El gobierno mexicano ha incrementado los recursos financieros y legales para combatir el narcotráfico; sin embargo, las acciones legales contra el lavado de dinero habían estado relegadas. Esta actividad es la que permite a los cárteles delictivos —no sólo a aquellos vinculados al tráfico de drogas— disfrutar de sus ganancias y continuar operando, por lo que hacerle frente es imprescindible para el éxito de las estrategias en esta materia. La primera parte de este libro integra tres artículos: el primero resume —entre otras— las acciones legislativas que se han desarrollado a partir de que el titular del Ejecutivo envió al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo (2011); el segundo ofrece una radiografía detallada de los montos y formas bajo las cuales se mueve el dinero ilícito de las organizaciones criminales entre Estados Unidos y México; y el tercero centra su interés en la relación intrínseca que existe entre la corrupción y lavado de dinero, así como en una propuesta de mecanismos institucionales que ayudan a fortalecer y consolidar su combate. La segunda parte ofrece un acercamiento a las visiones sobre la importancia de legislar el combate al lavado de dinero por parte de organismos naciones e internacionales, tales como la Oficina del Secretario General del Grupo de Acción Financiera (GAFI); la Comisión de Justicia del Senado de la República; la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; así como de una connotada especialista y asesora en el tema, quien además se ha desempeñado dentro del entramado institucional que le hace frente a este ilícito.

¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA COMITÉ MESA DIRECTIVA

Dip. Daniel Gabriel Ávila Ruiz Presidente Dip. Sergio Mancilla Zayas Dip. Alberto Esquer Gutiérrez Dip. Feliciano Rosendo Marín Díaz Secretarios Dra. María de los Ángeles Mascott Sánchez Directora General

¿Por qué legislar el combate al lavado de dinero?

Gabriel Fernández Espejel Efrén Arellano Trejo (coordinadores)

¿Por qué legislar el combate al lavado de dinero? Primera edición: junio de 2012 D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Cámara de Diputados / LXI Legislatura Av. Congreso de la Unión 66 Edificio I, Primer Piso Col. El Parque México, D.F. Tel. 5036-0000 ext. 55237 [email protected] http://diputados.gob.mx/cesop ISBN: 978-607-7919-32-2 J. Guadalupe Cárdenas Sánchez Diseño de portada José Olalde Montes de Oca Formación Alejandro López Morcillo Edición Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra –incluido el diseño tipográfico y de portada–, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito de los editores. Impreso en México / Printed in Mexico

Índice

Agradecimientos Presentación

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Acciones frente al lavado de dinero Gabriel Fernández Espejel Lavado de dinero en Estados Unidos y México: un estudio bilateral Nicolas Brien, Kim Danh, María Fernanda Estrada, Julieta Mejía Ibáñez, Max Rish, Maureen Tee y Jae Bin Ahn Lavado de dinero y corrupcción en México esconder, disfrazar, mentir. Una perspectiva institucional Ángel Ávila Ramírez

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45

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DIFERENTES VISIONES

Oficina del Secretario General del Grupo de Acción Financiera (GAFI)

153

Alejandro González Alcocer

164

Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

176

Angélica Ortiz Dorantes

193 ANEXOS

Las cuarenta recomendaciones del Grupo de Acción Financierea sobre el lavado de activos

207

Las nueve recomendaciones especiales del Grupo de Acción Financiera sobre el lavado de activos

233

Agradecimientos

La publicación del presente libro no sería posible sin el apoyo de

la Dra. María de los Ángeles Mascott Sánchez, directora del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara de Diputados, LXI Legislatura, quien siguió de cerca su proceso de elaboración. De igual forma, agradecemos la ayuda de la Lic. Carolina ZhielBeltrán, coordinadora de Medios del Centro en México de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), quien hizo las gestiones necesarias a fin de contar con la respuesta favorable de la Oficina del Secretario General del Grupo de Acción Financiera (GAFI), organismo inter-gubernamental con sede en el edificio de la OCDE en París, Francia en la contestación del cuestionario del CESOP. Con igual aprecio, reconocemos la contribución de la Lic. Fernanda Mora Zenteno, directora de Planeación Estratégica y Transparencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), para contar con la respuesta de la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP al cuestionario que elaboró el CESOP. También reconocemos ampliamente los apoyos proporcionados por Julieta Mejía Ibáñez, quien hizo posible la presencia de

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

la Universidad de Columbia en esta obra, y de María de Lourdes Medina Valdés, quien generosamente nos contactó con diversas personalidades del Senado de la República. Finalmente, damos las gracias a nuestra compañera del área de Opinión Pública del CESOP, la Lic. Karen Tenorio Colón, por su asistencia en la recopilación de información y transcripción de entrevistas.

Presentación

El gobierno federal inició un combate frontal al narcotráfico, prácticamente, desde el inicio de su administración (2006). Diferentes cuestionamientos y propuestas de iniciativas de ley han acompañado esta empresa. Entre las más sonadas está la formulación de una legislación que ataque el lavado de dinero. La LXI Legislatura concluyó con la aprobación de la llamada Ley Antilavado de Dinero; sin embargo, el Congreso de la Unión no ha desahogado la miscelánea penal que modifica una serie de leyes penales y financieras que complementan el marco jurídico, en debate en el Senado de la República. La elaboración del presente libro estuvo cerca de los procesos de discusión para la aprobación de la ley tanto en foros académicos como legislativos, como documento de consulta o carpeta informativa. Asimismo, contó en su desarrollo con la participación de miembros del Senado, de autoridades federales, organismos de cooperación multilateral, académicos y especialistas. La primera parte se compone de tres artículos de diferente naturaleza: el primero es una introducción al tema y a los procesos

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

legislativos que se siguieron en la aprobación de la Ley Federal para la prevención e identificación de operaciones con recursos de procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo; el segundo artículo, en el que colaboran la Universidad de Columbia y The Global Financial Integrity aporta información sobre los flujos de dinero de los cárteles delictivos entre México y Estados Unidos; el tercero estudia las semejanzas entre la corrupción y el lavado de dinero, su vínculo intrínseco y su fin común: obtener ganancias privadas. La segunda parte del texto se nutre de cuatro entrevistas. Dos de ellas se realizaron de manera presencial, las restantes son cuestionarios que se enviaron a la Oficina del Secretario General de Grupo de Acción Financiera (GAFI) y a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Al final de la publicación se encuentran los anexos: “Las cuarenta recomendaciones del GAFI sobre el lavado de activos” y “Las nueve recomendaciones especiales del GAFI sobre el lavado de activos”, debido a su constante referencia a lo largo del texto. La entrevista con el senador Alejandro González Alcocer revela, de manera indirecta, los puntos en los que se centró el debate legislativo –en especial en la Comisión de Justicia del Senado de la República— en torno a la aprobación de la Ley anti lavado, así como las preocupaciones que prevalecían. La doctora en derecho, Angélica Ortiz Dorantes, ofrece un acercamiento crítico a las instituciones desde dentro y fuera de ellas, debido a los cargos que ocupó en la UIF y como litigante en casos relacionados con el lavado de dinero. Finalmente, las respuestas de GAFI y de la SHCP —a través de la UIF— completan una visión sobre el problema bajo los parámetros internacionales y en relación con las acciones que se llevan a cabo en el país. GAFI hace hincapié en los procesos de seguimiento, las valoraciones que realiza y las posibles sanciones que aplica; por su parte, la UIF trae a colación la Estrategia Nacional para la Preven-

PRESENTACIÓN

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ción y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo; asimismo hace referencia de la participación de la Secretaría de Hacienda en estas responsabilidades. María de los Ángeles Mascott Sánchez, Gabriel Fernández Espejel.

¿Por qué legislar el combate al lavado de dinero?

Acciones frente al lavado de dinero Gabriel Fernández Espejel1

Introducción

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi-

cos (OCDE) y el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) definen el lavado de dinero como el procedimiento mediante el cual las organizaciones criminales disfrazan u ocultan el origen ilícito de los ingresos monetarios provenientes de sus actos, a fin de obtener ganancias para un individuo o grupo. Este accionar es de vital importancia entre los grupos delictivos, ya que les permite disfrutar de los beneficios que generan sin poner en riesgo sus actividades ilegales. Los actores o cárteles involucrados en actividades criminales que producen ganancias elevadas buscan la manera de administrar sus fondos, evitando atraer la atención hacia el negocio o la organización. Las agrupaciones llevan a cabo esta tarea al disfraMaestro en Economía por la UNAM. Investigador del área de Opinión Pública del CESOP. Líneas de investigación: gobierno, mercado, impuestos y energía. Correo electrónico: [email protected] 1

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

El proceso de lavado de dinero se divide en tres etapas • Introducción, lo más frecuente es que los montos (moneda nacional o extranjera) se dividan en sumas pequeñas a fin de que se depositen en cuentas bancarias o se destinen a la compra de otros instrumentos como cheques, transferencias y giros; así como con el contrabando de efectivo o los llamados cruces hormiga. • Ocultamiento, se hace a través de movimientos y conversiones dentro del mismo sistema a fin de alejarlo lo más posible de su origen. • Integración, mediante el cual regresan los fondos al país de origen, lo que se consigue usualmente a través de la compra de bienes raíces, artículos de lujo, o con la adquisición de negocios o acciones.

zar sus fuentes de riqueza, al cambiar la forma o al cambiar el dinero a un lugar donde no atraiga la atención de las autoridades.2 En nuestro país el narcotráfico —por su tamaño y modo de operar— es el tipo de organización que más recurre a esta práctica; sin embargo, este ilícito lo utilizan también organizaciones criminales dedicadas al tráfico humano, tráfico de armas, pornografía, secuestro, extorsión y contrabando, así como para cubrir actos de corrupción, entre otras. El proceso que sigue el lavado del dinero inicia —de acuerdo con autoridades locales, la OCDE, GAFI y otros organismos internacionales— con la incorporación de las ganancias procedentes de actividades ilegales al sistema financiero. No obstante, en ciertos casos comienza con la introducción de moneda extranjera al país a través de las fronteras, de los diferentes puertos de entrada aéreos y marítimos (es decir, las aduanas) y, más comúnmente, a través de los denominados “cruces hormiga”. En OECD y FATF/GAFI, Money laundering FAQ, http://www.oecd.org/do cument/29/0,3|746,en_32250379_32235720_33659613_1_1_1_1,00.html (fecha de consulta: 11 de mayo de 2011). 2

ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO

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En la primera parte del proceso, conocida usualmente como la introducción, lo más frecuente es que los montos (ya sean en moneda nacional o extranjera) se dividan en pequeñas sumas que se depositan en cuentas bancarias o se destinen a la compra de otros instrumentos como cheques, transferencias y giros. Una vez que los fondos están colocados en el sistema financiero, la segunda etapa es la del ocultamiento, que consiste básicamente en movimientos y conversiones dentro del mismo sistema a fin de alejarlo lo más posible de su origen. Durante el ocultamiento, el que lava suele adquirir instrumentos de inversión o fondos que busca colocar en múltiples cuentas alrededor del mundo. Los países de interés son aquellos sin jurisprudencia para el lugar de origen del delito o en aquello que no cuentan con acuerdos de cooperación en el tema de lavado de dinero. La forma más común de disfrazar los movimientos es haciéndolos pasar por compras de bienes y servicios, que además les da una apariencia más legítima. El último paso es el de la integración, mediante el cual regresan los fondos al país de origen. El lavado concluye, comúnmente, a través de la compra de bienes raíces, artículos de lujo, con la adquisición de negocios o acciones. Sin embargo, si la nación de origen no ofrece oportunidades en estas áreas o se trata de un país con cierta inestabilidad, esta última parte del ciclo de lavado puede ocurrir en otros destinos.

Marco jurídico El gobierno federal sostiene que los recursos que las organizaciones criminales obtienen de sus actos constituyen el combustible para la realización de nuevas actividades ilícitas, por lo que el

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

combate al lavado de dinero es una línea fundamental en el enfrentamiento a los cárteles. A partir de estas preocupaciones, se busca evitar que los recursos que provienen de actividades criminales sean introducidos a la economía nacional y que los mismos se destinen para el financiamiento al terrorismo. La Red de Información sobre el Lavado Internacional de Dinero de las Naciones Unidas (IMOLIN, por sus siglas en inglés)3 identifica en el marco legal mexicano dieciséis leyes, dos códigos, dos reglamentos y una resolución que se refieren al combate del lavado de dinero. Marco que se concentra, básicamente, en tres áreas específicas: 1. El manejo y control de las operaciones financieras: en instituciones de crédito, de fianzas, de ahorro, de inversión, del mercado de valores e, inclusive, en instituciones de asistencia pública. 2. La administración pública y aduanas, en especial las referentes al funcionamiento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Procuraduría General de la República (PGR). 3. En materia penal: delincuencia organizada, códigos Penal Federal y de sus procedimientos, así como en extradición internacional. De esta manera, el marco jurídico se sustenta principalmente en el artículo 400 bis del Código Penal Federal, bajo el cual el delito de lavado de dinero se incorpora a la legislación punitiva mexicana y deja de ser considerado únicamente como un ilícito fiscal, con base en la tipificación internacional, así como por los artículos que dictan En IMOLIN, Legislación y reglamentación en México, en www.imolin.org/ amlid2/browse.jsp (fecha de consulta: 23 de agosto de 2011). 3

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responsabilidades en las leyes de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, de Ahorro y Crédito Popular, de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, y Federal de Instituciones de Fianzas, entre otras. Finalmente, se tienen los mandatos legales de las instituciones involucradas en el combate a este mal. En cuanto al funcionamiento institucional, en la República mexicana las instancias dedicadas a la investigación de delitos financieros y lavado de dinero son: 1. La Dirección General de Delitos Financieros y de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (DGDFORPI) de la Procuraduría Fiscal de la Federación de la SHCP. 2. La Unidad Especializada contra el Lavado de Dinero (UECLD) de la Procuraduría General de la República (PGR). 3. La Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada (UEDO) de la PGR. 4. La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Fiscales y Relacionados con el Sistema Financiero de la PGR. 5. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). 6. La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 7. Grupo Especializado en materia de investigaciones financieras y de Lavado de Dinero de la Policía Federal. En ese sentido, la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP4 destaca la importancia de uno de los objetivos de la Iniciativa de Ley para la Prevención e Identificación de OpeLa entrevista a la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP aparece más adelante en el presente libro en el apartado: Diferentes visiones. 4

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

raciones con Recursos de Procedencia Ilícita5 de establecer medidas y procedimientos para prevenir operaciones con recursos de procedencia ilícita a través de una coordinación interinstitucional. Añade que su aprobación redundará, necesariamente, en un fortalecimiento en el enlace de las oficinas o agencias involucradas y el mejoramiento del intercambio de información de inteligencia.

Acciones recientes El Ejecutivo federal6 presentó ante el Senado de la República dos iniciativas de Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, en agosto de 2010, que suponen diferentes áreas de acción: La iniciativa de ley se aborda con mayor profundidad en las páginas siguientes. 6 Poder Ejecutivo, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley Federal para la prevención e identificación de operaciones con recursos de procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo” e “Iniciativa que reforma y adiciona diversos artículos del Código Penal Federal; del Código Federal de Procedimientos Penales; de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; del Código Fiscal de la Federación; de la Ley de Instituciones de Crédito; de la Ley del Mercado de Valores; de la Ley de Sociedades de Inversión; de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; de la Ley de Ahorro y Crédito Popular; de la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo; de la Ley de Uniones de Crédito; de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; y de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras”, en Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, 31 de agosto de 2010, disponible en sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas y http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=8490& lg=61 (fecha de consulta: 29 de abril de 2011). 5

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1. Detectar eficazmente las actividades de lavado de dinero. Las autoridades podrán consultar sistemáticamente información de las instituciones financieras, a fin de detectar operaciones ilícitas de manera oportuna, con pleno respeto al derecho bancario. 2. Establecer excepciones a los grupos financieros para facilitar información a diversas autoridades como los procuradores de justicia, SHCP, Secretaría de la Función Pública (SFP), Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la Unidad de Fiscalización de los recursos de los Partidos Políticos. 3. Prohibir el pago en efectivo de bienes inmuebles, medios de transporte y otros artículos, en transacciones de más de cien mil pesos. 4. Implementar mecanismos para detectar la entrada de efectivo al país y las operaciones de comercio exterior que pudieran implicar uso de recursos ilícitos. 5. Decomisar los bienes del inculpado cuyo valor sea equivalente a los instrumentos, objetos o productos del delito. 6. Limitar los grados de parentesco para aplicar la excluyente de responsabilidad, respecto al ocultamiento del infractor. 7. Establecer procedimientos penales por delitos de la delincuencia organizada donde se deberá reservar el nombre, identidad y datos del denunciante, de igual forma la autoridad judicial podrá autorizar la reserva del nombre y datos del agente del Ministerio Público federal. 8. Desarrollar una política de comunicación social para transparentar las acciones de esta ley. Por su parte, las Comisiones Unidas de Justicia, de Gobernación y de Estudios Legislativos —con opinión de la Comisión de Hacienda y Crédito Público— del Senado de la República

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

remitieron a la Cámara de Diputados el dictamen al proyecto de decreto que expide la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo el jueves 28 de abril de 2011.7 El proyecto de ley designa a la Secretaría de Hacienda y Crédito Púbico (SHCP) como la autoridad competente para su aplicación en el ámbito administrativo; en la conducción de la investigación de los delitos del fuero federal, que se identifiquen con motivo de su aplicación, puntualiza que el Ministerio Público será la autoridad competente, por lo que contará con la Unidad Especializada en Análisis Financiero en contra de la Delincuencia Organizada. Principales arreglos institucionales en relación con la propuesta que envió el Poder Ejecutivo al Congreso de la Unión, en la que Hacienda concentraba las funciones. El dictamen —que considera las diferentes iniciativas que se habían presentado en conjunto con la del Ejecutivo—8 hace modificaciones en cuanto a la liquidación y pago de ciertas obligaciones y transacciones mediante el uso de monedas y billetes en pesos mexicanos, divisas extranjeras y metales preciosos. Define actividades vulnerables a través de un catálogo. Establece la clasificación de confidencial y reservado para los avisos que deban presentarse conforme a lo que establece la ley y no para ser utilizados con fines recaudatorios. Concluye con un capítulo referente a sanciones administrativas y sobre la profesionalización de los servidores públicos. En Senado de la República, Gaceta Parlamentaria, número 256, jueves 28 de abril de 2011, México, D.F., en www.senado.gob.mx/index.php?ver= sp&mn=2&sm=2&id=8490&lg=61 (fecha de consulta: 4 de agosto de 2011). 8 Iniciativas con proyecto de decreto que presentaron la senadora Minerva Hernández Ramos en octubre de 2008, el diputado Juan Guerra Ochoa en julio de 2009 y el senador Santiago Creel Miranda en octubre de 2010. 7

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ACCIONES FRENTE AL LAVADO DE DINERO

Cuadro 1. Montos aplicables a ciertas actividades vulnerables a ser utilizadas en las operaciones de lavado de dinero Actividades que se sujetan al régimen de reporte Compra-venta de inmuebles.

Montos aplicables a esta restricción (cifras en pesos) $1,000,000.00

Compra-venta de vehículos (aéreos, marítimos y terrestres).

$200,000.00

Relojes, joyería, metales preciosos y piedras preciosas.

$200,000.00

Obras de arte.

$200,000.00

Juegos con apuesta, concursos o sorteos.

$200,000.00

Servicios de blindaje para cualquier vehículo.

$200,000.00

Transacciones de partes sociales o acciones de personas morales en los mercados bursátiles.

$200,000.00

Fuente: Modificaciones al catálogo de actividades vulnerables.

Las actividades que por su vulnerabilidad al lavado de dinero se pretende sujetar al régimen de reporte en el nuevo catálogo son: • La práctica de juegos con apuestas, concursos o sorteos. • La emisión o comercialización habitual o profesional de tarjetas de servicios o de crédito no bancarias, así como de cheques de viajero. • El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de mutuo, de garantía, de crédito o préstamo realizado por personas distintas a las entidades financieras. • La prestación habitual o profesional de servicios de construcción o desarrollo de inmuebles o de constitución de derechos reales, cuando éstos involucren operaciones de compra-venta de bienes por cuenta o a favor de clientes.

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

• La comercialización o intermediación habitual o profesional de metales o piedras preciosas, joyas o relojes. • La subasta o comercialización habitual o profesional de obras de arte. • La comercialización o distribución habitual o profesional de vehículos, nuevos o usados, ya sean marítimos, aéreos o terrestres. • La prestación habitual o profesional de servicios de blindaje. • La prestación habitual o profesional de servicios de traslado o custodia de dinero o valores, salvo en los casos de Banco de México y de instituciones de depósito de valores. • La prestación de servicios profesionales cuando preparen o realicen a nombre de sus clientes determinados actos o actividades, así como determinados servicios de fe pública. De esta forma, la ley se centra en las actividades vulnerables, no en los sujetos. Este tipo de esquemas, con base en la experiencia internacional, favorece que los individuos que participan en este tipo de actividades colaboren en la protección de la integridad de la economía formal, mediante avisos a las autoridades de la celebración de operaciones que por su naturaleza pueden representar un riesgo.9 En el proyecto de decreto se asegura que bajo este régimen, México dejaría de ubicarse en el nivel bajo de prevención en el que se encuentra, debido básicamente a que el catálogo se concentra en aquellas actividades que por sus características son las más vulnerables de ser utilizadas en esquemas de lavado de diEn Senado de la República, Gaceta..., op. cit., www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=8490&lg=61 9

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Resultados del combate al lavado de dinero • Si se compara el número de reportes y los resultados de las investigaciones judiciales entre Estados Unidos y México, se puede observar la diferencia que existe entre ambos países. El primero con cerca de 50% de sentencias por investigaciones iniciadas en blanqueo de dinero y 40% bajo la Ley del Secreto Bancario (2010); mientras que en el nuestro este porcentaje es de apenas 2% en el combate al lavado de dinero para el mismo año; además, de no contar con información sobre casos en relación con el secreto bancario.

nero, lo que previene que estas operaciones se trasladen a otros sectores de la economía. Al mismo tiempo que nuestro país se constituiría como un lugar más seguro para aquellos negocios y profesiones no financieros que realizan actividades de mayor vulnerabilidad. En entrevista, el senador Alejandro González Alcocer,10 presidente de la Comisión de Justicia, precisa que está pendiente el trabajo legislativo en torno a la segunda iniciativa que mandó el Ejecutivo, que se conoce como miscelánea penal,11 con la que se espera la modificación de una serie de leyes penales y financieras, a fin de mejorar el combate real al lavado de dinero. Asimismo, el senador señala que para cambiar la percepción de la gente en torno a la lucha contra el lavado de dinero y el crimen organizado se requiere que junto con el trabajo legislativo se produzca el fortalecimiento de las instituciones a partir de que se hagan valer las leyes, y se tengan hechos y logros manifiestos. La entrevista al senador Alejandro González Alcocer aparece más adelante en el presente libro en el apartado: Diferentes visiones. 11 Las reformas a las leyes y códigos que comprende la miscelánea penal están disponibles en la Gaceta Parlamentaria del Senado de la República del 31 de agosto de 2010. 10

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Por su parte, la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, añadió la obligatoriedad de reportar donativos por un valor de 200 mil pesos o más a organizaciones no lucrativas, sindicatos o partidos políticos, a la lista de actividades vulnerables a ser utilizadas en las operaciones de lavado de dinero que contenía la minuta que entregó el Senado de la República. En los temas que aún marca como pendientes están las operaciones financieras en las casas de bolsa, en las que se percibe cierta vulnerabilidad, incluso cuando aparecen en la lista de actividades sensibles.12 En lo que toca al Ejecutivo, éste dio a conocer en el Cuarto Informe de Gobierno las reformas y adiciones a la Ley de Instituciones de Crédito, a fin de regular los montos de operaciones de compra, recepción, pago de servicios y transferencia de dólares de Estados Unidos, así como las nuevas medidas que emprendió en el sistema bancario mexicano, con objeto de regularizar la entrada de dólares en efectivo con la intención de cerrar el paso a recursos ilícitos al país. Sin embargo, la relación sentencias condenatorias y averiguaciones previas continuó siendo dispar; en los primeros seis meses de 2010 hubo seis sentencias de un total de 180 averiguaciones, lo que explica en cierta medida las nuevas acciones. En su Quinto Informe de Gobierno se centró, básicamente, en los arreglos institucionales que ocupan al país a fin de cumplir con los estándares internacionales, rezagos que se señalaron en el último informe sobre México del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) sobre el lavado de activos.13 En ese sentido, se destacan los encuentros de la UIF y el Sistema de AdministraEn Carole Simmonnet y Armando Estrop, “Ajustan minuta a ley antilavado”, Reforma, 3 de agosto de 2011, en www.reforma.com (fecha de consulta: 22 de agosto de 2011). 13 Finance Action Task Force en inglés (n. del t.). 12

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Esfuerzos que México observa en la esfera internacional • Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). • Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD). • Grupo Egmont, conformado por unidades de inteligencia financiera. • Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Organización de Estados Americanos (CICAD). • Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC), en ésta como nación cooperadora y auspiciadora. • Comité de Basilea del Banco de Pagos Internacionales (BPI), siguiendo las declaraciones que se dirigen al fortalecimiento de la regulación, supervisión y manejo de riesgo en el sector bancario.

ción Tributaria (SAT) de la Secretaría de Hacienda con la Agencia Antidrogas y la Oficina de Inmigración y Aduanas de Estados Unidos; así como de la Unidad Especializada en Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Falsificación o Alteración de Moneda con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a fin de mejorar el intercambio de información y la operación conjunta.

Cooperación internacional Los esfuerzos en el combate al lavado de dinero a escala multinacional se remontan a 1980, cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Banco de Pagos Internacionales (BPI), entre otros organismos, unieron esfuerzos para encarar el problema, teniendo como resultado la propuesta de creación del GAFI. Grupo que se enfoca al desarrollo, adopción e implementación de medidas diseñadas para evitar el uso del sistema financiero por parte de las organizaciones criminales, así como de su monitoreo. México es miembro del GAFI desde el año 2000.

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Otros esfuerzos, que México observa, son las declaraciones que emite el Comité de Basilea del BPI, que se dirigen al fortalecimiento de la regulación, supervisión y manejo de riesgo en el sector bancario. De igual forma, destaca su incorporación al Grupo Egmont, conformado por unidades de inteligencia financiera de más de cien países, que examinan formas de cooperar, en especial en las áreas de intercambio de información, entrenamiento y de intercambio de experiencia. En el ámbito regional, es miembro de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Organización de Estados Americanos (CICAD) y del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD), además participa en el Grupo de Acción Financiera del Caribe como nación cooperadora y auspiciadora. La respuesta de la Oficina del Secretario General del Grupo de Acción Financiera14 para el combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo en relación con la cooperación internacional precisa su importancia, ya que la operación de los criminales trasciende las fronteras; en ese sentido, si los gobiernos no cooperan más allá de su territorio, difícilmente se tendrán resultados satisfactorios en la materia. La suscripción de convenciones resulta clave porque representan el consenso legal internacional, con estándares mínimos, como son las recomendaciones del mismo GAFI.

Costos sociales, la necesidad de hacerle frente La Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Crimen (UNODC, por sus siglas en inglés) advierte que los grupos La entrevista a la Oficina del Secretario General de GAFI aparece más adelante en el presente libro en el apartado: Diferentes visiones. 14

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criminales han obtenido ventajas de la globalización de la economía, escenario que les permite transferir fondos de manera rápida a través de las fronteras internacionales.15 Las economías que experimentan un crecimiento sustantivo en su sistema financiero son más vulnerables de padecer este delito, ya que normalmente carecen de los controles adecuados para su prevención. Asimismo, las diferencias que prevalecen entre los países en los marcos regulatorios para hacer frente a este mal constituyen otra área de oportunidad para los grupos delincuenciales, que se mueven rápidamente al identificar estas debilidades. Los organismos internacionales puntualizan que el lavado de dinero alimenta la corrupción y el crimen organizado. Sin un combate efectivo a esta práctica, las organizaciones criminales pueden infiltrar instituciones financieras, adquirir el control de sectores de la economía por medio de inversiones, así como corromper a servidores públicos o a gobiernos en todos sus niveles. El documento del doctor Ángel Ávila16 expone ciertas medidas presupuestarias, de medición, de control y de evaluación del desempeño en la administración pública para frenar actos de corrupción, así como una reforma institucional para combatir frontalmente las actividades ilícitas de lavado de dinero en el gobierno mexicano. El impacto de este ilícito afecta el desarrollo económico de los países, en especial en aquellos que no cuentan con instituciones financieras sólidas, debido a que la falta de marcos regulatorios consistentes y de controles inadecuados los hace más vulnerables, En UNODC, Introduction to Money-laundering, www.unodc.org/unodc/en/money-laundering/introduction.html?ref=menuside (fecha de consulta: 1 de junio de 2011). 16 El artículo que aborda el tema de lavado de dinero y corrupción del doctor Ángel Ávila forma parte del presente libro. 15

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actuando en contra de su integridad y estabilidad. De igual forma, el flujo de inversiones directas e indirectas se ve disminuido y presenta alta volatilidad, ya que los capitales se dirigen a jurisdicciones de menor control, por lo que cambian fácilmente de país a país para evitar ser rastreados.17 Las consecuencias de este deterioro se traducen en costos económicos significativos: ponen en riesgo la ayuda financiera internacional para el desarrollo; crean un entorno de negocios desfavorable; afectan la demanda de efectivo; ocasionan fluctuaciones en el mercado cambiario y en las tasas de interés. Los cárteles delincuenciales tienen un impacto negativo en la sociedad, desgastan los estándares colectivos éticos y las instituciones de manera más notoria en países que se encuentran en procesos de transición democrática. La UNODC califica estas afectaciones de desastrosas.18 En ese sentido, la SHCP enfatiza que la lucha contra el lavado de dinero devuelve solidez al sistema financiero, fomenta la libre competencia, protege la seguridad nacional y mejora el riesgo país, con lo que se atraen mayores inversiones, entre otros beneficios.19 Sin embargo, para que este enfrentamiento sea favorable, es conveniente que se produzca en el ámbito local bajo un ambiente de cooperación internacional, afirmación que hacen organismos de ambas esferas. La mayoría de los gobiernos cuentan o buscan desarrollar regímenes integrales contra el lavado de dinero; que reconozcan la seriedad del problema —dentro de los gobiernos y en el sector priEn http://www.imf.org/external/np/exr/facts/aml.htm (fecha de consulta: 18 de enero de 2011). 18 En www.unodc.org/unodc/en/money-laundering/introduction.html?ref =menuside (fecha de consulta: 3 de junio de 2011). 19 En Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), SHCP, Preguntas frecuentes, www.apartados.hacienda.gob.mx/uif/index.html (fecha de consulta: 6 de junio de 2011). 17

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vado—, que doten a las autoridades con las herramientas necesarias legales y regulatorias para hacer frente a este mal. Al respecto, GAFI puntualiza que los instrumentos o herramientas mínimos a considerar son: tipificar el lavado de dinero como un delito; dotar a las unidades de investigación con la capacidad para ubicar, retener, congelar y/o confiscar bienes que provienen del crimen organizado; favorecer el intercambio de información entre las agencias locales involucradas y con sus contrapartes en el extranjero, así como establecer sistemas de reportes de transacciones financieras (por parte de las autoridades correspondientes), de identificación de clientes, y de rastreo y de verificación de movimientos.20

Los costos económicos. Esfera internacional El lavado de dinero en el mundo es una actividad ilegal que ocurre fuera del rango normal de las estadísticas económicas y financieras; sin embargo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que éste podría representar entre dos y cinco por ciento del producto interno bruto global (con un costo monetario que se ubicaría en un rango de entre 590 mil millones y 1.5 billones de dólares).21 En OCDE/GAFI, Money laundering FAQ, www.oecd.org/document/29/0 ,3746,en_32250379_32235720_33659613_1_1_1_1,00.html, (fecha de consulta: 6 de junio de 2011). 21 De acuerdo con estimaciones de la OCDE, a partir de información que en 1996 dio a conocer el FMI y que por la naturaleza de la misma no ha sido recalculada. En www.imf.org/external/np/speeches/1998/021098.htm (fecha de consulta: 14 de octubre de 2011) y www.oecd.org/document/24/0,3343, en _32250379_32235720_33659613_1_1_1_1,00.html#howmuchmoneyislau nderedperyear (fecha de consulta: 17 de enero de 2011). 20

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El Banco Mundial22 (BM), en línea con este cálculo, considera que el flujo a través de las fronteras por actividades criminales, corrupción y evasión de impuestos es de entre un billón y 1.6 billones de dólares; de los cuales 40 mil millones de dólares provienen de funcionarios corruptos en países en desarrollo y en transición. En el documento “Recuperación de activos robados”23 el BM afirma que una vez que han traspasado las fronteras estos activos —que equivalen al producto interno bruto de los 12 países más pobres del mundo con una población de más de 240 millones de habitantes— son sumamente difíciles de recuperar, sobre todo en países en desarrollo donde no existen leyes sobre el decomiso de dinero sin condena, además de la limitada capacidad legal, de investigación y judicial que se vincula a la falta de recursos financieros que se asignan al combate del lavado de dinero en estas naciones. Costo económico: esfera internacional • El FMI estima que el lavado de dinero en el mundo podría representar entre 2 y 5% del producto interno bruto global, con un costo monetario que se ubicaría en un rango de 590 mil millones a 1.5 billones de dólares. • GAFI coincide con la proyección del FMI en el tema de lavado de dinero y para el crimen que se le asocia. • El Banco Mundial calcula que el flujo a través de las fronteras por actividades criminales, corrupción y evasión de impuestos es de entre un billón y 1.6 billones de dólares; de los cuales 40 mil millones de dólares son producto de la corrupción en países en desarrollo y en transición. En www.unodc.org/documents/corruption/Publications/StAR/StAR_ Publication-Non-conviction-based_Asset_Forfeiture_S.pdf (fecha de consulta: 17 de octubre de 2011). 23 Idem. 22

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Costo económico: Estados Unidos-México • La DEA señala que en su país se destinan anualmente 65 mil millones de dólares a la compra de drogas ilegales, de los cuales las agencias federales en el país confiscan sólo mil millones. • La DEA estima que la venta ilegal de metanfetaminas, heroína, cocaína y mariguana, las cuales se introducen principalmente a través de México, produce una ganancia anual de 22 mil millones de dólares. • Apunta, también, que en la economía mexicana hay un excedente de entre 9.2 y 10.2 mil millones de dólares que al final del año no justifican una fuente legítima. • La SHCP identifica que en el sistema financiero mexicano se registra un excedente de 10 mil millones de dólares al cierre del año fiscal, que presuntamente provienen de actividades ilícitas.

La Oficina para la Política Nacional de Control de Drogas de la Agencia Antidrogas de Estados Unidos (DEA, por sus siglas en inglés) estima que en el país se destinan, anualmente, 65 mil millones de dólares a la compra de drogas ilegales, de los cuales se cree son confiscados únicamente mil millones por el total de las agencias federales en el país.24 La DEA habla de la importancia de avanzar en el decomiso de los flujos internacionales de efectivo, ya que éstos constituyen la fuente de financiamiento de los próximos ciclos del narcotráfico y la base de su operación. El último estudio de la DEA que entrega cifras puntuales sobre el contrabando de dólares desde Estados Unidos hacia México se publicó hace seis años. En él señala un excedente de dólares en nuestra economía de 9.2 y 10.2 mil millones de dólares en 2003 y 2004, respectivamente, montos que no justifican una fuente leEn www.justice.gov/dea/pubs/pressrel/moneylaunder_index.html (fecha de consulta: 30 de agosto de 2011). 24

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gítima. El reporte de la DEA precisa que las cuatro principales drogas (metanfetaminas, heroína, cocaína y mariguana) que se introducen de manera ilegal a la Unión Americana provienen de nuestro país; estos flujos representan ganancias para los cárteles de alrededor de 22 mil millones de dólares.25 En igual documento, la agencia antidrogas advierte sobre las tres principales formas como se mueve el efectivo de un país a otro: a través del transporte transfronterizo, casas de cambio y centros cambiarios, y a través del envío de remesas. La DEA estima que la forma de sacar el efectivo del país es por medio del contrabando. La agencia estadounidense expone que una vez que el dinero ha traspasado las fronteras y llega a manos del narcotráfico mexicano, se introduce al sistema financiero a través de casas de cambio, centros cambiarios y la banca a fin de que, posteriormente, regrese a la potencia mediante bancos corresponsales y la compra de papel moneda. Otra parte del efectivo que entra se destina a la operación de los propios cárteles o se incorpora a la economía establecida por medio de compañías fantasma que se dedican a la comercialización de inmuebles o de artículos de lujo, principalmente, así como a la compra de otros negocios. Asimismo, el flujo de dólares continúa hasta Panamá y Colombia a través de la Zona de Libre Comercio y de la compra de bienes y servicios en mercados financieros de estos países. En el reporte la DEA apunta que la combinación de los altos niveles de corrupción, la falta de regulación y la solidez del narcotráfico hacen que el encubrimiento y el flujo de las ganancias de los cárteles en México sean una tarea sencilla y segura.26 En www.justice.gov/dea/pubs/pressrel/moneylaunder_index.html (fecha de consulta: 31 de agosto de 2011). 26 En www.justice.gov/dea/pubs/pressrel/moneylaunder_index.html (fecha de consulta: 30 de agosto de 2011). 25

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El documento sobre lavado de dinero en Estados Unidos y México27 de Nicolas Brien et al., hace una revisión sobre los costos económicos de este fenómeno entre ambos países, a partir de nuevos acercamientos a modelos anteriores, recopilación y evaluación de diferentes fuentes estadísticas, la incorporación de otras naciones en el proceso y, sobre todo, con una explicación exhaustiva de la metodología que desarrollan. Se proyectan cifras sobre blanqueo de dinero que sientan las bases para la construcción de series de tiempo que den mayor certidumbre a los encargados de elaborar e implementar políticas públicas de Estados Unidos y de nuestro país para combatir este mal.

