Asociación de Investigación y Estudios Sociales - Año 30- n. oo 1 - 2015
Los estados de excepción y la gobernabilidad Un análisis a nivel municipal Parte I
SERIE: Orden Público
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UN MOMENTO POR FAVOR El concepto de orden público se puede definir como “aquella situación de normalidad en que se mantiene y vive un Estado cuando se desarrollan las diversas actividades, individuales, y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos” (Cabanellas, 1997, p.697). En momentos graves de emergencia que amenacen el bienestar de sus ciudadanos y hasta la propia existencia del Estado, este precisa de instrumentos, como leyes de orden público, que le permitan responder y restablecer el orden de manera oportuna, sin importar que a través de estas acciones se restrinjan de manera transitoria derechos constitucionales. El presente análisis tiene como propósito contribuir a un mejor entendimiento de la utilización de los estados de excepción en Guatemala como mecanismos de respuesta ante situaciones excepcionales y formular recomendaciones que fortalezcan la gobernabilidad a través de una mejor aplicación de estos. Las razones más comunes después de las catástrofes naturales para decretar estados de excepción han sido por hechos que alteran o amenazan la paz y la seguridad de la población o del Estado. Desde la firma de los Acuerdos de Paz en1996 se han decretado un total de 44 estados de excepción hasta el año 2014. De estos, 20 han sido ocasionados por sucesos que fragmentaron o amenazaron la armonía y seguridad del Estado. Asimismo, se propone examinar la correlación entre la severidad de las suspensiones a garantías constitucionales y la presencia física a nivel municipal de instituciones gubernamentales vinculadas al sector de seguridad y justicia por este tipo de hechos. Además, se reflexiona sobre las implicaciones de estos dos elementos en la gobernabilidad del país. El estudio se centra en los años 2006-2014, pues solo en estos se han decretado estados de excepción a nivel municipal desde 1996. Particularmente en esta ocasión se analizan 11 estados de excepción en 17 municipios: Huehuetenango, Santa Cruz Barillas y La Democracia (Departamento Huehuetenango); Concepción Tutuapa, Ixchiguán, San Miguel Ixtahuacán, Tajumulco, Tejutla, Ocós, Malacatán, y Ayutla (Departamento San Marcos); Fraijanes y San Juan Sacatepéquez (Departamento Guatemala); Coatepeque (Departamento Quetzaltenango); Mataquesquintla (Departamento Jalapa); Casillas y San Rafael Las Flores (Departamento Santa Rosa). El estudio resalta las repercusiones de la reiterada instauración de los estados de excepción en un mismo territorio, con restricción de las garantías fundamentales y la gobernabilidad. Estas observaciones fundamentan la importancia de informarse sobre las normativas nacionales e internacionales que regulan los estados de excepción y su impacto sobre la gobernabilidad del país. En esta ocasión el estudio se ha dividido en dos partes complementarias. La primera parte (capítulos 1-5) está contenida en el boletín MOMENTO n°. 1. La segunda parte (capítulos 6, 7 ; Conclusiones y recomendaciones) en el MOMENTO n°.2. Ambos boletines están disponibles para su consulta en www.asies.org.gt
MOMENTO Año 30 no. 1 - 2015 DIRECCIÓN Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas Autora Marijose Vilá Miranda Colaboradores: Lorena Escobar y Javier Brolo SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA 10a. calle 7-48, zona 9 Apartado Postal 1005 A Guatemala, Centroamérica PBX: 2201-6300 Fax: 2360-2259 e-mail:
[email protected] http://www.asies.org.gt Momento es una publicación periódica de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Las opiniones vertidas en sus páginas son propias de los autores y no expresan necesariamente las de la Asociación. Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido, siempre que se cite la fuente. SE SOLICITA CANJE. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, inspiradas en el principio de la participación ciudadana. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania.
