Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para 2011 1
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Realizado por Pedro Prado Carlos González Arévalo Departamento de Investigación y Consultoría Económica de ASIES
Este trabajo se llevó a cabo con la ayuda de una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá, bajo la Iniciativa Think Tank.
Índice Presentación.......................................................................................................................... 4 Análisis del Proyecto de Presupuesto de ingresos y egresos para 2011...................... 5 1. Presupuesto de ingresos ............................................................................................ 5 1.1 Integración del presupuesto de ingresos ........................................................... 5 1.2 Estructura tributaria .............................................................................................. 7 1.3 Carga tributaria...................................................................................................... 8 2. Presupuesto de egresos............................................................................................ 14 2.1 Clasificación institucional del gasto público ................................................... 16 2.2 Funcionamiento e inversión............................................................................... 19 2.3 Distribución regional y Acuerdos de Paz ........................................................ 21 Conclusiones ...................................................................................................................... 22
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Presentación Como en años anteriores, el Departamento de Investigaciones y Consultoría Económica (DICE) ha elaborado el análisis correspondiente al Proyecto de Presupuesto para el año venidero 2011. En el estudio se analizan los ingresos del Estado, los gastos previstos y su orientación, el perfil de la deuda pública, así como de variables macroeconómicas importantes dentro del ámbito de las finanzas públicas, tal como el déficit fiscal, la estructura y la presión tributaria. Finalmente se presentan las principales conclusiones. La elaboración del presupuesto de ingresos y egresos del Estado en los dos años precedentes ha afrontado una serie de dificultades, de las cuales la principal ha sido la falta de certeza en las proyecciones de crecimiento económico sobre cuya base se estiman los ingresos tributarios. La mayor dificultad fue la no aprobación del presupuesto que se había propuesto para el año 2010, y que obligó a utilizar el del año precedente, toda vez que el proyecto ya incorporaba algunas modificaciones derivadas de la experiencia adquirida en la ejecución presupuestaria de 2009, lo que también generó algún desorden y amenazas que se ciernen de nuevo, a juzgar por la falta de consenso entre las principales bancadas representadas en el Congreso de la República.
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En este sentido, cabe señalar que las perspectivas para 2011, aunque se pueden considerar un tanto optimistas, prevén un desenvolvimiento positivo de la actividad económica pero a una tasa de crecimiento todavía modesta, lo que aparte de carecer de un sustento más confiable, se basa en estimaciones dependientes del desempeño futuro de la actividad económica de los países más desarrollados, expuestos a los efectos de la persistencia de altos niveles de desempleo, del retardo en la percepción de la incidencia de las políticas anticíclicas adoptadas, así como de la recuperación económica de varios países de Europa. Pero en todo caso, es obvio que la aprobación del presupuesto 2011 permitiría una ejecución más ordenada que evitaría recurrir a transferencias durante el año, las que generalmente dan lugar a mucha discusión y desgaste en la instancia legislativa y que además retrasan el desarrollo de los programas previstos, especialmente de inversión. Es oportuno tener en cuenta que el presupuesto del 2008, primer año de la administración actual, fue aprobado por la legislatura anterior; el del ejercicio 2009 es hasta ahora el único de los presentados que ha sido aprobado por el Organismo Legislativo y que durante el ejercicio 2010, como se indicó, condujo las finanzas públicas, después de una serie de gestiones ante dicho organismo, para readecuar las asignaciones presupuestarias a las necesidades previstas en el proyecto no aprobado. Cabe de nuevo la posibilidad de que el propuesto para 2011, año que reviste las dificultades de ser electoral, tampoco sea aprobado por falta de acuerdos entre los representantes de los partidos políticos, lo que le dejaría un margen de maniobra limitado al Ministerio de Finanzas Públicas para el logro de los objetivos pendientes de la actual administración.
Análisis del proyecto de Presupuesto de ingresos y egresos del Estado para 2011 1. Presupuesto de ingresos 1.1 Integración del presupuesto de ingresos La proyección de los ingresos del presupuesto del Estado y su sostenibilidad durante la ejecución correspondiente es fundamental para garantizar que la caja fiscal contará con los recursos necesarios para cumplir las metas implícitas en la planificación presupuestaria. Asimismo, es de suma importancia también que el gasto público y la gradualidad de su ejecución sea congruente con la capacidad de recaudación oportuna de fondos del Estado, a fin de evitar la recurrencia a repetidas ampliaciones presupuestarias, salvo casos excepcionales como está ocurriendo en el 2010, a consecuencia de la necesidad de agenciarse recursos para reconstruir la infraestructura vial y de vivienda dañada por la erupción del Volcán de Pacaya, la tormenta Ágatha y las lluvias registradas este año, que podría requerir de una ampliación presupuestaria. De acuerdo con el proyecto de presupuesto, el 71.8% del total provendrá de ingresos tributarios, el 22.2% de endeudamiento público e incremento de otros pasivos, y el 6% restante, de las otras cuentas de ingreso como los no tributarios, transferencias corrientes y disminución de disponibilidades, según se aprecia en el cuadro siguiente.
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Cuadro 1 Administración central: estructura de ingresos según el clasificador económico de los ingresos Ejercicio fiscal 2010 – 2011, en millones de quetzales 2010 2011 Descripción Ingresos corrientes Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Contribución a la seguridad y previsión social Ventas de bienes y servicios de la admin. pública Rentas de la Propiedad Transferencias corrientes Ingresos de Capital Fuentes Financieras
Variación
Vigente
Estructura %
Asignado
Estructura %
Absoluta
Relativa
41,432.8
80.8
41,063.0
77.5
-369.8
-0.9
38,448.5
74.9
38,017.6
71.8
-430.9
-1.1
494.2
1.0
404.6
0.8
-89.6
-18.1
811.5
1.6
1,046.2
2.0
234.7
28.9
253.3
0.5
288.1
0.5
34.8
13.7
251.5
0.5
184.5
0.3
-67.0
-26.6
1,173.8
2.3
1,122.1
2.1
-51.7
-4.4
26.8
0.1
26.9
0.1
0.1
0.4
9,843.7
19.2
11,869.7
22.4
2,026.0
20.6
Disminución de disponibilidades
1,465.9
2.9
100.9
0.2
-1,365.0
-93.1
Endeudamiento público e incremento de otros pasivos Ingresos totales
8,377.8
16.3
11,768.8
22.2
3,391.0
40.5
51,303.2 100.0 Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
52,959.6
100.0
1,656.4
3.2
Como se observa, las cifras globales del presupuesto vigente para el año 2010, incluidos los ajustes realizados, se estarían ubicando en Q 51,303.2 millones, en tanto que el propuesto para 2011 alcanzaría los Q 52,959.6 millones 1 , es decir Q 1,656.4 millones más (3.2%) y representaría alrededor del 15.0% del PIB nominal estimado para ese año. Las fuentes financieras principales serán los ingresos tributarios calculados en Q 38,017.6 millones, ingresos no tributarios y donaciones por Q 404.6 millones, e ingresos que generaría la Ley antievasión II por Q 900.0 millones, ley que todavía necesitará de la aprobación del Congreso de la República. Con ello, se proyecta un déficit del orden del 2.7% del PIB, que sería financiado a través de bonos del tesoro por Q 5,385.0 millones y préstamos del exterior por Q 6,383.8 millones. En adición a lo anterior, se plantea la necesidad de acudir nuevamente al Congreso para que sea aprobada una emisión de bonos por US $ 210.0 millones, destinada a financiar los proyectos de reconstrucción, cauda de los fenómenos naturales que han afectado al país. Cabe aclarar, que el monto correspondiente a esta ampliación todavía no fue incluido en el proyecto de presupuesto para 2011, por lo que en caso de aprobarse la citada emisión, el consiguiente incremento presupuestario implicará además el aumento del déficit fiscal hasta en un 3.4% del PIB.