En el país El Centro Nacional de Inteligencia sobre Narcóticos del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América (NDIC, por sus siglas en inglés) estimó que de 2003 a 2004 entraron a México 17 mil 200 millones de dólares28 en efectivo por contrabando. Sin embargo, reconoce que esta cifra aumentaría significativamente –en varios miles de millones de dólares– de contabilizarse otras prácticas que desarrollan los cárteles delictivos para el lavado de dinero como el mercado negro cambiario del peso, transferencias El artículo “Lavado de dinero en Estados Unidos y México: un estudio bilateral” de Nicolas Brien et., al., en el presente libro, ofrece un panorama amplio sobre el flujo y las ganancias del crimen organizado entre ambos países que se blanquean, así como de las actividades ilícitas que se extienden a países centroamericanos, principalmente. 28 Este monto fue dado a conocer por el NDIC en el documento Evaluación nacional de la amenaza de las drogas 2007. Este cálculo fue retomado en la versión de igual publicación de 2010. A la fecha no se cuenta con una nueva estimación. 27

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monetarias, compañías fantasma, operaciones de bienes raíces y depósitos estructurados en instituciones tradicionales. El gobierno estadounidense precisa que a raíz de las regulaciones de 2001 (principalmente la USA PATRIOT), que endureció la vigilancia y las medidas para depósitos en las instituciones financieras, el lavado de dinero disminuyó y llevó a los cárteles delictivos a buscar nuevas opciones para mover sus ganancias fuera del país. La NDIC señala que desconoce la cantidad exacta de dinero que abandona el país, aunque estima que anualmente decenas de miles de millones de dólares se lavan fuera de sus fronteras, acción que desarrollan sobre todo las organizaciones criminales de Colombia y México (que podrían sumar hasta 39 mil millones de dólares), siendo el nuestro el de mayor volumen. El estudio “Evaluación nacional de la amenaza de las drogas 2011” de la NDIC, apunta que la frontera suroeste de Estados Unidos es la de mayor uso por los cárteles para ingresar efecCosto económico: Estados Unidos-México • El NDIC estima que cerca de 39 mil millones de dólares se lavan fuera de Estados Unidos, acción que desarrollan sobre todo las organizaciones criminales de Colombia y México. • En ese sentido, el NDIC reportó la entrada a nuestra nación de 17 mil 200 millones de dólares entre 2003 y 2004. • El Congreso en Washington señala que entre 19 mil millones y 29 mil millones de dólares de ganancias ilícitas fluyen, anualmente, desde Estados Unidos hacia cárteles del narcotráfico y otros grupos criminales en México. • El Departamento de Estado de la Unión Americana precisa que los cárteles del narcotráfico “blanquean” efectivo por un valor que va de 8 mil millones a 25 mil millones de dólares anuales. • No Money Laundering calcula que en México los cárteles del narcotráfico obtienen ganancias de alrededor de 5% del PIB, cifra que ascendería a 59 mil 500 millones de dólares.

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tivo a nuestro país. Acción que se ve facilitada por el volumen de tracto camiones que cruzan la frontera y la dificultad de tener un control eficiente. De acuerdo con el Centro Nacional de Inteligencia, millones de transportistas de carga recorren estos caminos anualmente; tan sólo el Puente Internacional Comercio Mundial entre Laredo, Texas, y Nuevo Laredo, Tamaulipas, lo cruzan alrededor de 6 mil camiones de carga al día. Las restricciones que se introdujeron en el sistema financiero de nuestro país en septiembre de 2010 tenían como propósito hacer frente al contrabando ilegal de dólares. Los depósitos para los clientes de la banca se limitaron a 4 mil dólares mensuales y para no clientes a 300 dólares diarios con un tope de no más de mil 500 al mes. Ciertas excepciones se marcaron para compañías clientes de la banca nacional dentro de la franja fronteriza (20 kilómetros) y en los estados de Baja California y Baja California Sur con actividades turísticas, al asignarles un límite de 14 mil dólares en efectivo al mes. A los flujos ilegales de efectivo que llegan a los países de origen de los cárteles, se suma el mercado negro cambiario del peso —sobre todo en Colombia, México y ciertas economías dolarizadas— como los principales instrumentos para el lavado. Este sistema se explica básicamente a través de la compra de bienes de exportación con dólares provenientes de actividades ilícitas, que a su vez son comprados en el país destino con pesos locales de igual procedencia. Así, bajo este esquema de blanqueo, los dólares y los pesos no abandonan su lugar de origen al incorporarse a la formalidad. De esta forma se explica la dificultad de determinar exactamente el monto de dinero que se lava anualmente en nuestro país. En línea con la estimación que hace el FMI sobre el monto que representa este ilícito en la economía global, la ONG estadounidense, No

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Money Laundering, estima que en México los cárteles del narcotráfico obtienen ganancias de alrededor de 5% del producto interno bruto (PIB), que en 1999 representaba 9 mil millones de dólares.29 Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha identificado que en el sistema financiero mexicano se registra un excedente de 10 mil millones de dólares al cierre del año fiscal, que presuntamente provienen de actividades ilícitas.

El volumen segundo sobre Lavado de Dinero y Crímenes Financieros del Reporte Estratégico sobre el Control de Narcóticos, 2010, que elabora la Oficina Internacional de Narcóticos y Asuntos para el Cumplimiento de la Ley del Departamento de Estado de Estados Unidos (DE) coincide en que el contrabando de dólares en paquetes o bultos hacia México, así como la repatriación de billetes por medio de correo, paquetería, vehículos armados y remesas se mantienen como los principales procesos que se utilizan en el lavado de dinero. Bajo este panorama, las estimaciones del DE en relación con el blanqueo de efectivo que llevan a cabo únicamente los cárteles del narcotráfico van de 8 mil millones a 25 mil millones de dólares anuales.30 El reporte alerta, por igual, de nuevas incursiones de estos grupos criminales en otros países, donde desarrollan redes a fin de garantizar el flujo de efectivo entre las fronteras. Ello obedece, básicamente, a los avances en materia legal y de regulación que se han obtenido en los últimos años. En www.dirtydealing.org/pages/money_laundering_statistics.htm (fecha de consulta: 24 de octubre de 2011). En un ejercicio para traer a valor presente esta cifra, a partir del PIB nominal al segundo trimestre de 2011 (último dato dado a conocer por el INEGI) y el tipo de cambio fix que publicó el Banco de México al cierre de junio de mismo año, el 5% del producto ascendería a poco más de 59 mil 500 millones de dólares. 30 En el reporte sobre México del Departamento de Estado, www.state. gov/s/ct/rls/crt/ (fecha de consulta: 4 de octubre de 2011). 29

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En 2009, las instituciones financieras y bancarias emitieron cerca de 50 mil reportes de transacciones monetarias sospechosas o inusuales; se decomisaron 70 millones de dólares en las aduanas. Entre los avances y reformas legales que señala desde 2007 están: • La criminalización del lavado de dinero y del financiamiento al terrorismo. • Reglas para conocer a los clientes por parte de las instituciones financieras. • La obligatoriedad de reportar a las autoridades operaciones financieras sospechosas e inusuales. • Se instó a las instituciones financieras para que conserven los reportes de sus operaciones por un tiempo mayor. • La obligatoriedad de reportar operaciones cambiarias mayores. • Nuevos responsables y procedimientos para la detección y confiscación de bienes del narcotráfico. • Nuevos requisitos en la transportación de efectivo en las fronteras. No obstante, el estudio del Departamento de Estado de la Unión Americana apunta que se requieren acciones de vigilancia en torno al envío de remesas, ya que no están sujetas a las regulaciones para transferencias electrónicas. Advierte de la falta de personal —sobre todo de investigadores de campo, fiscales y auditores—, de presupuesto, de bases de datos y de equipo tecnológico. Asimismo, habla de la vulnerabilidad de las áreas donde se ubican las procuradurías. Entre las recomendaciones que emite están las adiciones a la legislación para frenar el financiamiento al terrorismo me-

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diante la observación de las recomendaciones de la Convención de las Naciones Unidas que favorecen la enajenación de los bienes de los grupos delictivos. A fin de tener un régimen más efectivo, la NDIC señala la necesidad de mejorar los mecanismos para enajenar los bienes, controlar el contrabando de efectivo a lo largo de la frontera, monitorear los sistemas de envío de remesas, avanzar en la regulación y supervisión en las transferencias electrónicas, en centros cambiarios informales, centros de apuestas, así como la integración de actividades financieras y profesiones vulnerables al marco jurídico anti lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. La especialista y ex funcionaria de la UIF, la doctora Angélica Ortiz,31 aborda el tema de los reportes que emiten actualmente y que podrían emitir las instituciones financieras a raíz de los cambios que contiene el dictamen de la nueva ley. Señala la posibilidad de caer en un exceso de reportes que desbordaría la capacidad de respuesta y de procesamiento de información de la Unidad de Inteligencia Financiera, ya que el mensaje que se comunica es reporta todo, tenga mérito o no, de lo contrario serán sancionadas por la ley, lo que al final se va a traducir en falta de capacidad técnica para armar casos.

Comentarios finales El presente artículo constituye una breve introducción al marco legal, a las acciones legislativas, definiciones, montos, esfera local e internacional, y a los diferentes costos alrededor del lavado de La entrevista a la doctora Angélica Ortiz aparece más adelante en el presente libro en el apartado: Diferentes visiones. 31

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dinero. Los artículos y entrevistas que se presentan a continuación profundizan en estos temas, de tal forma que se cuente con información actualizada y precisa que acompañe el proceso que seguirá el Poder Legislativo en 2012 en la aprobación de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, así como en la discusión de la llamada miscelánea penal. En torno al lavado de dinero existen visiones divergentes en cuanto a su proceso, en los montos que se mueven, organizaciones involucradas, ubicación geográfica, por citar algunas. Así, mientras que algunos organismos y especialistas puntualizan que el blanqueo comienza cuando el efectivo ingresa de manera ilegal a un país, otros señalan que éste no se produce sino hasta que el dinero se introduce de nueva cuenta a la economía, y en este punto inclusive prevalecen diferentes posturas, ya que unos consideran que se debe hablar de lavado de dinero sólo cuando éste se incorpora a la economía formal y no cuando permanece en la informal. Estas posturas son sólo la antesala en la dificultad de su medición, las diferentes definiciones del lavado de dinero conllevan a variaciones relevantes en los montos. Algunos especialistas señalan la inutilidad de su medición por ser el blanqueo un fenómeno fuera de la ley, sin información confiable ni periódica; para otros, por el contrario, esto constituye un reto que debe enfrentarse con metodologías innovadoras, ya que permiten un diseño e implementación más efectivos de las políticas y leyes en el combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Otro tema recurrente es la complejidad para insertar la ley anti lavado de dinero en un marco regulatorio extenso que abarca diferentes instituciones, acción que exige esfuerzos de coordinación y de simplificación, razón por la cual los esfuerzos de la nueva legislación en este sentido son bien vistos por secretarías

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de Estado y organismos internacionales. En contraparte, algunos especialistas refieren las dificultades que significará para las instituciones encargadas del combate al lavado el exceso de reportes que se producirán ante las exigencias y temores implícitos de la nueva ley. En este sentido, ahí radica la importancia de incluir, revisar y conocer algunas de las diferentes visiones que inciden en el proceso legislativo en relación con las operaciones con recursos de procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo, bajo una perspectiva local e internacional.

Lavado de dinero en Estados Unidos y México: un estudio bilateral Nicolas Brien, Kim Danh, María Fernanda Estrada, Julieta Mejía Ibáñez, Max Risch, Maureen Tee y Jae Bin Ahn32

Resumen

El lavado de dinero tiene efectos abrumadores en la economía de

un país. Los diseñadores e implementadores de políticas públicas carecen de información adecuada que les ayude a cuantificar el fenómeno y emprender acciones relevantes en su contra. Al considerar el caso bilateral de Estados Unidos y México, este documento busca comprender cuánto del dinero que se lava se genera en cada uno de estos países a partir de las actividades del crimen organizado, al mismo tiempo que indaga cómo es que este dinero se mueve. El estudio parte del modelo económico de gravedad que construyeron John Walker y Brigitte Unger en 2006 para definir los flujos financieros ilegales; al adaptarlo se clarifica su Global Financial Integrity–Universidad de Columbia. Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales. La versión íntegra en inglés de este reporte está disponible en sipa.columbia.edu/academics/workshops/simple_reports.html. Traducción: Gabriel Fernández Espejel. 32

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atractivo, se adecuan los índices sobre distancia del modelo y se introduce una nueva metodología para calcular la parte correspondiente de las ganancias de los criminales que están siendo lavadas. Este documento constituye un primer intento para construir una metodología exhaustiva y transparente con el propósito de calcular los flujos ilegales financieros sobre una base bilateral. Con 182 mil millones de dólares que se lavan en Estados Unidos cada año y 14 mil 500 millones en México, la información muestra que unos 10 mil millones de dólares circulan anualmente entre ambos países. Cifras que demandan una acción legal urgente del Departamento del Tesoro en Estados Unidos, así como la mejora de la cooperación multinacional. Palabras clave: lavado de dinero, flujos financieros ilegales, ganancias del crimen, economía del crimen, modelo de gravedad, crimen en Estados Unidos, crimen en México, modelo John Walker, Brigitte Unger, Global Financial Integrity (GFI), Geographic Targeting Order (GTO).

Introducción Estados Unidos y México comparten una relación cercana. A lo largo de los años, las dos sociedades y culturas han interactuado de manera cercana, tanto mexicanos como estadounidenses cruzan, diariamente, la frontera que comparten a lo largo de 2 mil millas, consolidando los lazos políticos, de negocio y social. En 2009, México era el tercer socio comercial de Estados Unidos, con un comercio total de 306 mil millones de dólares y el segundo mayor exportador a la Unión Americana.33 Desde Office of the United States Trade Representative, www.ustr.gov/countriesregions/americas/mexico (fecha de consulta: 25 de abril de 2011). 33

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la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre Estados Unidos, México y Canadá en 1994, el comercio entre México y la Unión Americana se ha triplicado.34 En 2009, alrededor de 12 millones de mexicanos vivían en Estados Unidos.35 El estudio del lavado de dinero es importante no sólo porque respalda al crimen organizado, también lo es por las repercusiones que tiene en la economía y sociedad de un país.36 En primer lugar, en términos del impacto en la sociedad, el lavado de dinero permite a los cárteles del crimen organizado gozar de sus ganancias, ampliar sus operaciones y llevar a cabo sus acciones en un país. En particular, en el caso del crimen organizado, los beneficios producto de las actividades ilegales sólo se concentran en unos cuantos grupos poderosos, lo que los hace más fuertes. En términos del impacto económico, el lavado de dinero mina el sector privado formal, al momento en que las compañías fantasma que se utilizan para el lavado de dinero ofrecen sus productos y servicios a precios inferiores a los del mercado. Debido al acceso a las ganancias de las actividades ilegales, las compañías fantasma tienen ventajas sobre las firmas legales, que dependen de los mercados financieros para el acceso al capital. Los negocios formales terminan, por tanto, compitiendo frente a frente con las compañías fantasma que cuentan, de cierta manera, con fondos subsidiados, lo cual puede desplazar del Clare Ribando Seelke, Mexico-U.S. Relations: Issues for Congress, United States: Congressional Research Services, septiembre de 2010. 35 Jeffrey S. Passel y D’Vera Cohn, Mexican Immigrations: How Many Come? How Many Leave? Washington, D.C., Pew Hispanic Institute, 22 de julio de 2009. 36 John McDowell y Gary Novis, “The Consequences of Money Laundering and Financial Crimen”, Economic Perspectives, Estados Unidos, Departamento de Estado, 2001. 34

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mercado a las empresas legítimas del sector privado. Además, el rendimiento de las inversiones son una meta secundaria para los que lavan el dinero, cuya mayor preocupación es proteger las ganancias producto de sus actividades criminales. De esta forma, las actividades de negocio no se dirigen a generar rendimientos, creando distorsión económica e inestabilidad en los mercados financieros. El lavado de dinero daña, por igual, la reputación de un país, ocasiona un impacto negativo en la atracción de inversiones extranjeras. En el corto plazo, conforme más recursos se destinan al cumplimiento de la ley, menos recursos están disponibles para otros bienes públicos, así como para el desarrollo económico de un país; no obstante, en el largo plazo, un escenario más estable y seguro redundará en desarrollo económico. La motivación económica de la mayoría de las organizaciones criminales la define —desde el año 2000— la Oficina de las Naciones Unidas contra el Crimen y las Drogas (UNODC, por sus siglas en inglés), como una ofensa seria cometida por un grupo de personas con el fin de lograr una ganancia.37 Los criminales son capaces de recoger esta ganancia por medio del lavado de dinero, al disfrazar el origen ilegal de sus ganancias criminales.38 Los flujos financieros pueden tomar diferentes formas, como el contrabando de cantidades significativas de efectivo a través de las fronteras, con lo que se evita el uso del sector financiero formal,39 o al devaluar los precios en el comercio UNODC, United Nations Convention Against Transnational Organized Crime (Austria, Naciones Unidas, 2000). El artículo 2(a) define a los grupos criminales organizados como grupos estructurados de tres o más personas, con actividades en determinado tiempo que actúan en conjunto a fin de cometer uno o más crímenes u ofensas que marca la Convención, con objeto de obtener directa o indirectamente un beneficio financiero o material. 38 Financial Action Task Force, www.fatf-gafi.org. 39 En Douglas Farah, “Money Laundering and Bulk Cash Smuggling: 37

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internacional.40 Nuestro reporte se centra en otra actividad: el lavado de las ganancias criminales. El lavado de dinero, por naturaleza, es un acto de encubrimiento y de engaño. Por consiguiente, el monto de dinero que se lava no puede ser conocido con certeza.41 En un discurso en 1998, el director gerente del Fondo Monetario Internacional42 (FMI) dijo que la cifra podría estar entre 2 y 5% del producto interno bruto (PIB) global. En 1998, el PIB global era de alrededor de 30 billones de dólares,43 lo que lleva a situar el monto de dinero lavado entre 600 mil millones y un billón 500 mil millones de dólares. Se ha estimado que entre 19 mil millones y 29 mil millones de dólares de ganancias ilícitas fluyen, anualmente, desde Estados Unidos hacia cárteles del narcotráfico y otros grupos criminales en México.44 Así, una estrategia para entender la naturaleza y el impacto de esta actividad criminal es al estudiar cómo se generan las ganancias criminales y cómo son utilizadas. Challenges for the Mérida Initiative”, Olson et al., Shared Responsibility. U.S.-Mexico Policy Options for Confronting Organized Crime, Estados Unidos: Woodrow Wilson International Centre for Scholars, Mexico Institute, 2010, pp. 141-166, www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Shared%20Responsibility-Olson,%20Shirk,%20Selee.pdfIn (fecha de consulta: 26 de abril de 2011). 40 En Dev Kar, Devon Cartwright-Smith, Ann Hollingshead, The Absorption of Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2002-2006, Washington, D.C., Global Financial Integrity, 2010. 41 Isabel Mayoral, Genaro Mejía, “Banca pone barreras al crimen organizado”, CNN Expansión, México, 11 de abril de 2011, en www.cnnexpansion. com/economia/2011/04/10/banca-corta-operaciones-lavado-de-dinero (fecha de consulta: 12 de abril de 2011). 42 Fondo Monetario Internacional, “Money Laundering: the Importance of International Countermeasures”, discurso de Michel Camdessus, director gerente del FMI, FATP Plenary Meeting, París, 10 de febrero de 1998. 43 Estadísticas sobre cuentas nacionales del Banco Mundial. 44 Seelke, Mexico-U.S. Relations: Issues for Congress, op. cit.

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Nuestra investigación busca entender el monto de dinero que producen las actividades criminales en Estados Unidos y México, y cómo es que éste se mueve. Otros estudios han intentado entender otros aspectos de los flujos ilegales financieros y de la economía informal. Por ejemplo, Schneider y Enste (2000) utilizaron tres diferentes modelos económicos para calcular el tamaño de la economía informal en 76 países. Las economías informales o subterráneas son difíciles de definir y pueden incorporar actividades subyacentes legales e ilegales.45 Las definiciones varían dependiendo del método de estimación.46 En otro estudio, GFI (2010) se valió del Método Residual del Banco Mundial y de los datos de la Dirección de Estadística Comercial del FMI para calcular los flujos financieros ilegales desde los países desarrollados, que incorporan flujos que contravienen los controles sobre el capital de un país, sin distinguir la naturaleza legal o ilegal subyacente a las actividades. En este trabajo se parte de un modelo de gravedad desarrollado por John Walker en 1995 para calcular el dinero lavado y los flujos financieros ilegales, asimismo se considera el trabajo posterior de Brigitte Unger, que aplica este modelo para el caso de Holanda en 2006. Sistemáticamente, examinamos el potencial del modelo para estimar el dinero que se lava y los flujos financieros ilícitos para el caso conjunto de Estados Unidos y México. Friedrich Schneider y Dominik H. Enste, “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences”, Journal of Economic Literature 38, número 1, marzo de 2000, p. 78; y Monetary and Exchange Affairs and Policy Development and Review Departments, Financial System Abuse, Financial Crime and Money Laundering - Background Paper, Estados Unidos, FMI, 2001, p. 10. En http://www.imf.org/external/np/ml/2001/eng/021201.pdf (fecha de consulta: 1 de abril de 2011). 46 Enste Schneider, “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences”, op. cit., p. 79. 45

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Un elemento que otros modelos no contemplan. En particular, el modelo de gravedad permite estimar los flujos de las ganancias del crimen, al incorporar índices de distancia y de atracción. Hasta el momento no se tiene un estudio que calcule el monto de dinero que se genera para lavarse en Estados Unidos y México, así como su flujo entre ambos países. Al utilizar como punto de referencia la aplicación del modelo Walker, llegamos a una estimación conservadora de cerca de 196 mil millones de dólares en ganancias generadas por el crimen organizado en Estados Unidos en 2008, de los cuales cerca de 182 mil millones tenían la probabilidad de ser lavados en el sistema financiero global. En México, para el mismo año, se estima que las ganancias del crimen organizado ascendieron a 39 mil millones de dólares, de los cuales alrededor de 14 mil 500 millones se podrían haber lavado. Encontramos consistencia en estas estimaciones con el cálculo del FMI que sitúa los montos del lavado de dinero entre 2 y 5% del PIB. Teniendo en el modelo nuestro punto de referencia, los hallazgos se complementan con el trabajo que se ha realizado para calcular el total de flujos ilegales desde Estados Unidos y México, que se centra estrictamente en las ganancias del crimen organizado, lo que ayuda a proveer de un entendimiento más completo sobre el fenómeno. A través de la aplicación de los índices de atracción y de distancia al dinero que se produce para ser lavado, el modelo calcula alrededor de 9 mil 200 millones de dólares que fluirán de Estados Unidos a México para ser blanqueados, mientras que cerca de 32 mil millones permanecerán en la Unión Americana. De los 14 mil millones de dólares que se generan para ser lavados en Estados Unidos, cerca de 2 mil 800 millones se dirigen a ese país, mientras que 791 millones permanecen en México para su lavado.

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Además de los hallazgos mencionados, el estudio tiene diferentes usos potenciales. En primer lugar, este tipo de análisis nos permite considerar dinero ilegal que no se muestra en estadísticas oficiales, al aislar el dinero que se genera con estos fines. En este sentido, identifica el dinero lavado a través del contrabando de efectivo, en tarjetas monetarias47 y bienes, así como en redes internacionales financieras desreguladas48 bajo contratos futuros de canje de dinero (swaps); no obstante, hay que destacar que esto no predice específicamente la cantidad de dinero que se mueve a través de estas transacciones. En segundo lugar, la aplicación más interesante del modelo sería la posible construcción de series de tiempo para la evaluación de la efectividad de políticas específicas frente al lavado de dinero. Al mismo tiempo, el análisis de tendencia podría contribuir en la forma de medir las variables, en la identificación de las variables más importantes a ser incorporadas y para indexar las variables significativas, de tal forma que se modelen los cambios en las políticas.

Bibliografía revisada Esta sección presenta una revisión de las publicaciones en el área de estudio que se consideraron. Algunos trabajos han intentado estudiar el flujo de las ganancias ilegales al analizar la cadena de suministro y el movimiento en bruto de efectivo. Los gobiernos estadounidense y mexicano llevaron a cabo un estudio binacional sobre las ganancias del crimen organizado en 2010, que se centró en la cadena de suministro de las ganancias del crimen organizado, al mismo tiempo que reveló los medios a través de los cuales 47 48

Value cards en inglés (N. del t.). Hawala stye en inglés (N. del t.).

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las empresas criminales trasnacionales mueven sus ganancias de Estados Unidos a México y más allá.49 El estudio considera que el efectivo que se desplaza anualmente de Estados Unidos a México se sitúa entre 19 y 29 mil millones de dólares. El Centro Nacional para la Amenaza de las Drogas del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América (NDTA, por sus siglas en inglés) reportó que los cárteles mexicanos del narcotráfico introdujeron mediante contrabando ganancias en efectivo que totalizaron decenas de miles de millones de dólares desde Estados Unidos a través de la frontera suroeste, tras su consolidación en Atlanta, Chicago, Los Ángeles, la ciudad de Nueva York y Carolina del Norte. De cualquier forma, NDTA señala que no existen estimaciones actuales sobre el monto de dinero que se lava dentro del país y del que sale en forma de contrabando a manos del narcotráfico. Un estudio de 2007 del Centro Nacional de Inteligencia sobre Narcóticos del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América (NDIC, por sus siglas en inglés) estimó que entre 2003 y 2004 al menos 17 mil 200 millones de dólares en efectivo entraron por contrabando a México.50 Este cálculo se basa en un estudio sobre billetes estadounidenses repatriados desde México y no incorpora todas las divisas que fueron traficadas hacia o a través del país. Otras estimaciones ubican el rango de las diferencias contables sin explicación entre 6 y 36 mil millones de dólares; sin embargo, no aportan más detalles sobre la metodología que siguen para llegar a estos cálculos.51 Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Binational Criminal Proceeds Study Executive Summary, junio de 2010, p. 1. 50 Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América, Illicit Finance, Estados Unidos, 2010, pp. 1-3. 51 Farah, “Money Laundering and Bulk Cash Smuggling: Challenges for the Mérida Initiative”, op. cit., p. 143. 49

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

A pesar de la publicación de estas estimaciones, persiste la ausencia de una metodología que calcule los montos de dinero lavado en Estados Unidos y en México. Algunos estudios estiman el flujo financiero ilegal desde los países en desarrollo, mientras que otros detallan el tamaño de las economías informales. La Gráfica 1 muestra un resumen comparativo de estos estudios, y cómo el nuestro contribuye a las investigaciones existentes en este campo. Mayores aportaciones sobre estos documentos se presentan más adelante. De 2000 a 2008, Global Financial Integrity condujo un estudio sobre flujos financieros ilegales desde los países en desarrollo. Con base en el modelo residual del Banco Mundial, que ha sido utilizado para medir los flujos sin registro y las series de la Dirección de Estadísticas de Comercio del FMI sobre los flujos ilícitos acumulados desde México en igual periodo, se estima que éstos ascendieron a 416 mil millones de dólares. Los flujos ilícitos financieros se definen como el capital adquirido de manera ilegal, transferido o utilizado y que encubre flujos financieros privados sin registros dirigidos a la acumulación de activos foráneos de residentes, contraviniendo o escapando a los marcos de control y regulación que aplican al capital. Los flujos financieros ilegales pueden incluir capital que ha sido adquirido a través de actividades dentro de la ley, como son las ganancias de negocios legítimos.52 Como se discutió previamente, los modelos empleados para estudiar las economías fantasma y los flujos ilícitos financieros no precisan las ganancias de las actividades criminales. Los estudios tampoco incluyen los flujos financieros transfronterizos bilaterales. En ese sentido, nuestro estudio busca complementar este trabajo, al incorporar las ganancias del crimen organizado en el Kar Cartwright-Smith y Hollingshead, The Absorption of Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2002-2006, op. cit., p. 3. 52

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ámbito bilateral entre Estados Unidos y México. Partimos del modelo de gravedad desarrollado por John Walker en 1995 para estimar el dinero que se lava y los flujos financieros ilegales, después con el trabajo realizado por Brigitte Unger, que aplica este modelo para el caso de Holanda en 2006. Sistemáticamente examinamos el potencial del modelo para estimar el dinero de lavado y los flujos financieros ilícitos entre Estados Unidos y México a fin de proveer una base más completa para el análisis del tamaño y el impacto de este fenómeno. Esta investigación contribuye significativamente con un mejor entendimiento, ya que no ha habido estudios bilaterales que estimen la cantidad de dinero que se genera para ser lavada en Estados Unidos y México, así como el flujo monetario entre ambos países. La investigación complementa el trabajo llevado a cabo por GFI en el cálculo del total de los flujos financieros ilegales desde Estados Unidos y México, y aporta un entendimiento más completo de este fenómeno. La siguiente sección presenta la metodología (Cuadro 1).

Metodología (primera parte) Cuantificando las ganancias del crimen organizado y del proceso de lavado en México y Estados Unidos Por definición, cuantificar las actividades ilícitas es un reto. Reportes oficiales no despliegan comúnmente su metodología, algunas veces reconocen inclusive la falta de precisión en sus propios cálculos.53 Este estudio introduce, en un primer intento, el uso de una metodología transparente para determinar las ganancias del Vito Tanzi, “Uses and Abuses of Estimates of the Underground Economy,” The Economic Journal, núm. 456, junio de 1999, pp. 338-347. 53

Nivel país

Flujos financieros ilícitos de países en desarrollo

No distingue entre las actividades legales o ilegales

Nivel país

Economía informal de 76 países

Actividades legales. Valor agregado de las actividades que no están gravadas o registradas

Área de estudio

¿Actividades legales o ilegales?

Global Financial Integrity (20092010)

Nivel de análisis

Schneider y Enste (2000)

Lavado de Lavado de dinero en dinero en un país un país (Australia) (Países Bajos)

Actividades ilegales

Nivel país; entrada transfronteriza de dinero a los Países Bajos

Nivel país (Australia); entrada transfronteriza de dinero a Australia

Actividades ilegales

Unger (2006)

Walker (1996)

Cuadro 1. Comparación de los estudios

Actividades ilegales

Lavado de dinero en dos países (Estados Unidos y México)

Nivel país; flujos transfronterizos bilaterales

Nuestros estudios

$1.26 billones de EE.UU. $1.44 billones en 2008 de países desarrollados; EE.UU $43 millones de México

Modelo residual del Banco Mundial y la Dirección Estadística de Comercio del FMI

México: 27% - 49% EE.UU. 6.7% - 13.9%

• Método de entrada física • Enfoque de la demanda de divisas • Modelo de múltiple indicador – múltiple causa (MIMIC)

Estimaciones

Metodología

EE.UU.

Modelo de gravedad de Walker

• Cantidad de dinero generado en Australia • Cantidad de dinero que ingresa a Australia para lavado • Cantidad de dinero que es lavado en o a través de Australia anualmente

Modelo de gravedad de Walker con modificaciones

Modelo de gravedad de Walker con modificaciones

• Cantidad de dinero generado • Cantidad de en los Países Bajos dinero generado • Cantidad de en EE.UU. y dinero que México ingresa a los • Cantidad de Países Bajos dinero generado para lavado que fluye de EE. • Cantidad de UU. a México, dinero que es y de México lavado en o a a EE.UU. través de los Países Bajos anualmente

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

crimen que se generan en Estados Unidos y México. Además, desarrollamos una metodología para determinar el porcentaje de estas ganancias que probablemente será lavado.

La metodología Walker para estimar las ganancias del crimen El proceso del lavado de dinero se dispara a través de la recaudación de los beneficios financieros por parte del crimen y termina cuando estos fondos pueden ser usados con el mínimo riesgo por los cárteles sin importar el propósito. Por tanto, resulta esencial estimar las fuentes y el alcance de las ganancias criminales a fin de tener un mejor entendimiento de la motivación ilegal para lavar dinero. En 1995, el economista australiano John Walker publicó un estudio pionero sobre las ganancias del lavado de dinero.54 El cálculo de Walker se basa en una serie de suposiciones, las cuales consideramos razonables: a) las actividades criminales generan ganancias en todos los países; b) las ganancias son mayores para los crímenes organizados y sofisticados que para crímenes individuales y simples, y c) los países con un producto interno bruto (PIB) per cápita más elevado tienden a generar un mayor ingreso por crimen. Al considerar estas suposiciones, Walker definió ciertas categorías dependiendo de la proporción de las ganancias que podrían ser blanqueadas. Estas categorías asignan un valor porcentual: muy bajo: 1%, bajo: 10%, considerable: 80%. Estos coeficientes John Walker, “Estimates of the Extent of Money Laundering in and through Australia”, Documento preparado para el Australian Transaction Reports and Analysis Centre (AUSTRAC), Queanbeyan: John Walker Consulting Services, septiembre de 1995. 54

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se aplican a las ganancias del crimen con objeto de encontrar la proporción que será lavada. Walker no asocia el costo de la víctima a las ganancias que obtiene el que realiza la ofensa o el acto criminal. Los crímenes que más probablemente ingresen al proceso de lavado de dinero son aquellos que se relacionan al tráfico de drogas y al fraude, debido a que obtienen las cantidades más grandes de dinero, que en retribución proveen a los criminales con fuertes incentivos para el lavado de dinero. Se identificaron dos problemas principales en el modelo de cálculo que desarrolla Walker y se sugieren diferentes acercamientos para refinarlo. Estudios previos sobre el lavado de dinero (por ejemplo Walker, 1999) tiende a forjar un patrón universal para el lavado de las ganancias del crimen55 y extrapola sus resultados a los países que se consideran, sin tomar en cuenta las características de los entornos del crimen local, así como los incentivos macro y microeconómicos para el lavado de dinero. A fin de conformar un caso específico para nuestro estudio bilateral, se utiliza un acercamiento país por país con objeto de reflejar la variedad de las motivaciones y medios utilizados por las redes criminales dependiendo de su inserción geográfica. Con el propósito de analizar las actividades con mayor probabilidad de generar grandes ganancias por el lavado de dinero, este documento se enfoca exclusivamente en los crímenes identificados con largas sumas de ganancias y una gran proporción de dinero lavado. A partir de la taxonomía desarrollada por Scheider y Enste (2000), este documento incluirá una serie de actividades ilegales de mayor probabilidad para generar transacciones monetarias mayores, además reducirá el centro de atención a un Se entiende el término ganancias como los beneficios financieros que obtiene el crimen organizado.. 55

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

grupo de actividades ilegales a fin de reflejar las características de los entornos en Estados Unidos y México en los cuales operan los cárteles criminales.

El caso bilateral Estados Unidos-México: patrones delictivos para calcular las ganancias criminales La más reciente versión del modelo Walker utilizado en los Países Bajos por Unger et al. en 2006 se centraba en los siguientes crímenes: fraude, drogas, robo, allanamiento, homicidio, asalto, trata, prostitución, apuestas ilegales, trabajo ilegal, privación de la libertad y piratería. La lista mencionada refleja los patrones criminales en países industrializados como Australia y Holanda, mientras que no refleja necesariamente las actividades ilegales en el caso específico de Estados Unidos y México. Acotamos esta lista a actividades que resultan más relevantes al caso de estudio, a fin de mostrar las características del entorno criminal en Estados Unidos y México, al mismo tiempo que se incorporan nuevas categorías como tráfico de personas y armas. La lista de las principales fuentes económicas del crimen en México incluye tráfico de drogas, fraude, tráfico de personas, trabajo forzado, prostitución, contrabando de armas y piratería. Debido a la legislación sobre tráfico de armas en ciertos estados, la lista de crímenes en Estados Unidos difiere marginalmente de la mexicana: enumera tráfico de drogas, fraude, tráfico de personas, trabajo forzado, prostitución y piratería. Las series sobre las ganancias del crimen organizado se calcularon a partir de la recolección de información oficial de la UNODC, de la Agencia Federal de Investigación en Estados Unidos (FBI, por sus siglas en inglés), del Departamento de Justicia

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de los Estados Unidos y de fuentes privadas como la firma contable KPMG. El año 2008 se toma como referencia, a menos que se señale lo contrario.