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Los estados de excepción y la gobernabilidad Un análisis a nivel municipal Parte I
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Antecedentes históricos y legislativos de los estados de excepción en Guatemala
En 1879, la Ley Constitutiva (Artículo 39) marcó el origen de los estados de excepción cuando concedió el poder al Presidente con el acuerdo del Consejo de Ministros de suspender garantías constitucionales. Sin embargo, su utilización cobró especial relevancia a partir del año 1944, pues los hechos ocurridos durante ese tiempo sentaron precedentes en el manejo de tensiones y disturbios internos, así como también en las muestras de oposición de los ciudadanos al limitárseles sus derechos fundamentales. Tras manifestaciones y demandas sociales que exigían la democratización del país ocurridas durante varios meses de ese año, el general Jorge Ubico, quien contaba con 14 años en el poder, suspendió las garantías fundamentales a nivel nacional a través del Decreto No.3114 el 20 de octubre de 1944. El Compendio de Historia de Guatemala (1944-2000) elaborado por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) indica que entre las actividades de resistencia civil más emblemáticas destacaron: la manifestación de los maestros, la protesta de mujeres, y el documento suscrito por los 331 ciudadanos
que demandaban la renuncia del dictador (ASIES, 2004, p.3-6). Esta carta sirvió para exigir la reinstauración de las garantías constitucionales argumentando que el estado de excepción había creado “una situación de intranquilidad en vez de asegurar la paz y el orden que pareció inspirarlo” (Estrada, 1979). En ella los ciudadanos argumentaron que la restricción de garantías creaba una situación de hecho, en la cual el pueblo carecía de medios legales para manifestar sus anhelos y que era susceptible de provocar consecuencias fatales. Desde entonces la legislación guatemalteca ha avanzado desarrollando instrumentos normativos que le permitan regular la restricción de derechos constitucionales, velando por el bienestar de las personas y el respeto de sus garantías fundamentales. La Figura 1 resume los antecedentes legislativos de nivel constitucional que marcaron la evolución legislativa de este proceso (1879 a 1985). La década de los ochenta se vio marcada por el uso constante y prolongado de los estados de excepción para imponer un
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MOMENTO Figura 1. Antecedentes legislativos de los estados de excepción (1879-1985) El Artículo 39 de la Ley Constitutiva le concede poder al Presidente con el acuerdo del Consejo de Ministros de suspender garantías constitucionales.
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1879
Se regula la restricción de garantías en el Artículo 138 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
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1945
Se introduce la gradación de los estados de excepción La Asamblea Nacional Constituyente de la Repúbica de Guatemala emite a través del Decreto No. 22 la primera Ley de Orden Público.
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1956
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La Asamblea Nacional Constituyente de la República de Guatemala promulga una segunda Ley de Orden Público denominada Decreto No. 7.
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1965
Se reforma el Decreto No 7. de la Asamblea Nacional Constituyente de la República de Guatemala, suprimiendo doce artículos a través del Decreto No.89-70 del Congreso de la República de Guatemala.
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1970
Se aprueba una nueva Constitución Política de la República, abordando en el Capítulo IV, la limitación a los derechos constitucionales (Artículos 138 y 139).
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1985
Figura 1. Adaptado de información obtenida en la Ley Constitutiva de la República de Guatemala (Asamblea Nacional Constituyente de la República de Guatemala ,1879), el Compendio de Historia de Guatemala 1944-2000 (ASIES, 2004), el Decreto No.3114 (Ubico, 1944), el Decreto No. 7 (Asamblea Nacional Constituyente de la República de Guatemala, 1965), y la Organización de los Estados Americanos (s.f).
nuevo orden y eliminar la oposición al recién establecido gobierno. Tras el golpe de Estado el 23 de marzo de 1982 y la suspensión absoluta de la Constitución, la Junta Militar de Gobierno publicó el Estatuto Fundamental de Gobierno por medio de sus funciones ejecutivas y se atribuyó la habilidad de restringir de manera parcial o total y durante tiempo indefinido las garantías individuales descritas en el mismo, a través de la aplicación de la Ley de Orden Público. Habiendo asumido la presidencia el General Efraín Ríos Montt, decretó el primero de julio, mediante el Decreto Ley 45-82 el estado de sitio en todo el territorio de la República por treinta días,
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el cual fue prorrogado en ocho o casiones hasta el 23 de marzo de 1983. Durante este tiempo se limitaron en su totalidad las garantías contempladas en el Artículo 23, del Estatuto Fundamental del Gobierno1. Después de la derogación del estado de sitio, el 29 de julio de 1983 se decretó el estado de alarma, el cual se mantuvo en vigor tres meses más hasta el derrocamiento del General Ríos Montt (Organización de los Estados Americanos, s.f). Finalmente en 1985 se aprobó una nueva Constitución Política de la República y en 1996, después de 36 años de conflicto armado interno, se firmaron los Acuerdos de Paz.
