PRINCIPIOS DE CONTRALORIA SOCIAL
Miguel González Marregot
PRINCIPIOS DE CONTRALORÍA SOCIAL
Miguel González Marregot
Introducción La contraloría social se ha convertido en una herramienta fundamental en el ejercicio de la participación y control y de la evaluación popular; tanto en la gestión de gobierno (en sus tres niveles político-territoriales nacional, estadal y municipal), como en la actividad de las propias organizaciones del denominado poder popular como lo son: las comunas, los consejos comunales y las organizaciones socio-productivas. Con la práctica de la contraloría social el ciudadano, las comunidades y las organizaciones populares tienen la posibilidad de propiciar una relación más cercana, directa y transparente con el gobierno como responsable principal de la ejecución de los proyectos destinados a elevar la calidad de vida de las comunidades o de sectores sociales organizados. En el presente taller de ocho (8) horas, presentaremos una visión global y práctica de la contraloría social con el propósito de brindar los conceptos y los procedimientos básicos para el ejercicio de la contraloría social efectiva de la gestión de gobierno, con especial énfasis en el ámbito estadal y municipal. De la misma manera, haremos un recorrido por su base legal e institucional y por su utilidad como mecanismo de seguimiento, evaluación y petición de cuentas del desempeño de las autoridades públicas. ¿Qué es la contraloría social? La controlaría social en Venezuela se ha convertido en un hecho novedoso y trascendente que, poco a poco ha venido ganado terreno en el interés del pueblo y de sus expresiones asociativas; sin ningún tipo de distinción ideológica o partidista. En términos generales, la contraloría social constituye un derecho y también un deber que tenemos garantizados en la Constitución y en diferentes leyes, todos ciudadanos y ciudadanas en Venezuela. El fin último de la contraloría social es asegurar la transparencia y proteger el bien común, en función de la calidad de vida. En forma precisa, la contraloría social es una forma específica de participación social. Consiste en el desarrollo; por parte de individuos o grupos, de actividades de control y vigilancia de las acciones de interés público que ellos mismos o el gobierno realizan. La contraloría social de las políticas públicas se lleva a cabo en las fases de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación, en un marco de derechos y obligaciones (Municipios por la Transparencia, México 2000). La Ley Orgánica de Contraloría Social (Gaceta Oficial, Nº 6011 de fecha del 21-12-2010) la define sobre la base del principio constitucional de corresponsabilidad como una función compartida entre las instancias del Poder Público, los ciudadanos y ciudadanas y las instancias del poder popular, para garantizar que la inversión pública se realice de manera transparente y eficiente en beneficio de los intereses de la sociedad y que las actividades del sector privado no afecten los intereses colectivos o sociales (artículo, 2). En tal sentido, podemos afirmar que la contraloría social establece una relación directa entre los ciudadanos y los gestores públicos y privados; es decir, se determina la corresponsabilidad entre las entidades del Estado y la sociedad civil (que no es otra cosa que el pueblo organizado de manera independiente) que facilita el trabajo conjunto para atender problemas específicos que se presenten en la gestión de las políticas públicas y, que por lo tanto, afecten a los ciudadanos y ciudadanas.
Así mismo, la contraloría social también aplica a las comunas, a los bancos de las comunas, a los consejos comunales y a las empresas socio-productivas que reciben fondos provenientes del Estado o de las mismas comunidades para prestar y realizar programas de obras públicas y/o de asistencia social. Por otra parte, aquellas organizaciones privadas (de carácter empresarial o no) cuya actividad afecte de manera directa e indirecta la calidad de vida de una comunidad, también son objeto de la contraloría social.
Entidades objeto de contraloría social Organismos del Poder Público Entidades del Poder Popular
Organismos Privados
Ministerios, gobernaciones y alcaldías Comunas, consejos comunales y empresas de producción social
Empresariales y sin fines de lucro
Función y procesos objeto de la contraloría social Administran políticas Procesos de: públicas. planificación, ejecución Administran recursos contratación y de públicos, para obras y políticas públicas. servicios. Contratan obras con Programas de poder público y/o asistencia social. organismos del poder popular. Prestan Prestación de servicios en servicios. comunidades. Realización de obras.