México Tráfico de drogas A fin de tener un aproximado del tráfico de drogas, se hace primero referencia a los precios en la calle que se mencionan en el World Drug Report of 2009 de la UNODC.56 A través de entrevistas con oficiales de las agencias para la aplicación de la ley en Estados Unidos, se estima que los decomisos representan sólo 5% del total de la droga que se vende en México. Al multiplicar la cifra de las incautaciones por un factor de 20, se obtiene un cálculo aproximado de 7 mil 700 millones de dólares para las ganancias del narcotráfico. La UNODC no proporciona los precios en la calle para la resina de mariguana en México. No obstante, se puede ver que el diferencial (factor) del precio de la planta de mariguana entre Estados Unidos y México es de 25. Al utilizar este factor, se llega a un valor de 360 dólares por kilo, lo que parece un cálculo razonable, ya que representa aproximadamente 4.5 veces el precio de la mariguana frente al de su resina, que es producto derivado (Cuadro 2). Oficina de las Naciones Unidas contra el Crimen y las Drogas, World Drug Report 2009, United Nations Publications, 2009, Austria, pp. 211-234. (fecha de consulta: 18 de enero de 2011) www.unodc.org/documents/wdr/ WDR_2009/WDR2009_eng_web.pdf 56

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Cuadro 2. Tráfico de drogas Crimen Cocaína

Precio en la calle (dólares/kg) $12,500

Planta de mariguana

Decomisos (kg) 19,333.043

Dinero generado (5% hipótesis) $ 4,833,260,750

$80 1,657,853.057 $ 2,652,564,891.20

Heroína

$35,000

194.055

$ 135,838,500

Metanfetaminas

$20,000

341.059

$ 136,423,600

$360

279.084

$ 2,009,404.80

Resina de mariguana Total de drogas $ 7,760,097,146

Fraude El cálculo para el fraude comprende únicamente fraude corporativo, debido a que carecemos de estadística confiable y actualizada sobre otro tipo de fraudes como el que se comete en tarjetas de crédito. El reporte Encuesta de Fraude en México, 2010 de la oficina local de la firma contable KPMG estima que alrededor de 900 millones de dólares se desviaron en 2008 (Cuadro 3).

Cuadro 3. Fraude Crimen

Dinero generado

Fraude corporativo

$ 896,340,000

Fraude total

$ 896,340,000

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Tráfico de personas De acuerdo con el Reporte sobre Drogas y Crimen de 2010 de la UNODC, las ganancias provenientes del tráfico de indocumentados migrantes latinoamericanos en México alcanza cerca de mil millones de dólares por año. Dado que la proporción de no latinoamericanos indocumentados que entran a México es muy baja, se puede afirmar que la cifra es concluyente para las ganancias del tráfico de personas en el país (Cuadro 4).

Trabajo forzado En un estudio sobre las ganancias de la explotación laboral de 2005, expertos de la Organización Mundial del Trabajo (OMT) fijaron las ganancias de este ilícito en 3,570 dólares al año por persona en América Latina y el Caribe. Dado que los estándares de productividad en México y el salario promedio están por encima del promedio de los países de la región, se considera que este estimado resulta conservador. El Departamento del Trabajo en Estados Unidos, por su parte, afirmó en un reporte de 2009 que 3.8 millones de niños trabajan de manera ilegal en México. Otros reportes mencionan cifras entre 8 y 11 millones de niños, por lo que se escogió un estimado conservador (Cuadro 5). Cuadro 4. Tráfico de personas Crimen

Dinero generado

Tráfico de personas

$ 1,000,000,000

Total

$ 1,000,000,000

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Cuadro 5. Trabajo forzado Crimen

Lucro por trabajador

Número de trabajadores

Dinero generado

Labores forzadas

$3,570

3,640,000

$ 12,994,800,000

Prostitución La OMT proporciona un cálculo de las ganancias provenientes de la prostitución de 18,200 dólares por persona al año para América Latina y el Caribe. No obstante, en la actualidad se carece de algún informe oficial sobre el tamaño de este problema social. Con base en reportes oficiales de servicios de salud locales del presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se calculan alrededor de 40 mil prostitutas laborando sólo en la ciudad de México en 2007. La ciudad de México representa 20% de la población del país y si se considera que la prostitución es básicamente un fenómeno urbano,57,58,59 al extrapolar el dato de la ciudad de México se obtiene una cifra de 200 mil prostitutas en todo el país. Esta resulta quizás una estimación conservadora y obviamente no considera la prostitución en las zonas rurales (Cuadro 6). Melissa Farley, Marisa Ugarte y Laura Zárate, “Prostitution and Trafficking of Women and Children from Mexico to the United States”, Journal of Trauma Practice 2, núms. 3-4, 2003, pp. 147-165. 58 Álvaro López, “Turismo sexual masculino-masculino en la Ciudad de México”, Teoría y Praxis, núm. 5, 2008, pp. 99-112. 59 Rodolfo Casillas, La trata de mujeres, adolescentes, niñas y niños en México, Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de Estados Americanos, 2006, www.oas.org/atip/Reports/Estudio.Exploratorio.en.Tapachula. pdf (fecha de consulta: 12 de febrero de 2011). 57

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La principal debilidad de nuestra metodología radica en una posible doble contabilidad en la categoría del tráfico de personas con otras definiciones de tráfico humano como son el trabajo forzado o la prostitución. Estudios independientes60 sugieren que una parte significativa del trabajo forzado y la prostitución en Estados Unidos está relacionada al pago de rescate por inmigrantes indocumentados.

Tráfico de armas La estimación de las ganancias que genera el tráfico de armas se basa en la encuesta presentada por el reporte mundial sobre drogas y crimen de la UNODC de 2010, que señala que los beneficios de este contrabando ascienden a 20 millones61 de dólares al año (Cuadro 7). Cuadro 6. Prostitución Crimen Prostitución

Lucro por trabajador

Número de trabajadores

Dinero generado

$18,200

200,000

$ 3,640,000,000

Cuadro 7. Tráfico de armas Crimen Dinero generado Tráfico de armas $ 20,000,000

De las organizaciones: Free the Slaves en Washington, D.C. y Human Rights Center de la Universidad de California en Berkeley, Hidden Slaves: Forced Labor in the U.S., 2004, digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1007&context=forcedlabor&sei-redir=1#search=%22for ced+labor+in+the+U.S.%22. 61 UNODC, World Drug and Crime Report, op. cit. 60

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Piratería El tamaño de la industria de la piratería resulta difícil de calcular. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) encabeza la investigación sobre falsificación de productos. En 2008 publicó un artículo en el que introdujo el concepto Índice General en Relación con el Comercio de Falsificación y Piratería (GTRI, por sus siglas en inglés).62 Los coeficientes del GTRI fueron construidos para medir la propensión relativa de un país a comercializar bienes falsificados en comparación con el promedio base definido. A fin de encontrar valores absolutos de las ganancias que producen la falsificación y la piratería en México y Estados Unidos, multiplicamos el promedio base (5%) por el coeficiente GTRI que se asigna a México. Posteriormente, se aplica este porcentaje al valor total del comercio en 2008, con lo que se obtiene un valor de 2 mil 500 millones de dólares. Esta aproximación tiene como principal debilidad que únicamente refleja el fenómeno desde la perspectiva del comercio internacional, por lo que excluye la producción y el consumo local de bienes falsificados en nuestro análisis. Diferentes reportes muestran cantidades significativas de bienes falsificados que se consumen en México,63 sesgo que debe corregirse. El Instituto para la Protección Privada de la Propiedad Intelectual y el Comercio Legal, grupo mexicano que se enfoca al comercio, estima que el tamaño del mercado para bienes falsifiOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, The Economic Impact of Counterfeiting and Piracy, París, 2007, www.oecd.org/dataoecd/13/12/38707619.pdf (fecha de consulta: 1 de abril de 2011). 63 José Luis Ramos Zurita, Anti-counterfeiting in Mexico, World Trademark Review, Gran Bretaña, marzo-abril de 2008, pp. 66-68. 62

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cados y piratería es de 12 mil 500 millones de dólares al año. En ese sentido, se concluye que cerca de 10 mil millones de dólares en bienes falsificados y de piratería se consumen y producen localmente (Cuadro 8).

Estados Unidos Tráfico de drogas Nuestra estimación para las ganancias que genera la venta de drogas se basa, principalmente, en los reportes sobre la amenaza de las drogas de la UNODC y de la NDIC. Se combinaron datos sobre precio, pureza y consumo con el propósito de calcular las ganancias para cada tipo de droga. Para las ganancias de la cocaína, la NDIC reportó un precio promedio al consumidor de 81.32 dólares por gramo, con una pureza de 0.51 por gramo vendido.64 Cuadro 8. Piratería Crimen Piratería (comercio) Piratería (domestica) Total

Comercio mexicano $643,028,032,392.36

Coeficiente GTRI

0.3854%

Dinero generado $ 2,478,037,128.43 $ 10,021,962,871.57 $ 12,500,000,000

Centro Nacional de Inteligencia frente a las Drogas del Departamento de Justicia Nacional de los Estados Unidos, National Drug Threat Assessment Report, febrero de 2010, www.justice.gov/ndic/pubs38/38661/index.htm (fecha de consulta: 18 de enero de 2011). 64

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Dividimos esta cifra para obtener el precio por gramo puro, convertido este número a toneladas y multiplicado por la estimación de la UNODC de 165 toneladas que se consumen en Estados Unidos, se obtiene una ganancia de 26 mil millones de dólares. Promediamos con la estimación de la UNODC para las ganancias provenientes del tráfico de cocaína de 33 billones y se obtiene la cifra de 30 mil 500 millones de dólares.65 Siguiendo un proceso similar para las ganancias de la heroína, con la excepción de que se tiene un precio diferenciado dependiendo de la procedencia de la heroína. La NDIC reporta el porcentaje de la heroína que se confisca de Sudamérica, México y Asia del Sur. Con los cálculos de la UNODC para el precio promedio al consumidor de la heroína en Estados Unidos, para cada una de las regiones de procedencia y aplicando este porcentaje a los precios estimados por el total de heroína que se consume en Estados Unidos, proyectamos el total de ganancias procedentes de la venta de heroína. Este cálculo se observa más abajo. Nuestra metodología cambió, ligeramente, a fin de obtener las ganancias procedentes de la comercialización de la mariguana. Debido a que no existen estimaciones consistentes para el precio promedio de la mariguana ni para la cantidad que se consume, investigamos sobre un rango de fuentes y documentos académicos y oficiales que estiman ganancias a partir de un análisis de demanda. Posteriormente, consideramos el promedio de este rango para tener el mejor estimado con base en el panel experto que armamos (Cuadro 9). A partir de la década de 1980, la política antidrogas tiene una prioridad mayor para el gobierno estadounidense. Reportes oficiales aportan diferentes estimaciones sobre las ganancias que obtiene el narcotráfico; no obstante, los reportes oficiales no han UNODC, 2010 World Drug and Crime Report, www.unodc.org/documents/data-and-analysis/WDR2010/AllSeizures.pdf. 65

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sido capaces de ofrecer un estimado sobre las ganancias por el tráfico de metanfetaminas. Los oficiales responsables de la aplicación de la ley consideran que sólo 10% de la producción de metanfetaminas se confisca cada año, por lo que se puede deducir que la producción total de éstas en Estados Unidos es de 10 veces el tamaño de la cantidad que se incauta66 (Cuadro 10). Cuadro 9. Tráfico de drogas Fuente:

México

América del sur

Asia del sur

% de heroína decomisada:

39%

58%

3%

Precio/kg:

$21,000

$58,000

$30,000

Dinero generado:

$163,800,000

$672,800,000

$18,000,000

Suministro:

20 toneladas métricas

Total de ingresos

$854,600,000

Cuadro 10. Tráfico de metanfetaminas Droga

Decomisos (kg)

Precio en la calle (dólares/kg)

Metanfetaminas

6308.26

$ 65,650

66

Idem, Apéndice sobre confiscaciones.

Ganancias estimadas $ 4,141,372,690

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Fraude Para el fraude la estimación se basa en los reportes del FBI que compila la Oficina de Censo de Estados Unidos, que muestran que el total de ganancias por fraude ascendió a 12 mil millones de dólares en 200867 (Cuadro 11). En el caso del fraude sólo utilizamos cifras oficiales sin ajustar para los casos no reportados. Debido a la naturaleza de la ofensa, creemos que pocos casos de fraude son los que no se reportan, en particular, dado que los seguros cubren la pérdida y que los estrictos estándares contables proveen incentivos adicionales para que declaren la pérdida las corporaciones que sufren este daño. La pérdida estimada de 12 mil millones de dólares que se asocia al fraude podría parecer baja en comparación con la cifra que se conoce, generalmente, de 625 mil millones de dólares anuales, que publicó la Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) en 2002 tras el envío de formularios a 10 mil socios. Cifra superior que se toma como verdadera por repetición. Cuadro 11. Fraude Crimen Fraude corporativo Fraude en títulos accionarios Fraude de seguros Fraude en marketing Fraude en servicios médicos Fraude hipotecario Total

Dinero generado $ 6,100,000,000 $ 2,100,000,000 $ 22,900,000 $ 4,400,000 $ 1,300,000,000 $ 2,540,000,000 $ 12,067,300,000

Oficina del Censo de Estados Unidos, Statistical Abstract of the United States 2011, www.census.gov/compendia/statab/2011/tables/11s0336.pdf (fecha de consulta: 25 de enero de 2011). 67

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Tráfico de personas De acuerdo con el reporte sobre drogas y el crimen de 2010 de la UNODC,68 las ganancias del tráfico de migrantes ilegales latinoamericanos hacia Estados Unidos suman 6 mil 600 millones de dólares al año. El reporte de la UNODC sugiere, por igual, que la proporción de migrantes indocumentados de otras regiones entran a territorio estadounidense, normalmente, con sus propios medios y no a través de las redes criminales. En ese sentido, utilizamos la cifra de la UNODC para estimar el total de las ganancias provenientes del tráfico de personas hacia Estados Unidos. Como se explicó anteriormente, la principal debilidad de nuestra metodología radica en la posibilidad de duplicar la información de las categorías: trabajo forzado, prostitución y tráfico de personas.

Trabajo forzado En un estudio de 2005 sobre las ganancias del trabajo forzado,69 la OIT señaló que los beneficios de la explotación laboral promedian 30,154 dólares por persona al año en los países industrializados. Debido a que Estados Unidos tiene el PIB más elevado entre las naciones desarrolladas, calificamos de conservador este cálculo. Nuestro análisis se basa en el punto de referencia del Centro Pew de Estudios e Investigación de 2005 sobre la población mi68 69

UNODC, 2010 World Drug and Crime Report, op. cit., p. 66. Belser, Forced Labor and Human Trafficking: Estimating the profits, op. cit.

72

¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

grante ilegal en Estados Unidos,70 que calcula alrededor de 7.2 millones de indocumentados trabajando en el país. Los responsables de la aplicación de la ley valoran que 1% de estos trabajadores podrían estar ocupados bajo condiciones de explotación; creemos que esta fuerza laboral podría ascender a 72,000 en Estados Unidos, generando 2 mil 100 millones de dólaes para las redes criminales. Esta cifra es consistente con estadísticas oficiales: el Departamento de Justicia estima que cerca de 17 mil personas son introducidas ilegalmente a Estados Unidos, mientras que menos de mil fueron rescatadas a través de operaciones de legalidad.71 (Cuadro 12).

Prostitución En su estudio sobre las ganancias que deja la explotación laboral, la OIT da un estimado sobre los beneficios provenientes de la prostitución, donde especifica una suma de hasta 67 mil 200 dólares por persona anuales en los países industrializados, Cuadro 12. Trabajo forzado Crimen Trabajos forzados

Número de trabajadores

Ganancias por trabajador

Dinero generado

72,000

$ 30,154

$ 2,171,088,000

Jeffrey Passel, The Size and the Characteristics of the Unauthorized Migrant Population in the U.S., Estimates based on the March 2005 Current Population Survey, Pew Hispanic Center, Estados Unidos, 2006. 71 Tracey Kyckelhahn, Allen J. Beck y Thomas H. Cohen, T., Characteristics of Suspected Human Trafficking Incidents 2007-2008, Estados Unidos, Oficina de Estadísticas de Justicia, enero de 2009. 70

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

73

al considerar los reportes de arrestos del FBI en 2007 por prostitución. Puesto que las cifras oficiales para la aplicación de la ley consideran que sólo uno de cada diez casos de prostitución es consignado, estimamos que el número de trabajadores sexuales alcanza alrededor de 776 mil en Estados Unidos. A partir de esta referencia y de los cálculos de la OIT, determinamos que las ganancias del comercio ilegal de sexo es de cerca de 42 mil millones de dólares (Cuadro 13).

Piratería Las cifras para la falsificación de bienes y la piratería se obtienen al aplicar la metodología que se basa en los coeficientes GTRI (que se detalló en igual apartado para el caso mexicano). Sin embargo, debido a la falta de datos, nuestra estimación se centra exclusivamente en la falsificación de bienes y no en el consumo interno (Cuadro 14). Cuadro 13. Prostitución Crimen Prostitución

Número de trabajadores

Ganancias por trabajador

Dinero generado

77,600

$ 67,200

$5,214,720,000

Cuadro 14. Piratería Crimen Piratería

GTRI

Porcentaje base

Total comercializado (2008)

Dinero generado

0.137188

5%

4,454,421,000,000

$30,554,655,407.40

Coeficiente

74

¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Racionalidad económica de las ganancias criminales del lavado Los estudios originales de Unger et al. y de John Walker sobre lavado de dinero aplican porcentajes arbitrarios para determinar la proporción de las ganancias criminales con cierta probabilidad de ser blanqueada. Esta metodología se basa en una encuesta a profesionales del sistema judicial, pero no explica a detalle la racionalidad económica atrás de estos porcentajes. La economía del crimen sugiere que, como en cualquier actividad empresarial, una parte de las ganancias criminales se reinvierten en el ciclo de negocios del crimen,72 mientras que otra parte representa las ganancias netas. Esta distribución es una compensación entre varias necesidades individuales, como la compra de bienes de consumo con la comprobación de un ingreso legal frente a las autoridades hacendarias. El lavado de dinero se consigue únicamente cuando las ganancias se integran. En palabras del la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal estadounidense, el lavado se consigue cuando las ganancias ilegales se convierten en ingresos legales de un negocio a través de operaciones comerciales y financieras.73 Esta transferencia no representa necesariamente un aumento en las ganancias del gobierno, ya que normalmente se lleva a cabo junto con la evasión fiscal, en particular cuando el proceso de lavado de dinero se desarrolla en dos países. Conceptualmente, pensamos en las ganancias criminales del lavado como la suma de dinero Donato Massandro, Elod Takats y Brigitte Unger, Black Finance: The Economics of Money Laundering, Edward Elgar Publishing, Massachusetts, 2007, pp. 27-74. 73 Junta de Gobernadores de la Reserva Federal estadounidense, Report to Congress in Accordance with §356c of the USA PATRIOT Act, Washington, D.C., 2002, p. 7. 72

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

75

que se incorpora a la economía formal, mientras que las ganancias criminales que no se blanquean permanecen en la informalidad. En un artículo de 2000, los economistas Schneider y Enste74 determinaron una correlación positiva entre el dinamismo de la economía informal y una aplicación pobre de la ley, instituciones débiles y tasas de desempleo elevadas. Estos tres factores son comúnmente asociados con altos niveles de criminalidad, lo que sugiere un vínculo directo entre el tamaño de las ganancias criminales (como porcentaje del PIB) y el tamaño de la economía informal en un determinado país (como porcentaje del total de la actividad económica). Llegamos a la conclusión de que un sector informal grande será un incentivo negativo para el lavado de dinero, ya que permite a los cárteles tener grandes cantidades de efectivo sin ser detectados. En ese sentido, la forma de operar de los cárteles en México, donde la economía informal representa 31.5% del PIB,75 hace suponer que sea menos proclive a lavar dinero en su país que en economías industrializadas con instituciones legales y hacendarias de mayor fortaleza, como en Estados Unidos. En el caso de México, la dolarización de la economía en la región fronteriza y en zonas turísticas suponen incentivos adicionales para los cárteles para conservar el efectivo y no entrar al proceso de lavado de dinero. En consecuencia, asumimos lo siguiente: a) a fin de tener el mayor porcentaje de ganancias lavadas se necesita, en primer lugar, conocer el tamaño de la economía informal en un país como porcentaje del total de la actividad; b) la proporción de las ganancias criminales que permanecerán en la economía informal, Schneider y Enste, “Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences”, op. cit., pp. 77-114. 75 Francois Roubaud, La economía informal en México. De la esfera doméstica a la dinámica macroeconómic, Fondo de Cultura Económica, México, 1995. 74

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

que varía de un país a otro, depende del tamaño de la economía informal en relación con el total de la actividad económica. Schneider y Enste (2000) estiman que el tamaño de la economía informal se ubica en 7.9% del PIB en Estados Unidos y en 31% en México para los años 2005 y 2006.76 Por tanto, la economía informal representa 7.9/(100+7.9)=7.32% del total de la actividad económica77 en Estados Unidos y 31.7/(100+31.7)= 24.07% en México. En ese sentido, consideramos que las ganancias criminales se distribuyen probablemente con el patrón que se muestra en la Gráfica 1.

Primeros hallazgos: evidencia de los patrones de lavado de dinero en Estados Unidos y México Para Estados Unidos, estimamos que las actividades criminales tuvieron ganancias de 196 mil 100 millones de dólares, de los Gráfica 1. Distribución de las ganancias criminales Ingresos criminales de Estados Unidos Economía formal

Economía informal

7%

Ingresos criminales de México Economía formal

Economía informal

24%

93%

76%

Schneider, Shadow Economies and Corruption All Over the World: New Estimates for 145 countries, sin publicar, 2007. 77 Entendemos “total de la actividad económica” como la suma del PIB más la economía informal. 76

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

77

cuales 182 mil 600 millones probablemente serán lavados. En México, la proyección de las ganancias asciende a 38 mil 800 millones de dólares, 14 mil 500 millones con alta probabilidad de ser blanqueados. El estudio muestra que 90% de las ganancias del crimen organizado se lava en Estados Unidos y que sólo una tercera parte de los ingresos generados en Méxicos se inyecta a la economía formal. Estas cifras respaldan la hipótesis de que la cantidad de las ganancias criminales se relaciona negativamente al tamaño de la economía informal. Las actividades criminales informales como el trabajo forzado o la falsificación y piratería doméstica representan 59% del total de las ganancias de los cárteles en México y pueden ser identificadas como la principal explicación de la diferencia entre los coeficientes de ambos países. Debido a que este es el estudio más reciente en esta área en Estados Unidos y la primera investigación de su tipo para México, con base en la experiencia de los autores, resulta difícil compararlo directamente con investigaciones existentes, así como evaluar la precisión de sus hallazgos. Nuestras cifras muestran que en 2008 las ganancias del crimen organizado en Estados Unidos sumaron 1.36% del total del PIB, en comparación con 3.6% en México. Estas cifras se ubican Costo económico: esfera internacional • En Estados Unidos las actividades criminales tienen ganancias de 196 mil 100 millones de dólares (1.36% del PIB), de los cuales 182 mil 600 millones serán lavados. • En México, los ingresos como máximo van de 36 mil a 38 mil 800 millones de dólares (3.6% del PIB), y de éstos de 10 mil a 14 mil 500 millones serán blanqueados. • 90% aproximadamente se lavan en Estados Unidos. • Una tercera parte de los ingresos que generan los cárteles en México se reincorporan a la economía formal.

78

¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

en el nivel más bajo del rango que estima el FMI para el lavado de dinero. Debido al tamaño de la economía informal en México, las ganancias que se lavan de los cárteles sufren una caída hasta ubicarse en 1.3% del PIB del país, lo que equivale a la suma de las ganancias ilegales que se lavan en la economía de su país vecino (1.2% del PIB estadounidense). Los resultados que se muestran confirman, por igual, la exactitud relativa de las tendencias actuales del crimen organizado en Estados Unidos y México. A pesar de la diferencia en el tamaño de las economías del crimen en ambos países, el porcentaje de cada categoría en relación con las ganancias ilícitas que blanquea no varía de un país a otro. Los números indican, de cierta manera, que entre 40 y 45% del dinero que se lava se origina en las actividades del narcotráfico, lo que respalda el punto de vista de los expertos en la materia en cuanto a la distribución de las ganancias que obtienen los cárteles mexicanos.78 Una vez que se aísla el impacto del tamaño de la economía informal, nuestros números sugieren que la fuente del dinero que se lava es proporcionalmente similar en ambos países. El análisis de estas cifras muestra que 72.4% de las ganancias criminales en Estados Unidos y 65% en México se atribuyen a las siguientes categorías: narcotráfico, fraude, tráfico de personas y falsificación de bienes. Esta conclusión no contradice los resultados de estudios anteriores,79 que señalan que 70% de las ganancias que se blanquean proviene de tres principales categorías: narcotráfico, fraude y otros tipos de contrabando (Gráfica 2). Edgardo Buscaglia, “Mexico and the War on Drugs”, The European, 15 de octubre de 2010, theeuropean-magazine.com/44-buscaglia-edgardo/43mexico-and-the-war-on-drugs (fecha de consulta: 4 de febrero de 2011). 79 Peter Reuter y Edwin Truman, Chasing Dirty Money: The Fight against Money Laundering, Institute for International Economics, Washington, D.C., noviembre de 2004. 78

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

79

Gráfica 2: Distribución del lavado en Estados Unidos y México Lavado de ingresos criminales en Estados Unidos 15% 32% Piratería Drogas 46%

7%

Fraude Tráfico de personas

Lavado de ingresos criminales en México 20% 33% Piratería Drogas 6%

41%

Fraude Tráfico de personas

El análisis anterior demuestra que las estimaciones que se obtienen a partir de la aplicación de la primera parte de nuestro modelo en Estados Unidos y México son consistentes y relevantes. Las proyecciones generadas por el modelo están en línea con la literatura predominante en el tema. De manera importante, esta información parece cubrir el vacío en las investigaciones existentes. El reporte de GFI sobre flujos financieros ilícitos desde países en desarrollo (2011) señala que: “debido a que las ganancias generadas por el comercio, corrupción y actividades criminales se reflejan de manera aleatoria en las estadísticas oficiales, es probable que los modelos CED y GER, que utilizan esta información subestimen

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

significativamente la magnitud del capital ilícito que abandona el país de manera clandestina”.80 Por consiguiente, nuestros hallazgos complementan el trabajo que se ha desarrollado para estimar el total de flujos ilícitos desde Estados Unidos hacia México y proveen un entendimiento más íntegro de este fenómeno.

Metodología (segunda parte) Cálculo de los flujos financieros ilegales entre México y Estados Unidos Después de haber calculado el dinero que generan las actividades criminales y presentado un patrón del dinero que se lava, nuestro análisis se dirige a la construcción de un modelo que calcule los flujos de las ganancias criminales que se transfieren de un país a otro con la intención de blanqueo. En el siguiente apartado usamos un modelo de gravedad para estimar los flujos ilegales financieros que se mueven entre Estados Unidos y México, el cual incorpora las reglas que aplican a los flujos del dinero lavado a fin de brindar, a través de una ecuación, un mejor entendimiento de toda la extensión de este fenómeno a los diseñadores e implementadores de las políticas públicas.

Acercamiento económico al concepto de gravedad El modelo de gravedad es una adaptación a la antigua Ley de Gravedad Universal expuesta por Isaac Newton en 1687, que Jeremy Haken, Transnational Crime in the Developing World, GFI, Estados Unidos, 2011, p. 7. 80

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

81

señala que dos objetos “i” y “j” producen una fuerza de atracción entre ellos que depende directamente de las masas Mi y Mj; y es inversamente proporcional al cuadrado de la distancia entre ellos, Dij; bajo una constante gravitacional G. 1. Ley Fij = G* Mi*Mj / (Dij)2 Donde

Fij

=

Fuerza de atracción entre los objetos i y j

Mi =

Masa del objeto i

Mj =

Masa del objeto j

Dij =

Distancia entre los objetos i y j

D

=

Constante gravitacional

En su artículo de 1962 y punto de referencia, el Premio Nobel holandés y especialista en comercio internacional, Tinbergen, aportó una aplicación directa de la fórmula establecida por Newton a la economía del comercio, al demostrar que los flujos de comercio entre dos países estaban determinados por sus masas (medidas a través del PIB) y la distancia entre ellas: Comercioij = * PIBi*PIBj / (Dij )2 donde: Comercioij = valor del comercio bilateral entre los países i y j; PIBi*PIBj = al producto interno bruto de los países i y j; Dij = es la distancia entre los dos países;  = constante de proporcionalidad.81 Jan Tinbergen, Shaping the World Economy; Suggestions for an International Economic Policy, Twentieth Century Fund, Nueva York, 1962. 81

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

El primer modelo de gravedad para el lavado de dinero lo desarrolló Walker en 1995, aplicándolo para estimar las cantidades de dinero lavado provenientes de las ganancias del crimen en Australia. Al usar el modelo de gravedad en un contexto de lavado de dinero, los especialistas en el tema de la economía del crimen como Walker, consiguieron establecer un paralelismo entre los flujos comerciales y los flujos financieros ilegales. La consideración subyacente es que las transferencias entre las ganancias criminales se hacen a través de los mismos canales que se utilizan para los ingresos del sector formal. Para producir este cálculo, Walker utilizó los hallazgos conceptuales de Tinbergen para diseñar la siguiente fórmula: Qij

= atracciónj / distanciaij2

donde Qij = (PIB per cápita)j x (3BSj + GAj + SWIFTj – 3CFj – CRj + 15) / distanciaij2 Donde:

Qij

= Ganancias del crimen que fluyen del país i hacia el país j

BS

= Secreto bancario

GA

= Postura del gobierno

SWIFT

= Miembro SWIFT

CF

= Conflicto

CR

= Corrupción

La fórmula provee una serie de porcentajes que pueden aplicarse a los montos de dinero lavado, a fin de producir estimaciones sobre cuánto dinero ilegal fluye entro dos países dados. El índice de distancia es el segundo elemento del modelo Walker-Unger para calcular el valor del porcentaje del dinero que

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

83

se lava y que se transfiere a otro país. El concepto de distancia referido, originalmente, como la distancia física y que se basa en la suposición de que la distancia representa costos significativos adicionales. Estos costos adicionales tienen origen en las diferencias culturales y en costos de información.82 Esta suposición no embona por completo en el contexto del lavado de dinero, que se ha convertido de manera incremental en una transacción puramente financiera. Con la proliferación de internet y la reducción de costos en telecomunicaciones, la suposición hecha por Walker en 1995 no aplica de manera evidente en la actual tecnología de la información. Asumiendo que el proceso de lavado de dinero es esencialmente financiero, llegamos a la conclusión de que la distancia física tiene una argumentación doble: como distancia física podría ser considerada también como un incentivo para las inversiones financieras. Unger actualizó significativamente el índice de distancia del modelo original de Walker,83 al integrar estos hallazgos y al cambiar el sentido de la distancia física a distancia cultural. El comercio existente, los lazos étnicos, coloniales y lingüísticos proporcionan antecedentes más favorables a los inversionistas en relación con las transferencias monetarias bilaterales. Estos factores de disuasión y de atracción pueden ser aplicados, por igual, al caso del lavado de dinero, y se incluyen en la siguiente ecuación: Distanciaij = lenguajeij + comercioij + antecedente colonialij + distancia físicaij Claudia Buch, “Distance and International Banking”, Kiel Working Paper, Kiel Institute of World Economics, Alemania, abril de 2001, número 1043. 83 Brigitte Unger, “The Amounts and The Effects of Money Laundering”, Report for the Dutch Ministry of Finance, Holanda, Ministerio de Finanzas, febrero de 2006. 82

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Además, Unger aumentó el índice de atracción de Walker al incluir variables que consideró tenían una correlación alta con la atracción de flujos de dinero ilegal. Estas variables son depósitos financieros como porcentaje del PIB, membrecía SWIFT de las instituciones financieras locales y el hecho de que un país sea o no miembro del Grupo Egmont. En el contexto del modelo Unger, un promedio ponderado de atracción sobre distancia se utiliza para estimar la proporción de dinero lavado que fluirá de un país base a los demás países en el mundo. La fórmula como la presentó Unger en 2006 es: Pij =

∑ world k

[

1 attractivenessk distanceik

×

]

attractivenessj distanceij

donde Pij representa la proporción de dinero que va del país base “i” al país “j” para ser lavado. Por ejemplo, si “i” es Estados Unidos y “j” representa a México, la proporción de dinero que va de Estados Unidos a México equivale a la atracción de México dividido por la distancia entre ambos país. Esto debe ser ponderado por la suma de la atracción y de distancia entre los países a fin de asegurarse que la proporción estimada no sume más de 1. El índice de atracción refleja los atributos específicos del país destino “j” que lo hacen más o menos favorable para lavar dinero, el índice de distancia representa una serie de variables que muestran los aspectos que incrementan o disminuyen la distancia para el lavado de dinero específica en la relación entre el país base “i” y el país destino “j”.

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

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Modelo modificado para la estimación de flujos financieros ilícitos en México y Estados Unidos Con base en el modelo Unger, diseñamos un modelo de gravedad para estimar el dinero ilegal que lava el crimen organizado en Estados Unidos y México. El nuevo modelo incorpora variables adicionales y suposiciones diseñadas para mejorar la capacidad de predicción del modelo de gravedad para nuestros propósitos, al tomar en cuenta la naturaleza específica de las transacciones del crimen organizado. Al mismo tiempo que se preserva el marco de atracción y distancia, existen diferentes variables que son determinantes significativos de los flujos financieros ilegales en México y Estados Unidos que no se consideran en nuestro modelo base. Los factores que consideramos son flujos de remesas, extranjeros que viven en uno de los dos países y si los países tienen una relación de tráfico relevante para el crimen organizado. Además, adaptaremos algunas de las suposiciones hechas en el modelo base, incluyendo el papel de la distancia física en la disuasión del lavado y la suposición de que la corrupción está correlacionada de manera negativa a la atracción y la ponderación asignada a ciertas variables en el modelo. En ese sentido, nuestro nuevo modelo de gravedad para estimar los flujos ilegales del crimen organizado incorpora los siguientes índices de atracción y de distancia (las nuevas variables se muestran en negritas).84

El razonamiento y los códigos de las variables específicas de los índices de atracción y distancia se encuentran explicadas en la versión íntegra de este documento. 84

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Atracciónj = (PIBj )*(3 * BSj + GAj + SWIFT+ fdj + Remitj – CF + CRj – EGj + 15) Distanciaij = Lenguajeij + Comercioij + Colonial Backgroundij +

Distancia físicaij + Díasij + 4* MTPij

Hallazgos: estimación de los flujos de lavado de dinero provenientes de las ganancias del crimen organizado En este punto de nuestro análisis, aplicamos los índices de atracción y de distancia para conocer desde dónde sale el flujo monetario de Estados Unidos y México, así como el monto del mismo para cada país. Los índices de atracción y distancia fueron calculados para 177 países. En lugar de calcular los resultados para los 177 países, nuestro análisis se centra en los países de mayor relevancia para el lavado de dinero en Estados Unidos y México. Esto incluye flujos entre los dos países, flujos de ambos hacia socios potenciales, en especial con naciones de Centroamérica, que tienen una mayor participación en actividades vinculadas al narcotráfico de organizaciones criminales cercanas a Estados Unidos y México. Asimismo, examinamos países catalogados como paraísos fiscales y centros financieros involucrados normalmente en transacciones financieras ilegales.

Estados Unidos Al aplicar los índices de atracción y distancia a las ganancias ilegales que genera el lavado de dinero, el modelo estima que 5% del dinero fluye a México para ser lavado, lo que representa más de 9 mil millones de dólares. Un aproximado de 17.4%

LAVADO DE DINERO EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO

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permanecerá en Estados Unidos para ser lavado, lo cual suma 32 mil millones de dólares. El modelo proyecta, por igual, que 4% de los flujos se dirigen hacia paraísos fiscales y 12.4% a centros financieros, lo que equivale a 7.4 mil millones y 22.7 mil millones de dólares, respectivamente. Otros países a destacar son: Canadá con 7.1%, es decir, 12.9 mil millones de dólares; Colombia con 0.2%, 452 millones, y China, con 0.3%, 523 millones de dólares.

México De 14 mil millones de dólares que se lavan en México, el modelo base estima que 19.6%, por mucho el porcentaje más alto para cualquier país, se dirige a Estados Unidos, lo que representa 2.8 mil millones de dólares; mientras que 5.6%, 791 millones permanecerán en México para ser lavados. Para los paraísos fiscales estimamos flujos de 4%, es decir, cerca de 564 millones de dólares; para centros financieros, 13.2%, 1.9 mil millones. Otros países a destacar son: Canadá con 2.6%, 375 millones; Colombia con 0.3%, 47 millones, y diferentes países centroamericanos con 2.5%, 359 millones de dólares. Los flujos a Centroamérica son mayores que los flujos a cualquier otro país, excepto Luxemburgo, Noruega, Estados Unidos, Canadá o México.

