PROYECTO DE PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO 2003 PRINCIPALES HALLAZGOS En la primera semana del mes de septiembre de cada año, el Organismo Ejecutivo debe presentar al Congreso de la República el Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado correspondiente al año siguiente. El proyecto de ley sintetiza los resultados obtenidos del proceso presupuestario que da inicio cada abril y el cual está dirigido por el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) con el apoyo de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). El presente informe, al igual que los que se han realizado en años anteriores, tiene como objetivo dar a conocer los principales hallazgos del Proyecto de Presupuesto 2003. Sin embargo, partiendo de que el proyecto es el principal resultado de todo un proceso, en esta ocasión se hace una síntesis de las etapas del proceso, señalando algunas de las debilidades encontradas. La corrección de las mismas permitirá que el proceso presupuestario tenga mejores resultados en torno a su contribución al desarrollo del país.
I
EL PROCESO PRESUPUESTARIO
En términos generales, puede decirse que el proceso presupuestario comprende cuatro etapas básicas, interrelacionadas entre sí:
Formulación
Evaluación
Aprobación
Ejecución
Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
Cabe señalar que en este flujo no se incluye lo relativo a la rendición de cuentas que anualmente debe realizar el Organismo Ejecutivo ante el Legislativo. De conformidad con la Constitución Política de la República, el Ministerio de Finanzas Públicas debe formular la liquidación del presupuesto anual y someterla a conocimiento de la Contraloría General de Cuentas dentro de los tres primeros meses de cada año. A su vez, la Contraloría General de Cuentas debe rendir un informe y emitir dictamen en un plazo no mayor de dos meses, debiendo remitirlos al Congreso de la República, el que debe aprobar o improbar la liquidación. Esta omisión se debe a que, en caso de improbación, el Congreso de la República debe pedir los informes o explicaciones pertinentes y si fuere por causas punibles, se certificará lo conducente al Ministerio Público. No obstante, estas medidas no interfieren con la continuidad del proceso señalado en el esquema anterior. A continuación se hace una breve presentación de cada una de las etapas básicas del proceso presupuestario.
1.
Formulación del presupuesto
La formulación del presupuesto comprende cuatro actividades generales:
Definición del marco global. Se estiman y analizan las variables macroeconómicas relevantes, las cuales permiten realizar la proyección de los techos presupuestarios; paralelamente, se emite la política y las normas presupuestarias.
Formulación de anteproyectos de presupuesto. Las entidades del Sector Público proceden a elaborar sus anteproyectos de presupuesto, según sus objetivos y funciones, atendiendo las directrices técnicas recibidas y las disposiciones legales vigentes.
Formulación del proyecto de presupuesto. La Dirección Técnica del Presupuesto realiza el análisis a los anteproyectos de presupuesto y hace los ajustes correspondientes en función de los techos presupuestarios institucionales, genera los informes correspondientes e integra el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado.
Validación del proyecto de presupuesto. Las autoridades del Organismo Ejecutivo proceden a analizar el Proyecto de Presupuesto, obtenido como resultado de las etapas anteriores, y validan que el mismo esté acorde con las
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
metas y objetivos generales de la política económica y fiscal del Gobierno de la República. Como premisa de la formulación, la Ley Orgánica del Presupuesto establece que el Organismo Ejecutivo debe practicar una evaluación anual del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país. En función de los resultados de esta evaluación dictará las políticas presupuestarias y los lineamientos generales. Sobre estas bases, las entidades prepararán sus propuestas de prioridades presupuestarias en general, y de planes y programas de inversión pública, en particular. En términos de responsabilidades institucionales la formulación del presupuesto puede representarse de la siguiente manera:
Presidencia de la República
2 Aprueba políticas presupuestarias
y
Dirección Presupuesto
Técnica
del Instituciones públicas
1 normas Propone políticas y normas presupuestarias para la formulación presupuestaria 3 Remite a los organismos las políticas y normas presupuestarias aprobadas, define formularios y metodología.
Presidencia de la República
Dirección Presupuesto
Técnica
7 Envía el proyecto de presupuesto al Organismo Legislativo para su aprobación, previa validación del gabinete de gobierno.