Se limitó el derecho a la asociación derecho de asociación, derecho de libre emisión de pensamiento y difusión sin censura previa, inviolabilidad de correspondencia y de la posesión de libros o documentos privados, inviolabilidad del domicilio y protección contra allanamientos ilegales, derecho a no ser detenido sino por orden escrita de autoridad competente, derecho de petición, derecho al recurso de habeas corpus o exhibición personal (Organización de los Estados Americanos, s.f, Capítulo V).
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Los estados de excepción de 1996 a 2014
Durante 18 años (1996 a 2014) se promulgaron 20 estados de excepción por sucesos que fragmentaron o amenazaron la armonía y seguridad del Estado. De estos 13 fueron estados de prevención, cuatro estados de sitio y tres estados de alarma (ver Figura 2). Destaca que durante el año 2006 (gobierno de Óscar Berger) se decretaron cuatro estados de prevención, siendo este el mayor
número emitido durante un año en el periodo de tiempo observado. Aunque la recurrencia de estados de excepción ha sido menor desde 2008 al 2014, su severidad ha aumentado. Es decir, en tres años consecutivos (2010-2013) se establecieron estados de sitio y en el año 2011 un estado de alarma, siendo ambos considerados de mayor gradación que los estados de prevención.
Figura 2. Número total de estados de excepción decretados por año (1996-2014)
Número de estados de excepción
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3 Estado de prevención Estado de alarma
2
Estado de sitio 1
Años
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
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Figura 2. Adaptado de Decretos Gubernativos ratificados por el Congreso de la República para estados de prevención, alarma, y sitio.
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En la Figura 2 se observa que, durante los años de 1996-2000 y del 20022005 no se suspendieron o limitaron derechos constitucionales. La gráfica incluye todos los estados de excepción emitidos a nivel municipal, departamental y nacional. El mapa (Figura 3) muestra los territorios donde se han limitado garantías fundamentales desde el año 1996 al 2014, excepto aquellas restringidas a nivel nacional. Se puede observar que los estados de excepción han sido recurrentes
en los departamentos de San Marcos, Huehuetenango, Quetzaltenango, Alta Verapaz, Petén, Jalapa, Santa Rosa y Guatemala. En el caso de San Marcos se han establecido estados de prevención para municipios específicos así como a nivel departamental. Por su parte, en los departamentos del Petén, Jalapa, y Santa Rosa se han emitido diferentes tipos de estados de excepción a través de los años, (se ilustran en el mapa de manera intercalada).
Figura 3. Estados de excepción promulgados en Guatemala (1996-2014) por municipio
Estado de sitio Estados de alarma y sitio Estados de prevención y sitio Estados de prevención
Figura 3. Adaptado de Decretos Gubernativos ratificados por el Congreso de la República para los departamentos y municipios localizados en Petén, Alta Verapaz, Huehuetenango, San Marcos, Quetzaltenango, Jalapa, Santa Rosa y Guatemala. No se incluye el Decreto Gubernativo No. 1-2001 (estado de alarma) y el Decreto Gubernativo No. 1-2008 (estado de prevención) por haber sido proclamados a nivel nacional.