Interpretación de resultados En una comparación más amplia, se percibe que las estimaciones de la primera parte del modelo sobre las ganancias criminales a ser lavadas son consistentes con los hallazgos principales de

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

estudios anteriores, mientras que las predicciones de la segunda parte del modelo parecen menos consistentes. Las estimaciones en torno a los montos de dinero que se lavan en México producto de las actividades de los cárteles, se ubican en un rango de 6 a 36 mil millones de dólares.85 Al agregar el dinero que fluye desde Estados Unidos al monto que se lava en México, el modelo estima cerca de 10 mil millones de dólares que se lavan en la nación latinoamericana, lo que ubica a nuestra estimación en el rango más bajo de las proyecciones existentes. Mientras que la mayoría de las proyecciones citadas en otras fuentes no mencionan la metodología para obtener sus montos, nuestra proyección muestra de manera sistemática y transparente el proceso metodológico. Asimismo, nuestra metodología permite centrarse en el lavado de dinero que realizan ciertos grupos criminales de interés, en nuestro caso son las actividades del crimen organizado. Las cifras que presentan el Congreso estadounidense, KPMG y algunos académicos van, normalmente, de 18 mil a 36 mil millones de dólares para el dinero que lavan las organizaciones criminales mexicanas al año. Estas estimaciones generalmente no están acompañadas de una metodología, pero cuando ésta se presenta, usualmente es en relación con estudios sobre billetes estadounidenses que van de México a Estados Unidos. Este análisis calcula la diferencia entre flujos de efectivo en dólares legales que entran y salen de México y Estados Unidos, lo que lleva a la conclusión de que la diferencia entre estos montos resulta el dinero que se lava en México por parte de los cárteles. Nuestro análisis no confirma esta aseveración. Nuestro resultado supone que 36 mil millones de dólares puede ser la cantidad Farah, “Money Laundering and Bulk Cash Smuggling: Challenges for the Mérida Initiative”, op. cit., p. 143. 85

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de dinero que se lava producto de las ganancias de los cárteles mexicanos; no obstante, adelanta que sólo 10 mil millones de estas ganancias realmente son lavadas en el país latinoamericano. Es probable que otras ganancias generadas por los cárteles mexicanos producto de actividades en Estados Unidos primero se dirijan a otros países y más tarde se incorporen a la economía mexicana. Este modelo refleja, de manera significativa, la primera fase del lavado de dinero, la parte de la colocación, donde se genera y de donde es enviado para ser blanqueado. No muestra la fase de encubrimiento u ocultamiento del lavado de dinero en los paraísos fiscales, centros financieros y otros esquemas similares, por lo que no sorprende que las organizaciones criminales sofisticadas estén utilizando esta fase para lavar una parte significativa de sus ganancias. El método de repatriación de efectivo no nos da información sobre las actividades de las que proviene el dinero que se lava (ya sean legales o ilegales) o en dónde inicia y se realiza este proceso por parte del crimen organizado. De igual forma, cabe señalar el cálculo de la NDIC, de referencia frecuente, que estima que entre 2003 y 2004 por lo menos 17.2 mil millones de dólares entraron como contrabando a México a través de paquetes de billetes, cifra a la que llegan utilizando la metodología de repatriación de efectivo. No obstante que hemos explicado previamente la problemática de esta metodología para realizar evaluaciones sobre la procedencia del dinero que se lava, en ese sentido se recomienda abordar el tema sobre las estimaciones en torno al contrabando de efectivo. El acto aislado del contrabando de efectivo a través de las fronteras no significa, necesariamente, lavado de dinero. No constituye lavado sino hasta que el efectivo es recibido y blan-

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

queado al otro lado de la frontera por medio del sistema financiero formal. El contrabando de efectivo que reciben los cárteles mexicanos puede ser lavado o utilizado en la economía informal. Debido a que un alto porcentaje de las ganancias que genera el crimen organizado en México se usa para garantizar su funcionamiento, debemos esperar que esta proporción no se lave. Por ejemplo, la UNODC estima que de las ganancias de los cárteles producto del tráfico de cocaína a través de la frontera con Estados Unidos (5 mil 800 millones de dólares), al menos la mitad se destina a la adquisición de más droga para traficar.86 Es probable que el contrabando de efectivo desempeñe un papel importante en este proceso, debido a que no tiene sentido para el crimen organizado arriesgar el proceso de lavado, sólo por inyectar de nueva cuenta dinero a la economía subterránea. Además, la economía informal en México es considerable, lo que supone menos incentivos para el lavado de dinero, una vez que el efectivo ha cruzado la frontera. En ese sentido, mientras que cierto porcentaje del contrabando de efectivo se lava, una porción mayor permanecerá probablemente en la economía informal, al ser utilizada por los cárteles para financiar las operaciones y la compra de mercancía ilegal. Por tanto, nuestras estimaciones suponen dos implicaciones relevantes en relación con la contabilidad del lavado de dinero producto de la actividad criminal en México. En primer lugar, proveen una estimación base de las ganancias de los cárteles que se envía al país para ser lavada y asientan las bases para investigaciones futuras en relación con la parte de estas ganancias que probablemente serán blanqueadas a través del proceso de oculta86

UNODC,

2010 World Drug Report, op. cit., p. 79.

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miento, que no serán enviadas directamente para su lavado. En segundo término, es probable que al incluir el contrabando de efectivo a través de la frontera para ser lavado en México, se sobrestime el monto que se lava en realidad. Una parte significativa de las ganancias en efectivo se destinará, posiblemente, al financiamiento de las operaciones, así como a la compra de más narcóticos para abastecer el mercado estadounidense y, por consiguiente, no será lavado en el sistema financiero formal. Esto sugiere que cuando los diseñadores de políticas públicas quieran rastrear o interrumpir los flujos financieros hacia los cárteles en México provenientes de las ganancias que genera el crimen en Estados Unidos, no deben centrarse únicamente en los flujos directos entre los dos países, sino en los flujos sospechosos provenientes de otras partes del mundo.

Análisis de la solidez de resultados Nuestro modelo incluye suposiciones implícitas y explícitas sobre la ponderación de variables en los índices de atracción y distancia. Llevamos a cabo un análisis del modelo para verificar su solidez ante estas suposiciones. Al presentar permutaciones alternativas al modelo y analizar los resultados entre los países de interés, encontramos que nuestro modelo bajo las especificaciones seleccionadas es sólido frente a las suposiciones hechas en los índices de atracción y distancia. Los detalles de esta solidez se muestran en el artículo íntegro.

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Análisis crítico Beneficios y limitaciones del modelo de gravedad para el análisis del lavado de dinero en Estados Unidos y México Un modelo de gravedad, como el propuesto de Unger, resulta una herramienta valiosa para estimar el dinero ilegal que se genera en la economía y poder predecir hacia dónde se dirigirá. Debido a que la información estadística es, comúnmente, escasa o inconsistente, contar con un marco para compilar y analizar información relevante al flujo de dinero ilegal es una ventaja en sí mismo. El ejercicio muestra que cuando se modela el lavado, uno debe considerar qué tipo de flujos ilegales están siendo modelados. Debido a que se pretende modelar los flujos del crimen organizado, es importante el hecho de que incluimos variables relevantes a estos crímenes. Luego de ver que la capacidad predictiva del modelo incrementa conforme se incluyen estas variables específicas, nos damos cuenta que las adecuaciones hechas no aplican necesariamente para otros países o para otro tipo de crímenes. Por ejemplo, si estuviéramos modelando evasión de impuestos, la incorporación de variables financieras debería priorizar temas como frontera compartida o sobre remesas. Además, examinamos el caso donde cierta proporción de dinero ilegal generado en Estados Unidos irá directo a México debido a la relación de tráfico que existe entre ambos países. Ello ejemplifica cómo el proceso de estimar las ganancias ilegales generadas por crímenes específicos brinda un área de oportunidad para un análisis más profundo de la relación de lavado entre dos países con un vínculo criminal definido. Finalmente, el modelo es capaz de contabilizar flujos ilegales que no aparecen en cifras oficiales al examinar el origen de estas ganancias ilegales y

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posteriormente reconocer las determinantes probables para estos movimientos. Nuestro análisis resalta, por igual, algunas de las limitaciones respecto al uso del modelo de gravedad. En especial, este modelo sólo estima la primera fase del lavado de dinero y no predice el ocultamiento o el destino final del dinero ilegal. En este contexto, encontramos dos formas de predecir el monto de dinero lavado en México; sin embargo, ambas probablemente subestiman el monto de dinero ilegal que regresa eventualmente a México para las actividades del crimen organizado. A pesar de que el modelo debería estimar el monto de dinero lavado en México, este sugiere que un porcentaje significativo del dinero generado por actividades de tráfico ilegal en Estados Unidos regresa a la nación latinoamericana a través de fuentes diferentes a los flujos directos desde Estados Unidos. Esto puede deberse a que refleja el monto total de dinero ilegal que regresa a México, no el monto de dinero lavado en el país como señala el modelo, lo que resulta una mejor estimación a escala macro de las implicaciones económicas del crimen organizado.

Futuras aplicaciones del modelo Una vez que se reconocen las ventajas y limitaciones del modelo, éste provee un marco de referencia sólido para futuros estudios en estos temas. Primero, este tipo de análisis nos permite contabilizar dinero ilegal que no se muestra en estadísticas oficiales, al aislar dinero que se genera ilegalmente. De esta forma, reconoce dinero lavado a través del contrabando de efectivo, tarjetas pre-pagadas o bienes, así como en redes internacionales financieras desreguladas. No obstante, no anticipa específicamente la

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cantidad de transacciones que se efectúan por estos canales. En este sentido, complementa y amplía el trabajo que el GFI realiza a partir de los modelos GER y CED con base en estadísticas oficiales. A pesar de que este modelo presenta sólo cifras en un tiempo específico, la aplicación más interesante sería observar la información con el transcurso del tiempo y analizar su capacidad para anticipar cambios en los flujos al modificar algunos valores en ciertas variables. Por ejemplo, si un país fortalece o relaja sus leyes sobre el secreto bancario o si incrementa su comercio con el país en cuestión, uno podría evaluar la capacidad del modelo para predecir cambios en los flujos de dinero ilegal. Este tipo de análisis podría proveer una nueva percepción sobre cuáles variables incluir y cuáles son las de mayor relevancia, qué ponderación deben tener y la mejor manera de indexarlas, a fin de que se puedan modelar cambios en las políticas. Finalmente, este ejercicio resalta la importancia de la recopilación sistemática de información relevante a las actividades del lavado de dinero en los países. Al recopilar y compilar información de esta forma, se abren nuevas oportunidades para explorar predicciones e hipótesis acerca del marco legal referente al lavado de dinero en los países o para actividades específicas. Una vez que la información está disponible, existen investigaciones y adaptaciones al modelo que permitirían a los investigadores y a los diseñadores de políticas realizar juicios más informados sobre cómo combatir el lavado de dinero.

Discusión de políticas En este estudio empleamos un modelo económico para estimar las ganancias del crimen organizado que se generan para el lava-

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do y el monto de dinero que fluye entre Estados Unidos y México. Este modelo provee una estimación útil del dinero lavado que podría servir para la discusión de políticas y reformas en las leyes financieras y criminales en los ámbitos nacional y bilateral. En primer lugar, nuestro trabajo sobre el modelo nos llevó a creer sobre la importancia de contar con fuentes confiables de información. Creemos que tanto Estados Unidos como México se beneficiarían de tener estimaciones más confiables para cuantificar el problema del lavado de dinero y el crimen organizado, compartir estadísticas entre dependencias y donde sea posible disponer de una fuente centralizada para esta información. En segundo término, nuestra investigación sugiere que a través de la implementación de restricciones para el manejo de dólares en México, se podrían alterar los patrones del lavado de dinero entre ambos países. Mientras que el sector financiero mexicano ha sido castigado a través de una aceptación rápida para la fiscalización de montos de efectivo sospechosos, la nueva regulación en el país sobre depósitos en dólares —que entró en vigor en septiembre de 2010 (véase el caso de estudio: Estados Unidos y Wachovia)—, es posible evitar que los lavadores de dinero repatrien sus ganancias en dólares, de tal forma que sus actividades de lavado de dinero no sean identificadas. La aplicación de la ley en Estados Unidos debe emprender acciones severas, a fin de forzar a los lavadores de dinero a recurrir a medios alternos para el flujo financiero ilegal, como son las transferencias de efectivo, lo que da mayores oportunidades para la aplicación de la ley mexicana y a las aduanas en Estados Unidos para detectar y confiscar sus ganancias. Nuestra investigación lleva a proponer una aplicación más creativa de las herramientas regulatorias que conforman el Bank Secrecy Act, como es la Geographic Targeting Order (GTO), que es una orden emitida por el secretario del Tesoro que exige a cual-

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quier institución financiera doméstica que opere dentro de un área geográfica determinada a reportar transacciones que exceden un techo específico (definido en la sección 31 del USC 5326(a) del Bank Secrecy Act. El estado de Arizona ha utilizado las GTO87 y se requieren más estudios sobre cómo el GTO podría aplicarse a otros estados fuera de la frontera. El GTO podría bloquear de manera efectiva el lavado de las ganancias del crimen organizado a través de instituciones financieras. Los forzaría a usar métodos menos seguros, como el contrabando de efectivo o en forma de paquetes por correo, a fin de transferir dinero a México o a otros países.88 Emparejado con la reciente legislación mexicana acerca del uso de efectivo, las redes criminales estarían bajo escrutinio mediante la aplicación de la ley y por la regulación en las instituciones financieras.89 Recomendamos que el desarrollo de la GTO requiera que los centros de envío de dinero y los bancos reportaran toda transacción que exceda más del doble del monto promedio. En marzo de 2011, el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria estimó que el promedio de las remesas entre Estados Unidos y México era de 297.60 dólares, lo que supondría un techo para las GTO de 600 dólares por transacción.90 Determinadas áreas geográficas deben ser identificadas cuando las cifras de los entes reguladores indican GAFI, Third Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism: United States of America, op. cit., p. 197. 88 Robert Litt, “Use of Geographic Targeting Orders in Money Laundering Cases”, Testimony before the Subcommittee on General Oversight and Investigations, Washington, D.C., Comité de la Casa Blanca para los Servicios Bancarios y Financieros, marzo de 1997. 89 Edward Jurith, “International cooperation in the fight against money laundering”, Journal of Financial Crime 9, núm. 3, febrero de 2002. 90 Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, “Mexico Economic Watch”, BBVA Research, marzo de 2011. 87

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que los volúmenes de las transacciones que manejan los centros de envío de remesas y de los bancos no van de acuerdo con el tamaño ni con la media del ingreso de los hogares de las comunidades mexicanas. De igual forma, ponemos énfasis en el hecho de que el uso de GTO no será totalmente efectivo en el combate al lavado de dinero, a menos que su uso se extienda a entidades no bancarias ni financieras que administran o desarrollan instrumentos de pago no monetarios. El aumento en el uso de tarjetas de débito telefónicas, sistemas globales de prepago para los servicios de comunicación móvil (GSM) e instrumentos monetarios similares de manejo electrónico de efectivo91 por parte de los lavadores de dinero señala que esto podría representar una laguna legal en el BSA.92 México y Estados Unidos han llevado a cabo reformas legales con el objeto de disminuir el número de negocios ilícitos administrados por el crimen organizado, han establecido regímenes antilavado de dinero que están en línea con los estándares internacionales que marca el Grupo de Acción Financiera. Estamos conscientes de que ambos países continúan fortaleciendo sus marcos legales en el combate al lavado de dinero, siguen añadiendo capacidades para recopilar información, cooperar bilateralmente y compartir información, lo que ha significado que los criminales busquen formas alternas para expandir sus negocios a Centroamérica, principalmente Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua, para evitar las leyes mexicanas y estadounidenses. Este modelo económico provee, por tanto, información para las autoridades y organizaciones nacionales o internacionales que les ayuda a centrar sus recursos y actuar en En inglés e-cash (n. del t.). David Birch, “E-cash issues: electronic cash is not just about technology”, European Business Review, núm. 4, 1999, pp. 211-218. 91 92

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consecuencia para limitar el lavado de dinero y controlar el diferencial del crimen organizado. Si se lleva a cabo en un rango más amplio de países, esta metodología crearía potencialmente una base de datos de flujos financieros ilegales y permitiría estudios posteriores clave para países origen o destino.

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Lavado de dinero y corrupción en México: esconder, disfrazar, mentir. Una perspectiva institucional Ángel Ávila Ramírez*

El lavado de dinero es el proceso mediante el cual se produce un cambio en la riqueza ilícitamente adquirida por bienes o activos financieros para darles la apariencia de que son de origen lícito; es el método de esconder y transformar el origen ilegal de los recursos. Ricardo Gluyas Millán “Inteligencia financiera y prevención de lavado de dinero” La corrupción es un síntoma de que algo no ha funcionado bien en la gestión del Estado. Las instituciones diseñadas para gobernar la interrelación entre los ciudadanos y el Estado se utilizan para * Licenciado en Economía por la UNAM, maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por la FLACSO, doctor en Adminsitración Pública por el IESAP, consultor económico de corrupción y de políticas públicas, ha sido investigador en el CEFP en la Cámara de Diputados. Impartió temas en el sector público como: modernización administrativa, finanzas, corrupción y lavado de dinero, administración de bienes materiales y contabilidad gubernamental.

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el enriquecimiento personal y para proporcionar beneficios a los corruptos. Susan Rose-Ackerman La corrupción y los gobiernos Una política de Estado puede concebirse como un conjunto de mecanismos institucionales a través de los cuales se restringe la conducta oportunista de los agentes económicos, por supuesto incluido el gobierno. La posibilidad de que los ciudadanos como votantes puedan llegar a controlar a los gobiernos depende de la existencia de instituciones eficientes y bien definidas. José Ayala Espino Instituciones y economía

Nota introductoria

En el periodo reciente el lavado de dinero se ha extendido con-

siderablemente dejando de limitarse a una determinada ciudad o región. De hecho su ámbito de acción es de carácter internacional, afectando no sólo intereses individuales sino, más importante, intereses colectivos. Se estima que cada año ingresan a México entre 19,000 y 29,000 millones de dólares desde Estados Unidos provenientes de actividades ilícitas, y aunque la mayoría entra como dinero en efectivo por vía terrestre, otra parte lo hace por métodos más sofisticados que buscan evitar los decomisos.93 El lavado de dinero se considera un cáncer multiforme, que se revela al grado no sólo de condicionar, sino de transformar grandes sectores económicos en áreas económicas criminales; es 93

Tania M. Moreno, CNN Expansión, Noticias, 2010.

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un fenómeno que constituye una realidad recurrente en cuanto a las cuantiosas inversiones del crimen organizado en las más variadas y redituables actividades empresariales, el cual ha tenido un incremento caracterizado por una especie de progresión exponencial, consistente en su constante transformación, indeterminación y desconocimiento.94 En su realización intervienen casi siempre organizaciones de carácter delictivo que disimulan sus operaciones bajo aparentes actividades lícitas que bien pueden ser empresariales, comerciales o financieras. El presente ensayo parte de la premisa que la corrupción y el lavado de dinero están ligados intrínsecamente. Al igual que otros delitos, la corrupción, el soborno, el lavado de dinero y robo de fondos públicos, entre otros, son generalmente cometidos con el propósito de obtener ganancias privadas. El lavar exitosamente el dinero, tiene como consecuencia negativa el que las ganancias ilícitas se puedan disfrutar sin temor a ser confiscadas por el aparato gubernamental. Por lo anterior se propone una serie de mecanismos, fundamentalmente institucionales, que ayuden a fortalecer y consolidar el combate al lavado de dinero en México. En ese sentido se utilizará el enfoque de la economía institucional o Nuevo Institucionalismo Económico (NIE) debido a que se ha logrado colocar a la vanguardia de la política pública,95 ya que el debate se centra en cuáles deben ser los arreglos institucionales, las reglas del juego, las normas explícitas e implícitas y el marco jurídico existente en las sociedades. María de la Luz Núñez Camacho, El fenómeno del lavado de dinero en México, Porrúa/Facultad de Derecho, UNAM, México, 2008, p. 3. 95 Andrés Roemer, “El nuevo institucionalismo económico: herramienta de política pública”, El Mercado de Valores, año LIX, México, 1999. 94

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El documento se estructura de la siguiente manera: en el primer apartado se presenta grosso modo la revisión de la literatura tanto del lavado de dinero como del NIE; en el segundo se presentan los mecanismos formales de combate gubernamental al lavado de dinero que existen en México; la propuesta de una serie de elementos institucionales que ayuden a mejorar el combate a la corrupción y al lavado de dinero en México es el objetivo del tercer apartado. Finalmente, en el cuarto, se presentan las conclusiones derivadas de la investigación.

Revisión de la literatura Lavado de dinero El objeto del presente documento no es realizar un minucioso análisis sobre las diferentes concepciones que se refieren al lavado de dinero, empero es pertinente retomar la propuesta de Núñez Camacho al considerarse como una de las más completas al señalar que el lavado de dinero es [...] el proceso utilizado para ocultar y disfrazar mediante diversos mecanismos el origen del producto de actividades ilícitas, a fin de darles una apariencia de legitimidad, es decir, la realización de todo tipo de operaciones para disimular la procedencia delictiva de dinero, bienes y derechos, a fin de invertirlos impunemente en los círculos financieros o económicos lícitos, y cuyas ganancias generalmente se destinan para alentar actividades ilícitas.96

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Núñez, op. cit., p. 7.

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En México, la principal fuente de lavado de dinero está asociada con el tráfico y la producción de narcóticos. Ello significa que, al ser el estadounidense el mayor mercado de consumo de narcóticos en el mundo, gran parte del monto total de los recursos de procedencia ilícita que son lavados en la economía mexicana se encuentra en dólares en efectivo. Sin embargo, crímenes como el tráfico humano, la extorsión y el contrabando también generan ingresos ilícitos en otras monedas e instrumentos de valor. Desde el ámbito legal, expresiones como lavado de dinero, blanqueado de dinero, reciclaje de dinero o legalización de capitales se suele identificar en el derecho penal contemporáneo a un mismo fenómeno delictivo, que se vincula con actos dirigidos a otorgar una apariencia legal y legítima a los bienes y ganancias que se originan o derivan de una actividad ilegal punible como es el tráfico de armas o el narcotráfico y un sinnúmero de actividades ilícitas que resultan ser bien remuneradas. Por ello, el objetivo del lavado de dinero no es otro que el de propiciar e implementar mecanismos económicos o financieros que permitan que los ingresos provenientes de una actividad ilegal como lo es el narcotráfico, por ejemplo, sean absorbidos e incorporados en movimientos de intermediación financiera en la economía formal Ahora bien, el dinero ilegal se “lava” en atención a los problemas contables, tributarios y criminalísticos que para los delincuentes organizados genera el hecho de tener que realizar todas sus operaciones de comercio ilícito en dinero en efectivo que, por lo demás, casi siempre se materializa en moneda de baja denominación.97 Por ejemplo, las drogas no pueden pagarse a través de títulos de valores o tarjetas de crédito que obligarían al traficante a registrar su identidad y ubicación, pero a la vez, la venta en efectivo le genera el problema de explicar la procedencia de sus ganancias y su repentina fortuna o mejora económica. 97

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Lo que identifica de manera especial a estas operaciones ilegales se relaciona con dos situaciones: la primera se refiere al modus operandi que emplea la persona o grupo de personas; la segunda tiene relación con los vínculos entre el agente del lavado y el origen ilegal del dinero que se lava. Por lo anterior, la literatura en el tema establece que el lavado de dinero es sobre todo un proceso continuo, dinámico y complejo de actos, en el cual se distinguen las siguientes fases:98 • Fase de colocación. Involucra el estudio previo del sistema financiero que debe hacer el agente del lavado, a fin de distinguir las agencias de intermediación financieras que resultan más flexibles al control de las operaciones que realizan sus clientes, para posteriormente depositar en aquéllas el dinero sucio y obtener instrumentos de pago como chequeras, tarjetas de crédito, etcétera. • Fase de intercalación. En ésta el agente del lavado intercala sucesivas operaciones financieras o comerciales utilizando los instrumentos de pago que recibió del sistema financiero en la etapa anterior de colocación. Con ellos la mayoría de veces el agente adquiere inmuebles, vehículos, yates de lujo, piedras preciosas, entre otros. A continuación, dichos bienes son revendidos a terceros incluso por debajo de su precio, pero con una particular exigencia, que no sean pagados con dinero en efectivo, sino a través de cheques o mediante permuta con acciones u otro tipo de bienes. En esta etapa tienen lugar múltiples transferencias electrónicas del dinero colocado de un país a otro, con la intermediación de agencias bancarias, ope98

PDeA

Abogados, El lavado de dinero en México, México, 2008, p. 4-5.

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raciones que se realizan de modo veloz, dinámico, variado y sucesivo. • Fase de la integración. Tiene lugar con la inserción del dinero ya “lavado” por las etapas precedentes, en nuevas entidades financieras o su repatriación del extranjero, para después ser invertido en empresas legítimas, reales o simuladas, dotadas de sus correspondientes registros contables y tributarios, lo cual hará que el capital originariamente ilegal pueda expresar ahora una legitimidad ostensible y verificable frente a cualquier medio o procedimiento de control, contable o tributario. Para complementar el proceso ya descrito, en el fenómeno del lavado de dinero ocurren las llamas “10 leyes fundamentales”, que son:99 1. Mientras más exitoso sea un aparato de lavado de dinero, al imitar los patrones y el comportamiento de las operaciones legítimas, menor es la probabilidad de que sea expuesto. 2. Mientras más profundamente arraigadas estén las actividades ilegales dentro de la economía legal, menor será su separación institucional y funcional, y será más difícil detectar el lavado de dinero. 3. Mientras menor sea la ración de flujos financieros ilegales a legales a través de cualquier institución comercial determinada, más difícil será la detección de lavado de dinero. 4. Mientras mayor sea el radio de servicios para la producción de bienes físicos en cualquier economía, el lavado de 99

Núñez, op. cit., pp. 10 y 11.

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dinero se puede realizar de manera más sencilla en dicha economía. 5. Mientras la estructura comercial de producción y distribución de bienes y servicios no financieros esté más dominada por firmas pequeñas e independientes o individuos autoempleados, más difícil será la labor de separar las operaciones legales de las ilegales. 6. Mientras mayor sea la facilidad para utilizar cheques, tarjetas de crédito y otros instrumentos que no sean en efectivo, para efectuar operaciones financieras ilegales, más difícil será la detección de lavado de dinero. 7. Mientras mayor sea el grado de la desregulación financiera para las operaciones legítimas, más difícil será la labor de rastreo y neutralización de los flujos de dinero proveniente del crimen. 8. Mientras menor sea el radio del ingreso obtenido de manera ilegal a legal, al entrar a cualquier economía determinada del exterior, más dura será la labor de separar el dinero ilegal del legal. 9. Mientras mayor sea el avance hacia los servicios financieros en supermercados, mayor será el grado al que todas las modalidades de los servicios financieros se pueden cubrir dentro de una institución multi-divisional integrada: mientras menor sea la separación funcional e institucional de las actividades financieras, más difícil será la labor de detección de lavado de dinero. 10. Mientras peor sea la contradicción actual entre la operación global y la regulación nacional de los mercados financieros, más difícil será la detección de lavado de dinero.

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Neoinstitucionalismo económico o nuevo institucionalismo económico (NIE) La tradición analítica que inicia Ronald Coase y refuerza Oliver Williamson ha sido retomada por historiadores de la economía (D. North), estudiantes de leyes y economía (R. Posner), teóricos de juegos (J. Schotter) y economistas organizacionales (A. A. Alchian y H. Demsetz, Nelson y Winter).100 El NIE incorpora mayor realismo a los supuestos convencionales de la teoría económica, es decir, los individuos procuran maximizar su conducta hacia ordenamientos prioritarios estables y consistentes, pero lo hacen en presencia de límites cognoscitivos, información incompleta y dificultades en el seguimiento y capacidad para hacer cumplir los acuerdos. Entonces las instituciones surgen y persisten cuando confieren beneficios mayores que los costos de transacción (los costos de negociación, ejecución y cumplimiento) en que se incurre al crearlas y mantenerlas. Esta perspectiva trata, como mínimo, de demostrar que las instituciones importan y pueden ser determinantes para explicar el desarrollo de una sociedad; que las instituciones y los arreglos institucionales de las mismas son relevantes para poder con ello predecir si los objetivos planteados por la política pública se lograrán. Las leyes, las costumbres, las reglas culturales, los modelos mentales, así como las inercias institucionales, son el juego que delinea el cómo de la política pública. No importa si se tiene el mejor deseo para lograr un cambio de fondo, y si el deseo es de Walter Powell y Dimaggio (comps.), El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Nuevas Lecturas de Política y Gobierno, FCE, México, 1999, p. 36. R. Coase y D. North obtuvieron el Premio Nobel en Economía. 100

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hecho deseable. Para lograr la operatividad del mismo, se tiene que contemplar cómo el valor institucional induce incentivos, define derechos, sanciona conductas y compromete responsabilidades.101 Más ampliamente, las instituciones son el conjunto de reglas que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales. Las instituciones son construcciones históricas que, a lo largo de su evolución (origen, estabilización y cambio) los individuos erigen. Por ello las instituciones en un país asumen características peculiares, con base en los rasgos estructurales que dominan en la sociedad. El NIE distingue entre instituciones y organizaciones: las primeras son un conjunto de reglas y normas; las segundas son instancias o arenas en las cuales los individuos se relacionan y organizan (acciones colectivas) para volverse actores colectivos en el mercado, de acuerdo con las reglas contenidas en el marco institucional prevalesciente.102 Existen básicamente dos tipos de instituciones: las formales son las reglas escritas en las leyes y reglamentos, su aplicación y cumplimiento son obligatorios, por lo que se necesita de un poder coercitivo (gobierno) para hacerlas cumplir; las informales son las reglas no escritas, que se van acumulando a lo largo del tiempo y quedan registradas en los usos, costumbres y modelos mentales. Por ello son consecuencia de la evolución de los códigos de conducta, de los valores, las ideas y tradiciones de las sociedaRoemer, op. cit. José Ayala, Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías modernas del Estado, M.A. Porrúa/Facultad de Economía, UNAM, México, 1996, p. 321. 101 102

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des.103 Son autocumplidas; no se requiere de una fuerza externa para obligar su cumplimiento.

Corrientes analíticas del NIE104 En el NIE se distingue un conjunto de corrientes, entre las más importantes se encuentran: Economía de la información Las instituciones carecerían de importancia si los individuos no tuvieran la menor noticia de su existencia. Las instituciones son importantes porque los agentes en sociedad comparten información acerca de ellas. La información es el lubricante más importante del intercambio.105 La teoría económica supone que los individuos poseen información perfecta (completa), por lo que las transacciones que se llevan a cabo ocurren sin fricciones. Sin embargo, falta explicar lo que sucede con la conducta, las elecciones y el intercambio cuando la información es incompleta, se encuentra desigualmente distribuida y el proceso de adquirirla es costoso. Este es el punto central de la economía de la información, parte del supuesto de que el proceso de producción, adquisición

Para una revisión más completa, consúltese, Avner Ben-Ner y Louis Putterman, Economics, Values and Organization, Cambridge University Press, Estados Unidos, 1999. 104 Esta propuesta se encuentra en José Ayala, instituciones y economía. Una introducción al neoinstitucionalismo económico, FCE, México, 1999. 105 Ibid., p. 34. 103

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y procesamiento de información es costoso, fundamentalmente porque el mercado no la proporciona adecuadamente. Así, se distinguen dos tipos de problemas de información, información incompleta e información asimétrica. La incompleta se refiere a que los precios de mercado no transmiten toda la información que se requiere para llevar a cabo el intercambio. Se distinguen dentro de ésta la aversión al riesgo y la selección adversa (adverse selection). Por su parte, la información asimétrica se enfoca a la distribución de la información entre los agentes, ya que no sólo se trata de si la información es incompleta (caso anterior), sino que también se distribuye desigualmente entre los individuos. De igual manera, se distinguen tres aspectos: el riesgo moral (moral hazard), los problemas de agencia-principal (principal-agent) y la señalización (signaling). El riesgo moral consiste en aquellas situaciones cuando una de las partes en una transacción (dos individuos) toma ciertas acciones que afectan a la transacción misma y se busca perjudicar a la contraparte con la información que se tiene o se ha obtenido anteriormente. El modelo de agencia-principal describe que cuando existen considerables costos de transacción debido a la naturaleza de la interacción económica entre dos partes y las dificultades de coordinación involucradas en la acción colectiva, entonces los problemas del principal y el agente aparecerán. Un aspecto que caracteriza a las más variadas y diversas formas de organización es la delegación de autoridad —el principal— para tomar acciones y/o decisiones por parte de uno o varios individuos, es decir, uno o más agentes.106 Roderick D. Kiewiet y Mathew McCubbins, The Logic of Delegation, The University of Chicago Press, USA, 1991. 106

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En ese sentido la teoría organizacional define a las organizaciones como redes superpuestas de relaciones del principal y el agente. La delegación de principales a agentes es el tipo de división de trabajo y desarrollo de especialización; las metas se alcanzan si las tareas son delegadas a aquellos con el talento, la capacidad y la inclinación para hacerlo. Por su parte, los subordinados en una organización son obviamente agentes de sus superiores y esta delegación de autoridad a un agente para dirigir o administrar la organización es el tipo para solucionar problemas de acción colectiva.107 Una de las grandes características dentro de la relación del principal y el agente es que éste busca maximizar sus objetivos conforme a los límites e incentivos ofrecidos por el principal. El principal estructura la relación con el agente de tal forma que las soluciones producidas a través de los esfuerzos del agente deben ser las propicias, de modo que permitan satisfacer los intereses del principal. Existe, entonces, un conflicto natural de intereses entre ambos. Como una consecuencia de este conflicto, el principal siempre experimenta alguna reducción en el bienestar debido al comportamiento del agente en las situaciones que mejor satisfacen sus intereses y a que el principal incurre en costos con los esfuerzos por mitigar las pérdidas de la agencia, en donde se desempeña el agente.108 La conducta oportunista —free rider109— que es la raíz de los problemas de agencia, no es un medio en que se reducen las Para una ampliación del tema, consúltese Olson Marcur, La lógica de la acción colectiva, Noriega Editores, México, 1992. 108 Kiewiet y McCubbins, op. cit. 109 También conocido como el problema del gorrón, se refiere a una situación en la cual los agentes económicos eluden el pago de un bien y/o servicio 107

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relaciones del principal y el agente, ya que también los individuos involucrados en transacciones de mercado tienen incentivos similares a comportarse de esta manera. Entonces el principal tiene la más alta vocación por el bien común, mientras que el agente no necesariamente comparte esta vocación, ya que puede decidir corromperse. Si bien el principal contrata para actuar en su representación al agente, éste puede desvirtuar o traicionar los objetivos de aquél, en aras de su interés personal, lo que constituye la posibilidad de corromperse. Finalmente, la señalización110 es una situación que se presenta en las relaciones agencia-principal en la que después de conocer los términos, forma y firma del contrato para formalizar una transacción, el agente puede emitir una señal equivocada o contraria a la observada por el principal, es decir, antes de que el principal le ofrezca el contrato, el agente toma alguna decisión que puede influir en la creencia que el principal tiene sobre su identidad.

Costos de transacción Los costos de transacción son fundamentales para el NIE.111 Surgen cuando en el intercambio, se establece el contrato para intercambiar derechos de propiedad. Los costos de transacción apapúblico. Los consumidores no tienen incentivos para declarar qué servicio o bien público es realmente valioso para ellos, o cuánto estarán dispuestos a pagar por él, a menos que tengan la seguridad de que los demás van a realizar lo mismo (José Ayala, Economía pública. Una guía para entender al Estado, Facultad de Economía, UNAM, México, 1997). 110 En este tema se recomienda: Inés Macho Stadler y David Pérez Castillo, Introducción a la economía de la información, Ariel Economía, España. 111 Ayala, Mercado, elección pública..., op. cit., p. 346.

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recen como resultado de diseñar y establecer los contratos ex ante de la transacción y vigilar su cumplimiento ex post. La segunda fuente de costos de transacción son los problemas de información en cualquiera de sus modalidades analizadas anteriormente. Estos problemas favorecen el surgimiento de conductas oportunistas (free riders) entre agentes, lo que implica una distribución desigual de las ganancias en el intercambio: uno se beneficia a costa de otro.112 La parte afectada buscará medidas para reducir la pérdida de beneficios incurriendo en actividades que incrementarán los costos de transacción. Finalmente, los costos de transacción son resultado de cambios en los términos de intercambio especificado en las instituciones, es decir, cambios en las negociaciones, los contratos, los derechos de propiedad y del sistema legal existente, porque estos cambios implican renegociar, recontratar y aceptar el nuevo ordenamiento legal si es necesario.113 Por último se establece que el nivel de los costos de cualquier negociación está en función de cómo esté organizado y estructurado el marco institucional, incluyendo los derechos de propiedad y las preferencias de la gente.