6 Revisa y analiza, y de estar conforme integra la información agregada.
4 Definen los perfiles de operación, y en función de la políticas y normas presupuestarias aprobadas, definen la política presupuestaria institucional que orientará la formulación de los programas, actividades y proyectos.
del Instituciones públicas
5 Determinan y describen las tareas y obras, se cuantifican los volúmenes de trabajo y se estiman los insumos reales y Hace los ajustes a los financieros. requerimientos de las instituciones, en función de la Consolidan la información a nivel estimación de ingresos. de programa. Genera los informes necesarios y Consolidan el anteproyecto de prepara el documento del presupuesto institucional. proyecto de presupuesto.
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
Una de las principales debilidades en la formulación del presupuesto y de los requerimientos de financiamiento por parte de las instituciones públicas, es la definición imprecisa de metas en términos de productos a generar o servicios a prestar. Esta situación no permite, al final del ejercicio presupuestario, comparar las metas propuestas con los resultados alcanzados, lo que, a su vez, imposibilita evaluar la calidad del gasto realizado.
2.
Aprobación del presupuesto
La Constitución Política de la República señala que es función del Organismo Legislativo, aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia, el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. Una de las principales debilidades en la aprobación del presupuesto, es la modificación unilateral y sin la suficiente base de información por parte del Organismo Legislativo, de los programas y proyectos incluidos por las entidades públicas en el proyecto de presupuesto. De manera particular, esta situación tiende a limitar los espacios de participación que, en el seno de los Consejos de Desarrollo, permiten la elaboración de propuestas de inversión por parte de instancias locales.
3.
Ejecución del presupuesto
La Ley Orgánica del Presupuesto establece que las entidades y organismos que financieramente dependen total o parcialmente del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, deben proponer al Ministerio de Finanzas Públicas, la programación de la ejecución física y financiera de sus presupuestos. En su calidad de rector del proceso presupuestario, éste fija las cuotas de desembolsos, para lo cual debe considerar el flujo estacional de los ingresos, la capacidad real de ejecución y el flujo de fondos requeridos para el logro oportuno y eficiente de las metas de los programas y proyectos. Una de las principales debilidades en la ejecución del presupuesto, es que los desembolsos de recursos a las entidades públicas por parte del Ministerio de Finanzas Públicas, no responden plenamente a una priorización en función de las necesidades de la población y de la disponibilidad de recursos. Ello limita la apropiada ejecución de programas y proyectos de beneficio social. Otra práctica frecuente durante la ejecución es la de las transferencias presupuestarias, tanto al interior de las instituciones, como entre instituciones. De conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto, las transferencias y modificaciones presupuestarias que Noviembre, 2002
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resulten necesarias durante la ejecución del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, se deben realizar por medio de acuerdo gubernativo refrendado por los titulares de las instituciones afectadas, cuando el traslado sea de una institución a otra, previo dictamen favorable del Ministerio de Finanzas Públicas. Al respecto, cabe señalar que en muchos casos estas transferencias responden a prioridades políticas, lo que implica que probablemente se afecte a instituciones que brindan servicios de interés social, en beneficio de instituciones con mayor influencia política.
4.
Evaluación del presupuesto
De conformidad con la ley, el Ministerio de Finanzas Públicas es el responsable de evaluar la ejecución del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado y de los presupuestos de las entidades, tanto durante la ejecución como al cierre del ejercicio. En esta evaluación debe considerar la situación económica nacional y la de las finanzas públicas. La evaluación presupuestaria debe comprender, básicamente, la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el análisis de las variaciones observadas, con la determinación de las causas y la recomendación de medidas correctivas. Una de las principales debilidades en la evaluación del presupuesto, es la carencia de un sistema de indicadores de gestión de las instituciones públicas que permita realizar una adecuada evaluación de los resultados físicos alcanzados con los recursos ejecutados.
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II
ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO 2003 1.
