay tecnoldgicapara adaptary desarrollarlas nuevas tecnologiasen funcidnde sus necesidades y no incorporarlascomo meratransmisidnde impulsosexogenos. Y esto esta ligado a la generaci6nde lo que la CEPALdenomina"nucleosend6genos de dinamizaci6ntecnologica"o al diseno de politicascuyo objetivoprincipalsea la creaci6n y desarrollode esas capacidades (Nochteff,1988).A talfinse proponeuna estrategiade aperturaal exteriorde caracter selectivo, protegiendo al mercado internode ciertos productos y tecnicas del exterior(Erber,1990). Todos estos argumentosnos remitenal problemade la efectividadde las instituciones y politicaspOblicas,tema que abordaremosen la pr6ximaseccion. E. La efectividad de las institucionespublicas Como senalamos al principioexistenfuertesdiferenciasentrelos distintosautoresen relaci6nal rolque puede llegara asumirel Estadoen un proceso de desarrolloindustrial. Muchascorrientesde pensamientotiendena sobreestimarla capacidad del mismo,como agente "externo", paraIlevaradelantelas politicaspublicasdefinidascomo mas adecuadas. Esta concepci6n aparece en los teoricoskeynesianosy estructuralistasde las decadas del '40, '50 y '60, y tambienen algunos trabajosde autoresestructuralistasmas recientes. En una posicion contraria,las nuevas corrientesneoliberalespostulanque el Estado no constituyeun agente eficiente para solucionarlas fallas de mercado. En esta postura llegan a dejarde lado sus propiosanalisisteoricosque planteanla necesidad de intervenir en los mercados con politicas 6ptimas. Se sostiene que ademas del problema de la la intervencionpublica daria ineficiencia,resultantede las distintasfallas burocraticas23, lugara un conjuntode comportamientosperversos por partedel sector privado.Krueger (1974) y Buchanan (1980), entre otros, plantean que los agentes privados dejan de preocuparse por la asignaci6n eficientede sus recursos y pasan a perseguirlas rentas 23 Este mismo punto es subrayado por autores de corrientes tan diferentes como Grossman (1987) y Porter (1991).