Descripción
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Cuadro 2 Administración central: estimación de ingresos tributarios Ejercicio fiscal 2010 – 2011, en millones de quetzales Vigente Asignado 2010 2011
Impuestos Directos Impuesto sobre la Renta Extraordinario y temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz Impuesto de Solidaridad Impuesto sobre el patrimonio Otros impuestos directos Impuestos Indirectos Impuestos sobre productos industriales Impuesto al valor agregado Impuestos internos sobre servicios Impuesto sobre la circulación de vehículos Impuesto fiscal por salida del país Impuesto sobre el comercio exterior Otros impuestos indirectos Ingresos tributarios totales Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
Absoluta
Relativa
10,643.9
11,551.6
907.7
8.5
8,239.7
8,195.3
-44.4
-0.5
598.8
0.0
-598.8
-
0.0
2,846.4
2,846.4
-
16.0
9.9
-6.1
-38.1
1,789.4
500.0
-1,289.4
-72.1
27,804.7
26,466.0
-1,338.7
-4.8
4,295.1
3,847.4
-447.7
-10.4
18,695.5 381.7 386.4 253.9 2,863.0
18,449.3 400.0 516.6 243.4 2,508.2
-246.2 18.3 130.2 -10.5 -354.8
-1.3 4.8 33.7 -4.1 -12.4
929.1
501.1
-428.0
-46.1
38,448.6
38,017.6
-431.0
-1.1
Los impuestos directos se situarán en Q 11,551.6 millones, Q 907.7 millones más respecto del año previo (8.5%), en tanto que los indirectos alcanzarán Q 26,466.0 millones con una disminución esperada de Q 1,338.7 millones (- 4.8%). Los ingresos tributarios totales se 1 La sentencia de la Corte Constitucional del dos de septiembre 2010, emitida dentro del expediente 1183-2009, elimina el segundo párrafo del artículo 27 de la Ley de Tabaco y sus Productos por lo que se anula el tributo sobre productos del tabaco. Como consecuencia el Estado podría dejar de percibir Q 356.4 millones en 2011, lo que mermaría los ingresos tributarios presupuestados.
reducirán en Q 431.0 millones (-1.1%), al pasar de Q 38,448.6 millones a Q 38,017.6 millones de 2010 a 2011. Sin embargo, es oportuno aclarar que tal disminución está relacionada con el presupuesto vigente para 2010, en el entendido que si esa proyección se comparara con la recaudación esperada por el MINFIN para 2010, de Q 34,000.0 millones, se registraría un incremento de cerca de Q 4,000.0 millones, que representaría el 12%. 1.2 Estructura tributaria Uno de los parámetros utilizados para analizar la estructura tributaria del país es el que se obtiene relacionando por una parte los ingresos tributarios directos y por la otra los indirectos, ambos con el total de los ingresos tributarios, que en términos porcentuales revela la progresividad o regresividad del sistema tributario de un país. La gráfica siguiente muestra, aunque de manera no muy consistente, que en los años de la serie seleccionada se había registrado un ascenso en la importancia relativa de los impuestos indirectos frente a los directos, la cual declinó de nuevo en los años recientes. En 2004, los impuestos indirectos llegaron a representar el 75.5% del total, mientras los directos habían bajado a un 24.5%; en los años subsiguientes la tendencia se ha tornado errática, pero la proyección para el año 2011 retorna a los porcentajes registrados en 2009, cuando los indirectos redujeron su importancia frente a los ingresos totales y obviamente los directos la incrementaron. Para revertir esta tendencia de manera sostenida, es necesario reformar el sistema impositivo para que gradualmente los impuestos directos adquieran mayor relevancia y el sistema se haga menos regresivo.
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Lo anterior implicaría un mayor gravamen al patrimonio y a la renta o la eliminación de exenciones para incrementar la renta imponible en el Impuesto sobre la Renta (ISR); esta circunstancia reduciría la proporción de los impuestos indirectos que gravan principalmente el consumo y consecuentemente, afectan en mayor medida en términos proporcionales, a estratos de menores ingresos en la sociedad como son los asalariados, la clase media y las pequeñas y micro empresas que operan en el sector formal. Cabe resaltar que la reforma al sistema impositivo del país no perseguiría solamente incidir en la regresividad sino involucraría otros aspectos necesarios entre ellos, simplificar dicho sistema, perfeccionar los impuestos con potencial para generar más ingresos (IVA e ISR) y eliminar los que registran baja recaudación, así como también contemplar estímulos fiscales con carácter temporal para proyectos de interés que fortalezcan áreas seleccionadas de producción y que mejoren el nivel de competitividad del país, acordes con los programas impulsados conjuntamente entre el sector privado y el gobierno.