Marco de referencia
Al igual que en los dos años anteriores, el Organismo Ejecutivo basa la elaboración del presupuesto en el Plan de Gobierno 2000-2004, en la matrices de política presentadas en el año 2000 y en la estrategia de reducción de pobreza dada a conocer el año pasado. La debilidad de esta afirmación es que, al no contar con políticas y metas específicas en cada uno de estos planes, es difícil el encontrar la línea conductora objetivos resultados. En relación a la manera en que fueron asignados los recursos para inversión, de acuerdo al proyecto de presupuesto, se tomó en cuenta la información del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), coordinado por la SEGEPLAN. De forma muy general se puede establecer que uno de los objetivos del SNIP es contar con un banco de proyectos de inversión viables, de manera que se pueda construir un Programa de Inversión Pública de mediano plazo. Con éste se podrá identificar las necesidades de inversión en el corto, mediano y largo plazo. Para que este Sistema funcione, es necesario que el mismo sea alimentado por las instituciones públicas (ministerios, secretarias, fondos sociales) y por las comunidades del país, a través de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Hasta la fecha se conoce que los Consejos han sido los únicos que han provisto al Sistema de información, por lo que el resto de instituciones públicas continúan dirigiéndose directamente al Ministerio de Finanzas Públicas para dar a conocer sus requerimientos. La planificación de largo plazo que necesita la economía nacional exige que se continúe con la implementación del SNIP a todo nivel del sector público y que este Sistema, a la par del Sistema Integrado de Administración Financiera y los indicadores de gestión pública, sean los instrumentos determinantes en la asignación de los recursos del erario nacional. El éxito en la asignación presupuestaria requiere a la vez que los diputados al Congreso de la República tengan un conocimiento pleno del proceso, ya que en ellos reside la decisión final sobre los proyectos a realizarse. Cabe señalar que en ocasiones se ha conocido de diputados que, atendiendo intereses particulares, substituyen proyectos por otros que puedan representarles algún tipo de beneficio político.
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2.
Aspectos generales
El presupuesto recomendado para el año 2003 asciende a Q27,229.6 millones, 13.7% mayor al presupuesto aprobado en el año 2002, mientras que 7.8% superior al presupuesto vigente1 de ese mismo año. En los últimos tres años se observa que el Congreso de la República, a pesar de haber autorizado un presupuesto menor al propuesto por el Ejecutivo (en promedio 8% menos), lo ha incrementado a través de ampliaciones en el año correspondiente. Este comportamiento podría replicarse para el año 2003, conociendo de antemano que dada la aprobación de US$700 millones por la emisión de bonos del tesoro (denominados bonos paz), será necesario considerar estos recursos al momento de la aprobación del presupuesto o por el contrario ampliar el mismo a través de modificaciones en el año 2003. Presupuesto de ingresos y egresos del Estado AÑO
20001
2001
2002
2003
PRESUPUESTO En millones de quetzales Aprobado
22,310.4
Aprobado - 10%
20,079.4
Vigente2
21,352.0
Proyecto
24,933.2
Aprobado
22,780.7
Vigente
24,923.1
Proyecto
26,049.1
Aprobado
23,938.7
Vigente
25,250.0
Proyecto
27,229.6
Variación % Aprobado / Proyecto
Variación % Vigente / Aprobado
-10.0 6.3 -8.6 9.4 -8.1 5.5
En el año 2000, al ingresar una nueva administración, una de las primeras medidas adoptadas fue la disminución del presupuesto aprobado por la anterior legislatura. La Variación % Aprobado / Proyecto hace referencia a la variación entre el presupuesto Aprobado y el Aprobado - 10%. 2 Presupuesto vigente hace referencia al presupuesto y sus modificaciones aprobadas por el Congreso de la República. 1
La autorización de los bonos paz previo la aprobación del presupuesto 2003, dificulta el análisis del proyecto propuesto, ya que cualquier referencia al mismo se estará realizando sobre cifras que seguramente cambiarán. En este sentido, el que se apruebe la utilización de recursos para un período fiscal futuro, sin que paralelamente se conozca con certeza el destino de éstos, limita la utilidad del ejercicio presupuestario que se realiza año con año. Incluye las ampliaciones aprobadas por el Congreso de la República, contenidas en los Decretos del Congreso 47-2002,58-2002, 62-2002, 64-2002, 65-2002, 68-2002 y 70-2002, por un monto total de Q1,311.2 millones. 1
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
3.