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generadas porlas distintaspoliticaspOblicas,especialmentelas de caracterselectivo (rent seeking society). Los procesos latinoamericanosde industrializacionpor sustitucionde importacionesson tomadosporestos autorescomo unejemploadecuado de la generaci6n publicade "cotosde caza"paragrandes monopoliosprivadospoco propensos a competir internacionalmentey a realizarinnovaciones24.En ultimainstancia, estos autores solo pueden Ilegara admitirel desarrollode politicasneutralesque tiendan a compensar las fallasde mercado mas generales (porejemplo,en los campos de la educacion y la salud). Elloes asi porquecuanto mas generales son las politicas,existe menos riesgo de generar una actividadde bOsquedaimproductivade rentas. i,Que concepci6n del Estadose desprende de estas dos perspectivasopuestas? En el primercaso, el aparatoestatales reducidoa una maquinariaautonomaque opera como medio de ejecucion eficaz de las politicasemanadas de la teoriaecon6mica (Sanchez y Sirlin,1991). Enuna perspectivakeynesianaextremael Estadoconstituyeun medioinfalible de racionalizaci6nde una economia de mercado ("domandoal ciclo economico")que no tiendeespontaneamenteal plenoempleo25.Estaconcepcion reduccionistatornalas teorias que la sustentanen instrumentostotalmenteinsuficientesparaorientarprocesos concretos de industrializacion. Un analisisadecuado requiereentenderel Estadocomo una arena de conflictopoliticoy el accionarestatalcomo un proceso social, delimitadohistoricamente. En el segundo caso, si bien se ataca ese reduccionismoy se planteanlas cuestiones problematicasinherentesa la intervencionpublica, ello se hace desde una perspectiva unilateraly tambien ahistorica.En efecto, los autores neoliberalessobredimensionanlos factores "irracionales" de la intervencionpublicay le atribuyentodas las ineficienciasque sufre la sociedad. Desde esta perspectivalas "fallasburocraticas" serian mayoresque las "fallasdel mercado",por lo que la inaccion por parte del sector pOblicovolveriaa ser considerada la mejoralternativa(Lal,1983).Estaposici6ntambienseria reduccionistaen la medida en que se idealizala capacidad del mercado.En ese sentido, cabe destacar que algunos autores han senalado que el mercado tambiengenerariasus propias entidades rentseekingcon las consecuentes ineficienciasgeneradas en la busqueda improductivade redistribucionesdel ingreso(Shapiroy Taylor,1990). Porotrolado, cabe senalarque si bien la existenciade fallasburocraticaspuede ser una conclusionteorica,la suposicionde que estas son mayoresque las fallasde mercado no se deriva de teoria alguna. Por el contrario,supone un juicio empirico de dificil constataciono una especie de articulode fe. En efecto, la existencia de casos exitosos de intervencionsugiere que bajo ciertas circunstanciases posible reducirconsiderablementeel peso de las fallasburocraticas.El recientese vinculacon la ejemploque nos muestranlos paises asiaticosde industrializacion propiatransformacionsufridadentrode sus aparatosestatales a traves del desarrollode institucionespublicaseficientes,capaces de elaborarcriteriosracionalesde politicaindustrialy comercial y de imponerdisciplinasobre el sector privado(Amsden, 1991). Esta capacidad diferencialpara intervenireficazmentetalvez contribuyaa explicarlos resultados tan diferentesalcanzados por los paises asiaticos y los latinoamericanosdurantelas ultimasdecadas. Elpunto centralse vincula,entonces, con entenderlas razones del exito 24Los efectos perversosde tales politicasindustrialesson tambiensenalados, parael caso de la Argentina, por autoresno liberalesque planteanfuertescriticasa los regimenesde promocionde los anos '70. Vease, entre otros,Nochteff(1991) y Azpiazu(1989). 25Obviamente,la crisisde los regimenesde acumulacionde posguerraen los anos '70 ha erosionadodicha ilusion.Asimismo,la crisis del capitalprivadose trasvas6a la esfera pOblica(bajo la formade una crisis fiscal), socavando los fundamentosde legitimidaddel Estadodel Bienestar.Vease al respecto Offe(1990).

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de dichas intervencionesy determinarhastaque puntolas mismaspueden ser trasladables a otrospaises perifericos(Summersy Vinod,1993)26.Especialmenteporqueen un mundo de rapido avance tecnologico y de creciente modificaciondinamica de las ventajas comparativas,la no intervencionpuede tenercostos altosy crecientes (Najmabadi,Banerji y Lall,1992). Si los costos generados por la ineficienciade la intervencionpublicapueden ser reducidos en un proceso de eficientizaci6ndel aparatoburocratico,entonces se torna convenienteel desarrollode una politicaactiva.Ysi se abandonala perspectivaneoclasica en la que el progreso tecnol6gico exogeno tornatodas las actividades productivasen igualmenteimportantes,las politicasa desarrollartiendena ser necesariamenteselectivas de manera de favorecer a aquellos sectores que motorizany difunden el progreso tecnol6gico. La pregunta esencial es, pues, si la capacidad del Estadopara Ilevaradelante una estrategiaindustriales un elementodado, exogeno, o una variableque puede ser modificada a lo largodel propioproceso. Si esto Oltimo es posible entonces el disenloy desarrollode institucioneseficaces dinamicasy sometidasa estrictocontrolse transformaen uno de los factores clave para asegurarun proceso de industrializacidn exitoso. Distintosestudios de organismosinternacionalesaparecidos recientementeempiezan a reflejaresta necesidad de trabajarsobre las institucionespublicas para convertirlas en instrumentossino 6ptimos,por lo menos adecuados de intervencion. En un estudio realizado por el Departamentode Evaluacionde Operaciones del Banco Mundialse sostiene que las ineficienciasde los gobiernosno son aplicablesa todos los paises en todos los momentos y que "elBanco deberia prestarmas atencion para entender que es lo que hace que las intervencionesno sean eficaces y para mejorarla capacidad de los gobiernos para formularpoliticasindustrialesacertadas"(Najmabadi, Banerjiy Lall,1992). Porsu parte,la Oficinade AsesoramientoTecnologicodel Congreso de los Estados Unidos planteaque es necesario avanzaren el diseno de institucionespublicasque esten abiertasal consejo y colaboraciondel sector privadopero que eviten quedar cautivasdel mismo (OTA,1990). LaCEPALtambiensostiene la necesidad de redefinirlas modalidadesde interaccion entre el sector publicoy privado,a los efectos de alcanzaruna concertacionestrategica que permita,entre otrascosas, desarrollarnuevas ventajascomparadas. Planteatambien una preocupaci6npor la eficiencia de la intervencionpublicay la necesidad de generar instrumentosque permitanuna evaluacionen terminossociales de los beneficios de cada instrumentode politica(CEPAL,1990). del Estado,reflejode nuevas modalidadesde interacLa reconstruccibninstitucional cibn entreel mismoy el sector privado,parece ser una importanteasignaturapendienteen AmericaLatina.Las modalidadesespecificas de la reformadel sector publicoson tema de estudio de los cientistaspoliticosy administradorespublicos,por lo que aqui sblo haremos referenciaa algunos puntosde importancia. Un aspecto fundamentalparece ser lograrla consolidacionde un sector pequeno en la burocraciaque permanezca ajeno a las presiones politicasy se maneje con criterios basados en el merito. En este contexto "los metodos de reclutamiento,capacitacion, promoci6ny despido, asi como la definicionde un escalafony de las categoriassalariales, 26 Haggard y Webb (1993) realizan un surveycomprensivo de los distintos aspectos de "economia politica" que deben ser tenidos en cuenta en este tipo de analisis. Entre las variables a estudiar, destacan las caracteristicas institucionales del sistema politico, aspectos internos y externos de la economia, asi como tambien el diseno mismo de los instrumentos de politica.