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El marco jurídico de los estados de excepción en la era democrática
Actualmente, la protección de los derechos humanos y el bienestar de los ciudadanos se encuentran resguardados por medio de mecanismos de control contenidos en la legislación nacional e internacional. Estos estipulan los requisitos y las condiciones que se deben cumplir para la adecuada utilización de los estados de excepción. Esta sección se basa en el contenido del Capítulo Cuarto de la Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), “Limitaciones a los Derechos Constitucionales”, Artículos 138 y 139,
que abordan la limitación a los derechos constitucionales y el papel de la Ley de Orden Público, Decreto No. 7 (Asamblea Nacional Constituyente, 1965), en la regulación de los estados de excepción. El Artículo 138 de la CPRG delimita los casos que ameritan el uso de los estados de excepción: perturbación grave de la paz, actividades contra la seguridad del Estado, y calamidad pública. Asimismo, precisa los derechos constitucionales que temporalmente pueden ser restringidos (Tabla 1).
Tabla 1. Limitación a los derechos constitucionales según el Artículo 138, Constitución Política de la República de Guatemala (1985) Número de artículo Artículo 5
Derecho constitucional restringido Libertad de acción.
Número de artículo
Derecho constitucional restrtingido
Artículo 33
Derecho de reunión y manifestación.
Artículo 6
Detención legal.
Artículo 35, primer párrafo
Libertad de emisión del pensamiento
Artículo 9
Interrogatorio a detenidos o presos.
artículo 38, segundo párrafo
Tenencia y portación de armas
Libertad de locomoción.
Artículo 116, segundo párrafo
Regulación de huelgas de trabajadores.
Artículo 26
Nota: Adaptado de información obtenida en el Artículo 138 de la Constitución Política de la República de Guatemala (Asamblea Nacional Constituyente, 1985).
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MOMENTO Es obligación del Estado mantener a los habitantes de la Nación en el pleno goce de los derechos que la Constitución reconoce (CPRG, 1985, Art. 138), la facultad para restringir derechos debe ser utilizada responsablemente, es decir con pleno apego a la ley y principios humanitarios. Al excederse el Estado en el ejercicio de esta potestad su uso se desnaturaliza y además pone en duda su capacidad para proteger la paz y salvaguardar la seguridad de sus habitantes sin necesidad de limitar los derechos de las personas. Por su parte el artículo 139 de la CPRG indica que todo lo relativo a esta materia se regula en las disposiciones contenidas en la Ley del Orden Público. Adicionalmente a las estipulaciones contenidas en esta legislación que buscan garantizar la aplicación de medidas excepcionales limitadamente, dicha ley cuenta con un mecanismo de rendición de cuentas contenido en el Capítulo IX Disposiciones Generales, Artículo 32. Este le otorga la responsabilidad al Presidente de la república de presentar ante el Congreso de la República un informe circunstanciado de los hechos ocurridos y de las medidas adoptadas durante el estado de emergencia (Asamblea Nacional Constituyente, 1965). A pesar que tanto el texto constitucional como la Ley de Orden Público hacen referencia a las limitaciones y procesos que regulan la aplicación de medidas restrictivas, su contenido no determina con precisión la interpretación de circunstancias, tales como: la invasión del territorio,
perturbación grave de la paz y actividades contra la seguridad del Estado. Por estos motivos los instrumentos en materia del derecho internacional y sus postulados democráticos deben guiar el actuar de las autoridades en estos casos. Consecuentemente, la regulación de los estados de excepción motivados por invasiones de territorio o actos contra la integridad del Estado deben de ser contemplados bajo el estándar del derecho internacional sobre el crimen de agresión. En esta materia, la convención de Kampala en el 2010 determinó una definición consensuada a través del “artículo 8bis” que este se entenderá como “el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas” (IDEHPUCP, 2011). La resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1974, también determina los hechos que independientemente de que haya o no declaración de guerra se caracterizan como actos de agresión. De acuerdo con estos razonamientos, la seguridad del Estado tiene relación con la amenaza o el uso de fuerza externa por parte de un Estado contra el territorio y la autonomía de otro Estado. E n co n g r u e n c i a co n e ste s e nt i d o interpretativo moderno, las acciones relacionadas a actividades contra la seguridad del Estado y de invasión de territorio pueden ser evaluadas de manera
