Asociación de Investigación y Estudios Sociales - Año 30- n. oo 2 - 2015

Los estados de excepción y la gobernabilidad Un análisis a nivel municipal Parte II

SERIE: Orden Público

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UN MOMENTO POR FAVOR El concepto de orden público se puede definir como “aquella situación de normalidad en que se mantiene y vive un Estado cuando se desarrollan las diversas actividades, individuales, y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos” (Cabanellas, 1997, p.697). En momentos graves de emergencia que amenacen el bienestar de sus ciudadanos y hasta la propia existencia del Estado, este precisa de instrumentos, como leyes de orden público, que le permitan responder y restablecer el orden de manera oportuna, sin importar que a través de estas acciones se restrinjan de manera transitoria derechos constitucionales. El presente análisis tiene como propósito contribuir a un mejor entendimiento de la utilización de los estados de excepción en Guatemala como mecanismos de respuesta ante situaciones excepcionales y formular recomendaciones que fortalezcan la gobernabilidad a través de una mejor aplicación de estos. Las razones más comunes después de las catástrofes naturales para decretar estados de excepción han sido por hechos que alteran o amenazan la paz y la seguridad de la población o del Estado. Desde la firma de los Acuerdos de Paz en1996 se han decretado un total de 44 estados de excepción hasta el año 2014. De estos, 20 han sido ocasionados por sucesos que fragmentaron o amenazaron la armonía y seguridad del Estado. Asimismo, se propone examinar la correlación entre la severidad de las suspensiones a garantías constitucionales y la presencia física a nivel municipal de instituciones gubernamentales vinculadas al sector de seguridad y justicia por este tipo de hechos. Además, se reflexiona sobre las implicaciones de estos dos elementos en la gobernabilidad del país. El estudio se centra en los años 2006-2014, pues solo en estos se han decretado estados de excepción a nivel municipal desde 1996. Particularmente en esta ocasión se analizan 11 estados de excepción en 17 municipios: Huehuetenango, Santa Cruz Barillas y La Democracia (Departamento Huehuetenango); Concepción Tutuapa, Ixchiguán, San Miguel Ixtahuacán, Tajumulco, Tejutla, Ocós, Malacatán, y Ayutla (Departamento San Marcos); Fraijanes y San Juan Sacatepéquez (Departamento Guatemala); Coatepeque (Departamento Quetzaltenango); Mataquesquintla (Departamento Jalapa); Casillas y San Rafael Las Flores (Departamento Santa Rosa). El estudio resalta las repercusiones de la reiterada instauración de los estados de excepción en un mismo territorio, con restricción de las garantías fundamentales y la gobernabilidad. Estas observaciones fundamentan la importancia de informarse sobre las normativas nacionales e internacionales que regulan los estados de excepción y su impacto sobre la gobernabilidad del país. En esta ocasión el estudio se ha dividido en dos partes complementarias. La primera parte (capítulos 1-5) está contenida en el boletín MOMENTO n°. 1. La segunda parte (capítulos 6, 7 ; Conclusiones y recomendaciones) en el MOMENTO n°.2. Ambos boletines están disponibles para su consulta en www.asies.org.gt

MOMENTO Año 30 no. 2 - 2015 DIRECCIÓN Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas Autora Marijose Vilá Miranda Colaboradores: Lorena Escobar y Javier Brolo SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA 10a. calle 7-48, zona 9 Apartado Postal 1005 A Guatemala, Centroamérica PBX: 2201-6300 Fax: 2360-2259 e-mail: [email protected] http://www.asies.org.gt Momento es una publicación periódica de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Las opiniones vertidas en sus páginas son propias de los autores y no expresan necesariamente las de la Asociación. Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido, siempre que se cite la fuente. SE SOLICITA CANJE. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, inspiradas en el principio de la participación ciudadana. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania.