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pueden contribuirenormementea que la administraci6n publicasea eficaz' (Sikkink,1993). Otroaspecto de importancialo constituyegarantizarla estabilidadinstitucionalen tanto la ausencia de la mismaha sido unode los principaleselementosdistorsionadoresdel aparato estatal argentino(Oszlak,1990). Porultimo,es fundamentalsenalarque la experienciade distintospaises nos muestra que el desarrollode una interacci6neficienteentreel gobiernoy el sector privadoimplicael diseno de institucionespublicas que incorporenen su actividaduna doble dimension:por un lado, que contribuyana desarrollarlas capacidades y generarlos incentivos considerados necesarios para asegurar un proceso de eficiencia dinamica y, por el otro, que permitanel disciplinamientodel capitalprivadocuando el mercadono lo hace. Esta ultima dimensionde la politicaindustriales esencial paralograruna intervenci6nexitosa(Amsden, 1991;Sanchez y Sirlin,1992).

F. Resumen e implicancias para el rol del Estado F. 1. Sintesis de las ideas en pugna Como hemos podido apreciar,el debate sobre el rol del Estado en la insercion internacionalde los paises perifericospuede ser considerado desde dos dimensiones distintas.La primeratiene que ver con la discusion te6ricasobre los argumentosque se esgrimen para justificarel despliegue de politicascomerciales e industrialesactivas. La segunda dimensiondel debate, que incluyetanto aspectos economicos como politicos, apuntaa determinarsi el Estado cuenta con la capacidad para implementareficazmente dichas politicassin generarmayoresdistorsiones. Del analisis de la primeradimensiondel debate se puede concluirque todas las escuelas consideradas en este trabajoaceptan a nivelteoricola necesidad de un mayoro menorgrado de intervenci6ndel Estado.A partirde alliaparecen discrepancias acerca de los objetivosespecificos que debe perseguirla politicay sobre los instrumentos(politica comercial,subsidios, etcetera)mas adecuados paralograrlos. Lateoriade las distorsionesdomesticasacepta la existenciade situacionesen las que el mercado es insuficienteparaalcanzarlos objetivossociales. Estateoriarealizaimportantes aportes en la definici6ndel tipo de politicas mas adecuadas para solucionar los problemas inherentesa las fallas de mercado y lograr,frente a las mismas, una mejor asignacion de recursos. Algunos de estos razonamientoshan sido incorporadosaun por autores colocados en perspectivas diferentes. Pero tambien han sido criticados por subestimarel impacto cuantitativoy cualitativode las fallas del mercado, especialmente para el caso de las economiasperifericas.Estasubestimaci6ntalvez pueda vincularsecon el hecho de que la Teoriade las DistorsionesDomesticasse ha desarrolladofundamentalmente como contraargumentoa la utilizaci6nde politicascomercialesy su enfasis politico se vuelca mas hacia una criticade las mismasque hacia un efectivosoporte te6rico de la necesidad de desarrollarpoliticasindustriales. la importanLosautoresde la NuevaTeoriadel ComercioInternacional"redescubren" cia de una serie de "fallasde mercado"y Ilegan a justificarel desarrollode politicas comerciales e industrialesactivas,de caracterfuertementeselectivo, paracaptar posibles rentasmonop6licasen el mercadointernacional. con la incorpoSin embargo, las posiciones de esta escuela se han ido "suavizando" raci6n al analisis de la posibilidadde represalias,y, en este contexto, el librecomercio multilateral es revalorizado.Perosi bientantola Teorfade las DistorsionesDomesticascomo