Así pues que, el ejercicio de la contraloría social propiciaría la transparencia, la honestidad y la eficiencia en la administración de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos que son componentes de las políticas públicas emprendidas desde el Estado. Las condiciones institucionales mínimas y necesarias para la realización de la contraloría social Existen una serie de condiciones institucionales para el adecuado desarrollo de la contraloría social. Esas condiciones que llamamos institucionales comprenden; tanto a los entes privados y públicos (objetos de la contraloría) como a las agrupaciones de comunidades y/o de ciudadanos que practicaran la evaluación, el seguimiento y el control de la gestión de esas organizaciones. El acceso a la información a la población en general e interesada sobre los objetivos, estrategias, metas y recursos de cada política, programa, proyecto u obra es una condición fundamental para este proceso de participación ciudadana. Otro aspecto, es la adecuada capacitación de los funcionarios responsables y operativos de las entidades públicas (y también privadas) para que contribuyan a la fluidez de los procesos de consulta a los cuales tendrán que responder, frente a las partes interesadas. Esto supone de igual manera, el mejoramiento de los sistemas de atención a los ciudadanos en cuanto al tratamiento de sus solicitudes, reclamos, denuncias y sugerencias. El establecimiento de reglamentos, normas y procedimientos para emprender el control ciudadano sobre la gestión institucional, representa una condición insustituible en el desarrollo de estos procesos de participación ciudadana en los asuntos públicos. Por su parte, la ciudadanía también requiere de capacitación para el ejercicio de la contraloría social. Los procesos de adiestramiento en esta área pueden convertirse en espacios importantes para que tanto funcionarios y funcionarias como vecinos y vecinas comprendan que, la contraloría social constituye una herramienta que brinda beneficios a ambos sectores. Además, la ciudadanía debe separar el aspecto ideológico-partidista de la práctica de la contraloría social y de la evaluación de la gestión pública en ese contexto.
La contraloría social no debe constituir un “mecanismo para el pase de factura personal”. No. Por el contrario, el control ciudadano sobre los organismos del poder público y sus funcionarios, sobre las instancias del poder popular y sus voceros y sobre la actividad de las organizaciones privadas (empresariales o sin ánimo de lucro) debe fundamentarse en el bien común y basarse en mecanismos legales y técnicos. La base legal de la contraloría social La contraloría social posee una base legal precisa y determinada que comprende fundamentalmente: la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema de Control Fiscal, la Ley Orgánica del Poder Popular, la Ley Orgánica de las Comunas, la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública y, por supuesto, la propia Ley Orgánica de Contraloría Social, que es nuestro principal “hilo conductor” en el presente taller . Veamos, en primer lugar los principales detalles de cuerpo legal y, segundo término una comparación entre las funciones de la contraloría social en los consejos comunales, en la comuna y en el municipio. Instrumento legal Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999, 2007, 2009)
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (2001, 2010)
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Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005, 2006, 2010)
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Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2006, 2009) -
Ley Orgánica del Poder Popular (2010)
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Artículos vinculantes 51. Derecho a presentar peticiones. 62. Participación del pueblo en la formación, ejecución y control de gestión pública. 66. Deber de rendición de cuentas de los representantes políticos. 141. Principio de transparencia y de rendición de cuentas de las administraciones públicas. 143. Derecho de los ciudadanos y ciudadanas, a ser informados (as). 184. (2) Participación en la evaluación y control de obras. 9. Los órganos del poder popular están sujetos a la acción de la CGR. 75. Presta asistencia en la gestión de las contralorías sociales. 76. Los consejos comunales y las comunas, pueden presentar candidaturas al cargo de contralor en entes públicos. 270. El control social es un mecanismo para el ejercicio de la gestión pública municipal. 271. Los ciudadanos tienen derecho a organizarse, para ejercer control social. 272. Derecho a la rendición de cuentas; por parte de las autoridades municipales. 273. Obligación de las autoridades de publicitar sus actos. 275. Derecho de los ciudadanos y de los consejos comunales a participar en control de la actividad municipal en su parroquia. 276. Ejercicio del control social sobre la gestión pública municipal. 1. Regular la relación con órganos del poder público para ejecución, control y evaluación de las políticas públicas y de los proyectos vinculados a las comunidades. 33. Define la unidad de contraloría social para la evaluación de proyectos comunitarios y de vigilancia del consejo comunal. 34. Funciones de la unidad de contraloría social. 35. Coordinación con entes de Poder Ciudadano. 19. Define la contraloría social como uno de los ámbitos de actuación del poder popular.