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Los estados de excepción y la gobernabilidad Un análisis a nivel municipal Parte II

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La presencia física estatal

El Estado cuenta con cuatro elementos constitutivos que definen su conformación y actuar, siendo estos: a) el pueblo, compuesto por sus habitantes, b) su territorio, el cual delimita su entorno físico, c) su poder político, que es la facultad de mando sobre la sociedad, y d) la soberanía, es decir su capacidad de autoobligarse y autodeterminarse sin sufrir interferencias exteriores (Borja, 1997, p.385). De acuerdo a esta caracterización y el enfoque de esta publicación, la definición de “presencia estatal” enmarcada en función de su territorio, es la existencia de dependencias gubernamentales en una localidad. Específicamente, para este estudio la “cobertura” se refiere exclusivamente a aquellas instituciones que tienen una

función directa en la gestión de la justicia, seguridad, y el orden público. Por este motivo las instituciones seleccionadas son: Juzgados de Primera Instancia del Organismo Judicial, Juzgados de Paz Comunitarios del Organismo Judicial, los Centros de Mediación del Organismo Judicial, el Instituto de la Defensa Púbica Penal, la Procuraduría de los Derechos Humanos, el Ministerio Público, la Policía Nacional Civil y el Ministerio de la Defensa Nacional. La presencia física del Estado se examina en consideración únicamente a la existencia o ausencia de las entidades estatales seleccionadas a nivel municipal. Esto quiere decir que el criterio para valorar la presencia como “existente” depende de que al menos una de las entidades analizadas sea hallada en el territorio examinado.

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Figura 6. Presencia física estatal a nivel municipal Año

Territorio

Número de entidades

Entidades presentes

Centros de Mediación 2006 Ixchiguán (San Marcos)

Municipio: La Democracia (Huehuetenango)

5

Instituto de la Defensa Pública Penal (bufetes) Procuraduría de los Derechos Humanos (auxiliaturas) Ministerio Público (fiscalías) Juzgados de Primera Instancia

Municipio: Huehuetenango (Huehuetenango)

2006 Malacatán (San Marcos)

Municipio: Ixchiguán (San Marcos)

3

Juzgados de Primera Instancia Instituto de la Defensa Pública Penal (bufetes) Policía Nacional Civil (comisarias o estaciones)

Municipio: Fraijanes(Guatemala)

2006 La Democracia (Huehuetenango)

1

2006 Fraijanes (Guatemala)

3

Ministerio Público (fiscalías) Centros de Mediación

Municipio: San Miguel Ixtahuacán (San Marcos)

Procuraduría de los Derechos Humanos (auxiliaturas) Policía Nacional Civil (comisarias o estaciones)

2006 San Miguel Ixtahuacán 1 (San Marcos) Municipio: Coatepeque (Quetzaltenango) Municipio: Malacatán (San Marcos)

Juzgados de Paz Comunitario Juzgados de Primera Instancia

Municipio: San Juan Sacatepéquez (Guatemala)

Municipio: Casillas (Santa Rosa)

Centros de Mediación 2008 Coatepeque (Quetzaltenango)

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Instituto de la Defensa Pública Penal (bufetes) Procuraduría de los Derechos Humanos (auxiliaturas)

Figura 6. Adaptado de información contenida en Decretos Gubernativos ratificados por el Congreso de la República, acceso a la información del Organismo Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Gobernación, Instituto de Defensa Pública Penal, Procuraduría de los Derechos Humanos, directorios telefónicos de dichas entidades, y datos tomados de informe “Guatemala hacia un Estado para el desarrollo humano: Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010” (PNUD, 2010).

Ministerio Público (fiscalías) Juzgados de Primera Instancia Centros de Mediación Instituto de la Defensa Pública Penal (bufetes) 2009 Huehuetenango (Huehuetenango)

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Policía Nacional Civil (comisarias o estaciones) Ministerio de la Defensa Nacional (comandos o brigadas) Ministerio Público (fiscalías) Procuraduría de los Derechos Humanos (auxiliaturas)

2013 Casillas (Santa Rosa)

1

San Juan 2014 Sacatepéquez (Guatemala)

3

Ministerio Público (fiscalías) Centros de Mediación Ministerio Público (fiscalías) Policía Nacional Civil (comisarias o estaciones)