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la Nueva Teoriadel ComercioInternacional terminanubicindose en posturaslibrecambistas, la perspectiva es muydiferente.Los autoresneoclasicos recomiendanla aperturaunilateral en si misma,independientementede las politicascomercialesde los otrospaises; mientras en donde la politica que la Nueva Teoriaapoya un sistema de librecomerciomultilateral comercialdebe utilizarseactivamentecomo medio de disuasioncontraposibles politicas proteccionistaspor parte de otrasnaciones. Porsu parte,las corrientesque enfatizanel roldel cambiotecnologicoconsideranque las fallas de mercadollegan a convertirseen trabas sistematicas al desarrollode las naciones. Apoyan, en consecuencia, la intervenci6ndel Estado pero no desde una perspectivakeynesiana,de estimulode la demanda,sino resaltandoel caracterenddgeno y dinamico de los procesos de aprendizajey cambio tecnoldgico. A partirde alli las ventajas comparativasde un pals ya no son visualizadascomo puramenteespontaneas resultantesde las acciones de firmasy gobiernos. sino que tienencomponentesarbitrarios, de estas corrientes una preocupacion entre sostenedores entonces algunos Aparece industrias consideradas identificar estrategicasdentrode los nuevos promover por y basica paradigmastecnol6gicos. Elargumentode la industriaincipientecobra aqui nueva fuerza en tantoes en los sectores mas dinamicosy especialmenteen los paises menos desarrollados donde es mayorla existenciade fallasde mercadoque impidensu desarrollo. Sostenedores del advenimientode la especializacion flexible, como Hoffmany Kaplinsky,senalan que la mismaofrecenuevasoportunidadesde desarrolloparalos paises perifericosa partirde las menorespresiones hacia el crecimientode la escala. Desde esta el comportaperspectiva,la participaciondel Estadoes esencial paraayudara transformar mientode las empresas a los efectos de impulsarsu capacitacion para insertarseen el nuevo paradigma. Otros autores (por ejemplo, Nochteff,1988)enfatizanla posibilidad de un acrecentamientode la brecha tecnologica entre los paises del Nortey los perifericoscon el consecuente aumento de las diferencias ya existentes entre los mismos. Por lo tanto, acent0an la importanciade una intervenci6nestatal activa en los paises perifericosa los efectos de promoverel desarrollode la capacidad tecnologicay de sistemas nacionalesde promocioncientificay tecnica. Podemos observarentonces los diferentesobjetivosque se plantean a partirde la intervencibn.Paralos neoclasicos, el objetivoseriaasegurarunaasignacioneficientede los recursos dados, ya que la misma maximizarael crecimientode largo plazo. Para otros autoresconsideradosen este estudio-y que en mayoro menormedidatomandistanciadel planteoneoclasico- como Justman,Teubal,Packy Westphal,el objetivode la intervencion publica es impulsarel desarrollode ventajascomparativasdinamicas.Estoimplicaformular estrategiasde largoplazoa travesde politicasindustrialesy comercialesactivastendientes del pais considerado. a lograrmodificacionesen la insercibninternacional La segunda dimensi6ndel debate se relacionacon la capacidad del Estado para implementareficazmente las politicas definidas en cada teoria economica como mas adecuadas. Desde la perspectivaneoclasica se va dejandode lado,a partirde la decada del '70, la necesidad de desarrollarpoliticasoptimas porquese hace mas hincapieen la incapacidad del Estado parallevaradelanteuna intervenci6neficiente.Actualmente,los economistas neoliberalesrenieganmayormentede la utilizacibnde politicascomercialese industriales activas y s6lo aceptarianla implementacionde politicasneutralesdirigidasa atacar las fallasde mercado mas generales.