Derechos de propiedad Los derechos de propiedad son probablemente las instituciones más relevantes en lo que se refiere a la asignación y uso de los recursos disponibles.114 El sistema de derechos de propiedad es un importante mecanismo de coordinación económica entre agentes. Ayala, Instituciones y economía..., op. cit., p. 187. Ibid. 114 Ayala, Mercado, elección pública..., op. cit., p. 133. 112 113

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El punto central es que la estructura particular de cómo son definidos los derechos de propiedad en una economía influye sobre la asignación y utilización de los bienes económicos (recursos) en formas específicas y predecibles.115 La institución de los derechos de propiedad sirve para coordinar las expectativas de los individuos con el fin de impedir conflictos costosos, incertidumbre, desincentivos a la inversión, a la innovación, entre otros. Por ello es poco probable que los individuos por sí mismos encuentren soluciones a conflictos derivados de los derechos de propiedad; así, éstos poseen un valor económico y deben ser respetados conjuntamente por la sociedad. El sistema de derechos de propiedad determina a través de precios implícitos o explícitos cómo los beneficios y los daños resultantes de una decisión se asignan entre quien decide y otros individuos; el sistema contribuye a definir la estructura de costos y recompensas y a establecer las expectativas que los individuos tengan sobre el uso de un recurso en particular. Finalmente, los derechos de propiedad impuestos por la sociedad y vigilados por el Estado contribuyen a resolver los conflictos de intereses que se establecen entre los individuos, se reducen considerablemente los costos de transacción y constituyen un importante mecanismo de cooperación.

El contrato El contrato es una institución importante que puede promover o bloquear la cooperación en el intercambio, genera incentivos para que los individuos se involucren en todo tipo de transacciones. 115

Roemer, “El nuevo institucionalismo...”, op. cit., p. 30.

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Cualquier contrato entre dos partes representa una transferencia mutua de derechos entre las partes del mismo. Este elemento ya se reconoce en los principales códigos morales y jurídicos. El contrato es más que un papel escrito o un acuerdo verbal;116 puede tomar ambos. Los contratos son construcciones humanas, extendidas como una imbricada red de contratos que se ramifica por toda la economía y la sociedad. Los contratos pueden ser formales o informales y además presentan diversas formas así como alcances. Los primeros se rigen por toda la estructura legal, los segundos se rigen por las costumbres sociales. El contrato como forma de análisis se preocupa fundamentalmente no por las transacciones aleatorias, donde dos partes de la transacción ocurren casi simultáneamente y el elemento contractual se subestima, sino en el estudio de la formación de contratos de largo plazo, donde la discontinuidad temporal introduce la incertidumbre y la complejidad del intercambio se modifica drásticamente; por ello el contrato se ha convertido en parte esencial del intercambio.117 El contrato presenta varias etapas importantes, como el diseño, la vigilancia y el cumplimiento. En el diseño deben incorporarse elementos como la confianza, el cumplimiento y la corresponsabilidad de los beneficios. En la vigilancia el criterio debe ser la incorporación de cláusulas preventivas y no punitivas. Por último, el cumplimiento está en función del diseño, la vigilancia y el marco legal existente. De lo contrario, ante la ausencia de reglas claras y de compromiso de los contratantes, se incrementa la incertidumbre, 116 117

Ayala, Instituciones y economía..., op. cit., p. 247. Ibid.

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los costos de transacción, forzando el incremento de las contingencias.

El combate de lavado de dinero en México El “dinero sucio” circulante en México representa aproximadamente una tercera parte (30%) del total de billetes y monedas que mantiene en circulación el Banco de México. Como podemos ver es una cantidad sumamente considerable. La economía nacional maneja un flujo de efectivo de alrededor de 10,000 millones de dólares, por actividades ilícitas, tanto del narcotráfico como de la evasión fiscal. Las autoridades afirman que en los últimos tres años la cantidad total ha alcanzado 14,000 millones de dólares.118 Si bien no es posible desarrollar una metodología confiable para estimar el monto de dinero que se lava en México, sí es factible suponer niveles que ameritan acciones inmediatas por parte del gobierno. En este sentido, la dificultad para realizar dichos cálculos estriba en la insuficiente evidencia empírica confiable y la presencia de variables imposibles de aislar, como el volumen de operaciones vinculadas a la economía informal y los sistemas informales de transmisión de remesas de migrantes. Para estimar los ingresos de las organizaciones criminales no basta con multiplicar el volumen de narcóticos que introducen en los mercados de consumo por su precio de venta, puesto que Estos 10,000 millones de excedente que circulan, a pesar de provenir de transacciones ilícitas o evasivas, son fundamentales para nuestra economía, esto se explica mediante un supuesto económico, ese dinero ayuda a que las leyes de oferta y demanda se cumplan. En vista de un gobierno deficiente en materia fiscal, corrupción y demás, ese lavado de dinero nos alivia. 118

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tal operación no considera los cobros que, sobre dichos precios, se hacen por concepto de distribución de drogas al menudeo en los puntos de consumo ni los gastos de la operación inherente a la introducción de las drogas y su transportación dentro de los referidos mercados ni aquellos otros gastos vinculados con la dispersión de las ganancias ilícitas. De igual manera, es inexacto suponer que los ingresos que perciben las organizaciones mexicanas dedicadas al narcotráfico son, en su totalidad, introducidos al sistema financiero mexicano, toda vez que existen diversas tácticas para lavar dinero fuera del sistema y transferir fondos a otros países.

El proceso de lavado de dinero El dólar en efectivo constituye uno de los principales instrumentos monetarios utilizados para transferir las ganancias derivadas de la venta de droga al menudeo en ciudades de Estados Unidos. Frecuentemente los billetes estadounidenses son transportados a través de la frontera norte mediante “cruces hormiga”, es decir, trasladados en pequeñas cantidades por personas que atraviesan dicha frontera a pie o en vehículos.119 Se sabe que las organizaciones criminales hacen llegar sus ganancias a México por medio de varios esquemas; sin embarSe desconoce el monto promedio de los paquetes que se transportan a través de este mecanismo; sin embargo, se estima que los vehículos que se requieren para transportar 10 mil millones de dólares de Estados Unidos a México representan, aproximadamente, 0.15% del total de vehículos que ingresan a México al año a través de dicha frontera. Tal estimación evidencia el gran reto de supervisión en aduanas que enfrenta el gobierno mexicano, dado que no existen soluciones que permitan hacer un monitoreo detallado sin afectar seriamente el flujo de personas y vehículos en la frontera. 119

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go, una vez que los recursos de procedencia ilícita se encuentran en territorio nacional, se detona el proceso estricto de lavado de dinero, el cual se lleva a cabo en tres etapas a través de diversas modalidades, como las que se describen a continuación: • Colocación: constituye la introducción de los recursos de procedencia ilícita a la economía mexicana. Para ello, el crimen organizado emplea diferentes mecanismos como son, entre otros, la compraventa directa de bienes o mercancías a particulares con recursos de origen ilícito, principalmente en efectivo; la estructuración de operaciones financieras (comúnmente denominada como “pitufeo”); la constitución de empresas “fachada”; y la sobrefacturación de empresas legítimamente constituidas. Muchas de estas operaciones se hacen a través de prestanombres. Uno de los principales instrumentos para introducir las ganancias criminales a la economía ha sido el dinero en efectivo, tanto en moneda nacional como en extranjera. En un principio, los billetes eran introducidos directamente en diversas instituciones financieras mexicanas mediante transacciones realizadas por personas físicas (comúnmente prestanombres) o empresas “fachada”. Posteriormente, en la medida en que se han impuesto mayores controles a las instituciones financieras mexicanas en materia de prevención de operaciones de lavado de dinero y se han tomado acciones contra aquellas instituciones de mayor riesgo —como el monitoreo constante de operaciones financieras en efectivo, los programas especiales de supervisión y las sanciones administrativas y penales a infractores—, se dejaron de observar operaciones financieras de este tipo y, en lugar de ello, se buscaron mecanismos

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para cambiar dichos dólares a pesos mexicanos a través de negocios informales de cambios de divisas, localizados principalmente en la franja fronteriza del norte, o mediante operaciones estructuradas en casas de cambio y centros cambiarios; o bien, dichos billetes se han utilizado para la adquisición directa de bienes o mercancías. Bajo estas últimas modalidades, los particulares han recibido pagos con estos billetes o los han adquirido a tipos de cambio inferiores a los ofrecidos por el sistema financiero formal. • Ocultamiento: dependiendo del mecanismo que se emplee en la etapa de colocación de los recursos de procedencia ilícita, las organizaciones criminales llevan a cabo una serie de operaciones para ocultar su origen e impedir el rastreo de la fuente. Por ejemplo, en el caso de la introducción en instituciones financieras mexicanas de dólares derivados del narcotráfico, se han observado transferencias electrónicas de fondos a instituciones financieras en Estados Unidos y Asia, simulando, principalmente, transacciones de operaciones comerciales internacionales. • Integración: los criminales disponen del producto de las operaciones con recursos de procedencia ilícita a través de la venta —aparentemente legítima— de los activos e instrumentos empleados para ocultar dichos recursos. En la medida en que se imponen más restricciones y controles a instrumentos que implican un alto grado de riesgo vinculado al lavado de dinero, las organizaciones criminales buscan mecanismos alternativos para transferir el valor derivado de las operaciones ilícitas que realizan, como pagos en especie, operaciones de comercio exterior, movimientos de fondos a través de transferencias electró-

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nicas, e instrumentos de almacenamiento de valor (como las denominadas tarjetas prepagadas), entre otros.

El combate del lavado de dinero desde las instituciones formales El gobierno mexicano ha realizado esfuerzos encaminados a combatir el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo, en el ámbito nacional y de una manera importante apoyado desde las instituciones a escala internacional.120 Algunos de ellos son: La presencia del gobierno mexicano en diversos foros multilaterales, regionales y bilaterales permite la interacción de las autoridades financieras del país con otras del exterior dedicadas a la prevención y combate al lavado de dinero, y financiamiento al terrorismo. México participa activamente en los siguientes foros: Grupo de Acción Financiera (GAFI), en donde México ocupa la presidencia; • Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD); • Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC); • Grupo Egmont (agrupa las 116 Unidades de Inteligencia Financiera del mundo); • Subgrupos de trabajo sobre Decomiso y Confiscación en la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; • Comité Interamericano contra el Terrorismo y la Comisión Interamericana para el Control de Abuso de Drogas, de la Organización de Estados Americanos, e • INTERPOL. Cabe señalar que nuestro país es evaluado periódicamente por el GAFI para determinar el grado de cumplimiento con las 40 recomendaciones y nueve recomendaciones especiales que dicho organismo ha establecido como un estándar mínimo que debería ser observado por todos los países en materia de prevención y combate de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. En la última evaluación mutua (2008) se reconocieron los avances del Estado mexicano en la materia y, en particular, el adecuado nivel de cumplimiento de los estándares establecidos. 120

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• La creación de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2004), así como su reforzamiento (incremento de su personal al doble, acondicionamiento de instalaciones con mayores medidas de seguridad, reingeniería de procesos y desarrollo —con apoyo del gobierno de Estados Unidos bajo la Iniciativa Mérida— de una plataforma de sistemas de tecnologías y administración de la información ajustada a dichos procesos) (2007); • La penalización de las actividades financieras hacia terroristas y el terrorismo internacional como delitos graves (2007); • La emisión de disposiciones en materia de prevención de operaciones de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo aplicables a las instituciones de crédito, casas de cambio, centros cambiarios y transmisores de dinero, para homologar el régimen de prevención en dichas instituciones y dirigir mayor atención a operaciones de mayor riesgo (en particular, operaciones en efectivo) (2009); • La publicación de un nuevo formato de aduanas para declaraciones de cruces transfronterizos de dinero en efectivo e instrumentos monetarios equivalentes (2009); • La publicación de la Ley de la Policía Federal, en donde se le otorgan atribuciones de investigación para la prevención del delito a dicha institución (2009); • La definición de acuerdos de intercambio de información con la Unidad de Inteligencia Financiera en la investigación de casos de lavado de dinero a cargo de la Policía Federal, a partir de las facultades de investigación conferidas a la Policía Federal por la ley publicada (2009);

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• La conformación del Grupo Especializado en materia de investigaciones financieras y de Lavado de Dinero dentro de la Policía Federal (2009); • El fortalecimiento al interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de las labores de supervisión especializada en materia de prevención de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo, a través de la creación de la Vicepresidencia de Supervisión de Procesos Preventivos (2009); • El establecimiento de la Coordinación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita de la División Antidrogas de la Policía Federal, con base en la publicación del Reglamento de la Ley de la Policía Federal (2010); • Las reformas a las disposiciones de la Secretaría de Hacienda aplicables a las instituciones de crédito para restringir la captación de dólares en efectivo por parte de las instituciones financieras (2010). Tales medidas instrumentadas por el gobierno mexicano obligan a las organizaciones criminales a buscar mecanismos alternativos que les permitan disponer de sus ganancias. Ante este escenario, la prevención y combate eficaces del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo en México exige una serie de medidas adicionales y especializadas, las cuales se abordan de forma integral en la presente estrategia.

La estrategia nacional de combate al lavado de dinero La Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo está enfocada tan-

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to en la prevención como en el combate del lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Por ello se han establecido actividades en conjunto con las siguientes instituciones gubernamentales: • La Procuraduría General de la República (PGR) es la institución a cargo de los asuntos atribuidos, constitucional y legalmente, al Ministerio Público de la Federación y, en tal virtud, tiene la obligación de ejercer la conducción y el mando en la investigación de los delitos federales, así como de la acción penal. La investigación del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo en esta dependencia se realiza principalmente a través de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada (SIEDO), particularmente en la Unidad Especializada en Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Falsificación y Alteración de Moneda.121 • La Secretaría de Seguridad Pública Federal (SSP), bajo sus nuevas facultades, investiga, en materia de prevención, el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, mediante técnicas especiales de investigación policial. Asimismo, acompaña a la PGR con labores de apoyo al Ministerio Público en sus labores de investigación, específicamente mediante la Coordinación de Investigación de Recursos de Procedencia Ilícita de la División En el periodo de septiembre de 2010 a junio de 2011: i) Se iniciaron 252 averiguaciones previas y se despacharon 181, las cuales derivaron en la detención de 91 personas y la consignación de 145, ii) Se aseguró moneda falsa: 511 piezas de dólares americanos y 39 mil 350 piezas de pesos mexicanos, iii) Se aseguraron 8 millones 546 mil 477 dólares americanos y 11 millones 45 mil 438 pesos en moneda nacional, iv) Aseguramientos en cuentas bancarias en moneda nacional, 32 millones 802 mil 369 de pesos, y en dólares americanos, 1 mil 17. PGR, 5º. Informe de Labores, PGR, p. 82. 121

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Antidrogas, la cual investiga los delitos de delincuencia organizada, contra la salud y de operaciones con recursos de procedencia ilícita. • La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) coadyuva en la prevención y el combate al lavado de dinero y financiamiento al terrorismo mediante el análisis de operaciones financieras y económicas, así como con la regulación y supervisión de instituciones obligadas a reportar operaciones, las cuales están a cargo de las diversas unidades e instancias que integra o coordina: La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF); las distintas unidades coordinadoras y reguladoras del sistema financiero adscritas en la Subsecretaría del Ramo; el Servicio de Administración Tributaria; la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas; y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. En cuanto al funcionamiento institucional, en nuestro país las instancias dedicadas a la investigación de delitos financieros y lavado de dinero son: • La Dirección General de Delitos Financieros y de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita de la Procuraduría Fiscal de la Federación de la SHCP. • La Unidad Especializada Contra el Lavado de Dinero de la Procuraduría General de la República. • La Unidad Especializada Contra la Delincuencia Organizada de la PGR. • La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Fiscales y Relacionados con el Sistema Financiero de la PGR. • La Comisión Nacional Bancaria y de Valores. • La Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP. • Grupo especializado en materia de investigaciones financieras y de lavado de dinero de la Policía Federal.

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La prevención del lavado de dinero comienza por dar un seguimiento y supervisión de las actividades cotidianas con el fin de detectar comportamientos que podrían ser conductas ilícitas en potencia. Para este fin se debe analizar un gran número de operaciones financieras y comerciales. El combate pretende determinar fehacientemente el origen ilícito de los activos empleados por criminales y aportar evidencia plena de las transacciones en la economía o el sistema financiero a través de los cuales se administran dichos activos. Para lograr la prevención y el combate del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo se integra una estrategia compuesta por cuatro ejes rectores: 1) Información y organización; 2) Marco normativo; 3) Supervisión basada en riesgo y procedimientos eficaces, y 4) Transparencia y rendición de cuentas. Estos cuatro ejes permitirán alcanzar las dos metas de la estrategia: 1) Impedir que las organizaciones criminales dispongan de sus ganancias, y 2) Judicializar oportuna y efectivamente casos de alta relevancia de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. Para alcanzar estas metas, la estrategia tiene como base el compromiso del Ejecutivo federal para que sus diversas instancias dedicadas a la prevención y el combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo optimicen su capacidad con recursos adecuados —tanto humanos como materiales— y trabajen de manera coordinada, con el fin principal de evitar la comisión de estos delitos y de obtener sentencias condenatorias en aquellos casos relacionados con las organizaciones que más daño ocasionan al Estado. La consecución de los objetivos anteriores permitirá alcanzar los siguientes resultados: • Impactar en el volumen de transacciones nacionales e internacionales con recursos provenientes de actividades

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ilícitas, obstaculizando la operación de las organizaciones criminales e incrementando los riesgos reales para quienes colaboran en la realización de operaciones de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo; • Recuperar, en forma efectiva, los activos vinculados con actividades ilícitas; • Debilitar la capacidad de los grupos criminales para controlar espacios territoriales, así como para enfrentar y corromper a las instituciones, y • Proteger a la economía formal y fomentar su desarrollo. En congruencia con los planteamientos citados, la coordinación estratégica y operativa de las acciones del gobierno federal quedará enmarcada en el Grupo de Coordinación Ejecutiva del Gabinete de Seguridad Nacional. En un segundo nivel de coordinación, se reconoce el establecimiento de Grupos Interinstitucionales de Trabajo Estratégico y Operativo, que permitirán la interacción cotidiana de las áreas públicas involucradas con las instituciones de los gobiernos de las entidades federativas y de otros países y organismos internacionales especializados, mediante mecanismos sistematizados para la valoración de riesgos y vulnerabilidades sectoriales y los protocolos de actuación correspondientes.122 Para tales efectos, la estrategia reconoce el desarrollo alcanzado en la coordinación e interacción de las instancias encargadas de la investigación criminal a escala federal, y toma en cuenta las facultades recientemente conferidas a la Procuraduría General de la República, así como a la Policía Federal, en términos de las nuevas leyes que las regulan, publicadas en mayo y junio de 2011, respectivamente. 122

Ibidem.

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La estrategia contempla así las medidas adecuadas para reforzar el sistema nacional para la prevención y el combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo, que podrán ser objeto de escrutinio de la sociedad, así como de la revisión por parte de los organismos internacionales especializados en los que participa México. Entre dichos organismos destaca el GAFI, el cual podrá corroborar las medidas apuntadas por la estrategia a través de los informes de evaluación sobre el cumplimiento de México a los estándares emitidos por dicho organismo.

Fortalecimiento institucional para combatir el lavado de dinero En términos generales, los principales asuntos que enfrentará México en este siglo XXI son: • La eficacia en la conducción económica; • La gobernabilidad democrática (consolidación de los procedimientos y cultura democráticos); • La reforma institucional (la adecuación del marco legal e institucional que responda a las exigencias actuales, especialmente en el avance de la rendición de cuentas, la impartición de justicia y el desarrollo social.123 Por tanto, a continuación se presentan algunos mecanismos institucionales (formales e informales) que pueden ayudar a que Arturo García Vázquez, La refundación del Estado mexicano a inicios del siglo XXI, M.A. Porrúa/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 2001, p. 9. 123

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el combate al lavado de dinero se dé con mayor efectividad dentro del gobierno.

Los mecanismos de carácter organizativos El medio más sencillo para vigilar que se lleve un verdadero combate al lavado de dinero en el gobierno y su administración pública consiste en permitir que los funcionarios se vigilen a sí mismos. No obstante, se señala que existe resentimiento social hacia los funcionarios públicos, en especial hacia los altos puestos de gobierno y en relación con el manejo de los recursos públicos que tienen, donde se percibe que son utilizados para su beneficio personal.124 Aunque éste es el método más sencillo podría involucrar los costos políticos más elevados a causa de la lucha interna que puede generar dentro de la organización. Una organización que evada en público sus problemas facilita mucho a las legislaturas o al ejecutivo político reducirle su presupuesto o imponerle otras sanciones.

La publicidad Es un medio organizativo para el control de la burocracia. El mecanismo depende en gran medida de que la organización misma corrija los errores que se descubran. Si la organización no responde a un problema una vez identificado abiertamente, podrían entrar en acción los métodos ejecutivos, legislativos o legales. Sin embargo, es más fácil, barato y rápido que la organización responda. Así se reducirá el control externo de la organización, la Armando Nieto Juárez, La fiscalización en México, Perspectivas, México, 2000. 124

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que podría conservar cierto margen de acción para su actividad futura. Si una organización establece la reputación de resolver sus propios problemas, será mucho más capaz de resistir las presiones políticas o legales externas.125 En este sentido, si se considera en una relación agencia-principal que la sociedad es el principal y el gobierno el agente, entonces el agente va a mostrar públicamente que está haciendo bien su trabajo, por lo que estará entregando cuentas claras al principal. Hay que considerar entonces que pueden existir problemas de información asimétrica entre ambos, por lo que la información que presente el gobierno tiene que ser clara y confiable, de tal manera que se minimicen los costos de transacción y el agente tendrá más presiones de la sociedad a través de los medios de comunicación. Los cambios en el sector público han implicado que el mercado como una institución importante influya como medio de control en la administración pública y ello se vea reflejado en la publicidad, ya que la virtud de control, como lo es el mercado, es su funcionamiento automático (la famosa “mano invisible”). No se necesita que otra institución pública tome una decisión acerca de lo acertado o no de una elección, se supone que los actores involucrados aplican una racionalidad económica apropiada, que a su vez se refleja en el mercado y se transmite en la sociedad. Suecia probablemente posee el sistema administrativo más notable por el uso de la publicidad como instrumento de control. Los funcionarios suecos trabajan dentro de una “pecera” porque sus acciones están casi enteramente abiertas a la vista del público. Cada vez que un funcionario toma una decisión, tal decisión deberá justificarse por escrito, y la justificación escrita se registra como parte del archivo que queda a disposición de los ciudadanos que lo soliciten (Guy Peters, La política de la burocracia, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, FCE, México, 1999, p. 456). 125

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La disciplina interna La disciplina interna es otro medio potencialmente eficaz para controlar la administración en su combate al lavado de dinero, sin tener que recurrir a la imposición de un control político externo. Es un medio relativamente “barato” de control en términos de tiempo y de energía institucional total. Se supone que dentro de la jerarquía existe alguien que ocupa un puesto responsable y posee valores más compartidos con los que supuestamente tiene la sociedad. Se observa que el órgano de control interno, la Secretaría de la Función Pública, está subordinado al Ejecutivo y carece de suficientes recursos técnicos, humanos y legales para constituirse seriamente en un contrapeso efectivo a los poderosos aparatos burocráticos. La ley que define las responsabilidades y castigos de los funcionarios públicos, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se presta a interpretaciones discrecionales y es sumamente blanda con los infractores. Al mismo tiempo, su aplicación depende nuevamente de un conjunto de instancias participantes que entorpecen el proceso. Con la responsabilidad diluida, la ley de responsabilidades suave y el supervisor subordinado, el esquema de incentivos para los funcionarios, los individuos y los sectores sociales (costos de oportunidad de cumplir plenamente con las reglas y la falta de aplicación de sanciones), favorecen el ajuste mutuo por la vía económica, particular y por encima de la ley. En consecuencia la burocracia sale internamente cohesionada a consecuencia de la colusión y las complicidades recíprocas; a su vez, ello resta autonomía a los burócratas en el interior del sistema y frente a los superiores.

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Grupos de interés y grupos de presión Otro procedimiento sin provocar conflictos formales entre las instituciones es la actividad de los grupos de presión y de la opinión pública.126 Los grupos de presión son causa frecuente de que la administración no actúe siempre en bien del interés público. Aunque los grupos de presión podrían no servir al interés público, sí sirven a una clientela reducida, y esa clientela se ve muy afectada por las actividades de la agencia. Al informar a sus miembros de las actividades de la agencia, los grupos pueden ejercer a su vez cierto control eficaz popular: el resultado de este proceso es a menudo una acción legal o administrativa que favorece intereses especiales, pero incluso esto constituye cierta respuesta por parte de la agencia. En virtud de que los elementos anteriores pueden llevar más tiempo del propuesto, la opción es para el nuevo gobierno mejorar sus procesos y controles internos. Por tanto, el elemento clave es institucionalizar la transparencia en el combate a la corrupción y al lavado de dinero. La transparencia en el combate al lavado de dinero significa que las razones de toda decisión gubernamental y administrativa, así como los costos y recursos comprometidos en esa decisión y su aplicación, están accesibles, son claros y se comunican a la sociedad, es decir, se rinden cuentas. No debe, por ningún motivo, burocratizar más la función pública, sino revelar sus procesos y sus medios. En forma espontánea y debido principalmente a que se incrementa el riesgo de la revelación o exhibición pública, la transUna encuesta de la Fundación Arturo Rosenblueth reveló lo siguiente: los recursos públicos son manejados en forma honesta: Sí 6%, No 90%, No sabe 4%. El Congreso vigila con energía el buen uso de los recursos públicos: Sí 20%, No 64%, No sabe 16% (citado por Nieto, op. cit.). 126

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parencia genera varias ventajas que por sí solas justifican su búsqueda: primero favorece el apego a la ley y reduce los márgenes de discrecionalidad en su interpretación; segundo, favorece el uso mesurado de los recursos públicos y la eficiencia; tercero, incita a la honestidad y la responsabilidad, y cuarto, facilita la coordinación entre agencias gubernamentales. La transparencia en el combate al lavado de dinero se refiere a dos aspectos fundamentales: la acción (o inacción) pública y la responsabilidad (por acto u omisión). El primero se refiere a que la población tiene acceso a información disponible, completa y clara sobre aspectos tales como los problemas o causas sociales que originan la acción gubernamental en el combate frontal al lavado de dinero y el uso de los recursos públicos, las referencias para la evaluación pública y la identificación de los impactos sociales, entre otros. El segundo tiene que ver con la identificación del sustento legal de la acción gubernamental, y la agencia y los funcionarios responsables de las acciones públicas. Es decir, que para cada acción pública o uso de recurso presupuestal, debe acompañarse no sólo de una clara explicación del proceso y fines de la acción, sino también de la identificación del responsable de la misma. Al mismo tiempo, dicho responsable debe estar siempre dispuesto para rendir cuentas. En resumen, existen por lo menos cuatro niveles de la transparencia para combatir el lavado de dinero en la responsabilidad.127 • Los responsables de la decisión. • Los responsables de la ejecución. Juan Pablo Guerrero Amparán, La reforma a la administración pública mexicana en el nuevo régimen político ¿Por dónde empezar?, Documento del CIDE, División de Administración Pública, 2000. 127

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• Los responsables de la supervisión. • La sustentación jurídica del acto u omisión y los grados de discrecionalidad en la decisión y ejecución. Por tanto, es necesario fortalecer los mecanismos de control interno que cumplan con dos objetivos al mismo tiempo: por una parte, hacer efectivo combatir el lavado de dinero y la imputabilidad a través de la evaluación y, por la otra, mejorar las capacidades de los aparatos administrativos, al favorecer formas de gestión por desempeño concretos. En ese sentido de la transparencia, el sistema de rendición de cuentas no debe hacer más pesada la acción burocrática a través de control de procedimientos, sino que debe destacar la evaluación de resultados para combatir el lavado de dinero. El objetivo es reducir considerablemente los costos de transacción derivados del rígido marco institucional anterior de control, al transparentar la acción pública y enfatizar la evaluación de los resultados.

Mecanismos de control político Si los aspectos descritos anteriormente no son eficaces para ayudar a combatir la corrupción y el lavado de dinero, deberá introducirse un segundo nivel a través de las instituciones políticas:

El Congreso Las instituciones legislativas han tenido relevancia en los últimos años debido a la preocupación creciente de los votantes en las

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cuentas claras. Hay que reconocer que la separación efectiva de poderes en México y el fortalecimiento del legislativo y judicial tienen todavía por delante un proceso de consolidación. En el Congreso, por ejemplo, sus miembros deben consolidar sus carreras parlamentarias —diseñar los incentivos adecuados para hacer carreras legislativas—; el Congreso debe dotarse de organismos y personal de apoyo que le permita profesionalizar el trabajo legislativo.128 Por ello, existe un asunto pendiente de profesionalización en los cuerpos y organismos de asesoría parlamentaria. Además, el gran volumen del trabajo administrativo que ahora se realiza ha hecho más necesario que la legislatura ejerza sus funciones de vigilancia, considerando el mayor volumen de los fallos administrativos que tienen la fuerza de la ley y se expiden por facultades delegadas por la legislatura. El Congreso, por tanto, debe ampliar el marco de actuación de las leyes con el objetivo de establecer las labores fiscalizadoras de la Cámara de Diputados al crear un sistema de frenos y contrapesos en la gestión de las finanzas públicas para combatir eficazmente el lavado de dinero. Como aproximación se propone que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) se convierta en una institución que vigile y defienda los intereses de la sociedad, es decir, que haga cumplir el contrato que se estableció entre el Estado y la sociedad. Es necesario dotar a la ASF de facultades para convocar testigos, dictar sentencias y, en su caso, establecer mecanismos desde el legislativo para combatir el lavado de dinero; también: Véase con detalle a Ma. Amparo Casar, “Coaliciones y cohesión partidista en un Congreso sin mayoría: la Cámara de Diputados de México 19971999”, en Política y Gobierno, vol. 7, núm. 1, CIDE, México, 2000. 128

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• Vigilar y controlar la actuación de las contralorías internas, de las instituciones dedicadas a combatir el lavado de dinero, por lo que la ASF debe normar y evaluar el funcionamiento de las contralorías internas en las distintas dependencias y entidades estatales involucradas. • Aplicar sanciones administrativas principalmente para destituir o inhabilitar a los servidores públicos que cometen actos de corrupción y/o participen en actividades de lavado de dinero. Con ello se puede evitar que el propio Ejecutivo, siendo el fiscalizado, tenga la facultad absoluta de establecer el tipo de sanción que le corresponde al personal que está bajo su mando.

El Ejecutivo El Ejecutivo político parecería encontrarse en la mejor posición para controlar la actuación de la burocracia. Todas las líneas de autoridad y control se encuentran en el organigrama; sólo se requiere la disposición a ejercer esa autoridad. En ese sentido, el Ejecutivo debe ejercer su influencia para incrementar la capacidad de los otros poderes y la sociedad para controlar al aparato ejecutivo. En este esfuerzo, su titular debe ver como aliados a los otros poderes y desde luego a la sociedad frente a los fenómenos burocráticos de su administración. El gobierno de Calderón está obligado a combatir frontalmente todas las actividades relacionadas con el lavado de dinero desde el principio, conjuntamente con la lucha contra el crimen organizado. Existen formas a través de las cuales el Ejecutivo puede cooperar con el fortalecimiento de las capacidades de los otros poderes y con la sociedad. Una forma que ya se empezó a im-

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plementar es el abrir sus sistemas de información.129 Esto quiere decir que a través de la transparencia y el desarrollo de sistemas de información que faciliten la labor legislativa y judicial, finalizando con un combate frontal del lavado de dinero adecuada a la sociedad. En la práctica, la operación de la autoridad ejecutiva sobre la burocracia es sustancialmente más difícil debido a que entre estos agentes también existen relaciones agencia-principal y en consecuencia los problemas de información ya tratados antes.

El Poder Judicial Ya se ha señalado que la burocracia pública es un ejecutor relevante de las políticas y un juez importante de las reclamaciones formuladas contra el gobierno. Por tanto, resulta destacable la existencia de restricciones legales al ejercicio de tales facultades. Resulta importante eliminar la ineficiencia del sistema judicial, es decir, que un poder judicial independiente es vital para asegurar que los poderes Legislativo y Ejecutivo asuman su plena responsabilidad ante la ley, así como interpretar y hacer cumplir las disposiciones de la Constitución. En México falta un poder judicial autónomo y profesional que genere un estado de derecho mínimo para garantizar la seguridad de las personas, los patrimonios y en general los derechos de propiedad. Todos los sistemas políticos ofrecen un conducto para que los ciudadanos cuestionen las acciones de los administradores, y a Una medida recomendable sería modificar el marco institucional para otorgar autonomía al INEGI con el objetivo de hacer más creíble y veraz la información que este organismo difunde a la sociedad. 129

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veces incluso las elecciones de políticas realizadas por el gobierno por medio de la administración.

Las restricciones normativas Este recurso significa la creación de mecanismos que dentro de la burocracia sirvan de guías para la administración en bien del interés público. Esta es la forma de control más barata, y en última instancia, la más eficiente para impedir las fallas en lugar de simplemente corregirlas a posteriori. En México el control que ha influido significativamente en el comportamiento de los aparatos administrativos ha tenido dos vertientes principales:130 el contable, que enfatiza el control sobre el flujo de efectivo y la salud financiera de las diversas agencias públicas, y el administrativo, que asegura que el ejercicio del gasto y la acción pública satisfaga el conjunto de requisitos normativos. Las normas que regulan el proceso de gasto privilegian el conjunto de procedimientos necesarios para su ejercicio y relegan la atención sobre los impactos reales de las políticas en la sociedad; los incentivos se orientan hacia el uso rígido y reglamentado del gasto, sin que exista preocupación por el ahorro o la rentabilidad social de los recursos. Al mismo tiempo, no ha habido la voluntad suficiente de transparentar las lógicas de asignación presupuestal, ya que los programas gubernamentales han sido prisioneros de las inercias que revelan compromisos políticos y privilegios, o las urgencias que traducen la intransigencia de la presión fiscal.

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Guerrero, La reforma a la administración..., op. cit., p. 8.

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Por otro lado, se observa que el proceso de combate al lavado de dinero por parte de las organizaciones criminales ha sido incapaz de satisfacer a plenitud las expectativas de información que necesita la opinión pública. No existe una interacción directa entre el gobierno y los ciudadanos para evaluar y discutir abiertamente el cumplimiento de los objetivos y tas tareas encomendadas a las instituciones públicas encargadas de combatir a los criminales, lo que eleva dramáticamente los costos de transacción en la sociedad, ya que la información se encuentra distribuida desigualmente, los derechos de propiedad se encuentran endebles y el contrato social pactado entre gobernantes y gobernados no se ha cumplido a cabalidad. Así, una administración pública transparente, accesible, moderna y eficiente es una demanda constante y creciente de los ciudadanos y, para las instituciones, una exigencia de la vida democrática que ha logrado mantener el país recientemente. La falta de compromiso del servicio público en el combate a la corrupción deteriora la confianza en las instituciones, aun cuando los mecanismos institucionales son eficaces.

Conclusiones El objetivo del documento ha sido proponer un conjunto de mecanismos institucionales que ayuden a fortalecer y consolidar el combate al lavado de dinero dentro del gobierno con el empleo del enfoque institucional. Para cumplir con este propósito se insistió en dos aspectos: que el control interno ha tenido avances importantes, mientras que el control externo ha carecido de instrumentos sólidos que lo hagan desarrollarse.

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Para avanzar en materia de hacer frente a las prácticas del lavado de dinero se deben considerar los siguientes aspectos elementales, ya que el control presupuestario vigente debe complementarse con una evaluación integral que mida los resultados de la gestión pública en la materia, su orientación efectiva a las poblaciones delictivas, y su vinculación con las demandas y necesidades de la sociedad para: • Fortalecer el sistema del freno a las actividades ilícitas de lavado de dinero mediante el desarrollo de esquemas modernos de medición y evaluación del desempeño y de los resultados de sistemas integrales de control, que permitan a los administradores públicos involucrados mayor flexibilidad en la operación y garanticen los principios de honestidad y transparencia en el uso de los recursos públicos. • Lograr que la sociedad tenga confianza en que los recursos públicos se utilicen con honestidad, eficiencia y eficacia, depende del elemento central que es garantizar un sistema de transparencia eficaz. • Prevenir y detectar acciones de corrupción, y en el caso de eventuales infracciones por parte de los gobernantes, sancionarlos adecuada, ejemplar y oportunamente. Esto sólo podrá lograrse a partir de definir objetivos claros a escala institucional, en los tres órdenes de gobierno que se vinculen a programas, acciones o servicios concretos, con metas significativas y cuantificables en términos de resultados en el combate a la corrupción. Por consiguiente, los controles interno y externo deben considerarse como un todo. Constituyen un conjunto interrelacionado, de manera que las partes de uno (normativas, estructurales,

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informales, mecanismos e instrumentos) repercuten en el otro y desde luego en los resultados finales. A pesar de sus similitudes, el control interno ha tenido un grado mayor de avance que el control externo. Los próximos años tendrán que ser el tiempo de la reforma institucional para combatir frontalmente todas aquellas actividades relacionadas con el lavado de dinero, con amplia participación de la sociedad que el mismo gobierno debe, si ese es el caso, propiciar su involucramiento para que ambos alcancen las metas comunes. La administración pública ya no bastará con menos gobierno y menos funcionarios, es necesario ir estableciendo mecanismos institucionales sólidos que permitan la confianza en la información, incentivos que estimulen la participación social y gubernamental y que desincentiven el abuso, la corrupción y la impunidad. A pesar de que existan instituciones sólidas en materia de combate a la corrupción y el lavado de dinero, éstas per se no van a ser la panacea para que los resultados concretos se puedan visualizar. Entonces, instituciones para eliminar las prácticas del lavado de dinero son una condición necesaria, pero no suficiente, ya que se requiere la flexibilidad ineludible para enfrentar el reto hacia el futuro.