Instrumento legal Ley Orgánica de las Comunas (2010)
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Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal (2010)
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Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2002, 2006, 2010)
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Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2001, 2010)
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Ley Orgánica de Contraloría Social (2010)
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Artículos vinculantes 44. Define la unidad de seguimiento y control de los Bancos de la Comuna. 45. Define el Consejo de Contraloría Comunal como el responsable de la supervisión, evaluación y control social sobre los proyectos planes y actividades en el territorio de la comuna. 46. Requisitos: venezolano, mayor de edad, sin parentesco hasta 4to grado y 2do de afinidad con representantes en el CFG, vocero de la unidad de contraloría social, habitante de la comuna, no ejercer cargo de elección popular y no estar sujeto a interdicción civil. 47. Determina las funciones de la contraloría comunal. 48. Consagra la cooperación entre los miembros del poder popular y la contraloría comunal. 25. Determina la creación de una unidad de contraloría social en la estructura de una unidad socio-productiva. 30. Determina las funciones de vigilancia de los procesos, planes y proyectos de la unidad socio-productiva. 2. Garantiza la participación en la formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes del municipio. 13. Realiza el seguimiento, evaluación y control del Plan Municipal de Desarrollo. 39. Vigila, controla y evalúa la ejecución del presupuesto de inversión municipal. 12. El CEPLACOP órgano encargado del diseño del plan estadal de desarrollo y garantizar participación ciudadana en seguimiento, evaluación y control. 13. El CLPP órgano encargado de diseñar PMD y demás planes municipales y garantizar seguimiento, evaluación y control. 14. El consejo comunal aplica metodología del ciclo comunal que incluye controlaría social. 67. El CEPLACOP en instancias del poder popular realizarán seguimiento y evaluación al plan operativo estadal. 72. El CLPP e instancias del poder popular hacen control sobre plan operativo municipal. 77. El consejo de planificación comunal y consejos comunales realizarán seguimiento y evaluación del plan operativo comunal. Título I. Disposiciones Generales Título II. Del ejercicio y medios de la contraloría social Título III. Del procedimiento de la contraloría social Título IV. Responsabilidades Disposiciones Transitorias, Derogatoria y Final
Algunos rasgos distintivos de la contraloría social Una vez considerada la base legal de la Contraloría Social, podemos indicar algunos de sus principales rasgos distintivos; tales como: 1.
El control de la gestión pública es un derecho constitucional; contenido y desarrollado progresivamente en distintas leyes. Por lo tanto, todos los ciudadanos y ciudadanas tienen la posibilidad de reclamar una
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4.
actividad y gestión transparente del tratamiento de los asuntos públicos; por parte de las autoridades y de las expresiones del poder popular (consejos comunales, comunas, entidades socio-productivas), sin ningún tipo de temor ni de restricción; salvo las contenidas en las leyes. La contraloría social es para el ejercicio CIUDADANO. Esta característica nos indica que, la contraloría social se realiza desde la ciudadanía hacia el Estado y sus instituciones. Además, el ejercicio de la actividad de control sobre la gestión pública, puede ser realizado en forma individual o colectiva. La contraloría social abarca los tres niveles de gobierno (nacional, estadal, municipal) y de las demás ramas del Poder Público. Con esto queremos resaltar que, ningún nivel del Poder Público está exceptuado del ejercicio de la contraloría social. El ejercicio de la contraloría social es de carácter vinculante. De hecho, todos los ciudadanos y ciudadanas son una parte integrante del Sistema Nacional de Control Fiscal. En tal sentido, las autoridades públicas les corresponde recibir y dar curso a las denuncias, quejas y reclamos que reciban de los ciudadanos.