Gráfica 1 Estructura tributaria: impuestos directos e indirectos Período 2002-2010 100
Porcentaje
80 60 40 20 0 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009 2010* 2011**
Indirectos 73.6
74.1
75.5
74.0
71.9
72.5
70.9
69.4
72.3
69.6
26.4
25.9
24.5
26.0
28.1
27.5 29.121 30.6
27.7
30.4
Directos
*Vigente ** Proyectado Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
1.3 Carga tributaria
8
La carga tributaria también denominada presión tributaria, expresa en términos porcentuales la proporción del PIB que el Gobierno Central capta de los ciudadanos por la vía de la tributación para el financiamiento del gasto público. El incremento de la carga tributaria constituye uno de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz, suscrito por el Gobierno de la República –para el año 2000 debía incrementarse en un 50% del nivel alcanzado en 1995, 8%–; como no se llegó al proyectado (12%), la meta fue reprogramada en el Pacto Fiscal (año 2000) para ser alcanzada en el 2002, pero ni en ese año ni en el actual ha sido posible lograrla. Cabe señalar que a raíz de la actualización de la metodología de las cuentas nacionales la nueva meta para la carga tributaria equivale ahora a 13.2%. Como puede observarse en la gráfica 2, a lo largo de la década posterior a la suscripción de los mencionados acuerdos, no se ha podido alcanzar esa meta. No obstante, a partir del 2000 se ha observado una tendencia ligeramente ascendente de 12.1% en el 2007, lo que evidencia que los esfuerzos realizados han sido insuficientes e insostenibles, por lo que luego este indicador ha declinado en los dos años subsiguientes. Según estimaciones del MINFIN se esperaría que en el 2010 se sitúe en 11.7% y para el 2011 la proyección sea de 10.8%.
Gráfica 2 Guatemala: carga tributaria Período 2002 - 2011 14 12
11.9
11.7
11.5
11.2
11.9
12.1
11.8 10.0
10 Porcentaje
11.7
10.8
8 6 4 2 0 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010* 2011**
*Vigente ** Proyectado
Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
9
Los incrementos observados en algunos de los años de la serie presentada, coincidieron con alguna modificación, prórroga de vigencia o sustitución de algunos impuestos, así como la emisión de leyes para combatir la evasión fiscal; éstas complementadas con mecanismos administrativos para mejorar la recaudación de impuestos. Todo esto ha sido positivo pero no suficiente para modificar estructuralmente el sistema impositivo con el objeto de hacerlo más eficiente; actualmente no se observan los principios de equidad y justicia tributaria, debido a la dificultad para alcanzar consensos entre los sectores sociales y las fuerzas políticas representadas en el Organismo Legislativo. A pesar que se han aportado estudios de soporte técnico para las reformas tributarias planteadas, ha faltado el consenso y la voluntad política para lograr su aprobación 2 . La situación puede tornarse crítica en el futuro cercano, ya que los ingresos fiscales siguen mostrando rigidez y de nuevo se observa debilidad en sus bases de sustentación, lo que aunado al constante crecimiento de los gastos conduce al ensanchamiento del déficit fiscal y a la necesidad de recurrir al endeudamiento público, el cual, aunque por ahora no ha tenido obstáculos para su gestión y obtención, de no propiciarse el fortalecimiento sustancial de los ingresos tributarios podría dificultar el acceso a las fuentes tradicionales de recursos, especialmente de los organismos financieros internacionales. Por ello, es objeto de vigilancia por parte de las calificadoras de riesgo país y de seguimiento por los mencionados organismos. A este respecto, la mayor amenaza es el retraso en la adopción de las reformas legales en torno a la prohibición para la emisión de acciones al portador en la constitución de sociedades y dar acceso a la información bancaria a las autoridades fiscales.
En la discusión de este tema, para algunas corrientes de pensamiento y de opinión, la lectura de este parámetro es discutible porque consideran que los que pagan impuestos son una minoría y quienes trabajan en la informalidad, que son la mayoría, no tributan, argumento discutible porque éstos también pagan algunos impuestos indirectos.
2
Cuadro 3 Déficit fiscal y forma de financiamiento del déficit Períodos fiscales 2006 - 2011 Cifras en millones de quetzales Años 2006 2007 2008 2009 Déficit fiscal como % del PIB -1.9 -1.4 -1.7 -3 Financiamiento externo neto Financiamiento interno neto Otras fuentes de financiamiento Financiamiento total del déficit
2,754.4 2,603.5 1,080.1 6,438.0
2,750.9 2,064.3 1,217.8 6,033.0
849.8 1,625.6 2,302.0 4,777.4
2010*
4,117.3 4,388.4 1,166.0 9,671.7
2011**
-2.4
-2.7
4,932.2 1,388.4 1,465.9 7,786.5
6,383.8 5,315.5 100.9 11,800.2
* Vigente ** Proyectado Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
Para fines de análisis macroeconómico es usual hacer comparaciones de la carga tributaria con otros países en vías de desarrollo –particularmente de la región latinoamericana–, a fin de encontrar similitudes y diferencias para revisar la estructura tributaria de esos países y encontrar elementos que pudieran sustentar las reformas fiscales, administrativas e institucionales que mejor se adapten a las características del país.
Gráfica 3 Países seleccionados: carga tributaria Año 2009
25.0 20.0 15.0 10.0 5.0
Fuente: elaboración propia con información de CEPAL.
Bolivia
Uruguay
Nicaragua
Brasil
Chile
Honduras
Ecuador
Venezuela
Costa Rica
Perú
Paraguay
Colombia
Argentina
El Salvador
Panamá
Guatemala
0.0 México
10
La carga tributaria es uno de los indicadores macroeconómicos más importantes evaluados por las firmas calificadoras de riesgo país, juntamente con el nivel de las reservas monetarias internacionales, el saldo de la deuda pública y el cumplimiento de los compromisos derivados de dicha carga, la estabilidad macroeconómica y otros relacionados con el perfil socioeconómico del país. La carga tributaria representa la capacidad de pago de un país y por lo tanto la solvencia del mismo como garantía para los acreedores, especialmente los internacionales, pero también representa la capacidad del Estado para atender el gasto social y enfrentar compromisos como los establecidos en los Acuerdos de paz y en el cumplimiento de los objetivos del milenio. En esa medida también se gana la confianza de los mercados internacionales y se determinan los montos de crédito a los que se puede acceder, así como los plazos y tasas de interés.
En la gráfica anterior se observa que la carga tributaria de Guatemala solamente supera a la de México y es inferior a la de los países de Centroamérica, con la salvedad de que en el caso de Nicaragua también se incluyen dentro de los ingresos tributarios las contribuciones al seguro social, lo que hace subir su valor real. En términos generales, no existen diferencias tan marcadas como cuando se compara con la de los países europeos; tal afirmación es comprensible si se toma en cuenta que en éstos el ingreso per cápita es bastante superior y la moral tributaria es alta por la eficiencia demostrada en la ejecución transparente del gasto público, así como la eficacia de la inversión. Seguidamente, en el diagrama de dispersión puede observarse que la carga tributaria de varios países investigados tiende a ser mayor en la medida en que el ingreso per cápita de la población es más alto. Sin embargo, al margen de la magnitud del ingreso per cápita, países como Guatemala podrían elevar su carga tributaria si combinaran los principios de justicia y equidad, hicieran más progresivo su sistema para favorecer los programas de inversión pública orientados a la redistribución del ingreso, a cuyo efecto es también esencial mejorar la percepción de falta de transparencia en el gasto que priva en un considerable porcentaje de la población. A pesar de ello, vale también recordar que los países centroamericanos, con ingreso per cápita poco diferente respecto de Guatemala, muestran cargas tributarias algo más elevadas.