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Diferentes visiones

Oficina del Secretario General del Grupo de Acción Financiera (GAFI)1 El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha señalado que los efectos del lavado de dinero en la economía global suma entre 2 y 5% del producto interno bruto (PIB). Otras organizaciones, como No Money Laundering, coinciden con este cálculo cuando se aplica sólo para los países. ¿Están de acuerdo con esta estimación? Es muy difícil calcular la cantidad de dinero que se lava anualmente, ya sea a escala global o nacional. Diferentes estudios que se citan comúnmente establecen un rango de 2 a 5% del PIB, lo que significa un margen muy amplio. Respuesta del organismo inter-gubernamental con sede en el edificio de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) al cuestionario del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados (CESOP). Traducción: Gabriel Fernández Espejel. 1

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Para el Grupo de Acción Financiera es importante señalar que la misma GAFI nunca ha hecho o respaldado algún cálculo en relación con el monto de dinero que se lava. Las cifras se basan en estudios de otros organismos internacionales. Se recomienda, para puntualizar sobre esta información, el más reciente estudio de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNODOC, por sus siglas en inglés) “Estimating illicit financial flows resulting from drug trafficking and other transnational organized crime”. Una de las muchas razones que explican la dificultad para calcular el monto del lavado, es porque existen diferentes definiciones de lavado de dinero entre los países. Como mínimo, y hablando de manera amplia, el lavado de dinero es la posesión, adquisición y uso de las ganancias de delitos financieros. Un delito financiero es —por ejemplo— un crimen por tráfico de drogas o corrupción. GAFI tiene una lista mínima de estos delitos financieros que deben ser definidos o establecidos. Pero, como algunos países tienen más delitos financieros definidos como ofensas, los cálculos para los países son difíciles de sumar y de comparar. ¿Es posible conocer cómo se distribuyen los costos monetarios dependiendo de las actividades ilegales de las que se trate, como el tráfico de droga, terrorismo y corrupción, entre otros? No, no que GAFI tenga conocimiento al respecto. Esto depende de los crímenes que generan la mayoría de las ganancias del crimen organizado. En México se debate en el Congreso de la Unión la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terro-

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rismo. De acuerdo con su experiencia, ¿cuáles son los principales elementos o capítulos que debe contener una nueva ley antilavado y de combate al financiamiento al terrorismo? Hasta el momento GAFI no posee un borrador de esta ley, por lo que no podemos hacer referencia a la misma. No obstante, se puede decir que hay varias maneras de implementar un sistema efectivo antilavado y contra el financiamiento al terrorismo. Debido a las diferencias evidentes en los sistemas legales entre países, las naciones no pueden simplemente copiar los sistemas existentes o incorporar un modelo legal sin adaptarlo cuidadosamente a su marco jurídico. GAFI enlista un conjunto de requisitos que deben ser integrados. Estos requerimientos y estándares constituyen el mínimo de acciones a considerar y no representan, necesariamente, una receta de cómo un país debe integrar las “Recomendaciones del GAFI”.2 México fue asesorado por el FMI y el GAFI en 2008, actualmente el Grupo de Acción Financiera da seguimiento a los avances, tal como sucede con los demás países miembros del GAFI. El proceso de observación es flexible y depende del progreso que se está teniendo. México se encuentra en condiciones normales dentro del seguimiento, que es la manera más común de llevarlo a cabo entre los países que fueron recientemente evaluados. El seguimiento regular puede cambiar a avances o revisiones bianuales si el país ha emprendido esfuerzos suficientes, o puede ser removido a un seguimiento expedito y detallado si el país sigue sin cumplir con los requisitos o está teniendo un progreso insuficiente o incorrecto. Las cuarenta recomendaciones y las nueve recomendaciones especiales del GAFI se pueden consultar al final de esta publicación, en los anexos. 2

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¿Cuáles son las ventajas de tener una nueva ley antilavado y de combate al financiamiento al terrorismo, pensando en la lucha contra las organizaciones criminales? ¿Cómo se impacta en la corrupción? Sin una copia del borrador de la ley, no estamos en posibilidad de aconsejar sobre las ventajas que pudiera haber en contra de las organizaciones ilegales y contra la corrupción. De cualquier forma, si uno juzgara sus ventajas, únicamente, bajo la luz del proceso de seguimiento que se tiene, la ventaja sería que una buena ley permitiría a México moverse a actualizaciones o revisiones bianuales. Por el contrario, si permanecen los rezagos o si se aprueba una ley insuficiente, podría significar que México se movería a un seguimiento expedito y detallado. El proceso de seguimiento mencionado previamente da a los países flexibilidad en cuanto al tiempo que tienen para buscar soluciones a los rezagos que se marcan. De cualquier forma, la expectativa es que el progreso sea constante; además se tiene un tiempo definido para que se aborden todos los temas. Para México, el tiempo establecido marca que todos los señalamientos deben haber sido totalmente cubiertos en un lapso de 4 a 5 años después de la conclusión de la asesoría (la cual se publicó en enero de 2009). Asimismo, es de suma importancia que las medidas correctivas que se desarrollan se enfoquen en los rezagos relevantes. México está actualmente a tres años de su última evaluación mutua. Lo que significa que hacia finales del próximo año la plenaria de GAFI tendrá que evaluar si México ha tenido un avance satisfactorio y adecuado. De no ser así, México será puesto en la modalidad de seguimiento expedito (lo que implica reportes más frecuentes) y/o un seguimiento más detallado. Un seguimiento

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más detallado implicaría que se tomen una serie de medidas adversas para México, desde una carta o señalamiento al secretario correspondiente hasta una visita de alto nivel, un llamado público para que se tomen medidas correctivas e, inclusive, la suspensión o conclusión de su membrecía. El procedimiento, debe señalarse, es el mismo para todos los países. Las medidas correctivas son públicas y tienen un impacto en el sector financiero y en la economía de un país. El marco legal actual no incorpora diferentes actividades no bancarias ni financieras para su supervisión, al mismo tiempo que ciertas actividades profesionales y de organizaciones no gubernamentales quedan sin revisión. ¿Cuál es la mejor manera para incorporarlas? Las actividades no bancarias necesitan incorporarse. GAFI distingue dos diferentes grupos de actividades no bancarias: i) actividades financieras, y ii) otras actividades con fines de lucro.3 Las actividades financieras están consideradas en las “Recomendaciones del GAFI”; asimismo, las actividades no bancarias y financieras se enlistan en el glosario. En total se definen 13 actividades que deben ser cubiertas en un rango amplio. Para estas actividades, los países necesitan aplicar las mismas medidas que se tienen para los bancos. Los requisitos se enlistan en las Recomendaciones del GAFI de la 4 a la 25, con excepción de la 12, 16 y 24. Para la segunda definición, GAFI enlista actividades de negocio no financieras y ciertas profesiones. Para organizaciones con fines de lucro, las autoridades de los países necesitan desarrollar, en general, las mismas medidas que se tienen para las institu3

Designated other activities, en inglés, n. del t.

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ciones financieras, aun cuando existen ciertas diferencias. Los requisitos se enlistan en las recomendaciones del GAFI 12,16 y 24. Las organizaciones sin fines de lucro están cubiertas bajo la recomendación especial VIII. Para todas estas recomendaciones, depende de cada país y de su sistema legal ver cuál será su mejor aplicación. En términos legales, ¿cuáles son las dificultades principales a fin de poder congelar las cuentas bancarias y confiscar los bienes de los cárteles de las drogas y de otras organizaciones criminales? demanda que todas las ganancias del crimen, todos los instrumentos que usan los cárteles criminales o que tienen la intención de ser empleados, deben ser inutilizados y confiscados. Esta acción se extiende a los ingresos provenientes del lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y cualquier ofensa que haya tenido fines de lucro (la cual puede estar relacionada al tráfico ilegal de drogas) y debe cubrir el valor de los dividendos correspondientes. Además, debe inutilizar las ganancias derivadas directa o indirectamente del crimen y debe confiscar los ingresos que atesora la defensa legal o un tercer involucrado. Estas ganancias no se limitan al dinero sino a cualquier bien, propiedad o derecho. La definición es tan amplia como ésta puede ser y se halla en línea con la Convención de las Naciones Unidas, que marca otros requisitocomo la provisión que señala que la enajenación debe realizarse sin notificación previa y debe respetar la buena fe de terceras partes. Los requisitos se resumen en la recomendación 3. Cualquier parte de la recomendación 3 que no esté cubierta por un país lo ubica debajo del nivel de cumplimiento. Además, GAFI

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los países necesitan implementar medidas efectivas de enajenación. Los montos que uno espera que sean confiscados difieren de país a país, pero la expectativa para un país del tamaño de México sería de una cifra de cientos de millones de dólares como mínimo. Cualquier número inferior se consideraría menor al nivel de cumplimiento. Resulta pertinente señalar que la confiscación no es una sanción. La confiscación busca restituir la situación original y asegurar que el crimen no sea rentable. Sobre todo, los países necesitan implementar un rango amplio de sanciones administrativas, criminales y civiles. Estas sanciones deben ser efectivas, proporcionales y disuasivas. Las sanciones se mencionan en la recomendación 2, pueden comprender el encarcelamiento, pero algunos países aplican sanciones monetarias o multas bajo ciertas circunstancias. En la última evaluación de México, en octubre de 2008, publicada en enero de 2009, se señaló la falta de coordinación entre las autoridades. ¿Cuál es la importancia de una buena coordinación y de compartir la información entre estas instituciones? Pensamos que usted se refiere a la falta de coordinación entre el fiscal (PGR) y el judicial. Como parte del proceso de seguimiento, GAFI concentra –en primera instancia– sus esfuerzos en las 16 recomendaciones centrales. La número 31 (cooperación doméstica) no está dentro de las 16 principales. Una vez que GAFI calcula que se han llevado las acciones suficientes para remediar los rezagos existentes en las 16 recomendaciones claves, entonces revisa el progreso general, incluyendo la recomendación 31. De cualquier forma, México aún no ha completado la primera revi-

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sión, por lo que todavía no se tiene información sobre este hecho y no se puede tener una retroalimentación. La importancia de la cooperación entre la parte judicial y de investigación es la misma que la cooperación entre gobiernos, sea nivel doméstico o internacional: cuando las autoridades involucradas fallan en la cooperación, el crimen es el único ganador. ¿Cuáles son los efectos posibles de la publicación de una nueva ley en términos de dinero confiscado y de la enajenación de bienes? Debido a la falta de una copia del borrador de la ley, no es posible contestar. Esperamos que la ley contemple estos temas de manera acertada, de tal forma que tenga un efecto positivo. De lo contrario, será un hecho desafortunado contemplando el proceso de seguimiento que se describió anteriormente. En su último reporte, GAFI mencionó la necesidad de mejorar la relación de reportes emitidos, investigaciones judiciales y sentencias dictadas. Se señalaron algunas acciones. El gobierno anunció algunos avances, pero esta relación se percibe aún baja. ¿Qué acciones complementarias se requieren? En Estados Unidos la relación es mucho mejor, ¿hay lecciones por aprender? Hay muchos factores posibles que explican que un país tenga más o menos reportes de actividades sospechosas, investigaciones, juicios y sentencias. Ello depende del sistema legal actual, mismo que ha cambiado desde la última asesoría o reporte de GAFI. La valoración del GAFI toma más de un año, un equipo de alrededor de seis personas realiza un cuestionario extenso y una

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visita de al menos dos semanas al país, con reuniones con las autoridades correspondientes y un proceso de investigación que llevan a cabo 35 miembros de GAFI. Sobre esta base, la valoración detallada, también conocida como reporte de evaluación mutuo, es publicada por GAFI con las recomendaciones de mejora pertinentes. El reporte sobre México contiene también recomendaciones para mejorar la relación entre las transacciones financieras sospechosas y el número de sentencias dictadas. De cualquier forma, se puede decir que México ha trabajado en cambios en su sistema legal para mejorar su efectividad. Puede ser que estas mejorías no se vean reflejadas todavía, aunque no es posible decirlo en esta etapa del proceso: ¿por qué se da así esta relación (reportesentencia) y qué se necesita hacer, ya que esto exige una nueva valoración? En el mejor de los casos la relación mejorará de manera significativa para cuando se lleve a cabo la próxima valoración de GAFI, en especial debido a que el organismo se centrará más en la efectividad. En general, los bajos números de los reportes de actividad sospechosa, investigaciones y sentencias se deben a problemas como la falta de una base legal propicia, falta de conocimiento, falta de voluntad, de recursos, de capacitación, entre otros. En nuestro país el número de reportes financieros que se emiten sobrepasan la infraestructura de las instituciones judiciales y de investigación que combaten el lavado de dinero. Una sugerencia era mejorar las capacidades técnicas de los oficiales, así como elevar el presupuesto; sin embargo, el problema persiste. ¿Existen otras herramientas que puedan conducir a mejoras en esta materia?

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DEL DINERO?

Muchos países enfrentan niveles de criminalidad que rebasan a las autoridades. Contar con recursos suficientes en el lugar adecuado continúa siendo la mejor herramienta para enfrentar este hecho. Las medidas antilavado disuaden el crimen en general. La mayoría de los criminales son como gente de negocios: están en el negocio para hacer dinero. Las medidas antilavado y de enajenación de bienes, en particular, y las investigaciones, en general: i) atacan toda forma de crimen; ii) impactan a los criminales en todos sus niveles, y iii) brindan una nueva percepción de las organizaciones criminales (información relevante). Además, las medidas de enajenación tienen un efecto positivo en los estados financieros. La cooperación internacional es de suma importancia en el combate al lavado de dinero. Pero, ¿qué es lo que en realidad obtienen los países al incursionar en esta arena? ¿Qué resultados tangibles se tienen? La cooperación internacional es importante. La operación de los criminales trasciende las fronteras y si los gobiernos no cooperan más allá de sus márgenes, éstos no serán capaces de atrapar a los criminales y confiscar las ganancias de los delitos que cometen. GAFI exige la cooperación internacional, con base en el seguimiento de las convenciones de las Naciones Unidas. Los requisitos se encuentran en las recomendaciones 36 a la 40 y las recomendaciones especiales I y V. México no cumple con determinados estándares internacionales. ¿Cuál es su importancia en las acciones contra el lavado de dinero?

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El financiamiento al terrorismo se encuentra bajo la Convención del Financiamiento al Terrorismo (Nueva York, 1999). Palermo y Viena son importantes en el esfuerzo contra el lavado de dinero, por eso GAFI demanda la criminalización del lavado de dinero de acuerdo con estas convenciones (recomendaciones 1 y 2). Sucede lo mismo para el caso del financiamiento al terrorismo: GAFI exige la criminalización del financiamiento al terrorismo con base en la Convención del Financiamiento al Terrorismo (recomendación especial II). Asimismo, GAFI demanda la ratificación y la implementación íntegra de estas tres convenciones (recomendación 35 y recomendación especial I). Estas convenciones son importantes porque representan el consenso legal internacional. Además, tener estándares mínimos facilita y hace más eficiente la cooperación internacional. Este es el mismo efecto que buscan conseguir las recomendaciones de GAFI. Finalmente, las convenciones contienen los llamados miniMOUs,4 que permiten a los países proveerse de asistencia legal mutua sin la necesidad de algún tratado bilateral específico. Para el GAFI, estas convenciones son clave para propiciar un régimen efectivo antilavado de dinero. Esta es la razón por la que GAFI incluye dichas recomendaciones en la primera etapa del proceso de evaluación. Como se mencionó anteriormente, el proceso es tal que si los países no cumplen íntegra y correctamente los rezagos que identifica GAFI en su reporte de evaluación, se entra a una etapa de evaluación expedita y ampliada, con las consecuencias que ello implica.

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Memorandum of uderstanding para el intercambio de información.

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Alejandro González Alcocer1 El entramado legal e institucional que persigue el delito del lavado de dinero en nuestro país parece complejo. La Red de Información sobre el Lavado Internacional de Dinero de las Naciones Unidas (IMOLIN, por sus siglas en inglés) identifica en el marco legal mexicano dieciséis leyes, dos códigos, dos reglamentos y una resolución que se refieren al combate del lavado de dinero; asimismo se identifican al menos siete unidades, fiscalías o comisiones de diferentes instituciones abocadas a sancionar el delito. ¿Usted cree que la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo cambiará este panorama? Absolutamente, esta ley busca prevenir el lavado de dinero y tener mejores instrumentos para su combate, junto con la miscelánea penal que modifica una serie de leyes penales y financieras, pendiente todavía en el Senado; debe mejorar el combate real al lavado de dinero, porque hasta hoy se tienen escasos resultados. Si uno ve las denuncias que hay o los procesos respecto al lavado de dinero, son sólo unos cuantos, esa es la verdad; sin embargo, estamos inundados de dinero, dinero que no se sabe de dónde viene. Creo que esta ley recoge las exigencias del GAFI y de otras instancias internacionales, en las que estamos cumpliendo con el marco jurídico necesario para perseguir este delito que verdaderamente es grave. ¿Qué fue lo que detonó este asunto? Que estábamos mandando dinero en efectivo, en dólares, a Estados 1

Presidente de la Comisión de Justicia del Senado de la República.

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Unidos, y amenazaron con cerrarnos el paso de tanto dinero. He ahí el manejo por arriba de la economía mexicana, que no se explica ni se sabe por qué hay tantos dólares en el país. De ahí proviene en cierta medida lo que pueda detectarse, de qué montos estamos hablando, a qué se refieren en ese sentido, cuando menos en esa parte. Por eso era sumamente necesario entrarle al tema, además considero que en el predictamen que tienen los diputados, hacen algunos cambios más bien de términos y no de fondo, de determinados nombres a determinadas conductas. Creo que va por buen camino y que vamos a tenerlo pronto en el Senado, en donde si autorizamos los cambios que hacen los diputados, quedaría resuelta la prevención del lavado de dinero. Falta la parte de la miscelánea penal, que está en proceso. A raíz de esta nueva legislación, ¿qué avances se esperan en el marco institucional? Creo que el avance sería radical e importante. Hoy en día, se tiene a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda (UIF) y por esta vía estamos fortaleciendo la procuraduría, que en origen debe perseguir este tipo de delitos. La UIF es una unidad que, aunque cuenta con información que le llega de determinadas operaciones sospechosas o sujetas de revisión, normalmente tiene un criterio fiscalista, no de persecución de los delitos de otro tipo, sobre todo en los casos de evasión de impuestos. Los casos ahí se quedan, porque no los digiere la procuraduría ni tiene con qué procesar toda la información para perseguir los delitos. Lo que va a detonar el asunto de lavado de dinero, ya en manos de la procuraduría, será una unidad que procese toda la información, que encuentre algo que llame la atención y se enfoque a través del Ministerio Público, para que éste realmente —ya

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El Ejecutivo federal envió dos iniciativas al Legislativo en agosto de 2010: • La Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley Federal para la prevención e identificación de operaciones con recursos de procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo, y • La llamada miscelánea penal que contempla la Iniciativa que reforma y adiciona diversos artículos del Código Penal Federal; del Código Federal de Procedimientos Penales; de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; del Código Fiscal de la Federación; de la Ley de Instituciones de Crédito; de la Ley del Mercado de Valores; de la Ley de Sociedades de Inversión; de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito; de la Ley de Ahorro y Crédito Popular; de la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo; de la Ley de Uniones de Crédito; de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, y de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras.

con una unidad bien armada— pueda digerir esa información, procesarla y perseguir a los delincuentes, detectar los bienes, el dinero, y en todo caso poder incautar. Es el primer paso que se da para que esto funcione de manera adecuada. En la medida en que la procuraduría se ha debilitado y por consiguiente no tiene la capacidad, se entiende el resultado de no poder procesar tantos asuntos o la información que proporciona la UIF. Al parecer está armonizada para que primero procese, luego se intente digerir y pueda armar un buen equipo y perseguir verdaderamente este delito, con gente especializada en la procuraduría, con los recursos que tienen que llegarle. La intención de la iniciativa era fortalecer la UIF, pero el Senado tomó la decisión de que la procuraduría, en particular el Ministerio Público, debe perseguir los delitos y, en ese caso, uti-

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lizando la valiosa información que proporciona la UIF, tenga la capacidad de digerirla; porque dos o tres expertos en finanzas contables no son suficientes, necesitan gente especializada para digerir toda esa información y poder procesarla o encaminar hacia los juicios penales. ¿Esta unidad tendría una identidad más específica a partir de esta nueva ley? Se busca que estén bien armados, porque hasta ahora la procuraduría no lo está; que aumenten el equipo humano que tienen para procesar toda la información y perseguir los delitos de lavado; que cuenten con los recursos suficientes para hacerlo, porque hasta ahora no los tienen. Actualmente es Hacienda —a través de la UIF— la que investiga. En el mundo están ubicados en una o en otra parte, pero en México lo indicado es que sea la procuraduría y claro que la UIF tiene que aportar mucha ayuda e información en el proceso de transferencia de funciones. Pero un equipo especializado de la procuraduría tendrá que encargarse de concentrar la información, equipo que hasta ahora no tiene y que habrá que formar. En el proceso de discusión de la Ley Anti Lavado, la definición de las actividades vulnerables, así como los montos en efectivo aplicables a estas restricciones son dos de los temas más revisados. ¿Puede comentar sobre este debate? Siempre es difícil establecer montos en las leyes. Por otro lado, se está abarcando la mayoría de las actividades, no todas tal vez, ya que las actividades de partidos políticos deberían estar en este catálogo de actividades sujetas a revisión, inclusive sospechosas y

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Proyecto de decreto: • El principal arreglo institucional que contiene el proyecto de decreto es la designación de la SHCP como la autoridad competente para la aplicación de la Ley en el ámbito administrativo; el Ministerio Público será la autoridad competente en la conducción de la investigación de los delitos del fuero federal, que se identifiquen con motivo de su aplicación y puntualiza que contará con la Unidad Especializada en Análisis Financiero en Contra de la Delincuencia Organizada.

pueden quedar algunos cabos sueltos. Lo que estamos atacando en gran medida es donde puede manejarse el lavado de dinero. Estamos implicando a la sociedad, ya que en la iniciativa presidencial se consideraba a las personas como sujetas a revisión o sospechosas, y nosotros cambiamos el concepto a las actividades, no a las personas. Los montos de por qué se deben reportar ventas de cien mil pesos o de una casa en un millón de pesos, son montos un tanto arbitrarios; se calculan con base en el sentido común, no hay un criterio definido y para empezar está bien, es decir, sujetémonos a esto. Cada vez que se avanza en algún tema similar hay gente en la sociedad que reclama que los montos son muy bajos o que son muy altos. Por ejemplo el que se dedica a la actividad joyera dirá: ¿cómo me pones que avise cuando el monto de la venta se haga por más de x pesos? Esto es un criterio un tanto anárquico y sólo de sentido común, no tenemos un criterio científico para establecer esos montos; no existe, tenemos que guiarnos por el sentido común y por las cosas que normalmente pasan en nuestra vida diaria. Donde no se justifica es que alguien compre en efectivo un vehículo o una casa; todas esas cosas deben ser a través de los

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montos acostumbrados que se señalan en la ley, pero no tienen un fundamento técnico. El Centro Nacional de Inteligencia sobre Narcóticos del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América alerta en su último reporte “Evaluación nacional de la amenaza de las drogas 2011”, sobre los problemas que implica revisar los tracto camiones a lo largo de la frontera y su alta utilización en el contrabando de efectivo al país, así como del mercado negro cambiario del peso (que se desarrolla en Colombia y México, instrumento que se basa en el comercio internacional para el lavado de dólares por medio del cual se evita inclusive el traslado físico de los billetes). ¿Es posible incorporar estos temas en la ley? Se está abordando en lo posible, es un fenómeno que se da de manera evidente. ¿Por qué en un pueblo de Zacatecas o de Aguascalientes se compran y venden dólares cuando no se tiene manejo de dólares en la región? Porque la gente del narco está involucrada. Entonces, a un simple comerciante le dicen “Tú me vendes diez mil dólares y te pago una comisión”, y por eso se mueve tanto dinero en lugares donde no debiera. A diferencia de cuando mandan envíos los residentes mexicanos en Estados Unidos: está claro el camino. Se mandan a través de un sistema bancario, de tiendas, o de otro tipo de envío de dinero, se recibe y lo cambian de dólares a pesos, porque ahí no se utilizan los dólares. Otro caso es lo que ocurre en la frontera con Tijuana, que sí está muy dolarizada. Antes era peor porque no se hablaba más que de dólares, nadie quería recibir pesos, le decían la plata, allá no se recibía la plata. Una medida en cierta forma efectiva fue el decreto sobre el control del manejo de dólares para los depósitos en efectivo en

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todo el país, especialmente en la frontera, porque ahí no se tenía ningún control, había un movimiento exagerado de dólares, todo era en dólares, nadie tenía el control, por eso los bancos norteamericanos se alertaron y ya no los querían recibir. México manda aviones repletos de dólares a Estados Unidos, ahí es donde se puede determinar más o menos qué montos se están manejando cuando menos en lavado de dinero en el país, porque siempre habrá de 10 a 14 mil millones de pesos al año en excedentes. Ese dinero no se explica, es la única base más o menos cierta, tanto de Hacienda como de organismos internacionales, para decir que los límites de lavado andan en esas cifras. Pueden ser mucho más porque aquí entran 30 mil o 40 mil millones de dólares al año, pero muchos son legales, lo que permite establecer alguna cifra, ya que tampoco hay una manera de contabilizar, es muy difícil calcular. La falta de supervisión y control en el envío de remesas, centros de cambio y transferencias electrónicas, es un tema recurrente en las diferentes evaluaciones que se hacen a México (NDIC y GAFI, principalmente); sin embargo, debido al volumen de éstas, resulta prácticamente una tarea imposible. En su momento se habló de la necesidad de incorporar centros de revisión in situ. Pero, ¿qué se puede proponer en una ley para que en la práctica se tenga éxito? Ya están contempladas casas de cambio, centros de juegos y apuestas, actividades de notarios, abogados, contadores, etc. Resulta difícil abarcar más; ahí están consideradas las principales actividades en las que se pueden detectar cantidades significativas. Hay algunos parámetros internacionales como 10 mil dólares en Estados Unidos, y aquí 100 mil pesos para reportar algún

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depósito; esos son los parámetros en lo que nos movemos. Sin embargo las actividades catalogadas ahí no son todas, aunque la mayoría sí están y con eso se tendría un buen control. Lo que más se requiere es dar seguimiento a toda la información que procesa la UIF, que se escoja lo más sospechoso y se tenga una investigación seria, aparte de la cuestión financiera; ver todo el camino de los delincuentes, en este caso de los bienes adquiridos por ellos, etc. Este es el camino que se prepara en esta iniciativa para fortalecer principalmente a la procuraduría, si no difícilmente vamos a tener la capacidad para perseguir estos delitos. destaca el hecho de que nuestro país no cumple con ciertos estándares internacionales (convenciones de Viena y de Palermo, así como la Convención sobre Financiamiento al Terrorismo del Consejo de Seguridad de la ONU). ¿La ley es sensible a esta situación? GAFI

En estos temas siempre entramos en una amplia discusión, en la cual el sentimiento de los legisladores es que no podemos llegar hasta determinado punto. Hay problemas inclusive con incautaciones o decomisos de bienes, también con las cuentas porque esta acción puede ser violatoria de derechos. Si no contamos con las instancias preparadas es muy riesgoso otorgar otras facultades, porque se puede tener mal uso de ellas. Esto frena a los legisladores al pretender completar todo bajo la visión de un país desarrollado con otro nivel de actuación en dichos temas; necesitamos gente preparada, instituciones preparadas y, posteriormente, poder avanzar hacia lo ideal, que sería cubrir todos los frentes; en tanto, lo básico, lo fundamental, que no teníamos, es fortalecer

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las instituciones, dotarlas del equipo humano y tecnológico suficiente o los recursos necesarios para que esto pueda suceder. En ese sentido, ¿cuál es la importancia de avanzar en el tema de la capacitación? Cuestiono lo que hace la procuraduría antes de que se formule esta ley, porque no tenemos prácticamente ningún avance y por lo que nos han dicho los propios funcionarios de la procuraduría no tienen la capacidad suficiente. Si tienen dos o tres que hacen contabilidad en finanzas son muchos; los peritos deben ser más, para que constantemente estén investigando sobre toda la información que se les proporciona. Ahora no tienen la capacidad ni se están capacitando, hasta que no salga esta ley que lo prevé, que otorga más presupuesto, etcétera. Es ahí donde va caminando, algún esfuerzo se ha hecho; pero como en muchas otras áreas de la procuraduría no hay suficientes recursos ni suficientes empeños para hacerlo, se ha privilegiado mucho la parte de policía, más que a la misma procuraduría. La Policía Federal tiene mejores instalaciones y más técnicos en lavado de dinero que la procuraduría; entonces el enfoque del dinero ha ido a la Secretaría de Seguridad Pública. En el Senado de la República todos los grupos parlamentarios pensamos que la Procuraduría es la que da legalidad a este proceso; es el Ministerio Público, no la policía. Nosotros autorizamos darle facultades de investigación a la policía, pero investigación para la prevención, no tiene que ver con investigar delitos cometidos, eso es para el Ministerio Público; por esa razón se distorsionan o malinterpretan las acciones o se quiere ir más allá de lo que se autoriza. Prevenir es si yo detec-

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to un grupo criminal, etc., armo el expediente y la información, pero se turna al Ministerio Público, no a la policía. Ahí radica una diferencia considerable respecto a la visión que tiene el Ejecutivo con el Legislativo. Una vez que haya entrado en vigor esta ley, ¿qué sigue para nuestro país en la lucha contra los cárteles y sus fuentes de financiamiento? Resulta complicado cambiar la percepción de la población en cualquier tema, pero fundamentalmente en el Legislativo. En lo policiaco no es nada fácil cambiar la percepción, las leyes por sí mismas no cambian nada si no tenemos las instituciones lo suficientemente armadas para hacer valer esas leyes, no nos sirve de nada. Es lo mismo que incrementar las penas de los delitos si el problema está en la impunidad. Alrededor de 90% de los delitos no se castigan. El incremento de la pena no va a resolver el problema, sino ser efectivos en la persecución del delito. Aquí es lo mismo. Si no tenemos esa capacidad difícilmente vamos a lograr, primero, caminar mejor hacia el control del lavado de dinero y, segundo, cambiar la percepción de la gente. Esto es lo último que se logra, cuando ya hay golpes específicos, bien claros, cuando se da publicidad a los logros que se han tenido, si no es muy difícil. Con la pura extensión de la ley o cuando empieza a caminar no se cambia la percepción de la gente. La percepción de la gente tiene tanto a la policía como al Legislativo en el sótano, muy pocas veces se ve el trabajo serio y el fondo de los asuntos en el Congreso, sólo se ven los shows y los desgarres que pasan en las sesiones, los gritos y “sombrerazos”. Esta percepción es muy difícil de cambiar, con hechos y logros

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manifiestos es como podemos empezar a cambiar la dinámica de la percepción de la gente. ¿Se puede decir que esta ley está dirigida hacia los grandes capos, o no necesariamente?, porque en la percepción pública se tiene la idea de que se refiere a bandas o a capos medianos. La ley está dirigida a todos, le puede pegar lo mismo a bienes de un capo de los más grandes que hay en México, como a cualquier banda de asaltantes o secuestradores de cualquier parte, no distingue y va contra todos. Si esto opera debidamente no se distinguirá sea capo o no, mientras sea dinero ilícito hay que confiscarlo porque es, además, una de las maneras de afectar a las organizaciones criminales, dejarlas sin bienes y sin dinero. Después de unos días de ajuste surgen otros, pero siempre va degradándose. No es lo mismo el Chapo Guzmán que los tres o cuatro que lo suplieron cuando él tuvo que esconderse, porque ellos son menos expertos, son más irresponsables y los agarran más fácil. Los grandes son más listos y más inteligentes para moverse y hacer las cosas, es más difícil atraparlos, aunque estén medio acorralados, saben manejarse; los otros son más improvisados y más violentos. ¿Algún comentario final? Solamente señalar que el proceso legislativo va bien. Espero que este periodo —que prácticamente es el último porque el que sigue de febrero a abril vamos a estar en pleno proceso electoral—, podamos sacar a la brevedad posible la miscelánea penal sobre lavado de dinero, así como procesar de regreso el de la prevención

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de lavado y que a los diputados les alcance el tiempo para revisar la miscelánea. Este tema es fundamental y es imperante terminarlo ahora porque si no después difícilmente vamos a sacarlo. Esta es una de las prioridades para la Comisión de Justicia que yo presido. Estamos tratando de buscar los consensos más amplios con el PRI y el PRD, así trabajamos la ley de prevención de lavado de dinero con senadores del PRI y del PRD, con funcionarios de la administración pública y, en última instancia, esto es lo que nos queda para la miscelánea penal, hacer una reunión en corto para aprobarla ya.

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Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público1 El Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que el lavado de dinero representa entre 2 y 5% del producto interno bruto de la economía global. Otros organismos (No Money Laundering, por citar alguno) afirman que igual cálculo aplica para los países en lo individual. En México, ¿podemos confirmar esta aseveración? El Grupo de Acción Financiera (GAFI), por su parte, no ha acordado ninguna metodología para medir el porcentaje de lavado de dinero como parte del producto interno bruto (PIB) de la economía global. De igual manera, tampoco hay alguna definición sobre una metodología que sea aceptada o adoptada por ese organismo intergubernamental para determinar el porcentaje del PIB que el lavado de dinero representa en los países en lo individual. ¿Qué elementos jurídicos son indispensables a fin de tener un marco legal eficiente y efectivo en el combate al lavado de dinero? ¿De estos instrumentos cuáles están pendientes y cómo se avanza a fin de contar con ellos? El 26 de agosto de 2010, el gobierno federal dio a conocer la Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo, la cual se enfoca a dos metas: Respuesta al cuestionario del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados (CESOP). 1

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• Impedir que las organizaciones criminales dispongan de sus ganancias, y • Judicializar oportuna y efectivamente casos de alta relevancia. Uno de los cuatro ejes rectores se refiere precisamente al marco normativo, el cual está encaminado a fortalecer los instrumentos legales para la prevención y combate al lavado de dinero y financiamiento al terrorismo, para lo cual se establecieron las siguientes líneas de acción: • Incorporar al régimen preventivo a profesiones y actividades no financieras. • Establecer límites en el uso de efectivo para la adquisición de cualquier inmueble. • Establecer límites para el pago en efectivo en la adquisición de: – vehículos de todo tipo, – relojes y joyería, – boletos de apuestas y sorteos, – transmisión de títulos accionarios o pago de bienes inmuebles. • Reconocer nuevos tipos penales relacionados con el lavado de dinero. • Eliminar lagunas jurídicas para evitar el uso de testaferros y figuras similares que permiten a la delincuencia ocultar operaciones ilícitas; • Modificar las disposiciones financieras a fin de facilitar la obtención de información, y al mismo tiempo fortalecer los métodos de su intercambio entre autoridades, sin me-

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noscabo de la adecuada protección jurídica a los usuarios de servicios financieros, y • Reformas a la Ley de Extinción de Dominio. Para implementar las referidas líneas de acción el 26 de agosto de 2010 se presentaron las siguientes iniciativas al Congreso de la Unión: A. Ley para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, misma que fue aprobada por el Pleno de la Cámara de Senadores el 28 de abril de 2011 y turnada a la Cámara de Diputados, la cual fue aprobada por la Comisión de Hacienda, quedando pendiente de aprobación de la Comisión de Justicia. Objeto Establecer medidas y procedimientos para prevenir actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional. Fines • Establecer elementos para investigar y perseguir el delito de Lavado de Dinero, los relacionados con éste, las estructuras financieras y evitar el uso de recursos para su financiamiento. • Proteger el sistema financiero y la economía nacional. Facultades de la SHCP: • Requerir la información, documentación, datos e imágenes necesarios para el ejercicio de sus facultades; coordi-

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narse con otras autoridades supervisoras y de seguridad pública, nacionales y extranjeras. Recibir y analizar la información generada con motivo de los avisos de quienes realicen las actividades vulnerables y los reportes las entidades financieras. Utilizar exclusivamente la información que obtenga para la detección de operaciones de lavado de dinero. Informar a la PGR de cualquier acto u operación que derive de una actividad vulnerable que pudiera dar lugar a la existencia de un delito. Establecer mecanismos de coordinación e intercambio de información y documentación para prevenir y detectar actos u operaciones con recursos de procedencia ilícita. Realizar visitas de verificación para comprobar el cumplimiento de las obligaciones de la ley.