Comparación entre la función de la contraloría social en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la Ley Orgánica de los Consejos Comunales y la Ley Orgánica de las Comunas LOPPM LOCC LOC 271. Los ciudadanos y - 34. Funciones de la Unidad de - 47. Funciones del Consejo de ciudadanas podrá Contraloría Social: Contraloría Comunal: organizarse en con el objeto 1. Ejecuta decisiones de 1. Ejerce seguimiento, vigilancia y de coadyuvar en el ejercicio Asamblea de Ciudadanos. supervisión y, contraloría social del control, vigilancia, 2. Ejerce seguimiento, supervisión sobre planes y proyectos supervisión, y evaluación de y control de planes, proyectos ejecutados o desarrollados en la gestión pública municipal. comunitarios y socio-productivos, comuna por instancias del poder Deberes y obligaciones: organizaciones socio-productivas, popular u órganos y entes del Comunica a la ciudadanía, los ciclo comunal y gastos de poder público. avances y resultados de los recursos al consejo comunal. 2. Garantiza que la inversión de procesos. 3. Rinde cuentas públicas recursos en la comuna se realice Presenta informes sobre anualmente. de manera eficiente, eficaz y de avances y resultados de sus 4. Presenta informes de su acuerdo con plan de desarrollo actividades, a los órganos y actuación. comunal. entidades que ejecutan el 5. Coopera con órganos y entes 3. Vela por cumplimiento de programa, proyecto o del poder público. obligaciones colectivas de contrato, realizando las 6. Conoce y procesa denuncias. organizaciones socio-productivas recomendaciones que se 7. Remite al Ministerio de las y la reinversión social de sus estimen pertinentes. Comunas, las declaraciones excedentes. Remite informe de avance y juradas de patrimonio. 4. Emite informes (vinculantes) resultados de sus actividades semestrales al Parlamento a los órganos de control fiscal -35. Coordina con órganos del Comunal, sobre entidades y demás organismos públicos Poder Ciudadano. comunales. competentes. 5. Recibe y da curso a denuncias. Denuncia ante las 6. Solicita al Parlamento Comunal autoridades competentes los revocatorias de voceros. actos, hechos u omisiones 7. Ejerce seguimiento, vigilancia, presuntamente irregulares supervisión y contraloría social que hubiere detectado. sobre personas y organizaciones privadas con actividades en la comuna. 8. Coopera con Poder Público en funciones de vigilancia, supervisión y control.
El ejercicio, medios y procedimientos de la contraloría social Como hemos visto, la contraloría se puede ejercer; tanto de manera individual como de manera colectiva, en todas las actividades de la vida social y con especial énfasis en los aspectos relacionados con el desempeño de las instituciones gubernamentales. Sobre los medios para su ejercicio, la Ley Orgánica de Contraloría Social (LOCS) establece tres mecanismos para su realización; a saber: el medio individual, el medio colectivo y el medio orgánico. Según la LOCS, el medio individual es aquel cuando una persona formula o dirige una solicitud, observación o denuncia sobre asuntos de su interés particular o que se relacione con el interés colectivo social. El medio de contraloría social ejercido colectivamente, se corresponde a la constitución de organizaciones por iniciativa popular conformadas por dos o más personas para ejercer el control de manera temporal sobre una situación específica y circunstancial o de forma permanente sobre cualquier ámbito de la contraloría social. Estas formas de control ciudadano deben registrarse en el Ministerio de las Comunas o en su municipio correspondiente. Por último, la práctica de la contraloría social de manera orgánica son aquellas que se practican partiendo de una ley de creación, como sería el caso de aquellas contralorías de los consejos comunales, las comunas o de las unidades socio-productivas. También la LOCS nos ofrece un procedimiento para efectuar el resultado de la contraloría social realizada por parte de una persona, un colectivo o de forma orgánica. Así que, la contraloría social puede realizarse mediante denuncia, noticia criminis o de oficio; según sea el caso. Los pasos a seguir por quien ejerza la contraloría social (sea persona natural o jurídica) son los siguientes: 1.