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MOMENTO que, de acuerdo con su gravedad, las medidas de estado de sitio y de guerra contenidas en el artículo 139 de la CPRG puedan ser empleadas. En años recientes Guatemala ha decretado estados de sitio fundamentados en motivos que no coinciden con el concepto de “crimen de agresión” establecido por las Naciones Unidas. Estos han sido justificados bajo la gravedad de hechos que se originan dentro del Estado, tales como el combate del crimen organizado (Decretos Gubernativos No.23-2010 y 4-2011) y el apaciguamiento de conflictividad social desatada en comunidades que reclaman su derecho a ser consultados (ver Decretos Gubernativos No. 3-2008,1-2012, 6-2013, 8-2013, y 6-2014), según lo establecido en el Artículo 6. del Convenio No.169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (OIT, 2007). Siguiendo este orden de ideas, las situaciones que se desarrollen dentro del Estado y que constituyan una perturbación grave de la paz pueden ser evaluadas a través de los principios y normas contenidos dentro del derecho internacional. En este ámbito, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) con el fin de esclarecer el concepto de “violencia interna” dentro de situaciones que no son consideradas conflicto armado se pronunció y estableció dos categorías: 1) disturbios internos y 2) tensiones internas. Al respecto considera que una situación de “disturbios internos” se caracteriza por existir dentro del Estado un enfrentamiento que presenta cierta gravedad o duración e involucra actos
de violencia, no siendo este un conflicto armado. Por su parte, “las tensiones internas” no registran enfrentamientos armados y pueden constituirse por inquietudes de origen político, religioso, racial, social o económico. Aunque los disturbios internos no necesariamente degeneran en una lucha abierta en la que se enfrentan dos partes debidamente identificadas, las autoridades en el poder pueden recurrir a cuantiosas fuerzas policías e incluso armadas para restablecer el orden (Minning, 2008). Dada la naturaleza provisoria en la que deben de actuar elementos autoritarios para restablecer el orden, estas situaciones necesitan ser reguladas dentro del estado de prevención, permitiendo resguardar el respeto por los derechos humanos. Existen otros instrumentos tales como tratados internacionales que Guatemala ha ratificado y principios en el tema que orientan la toma de decisiones e n o bs e r va n c i a d e l o s re q u i s i to s internacionales necesarios al declarar un estado de excepción. Entre estos instrumentos figuran el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP, Artículo 4) y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (CADH, Artículo 27). Los principios de Siracusa y los referidos en el Informe del Relator Especial de la Subcomisión y Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Leandro Despouy, sobre los derechos humanos y los estados de excepción (1997) también contienen elementos a considerar al restringir garantías constitucionales.
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MOMENTO
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Los efectos de la gobernabilidad en el orden público
E l f i l ó s o fo b r i tá n i c o J o h n L o c ke defendió la doctrina según la cual el poder gubernamental solo puede justificarse en la medida que sirva a la más plena realización de los derechos individuales. Para Locke el propósito del gobierno era el de “conseguir la paz, la seguridad, y el bien de la población” (Camou, 2001, p.21), objetivo que solo podía ser alcanzado si se gobernaba sin recurrir a la utilización de la fuerza para sostener decisiones arbitrarias. Consecuentemente, resulta imprescindible la existencia de un gobierno que sea capaz de identificar las necesidades de su población y de responder a ellas en apego a un marco legal. Este actuar fue plasmado en la definición de “gobernabilidad” propuesta por Antonio Camou, quien la define como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de demandas sociales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 2001, p.2223). Si bien el concepto de gobernabilidad hace referencia a la existencia de una habilidad para gobernar, el término de “gobernanza” alude a los mecanismos, procesos y reglas que rigen ese actuar.