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MOMENTO La Figura 6 detalla el grado de presencia y ausencia de las entidades estatales. El objetivo no es evaluar la calidad de los servicios prestados en dichas localidades, así como tampoco tomar en consideración sus jurisdicciones completas, dado que pueden tener a su cargo la prestación de servicios en una demarcación geográfica mayor a la estudiada. Cabe señalar que las observaciones recopiladas a nivel municipal se han enfocado en los años en que se decretaron los estados de excepción (2006-2014), haciendo comentarios pertinentes de sus variaciones en los casos necesarios. Para las ocasiones en que se han repetido estados de excepción en el mismo municipio, se han tomado en cuenta los datos más recientes. Hay municipios que aunque tienen entidades con jurisdicción en sus territorios, no tienen presencia física (auxiliaturas, fiscalías, comisarías, bufetes, etc.). Las localidades con ausencia física de todas las entidades observadas son ocho; de estos cinco están en San Marcos: Concepción Tutuapa, Tajumulco, Tejutla, Ayutla, Ocós del departamento de San Marcos; uno en Huehuetenango, Santa

Cruz Barillas; uno en Jalapa, Mataquesquintla, y uno en Santa Rosa, San Rafael las Flores. Asimismo, la presencia física estatal está prácticamente inexistente en Casillas (Santa Rosa) y La Democracia (Huehuetenango), donde se registra solamente una fiscalía del Ministerio P ú b l i co . S i m i l a r m e nte , u n a s o l a i n s t i t u c i ó n , u n J u z g a d o d e Pa z Comunitario, se encuentra ubicado en San Miguel Ixtahuacán, municipio de San Marcos. Por su parte, el municipio de Coatepeque del departamento de Quetzaltenango y el municipio de Ixchiguán en San Marcos cuentan con entidades estatales vinculadas a la gestión de la justicia (Juzgados de Primera Instancia, Centros de Mediación, Instituto de la Defensa Pública Penal, Procuraduría de los Derechos Humanos, y Ministerio Público) pero no cuentan con una presencia física significativa de las entidades dedicadas exclusivamente al resguardo de la seguridad y del orden público (Policía Nacional Civil y Ministerio de la Defensa Nacional). Resalta que el municipio de Huehuetenango, donde se ubica la cabecera departamental de Huehuetenango, cuenta con una cobertura estatal completa, caso que

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MOMENTO no ocurre en ningún otro municipio. Esto responde a la tendencia de concentración de las dependencias gubernamentales en las cabeceras departamentales. Ahora bien, los casos de los municipios de Santa Cruz Barillas, La Democracia y Malacatán son excepcionales en el sentido que inauguraron dependencias gubernamentales relacionadas al manejo de conflictos y la protección de los Derechos Humanos después de haber sido sometidos a estados de excepción. En Santa Cruz Barillas se instaló una auxiliatura de la Procuraduría de los Derechos Humanos el 4 de abril del 2014, dos años después del estado de prevención promulgado. En el mismo departamento de La Democracia se ubicó un Juzgado de Primera Instancia en el año 2008, dos años después de un estado de prevención. En el caso de Malacatán, se inauguró un Centro de Mediación en el 2007, un año después del estado de prevención decretado en su territorio. Estas observaciones podrían indicar que posteriormente a haber recuperado el control y el orden público en dichos municipios, tanto el Organismo Judicial como la Procuraduría de los Derechos Humanos estimaron necesario el

establecimiento de sus dependencias en estos territorios. La apertura de estas entidades permitió expandir en mayor medida los canales de comunicación entre el gobierno y su población, especialmente en Santa Cruz Barillas donde la cobertura física estatal al momento del estado de sitio era nula. Las consecuencias de la falta de presencia territorial han sido analizadas a profundidad por diferentes autores. Entre ellos, la Doctora Querine Hanlon (2011), quien afirma que la ausencia del Estado en un territorio determinado puede debilitar la seguridad en esa área. Ante la falta de seguridad se restringe la habilidad del Estado para proveer servicios sociales tales como la atención a la salud, educación, el desarrollo y mantenimiento de infraestructura, la administración de justicia, entre otros (Hanlon, 2011, p.3). También agrega que si el desempeño es robusto solamente en ciertas regiones o para ciertos sectores de la población, entonces aquellas poblaciones excluidas serán más propensas a desafiar la legitimidad del Estado (Hanlon, 2011, p.3). Se estima que un 40 % del territorio guatemalteco se encuentra bajo disputa o efectivamente fuera del control policial y del gobierno central (Hanlon, 2011, p. 8).

