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No. Elaborado en el marco del proyecto “Diálogo social para el trabajo decente”, ejecutado por ASIES con el apoyo de la Unión Europea.

Negociación colectiva en el sector público

Área laboral

GUATEMALA, JUNIO 2015

Se debe rescatar el valor de la negociación colectiva en el Estado como un derecho fundamental de los trabajadores, sin que represente costos elevados para las finanzas públicas.

La falta de criterios que orienten la negociación colectiva en las entidades estatales ha provocado que, en general, los pactos colectivos negociados incurran en una carrera ascendente y, aparentemente interminable, de beneficios que se convierten en costos salariales y financieros cada vez más elevados para las finanzas del Estado. Esto genera una corriente de opinión pública desfavorable hacia el ejercicio del derecho de sindicación y de negociación colectiva por parte de los trabajadores del sector público. Es necesario rescatar el valor de la negociación colectiva como un derecho fundamental de los trabajadores y su prestigio como un procedimiento idóneo para que empleadores y trabajadores mejoren las condiciones de trabajo, sin perder de vista la diferencia esencial que existe entre la negociación

en el ámbito privado, donde se comparten las utilidades o ganancias del empleador, con el ámbito público, donde funcionarios y empleados están al servicio del bien común. En ese sentido, se debe evitar el otorgamiento de privilegios o condiciones especiales para una parte de los empleados estatales, teniendo en cuenta que la administración pública es una sola. De lo contrario se cae, por demostración, en una interminable y ruinosa competencia entre las entidades públicas. Asimismo, es conveniente armonizar los sueldos y salarios en la administración pública, pues persisten enormes diferencias al interior del Organismo Ejecutivo y entre las entidades autónomas y descentralizadas, lo que lleva a tratar de equipararlos a través de la negociación colectiva.

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La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en un estudio sobre la negociación colectiva en la administración pública1 señaló dos aspectos fundamentales: -

Reviste características especiales, que “se deben principalmente a la doble función que incumbe al Estado como empleador y autoridad legislativa, en el cual es el último responsable ante la población de la asignación y la gestión de los recursos”.

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“Lejos de perjudicar la calidad de los servicios y el interés general, puede contribuir a establecer relaciones de trabajo armoniosas, contribuir a una mayor eficacia y efectividad de los servicios y, sobre todo, a crear las condiciones de un trabajo decente, en el que se respete la dignidad humana de los empleados públicos”.

1. El derecho de sindicación y negociación colectiva La Constitución Política de la República de Guatemala, en su artículo 116, reconoce el derecho de sindicación de los trabajadores del Estado, a lo que se agrega la obligación del Estado de fomentar y proteger la negociación colectiva. El citado artículo concede también el derecho de huelga de esos trabajadores, aunque señala que este solamente podrá ejercitarse en la forma que preceptúe la ley de la materia, de tal cuenta que es necesaria una ley que regule el ejercicio de los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Asimismo, Guatemala ratificó el Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (1948) y el Convenio 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (1949), ambos adoptados por la OIT y considerados entre los convenios fundamentales del trabajo, por hacer referencia a derechos humanos. Es también importante mencionar el Convenio 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, adoptado por la OIT (aún no ratificado por

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La negociación colectiva en la administración pública. Un camino a seguir. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Informe III (Parte IB). Conferencia Internacional del Trabajo, 102ª Reunión, 2013. Organización Internacional del Trabajo.

Guatemala), que contiene al menos dos disposiciones de enorme relevancia, cuando indica en su artículo 7 que para la negociación de condiciones de empleo se deben adoptar “las medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos”; y el artículo 1 donde prescribe que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto la negociación es aplicable a los empleados de alto nivel.

2. Áreas que son objeto de negociación Del análisis de una muestra de 10 pactos colectivos, resultan cuatro áreas sobre las que más comúnmente se negocia: -

Relaciones entre el sindicato y la entidad empleadora, vigencia del pacto y ámbito de aplicación.

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Cuestiones vinculadas a la administración de la entidad: horarios, lugares, de trabajo, equipos de trabajo.

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Salarios, bonos, bonificaciones y prestaciones económicas.

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Asuetos, licencias, celebraciones y similares.

3. Principales problemas en la negociación colectiva Durante el análisis antes indicado, se identificó una serie de problemas que son constitutivos de abusos que pervierten y desacreditan la negociación colectiva. -

Los funcionarios que participan en las discusiones, lejos de involucrarse en la defensa de la institución, generalmente tienen un interés directo en el contenido y resultados de la negociación, pues se beneficiarán directamente de todo lo que acceda la parte empleadora, por lo que se convierten en actores a favor de la parte sindical, con un evidente conflicto de intereses. Tres casos permiten ejemplificar esta afirmación:

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La falta de criterios que orienten la negociación colectiva en el Estado ha provocado que los pactos colectivos representen costos cada vez más elevados para las finanzas públicas. a) El Reglamento de Viáticos incorporado al Pacto Colectivo del Ministerio de Salud Pública, que aumenta en un 50% los viáticos al exterior que recibe el ministro, con respecto a los establecidos para el resto del Organismo Ejecutivo.2 b) El pacto colectivo de la Dirección de Aeronáutica Civil otorga una Bonificación por Servicio Aeronaútico de Q3,100 para el director general, Q2,100 para jefe de departamento, Q1,900 para subjefe, etc. c) El pacto colectivo del Organismo Judicial establece que el vencimiento del período constitucional para el que fueron electos los magistrados origina el pago de indemnización. -

El propósito fundamental es superar lo que ya se tiene, sin considerar las posibilidades legales, financieras y materiales de la entidad de que se trate.