Gráfica 4 Relación PIB per cápita-carga tributaria
11
40 35 Carga tributaria
30 25 20 15
R2 = 0.1228
10 5 0 2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
Logarítmo del PIB per cápita
Fuente: elaboración propia con información de Banco Mundial.
La gráfica anterior relaciona el porcentaje de carga tributaria con el logaritmo del ingreso per cápita de 80 países del mundo con diferente nivel de desarrollo económico. Las pruebas estadísticas muestran que la relación es estadísticamente significativa con un 99% de confiabilidad, por lo que puede aseverarse que la magnitud de la carga tributaria tiende a ser mayor en la medida en que el ingreso per cápita de los países investigados es también mayor. Sin embargo, la bondad del ajuste es baja, lo que indica que existen factores adicionales que explican el comportamiento de la variable dependiente
Independientemente de los aspectos cualitativos del gasto público, se considera oportuno señalar que la evolución reciente de las principales variables del sector fiscal revela que en tanto que el gasto público ha crecido en forma sostenida, los ingresos fiscales también lo han hecho pero con altibajos y en proporción menor, afectados en los últimos tres años por la falta de certeza en su consecución, la gráfica 5 muestra la diferencia entre ambas curvas (déficit fiscal) que ha tendido a ensancharse gradualmente en los últimos tres años de la serie, ubicándose en niveles que superan ligeramente el 3% del PIB; esto ha obligado al gobierno central a recurrir en esa medida al endeudamiento público. Gráfica 5 Gobierno Central: ingresos, egresos y endeudamiento total -en millones de quetzalesMillones de quetzales
100,000 80,000 60,000 40,000 20,000
12
Ingresos totales
Egresos totales
2011**
2010*
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
Saldo de la deuda total
* Estimado ** Proyectado Nota: para la conversión de la deuda externa a moneda nacional, del período 1995-2009, se utilizó el tipo de cambio promedio de cada año. La información del año 2010 y 2011 estaba expresada en quetzales. Fuente: elaboración propia con información del Banguat y Minfin.
Tal comportamiento parece evidenciar que el presupuesto del gasto se realiza sin certeza en el incremento de los ingresos, principalmente los tributarios, en lo cual incide la débil recuperación de la economía y la baja carga tributaria del país que impide su sostenibilidad, además de los consabidos problemas de la evasión y elusión tributaria. Pero también es producto de la timidez conque los gobiernos abordan la necesidad de una reforma al sistema fiscal del país, a fin de que las finanzas públicas se manejen con mayor solvencia y estabilidad, así como para evitar el colapso ante el riesgo de cierre parcial o total de las puertas de acceso al financiamiento del déficit fiscal. 1.1 Deuda pública De acuerdo con cifras del MINFIN, el saldo de la deuda pública total proyectado para el 31 de diciembre de 2010 asciende a Q 79,767.2 millones (24.4 % del PIB estimado), de los cuales Q 44,669.0 millones (56% del total) corresponde a deuda externa y Q 35,098.2 millones (44 %) a deuda interna. En los últimos tiempos, analistas financieros y organismos especializados en temas económicos y financieros han reconocido que el nivel de la deuda pública del país es manejable y que es incluso mejor que el de otros países de
similar grado de desarrollo. Este nivel de deuda, entre otros parámetros, ha permitido a Guatemala mantener una buena calificación de riesgo país con las compañías especializadas del exterior y también acceder a las fuentes financieras internacionales para adquirir crédito. La estimación para el final del ejercicio 2011, es que el saldo en circulación de la deuda pública ascendería a Q 89,322.8 millones (25.3% del PIB proyectado), de los que Q 48,839.6 millones (54.7 %del total) corresponderían a deuda externa y Q 40,483.2 millones (45.3 %) a deuda interna. El cuadro siguiente muestra las cifras mencionadas, así como las amortizaciones, las colocaciones de bonos y/o el desembolso de nuevos créditos programados e incluye la variación neta que mostrarán durante el ejercicio 2011, que implicará que para entonces la deuda total mostraría un incremento de Q 9,555.1 millones, equivalente al 11 %.
Descripción
Deuda Interna
13
Cuadro 4 Saldo en circulación de la deuda pública 2011 Cifras en millones de quetzales Saldo Amortización Negociación Saldo estimado en y/o estimado en circulación Desembolsos circulación al al 31/12/10 31/12/11 35,098.2 5,385.0 40,483.2 2,213.1
6,383.8
48,839.6
Endeudamiento neto 2011
5,385.0
Deuda Externa
44,669.0
Bonos del Tesoro
7,640.0
4,170.1
Préstamos
37,029.0
2,213.1
6,383.8
41,199.6
4,170.1
Deuda total
79,767.2
2,213.1
11,768.8
89,322.8
9,555.1
7,640.0
Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
De nuevo, cabe reiterar la preocupación por la tendencia ascendente del endeudamiento público, ya que si bien es un mecanismo que permite financiar el gasto y la inversión pública, no debería constituirse en apoyo permanente para la cobertura del déficit fiscal, ni en justificación del abandono de los esfuerzos necesarios para fortalecer los ingresos corrientes del gobierno.