Situación financiera del gobierno central 2
El proyecto de presupuesto 2003 estima un déficit presupuestario de Q3,404.9 millones, equivalente a un 1.8% del PIB. Esta cifra sobrepasa la meta establecida en el pacto fiscal, donde se buscaba el equilibrio de las finanzas públicas en los años de elecciones generales. Considerando la historia del país en períodos eleccionarios, cuando el gasto público tiende a incrementarse, y la aprobación por parte del Congreso de la emisión de bonos paz por US$650 millones,3 es latente la preocupación de que el déficit se incremente por encima de lo previsto, con las consecuencias negativas en la economía. La Junta Monetaria ha previsto que, siempre y cuando los recursos de los bonos paz sean utilizados de manera significativamente gradual, guardando estrecha correspondencia con el programa monetario y con un cuidadoso grado de coordinación entre la política monetaria y la política fiscal, los mismos no pondrán en peligro la estabilidad macroeconómica. Consideran que dos elementos serán determinantes en que el déficit no se incremente más allá de lo previsto: primero, el grado de subejecución de las instituciones públicas; y, segundo, la negociación de un nuevo acuerdo con el Fondo Monetario Internacional para el año 2003, lo cual impondría nuevas restricciones a los indicadores fiscales. Al final, será en el Congreso de la República que recaiga la responsabilidad de autorizar un incremento del gasto público a través de endeudamiento. De mantenerse el déficit proyectado para el año 2003, el gasto adicional podría incrementar el déficit entre 1 y 2.7 puntos porcentuales.4 En relación al balance en cuenta corriente, se tiene previsto que el ahorro corriente en el año 2003 sea de 2.1% del PIB. Esta cifra es menor a la del presupuesto del año 2002 y significativamente inferior a la meta prevista por el pacto fiscal (como mínimo 3% del PIB). Esto nos indica que, a pesar que se tiene previsto un incremento en los ingresos corrientes entre los años 2002 - 2003, el incremento en los gastos corrientes es mayor, con lo que los recursos propios destinados a la inversión serán menores.
Se hace uso del presupuesto aprobado 2002, debido a que en algunos casos se desconoce la aplicación específica de aumentos y transferencias presupuestarias correspondiente a ese año. 3 Los restantes US$50 millones fueron presupuestados en el año 2002. 4 Esto último si el Congreso autorizara el gasto de los US$350 millones a ser negociados en el año 2002 y permitiera la negociación y utilización de los restantes US$300 aprobados para su emisión. 2
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Situación financiera del gobierno central En millones de quetzales de cada año CONCEPTO
Aprobado 2002
Proyecto 2003
Variación Variación absoluta relativa (%) 1,905.9 9.5
Ingresos Totales
20,133.0
22,038.9
Ingresos Corrientes
20,113.3
21,935.9
1,822.6
9.1
18,692.8
20,585.0
1,892.2
10.1
1,420.5
1,350.9
-69.6
-4.9
19.7
103.0
83.3
422.8
Gastos Totales
22,670.5
25,443.8
2,773.3
12.2
Gastos Corrientes
15,351.4
17,868.2
2,516.8
16.4
Gastos de Capital
7,319.1
7,575.6
256.5
3.5
Balance en Cuenta Corriente
4,761.9
4,067.7
-694.2
-14.6
2.7
2.1
-0.6
-2,537.5
-3,404.9
-867.4
Ingresos Tributarios No Tributarios y Transferencias Ingresos de Capital
Ahorro con relación al PIB1 Balance Presupuestal Déficit con relación al PIB Financiamiento Neto Financiamiento externo neto Financiamiento interno neto Otras fuentes de financiamiento
1.4
1.8
0.4
2,537.5
3,404.9
867.4
34.2
835.5
99.6
-735.9
-88.1
583.8
3,041.7
2,457.9
421.0
1,118.2
263.6
-854.6
-76.4
1 PIB
a precios corrientes: Q192,765.8 millones. Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado2002 y el proyecto de presupuesto 2003.