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Lostebricosde la NuevaTeoriadel ComercioInternacional, que en unaprimeraetapa se mostraronpartidariosde politicascomerciales activas, tienden actualmentea aceptar que existen inmensas dificultadespara que las oficinas pOblicascuenten con toda la informacionnecesaria para implementarlas politicasestrat6gicas adecuadas para cada caso. Las posiciones de estos autores se dividen en la actualidad entre aquellos que consideranque a pesar de la existenciade fallasburocraticases necesariorealizarpoliticas activas y quienes sostienen la convenienciade un perfilde politicasestrictamenteacotado a la bOsquedade cooperacibnpor partede las naciones competidoras. Los autores que enfatizanel roldel cambio tecnolbgico reconocen la existencia de limitacionespor parte del Estado para desarrollareficazmente ciertas politicas publicas (especialmente las de caracterselectivo).Sinembargo,sostienen que la no intervencibnen un contexto de rapidodesarrollotecnol6gico puede tener costos altisimos.Porlo tanto, el planteo de estos autores es que mas que limitarla accion publica a ciertas politicas generales, es necesario realizarlos mayores esfuerzos para reducir los costos de la intervencionavanzandoen el redisenoy eficientizacionde las institucionespOblicas. Este Oltimopunto de vista esta teniendo creciente aceptaci6n a nivel internacional, tanto en Estados Unidos (con el advenimientode la nueva administraci6n)como en la ComunidadEuropea27. A manerade sintesis de las distintasconcepciones sobre politicacomercial,podemos senalar: Enprimerlugar,todas las escuelas planteanla racionalidaden primerainstanciade la intervencionpublica,pero los objetivosy la naturalezade esa intervenci6nvariansegun los enfoques. Lapoliticacomerciales, paralos neoclasicos, un instrumentode segundo mejor, especialmente peligrosoen terminosde generaci6nde comportamientosrentisticos.Para los autores de la Nueva Teoriadel ComercioInternacionalla politicacomercialdebe ser utilizadacomo instrumentode negociacionen contextosde competenciaestrategica entre naciones en sectores de altatecnologiay economiasde escala. Finalmente,los autoresque enfatizanel roldel cambiotecnol6gicoplanteanque la politicacomercialdebe formarparte de un conjuntode politicascombinadas(en el que se incorporanlas politicasindustriales, los patronesde especializatecnol6gicas, educativas, etcetera)destinadas a transformar ci6n de la economia en busca de una insercionmas dinamicaen el contextointernacional. Ensegundo lugar,la capacidad del EstadoparaIlevaradelantepoliticaseficientes es el otrocampo de fuertesdiferencias.Encontramostantoautoresque tiendena sobreestimar la capacidad de gesti6n del Estado como la perspectiva neoclasica de la que puede derivarse la discutible idea de que mercados imperfectos son mejores que politicas publicas imperfectas.Ambasconcepciones se colocan en una posturaestaticay ahistbrica en tanto juzgan la capacidad del Estado, para bien o para mal, como un elemento permanentee inmodificable.Y precisamenteuno de los principalesrequerimientosde un proceso de desarrollotalvez sea la propiamodificacibndel caracterdel sector pOblicoy de su relacibncon el sector privado. 27Enalgunos informesde la ComunidadEuropea(CE)sobre los lineamientosde la estrategiaindustrialse plantea,porejemplo,que el 6xitojapon6ses unresultadono s6lo de las fuerzasde mercadosino sobre todo de una estrategiade largo plazo en donde las autoridadespublicasjugaronun rolcentral(Commissionof the European Communities,1991).Laestrategiaindustrialplanteadaporla CEsenala la necesidad de Ilevaradelante la apertura comercial,pero no una estrategiade laissez faire,y un cambioestructuralpermanente.Planteatambi6nque la CE debe brindarespecial atenci6nen el futuroa areas claves parael desarrolloindustrialcomo telecomunicaciones, informatica,aeronautica,etcetera (Commissionto the EuropeanParliament,1990).