Creación de la Unidad Especializada en Análisis Financiero de la PGR, la cual tendrá las atribuciones siguientes: • Investigar y perseguir los delitos vinculados con la ley. • Recibir y analizar la información que le proporcione la SHCP. • Emitir los dictámenes y peritajes en materia de análisis financiero y contable que requiera el Ministerio Público. • Utilizar exclusivamente la información que obtenga de los avisos para el combate de operaciones de lavado de dinero (en delincuencia organizada y delitos que no sean de delincuencia organizada). Para conseguir el objeto de la Ley de Prevención se establecen como principales medidas las siguientes:

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• Restricción al uso de efectivo, sólo en algunas operaciones de cuantía mayor y vinculadas a ciertos bienes. – En la medida en que se limite el uso del efectivo, se disminuye la capacidad de la delincuencia de financiar sus crímenes y de corromper autoridades. – Los estudios sobre lavado de dinero, nacionales e internacionales, arrojan que la delincuencia usa el efectivo en los bienes y servicios respecto de los cuales se propone la restricción. – La restricción busca dificultar a los delincuentes que puedan disfrutar e invertir el efectivo que generan. • Establecer a quienes realicen actividades vulnerables al régimen de prevención de lavado de dinero. Para dicho fin, la ley define un catálogo de actividades vulnerables, así como una relación de obligaciones para quienes realicen dichas actividades, entre las que se encuentran: (a) presentar avisos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en los tiempos y bajo la forma prevista en la ley, y (b) una prohibición de dar cumplimiento a obligaciones y, en general, liquidar o pagar actos u operaciones mediante el uso de monedas y billetes, en moneda nacional o divisas, y metales preciosos en diversos supuestos listados en artículo específico. La referida iniciativa de ley prevé como actividades vulnerables las siguientes: • Concursos, sorteos o juegos con apuesta. • Emitir o comercializar tarjetas de servicios, de crédito o pre-pagadas, o cheques de viajero. • Otorgar préstamos. • Comercializar inmuebles.

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• Comprar y vender piedras y metales preciosos, joyas, relojes y obras de arte. • Venta o arrendamiento de vehículos aéreos, marítimos y terrestres. • Traslado de dinero o valores. • Servicio de blindaje. • Prestación de servicios profesionales, de manera indepediente, cuando se prepare o realice a nombre de terceros cualquiera de las siguientes operaciones: • Compraventa de inmuebles. • Administración y manejo de valores o activos. • Manejo de cuentas bancarias, de ahorro o de valores. • Constitución, escisión, fusión, operación y administración de personas morales. • Los fedatarios públicos (notarios y corredores). • Agentes aduanales. • Organizaciones sin fines de lucro. • Arrendamiento de bienes inmuebles. • Organizaciones sin fines de lucro. Se establece que la SHCP podrá comprobar, de oficio y en cualquier tiempo, el cumplimiento de las obligaciones previstas en la Iniciativa de Ley de Prevención, mediante la práctica de visitas de verificación. Se establecen sanciones administrativas, donde se desarrollan montos de multas determinadas en términos de dicha iniciativa, las cuales tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida, sujetándose al procedimiento administrativo de ejecución que establece la legislación aplicable. Asimismo, se desarrolla un capítulo para establecer los delitos que bajo tales actividades se desarrollen, incluyendo los

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apartados relativos a sanciones económicas, prisión o en su caso inhabilitación. B. Diversas reformas al Código Penal Federal, al Código Federal de Procedimientos Penales y a la legislación financiera, entre otras (la cual se encuentra pendiente de discusión en el Senado de la República) consistentes principalmente en: Código Penal Federal • Se propone que la denuncia previa de la SHCP únicamente sea necesaria en los casos en los que se impute la probable responsabilidad de un delito de lavado de dinero a alguno o algunos de los empleados, funcionarios o consejeros de las instituciones que integran el sistema financiero. • Se establecen nuevos tipos penales con aquellas conductas que estando relacionadas con este fenómeno delictivo, hoy no son objeto de sanción penal aún cuando su ejecución aislada incide en la realización exitosa del lavado de dinero. • Se propone establecer una punibilidad a quienes actúen como testaferros. • Es por ello que en esta Iniciativa de Ley de Prevención se propone establecer un tipo penal de lavado de dinero “equiparado” que sancione a todo aquel individuo que realice alguna de las conductas previstas en el tipo penal básico cuando estando a su alcance, no verifique las características de la operación o de las circunstancias de los sujetos involucrados y elementos objetivos acreditables, y de ello se pudo haber desprendido la ilicitud de los recursos. • Tanto en el tipo penal de testaferrato como en el de lavado de dinero equiparado, se propone una atenuante de su pu-

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nibilidad que beneficiará a aquellos que revelen la identidad de quien les haya aportado los recursos o se conduzcan como dueños. Asimismo, se pretende sancionar penalmente a quien proporcione datos falsos a las personas sujetas al régimen de prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita. Otra de las modalidades que inciden en la comisión de los delitos de lavado de activos es su fomento, el prestar ayuda, auxilio o colaboración para su comisión, de forma que tales actividades se deben sancionar penalmente, cuando consistan en la omisión para presentar alguno de los reportes de operaciones, conductas de clientes, usuarios, contrapartes o en su caso el asesoramiento profesional o técnico a terceros a efecto de realizar cualquiera de las hipótesis comprendidas para el caso de operaciones con recursos de procedencia ilícita. Penalizar una de las formas de realización del lavado de dinero que por su complejidad impide a las instituciones financieras y a las autoridades el seguimiento puntual de los flujos o rutas por los que transitan los recursos ilícitos. Se trata de la multiplicidad y diversidad de operaciones financieras o la combinación de ambas, que tienen por fin burlar los controles y sistemas de verificación, reconocimiento y su seguimiento. Asimismo, se propone incluir en el artículo 60 diversas conductas de las relacionadas con las operaciones con recursos de procedencia ilícita, a efecto de no limitar el actuar doloso de este tipo de conductas, y al regularse su comisión por negligencia o la simple infracción a un deber de actuar.

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• Se pretende sancionar penalmente el financiamiento con recursos de procedencia ilícita conductas que atentan contra la sociedad, salud y demás bienes jurídicos protegidos, así como para ayudar a una persona a eludir las consecuencias jurídicas de su participación delictiva. • Se establece una agravante imponible a los servidores públicos con facultades para prevenir, detectar, denunciar, investigar o juzgar la comisión de delitos o ejecutar las sanciones penales, así como también a los empleados, consejeros, funcionarios o prestadores de servicios de cualquier persona integrante del sistema financiero mexicano, que en todos esos casos consisten en el aumento de las penas de prisión, así como en la inhabilitación para desempeñarse en estos sistemas. • Se busca también disuadir la utilización de menores de dieciocho años de edad o personas que no tengan la capacidad para comprender el significado del hecho o no tengan la capacidad para resistirlo, mediante el establecimiento de una agravante de las penas, toda vez que estas personas son consideradas como parte de un grupo vulnerable, lo que implica abusar de su situación precaria para realizar dichas actividades. • También se amplía el catálogo de penas y medidas de seguridad, en especial lo referente a la figura de decomiso bajo la modalidad de bienes por valor equivalente, que se aplicará en los casos en que respecto de los instrumentos o productos del delito objeto del aseguramiento previo se declare la pérdida, consumo, extinción, desaparición o imposibilidad de su localización o se traten éstos de créditos preferentes; y aplicándose sobre otros bienes en poder del imputado o aquellos de los que se conduzca como dueño,

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evitándose con ello que la medida cautelar de aseguramiento quede sin materia, lo que representaría la conservación de considerables ganancias para la delincuencia.

Código Federal de Procedimientos Penales • Se introduce la figura del aseguramiento de bienes por un valor equivalente a los recursos que debiendo ser objeto de esta medida cautelar, se hayan perdido, consumido o extinguido, no sea posible localizarlos, o se trate de bienes que constituyan garantías de créditos preferentes. • En este contexto, se actualiza el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales a efecto de incorporar en su catálogo de delitos graves los siguientes: el fomento o apoyo con recursos lícitos para cometer conductas ilícitas o evadir responsabilidades penales, así como las nuevas figuras delictivas relacionadas con operaciones con recursos de procedencia ilícita, consistentes en realizar éstas sin conocimiento de su procedencia, el testaferrato, el fomento del lavado de dinero, y operaciones económicas estructuradas.

Ley Federal contra la Delincuencia Organizada • Se incluye en el catálogo de delitos cometidos bajo el régimen de delincuencia organizada los tipos penales de operaciones con recursos de procedencia ilícita equiparado y el fomento al lavado de dinero. • Además, se incorporan en este capítulo diversas técnicas de investigación, como las entregas vigiladas, que tienen

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como finalidad la identificación y, en su caso, la intercepción en tránsito de bienes o recursos que sean considerados objeto, instrumento o producto del delito, para lograr que éstos sean retirados o sustituidos a efecto de permitir la vigilancia bajo control del trayecto de dichos bienes, así como el lograr identificar y, en su caso, detener con el empleo de los avances tecnológicos necesarios a los integrantes de las organizaciones delictivas. • Otra de las técnicas que se establece es la de operaciones encubiertas.

Código Fiscal de la Federación • Se amplía la excepción de guardar reserva de la información fiscal proporcionada por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos por la autoridad fiscal en el ejercicio de las facultades de comprobación, cuando se trate de los delitos de terrorismo nacional e internacional, así como de los nuevos tipos penales en materia de lavado de dinero que se proponen en la iniciativa. ¿Usted cree que la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo (que se discute en el Legislativo) abona en este sentido? Sí. Se estima que con la aprobación de dicha iniciativa de ley, el Estado mexicano continuaría avanzando en el fortalecimiento de su régimen de prevención y combate al lavado de dinero.

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Al imponer barreras de entrada claras, contundentes y eficientes para que recursos provenientes de actividades ilícitas no infecten la economía nacional, el Estado está creando el incentivo adecuado para que los criminales se vean obligados a llevar sus actividades a otros territorios. Asimismo, contar con la ley será un elemento esencial que favorecerá la prevención de las operaciones con recursos de procedencia ilícita, sobre todo por la incorporación al régimen preventivo de profesiones y actividades no financieras que pudieran ser susceptibles de ser usadas por las organizaciones criminales para realizar operaciones con recursos de procedencia ilícita. A raíz de esta nueva legislación, ¿qué avances en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción se esperan? ¿Son cuantificables en términos monetarios? En el marco de la Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y Financiamiento al Terrorismo, se espera: • Impactar en el volumen de transacciones nacionales e internacionales con recursos provenientes de actividades ilícitas, obstaculizando la operación de las organizaciones criminales e incrementando los riesgos reales para quienes colaboran en la realización de operaciones de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo; • Recuperar, en forma efectiva, los activos vinculados con actividades ilícitas; • Debilitar la capacidad de los grupos criminales para controlar espacios territoriales, así como para enfrentar y corromper a las instituciones, y • Proteger y fomentar el desarrollo de la economía formal.

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En el marco jurídico anterior se detectaron ciertos resquicios legales que implican falta de supervisión en negocios no financieros y en determinadas profesiones. Asimismo, se ubicaron huecos legales en la auditoría de las actividades de las organizaciones sin fines de lucro, lo que las hace más vulnerables de ser utilizadas por los cárteles delictivos para el lavado de dinero. En las últimas modificaciones a la iniciativa de ley del Ejecutivo y del dictamen enviado por el Senado, la Cámara de Diputados decidió incorporar los reportes de las organizaciones sin fines de lucro. ¿Cree usted que con este cambio se tiene cubierto este tema? ¿Qué cambios se pueden anticipar a fin de cubrir los negocios y profesiones no financieras en su uso para el lavado de dinero? De acuerdo con el artículo 400-bis del Código Penal Federal, el lavado de dinero es un fenómeno complejo y se relaciona con cualquier actividad ilícita, y no únicamente con el narcotráfico. Asimismo, involucra, además de criminales, a expertos en materia financiera, comercial y legal que crean estructuras de negocios cada vez más complejas y sofisticadas, utilizando diversos vehículos jurídicos (empresas, fideicomisos y mandatos). En la ley se designaron como actividades vulnerables las que de conformidad con la experiencia internacional y nacional se tiene el conocimiento de que pueden ser utilizadas para el lavado de dinero. En las leyes actuales del país no se cuenta con mandatos especiales para congelar activos y cuentas que financian a organizaciones criminales o terroristas, sin notificación previa y sin retraso, tal como estipulan ciertos códigos internacionales.

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¿Qué esquema debería proponer la nueva ley a este respecto, según la visión de la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP? El Ejecutivo federal propuso que se incluyera el tema de financiamiento al terrorismo dentro de la Ley para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.2 El solo hecho de contar con un marco legal convalidado no garantiza que se tenga éxito en la lucha contra los cárteles. La última evaluación del GAFI sobre México (octubre de 2008) señala como uno de los principales problemas en el país la falta de coordinación entre las instancias enfocadas al combate al lavado de dinero. ¿Cuál es el panorama que usted percibe y qué acciones se registran para tener una mayor coincidencia? Es importante destacar que la UIF ha suscrito Bases de Colaboración o Memoranda de Entendimiento con diversas instancias. Asimismo, la Iniciativa de Ley para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita tiene como objetivo establecer medidas y procedimientos para prevenir actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita, a través de una coordinación interinstitucional. Por lo anterior, se puede determinar que con la aprobación de dicha iniciativa por parte del Congreso de la Unión se contribuirá a un fortalecimiento respecto a la coordinación interinsPara ver el proyecto original se puede consultar la siguiente dirección electrónica: http://www.presidencia.gob.mx/documentos/iniciativas/ley-recursos-procedencia-ilicita-terrorismo.pdf 2

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titucional para el mejoramiento del intercambio de información de inteligencia.3 En relación con el arreglo institucional que promueve la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, ¿creé usted que es el adecuado para que se impacten las operaciones monetarias y financieras de los cárteles, así como para que disminuya la corrupción o se tenga más control y detenciones en relación con estos temas? Como se ha mencionado anteriormente, y en el marco de la Estrategia Nacional en específico, considerando el objeto de la Iniciativa de la Ley de Prevención, consistente en establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita a través de una coordinación interinstitucional que tenga como fines establecer los elementos para investigar y perseguir los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, los relacionados con estos últimos, las estructuras financieras de las organizaciones delictivas y evitar el uso de los recursos para su financiamiento, así como proteger el sistema financiero y la economía nacional, el régimen preventivo de operaciones con recursos de procedencia ilícita busca primordialmente impedir que las organizaciones delincuenciales dispongan de sus ganancias.

Se sugiere consultar los Reportes de Seguimiento que México ha presentado al GAFI y al GAFISUD, mismos que se encuentran disponibles en la página web de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el apartado de Inteligencia Financiera. 3

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Por su parte, el reporte del GAFI señala la falta de acceso a los expedientes que administran las instancias correspondientes de la PGR por parte de la UIF como una limitante en la lucha contra el lavado de dinero. ¿El arreglo institucional que se propone en la ley termina con esta carencia y promueve acuerdos formales? La Ley de Prevención fortalecerá la colaboración entre ambas instancias. Existe una relación muy baja en el número de reportes que se emiten en el sistema financiero mexicano con la cantidad de averiguaciones previas que se inician y el de sentencias condenatorias. ¿Qué explica esta relación? ¿Por qué países como Estados Unidos llegan a tener una tasa de encarcelamiento de más de 80% en las investigaciones de lavado de dinero y de alrededor de 70% en relación con las pesquisas vinculadas a las violaciones al secreto bancario? Los reportes enviados por los sujetos obligados a la UIF son procesados y analizados por la misma. Cabe señalar que aquellos que efectivamente implican o contienen indicios de lavado de dinero se diseminan a las autoridades competentes. Al respecto, también se considera oportuno mencionar que la UIF obtuvo una calificación mayoritariamente cumplida en la última evaluación del GAFI y GAFISUD, lo cual la coloca por encima del grado de cumplimiento de otras unidades de inteligencia financiera de países miembro de esos grupos.4

4

Idem.

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Otro punto débil que identifica el reporte es la dificultad que enfrenta el Sistema de Administración Tributaria (SAT) a fin de revisar el gran número de centros de cambio y de pago de remesas que existen en el país. En su momento se habló de la necesidad de incorporar centros de revisión in situ, ¿puede comentar si existen avances en esta dirección, si son viables y efectivos? ¿Si actualmente se tiene un registro más completo de todos los centros que operan en el país? A fin de fortalecer lo señalado, el 3 de agosto de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, en virtud del cual se modificó la regulación de los centros de cambio y los transmisores de dinero. Respecto a estos últimos, la supervisión pasa del SAT a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Actualmente se trabaja en las Disposiciones de Carácter General acordes a la nueva legislación.5

5

Idem.

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Angélica Ortiz Dorantes1 ¿Cuál es el propósito de una ley antilavado de dinero y en contra del financiamiento al terrorismo? Para combatir el lavado de dinero hay dos caminos: el penal y el de la prevención. En el camino de la prevención se ha avanzado significativamente, porque se ha obligado al sector financiero a cumplir una serie de normas que generan información, cuyo objetivo es proporcionar información que sirva a los fines de una buena investigación. Actualmente no existe una ley federal de prevención, sino que todas las reglas sobre el tema se encuentran dispersas en diversas leyes. ¿Qué se requiere para implementar esta nueva ley, pensando en el extenso entramado legal con que se vincularía? Esa parte de la iniciativa resulta complicada. ¿Por qué sistematizar en una ley a los actores que van a generar información para prevenir el lavado de dinero? Sólo debe ser el sector financiero, que ha apoyado mucho y, además, se le han impuesto obligaciones que ha ido cumpliendo. Se quiere englobar a otros actores porque sus actividades económicas pueden ser susceptibles de lavado de dinero, como joyeros, vendedores de carne, agentes inmobiliarios, y lo que pretende la iniciativa es generar información que después sirva para realizar una buena investigación. Pero se quiere obligar a los abogados y litigantes a que proporcionen información de su cliente y eso, rompe con varios deSe desempeñó en distintos cargos de dirección en la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (20042007) y es autora del libro El delito de lavado de dinero (2011). 1

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rechos humanos establecidos en la Constitución: rompe con el derecho a la defensa, rompe con el secreto profesional; es prácticamente obligar al inculpado a declarar contra sí mismo. No se obliga al imputado, se obliga al abogado, que es quien representa los intereses de su cliente. No debe soslayarse que al no dar información sobre su cliente, aludiendo al secreto profesional, se pueda confundir con que el abogado ayuda a su cliente a lavar dinero. Si un cliente le dice al abogado: “Deme la factura por 100 mil pesos, pero en realidad 50 son para usted y me devuelve los otros 50 de otra manera”, sí hay lavado de dinero. Si un cliente le dice “Usted ayúdeme con una cuenta, deme la cuenta donde yo pueda depositar, y luego usted me regresa”, todo eso es lavado de dinero, y el abogado tiene que ser sancionado. Depende de la conducta que haya cometido tanto de autor como de cómplice. En este caso se trata de un abogado que cobra legalmente por su trabajo, que no está inflando los honorarios, ¿cómo es posible que se pretenda que el abogado dé información, que la propia iniciativa le dice que esa información va a poder ser usada en el juicio? ¿Qué pasos hay que dar para implementar esta nueva ley, pensando en el extenso entramado legal con que se vincularía? (La Red de Información sobre el Lavado Internacional de Dinero de las Naciones Unidas (IMOLIN, por sus siglas en inglés) identifica en el marco legal mexicano dieciséis leyes, dos códigos, dos reglamentos y una resolución que se refieren al combate del lavado de dinero). La idea es simplificar. La legislación que no empate con esta ley, la legislación que se sobreponga a esta ley debe desaparecer, debe derogarse. La propuesta es sistematizar la ley, porque hay que

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ver qué obligaciones tienen; por ejemplo, la casa de bolsa y las demás instituciones financieras y crediticias están sujetas a fechas obligadas, éstas son sus obligaciones, por consiguiente deben entregar la información. El sector financiero tiene reguladores; es un sector privado, donde se mueve más el negocio financiero: los bancos. Cuentan con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que es la que los regula; las aseguradoras tienen a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Esta iniciativa se agrega y se convierte en ley. Hay que depurar la legislación vigente para derogar lo que deje de aplicar o se duplique. Usted ha señalado en varios foros diversos problemas técnicos en la propuesta legislativa en materia penal. ¿Los puede nombrar? El primero es que debe precisar que el delito requiere una finalidad, ya que si sólo se refiere a ocultar o encubrir una operación financiera, se estaría quitando el dolo al delito. El segundo es que se pide que las personas investiguen la procedencia del delito, cuando esta tarea debe recaer en el Estado. Sin embargo, algunos especialistas hablan de la necesidad de una política de responsabilidad de los actores privados en la comisión de este delito. El tercero es la necesidad de diferenciar las penas para el autor y el participante. ¿Cómo deben abordarse estos temas en una nueva legislación? Son dos iniciativas, la parte de prevención y la parte penal. En la prevención están los problemas que se señalaron previamente, la

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Marco jurídico • La Red de Información sobre el Lavado Internacional de Dinero de las Naciones Unidas identifica en el marco legal mexicano dieciséis leyes, dos códigos, dos reglamentos y una resolución que se refieren al combate del lavado de dinero, que se concentra en tres áreas: • En el manejo y control de las operaciones financieras: instituciones de crédito, de fianzas, de ahorro, de inversión, del mercado de valores e, inclusive, en instituciones de asistencia pública. • En la administración pública y aduanas, en especial las referentes al funcionamiento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la República. • En materia penal: delincuencia organizada, códigos Penal Federal y de sus procedimientos, así como en extradición internacional.

iniciativa pretende reformar el Código Penal federal en el capítulo de Lavado de Dinero, se quieren agregar aproximadamente ocho artículos más. En la actualidad, el lavado de dinero se encuentra previsto en el artículo 400 Bis del Código Penal federal, que establece la vigencia de diez conductas y ocho finalidades; no obstante, de esas diez conductas, solamente seis son válidas porque algunas se sobreponen, es decir, supone que una conducta en realidad significa lo mismo que otra; de esas ocho finalidades nada más dos en realidad aplican legalmente, por igual motivo. ¿Qué es el lavado de dinero? Es ocultar bienes de procedencia ilegal para que más tarde aparezcan como de procedencia legal; ese es el lavado de dinero en términos coloquiales. Tengo dinero proveniente de un delito. Primero lo oculto y luego hago maniobras para que aparezca frente a todo el mundo como dinero de procedencia legal y ahora sí poder utilizarlo. En esta iniciativa dirigida a modificar el Código Penal federal se pretenden aspectos que no se sostienen técnicamente y que

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Antecedentes y definiciones

• La OCD y GAFI definen el lavado de dinero como el procedimiento mediante el cual las organizaciones criminales disfrazan u ocultan el origen ilícito de los ingresos monetarios provenientes de sus actos, a fin de obtener ganancias para un individuo o grupo. • En nuestro país el narcotráfico es el tipo de organización que más recurre a esta práctica; sin embargo, este ilícito lo utilizan también grupos criminales dedicados al tráfico humano y de armas, pornografía, secuestro, extorsión y contrabando, así como sectores especializados en cubrir casos de corrupción, entre otras.

van a generar algunos problemas, no solamente un problema de técnica jurídica, sino que en el mundo real —al querer perseguir el delito— se van a generar muchos problemas, y en lugar de tener una buena persecución, vamos a tener malas persecuciones del delito. Lo primero es que desaparece la finalidad, la iniciativa pretende desaparecerla. El autor de la iniciativa se equivoca porque pretende que las finalidades desaparezcan y que nada más se mantenga la conducta, por ejemplo administrar bienes de procedencia ilícita. Si el administrador desconoce la procedencia ilícita de los bienes, estaría lavando dinero; es absurdo e injusto. El administrador tiene que conocer que los bienes son de procedencia ilícita, tiene que administrarlos y tiene que tener la finalidad de ocultar el origen de los bienes y de hacer que éstos produzcan para poder gozar de esta ganancia para que sea lavado de dinero. Me parece un error que llegara a pasar la iniciativa de esa manera. Sin las finalidades, se ganarían muchos reparos y se estaría haciendo trabajar al Poder Judicial de una manera irracional; se le estaría dando más trabajo, lo cual rebasaría su capacidad. Es un problema técnico que al llevarlo al mundo real se va a com-

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plicar; si lo acusan de lavar dinero cuando usted no tiene la finalidad del lavador, de ocultar o encubrir —esa es la finalidad— ,entonces qué está lavando si no tiene finalidad. Tiene otro problema. En la iniciativa, como está redactado el delito, solamente se puede cometer el delito de lavado de dinero de manera dolosa, es decir, queriendo cometerlo. Me parece correcto. En la mayoría de los países sólo se puede cometer el delito de manera dolosa. En algunos países se permite la comisión imprudente del delito, pero normalmente va encaminada a un sector, por ejemplo el financiero en España, donde existe el delito imprudente para ese sector. Es decir, cualquier persona que no trabaje en el sector financiero no puede cometer el delito de manera imprudente; el empleado del sector financiero sí lo puede hacer. ¿Cómo lo puede hacer?, es muy sencillo. Como está obligado a reportar operaciones inusuales, relevantes o preocupantes, si no las reporta —no porque haya recibido dinero, sino porque desconoce las reglas o se le olvidó reportarlas—, está cometiendo el delito de lavado de dinero de manera imprudente. Me parece un poco excesivo. La iniciativa va más allá, pretende que cualquier persona pueda cometer el delito de forma imprudente, y eso es muy peligroso, porque eso prácticamente es un estado parapoliciaco. En la iniciativa, primero se revierte la carga de la prueba a la persona acusada; eso es anticonstitucional. Eso con un amparo se gana, porque la carga de la prueba la debe tener el Ministerio Público, que es el que está acusando, no la persona acusada para defenderse. Finalmente, al sector financiero se le amenaza, se le dice que si no reporta por cualquier motivo el delito, se le castiga con la misma pena: dos conductas diferentes sancionadas con la misma pena es irracional. Un empleado del sector financiero se corrompe, sabe que tiene que hacer un reporte y no lo hace porque reci-

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bió dinero para no hacerlo, esa es una conducta que debe ser sancionada. Ese empleado debería ser sancionado legalmente; pero otro empleado distraído que se olvida del reporte, ¿los van a sancionar a los dos con la misma pena? Quizá merece ser sancionado, pero con una pena menor, de lo contrario se ponen al mismo nivel dos conductas diferentes. Esto no pasa en otra legislación: los delitos dolosos siempre se castigan con mayor penalidad que los delitos imprudentes. Si uno va manejando su automóvil con descuido y lesiona a una persona tiene que ser sancionado; pero si uno lesiona a una persona con el propósito de lesionarla, la sanción tiene que ser más fuerte. No es lo mismo cometer un delito por dolo que cometerlo por imprudencia. En la iniciativa el dolo y la imprudencia están al mismo nivel de sanción. Algunos especialistas consideran que habrá un mayor número de reportes, investigaciones, con la nueva ley, cuando no se tiene el personal capacitado ni suficiente para dar el seguimiento. ¿Qué opina al respecto? Cuando se amenaza a un sector y se le dice: “Si no me reportas por cualquier motivo, te voy a sancionar”, ¿cómo reacciona ese sector? Primero van a reportar todo, lo que sirva y lo que no sirva; van a reportar sin criterio. Hay dos cosas que hacen imposible una investigación: la falta de averiguación y el acceso a la información. Si uno no tiene información no puede investigar; pero si uno tiene demasiada información tampoco puede investigar. La iniciativa va a provocar que el sector financiero reporte todo, le va a llegar todo a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), no va a tener capacidad para analizar lo verdaderamente importante y armar casos sólidos en materia de lavado de dinero; va a oca-

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Reportes del sistema financiero • La Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP es la instancia para recibir y analizar reportes de operaciones financieras y económicas, a fin de elaborar informes de inteligencia que contribuyan a la prevención e identificación de operaciones de lavado de dinero y de financiamiento al terrorismo. • A su vez, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Nacional de Seguros y Finanzas, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y el Sistema de Administración Tributaria son los sujetos obligados para prevenir, detectar y reportar a la UIF determinadas operaciones financieras.

sionar una parálisis. En lo que buscan información relevante, ya se les fueron. El objeto de la iniciativa es fortalecer tanto el sistema de prevención como el de persecución de lavado de dinero; pero con estas normas en materia penal, en materia de persecución, se van a volver ineficientes, va a colapsar el sistema, porque el abogado le va a decir a los bancos y aseguradoras, a todo el sector financiero: “Tú reporta, reporta todo, tenga o no mérito reporta” Cuando lleguen a la UIF, ésta no va a tener la capacidad técnica para armar un buen caso. Se requiere información de calidad, y con estas normas lo que se va a encontrar es información que no tiene ningún mérito, que no sirve para la investigación. Organismos internacionales han señalado la necesidad de tener puntos de revisión en centros cambiarios y puntos de envío de remesas. ¿Qué propuestas existen en la iniciativa? De hecho, la iniciativa de prevención incluye centros cambiarios y transmisores de dinero, que ya están reportando. Los estaba su-

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pervisando el Sistema de Administración Tributaria (SAT), pero como tiene demasiado trabajo, la revisión no era la ideal; entonces pasaron la revisión a la CNBV. Parece que van a abrir un área o ya está trabajando un área específicamente para revisar centros cambiarios y transmisores de dinero. Usted ha señalado la posibilidad de que la UIF pase a la PGR; no obstante, esta posibilidad no es bien vista en el sector financiero en México. ¿Se pone en riesgo el secreto bancario? Se ha dicho públicamente que se quiere crear una gran unidad que enfrente el lavado de dinero. Ahora están la Unidad de Inteligencia Financiera que depende de la SHCP y la PGR tiene una unidad en la SIEDO que se encarga de la investigación y manda los casos al juez. En algunos foros se ha expresado que se busca fusionar —la fusión no sería algo ilógico, en muchos países las unidades de inteligencia financiera dependen de la autoridad investigadora (la PGR en nuestro país); sin embargo, en otros muchos depende de la secretaría de hacienda o el ministerio de finanzas. En México, por la experiencia que tenemos de muchos policías y ministerios públicos presuntamente coludidos con la delincuencia, no resulta pertinente que la información financiera se lleve a la PGR. Cuando hay una investigación por lavado de dinero que involucra al sector financiero, la Procuraduría tiene que voltear a la Unidad de Inteligencia Financiera para solicitar la denuncia. Eso tiene que desaparecer. En ningún delito sucede. ¿Por qué tiene que pasar en este? Que le pidan la información directamente a la UIF y al sector financiero cuando lo amerite. Que haga su investigación y que la lleve ante un juez que la consigne. Sin embargo,

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la Unidad maneja información muy delicada. Sabe cuánto dinero tiene la cuenta de una persona; es información delicada. Esa información debe quedarse en la UIF, no debe pasar a la autoridad investigadora, porque lamentablemente ésta tiene muchos problemas para controlar a su personal; no es adecuado que se lleve información delicada a la Procuraduría. Antes de que finalizara el 2011, el New York Times denunció un operativo del gobierno estadounidense para dar seguimiento al lavado de dinero en México, similar al programa “Rápido y furioso” para ubicar armas entre los cárteles mexicanos. ¿Qué nos puede comentar al respecto? ¿Es una alternativa real para combatir este mal? Lo que publica el New York Times, y que reprodujeron algunos periódicos nacionales, son las llamadas operaciones encubiertas. Me parece que no deben existir. Éstas tienen su base en la convención de Palermo del año 2000, donde se reúnen los países para combatir la delincuencia organizada trasnacional, porque los delitos se cometen en este país pero tienen repercusiones en otros, o viceversa, o se cometen en varios países, sobre todo cuando las redes de lavado de dinero operan en diversos países. En España hubo una operación que se llamó “Tacos”, fue una acción de la policía que investigó redes de lavado de dinero en 2005, la cual pudo comprobar que las redes de lavado de dinero son redes intercomunicadas en diferentes países. Éstas operaciones encubiertas, como las que da cuenta el New York Times, son absolutamente peligrosas: violan derechos humanos. No se tienen que implementar porque está la iniciativa que pretende modificar unos artículos de la Ley de Delincuencia Organizada

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para permitir las operaciones encubiertas, como fueron los operativos de “Rápido y furioso” de Estados Unidos en nuestro país. La Convención de Palermo señala que si en el país existen las condiciones, y si la legislación lo permite, habría que implementar las operaciones encubiertas, es decir, México no está obligado, aunque haya firmado la Convención. A través de “Rápido y furioso” se metieron las armas con el supuesto fin de seguir el camino de quien las compraba y poder detenerlos; obviamente eran miembros de la delincuencia organizada. No se ha detenido a una sola persona, se han generado varias muertes, nadie ha sido llevado a tribunales por esas muertes. Entonces los operativos salen de las manos de las autoridades y las autoridades no tienen ninguna responsabilidad; el Estado no puede pervertirse de una manera tal que se convierta en delincuente. En las entregas vigiladas, el Estado se convierte en delincuente, se comporta como delincuente, no tiene ninguna sanción. Si se quiere perseguir el lavado de dinero para golpear las redes, para flagelar a la delincuencia organizada donde más le duela, hay que hacer una iniciativa donde se abligue a las autoridades a reportar todo. Con eso vamos a colapsar el sistema y no vamos a tener un buen caso de lavado de dinero. Estas iniciativas quieren enfrentar el problema en la parte de la prevención mediante la sistematización en una sola ley; pero la parte de la persecución —todo lo que se quiere reformar en el Código Penal—, está mal. Hay cosas que quizá no sean muy importantes, pero hasta la iniciativa está mal redactada, repite normas. Pero de fondo la iniciativa va a generar el problema de demasiada información. La iniciativa quiere combatir el lavado de dinero. No dudo que lo quiera hacer, pero el método no es el adecuado, no lo va a lograr. La iniciativa debe replantearse, debe

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ir por otro camino totalmente diferente. Afortunadamente se está discutiendo en la Cámara de Diputados y vamos a ver las posiciones de los partidos, pero me parece que tendría que hacerse algo más técnico, ya que al final lo que va a generar en el mundo real va a ser información basura.

Anexos

Las cuarenta recomendaciones del Grupo de Acción Financiera sobre el lavado de activos

Las cuarenta recomendaciones originales del GAFI fueron dise-

ñadas en 1990 como una iniciativa para combatir el mal uso del sistema financiero por los lavadores del dinero de la droga. En 1996, las recomendaciones fueron revisadas por primera vez para reflejar la evolución de las tipologías del lavado. Las cuarenta recomendaciones de 1996 han sido endosadas por más de 130 países y constituyen el estándar internacional antilavado. En octubre de 2001, el GAFI amplía su mandato incorporando el tema del financiamiento del terrorismo y formula las nueve Recomendaciones Especiales sobre Financiamiento al Terrorismo. Estas recomendaciones contienen un conjunto de medidas que se dirigen a combatir la financiación de los actos terroristas y de las organizaciones terroristas, siendo complementarias de las cuarenta recomendaciones.

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A. Sistemas jurídicos Alcance del delito de lavado de activos 1. Los países deberían tipificar como delito el lavado de activos, con base en la Convención de 1988 de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (Convención de Viena) y la Convención de 2000 de Naciones Unidas contra Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo). Los países deberían aplicar el delito de lavado de activos a todos los delitos graves a los efectos de incluir la gama más amplia de delitos subyacentes. Los delitos subyacentes se pueden definir tomando como base todos los delitos, a partir de un umbral vinculado ya sea con una categoría de delitos graves, con la pena de prisión aplicable al delito subyacente (criterio del umbral), construyendo una lista de delitos subyacentes o usando una combinación de estos criterios. Cuando un país aplica el criterio del umbral, los delitos subyacentes deberían comprender, como mínimo, todos los delitos que quedan comprendidos en la categoría de delitos graves dentro de su legislación nacional o deberían incluir delitos punibles con un castigo máximo de más de un año de prisión. En los países cuyos sistemas jurídicos tienen un umbral mínimo para los delitos, los delitos subyacentes deberían comprender a todos los delitos que se castigan con una pena mínima de más de seis meses de prisión.Cualquiera que sea el criterio que se adopte, cada país debería incluir por lo menos una serie de delitos dentro de cada una de las categorías establecidas de delitos.