D e a c u e rd o c o n C a m o u l o s t re s componentes básicos de la gobernabilidad son: la eficacia, la legitimidad y la estabilidad. Por eficacia se entiende la capacidad de alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. El componente de la legitimidad se ha vinculado a la tradición de la justicia y la aceptación de un ordenamiento político social. Esta se sustenta a través del respeto a los derechos humanos y la habilidad del gobierno de proporcionar bienestar a su población. Desde esta visión las amenazas provenientes de la exclusión y la imposibilidad de sectores de la sociedad para acceder a una vida digna cobran importancia. La tercera característica se enfoca en el problema del orden público en términos de estabilidad. En tal sentido, cuando un sistema posee una mayor capacidad de adaptación y de flexibilidad institucional para responder a cambios económicos, sociales y políticos se percibe una mayor gobernabilidad (Camou, 2001, p.18-23). De este modo al combinar la eficacia gubernamental y la legitimidad social se fortalece la gobernabilidad y la estabilidad de los sistemas políticos. Por el otro lado, la ineficiencia gubernamental y la erosión
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MOMENTO de la legitimidad generan situaciones inestables o de franca ingobernabilidad (Camou, 2011, p. 23). Una de las áreas donde comúnmente surgen problemas de gobernabilidad es en el mantenimiento del orden y la ley. Esto implica que el gobierno cuente con una capacidad para mantener o restaurar rápidamente un nivel mínimo de orden, el cumplimiento de la legislación, el acatamiento de las políticas gubernamentales, así como de la ejecución de las órdenes del gobierno (Camou, 2001, p.29). En esta área algunos de los indicadores del déficit en gobernabilidad son: el aumento de delitos, la corrupción, y del crimen organizado. Estas situaciones constituyen prácticas continúas en desapego al marco jurídico legal de un Estado y su incremento puede evidenciar l a i n ca p a c i d a d d e d e p e n d e n c i a s gubernamentales por resolverlas. Otro indicador claro es la proliferación de protestas sociales motivadas por reclamos ante insatisfacciones que no han sido resueltas por las autoridades correspondientes. En tal sentido, Camou denota que “las exigencias de una gobernabilidad democrática obligan a buscar un equilibrio entre eficacia gubernamental y control ciudadano” (Camou, 2001, p.29). Para alcanzar esa situación es necesario que el Estado cuente con mecanismos legítimos y condiciones que le permitan
atender las demandas sociales de su población; así como combatir las acciones que deterioran la seguridad y el bien-estar de sus habitantes. Esto a través de la implementación de políticas públicas, planes de acción preventivos; espacios de dialogo y servicios estatales con pertinencia cultural. Entre los espacios para prevenir la intensificación de la conflictividad destacan: los Centros de Mediación, los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES), los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDES), las Alcaldías Indígenas, y el Sistema Nacional de Diálogo. Por otro lado, deben de existir instituciones e instrumentos que impidan que la acción de los servicios de seguridad y las fuerzas del orden público abusen a través de una conducta autoritaria e impunidad. En Guatemala, se vinculan directamente a la preservación de la seguridad y del orden público las instituciones tales como el Organismo Judicial, el Ministerio Público, el Instituto de la Defensa Pública Penal, y la Procuraduría de los Derechos Humanos debido a que participan activamente en la administración de justicia, teniendo como objetivo velar por el bienestar de sus ciudadanos a través del resguardo de sus derechos y la aplicación de justica, y por su parte, la Policía Nacional Civil y el Ministerio de la Defensa en el mantenimiento del orden y la paz.
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La intensidad de las intervenciones del Estado durante los estados de excepción
De acuerdo a la definición proporcionada por Mijail Mendoza Escalante (s.f, p.1), usualmente una “intervención” en materia de derechos fundamentales se trata de “una prohibición que restringe o limita el ejercicio de una libertad o de un mandato de acción que afecta un derecho”. A partir de este postulado se puede inferir que toda intervención de este tipo influye en las garantías en mayor o menor medida. Por lo tanto, la “intensidad” de este acto se conceptualiza como una variable que denota el grado o magnitud con la cual esta acción impacta en el ejercicio o goce de un derecho constitucional (Mendoza, s.f, p.2). Para determinar la intensidad de un estado de excepción, en este estudio, solamente se consideraron las medidas y las limitaciones a las garantías constitucionales previstas en el Artículo 138 de la Constitución a través de los Decretos Gubernativos que declararon los estados de excepción. Estas incluyen el Artículo 5, 6, 9, 26, 33, primer párrafo
del Artículo 35, segundo párrafo del Artículo 38, y el segundo párrafo del Artículo 116. Para clasificarlos se ha utilizado un modelo dicotómico asignando un valor de “alto” o “bajo” a cada disposición de restricción a los derechos esenciales (Figura 4). Se reconoce que existen factores que pueden permitir el enriquecimiento de la medición de la intensidad utilizada en estados de excepción tales como: su temporalidad, las medidas y acciones adicionales (ej. detenciones y cateos realizados) tomadas durante el cese o la suspensión de garantías, denuncias realizadas ante la Procuraduría de los Derechos Humanos, y la cantidad de fuerzas presentes en las comunidades afectadas. Sin embargo, estos no fueron tomados en consideración debido a la inconsistencia de los datos disponibles y la dificultad de acceso a la información, lo cual imposibilita un análisis sistemático de todos los casos estudiados.