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Se incluyen beneficios para los cuales existe limitación legal. En el caso de los asuetos, pese a que el artículo 69 de la Ley de Servicio Civil señala que solo podrán aumentarse por ley, en los pactos colectivos se incorporan licencias especiales, permisos con goce de salario, entre otras medidas para disimular la violación de la ley.

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Se comprometen recursos públicos sin sustento legal ni presupuestario, violando la disposición constitucional relativa a que previo a aprobar programas o comprometer gastos del Estado, se debe indicar la fuente de financiamiento. En los pactos colectivos negociados en la administración centralizada se confunde al Acuerdo Gubernativo Número 397-98 del 3 de julio de 1998.

empleador (el Estado) con la entidad en particular, atribuyéndole una personalidad que no tiene, lo que permite dudar de la representación que ejercen, pues esta no les ha sido delegada por el Procurador General de la Nación.

4. Lineamientos para orientar la negociación colectiva Lo más recomendable es emitir una ley para regular la negociación colectiva en el sector público, que obligue por igual a todos los organismos del Estado (como sucede con determinado tipo de leyes, como la de Contrataciones o la Ley de Probidad y Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos). Sin embargo, en tanto se emite esa ley, el Organismo Ejecutivo puede adoptar, respaldado en el artículo 134 de la Constitución, una política de negociación colectiva para el Organismo Ejecutivo, las municipalidades y las entidades autónomas y descentralizadas. Las normas o lineamientos mínimos que deben considerarse son los siguientes: -

Personalidad jurídica: debe quedar claro que esta solamente corresponde al Estado o a la entidad autónoma y descentralizada de que se trate.

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Comisiones negociadoras: se integrarán con delegados del empleador –que es el Estado—, representantes de la Procuraduría General de la Nación, la Oficina Nacional de Servicio Civil, Ministerio de Finanzas Públicas y de la autoridad superior de la dependencia respectiva.

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Alcances del pacto en el ámbito personal: el pacto abarca a todos los trabajadores de la entidad correspondiente, con exclusión expresa de los funcionarios de elección o libre nombramiento, los ministros y viceministros, directores generales, secretarios de Estado, alcaldes e integrantes de las corporaciones

municipales, gerentes y subgerentes e integrantes de juntas directivas de entidades autónomas y descentralizadas, de empresas del Estado o de las municipalidades y, en general todos aquellos que no pertenezcan al personal permanente del servicio por oposición. -

Alcances en el ámbito material: las disposiciones del pacto colectivo se referirán únicamente a la relación de trabajo, a las condiciones en las cuales este se desarrolla, horarios, lugares de trabajo, equipos de trabajo, jerarquías, relaciones entre jefes y subalternos, y otros similares. Deben excluirse asuntos como los relativos a la contratación y calificación de personal, que es facultad de la autoridad nominadora; o la contratación de servicios externos.

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Obligaciones financieras: el Estado no puede asumir el pago de la totalidad o parte de los honorarios profesionales de los asesores jurídicos de los sindicatos.

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Respeto al marco legal: los negociadores deben actuar con absoluto respeto a la legislación vigente. Dos ejemplos ya mencionados: “Toda ley que implique gastos para el Estado –el pacto colectivo es ley para las partes– debe indicar

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la fuente de donde serán cubiertos”; y “solo mediante ley podrán aumentarse, modificarse o suprimirse los días de asueto”. -

Responsabilidades de los suscriptores por parte de la entidad pública: los miembros de la comisión negociadora por parte del ente público, como quienes suscriban el pacto, quedarán sujetos a las responsabilidades administrativas, civiles y penales que las leyes dispongan.

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Período de negociación: para evitar la negociación de pactos colectivos con fines políticos, debe prohibirse la suscripción de pactos colectivos durante el último año del período de una administración.

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Responsabilidad del Consejo Técnico y del Ministerio de Trabajo y Previsión Social: el Consejo Técnico debe examinar la legalidad del pacto, señalando si hay concordancia con la legislación vigente y no limitarse a los aspectos puramente formales. El Ministro de Trabajo y Previsión Social debe igualmente quedar sujeto a responsabilidad, si homologa un pacto lesivo a los intereses del Estado, cuando no hace las reservas del caso.

Autor Oscar A. Rivas Sánchez Equipo del proyecto / Área Laboral Luis Linares, Carmen Ortiz, Julio Prado, Carlos René Vega, Evelyn Gómez Dirección de Investigación Guisela Mayén Revisora de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón

La elaboración y publicación se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y mediante una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI). El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Eurpea. Se permite la reproducción total o parcial de este documento, siempre que se cite la fuente. Este reporte está protegido por una licencia CreativeCommons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Unported. Fotografía: Revista Crónica.