Las pensiones de retiro en América Latina: ¿A dónde vamos? Construyendo Oportunidades para Empleo, Inversión y Crecimiento en El Salvador

15 de Mayo, 2015 San Salvador Santiago Levy*

*Las opiniones son del autor y no necesariamente coinciden con las de la institución con la que está afiliado.

La razón de ser de la seguridad social  Todos estamos expuestos a riesgos: enfermedad, invalidez, vejez, muerte.

 En un mundo de información perfecta y mercados completos, estos riesgos podrían ser cubiertos por una combinación de ahorro, crédito y seguros privados, sin necesidad de intervención del Estado.

 La seguridad social existe porque ninguno de esos supuestos se cumple en la práctica. Se obliga a ahorrar y a socializar los riesgos.

¿Para qué sirven las pensiones de retiro? Evitar la pobreza en la vejez

Objetivos de las pensiones Suavizar el consumo entre la etapa laboral y la de retiro durante el ciclo de vida

 Dos objetivos diferentes  En principio, el primero debería ser más importante  Sin embargo, la mayor cantidad de recursos y atención se destina al segundo

Falla de diseño de origen de los sistemas “contributivos” registrados en la SS

(El mundo de la formalidad)

asalariados no registrados trabajadores Ciudadanos

(El mundo de la informalidad) no asalariados

no trabajadores  Los sistemas “contributivos” están asociados al mundo de la formalidad.  Sin embargo, todos los trabajadores están expuestos a un conjunto de riesgos comunes, incluyendo los del mundo de la informalidad.

El resultado es que menos de 4 de cada 10 trabajadores contribuyen 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Porcentaje de cotizantes sobre ocupados, 2013

AL - 39%

BOL GTM PER PRY SLV MEX ECU VEN DOM COL ARG PAN BRA CHL CRI URY

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo - Sistema de Información de Mercado Laboral y Seguridad Social (SIMS) en base a Encuestas de Hogares de América Latina armonizadas.

Además, los trabajadores a veces son formales y a veces no Probabilidad de transitar entre trabajos formales e informales en 1 año 25 20

17.3

16.7

15 10

20.6

19.1 13.3 9.6

11.4

10.9 8.5

11.9

12.7 9.3

7.4

7

MEX

ECU

5

5.7

5.3

0

BRA

COL

VEN

ARG

formal --> informal

PRY

PER

informal ---> formal

 En promedio, el 13% de trabajadores formales hoy serán informales dentro de 1 año; y el 10% de informales hoy serán formales dentro de un año.  Los tránsitos entre formalidad e informalidad reducen la eficacia del sistema (es como asegurar un auto sólo durante ciertos meses del año!). En el fondo, aseguramos el “estatus laboral”, no la persona.

En consecuencia, las tasas de remplazo serán bajas  Por ejemplo, una densidad de contribución del 25% en Chile da una tasa de remplazo del 9% vs 39% para una densidad del 100%.  Más generalmente, las tasas de remplazo de los sistemas contributivos de AL están muy por debajo de las de los países de la OECD.  Con ello, aún para los trabajadores cubiertos, el objetivo de suavización del consumo sólo se logra de manera muy imperfecta.

Requisitos de tiempos mínimos de cotización agravan el problema de cobertura Colombia: destino de cotizantes que llegan a edad de jubilación, 2013 Pensión 35%

SistemaRPM de Reparto

Indemnización sustitutiva 65% Pensión 17%

Régimen de cuentas RAIS individuales

Devolución de saldos 82%

Garantía de Pensión Mínima 1%

 El hecho de que más de 2/3 de los trabajadores formales que hayan cotizado al sistema de pensiones no alcancen a pensionarse (por no haber cotizado un mínimo de 25 años) nulifica en gran medida el propósito principal del sistema de pensiones.

Un problema adicional: los trabajadores de bajos ingresos apenas contribuyen a lo largo de su vida laboral

100 90

Densidad de contribución promedio al SAP de cotizantes por quintiles de ingresos en El Salvador, 1998- 2013 (meses cotizados/meses de incorporación)

80

68.9

70 60

51.3

50

39.3

40 30 20

42.3

22.3 Quintil 1

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 4

Quintil 5

 Los trabajadores de bajos ingresos transitan más entre la formalidad y la informalidad; por ello, tendrán menores tasas de reemplazo suponiendo que logran el derecho a una pensión. Fuente: Bernal (2013) con datos de la Superintendencia del Sistema Financiero

Por otro lado, muchos sistemas de reparto están desbalanceados  Las primas medias están por debajo de los beneficios legislados.  El problema se observa en muchos países de la región: los déficits de los sistemas pensionarios presionan fuertemente las finanzas publicas.(p. ej. Colombia 3.8% del PIB, Bolivia 2.4%, México 2%, Paraguay 0.3% y Uruguay 3.1%).  En El Salvador, el SPP ha generado un déficit equivalente a 2% del PIB en 2013.