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MOMENTO En este análisis se incluyeron 11 Decretos Gubernativos, en los que se estipulan los municipios donde fueron instituidos estados de excepción de 2006-2014 2: Concepción Tutuapa, Ixchiguán, San Miguel Ixtahuacán, Tajumulco, Tejutla, Ayutla, Malacatán, Ocós, Santa Cruz Barillas, Huehuetenango, La Democracia, Coatepeque, San Juan Sacatepéquez, Fraijanes, Mataquesquintla, Casillas, y San Rafael las Flores. Este modelo (Figura 4) se fundamenta en el análisis de los casos analizados, en los que se observa que las restricciones a las garantías constitucionales contenidas en los artículos 26, 33, y segundo
párrafo del artículo 138 de la CPRG están presentes. Consecuentemente, estos derechos forman el grupo de “limitaciones mínimas”. La restricción exclusiva de estos tres derechos categoriza la intensidad considerada como “baja”. Por el contrario, la intensidad “alta” se establece a través de cualquier restricción adicional a aquellas establecidas como las limitaciones mínimas. Con el ánimo de detallar los estados de excepción analizados y los municipios donde repetitivamente se han limitado garantías constitucionales, e n l a Ta b l a 2 . S e m u e s t ra n s u s características principales y las garantías limitadas.
Figura 4. Categorización de la intensidad de los estados de excepción con base en el Artículo 138 de la Constitución Política de la República de Guatemala (1985)
Limitaciones adicionales
Limitaciones mínimas Garantías contenidas en los Artículos 26, 33, y segundo párrafo del Artículo 38
Intensidad baja
Garantías contenidas en los Artículos 5,6,9, primer párrafo del Artículo 35 y segundo párrafo del Artículo 116
Intensidad alta
Figura 4. Adaptado de información obtenida en el Artículo 138 de la Constitución Política de la República de Guatemala (Asamblea Nacional Constituyente, 1985).
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No se tomaron en cuenta los Decretos Gubernativos No. 1-2001 y 1-2008 por ser decretados a nivel nacional y los Decretos Gubernativos No.14-2009,8-2010,13-2010, 23-2010, 4-2011,7-2011, y 12-2011, promulgados a nivel departamental.
X
X
X
X
X
5-2006 17/11/2006
6-2006 17/11/2006
3-2008 24/06/2008
7-2008 05/10/2008
Prevención
Prevención
Prevención
Prevención
26
3-2006 22/09/2006
9
Prevención
6
X
5
X
X
X
X
X
X
33
X
35(*)
Artículos constitucionales
Derechos suspendidos
Prevención
Decreto Gubernativo No.
1-2006 28 /08/2006
Estado de Excepción
X
X
X
X
X
X
38
X
116
165 días (inicialmente 15 días)
15 días
8 días
8 días
5 días (inicialmente 8 días)
15 días
Temporalidad
Depto. de Quetzaltenango: - Coatepeque
Depto. de Guatemala: - San Juan Sacatepéquez
Por la continuación de resistencia comunitaria al traslado de gente a un nuevo mercado.
Por oposición comunitaria a la construcción de una cementera.
Por la resistencia comunitaria del traslado de gente a un nuevo mercado.
Con el fin de combatir el crimen organizado que azota esta región.