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MOMENTO

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La relación entre intensidad y presencia estatal

Finalmente, después de haber analizado la intensidad de las intervenciones del Estado y la presencia estatal por separado, esta sección busca establecer el grado de relación entre ambas variables y sus implicaciones. Como punto de partida se denota que existen cuatro posibles combinaciones entre las categorías de intensidad (alta o baja) de los estados de excepción y la presencia física del Estado (presente o ausente). El mapa (Figura 7) muestra las clasificaciones de la intensidad observada durante los estados de excepción y la cobertura estatal física en los territorios examinados.

Para determinar si existe una relación entre la intensidad utilizada en los estados de excepción y la presencia del Estado, se recurrió a la prueba del Chi-Cuadrado (X 2). Esta prueba estadística permite establecer si hay una relación entre dos variables independientes. La prueba consiste en comparar los datos obtenidos con los datos que esperaríamos obtener de acuerdo con una hipótesis específica. El Chi-Cuadrado (X 2) se compone de una hipótesis nula (H0) y una hipótesis alternativa (H1). La hipótesis nula asegura que las dos variables analizadas son independientes y la hipótesis alternativa que existe un grado de relación.

Figura 7. Intensidad utilizada en estados de excepción y presencia estatal física a nivel municipal

Intensidad alta, Estado presente Intensidad baja, Estado presente Intensidad alta, Estado ausente Intensidad baja, Estado ausente

Figura 7. Adaptado de información contenida en Decretos Gubernativos decretados por el Congreso de la República, acceso a la información del Organismo Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Gobernación, Instituto de la Defensa Pública Penal, Procuraduría de los Derechos Humanos, directorios telefónicos de dichas entidades, y datos tomados de “Guatemala hacia un Estado para el desarrollo humano: Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010” (PNUD, 2010).

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MOMENTO En este análisis la hipótesis nula (H 0) establece la independencia de las dos variables, es decir “la intensidad utilizada en los estados de excepción en municipios guatemaltecos es independiente de la presencia del Estado registrada para esos municipios” y la hipótesis alternativa (H1) corresponde a “la intensidad utilizada en los estados de excepción en municipios guatemaltecos es dependiente de la presencia del Estado registrada para esos municipios”. Ante la veracidad de la hipótesis alternativa se estimaría que habiendo una presencia del Estado próxima al foco de conflictividad o amenaza, este tendría una mayor habilidad para resolver dichas situaciones a través de mecanismos alternos que no impliquen la restricción de garantías fundamentales de sus ciudadanos. Los valores observados evidencian que para el 71 % de los casos, es decir en 12 de los 17 municipios analizados, el Estado utilizó una intensidad alta, suspendiendo derechos contenidos en los Artículos 26, 33, así como el segundo párrafo del

Artículo 38 de la Constitución. De estos 12 municipios el 50% (6 municipios) no contaban con presencia física de las entidades estatales observadas y la otra mitad sí. La intensidad baja, utilizada en un total de cinco municipios, fue empleada en dos de ellos en el que Estado se encontraba físicamente ausente y en tres que estaba presente. La Figura 8 visualiza estos resultados. Habiendo obtenido el valor del ChiCuadrado X2= 0.141 y calculado que el valor del Chi- Cuadrado crítico es de 3.841, se acepta la hipótesis nula (H0) “la intensidad utilizada en los estados de excepción en municipios guatemaltecos es independiente de la presencia del Estado registrada para esos municipios” dado que en este caso el valor del ChiCuadrado calculado es menor que el ChiCuadrado crítico, es decir X2 valor crítico (0.141 3.841). Por lo tanto, se puede remarcar en base a estos resultados, que la presencia estatal en un municipio no afecta el criterio utilizado para establecer el grado de intensidad empleado durante los estados de excepción.