La combinación de primas desbalanceadas y diferencias en tiempos de cotización hace que los sistemas de pensiones sean muy inequitativos El Salvador, distribución de cobertura de pensiones y masa pensional 60%

51.8%

Cobertura

50%

Masa pensional

40%

37.1%

30%

22.5%

20% 10%

14.7% 8.5%

0%

1

17.1% 10.8%

20.1%

12.9%

Los hogares de los primeros dos cuartiles reciben 15% de los recursos vs. 72% para los hogares de los últimos dos cuartiles.

4.5% 2

3

4

5

Quintil de ingreso total familiar

 Y, por lo tanto, los subsidios del presupuesto publico al sistema de pensiones son muy regresivos. Fuente: EHPM, 2013.

Colombia, distribución de las pensiones contributivas por quintil de ingreso, 2013 70%

60.4%

60% 50% 40% 30%

20.3%

20% 10% 0%

1.8% 1

6.9% 2

10.6%

3

4

quintil de ingreso total familiar

5

 Los subsidios del presupuesto público al sistema de reparto en Colombia son equivalentes a 3.8% del PIB. Fuente: GEIH, t3 2013.

Los sistemas contributivos han tenido problemas de institucionalidad  Aumento de la pensión mínima sin reglas claras, ni fuente de fondeo.  Expansión de derechos a la pensión sin expansión de la contribución.  Vínculos débiles entre la contribución y el beneficio.  Pasivos contingentes no siempre reflejados en las cuentas nacionales.  Falta de competencia y regulación adecuada de las AFP.  Falta de y fallas en rectoría del sistema.

Otro problema fundamental: incentivos a la informalidad  Los sistemas “contributivos” empaquetan pensiones de retiro con aseguramiento de la salud, pensiones de muerte y de invalidez y otro tipo de beneficios (Argentina: apoyos a menores; Colombia: capacitación laboral; México: vivienda y guarderías).  Los trabajadores y las empresas que los contratan están obligados a contribuir para un conjunto de beneficios que los trabajadores sub-valoran (calidad, desconfianza, liquidez, rigidez, desconocimiento).  El resultado es que las contribuciones a la seguridad social “contributiva” se constituyen en un impuesto a la contratación de trabajadores formales (al que se suman los impuestos explícitos al trabajo y, en ocasiones, las regulaciones sobre el despido).  Empresas y trabajadores reaccionan a ese impuesto eludiendo, evadiendo, cambiando la duración y tipo de contratos, el tamaño de la empresa, y otras dimensiones de conducta que reducen la productividad.

Las fallas de los sistemas “contributivos” tendrán consecuencias importantes  Sociales: Las familias van a tener que destinar más recursos a cuidar de sus ancianos.  Políticas: Los adultos mayores van a constituir entre el 20 y el 30% del electorado.  Fiscales: La falta de cobertura representa un costo fiscal latente (programas “no contributivos”).  Económicas: La forma en que se cierran las brechas de cobertura tiene importantes implicaciones para el ahorro y la productividad.

Un apunte sobre las reformas de los 90  Las reformas de los 90 ayudaron a mejorar la posición fiscal pero lograron poco en términos de aumentos de cobertura

Fuente: Bosch, Melguizo y Pagés (2013)

En las reformas recientes compiten dos objetivos Incrementar la cobertura hoy

Pensiones no contributivas

Asegurar la cobertura futura

Aumentar la participación a la SS contributiva.

 En la práctica, el objetivo de aumentar cobertura con programas “no contributivos” ha dominado.

Rápida expansión de las pensiones “no contributivas” País

Cobertura % de x 1000 adultos mayores 41 1.4 899 100.0 1,688 12.5 5,652 28.5 842 53.5 768 15.6

Nombre

Año

Edad

Programa de Pensiones No Contributivas Renta Universal de Vejez "Renta Dignidad" Benefício de Prestação Continuada Previdência Rural Pensión Básica Solidaria Programa de Protección Social al Adulto Mayor Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico Bono de Desarrollo Humano 65 y más

2011 2011 2011 2011 2011 2011

70 + 60 + 65 + 60 + 65 + 57 +

2011

65 +

93

2011

65+

El Salvador Pensión Básica Universal

2013

México

Argentina Bolivia Brasil Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador

Programa 70 y más Asistencia Económica para Adultos Mayores de 70 Panama y más Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en Paraguay pobreza Programa Nacional de Asistencia Solidaria Perú "Pensión 65" Uruguay Pensión No Contributiva por Vejez e Invalidez América Latina

Transferencia $EU (mes)

% PIB

248 28 328 328 136 33

0.03 1.25 0.27 0.89 0.55 0.09

30.6

146

0.40

536

58.2

35

0.34

70 +

33

4.9

50

0.05

2011

70 +

2,149

44.9

40

0.09

2011

70 +

85

56.5

100

0.34

2011

65 +

25

7.4

92

0.11

2011

65 +

26

1.5

46

0.01

2011

65 +

33 12,858

7.1 26.9

238 178

0.20 0.33

Observaciones sobre las pensiones “no contributivas”  No hay tal cosa como una pensión “no contributiva”. Es mucho más preciso hablar de: “pensiones contributivas a partir de un impuesto a la nómina”  “pensiones contributivas a partir de impuestos generales” 

 Las pensiones “no contributivas” son como un sistema de reparto, excepto que no hay ningún vínculo con contribuciones.  Hay que estudiar los potenciales efectos a largo plazo sobre el ahorro, incentivos a ser formal y oferta de trabajo.  Sin embargo, dada la herencia de informalidad estas pensiones han sido la única herramienta para incrementar la cobertura en el corto plazo, y han sido muy efectivas para reducir la pobreza de adultos mayores.