LAS CUARENTA RECOMENDACIONES

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Los delitos subyacentes en materia de lavado de activos deberían abarcar las conductas que hayan sido cometidas en otro país, que constituyan un delito en ese país, y que hubieran constituido un delito subyacente de haberse cometido en el territorio nacional. Los países pueden establecer, como único requisito previo, que las conductas hubieran sido tipificadas como delito subyacente de haber tenido lugar en el territorio nacional. Los países pueden establecer que el delito de lavado de activos no sea aplicable a personas que hayan cometido el delito subyacente cuando así lo requieran los principios fundamentales de sus legislaciones nacionales. 2. Los países deberían garantizar que: a) la intención y el conocimiento requeridos para probar el delito de lavado de activos sea coherente con las normas establecidas en las convenciones de Viena y de Palermo, incluyendo el concepto de que ese estado mental se pueda inferir a partir de circunstancias de hecho objetivas; b) se debería aplicar a las personas jurídicas la responsabilidad penal y, en los casos en que no sea posible, la responsabilidad civil o administrativa. Esto no debería obstaculizar los procedimientos penales, civiles o administrativos paralelos con respecto a personas jurídicas en aquellos países en que se apliquen esas formas de responsabilidad. Las personas jurídicas deberían estar sujetas a sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas. Estas medidas se aplicarían sin perjuicio de la responsabilidad penal de las personas.

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Medidas provisionales y decomiso 3. Los países deberían adoptar medidas similares a las previstas en las convenciones de Viena y Palermo, incluyendo medidas legales para que sus autoridades competentes puedan decomisar los activos lavados, el producto del lavado de activos o de delitos subyacentes, los instrumentos utilizados o destinados al uso en la comisión de estos delitos, o bienes por un valor equivalente, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe. Estas medidas deberían incluir la facultad de: 1) identificar, localizar y valorar los activos objeto de decomiso; 2) implementar medidas provisionales, tales como el congelamiento y el embargo, para impedir cualquier comercialización, transferencia o disposición de dichos bienes; 3) adoptar medidas que impidan o eviten actos que perjudiquen la capacidad del Estado para recuperar bienes sujetos a decomiso, y 4) tomar medidas de investigación apropiadas. Los países también pueden considerar la adopción de medidas que permitan que tales productos o instrumentos sean decomisados sin que se requiera una condena penal o que requieran que el imputado demuestre el origen lícito de los activos eventualmente sujetos a decomiso, en la medida en que ese requisito sea compatible con los principios de sus respectivas legislaciones nacionales.

LAS CUARENTA RECOMENDACIONES

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B. Medidas que deben tomar las instituciones financieras y actividades y profesiones no financieras para impedir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo 4. Los países deben asegurarse de que las leyes de confidencialidad de las instituciones financieras no impidan la implementación de las recomendaciones del GAFI.

Procedimientos de debida diligencia (DDC) y registros actualizados sobre clientes 5. Las instituciones financieras no deberían mantener cuentas anónimas o cuentas bajo nombres evidentemente ficticios. Las instituciones financieras deberían tomar medidas para llevar a cabo procedimientos de debida diligencia respecto del cliente, entre ellas la identificación y verificación de la identidad de sus clientes, cuando: • se inicien relaciones comerciales; • se lleven a cabo operaciones ocasionales: (i) por encima del umbral designado aplicable o (ii) que sean transferencias electrónicas en las circunstancias cubiertas por la Nota Interpretativa de la Recomendación Especial VII; • exista la sospecha de lavado de activos o financiamiento del terrorismo, o • la institución financiera tenga dudas acerca de la veracidad o congruencia de la información de identificación del cliente obtenida anteriormente.

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Las medidas a tomar sobre procedimientos de debida diligencia respecto del cliente, son las siguientes: a) identificar al cliente y verificar su identidad empleando documentos, datos e información de una fuente independiente y confiable; b) identificar al beneficiario final y tomar medidas razonables para verificar la identidad del beneficiario final de modo que la institución financiera quede convencida de que conoce al beneficiario final. En el caso de las personas jurídicas y otras estructuras jurídicas, las instituciones financieras deberían, además, tomar medidas razonables para conocer la estructura de propiedad y control del cliente; c) obtener la información sobre el propósito y la naturaleza de la relación comercial; d) llevar a cabo un proceso continuo de debida diligencia respecto de la relación comercial, así como un examen detallado de las operaciones realizadas durante todo el curso de esa relación, con el fin de asegurar que las operaciones que se están haciendo son compatibles con lo que la institución sabe del cliente, sus negocios y perfil de riesgo, incluso el origen de los fondos, en caso necesario. Las instituciones financieras deberían aplicar cada una de las medidas sobre procedimientos de debida diligencia respecto del cliente de los puntos (a) a (d) anteriores, pero podrán determinar el alcance de esas medidas sobre la base de la sensibilidad al riesgo, según el tipo de cliente, relación comercial u operación. Las medidas que se adopten deberían ser coherentes con cualquier pauta dictada por las autoridades competentes. En lo que hace a las categorías de mayor riesgo, las instituciones financieras de-

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berían llevar a cabo un procedimiento de debida diligencia más exhaustivo. En algunas circunstancias en que los riesgos sean menores, los países pueden decidir que las instituciones financieras apliquen medidas más reducidas o simplificadas. Las instituciones financieras deberían verificar la identidad del cliente y del beneficiario final antes y mientras se establece una relación comercial o se hacen operaciones con clientes ocasionales. Los países pueden permitir a sus instituciones financieras que completen la verificación lo antes posible después de establecida la relación, cuando los riesgos de lavado de activos se estén manejando con eficacia y cuando sea esencial para no interrumpir el curso normal de los negocios. En los casos en que la institución financiera no pueda cumplir con lo previsto en los puntos (a) a (c) anteriores, no debería abrir la cuenta, iniciar relaciones comerciales ni llevar a cabo la operación ni debería poner fin a la relación comercial y sí considerar hacer un reporte de operaciones sospechosas (ROS) en relación con el cliente. Estos requisitos se aplicarían a todos los clientes nuevos, aunque las instituciones financieras también deberían aplicar esta recomendación a los clientes ya existentes con base en su importancia y riesgo, así como llevar a cabo un procedimiento de debida diligencia respecto de esas relaciones existentes en su momento. 6. En relación con las personas expuestas políticamente, las instituciones financieras, además de implementar las medidas sobre procedimientos de debida diligencia normales, deberían: a) contar con sistemas de gestión de riesgos apropiados para determinar si el cliente es una persona políticamente expuesta;

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b) obtener la aprobación de los directivos de mayor jerarquía para establecer relaciones comerciales con esos clientes; c) tomar medidas razonables para determinar cuál es el origen de la riqueza y el origen de los fondos, y d) llevar a cabo una vigilancia permanente más exhaustiva de la relación comercial. 7. En lo que refiere a las relaciones de corresponsalía bancaria transnacional y otras relaciones similares, las instituciones financieras, además de implementar las medidas sobre procedimientos de debida diligencia normales, deberían: a) reunir información suficiente sobre un banco representado que le permita comprender cabalmente la naturaleza de sus negocios y para determinar, con base en la información de dominio público, cuál es la reputación de la institución y la calidad de su supervisión, incluyendo si ha sido objeto de investigación o intervención de la autoridad de control por lavado de activos o financiamiento del terrorismo; b) evaluar los controles instalados para lavado de activos y financiamiento del terrorismo de la institución representada; c) obtener la aprobación de los directivos de mayor jerarquía antes de establecer nuevas relaciones de corresponsalía; d) documentar las respectivas responsabilidades de cada institución; e) con respecto a las cuentas de transferencias de pagos en otras plazas (payable through accounts) tener la convicción de que el banco representado ha verificado la identidad y ha realizado el procedimiento de debida diligencia per-

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manente de los clientes que tienen acceso directo a las cuentas del banco corresponsal y que está en condiciones de suministrar los datos de identificación de un cliente a pedido del banco corresponsal. 8. Las instituciones financieras deberían prestar especial atención a cualquier amenaza de lavado de activos que surja a raíz de tecnologías nuevas o en desarrollo que favorezcan el anonimato, y adoptar medidas, si fuera necesario, para impedir su utilización en actividades de lavado de activos. En particular, las instituciones financieras deberían instaurar políticas y procedimientos para hacer frente a cualquier riesgo específico asociado con las relaciones comerciales u operaciones que no impliquen la presencia física de las partes. 9. Los países pueden permitir a las instituciones financieras que deleguen a intermediarios y otros terceros para llevar a cabo lo dispuesto en los elementos (a) a (c) del procedimiento de DDC o para atraer nuevos negocios, siempre que se cumplan los criterios establecidos a continuación. En los casos en que se permita lo anteriormente señalado, la responsabilidad final por la identificación y verificación del cliente recae sobre la institución financiera que utiliza a terceros. Los criterios a cumplir son los siguientes: a) Una institución financiera que delegue en terceros debería obtener, de inmediato, la información necesaria relativa a los elementos (a) al (c) del procedimiento de DDC. Las instituciones financieras deberían tomar medidas adecuadas para tener la convicción de que, a pedido, se podrá acceder sin demora a las copias de los datos de

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identificación y demás documentación relevante relacionadas con los requisitos de DDC de esos terceros. b) La institución financiera debería estar convencida de que esos terceros están regulados y supervisados, y de que ha tomado medidas para cumplir con los requisitos de DDC acorde con las recomendaciones 5 y 10. Queda a decisión de cada nación determinar en qué países pueden tener su sede los terceros que cumplan con las condiciones, teniendo en cuenta la información disponible sobre los países que no aplican las recomendaciones del GAFI o no las aplican adecuadamente. 10. Las instituciones financieras deberían conservar, al menos durante cinco años, todos los documentos necesarios sobre las operaciones realizadas, tanto nacionales como internacionales, que les permitan cumplir rápidamente con las solicitudes de información de las autoridades competentes. Esos documentos deberían permitir reconstruir las diferentes operaciones (incluidas las cuantías y los tipos de moneda utilizados) con el fin de aportar pruebas, si fuera necesario, en el caso de acciones judiciales por conductas delictivas. También deberían conservar registro de los datos de identificación de sus clientes obtenidos a través del procedimiento de debida diligencia sobre el cliente (por ejemplo, copias o registros de documentos de identidad oficiales tales como pasaportes, cédulas de identidad, permisos de conducir o documentos similares), los archivos de cuentas y la correspondencia comercial durante no menos de cinco años después de haber concluido la relación comercial. Estos datos de identificación y los registros de operaciones deberían estar a disposición de las autoridades nacionales competentes con la autorización adecuada.

LAS CUARENTA RECOMENDACIONES

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11. Las instituciones financieras deberían prestar especial atención a todas las operaciones complejas e inusualmente grandes, así como a todos los patrones de operaciones inusuales, que no tengan un objeto económico aparente o legítimo visible. Dentro de lo posible, se deberían analizar los antecedentes y el propósito de dichas operaciones, asentándose los resultados por escrito, y deben estar a disposición para ayudar a las autoridades competentes y a los auditores. 12. Los requisitos del procedimiento de debida diligencia respecto del cliente y de conservación de los registros expuestos en las recomendaciones 5, 6 y 8 a 11 se aplican también a las actividades y profesiones no financieras en las siguientes situaciones: • Casinos: cuando los clientes realicen operaciones financieras iguales o mayores al umbral designado aplicable: • Agentes inmobiliarios: cuando participan en operaciones para sus clientes relacionadas con la compra y venta de bienes inmuebles; • Comerciantes dedicados a la compraventa de metales preciosos y piedras preciosas: cuando hagan alguna operación en efectivo con un cliente, igual o mayor que el umbral designado aplicables; • Abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores o contables cuando preparan o llevan a cabo operaciones para su cliente relacionadas con las actividades siguientes: • compraventa de bienes inmuebles; • administración del dinero, valores y otros activos del cliente; • administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores;

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• organización de aportes para la creación, operación o administración de compañías; • creación, operación o administración de personas jurídicas o estructuras jurídicas, y compra y venta de entidades comerciales. • Proveedores de servicios de sociedades y fideicomisos (trust), cuando preparan o llevan a cabo operaciones para un cliente en relación con las actividades deta-lladas.

Reporte de operaciones sospechosas y cumplimiento 13. Si una institución financiera sospechara o tuviera fundamentos razonables para suponer que ciertos fondos son el producto de una actividad delictiva, o que están relacionados con el financiamiento del terrorismo, se les debería exigir, directamente por ley o reglamentación, que reporten sus sospechas de inmediato a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). 14. Las instituciones financieras, sus directores, funcionarios y empleados deberían: a) Estar protegidos por medio de disposiciones legales respecto de la responsabilidad penal y civil por incumplimiento de alguna restricción referida a la divulgación de información impuesta por contrato o por disposición legal, reglamentaria o administrativa, en el caso de que reporten sus sospechas de buena fe a la UIF, aun si no supieran exactamente cuál era la actividad ilegal e independientemente de si esa actividad ilegal tuvo lugar efectivamente.

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b) Tener prohibido por ley la divulgación del hecho de que se está haciendo un reporte de operaciones sospechosas (ROS) o información relacionada con la UIF. 15. Las instituciones financieras deberían desarrollar programas para combatir el lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Estos programas deberían incluir: a) el desarrollo de políticas, procedimientos y controles internos, incluyendo dispositivos apropiados para gestionar el cumplimiento, y procedimientos de detección adecuados para asegurar que haya un estándar elevado para la contratación de empleados; b) un programa permanente de capacitación de empleados; c) una función de auditoría para hacer pruebas sobre el sistema. 16. Los requisitos dispuestos en las recomendaciones 13 a 15 y 21 se aplican a las actividades y profesiones no financieras designadas, con sujeción a las siguientes salvedades: a) Se debería requerir a los abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores o contables que reporten operaciones sospechosas cuando, por cuenta o en representación de un cliente, participen en una operación en relación con las actividades descritas en la recomendación 12 (d). Se alienta firmemente a los países a que hagan extensivo el requisito de reporte al resto de las actividades profesionales de los contadores o contables, incluyendo las auditorías.

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b) Se debería requerir a los comerciantes dedicados a la compraventa de metales preciosos y piedras preciosas que reporten operaciones sospechosas cuando realicen alguna operación en efectivo con un cliente, igual o mayor que el umbral aplicable señalado. c) Se debería requerir a los proveedores de servicios de sociedades y fideicomisos (trust), que reporten operaciones sospechosas de un cliente cuando, por cuenta o en nombre de un cliente, participen en una operación en relación con las actividades descritas en la recomendación 12 (e). No se requiere que los abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores o contables que actúen como profesionales independientes, reporten sus sospechas si la información relevante ha sido obtenida en circunstancias en las que se encontraban sujetos al privilegio del secreto profesional o secreto legal.

Otras medidas para impedir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo 17. Los países deberían asegurar que se disponga de sanciones eficaces, proporcionadas y disuasivas, sean de orden penal, civil o administrativo para tratar a las personas físicas o jurídicas cubiertas por estas recomendaciones que no cumplan con los requisitos para combatir el lavado de activos o el financiamiento del terrorismo. 18. Los países no deberían aprobar la instalación o aceptar la continuidad de la operación de bancos pantalla. Las instituciones financieras deberían negarse a entrar o permanecer en una relación de corresponsalía bancaria con bancos pantalla. Asimis-

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mo, las instituciones financieras deberían cuidarse de establecer relaciones con instituciones financieras extranjeras representadas en corresponsalía cuando éstas permitan que sus cuentas sean utilizadas por bancos pantalla. 19. Los países deberían considerar: a) la implementación de medidas viables para detectar o vigilar el transporte físico transfronterizo de dinero e instrumentos negociables al portador, sujetas a salvaguardas estrictas que aseguren el uso correcto de la información y sin impedir en modo alguno la libertad de movimientos de capital. b) la viabilidad y utilidad de un sistema en el cual los bancos y demás instituciones financieras e intermediarios reporten todas las operaciones de divisas nacionales e internacionales por encima de una cuantía determinada, a una agencia central nacional dotada de una base de datos computarizada, a disposición de las autoridades competentes para ser utilizada en casos de lavado de activos o financiamiento del terrorismo, sujeto a salvaguardas estrictas que aseguren el uso correcto de la información. 20. Los países deberían aplicar las recomendaciones del GAFI a otras actividades y profesiones, además de las actividades y profesiones no financieras designadas que presenten un riesgo de lavado de activos o financiamiento del terrorismo. Los países deberían además alentar el desarrollo de técnicas modernas y seguras de gestión del dinero que sean menos vulnerables al lavado de activos.

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Medidas a adoptar en países donde no se aplican las recomendaciones del GAFI o se las aplica insuficientemente 21. Las instituciones financieras deberían prestar especial atención a las relaciones comerciales y operaciones con personas, incluidas las empresas e instituciones financieras, de países donde no se aplican las recomendaciones del GAFI o no se las aplica suficientemente. Cuando estas operaciones no tengan una causa lícita o económica aparente, debería examinarse su trasfondo y fines, en la mayor medida posible, plasmándose los resultados por escrito, los que deben estar disponibles para ayudar a las autoridades competentes. En el caso de que ese país siga sin aplicar o aplicando de modo insuficiente las recomendaciones del GAFI, las jurisdicciones deberían poder aplicar contramedidas apropiadas. 22. Las instituciones financieras deberían asegurarse de que los principios aplicables a las instituciones financieras mencionadas anteriormente también se apliquen a las sucursales y filiales ubicadas en el exterior, especialmente en países donde no se aplican las recomendaciones del GAFI o se les aplica de manera insuficiente, en la medida en que las leyes y reglamentaciones locales lo permitan. Cuando las leyes y reglamentaciones aplicables prohíban esta implementación, las instituciones financieras deberían informar a las autoridades competentes del país de la institución matriz que no pueden aplicar las recomendaciones del GAFI.

Regulación y supervisión 23. Los países deberían asegurarse de que las instituciones financieras estén sujetas a una regulación y supervisión adecuadas y

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que estén implementando efectivamente las recomendaciones del GAFI. Las autoridades competentes deberían adoptar las medidas legales o reglamentarias necesarias para impedir que delincuentes o sus asociados tengan o sean beneficiarios finales de participaciones importantes o controlantes, o que ocupen una función gerencial en una institución financiera. Respecto de las instituciones financieras sujetas a los principios centrales, las medidas de regulación y de supervisión que se aplican con fines de precaución y que también son relevantes para el lavado de activos, deberían aplicarse de manera similar para prevenir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Otras instituciones financieras deberían ser registradas, reguladas apropiadamente y estar sujetas a la supervisión o el control a los fines de la lucha contra el lavado de activos, teniendo en cuenta el riesgo que constituye el lavado de activos o el financiamiento del terrorismo en dicho sector. Como mínimo, las actividades que presten el servicio de transferencias de dinero o valor, o de cambio de moneda o divisas, deberían recibir autorización o ser registradas y estar sujetas a sistemas efectivos de vigilancia y garantía del cumplimiento de los requisitos nacionales destinados a combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. 24. Las actividades y las profesiones no financieras designadas deberían estar sujetas a medidas de regulación y de supervisión en la forma anteriormente expresada. a) Los casinos deberían estar sometidos a un régimen de regulación y supervisión integral que asegure que han im-

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

plementado efectivamente las medidas necesarias contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Como mínimo: • los casinos deberían funcionar bajo licencia; • las autoridades competentes deberían adoptar las medidas legales o reglamentarias necesarias para impedir que delincuentes o sus asociados tengan o sean beneficiarios finales de participaciones significativas o de control o que ocupen una función gerencial o sean operadores de un casino; • las autoridades competentes deberían asegurar la efectiva supervisión de los casinos en cuanto al cumplimiento de los requisitos para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. b) Los países deberían asegurarse de que las demás categorías de actividades y profesiones no financieras designadas estén sujetas a sistemas eficaces de vigilancia que aseguren el cumplimiento de los requisitos para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Esta vigilancia debería realizarse en función de la sensibilidad al riesgo y podría estar a cargo de una autoridad gubernamental o un órgano de autorregulación apropiado, siempre que tal órgano sea capaz de garantizar que sus miembros cumplirán con las obligaciones para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. 25. Las autoridades competentes deberían establecer directrices y dar retroalimentación que ayuden a las instituciones financieras y a las actividades y profesiones no financieras a aplicar las medi-

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das nacionales destinadas a combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo y, en particular, a detectar y reportar operaciones sospechosas.

C. Medidas institucionales y de otros tipos necesarias en los sistemas destinados a combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo Autoridades competentes, sus facultades y recursos 26. Los países deberían crear una UIF que se desempeñe como organismo central nacional para la recepción (y, si estuviera permitido, la solicitud), el análisis y la divulgación de ROS y otra información relacionada con un posible lavado de activos y financiamiento del terrorismo. La UIF debería tener acceso, directa o indirectamente, y oportunamente, a la información financiera, administrativa y proveniente de las autoridades garantes del cumplimiento de la ley necesaria para el cumplimiento apropiado de sus funciones, incluyendo el análisis de los ROS. 27. Los países deberían asegurar que la responsabilidad de las investigaciones de lavado de activos y financiamiento del terrorismo recaiga en las autoridades garantes del cumplimiento de la ley (law enforcement authorities). Se alienta a los países a apoyar y desarrollar, en la mayor medida posible, técnicas de investigación especiales adecuadas para la investigación del lavado de activos, tales como entrega vigilada, operaciones encubiertas y otras técnicas relevantes. También se alienta a los países a que utilicen otros mecanismos eficaces tales como el uso de grupos permanentes o temporales especializados en las

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investigaciones patrimoniales y las investigaciones en colaboración con las autoridades competentes correspondientes de otros países. 28. Cuando se llevan a cabo investigaciones de lavado de activos y de los delitos subyacentes sobre los que aquel se funda, las autoridades competentes deberían estar en condiciones de obtener documentos e información que permitan emplearlos en esas investigaciones, y en los procesos judiciales penales y acciones relacionadas. Ello debería incluir facultades que permitan emplear medidas compulsivas para la presentación de registros por parte de las instituciones financieras y otros actores en el registro de personas y locales, así como para embargar y obtener pruebas. 29. Los supervisores deberían tener facultades adecuadas para vigilar y asegurar el cumplimiento, por parte de las instituciones financieras, de las obligaciones para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, incluyendo la autoridad para realizar inspecciones. Se les debería autorizar poder exigir la presentación de cualquier información de las instituciones financieras que sea pertinente a la vigilancia de ese cumplimiento, y a imponer sanciones administrativas por el incumplimiento de esas obligaciones. 30. Los países deberían proporcionar a sus organismos competentes involucrados en la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo los recursos financieros, humanos y técnicos adecuados. Los países deberían contar con procesos que aseguren que el personal de esos organismos sean personas de gran integridad.

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31. Los países deberían asegurar que los responsables de formular las políticas, las UIF, las autoridades garantes del cumplimiento de la ley y los supervisores, cuenten con mecanismos efectivos que les permitan cooperar y, en los casos apropiados, coordinar a escala nacional entre sí respecto al desarrollo y la implementación de políticas y actividades destinadas a combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. 32. Los países deberían asegurarse de que sus autoridades competentes sean capaces de revisar la eficacia de sus sistemas para combatir el lavado de activos y financiamiento del terrorismo, llevando estadísticas completas respecto de las cuestiones relevantes para la efectividad y eficiencia de esos sistemas. Éstas deberían incluir estadísticas sobre los ROS recibidos y divulgados, sobre investigaciones, acciones judiciales y condenas referidas al lavado de activos y al financiamiento del terrorismo, sobre bienes congelados, embargados y decomisados, así como en la asistencia legal mutua u otros pedidos internacionales de cooperación.

Transparencia de las personas jurídicas y de otras estructuras jurídicas 33. Los países deberían tomar medidas para impedir el uso ilícito de personas jurídicas por parte de los lavadores de activos. Los países deberían asegurarse de contar con información adecuada, precisa y oportuna sobre los beneficiarios finales y el control de las personas jurídicas que las autoridades competentes pueden obtener o a las que puedan acceder sin demora. En particular, los países que tengan personas jurídicas autorizadas a emitir acciones al portador deberían tomar medidas apropiadas para asegu-

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rar que dichas acciones no sean empleadas incorrectamente para el lavado de activos, y poder demostrar que esas medidas son adecuadas. Los países podrían considerar medidas que faciliten a las instituciones financieras el acceso a la información sobre el beneficiario final y el control a efectos de que puedan cumplir con los requisitos de la recomendación 5. 34. Los países deberían tomar medidas para impedir el uso ilícito de estructuras jurídicas por parte de los lavadores de activos. En especial, los países deberían asegurarse de contar con información adecuada, precisa y oportuna sobre los fideicomitentes, fiduciarios y beneficiarios que las autoridades competentes puedan obtener o a las que puedan acceder sin demora. Los países podrían considerar medidas que faciliten a las instituciones financieras el acceso a la información sobre el beneficiario final y el control a efectos de que puedan cumplir con los requisitos de la recomendación 5.

D. Cooperación internacional 35. Los países deberían adoptar medidas inmediatas para ser parte y aplicar sin restricciones la Convención de Viena, la Convención de Palermo y la Convención Internacional de las Naciones Unidas para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo de 1999. Los países también son alentados a ratificar e implementar otras convenciones internacionales pertinentes, tales como la Convención del Consejo de Europa sobre blanqueo de capitales, investigación, incautación y decomiso de los productos del delito, y la Convención Interamericana contra el Terrorismo de 2002.

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Asistencia legal mutual y extradición 36. Los países deberían prestar, rápida, constructiva y efectivamente, la gama más amplia posible de asistencia legal mutua en relación con las investigaciones, procesos judiciales y procedimientos relacionados referidos al lavado de activos y financiamiento del terrorismo. En especial, los países: a) No deberían prohibir o imponer condiciones no razonables o indebidamente restrictivas sobre la prestación de asistencia legal mutual. b) Deberían asegurarse de contar con procedimientos claros y eficientes para cumplir con los pedidos de asistencia legal mutua. c) No deberían negarse a cumplir con los pedidos de asistencia legal mutua fundándose exclusivamente en que se considera que el delito también involucra cuestiones fiscales. d) No deberían negarse a cumplir con un pedido de asistencia legal mutua fundándose en que las leyes exigen que las instituciones financieras mantengan el secreto o la confidencialidad. Los países deberían asegurarse de que las facultades de sus autoridades competentes exigidas en la recomendación 28 también puedan ser utilizadas en respuesta a los pedidos de asistencia legal mutua, si fueran compatibles con sus sistemas nacionales, en respuesta a los pedidos directos formulados por autoridades extranjeras judiciales o garantes del cumplimiento de la ley a sus homólogas nacionales.

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

Para evitar conflictos de jurisdicción, se debería considerar la creación y aplicación de mecanismos para determinar cuál es la jurisdicción territorial más apropiada, en interés de la justicia, para enjuiciar a los acusados en aquellos casos en que estén sujetos a causas penales en más de un país. 37. Los países deberían prestarse, en la mayor medida posible, asistencia legal mutua aun en ausencia de doble incriminación penal. Cuando se requiera la doble incriminación penal para la asistencia legal mutua o para la extradición, dicho requisito debería considerarse cumplido sin tener en cuenta si ambos países ubican al delito dentro de la misma categoría de delitos o si lo denominan con la misma terminología, siempre que ambos países tipifiquen la conducta subyacente del delito. 38. Debería existir la facultad de adoptar medidas rápidas en respuesta a los pedidos de otros países de identificación, congelamiento, embargo y decomiso de activos lavados, del producto del lavado de activos o de delitos subyacentes, instrumentos utilizados o destinados al uso en la comisión de estos delitos, o bienes por un valor equivalente. También deberían existir acuerdos para coordinar el embargo y el decomiso del producto, que podrían incluir el compartir los activos decomisados. 39. Los países deberían reconocer al lavado de activos como delito que puede dar lugar a extradición. Cada país debería, o bien extraditar a sus propios nacionales, o bien aquellos países donde no proceda únicamente por razón de nacionalidad, ese país debería, a pedido del país que requiere la extradición, someter el caso

LAS CUARENTA RECOMENDACIONES

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sin demora indebida a sus autoridades competentes con el fin de que se inicien acciones judiciales por los delitos indicados en la solicitud. Dichas autoridades deberían tomar su decisión y llevar a cabo sus procedimientos de la misma manera que en el caso de cualquier otro delito de carácter grave bajo la legislación nacional de ese país. Los países involucrados deberían colaborar entre sí, especialmente en los aspectos de procedimientos y pruebas, para asegurar la eficiencia de dichas acciones judiciales. Con sujeción a sus respectivos sistemas legales, los países pueden considerar la simplificación de la extradición permitiendo la transmisión directa de pedidos de extradición entre los ministerios apropiados, extraditando a persona sólo con base en órdenes de detención o sentencias, y/o introduciendo una extradición simplificada de personas que, por propia y libre voluntad, renuncian a los procedimientos de extradición formales.

Otras formas de cooperación 40. Los países deberían asegurarse de que sus autoridades competentes presten la gama más amplia posible de cooperación internacional a sus homólogas extranjeras. Debería existir una vía clara y efectiva para facilitar el intercambio inmediato y constructivo entre homólogas, ya sea espontáneamente o a pedido, de información relacionada tanto con el lavado de activos como con los delitos subyacentes en los que aquél se funda. Se deberían permitir los intercambios sin condiciones indebidamente restrictivas. En particular:

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

a) Las autoridades competentes no deberían rechazar una solicitud de asistencia fundándose solamente en que se considera que la solicitud también involucra cuestiones fiscales. b) Los países no deberían invocar leyes que requieran que las instituciones financieras mantengan el secreto o la confidencialidad como fundamento para rehusarse a coo-perar. c) Las autoridades competentes deberían estar en condiciones de realizar indagatorias, en los casos en que sea posible, investigaciones en representación de homólogas extranjeras. Cuando la facultad de obtener la información por parte de una autoridad competente extranjera no esté dentro de las facultades de su homólogo, también se alienta a los países a que permitan un intercambio rápido y constructivo con otras autoridades. La cooperación con autoridades extranjeras que no sean homólogas podría darse directa o indirectamente. En caso de que no se sepa con certeza cuál es la vía adecuada a seguir, las autoridades competentes deberían ponerse en contacto primero con sus homólogas extranjeras solicitando asistencia. Los países deberían establecer controles y garantías para asegurar que la información intercambiada por las autoridades competentes se use sólo en la forma autorizada, compatible con sus obligaciones relacionadas con la privacidad y la protección de datos.

Las nueve recomendaciones especiales del Grupo de Acción Financiera sobre el lavado de activos

Reconociendo la importancia vital de tomar acciones para com-

batir el financiamiento al terrorismo, GAFI ha acordado estas recomendaciones, que en conjunto con las cuarenta recomendaciones de GAFI, suponen el marco básico para detectar, prevenir y suprimir el financiamiento al terrorismo y a los actos terroristas.

I. Ratificación e implementación de los instrumentos de la ONU Cada país debería emprender pasos inmediatos para ratificar e implementar por completo la Convención Internacional de las Naciones Unidas de 1999 para la Supresión del Financiamiento al Terrorismo. Los países deberían, por igual, implementar inmediatamente las resoluciones de las Naciones Unidas en relación con la prevención y supresión del financiamiento de actos terroristas, en particular la Resolución No. 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

II. Criminalización del financiamiento al terrorismo y el lavado de dinero Cada país debería criminalizar el financiamiento al terrorismo, los actos terroristas y a las organizaciones terroristas. Los países deberían asegurar que estas ofensas sean definidas como ofensas predicativas del lavado de dinero.

III. Congelar y confiscar los activos vinculados a los terroristas Cada país debería implementar medidas para congelar, sin retraso, los fondos y otros activos de los terroristas, que financian el terrorismo y a las organizaciones terroristas, según señalan las resoluciones de las Naciones Unidas relacionadas a la prevención y supresión del financiamiento de actos terroristas. Cada país debería, además, adoptar e implementar medidas, incluyendo acciones legislativas, que puedan permitir a las autoridades competentes retener y confiscar propiedades producto de las ganancias o que lo fueron, que lo intentaron o que fueron utilizadas para el financiamiento al terrorismo, actos terroristas y organizaciones terroristas.

IV. Reportar transacciones sospechosas relacionadas al terrorismo Si las instituciones financieras, negocios o entidades sujetas a las obligaciones antilavado de dinero sospechan o tienen fundamentos para sospechar de la existencia de fondos ligados, relaciona-

LAS NUEVE RECOMENDACIONES ESPECIALES

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dos o que serán usados para el terrorismo, actos terroristas o por organizaciones terroristas, deberían ser requeridos para reportar, inmediatamente, su sospecha a las autoridades competentes.

V. Cooperación internacional Cada país debería permitir a sus similares, con base en tratados, acuerdos y otros mecanismos, asistencia mutua legal e intercambio de información; brindar en la mayor medida posible la asistencia en relación con el crimen, obligaciones civiles e investigaciones administrativas, pesquisas y procedimientos relacionados con el financiamiento al terrorismo, actos terroristas y organizaciones terroristas. Los países deberían, además, emprender todas las medidas posibles para asegurar que no se favorezcan paraísos fiscales para los individuos acusados de financiamiento al terrorismo, actos terroristas y organizaciones terroristas, y deberían contar con procedimientos actualizados para la extradición de estos individuos, cuando aplique.

VI. Remesa alternativa Cada país debería aplicar medidas para asegurar que las personas o entes legales, incluyendo agentes, que brindan el servicio de transferencia de dinero y valores, incluyendo aquellas que se realizan a través de sistemas o redes informales de transferencia de dinero y valores, deberían estar certificadas y registradas, así como estar sujetas a todas las recomendaciones del GAFI que aplican a la banca e instituciones financieras no bancarias. Cada país debería garantizar que las personas o entes legales que brindan

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¿POR QUÉ LEGISLAR EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO?

este servicio de manera ilegal estén sujetos a sanciones administrativas, civiles y criminales.

VII. Transferencias Los países deberían exigir a las instituciones financieras, incluyendo centros de envío de remesas, que incluyan información del remitente precisa y significativa (nombre, dirección y número de cuenta) en transferencias de fondos y en los mensajes que envían. La información debe acompañar la transferencia o el mensaje a lo largo de toda la cadena del envío. Los países deberían aplicar medidas para garantizar que las instituciones financieras, incluyendo los centros de envío de remesas, se desempeñen con amplio escrutinio y monitoreen actividades sospechosas en las transferencias de fondos que no contengan la información completa del remitente (nombre, dirección y número de cuenta).

VIII. Organizaciones no lucrativas Los países deberían revisar la adecuación de leyes y reglamentos relacionados con las entidades que pueden sufrir abusos para el financiamiento al terrorismo. Las organizaciones no lucrativas son particularmente vulnerables, por lo que los países deberían asegurarse que éstas no tendrán un mal uso: 1. por organizaciones terroristas que se presentan como organismos legales;

LAS NUEVE RECOMENDACIONES ESPECIALES

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2. para aprovecharse de organismos legítimos que puedan ser utilizados en el financiamiento al terrorismo, 3. para ocultar o encubrir diversos fondos clandestinos a través de propósitos legítimos por parte de las organizaciones criminales.

IX. Contrabando de efectivo Los países deberían aplicar medidas in situ para detectar el contrabando transfronterizo de efectivo y facilitar instrumentos de negociación, incluyendo un sistema de declaración y otras revelaciones obligatorias. Los países deberían asegurar que las autoridades competentes cuenten con instrumentos legales para frenar o restringir flujos de efectivo e instrumentos monetarios que están bajo sospecha de encontrarse relacionados con el financiamiento del terrorismo, al lavado de dinero, o de falsas declaraciones o revelaciones. Los países deberían garantizar que las sanciones efectivas, proporcionales y disuasivas, apliquen a personas que hayan incurrido en declaraciones y revelaciones falsas. En casos en los que el efectivo o los instrumentos monetarios se relacionen con el financiamiento al terrorismo o al lavado de dinero, los países deberían, de igual forma, adoptar medidas, incluyendo acciones legales consistentes con la recomendación 3 y la recomendación especial III, que permitan la confiscación del efectivo o de dichos instrumentos.

¿Por qué legislar el combate al lavado de dinero? se terminó de imprimir el 18 de junio de 2012 en mc editores, Selva 53-204, Insurgentes Cuicuilco, México, D.F., 04530. Tel. (55) 5665 7163. El tiraje consta de mil ejemplares.

El gobierno mexicano ha incrementado los recursos financieros y legales para combatir el narcotráfico; sin embargo, las acciones legales contra el lavado de dinero habían estado relegadas. Esta actividad es la que permite a los cárteles delictivos —no sólo a aquellos vinculados al tráfico de drogas— disfrutar de sus ganancias y continuar operando, por lo que hacerle frente es imprescindible para el éxito de las estrategias en esta materia. La primera parte de este libro integra tres artículos: el primero resume —entre otras— las acciones legislativas que se han desarrollado a partir de que el titular del Ejecutivo envió al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo (2011); el segundo ofrece una radiografía detallada de los montos y formas bajo las cuales se mueve el dinero ilícito de las organizaciones criminales entre Estados Unidos y México; y el tercero centra su interés en la relación intrínseca que existe entre la corrupción y lavado de dinero, así como en una propuesta de mecanismos institucionales que ayudan a fortalecer y consolidar su combate. La segunda parte ofrece un acercamiento a las visiones sobre la importancia de legislar el combate al lavado de dinero por parte de organismos naciones e internacionales, tales como la Oficina del Secretario General del Grupo de Acción Financiera (GAFI); la Comisión de Justicia del Senado de la República; la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; así como de una connotada especialista y asesora en el tema, quien además se ha desempeñado dentro del entramado institucional que le hace frente a este ilícito.