Ingresos tributarios La carga tributaria neta para el año 2003 se estima alcanzará el 10.7%, mayor a la carga estimada de cierre para el año 2002 de 10.4%. Es importante señalar que la tasa prevista en el 2003 se estima dentro de un panorama activo de la Superintendencia de Administración Tributaria, es decir que a través de medidas administrativas se espera recaudar cerca de 0.5% del PIB. Esta cantidad es significativa, considerando que al momento de realizar las reformas tributarias previstas en el pacto fiscal, se esperaba un aporte aproximado de 0.3% por el "efecto SAT". Los ingresos tributarios se estiman en 75.6% del presupuesto de ingresos del año 2003, levemente inferior al presupuesto aprobado del año 2002 (78.1%). Lo anterior obedece, principalmente, a que se incrementó el uso relativo de recursos de provenientes de financiamiento externo e interno. La estructura tributaria permanece es similar a la observada un año antes, con un mayor porcentaje de los ingresos (75%) provenientes de impuestos indirectos y una cuarta parte por impuestos directos. Un cambio en esta relación, que se estima
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
propiciaría una mayor progresividad del sistema, requeriría de una revisión integral del sistema tributario del país. En relación a los ingresos por impuestos, en el año 2003 se tiene previsto un incremento significativo en el impuesto sobre la renta de personas naturales (de Q232.9 millones en el 2002 a Q647.2 millones). Lo anterior se explicaría por la disminución prevista en el crédito del impuesto al valor agregado a cuenta del impuesto sobre la renta, el cual pasó de 100 a 50% para el período julio 2002/junio 2003. Ingresos tributarios En millones de quetzales de cada año CONCEPTO TOTAL INGRESOS TRIBUTARIOS
Aprobado 2002
Proyecto 2003
Variación Absoluta
Variación relativa (%)
18,692.8
20,585.0
1,892.2
10.1
Impuestos directos
4,499.4
5,087.6
588.2
13.1
Sobre la renta de empresas
2,096.2
1,721.8
-374.4
-17.9
232.9
647.2
414.3
177.9
2,158.2
2,709.6
551.4
25.5
12.1
9.0
-3.1
-25.6
14,193.4
15,497.4
1,304.0
9.2
Sobre la renta de personas naturales A empresas mercantiles y agropecuarias Al patrimonio Impuestos indirectos Aranceles
2,099.1
2,530.1
431.0
20.5
S/ bebidas
818.3
305.6
-512.7
-62.7
S/ cigarrillos y tabacos
382.8
266.9
-115.9
-30.3
1,684.8
1,804.8
120.0
7.1
61.8
57.3
-4.5
-7.3
226.1
163.7
-62.4
-27.6
76.1
81.4
5.3
7.0
Al valor agregado de bienes y servicios
3,232.5
3,496.3
263.8
8.2
Al valor agregado de importaciones
S/ derivados del petróleo Regalías Hidrocarburos Sobre distribución de cemento
4,980.7
6,104.6
1,123.9
22.6
S/ transporte y comunicaciones (pasajes aéreos)
103.4
95.5
-7.9
-7.6
S/ actos jurídicos y transacciones (timbres) S/ circulación de vehículos
134.3 228.3
181.8 223.8
47.5 -4.5
35.4 -2.0
Impuesto de salida del país
163.9
183.1
19.2
11.7
Otros impuestos indirectos
1.4
2.5
1.2
85.2
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado2002 y el proyecto de presupuesto 2003.
Comparado al año 2002, en el 2003 se estima una baja en la recaudación del impuesto sobre la renta de empresas - ISR - (de Q2,096.2 a Q1,721.8 millones). Esta disminución estaría siendo compensada por el incremento en la recaudación del impuesto a las empresas mercantiles y agropecuarias (de Q2,158.2 a Q2,709.6 millones), dado el incremento en la tasa de este impuesto en el 2001 y la acreditación del mismo al pago de ISR de las empresas.
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
Otro rubro que muestra una variación importante es el impuesto sobre bebidas, el cual disminuye en más de 50% con relación al monto aprobado en el año 2002. La declaración de inconstitucionalidad de las leyes que aprobaban dichos impuestos y la posterior revisión a la baja de las tasas establecidas, explica este comportamiento. Gastos En el año 2003, el Organismo Ejecutivo propone destinar el 56.6% del presupuesto de egresos a gastos de funcionamiento, 27.3% a inversión y el restante 16.1% para el pago de servicio de deuda pública.5 A pesar de mantenerse una estructura similar a la de años anteriores, se observa un continuo crecimiento en los recursos destinados al pago de deuda pública (en el año 2000 se destinó un 12.7% a la cancelación de deuda).