2. Presupuesto de egresos El proyecto de presupuesto para el año 2011 por el lado del gasto, presenta variaciones significativas en relación al presupuesto vigente. Para analizar la distribución del presupuesto es conveniente recordar algunas clasificaciones presupuestarias normadas por el Manual de Clasificación Presupuestaria del Sector Público de Guatemala, por ejemplo, la clasificación por tipo de gasto incluye: a) gastos de funcionamiento: gastos en administración y en recurso humano; b) inversión: inversión física, transferencias de capital e inversión financiera y c) deuda pública. Según esta clasificación, pudo determinarse que las variaciones más notorias en el proyecto de presupuesto hacia la baja se registran en los rubros de inversión física (-44.2%) y gastos en administración (-37.4%), en tanto que otros renglones del gasto muestran incrementos, tal el caso del gasto en recurso humano y la inversión financiera. La distribución del proyecto de presupuesto así como la del vigente se observan en las gráficas siguientes. Gráfica 6 Clasificación del presupuesto de egresos por tipo de gasto a) Presupuesto vigente 2010 b) Proyecto de presupuesto 2011 13.0% 15.8% 13.3% 21.4%
14
15.8%
15.0%
7.4%
13.7% 35.8%
Gastos de administración Inversión física Deuda Pública
48.8%
Gastos en recurso humano Transferencias de capital
Nota: se excluyó de las gráficas la inversión financiera por ser poco significativa. Para 2010 el monto vigente es de Q 58.9 millones y en el proyecto de 2011 Q 73.0 millones. Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
Preocupa -en el marco de las finanzas públicas- que se reduzca el rubro de la inversión física, especialmente si se considera que ésta constituye un elemento fundamental en la reconstrucción de la infraestructura productiva dañada severamente por los fenómenos naturales ocurridos a finales del mes de mayo –las pérdidas y daños ocasionados por la tormenta Ágata y la erupción del volcán de Pacaya se estimaron en aproximadamente Q 7,800 millones- y por el invierno copioso que se experimentó en 2010.
Otro aspecto relevante de la clasificación del gasto en el proyecto de presupuesto para el año 2011, es que paulatinamente se está ampliando lo que corresponde al pago por servicio de la deuda pública. Las cifras muestran que se pretende incrementar el gasto en recurso humano, lo cual se esperaría fuera ejecutado en los ministerios de salud pública y asistencia social, educación, gobernación y comunicaciones, infraestructura y vivienda; sin embargo, preocupa en términos del balance fiscal, que ese incremento corresponda a un mayor endeudamiento. A propósito del gasto público para 2011, el incremento puede explicarse porque en ese año dará inicio la campaña electoral para las elecciones presidenciales. Es decir, que la experiencia demuestra que la política económica de los gobiernos de turno varía en los años electorales; en ese sentido Cuadrado Roura apunta: “…los partidos en el poder siguen diferentes reglas de política económica en función de la proximidad o de la lejanía de las elecciones; de tal suerte que empíricamente deberían cumplirse las siguientes previsiones:
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Una expansión económica en el año actual o en el año anterior a la elección, con un crecimiento del PIB mayor que el normal y una tasa de desempleo por debajo de la media; La tasa de inflación comienza a incrementarse inmediatamente antes o justo después de la consulta electoral. Una recesión o desaceleración económica después de la elección con una gradual reducción de la inflación.
…teniendo en cuenta que las elecciones se realizan de forma regular cada cierto número de años, los objetivos y los instrumentos de la política económica mostrarían un modelo cíclico con las tendencias antes señaladas: incremento del PIB y reducción del desempleo antes de las elecciones (políticas económicas expansivas), y contención de la inflación con aumento del desempleo y menor crecimiento económico después de la consulta electoral (políticas económicas contractivas) (…)” 3 Dentro de los gastos corrientes programados en el proyecto de presupuesto, para el rubro de remuneraciones se contemplan Q 13,220.2 millones, que representan aproximadamente un 25% del total del presupuesto. Dentro de esta parte se incluyen los sueldos y salarios, los aportes patronales a la seguridad social, las dietas y otros gastos de representación y otras prestaciones relacionadas con salarios. Los sueldos y salarios absorben el mayor porcentaje de este rubro, ya que se estarían destinando para el próximo año Q 11,013.2 millones; en el otro extremo, el rubro al que se destinan menos recursos es el de dietas y gastos de representación (Q 32.3 millones); sin embargo, cabe acotar que esta cifra aunque no significativa en términos relativos en relación al total de remuneraciones, en valores absolutos y considerando la austeridad que debería prevalecer en el manejo de las finanzas públicas, sí resulta significativa y el hecho que se haya planteado un incremento de aproximadamente 10% para el año 2011, no contribuye a dar señales de calidad del gasto público ni a fortalecer la moral tributaria de la población.
3
Cuadrado, J. (2005). Política económica. 3ª. ed. McGraw Hill. España.
En la actualidad el gasto público presenta un escenario complicado, incluso las autoridades de gobierno necesitaron convocar a los representantes de la cooperación internacional para solicitar una ayuda extraordinaria; este llamado tuvo resultados positivos ya que países amigos y organismos financieros internacionales han anunciado cuantiosos recursos en el marco de la cooperación internacional. Sin embargo, también hicieron un llamado justificado sobre la necesidad de abordar el tema de una reforma fiscal, ya que si el país solicita ayuda del exterior, también a lo interno deben observarse acciones que respondan con medidas sostenibles para proveer al Estado de más recursos financieros. 2.1 Clasificación institucional del gasto público Los Q 52,959.6 millones contemplados en el proyecto de presupuesto para el año 2011 serían distribuidos institucionalmente, así el cuadro 5 muestra cómo el presupuesto es absorbido en su mayoría por las obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, incluidos los aportes constitucionales a las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, en tanto el rubro que menos recursos representa dentro de la totalidad del presupuesto es el que se refiere a la Procuraduría General de la Nación. Cuadro 5 Distribución institucional del presupuesto contenido en el proyecto para 2011 y su variación con respecto al presupuesto vigente
Institución
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Procuraduría General de la Nación Ministerio de Energía y Minas Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Presidencia de la República Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Finanzas Públicas Ministerio de Economía Ministerio de Cultura y Deportes Ministerio de Trabajo y Previsión Social Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Ministerio de la Defensa Nacional Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo Ministerio de Gobernación Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Servicios de la Deuda Pública Ministerio de Educación Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro Total
% de participación
Variación
0.10 0.23 0.29 0.36 0.58 0.62 0.64 0.80 1.13 1.89 2.61 4.84 6.14 6.75 6.78 15.78 17.31 33.14 100.00
Fuente: elaboración propia con información del Proyecto de Presupuesto 2011, MINFIN.
En lo que respecta a las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, son significativos los montos asignados a las Municipalidades, a los Consejos Departamentales de Desarrollo Urbano y Rural y a la Universidad de San Carlos de Guatemala, instancias que representan: 27.4%, 9.7% y 6.7% del total de este rubro, respectivamente. Llama la atención, que en la coyuntura de crisis que atraviesan las finanzas públicas, aunada al problema latente de inseguridad que vive el país y a la precariedad observada en la infraestructura productiva, se hayan contemplado variaciones negativas –entre los recursos previstos en el proyecto de presupuesto 2011 y el vigente- en carteras tan importantes como el Ministerio de Gobernación, el de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV), el de Salud Pública y Asistencia Social, entre otros. Se considera que las dificultades que se afrontan deberían aprovecharse como una oportunidad para propiciar una mejor focalización del gasto público, para que complementado con la ayuda internacional, se canalice a la reconstrucción del país y se refleje en un incremento significativo en los recursos asignados al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda y se traduzca en mayores inversiones y creación de fuentes de empleo.