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F.2. Implicanciaspara el rol del Estado en los paises perif6ricos Los analisiste6ricosdesarrolladosmas arribapueden darlugara diversasreflexiones que contribuyanal debate sobre politicas estrategicas en los paises perifericos.Aqui intentaremosdestacar s6lo algunas, tomando en cuenta la realidadactual de America Latina. En primerlugar,desde la Teoriade las DistorsionesDomesticaspuede derivarseun argumentoen contradel librecomercio a partirde la existencia de fallas dom6sticas de mercado. En efecto, una aperturaunilateralde la economiaes la politicaindicadasi y solo si viene acompanada por politicasinternasdptimasque compensen las distorsionesde mercado existentes (externalidades,rigideces, etcetera). Si por distintasrazones esas politicas dptimas no pueden Ilegara implementarse,entonces la aplicacidnde politicas comerciales puede Ilegara operar como un segundo mejor28.Es decir, que "lateoria econ6mica no hace una defensa dogmaticadel librecomercio,aunquefrecuentementesea acusada de hacerlo"(Krugmany Obstfeld,1991). En el caso de los paises perifericoslas restriccionesfiscales pueden actuarcomo impedimentosabsolutospara la aplicacidnde politicasdptimas,en particularde aquellas destinadas a contrarrestar las fallasque se presentanen el mercadode capitales. Esto nos plantea la importanciade incrementarla capacidad recaudadoradel Estadoa los efectos de dotarlode la fortalezafinancierasuficientepara poder Ilevaradelanteesas politicassin descuidar ademas sus funciones esenciales. En la medida en que el fortalecimiento financierodel Estado,asi como el desarrollofluidodel mercado de capitales,puede Ilevar cierto tiempo29corresponde,siguiendo el esquema neoclasico, el empleo de las politicas comerciales.Enparticularla realidadactualque presentanlas economias latinoamericanas nos muestra que es muy dificilque las mismas puedan Ilevaradelante un proceso de reconversi6nindustrialprogresivosin contarcon financiamiento apropiado,tantoa niveldel sector publicocomo del privado. Eneste contextose planteael imperativode racionalizar la utilizaci6nde esas politicas comerciales, es decir, asegurar el caracter transitorio,asociado a objetivos claros, de dichas politicasde maneraque puedanactuarcomo instrumentosefectivosde aumentode la competitividad.Y esto nos remite,a su vez, a la necesidad de que el Estadodesarrollela suficientepara lograrel cumplimientode esos objetivosy para capacidad administrativa hacer respetaren general los limitesestablecidos en esas politicas. se plantea que el Por otra parte,desde la Nueva Teoriadel ComercioInternacional menortamanorelativode los mercados de los paises subdesarrolladoslimitael campo de acci6n de las politicascomercialesestrategicas.Sinembargo,la importanciade economias de escala indirectas(infraestructura, comercializaci6n,etcetera),aun en sectores tecnol6gicamente no muyavanzados, y la reducci6nen las escalas necesarias en ciertossectores de esas politicasparaestos paises. Precisamenindustriales,conduce a una revalorizaci6n te la Nueva Teoriaplantea que los pocos paises perifericosque lograronatraercapital extranjeroy promoversus exportacionesson aquellosque siguieronalgun tipode politicas estrategicas. Laposibilidadde implementareficazmentepoliticasestrategicasse potencia si estas se planteana nivelregional.En efecto, la ampliacidndel mercadoen el marcodel proceso 28 Elanterior Una argumentopuede extendersea la relaci6nentrela aperturay las politicasredistributivas. apropiadasno puede ser consideraaperturacomercialque no venga acompanadaporlas politicasredistributivas da como una politica6ptma 29Ese tiemposera mas largoen el caso de los paises perifericosfuertementeendeudados en el exterior.