Notificar directamente al órgano competente local, regional o nacional para la apertura del inicio de la investigación a los efectos de comprobar la presunta infracción o inacción.
2.
Realizada la función de contraloría social y efectivamente presumirse infracciones, omisiones o hechos irregulares, se levantará un acta suscrita por quien o quienes integren la contraloría social; en la cual se dejará constancia fiel de los hechos, acompañada de la documentación que soporte los mismos. La misma tiene carácter vinculante para los organismos receptores.
3.
Remitir el acta vinculante, indicada en el numeral anterior ante las autoridades administrativas, penales, judiciales o de control fiscal que corresponda.
4.
Hacer seguimiento a los procedimientos iniciado; por ante las autoridades administrativas, penales, judiciales o de control fiscal, con el objeto de mantener informado a la organización de contraloría social a la que pertenezca.
Un comentario sobre el ejercicio de la contraloría social lo refiere la LOCS, a la obligación que tienen los ciudadanos y ciudadanas en no contravenir las pautas establecidas en su contenido; lo contrario acarrearía responsabilidades administrativas, civiles y penales. De igual manera, la LOCS exige; por parte de los funcionarios y funcionarias públicas involucrados; oportuna y adecuada respuesta so pena de recibir sanciones. Ejerciendo la contraloría social Hemos considerado los aspectos conceptuales, legales y procedimentales de la contraloría social; pero ¿dónde aplicarla? Es decir, ¿a cuáles programas, proyectos y obras podemos aplicar la contraloría social? Y, ¿cuáles son los principales aspectos a considerar para elaborar un informe, de acuerdo a los lineamientos que contiene la Ley Orgánica de Contraloría Social (LOCS)?. Veamos a continuación, algunas respuestas. La actuación de los entes gubernamentales (nacionales, estadales y municipales) se deriva de sus competencias, contenidas en la Constitución Nacional, en las leyes y en los reglamentos. La actuación de los
organismos gubernamentales debe estar dirigida a la atención y resolución de asuntos de interés colectivo o público; mediante acciones que conocemos como políticas públicas. Por ejemplo, cuando el Ministerio de la Vivienda y Habitat anuncia un programa de construcción de viviendas de interés social, está anunciando una política pública en el sector de vivienda para atender una necesidad específica. En otra dimensión, cuando una gobernación decide emprender un programa de repavimentación de calles de un sector determinado, también está desarrollando una política pública en esa área. De la misma manera (a menor escala) cuando una alcaldía, ejecuta la construcción de aceras y brocales en una comunidad, esa entidad gubernamental está realizando una política pública; atendiendo un requerimiento concreto. Las políticas públicas reciben también el nombre de programas y de proyectos y, últimamente han sido nombradas como misiones. Así tenemos; por ejemplo: la “Misión 13 de Abril” está dirigida a atender problemas de infraestructura en 75 parroquias, la Misión “Barrio Adentro” en el sector salud, la Misión “José Félix Ribas”, en materia educativa. Estas misiones o programas son objeto de contraloría social. Otra elemento para la contraloría ciudadana, son los planes y los presupuestos públicos; es decir, los planes y presupuestos de cada uno de los organismos gubernamentales década uno de los niveles de gobierno. Los planes contienen una relación de cada programa (o cada misión concreta), con sus objetivos y metas específicas. Los presupuestos públicos tienen a su vez, cada una de las obras de cada programa que están previstos durante un año. En síntesis, aplicamos la contraloría social a las políticas públicas que planifican y ejecutan los distintos niveles de gobierno del país. Practicamos la contraloría a los programas, proyectos y obras que se realizan en los distintos ámbitos de actividad pública como lo son: ambiente, cultura, deporte, educación, programas sociales, salud, seguridad, vivienda y transporte; entre otros. Los planes y presupuestos públicos (de los gobiernos nacional, estadal y municipal) son instrumentos que nos brindan los insumos técnicos para realizar el seguimiento pertinente a cada una de las obras planeadas y presupuestadas; tales como denominación y ubicación de la obra o servicio, funcionario responsable, presupuesto asignado, fecha de inicio y culminación (en el caso de obras de construcción, reparación o mantenimiento). ¿Cuáles son los aspectos que debemos considerar al momento de realizar la contraloría social? En principio, debemos tener claro que, los ciudadanos efectúan un proceso de evaluación externa como beneficiarios o usuarios de una política pública. Esta evaluación externa y participativa de la política, programa, proyecto u obra y, esa evaluación ciudadana implica incidencia ciudadana directa en la gestión pública.