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En ese sentido, cabe señalar que la inversión en infraestructura es positiva en materia económica ya que genera empleo, principalmente si incluye la utilización de fuerza laboral, como había sido considerado en el Programa Nacional de Emergencia y Recuperación Económica (PNERE). Sin embargo, la información disponible con respecto al impacto de las acciones contenidas en dicho plan es muy general y no permite cuantificar a detalle su impacto en la actividad económica. En esa misma línea, hace algunos meses fue presentado por el Gobierno de la República el plan de reconstrucción: Después de Ágatha y Pacaya. Juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción con transformación. Las fases contempladas en este plan son: 1. Recuperación 2. Reconstrucción y 3. Transformación Además se identificaron 4 ejes en el plan: 1. 2. 3. 4.
Asistencia humanitaria y rehabilitación Recuperación de medios de vida y reactivación económica Adaptación y mitigación al cambio climático y Fortalecimiento institucional.
Queda la inquietud del por qué se registra una reducción en la cartera que corresponde al CIV dada la importancia de sus funciones en la coyuntura posfenómenos naturales. Asimismo, es necesario hacer la reflexión en cuanto a la necesidad de transparentar la información correspondiente a la deuda flotante directamente relacionada con la ejecución del gasto público en materia de infraestructura, especialmente ahora cuando se ha evidenciado la mala calidad de la infraestructura en carreteras, que provocó incluso pérdidas humanas en el invierno reciente.
Un aspecto importante es el relativo a la urgente necesidad de transparentar los procedimientos de adjudicación de obras. En 2009, según información difundida por la presidenta de la Comisión de Transparencia del Congreso de la República, el 84% de las adjudicaciones se hicieron sin la respectiva licitación, lo que impacta negativamente en la calidad del gasto público. La presidenta de la referida comisión legislativa identificó las consecuencias de tal situación, dentro de las cuales pueden citarse las siguientes: discrecionalidad, improvisación, pocos o nulos controles y fiscalización, altos costos de intermediación, mala calidad de las obras, corrupción, entre otras. También, se presentó una propuesta de trabajo “Programa Contratos Visibles Contratistas Visibles” a fin de superar esos obstáculos, misma que incluye: a) eliminación de mecanismos de adjudicaciones discrecionales; b) pago de proveedores (derecho de turno 4 , aprobación de la norma presupuestaria 2011); c) sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal; d) fortalecimiento de la auditoria social. Sería conveniente que esta propuesta se lleve a la práctica, dado que mejoraría sustancialmente la fiscalización de la ejecución del gasto público y consecuentemente su calidad.
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A pesar de que el presupuesto proyectado para el Ministerio de Educación (MINEDUC) registra un incremento de aproximadamente 17%, es importante indicar que Q 1,026.2 millones del mismo, es decir 11.2% del total asignado, corresponde al programa presupuestario identificado como “Fondo social mi familia progresa”. Si bien las acciones llevadas a cabo por este programa están relacionadas en alguna parte con el tema de la educación –específicamente porque las transferencias condicionadas que emanan de dicho fondo se estaría posibilitando la permanencia de los niños en escuelas nacionales, siguiendo la metodología de otros países en donde se han aplicado programas similares, aunque en contextos diferentes-, no necesariamente corresponden a las actividades esenciales de dicha cartera para elevar el nivel educativo de la población demandante de este servicio, sino más bien podría estar provocando deterioro en las condiciones en que se realizan las actividades educativas del país, acentuado por los fenómenos naturales y el exceso de lluvias. Cabe agregar que si bien con este incentivo se motivan las economías locales vía incrementos en el consumo, también aumentó la demanda del servicio de educación pública; empero, debió preverse la oferta del mismo para evitar desequilibrios que puedan traducirse en un contexto inadecuado para el desarrollo normal del proceso de enseñanza aprendizaje. Al deducir estos recursos, el presupuesto de este ministerio estaría contemplando fondos por un monto de Q 8,108.0 millones. Es relevante observar dentro del conjunto de secretarías y otras dependencias del Organismo Ejecutivo, el incremento estimado para la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. En el Proyecto de Presupuesto para el año 2011 a esta secretaría identificada como el Programa 54: Asuntos de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se le asigna un monto de Q 111.09 millones, cantidad significativamente superior a la vigente que se ubica en aproximadamente Q 32.6 millones; es decir, que de aprobarse el presupuesto tal y como Propuesta de la Comisión Legislativa de Transparencia que propone que “se respete la antigüedad del contrato para los pagos correspondientes, siempre y cuando se hayan concluido con las etapas correspondientes y de acuerdo a las especificaciones de los contratos”.
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fue presentado en el proyecto para este renglón, se estaría experimentando un incremento de 241%. Tal aumento es positivo porque la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) es un aspecto fundamental para el bienestar de la población, especialmente de la niñez, si se considera por ejemplo que según datos preliminares de la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2008/2009, la desnutrición crónica en el país se ubica en 43.4% en niños y niñas en edades comprendidas entre 3 y 59 meses. Esta cifra evidencia la grave situación de las posibilidades de desarrollo físico y psicológico de la niñez y permite imaginar un panorama complicado en términos de productividad y desarrollo económico en el futuro cercano si no se toman las medidas adecuadas, que están directamente relacionadas con el tema del presupuesto público. 2.2 Funcionamiento e inversión
Gráfica 7 Gasto en funcionamiento e inversión a nivel institucional contemplado en el proyecto de presupuesto 2011. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
PGN
MARN
Secretarías
MCD
MEM
MAGA
CIV
Inversión
Obligaciones del T.
Funcionamiento
MINECO
MINTRAB
MINSPAS
MINEDUC
MINFIN
MINDEF
MINGOB
MINEX
0 Presidencia
%
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Efectivamente, el mayor porcentaje de recursos que se contempla en el proyecto de presupuesto para el año 2011 se dedica a los rubros que corresponden al funcionamiento del Estado y en mínima proporción se destinan a la inversión física. Cabe señalar que el gasto en inversión en el presente se convierte en gasto de funcionamiento en el futuro; en la gráfica siguiente se presenta esta clasificación a nivel institucional y puede observarse cómo en carteras tan importantes como la del Ministerio de Educación, Salud Pública y Gobernación, se presentan escenarios presupuestarios para el próximo año en donde el gasto en inversión es mínimo, lo cual advierte que el mejor desempeño de estas instituciones estará limitado y será difícil contar con una mejor contribución de parte del Estado en estas áreas de acción.