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de integracionregional puede ofrecer ventajaspotenciales para mejorar,a traves del desarrollode las economias de escala, la insercionregionalen los mercados internacionales (Krugmany Obstfeld,1991; Bekerman,1992). El proceso de integraci6nregional plantea ademas la necesidad de evaluar la interaccionestrategica entrelas empresas y los gobiernosde cada uno de los paises que se integran a fin de elucidar como se ira cristalizandoel patrbn de especializacion (que al igualque el internacionalincorporaelementos aleatoriosque depenintrarregional den de las politicasconcretas de cada una de las naciones) (Ocampo, 1993). Por ultimo,en la medida en que, segun los autores de filiaci6nschumpeterianay estructuralista,las fallasde mercadoson mayoresen los paises perifericosy particularmente en los sectores mas dinamicosde la economia(en terminosde aprendizajetecnologico y efectos derrame),el desarrollode estos sectores se encuentraestrechamenteligado a la implementaci6nde politicaspublicas de promoci6n.Esto nos plantea que s6lo con una estrategia industrialorientadaal largo plazo se puede lograruna asignacion de recursos que contempleno s6lo criteriosde eficienciaestaticasino tambienel desarrollode ventajas comparadas en sectores mas dinamicos. Sin embargo,las fuerteslimitacionesque presentala acci6n del Estadoen los paises perifericosno deben ser minimizadas.Esto plantea la necesidad de profundizaren el estudio de las estrategiasexitosas a los efectos de entenderen que contextotuvieronlugar y si son aplicables a otros paises y en otros momentoshist6ricos.Por otro lado requiere -como se planteaen los documentosde distintosorganismosinternacionales-avanzaren la reformulacionde las relaciones entre el sector publico y el privadoa trav6s de una reformadel Estado que lo conviertaen un instrumentoid6neo para promoverel desarrollo de capacidades y para ofrecer los incentivos requeridos para fortalecer la insercion internacionalde los paises perifericos.Como sehala Rodrik(1993): las investigaciones sobre la reconstrucci6ndel Estado y de sus institucionesson las que prometen en los pr6ximosanos rendirlos maximosbeneficiosmarginalesa nivelsocial. BIBLIOGRAFIA AMSDEN,A. (1986): "The Direction of Trade Past and Present and the 'Learning Effects' of Export to Different Directions". Journal of Development Economics, vol. 23.

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Operations Evaluation Department.

RESUMEN

SUMMARY

El trabajoanaliza las concepciones que tienen las distintas corrientes de pensamiento sobre el rol del Estado en materia de politicas comerciales, y avanza sobre dichas ideas teniendo en cuenta las transformacionesmundiales recientes y la situacion particular de los paises perifericos. Se analizan, asimismo, las diferentes posiciones que existen sobre la capacidad del Estado para disenar e implementareficazmente dichas politicas. Se concluye en que esta capacidad puede ser modificada por la misma politicapOblica,por lo que el desarrollo de instituciones eficientes se constituye en uno de los factores clave para asegurar una implementaci6n exitosa de las politicas discutidas previamente.

The work reviews first the conceptions regarding the role of the State in trade policies seet forth by different schools of thought and attempts go further on these ideas taking into account the main changes that took place recently as well as the particular realities of the peripheral countries. Then it considers the different positions regarding the ability of the state to efficiently design and implement those policies arguing that this ability may be modified all throughout the very process. Therefore the development of efficient institutionsbecomes one of the key factors to ensure the saccesful implementation of the policies discussed in the first section.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO BEKERMAN,Marta, y SIRLIN,Pablo "Nuevos enfoques sobre politica comercial y sus implicancias para los paises perifericos". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 34, N" 134, julio-setiembre 1994 (pp. 217-241). Descriptores: .