Las pensiones “no contributivas” también tienen problemas de institucionalidad México, evolución de las pensiones “no contributivas” 2007

2002 Inicio de programa sólo en Cd. de México

2013 Se reduce la edad de elegibilidad de 70 a 65 años

2009 Se extiende programa federal a ciudades de < 30,000

Inicio de programa a nivel federal: sólo ciudades < de 2,500; adultos > 70

2008

Se extiende programa federal a ciudades de < 20,000

2012 Se extiende programa federal a todo el país

En paralelo, 18 gobiernos estatales crean programas adicionales

2014 Se propone Ley para duplicar monto de la pensión

Donde estamos hoy  En algunos países, persistencia de sistemas “contributivos” de reparto con problemas fiscales a corto/mediano plazo.  En otros, coexistencia de sistemas “contributivos” de reparto y de contribución definida, a veces compitiendo (y los trabajadores haciendo arbitraje).  Todos los sistemas “contributivos” (reparto o contribución definida) con problemas para extender la cobertura debido a la informalidad.  Rápida expansión de los sistemas ”no contributivos”, de facto generando otro sistema de reparto en toda la región, pero sin contribuciones y con una institucionalidad diferente a los sistemas “contributivos”.  Mutatis mutandis, una problemática similar en materia de salud y otros componentes del aseguramiento social.  Aseguramiento social que, visto en su totalidad, castiga la formalidad y subsidia la informalidad, con importantes costos de productividad, fiscales y de ahorro a largo plazo.

¿A dónde vamos?  Improbable resolver los problemas de cobertura y bajas densidades de contribución de sistemas “contributivos” sin considerar a todo el sistema de aseguramiento social (“contributivo” y “no contributivo”), y considerando a las regulaciones laborales como parte del aseguramiento social.  Improbable que el status quo se mantenga (¿economía política favorece la expansión de los sistemas “no contributivos”?).  La dicotomía formal-informal del mercado de trabajo, resultante del origen “Bismarkiano” de nuestro aseguramiento social, tiene a América Latina atrapada en trade-offs muy indeseables entre equidad-coberturaproductividad-ahorro-sustentabilidad fiscal.  Conviene reflexionar sobre la conveniencia de más reformas puntuales sin una visión integral.

Elementos de una reforma 

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

Tener objetivos y prioridades claras. Exactamente, ¿cual es el objetivo: evitar la pobreza en la vejez o suavizar el consumo? ¿Cuál es la población objetivo: los trabajadores formales de altos salarios o todos los trabajadores? Reconocer expresamente las limitaciones de un sistema de pensiones construido sobre el estatus laboral de los trabajadores. Mientras el 70% de los trabajadores sean informales, mientras se observen grandes tránsitos entre el sector formal y el informal, y mientras el sistema esté asociado a la formalidad, ningún sistema de pensiones va a lograr amplia cobertura ni altas tasas de reemplazo. (En este contexto, la discusión entre sistema de reparto vs. sistema de capitalización parecería ser de segundo orden, mientras que la discusión entre los objetivos de pobreza en la vejez vs. suavización del consumo parecería ser de primer orden.)

 Separar los temas de diseño del sistema deseado, de los problemas de la reforma:  Evitar que al resolver los errores del pasado persistan los mismos problemas de diseño en el futuro.  Reconocer que la informalidad es endógena al diseño del sistema de aseguramiento social, y que un mal diseño la puede agravar.

 En materia de diseño, dar atención prioritaria a los temas de arquitectura del sistema.  Si hoy fuera 1953……(un sistema de pensiones sencillo, realista, sin promesas que será casi imposible cumplir, con prioridades claras, adaptado a la realidad laboral y demográfica del país)  Considerar no sólo las pensiones, sino todo el esquema de aseguramiento social.

 Fortalecer la institucionalidad     

Transparencia y rendición de cuentas; Informes al Congreso de valuaciones actuariales; Informes al Congreso de cobertura y efectos distributivos; Reconocimiento de pasivos contingentes; Obligación de fondear el 100% de los beneficios legislados.

 Cerrar a la brevedad los sistemas que causan desbalances fiscales. Acotado el pasivo correspondiente, ver su servicio como un tema de finanzas públicas, separado del problema de diseño del sistema de pensiones deseado.  Buscar la combinación menos distorsionante de impuestos a la nómina vs. otros impuestos  Estudiar gravar las pensiones para reducir la regresividad del sistema  Hacer cambios paramétricos (edad de retiro, pensión mínima, etc.) para minimizar costos fiscales.

¡MUCHAS GRACIAS!