También puede observarse en esta clasificación de los egresos del Estado a nivel institucional que hay entidades que incluso absorberían todos sus recursos en el funcionamiento, tal los casos del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, y la Procuraduría General de la Nación. Por otro lado, como era de esperarse, también se refleja la importancia que revisten en el tema de la inversión, las actividades que corresponden al CIV en donde este rubro estaría representando 82% de su presupuesto total; sin embargo, dada la experiencia en cuanto a la contratación y ejecución de obras físicas de mala calidad –por ejemplo, el estado de la carretera interamericana CA1-, sería pertinente una mejor fiscalización del gasto que ejecute dicha entidad. Analizando el Proyecto de Presupuesto desde el punto de vista de la finalidad del gasto, pudo determinarse que son significativos los porcentajes que se destinan a educación, protección social, urbanización y servicios comunitarios. A pesar de estas prioridades reflejadas en términos del presupuesto, es evidente que dichas áreas requieren de mayores esfuerzos financieros para superar los obstáculos existentes. Llama la atención que el menor porcentaje de los recursos se destina a la atención de desastres y gestión del riesgo, área de trabajo que debería tener mayor atención ante la vulnerabilidad ambiental del país mostrada en los últimos meses y cuyos efectos se han sentido principalmente en las finanzas públicas del país. Las diferentes finalidades en las que se distribuiría el presupuesto para el año 2011 se presenta a continuación. Gráfica 8 Distribución del Presupuesto por finalidad Año 2011
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13.8%
7.0% 8.5%
9.3% 17.4%
9.6%
11.8%
5.9% 16.7%
Servicios Públicos Generales Asuntos económicos Salud Protección social Transacciones de la deuda pública
Orden público y Seguridad ciudadana Urbanización y servicios comunitarios Educación Otros
Nota: el apartado “otros” incluye defensa, atención a desastres y gestión de riesgos, protección ambiental y actividades deportivas, recreativas, cultura y religión. Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
2.3 Distribución regional y Acuerdos de Paz Atendiendo a la clasificación del presupuesto según región, puede verse que su distribución tal y como está planteada beneficia en mayor medida a la región metropolitana (30.9%), lo cual aleja la posibilidad de pensar en el presupuesto como una herramienta que propicie el desarrollo económico desde el ámbito local, para donde debiera dirigirse en mayor medida. Además, la clasificación de multirregional que representa otro porcentaje elevado, distorsiona en alguna medida el análisis que pueda hacerse del gasto público desde la perspectiva territorial. El cuadro 6 muestra la distribución del presupuesto por región.
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Cuadro 6 Distribución del presupuesto para 2011 por región En porcentajes Región I Metropolitana 30.94 Región II Norte 3.66 Región III Nororiente 5.21 Región IV Suroriente 3.19 Región V Central 3.74 Región VI Suroccidente 8.71 Región VII Noroccidente 4.28 Región VIII Petén 1.88 Multiregional 22.13 Servicios en el exterior 0.48 Servicios de la deuda pública 15.78 Total
100.00
Fuente: elaboración propia con información del MINFIN.
Con respecto a la clasificación del gasto público según los Acuerdos de Paz, pudo determinarse que el monto estimado representa aproximadamente el 44% del total del presupuesto, de aprobarse el monto sugerido en el proyecto para el año 2011. Llama la atención en esta clasificación que se hayan presupuestado menos recursos para el Organismo Judicial y Corte de Constitucionalidad en relación al presupuesto vigente; aunque la diferencia es mínima (Q 81.6 millones), no constituye una señal positiva para el fortalecimiento de las acciones que tan importantes instancias llevan a cabo en el fortalecimiento del estado de derecho, aspecto que hoy en día requiere de especial atención. Por otro lado y dentro de la misma clasificación de los Acuerdos de paz, se observa un incremento significativo en el rubro que corresponde a la vivienda, cuyo incremento respecto al presupuesto vigente sería del orden de 131.2%, lo cual es positivo si se considera que este renglón no ha contado con los recursos suficientes para que el sector público contribuya en forma notoria a satisfacer la demanda de viviendas, principalmente para los sectores sociales de menores ingresos.
Conclusiones 1. Una de las dificultades afrontadas por las finanzas públicas en el 2010, aparte de la insuficiencia de recursos para atender las exigencias del gasto, fue la no aprobación del presupuesto que se había propuesto para ese año, que obligó a utilizar el del año precedente, toda vez que el proyecto ya incorporaba algunas modificaciones derivadas de la experiencia adquirida en la ejecución presupuestaria de 2009, lo que también generó desorden y en ese sentido constituye una amenaza que se cierne de nuevo, a juzgar por la falta de consenso que ha prevalecido entre las principales bancadas representadas en el Congreso de la República, aunado a la proximidad de las elecciones generales. Una reincidencia en no aprobar el presupuesto sería inaceptable a todas luces y podría ser muestra de la intención de realizar una ejecución presupuestaria desordenada y poco transparente.