Depto. San Marcos: - Ayutla - Malacatán - Ocós Depto. Huehuetenango: - La Democracia
Depto. de Quetzaltenango - Coatepeque
Por la necesidad de retomar el control en la Granja Penal de Pavón después del asesinato de ocho reos.
Lucha contra el crimen organizado, la búsqueda de armamento, captura de personas vinculadas al narcotráfico y erradicar las plantaciones de adormidera (opio, morfina, heroína).
Situación que lo motivó
Depto. de Guatemala: - Fraijanes
Depto. de S. Marcos: - Concepción Tutuapa - Ixchiguán - S. Miguel Ixtahuacán - Tajumulco - Tejutla
Municipios
Tabla 2. Derechos suspendidos durante estados de excepción en municipios (1996-2014)
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MOMENTO
X
X
6-2014 21/09/2014
Prevención
X
X
X
X
X
33
35(*)
X
X
X
X
X
38
X
X
116
44 días (inicialmente 15 días)
30 días
9 días (inicialmente 30 días)
30 días
8 días
Temporalidad
Depto. de Guatemala: - San Juan Sacatepéquez
Depto. Santa Rosa: - Casillas - San Rafael las Flores
Depto. de Jalapa: - Mataquesquintla
Depto. Santa Rosa: - Casillas - San Rafael las Flores
Depto. de Jalapa: - Mataquesquintla
Depto. de Huehuetenango: - Santa Cruz Barillas
Depto. de Huehuetenango: - Huehuetenango
Municipios
Motivado por quema de vehículos y el asesinato de 11 personas en relación a la construcción de una carretera y planta cementera.
Motivado por intensas protestas contra la mina El Escotial, de la empresa canadiense Tahoe Resources.
Motivado por intensas protestas contra la mina El Escotial, de la empresa canadiense Tahoe Resources.
Por la oposición a un proyecto hidroeléctrico en la cual un grupo de 200 personas armadas con machetes, palos y armas intentaron quemar una vivienda.
La falta de un vertedero público de basura causa que los vecinos retuvieran a un empleado Municipal y enfrentarse a la PNC.
Situación que lo motivó
Nota: El símbolo X representa un derecho constitucional limitado. Información adaptada de Decretos Gubernativos de estados de prevención y sitio decretados por el Congreso de la República de Guatemala. (*) El Artículo 35 se derogó por medio del Decreto Gubernativo No.2-2006, cuatro días después de su instauración.
X
8-2013 09/05/2013
X
Prevención
X
X
6-2013 01/05/2013
Sito
X
X
X
X
26
1-2012 01/05/2012
9
Sitio
6
X
5
Artículos constitucionales
Derechos suspendidos
5-2009 29/04/2009
Decreto Gubernativo No.
Prevención
Estado de Excepción
MOMENTO 13
14
MOMENTO
Destaca que la limitación a los derechos contenidos en los Artículos 5,6 y 9 es característica de los estados de sitio, es decir en situaciones de alta intensidad. Se observó que los derechos contenidos en los Artículos 35 y 116 acentuaron las medidas tomadas durante los estados de prevención. El derecho a huelga de trabajadores del Estado relacionado al Artículo 116, en su mayoría se utilizó en municipios donde previamente se habían decretados estados de excepción (Coatepeque, Mataquesquintla, Casillas, San Rafael de las Flores, y San Juan
Sacatepéquez), con excepción del municipio de Huehuetenango. Por su parte, la suspensión del derecho de libertad de pensamiento contenido en el Artículo 35, únicamente se limitó a través del Decreto Gubernativo No. 1-2006, por una duración menor de cuatro días en relación al tiempo total del estado de excepción (15 días). La Figura 5 indica la categorización de intensidades empleadas durante los estados de excepción decretados para municipios específicos.
Figura 5. Intensidad de los estados de excepción promulgados en Guatemala (1996-2014) por municipio
Intensidad alta Intensidad baja
Figura 5. Adaptada de Decretos Gubernativos de estados de prevención y sitio decretados por el Congreso de la República de Guatemala.
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