ESTRUCTURA PRESUPUESTO DE EGRESOS
En porcentajes
100
15.2
16.1
29.8
27.3
55.0
56.6
80 60 40 20 0 Aprobado 2002
Funcionamiento
Proyecto 2003
Inversión
Deuda pública
En relación al presupuesto aprobado en el año 2002, se observa que en el proyecto 2003, a pesar de registrar un incremento en ambos gastos de funcionamiento e inversión, la tasa de crecimiento de los primeros supera significativamente a la de los segundos (17.1 frente 4.3%). Un resultado deseable de este comportamiento es que el incremento del gasto en recurso humano (incluido como parte del funcionamiento) se traduzca en una mejor calidad de los servicios públicos prestados (educación, salud, seguridad).
5
Incluye amortizaciones y pago de intereses y comisiones.
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
En relación al pago de intereses, a pesar de que en el año 2003 se prevé un fuerte incremento en el pago de los mismos por deuda interna (58.9%), la reestructuración de deuda realizada por el Ministerio de Finanzas ha significado una baja relativa en el pago de intereses por deuda externa (-22.4%).
CONCEPTO Gasto de Funcionamiento Recurso Humano Administración Gasto de Inversión Física Financiera Deuda Pública Amortización Interna Externa Intereses Interna Externa
Aprobado 2002 13,167.5 7,455.8 5,711.6 7,124.7 6,992.2 132.4 3,646.6 1,268.3 0.0 1,268.3 2,378.3 919.3 1,459.0
Proyecto 2003 15,422.4 9,081.0 6,341.4 7,428.9 7,180.0 248.9 4,378.4 1,785.8 0.0 1,785.8 2,592.5 1,460.5 1,132.1
Variación absoluta 2,254.9 1,625.2 629.7 304.2 187.8 116.5 731.8 517.6 517.6 214.2 541.1 (326.9)
Variación relativa (%) 17.1 21.8 11.0 4.3 2.7 88.0 20.1 40.8 40.8 9.0 58.9 (22.4)
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado2002 y el proyecto de presupuesto 2003.
La estructura de gasto por institución para el año 2003, muestra una asignación mayoritaria del presupuesto total al Ministerio de Gobernación (6.9%), Educación (14.9%), Salud (7.6%), Comunicaciones (10.6%), Secretarias de la Presidencia (10.6%), Obligaciones a cargo del Tesoro (34.2%) y deuda (19.2%). No obstante, preocupa que sea precisamente en los ministerios los cuales canalizan la mayor parte de inversión pública, en los que, a lo largo del año, se observa la mayoría de transferencias negativas. A octubre del año 2002, los Ministerios de Gobernación, Educación, Salud (en una menor cantidad), Comunicaciones y Agricultura, así como las Obligaciones a cargo del Tesoro, vieron su presupuesto recortado por transferencias interinstitucionales. De las instituciones mencionadas, las únicas que recibieron transferencias a su favor fueron las Secretarias de la Presidencia. Si bien a través de éstas se ejecuta un componente fuerte de inversión, a la vez son las instituciones sobre las cuales se ejerce menor control de los proyectos financiados.
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
Efectivamente, la misma Ley de presupuesto autoriza estos movimientos, sin embargo parece abusarse de esta flexibilidad, llegándose incluso a contravenir los acuerdos de paz. Este último se ve reflejado en las transferencias a favor del Ministerio de la Defensa, el cual al mes de octubre había incrementado su presupuesto en 24% en relación a lo aprobado por el Congreso y la misma Presidencia (en la cual se encuentra el Estado Mayor Presidencial) en 51%. El nivel de transferencias registradas en los últimos dos años, y la poca transparencia alrededor de las mismas, hacen que el ejercicio de planificación presupuestaria pierda su valor en el tiempo.