Servicios
Obras
Aspectos básicos a considerar al inicio de la contraloría social Identificación de los objetivos y actividades que deben cumplirse en el servicio. Condiciones de la infraestructura del servicio. Verificación de la existencia de los insumos requeridos para la prestación eficaz del servicio. Notas sobre la atención recibida por el personal responsable. Regularidad en la prestación del servicio. Receptividad ante reclamos o sugerencias de los usuarios. Identificación de la obra, identificación de la empresa contratista, costo la obra, nombre y datos del ingeniero residente (privado), nombre y datos del ingeniero supervisor (del organismo público contratante) fecha de inicio y culminación y datos del jefe de la obra. Es importante tomar fotografías antes de comenzar la obra, de su progreso y su culminación; es decir, ates, durante y después. Se debe tener contacto con el personal de la obra en ejecución, sin ser invasivo.
Algunos deberes de los contralores sociales Como elemento final, se presentan los deberes que recoge la Ley Orgánica de Contraloría Social (LOCS) para aquellas personas pertenecientes a organizaciones de contraloría social; estos elementos son: 1.
Cumplir con sus funciones con sujeción estricta a las normativas de la LOCS y a las que regulen las materias del ámbito de su actuación en el ejercicio del control social.
2.
Informar a sus colectivos sobre las actividades, avances y resultados de las acciones de prevención, supervisión, vigilancia, evaluación y control del área o ámbito de actuación de la organización.
3.
Presentar informes, resultados y recomendaciones a los órganos y entidades sobre las cuales ejerzan actividades de control social.
4.
Remitir informe de avances y resultados de sus actividades a los organismos públicos que les competa la materia de su actuación y a los órganos de control fiscal.
5.
Hacer uso correcto de la información y documentación obtenida en el ejercicio del control social.
El ejercicio de la contraloría social tiene carácter ad-honorem por ser un derecho y un deber ciudadano que cualquier persona puede ejercer –de manera individual o colectiva- en tal sentido, la LOCS determina que quienes practiquen la contraloría social no deberán ningún tipo de beneficio económico ni de otra índole, derivados de sus funciones. Conclusiones y recomendaciones 1.
La contraloría social es un derecho constitucional destinado a garantizar la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión gubernamental con el propósito de señalar sus fortalezas y debilidades y contribuir a su mejoramiento.
2.
La contraloría social es ciudadana y vinculante para todas las autoridades y funcionarios (as) públicas. La gestión de la contraloría social debe recibir adecuada y oportuna respuesta. Las organizaciones privadas también están vinculadas al ejercicio de la contraloría social.
3.
El ejercicio de contraloría social no debe estar motivado por intereses personales ni partidistas. El ejercicio de la contraloría social debe responder a un compromiso voluntario, ciudadano y ético dirigido a alcanzar el bienestar colectivo.
4.
Las políticas públicas, programas, proyectos y obras contenidas en los planes y presupuestos de los organismos públicos nacionales, estadales y municipales son el objeto primordial para realizar la contraloría social.
5.
Una ejecución adecuada de la contraloría requiere de una visión precisa del servicio u obra al que se le va a efectuar el seguimiento ciudadano respectivo.
6.
Las organizaciones públicas se encuentran en la obligación de desarrollar cursos de información y capacitación en el tema de contraloría social tanto a los ciudadanos como a los funcionarios (as) para el mejor aprovechamiento de esta herramienta de participación popular.
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