Figura 8. Intensidad utilizada y presencia física del Estado observada en 17 municipios durante estados de excepción (2006-2014) Intensidad alta

50%

50%

71%

29%

60%

40%

Intensidad baja Estado presente Estado ausente

Figura 8. Adaptado de información contenida en Decretos Gubernativos decretados por el Congreso de la República, acceso a la información del Organismo Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Gobernación, Instituto de la Defensa Pública Penal, Procuraduría de los Derechos Humanos, directorios telefónicos de dichas entidades, y datos tomados de “Guatemala hacia un Estado para el desarrollo humano: Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010” (PNUD, 2010).

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Conclusiones y recomendaciones

Los estados de excepción se concentran en tres áreas: territorios donde la población exige su derecho a consulta, localidades donde existen reclamos a autoridades locales y regiones donde opera el narcotráfico y el crimen organizado. Se insta a las autoridades a intensificar sus esfuerzos en dichos territorios, fortalecer los mecanismos de respuesta y los espacios mencionados en el presente estudio que prevengan la intensificación de conflictos. A pesar de que la frecuencia de los estados de excepción se concentró en un periodo de un año (2006), los siguientes años (20082014) reflejan una mayor intensidad debido a la recurrencia de estados de excepción en un mismo territorio. Esto evidencia que la persistencia de conflictos sin solucionar, suele conllevar a una mayor limitación de garantías constitucionales. Se estableció que los estados de excepción de alta intensidad están asociados a la suspensión de un mayor número de garantías. En particular se incluyen los derechos a la libertad de acción, detención legal, prohibición de huelgas por trabajadores del Estado e interrogatorio a detenidos y presos. Aunque podría suponerse que los Estados de prevención se caracterizan por ser de baja intensidad, se evidenció que la gran mayoría de estos fueron de alta

intensidad. Asimismo, se comprobó que los informes circunstanciados en relación a los Decretos Gubernativos No. 1-2008, 3-2008, 7-2008, 5-2009, 14-2009, 8-2010, y 13-2010 no fueron elaborados (Secretaría General de la Presidencia de la República, 2014). Tal carencia dificulta la capacidad que tienen los actores claves para tomar decisiones informadas y fundamentadas, particularmente cuando los conflictos persisten a través del tiempo. En este sentido, resaltan los casos de los municipios de San Juan Sacatepéquez, Coatepeque, Mataquesquintla, Casillas, San Rafael de las Flores y los departamentos de San Marcos y Petén. Por ende, deben elaborarse los informes circunstanciados de los hechos ocurridos y las medidas tomadas que tiene como obligación el Presidente de la República presentar ante el Congreso. Se estableció que la eficacia gubernamental y una fuerte legitimidad social a través del respeto a los derechos ciudadanos pueden fortalecer la gobernabilidad y estabilidad del Estado. Por esta razón se sugiere a las autoridades correspondientes evaluar a profundidad la necesidad de suspender derechos fundamentales especialmente en ocasiones que existen otros mecanismos legales alternativos tales como políticas públicas, planes de acción preventivos, y espacios de dialogo. A través de estos el Estado puede atender y prevenir conflictos

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MOMENTO

y amenazas de diversas índoles. Dado que el abuso de los estados de excepción puede debilitar la gobernabilidad del Estado, uno de los retos monumentales que tiene Guatemala como democracia es hacer frente a situaciones que perjudiquen la seguridad del Estado y de sus ciudadanos sin menoscabar injustificadamente las garantías fundamentales. La ausencia del Estado en un territorio determinado puede debilitar la seguridad y limitar la habilidad del Estado para proveer servicios sociales en esa área. Si

el desempeño de las funciones Estatales es fuerte solamente en ciertas regiones o para ciertos sectores de la población, las poblaciones excluidas son más propensas a desafiar la legitimidad del Estado. Se sugiere que en las regiones donde actualmente no hay una cobertura física del Estado se instalen instituciones relacionadas al orden público, la justicia, y el mantenimiento de la paz; puesto que su ausencia puede impactar negativamente su legitimidad y por consiguiente perjudicar la gobernabilidad.

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