Clasificación institucional del gasto Proyecto de presupuesto 2003 En millones de quetzales INSTITUCIONES
Funcionamiento
Inversión
PRESUPUESTO TOTAL
15,422.4
7,428.9
Total
Estructura (%)
27,229.6
100.0
Presidencia de la República
193.9
-
193.9
0.7
Relaciones Exteriores
229.3
4.9
234.3
0.9
Gobernación
1,550.0
17.6
1,567.6
5.8
Defensa Nacional
1,000.0
-
1,000.0
3.7
Finanzas Públicas
309.6
-
309.6
1.1
Educación Pública
3,411.3
-
3,411.3
12.5
Salud Pública
1,671.0
55.3
1,726.2
6.3
57.3
8.9
66.2
0.2
Trabajo y Previsión Social Economía
179.3
13.0
192.3
0.7
Agricultura, Ganadería
304.8
750.8
1,055.6
3.9
Comunicaciones, Infraestructura
455.6
1,961.3
2,416.9
8.9
Energía y Minas
49.2
6.5
55.7
0.2
Cultura y Deportes
107.2
88.7
195.9
0.7
Secretarías del Ejecutivo
584.5
1,846.5
2,431.0
8.9
32.4 5,159.1
4.1 2,661.4
36.5 7,820.4
0.1 28.7
101.4
10.0
111.4
0.4
26.6
-
26.6
0.1
-
-
4,378.4
16.1
Ambiente y Recursos Naturales Obligaciones a cargo del Tesoro Contraloría Gral. de Cuentas Procuraduría Gral. de la Nación Servicios de la Deuda Pública
Noviembre, 2002
- 13 -
Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
Transferencias presupuestarias Presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2002 En millones de quetzales INSTITUCIONES
Vigente Congreso de la República
Vigente SIAF
PRESUPUESTO
24,183.7
24,183.7
Presidencia de la República Relaciones Exteriores
116.2
185.8
Transferencias
Transferencias como % Pres Vig Congreso
69.7
60.0
220.0
217.0
-3.0
-1.4
Gobernación
1,352.5
1,340.2
-12.2
-0.9
Defensa Nacional
1,000.0
1,238.7
238.7
23.9
Finanzas Públicas
197.1
228.4
31.2
15.8
Educación Pública
2,921.2
2,787.3
-133.9
-4.6
Salud Pública
1,701.9
1,701.8
-0.1
0.0
Trabajo y Previsión Social Economía Agricultura, Ganadería Comunicaciones, Infraestructura Energía y Minas Cultura y Deportes Secretarías del Ejecutivo
66.2
65.3
-0.8
-1.3
180.0
202.7
22.7
12.6
826.7
749.4
-77.3
-9.4
2,614.3
2,535.1
-79.3
-3.0
56.2
52.9
-3.4
-6.0
185.3
186.4
1.1
0.6
2,249.1
2,390.0
140.9
6.3
Ambiente y Recursos Naturales
37.1
36.5
-0.6
-1.6
Obligaciones a cargo del Tesoro
6,699.6
6,496.0
-203.6
-3.0
Contraloría Gral. de Cuentas
88.0
98.0
10.0
11.4
Procuraduría Gral. de la Nación
25.7
25.7
0.0
0.0
Servicios de la Deuda Pública 3,646.6 3,646.6 0.0 0.0 Nota: La información del SIAF es al 5 de noviembre de 2002. Como ampliación solamente se incluye la contenida en el DC 47-2002. Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera
En el año 2003 se tiene previsto un monto de Q2,484.2 millones por concepto de aportes constitucionales. Estas asignaciones, junto a lo que debe destinarse de cada impuesto con destino específico, si bien limitan la disponibilidad de recursos de gasto del gobierno central, aseguran el funcionamiento de las instituciones autónomas y fiscalizadoras del Estado.
Noviembre, 2002
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
Asignación constitucional
Entidad
Aprobado Proyecto % Asignado % Asignado 2002 2003
USAC
No menor al 5%
518.3
5.3
547.2
5.0
Deporte federado y no federado
No menor al 3%
220.0
2.2
246.2
2.2
Municipalidades
10%
978.0
10.0
1,094.4
10.0
Organismo Judicial OJ
No menor al 2%
391.2
4.0
437.7
4.0
Corte de Constitucionalidad
No menor al 5% del 2% del O.J.
19.6
0.2
21.9
0.2
Tribunal Supremo Electoral
No menor al 0.5%
48.9
0.5
54.7
0.5
Ingresos ordinarios del Estado
9,780.0
10,943.7
Nota: La asignación al Tribunal Supremo Electoral se considera constitucional ya que deviene de una disposición de la Asamblea Nacional Constituyente, específicamente del Decreto 1-85, Ley electoral y de partidos políticos.