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2. Las perspectivas económicas para 2011, aunque se pueden considerar un tanto optimistas, prevén un desenvolvimiento positivo de la actividad económica pero a una tasa de crecimiento todavía modesta, lo que aparte de carecer de un sustento más confiable, se basa en estimaciones que dependen del desempeño futuro de la actividad económica de los países más desarrollados, expuesta a los efectos de la persistencia de altos niveles de desempleo y del retardo en la percepción de los efectos de las políticas anticíclicas que fueron adoptadas. No obstante, es imperativo que el presupuesto planteado para el 2011 sea aprobado, ya que permitiría una ejecución más ordenada que evitaría recurrir a transferencias durante el año, las que generalmente dan lugar a mucha discusión y desgaste en la instancia legislativa y que además retrasa el desarrollo de los programas, especialmente de inversión, previstos en el mismo. 3. El presupuesto sugerido para 2011 alcanzaría los Q 52,959.6 millones, con un incremento del 3.2% respecto del proyectado a ejecutar en 2010 y representaría alrededor del 15.0% del PIB nominal estimado para ese año. Las fuentes financieras principales serán los ingresos tributarios, ingresos no tributarios y donaciones e ingresos que generaría la Ley antievasión II, todavía pendiente de la aprobación del Congreso de la República. Con ello, se proyecta un déficit del orden del 2.7% del PIB, que sería financiado a través de bonos del tesoro y préstamos del exterior. En adición a lo anterior, se plantea la necesidad de acudir nuevamente al Congreso para la aprobación de una emisión de bonos a efecto de financiar los proyectos de reconstrucción, necesarios después de los fenómenos naturales que han afectado al país y que implicará el aumento del déficit fiscal hasta un 3.4% del PIB. Cabe resaltar que la Ley antievasión II está encaminada a darle mayores facultades a la Administración Tributaria, mediante más exigencias para comprobar gastos, la reducción de los gastos deducibles y el incremento del valor de las multas por infracciones a la ley, pero no modifica las tasas tributarias. 4. Dado que la participación de los impuestos indirectos continúa siendo la más importante dentro del total, sigue resaltando la necesidad de reformar el sistema impositivo para que gradualmente se haga menos regresivo. Esta reforma, que debería hacerse con apego a los principios de equidad y justicia tributaria, no perseguiría solamente incidir en la regresividad sino involucraría otros aspectos
necesarios; entre ellos, simplificar dicho sistema, perfeccionar los impuestos con potencial para generar más ingresos (IVA e ISR) y eliminar los que reportan baja recaudación, así como también contemplar estímulos fiscales con carácter temporal para proyectos de interés que fortalezcan áreas seleccionadas de producción y que mejoren el nivel de competitividad del país, acordes con los programas impulsados conjuntamente entre el sector privado y el gobierno. A pesar que se han aportado los estudios de soporte técnico para las reformas tributarias planteadas, ha faltado el consenso y la voluntad política para lograr su aprobación. 5. La carga tributaria de Guatemala sigue siendo de las más bajas de Latinoamérica, lo que pone de manifiesto la necesidad de fortalecer los ingresos tributarios. La poca evolución de esta variable puede ser crítica, pues aunada al constante crecimiento de los gastos conduce al ensanchamiento del déficit fiscal y a la necesidad recurrente del endeudamiento público, el cual por ahora no ha tenido obstáculos para su gestión y obtención, pero que de no propiciarse el fortalecimiento sustancial de las finanzas públicas podría dificultar el acceso a las fuentes tradicionales de recursos, especialmente de los organismos financieros internacionales; la situación podría agravarse por el retraso en el establecimiento de las reformas legales en torno a la prohibición para emitir acciones al portador en la constitución de sociedades y el acceso a la información bancaria a las autoridades fiscales, que ya constituyen compromisos adquiridos por el país en el contexto de convenios de intercambio de información fiscal con los países de la OCDE.
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6. En una regresión corrida a 80 países del mundo en la que se relaciona la carga tributaria (variable dependiente) y el logaritmo del ingreso per cápita (variable independiente), se observa que la primera tiende a ser mayor en la medida en que la segunda es mayor. Sin embargo, al margen de la magnitud del ingreso per cápita, países como Guatemala podrían elevar su carga tributaria, a la vez que hacen más progresivo su sistema tributario para favorecer los programas de inversión pública orientados a la redistribución del ingreso, a cuyo efecto es también esencial mejorar la percepción de falta de transparencia en el gasto que priva en un porcentaje de la población. Asimismo cabe recordar que los países centroamericanos, con ingreso per cápita con poca diferencia respecto de Guatemala, muestran cargas tributarias un poco más elevadas, lo que indica que existen factores adicionales que explican el comportamiento de la variable dependiente. 7. La evolución reciente de las principales variables del sector fiscal revelan que en tanto que el gasto público ha crecido en forma sostenida, los ingresos fiscales también lo han hecho pero con altibajos y en proporción menor, lo que ha determinado que la diferencia entre ambas curvas (déficit fiscal) haya tendido a ensancharse gradualmente en los últimos años ubicándose en niveles que superan ligeramente el 3% del PIB –todavía dentro de los márgenes establecidos en el Acuerdo Stand-by suscrito con el Fondo Monetario Internacional vigente hasta finales de octubre 2010–, lo que ha obligado al gobierno central a recurrir en esa medida y de manera consecutiva al endeudamiento público, el que al final del año 2011 se proyecta que supere el 25% del PIB.
8. De acuerdo al tipo de gasto, el proyecto de presupuesto para 2011 muestra descensos en los porcentajes asignados a los rubros de inversión física y gastos de administración; en contraposición el gasto en recurso humano e inversión financiera presenta incrementos. No es alentador observar que se tenga previsto un decremento en el rubro de inversión física, dada la necesidad de reconstruir la infraestructura física dañada en este año como consecuencia de fenómenos naturales, como la tormenta Ágata y la erupción del volcán de Pacaya cuyas pérdidas y daños se estimaron en Q 7,800 millones. Este monto se incrementó por las consecuencias que produjo el invierno copioso que afectó al país este año. 9. Debido a la falta de una reforma fiscal y al incremento del gasto público ocasionado por los fenómenos naturales, se prevén para el año 2011 mayores recursos destinados al pago del servicio de la deuda. 10. Dentro de los gastos corrientes planificados para el próximo año, ocupan aproximadamente una cuarta parte del presupuesto los que se destinan al pago de remuneraciones, que se incluye sueldos y salarios, aportes patronales, dietas y otros gastos de representación y otras relacionadas con los salarios. Ante la situación poco favorable de las finanzas públicas, no se justifica un incremento en el rubro de dietas y gastos de representación como se ha planteado para el próximo año.
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11. En la clasificación institucional del gasto se observan variaciones negativas de las asignaciones previstas para el año 2011 con respecto a los presupuestos institucionales vigentes, en carteras como Secretarías y otras dependencias del ejecutivo, Ministerio de Gobernación, de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, de Salud Pública y Asistencia Social y en las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro. Esta situación no es compatible con el Plan de recuperación y reconstrucción con transformación, anunciado meses atrás por el Gobierno y cuyas actividades se estarían basando en 4 ejes: a) Asistencia humanitaria y rehabilitación; b) Recuperación de medios de vida y reactivación económica; c) Adaptación y mitigación al cambio climático; y d) Fortalecimiento institucional. 12. La clasificación del gasto público entre funcionamiento e inversión para el año 2011, especialmente en los ministerios de Educación, Salud Pública y Asistencia Social y Gobernación, advierte menor cantidad de recursos asignados para la inversión, lo cual complicará las acciones que se necesitan por parte de estas carteras ante la problemática que enfrentan, entre otros aspectos, por la falta de mejores equipos, instalaciones adecuadas, etc. 13. La clasificación regional del gasto para el 2011, como ha ocurrido en años anteriores, muestra una concentración en el área metropolitana. Dicha área también absorbe un significativo porcentaje del gasto correspondiente a la clasificación multirregional, por lo que no es posible hacer un análisis profundo del presupuesto desde el punto de vista territorial. Además, es hacia el ámbito local donde el presupuesto público debería orientarse en mayor medida a través de las políticas públicas.
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