Financiamiento Las fuentes financieras del Estado en el año 2003, sufragarán el 19.1% del presupuesto de ingresos, tres puntos mayor al monto asignado en el 2002 (15.9%). Las mismas están compuestas por la contratación de deuda pública externa, interna y la utilización de recursos disponibles en la caja del Ministerio de Finanzas Públicas.
En el año 2003 el gobierno central prevé obtener desembolsos por deuda externa en un monto equivalente a Q1,885.4 millones, principalmente de organismos e instituciones regionales e internacionales. Esto equivale a un 36% del ingreso por fuentes financieras. Noviembre, 2002
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
Al tenerse previsto una amortización por Q1,785.8 millones, el incremento neto por préstamos externos al finalizar el año 2003 será de Q100 millones. A ello será necesario agregar Q85.5 millones generados por el diferencial cambiario. Por tanto la deuda externa del gobierno central ascenderá a aproximadamente Q20,624.6 millones, un 10.7% del PIB de ese año. Es importante señalar que este saldo no toma en cuenta la posible venta de bonos en el extranjero, autorizada por el Congreso el pasado mes de octubre. Dependiendo de las condiciones en que el Ministerio de Finanzas decida negociar estos bonos, la deuda podrá incrementarse en un máximo de Q5,600 millones, aproximadamente 3% del PIB. En cuanto a la deuda interna, en el año 2003 se estima colocar bonos del Tesoro por un valor de 3,041.7 millones, equivalente a 59% de las fuentes financieras. Al igual que en el año 2002, no se presupuesta amortizaciones en el año 2003, por lo que se asume que cualquier vencimiento será renegociado. El saldo total de la deuda interna al finalizar el año 2003 se estima en Q10,947 millones, aproximadamente 5.7% del PIB de ese año. En su conjunto, la deuda pública del gobierno central se estima ascenderá a un 16.4% del PIB. Considerando a todo el sector público (gobierno central + Banco de Guatemala + resto del sector público), el porcentaje de deuda en relación al PIB no sobrepasa el 20%. Si a ella se agrega el costo acumulado de la política monetaria del período 1984-2001, la deuda pública total se ubicaría cerca de 25% del PIB. Esta cifra es inferior al valor crítico manejado a nivel internacional de 50%. Hasta la fecha no ha sido cuestionada la viabilidad de que el país pueda endeudarse, sino la finalidad por lo cual lo hace. El restante 5.1% de fuentes financieras para el 2003 se obtendrá a través de la disminución en la disponibilidad de caja, por Q263.6 millones. Tres cuartas partes de esta cantidad corresponde al saldo de bonos del sector caficultor colocados en el año 2002. A diferencia de años anteriores, en los cuales fueron utilizados recursos por la desincorporación de activos del Estado, en el año 2003 no se prevé utilizar estos recursos. No obstante, debido a que lo utilización de los depósitos del Estado en el banco central es discrecional, los mismos pueden ser retirados para cubrir deficiencias presupuestarias.
Noviembre, 2002
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Proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2003 Principales hallazgos
En el caso de amortizaciones de la deuda interna, las cuales no se tienen previstas en el año 2003, existe la posibilidad de tomar recursos de caja para cancelar vencimientos. Ello permitiría liberar el uso de ingresos corrientes para otros fines distintos al pago de deuda, a la vez de quedar registrado solamente como una operación por debajo de la línea.6 A pesar de que se pudiese registrar un déficit moderado, existiría presión de la política fiscal sobre la monetaria, al ampliar la liquidez a través de la reducción de los depósitos del gobierno central en el Banco de Guatemala. En la gráfica se observa como al finalizar el año 2001 ingresan los recursos por el último pago de Telgua, junto a la colocación de bonos en el extranjero. No obstante, los depósitos del gobierno rápidamente disminuyeron a inicios del año 2002.
6
oct
jul
abr
ene 2002
oct
jul
abr
ene 2001
oct
jul
abr
10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 ene 2000
En millones de quetzales
Depósitos del gobierno en el banco central
Utilizar la caja para amortizar deuda interna no afectaría el balance presupuestal.
Noviembre, 2002
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