PROYECTO DE PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO 2002 PRINCIPALES HALLAZGOS 1.

Aspectos Generales

El Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2002 asciende a Q26,049.1 millones, 4.7% mayor al presupuesto vigente para el año 2001. De considerar el cierre estimado del año 2001,1 el incremento propuesto ascendería a un 10.6%. El presupuesto 2002 se plantea ante un escenario económico incierto. El proyecto fundamenta sus estimaciones en una tasa de crecimiento real esperada de 2.9% y una tasa inflacionaria entre el 4.0 - 6.0%. Sin embargo, como estas proyecciones fueron realizadas por el Banguat al finalizar el mes de agosto 2001, no consideran el efecto económico adverso de los ataques terroristas en Estados Unidos. Luego de los sucesos del mes de septiembre se visualiza una más lenta recuperación de la economía norteamericana, con sus consecuentes efectos sobre los ingresos hacia Guatemala por concepto de exportaciones, maquila, turismo y remesas. Si adicionalmente se considera la baja sostenida en los precios de café - principal producto de exportación -, así como el manejo inadecuado de políticas internas que desincentivan la inversión, se podría prácticamente afirmar una sobrevaluación de los ingresos fiscales para el año 2002. Ante una posible sobreestimación de los ingresos fiscales es necesario ajustar el nivel de gasto, de lo contrario se estará presionando a que en el año 2002 se contraiga una mayor deuda pública, tal como sucedió en el año 2001. Incluso, podría implicar la utilización del saldo de los fondos provenientes de la desincorporación de activos del Estado, obligando así a la aplicación de una política monetaria restrictiva que neutralice los excedentes de liquidez generados. 2.

Marco de referencia

Los presupuestos de Estado deben atender a los lineamientos de desarrollo y bienestar contenidos tanto en la Constitución la República, los acuerdos de paz y el pacto fiscal, así como en los planes de gobierno de cada administración. Si bien es difícil identificar en un solo proyecto el cumplimiento de varios de los objetivos planteados, sí es posible hacer señalamientos de carácter general: El diseño y presentación por vez primera de un presupuesto multianual (2002 - 2004), es un paso importante en la definición de una política fiscal de mediano plazo que apoye y fomente el desarrollo económico nacional. En este presupuesto se pueden incorporar 1

Presentado por el Ministerio de Finanzas Públicas en el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2002.

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programas que fortalezcan el desarrollo de capital humano y por tanto, cumplan con los objetivos últimos contenidos en los marcos de referencia. Si bien se califica como positivo el avance logrado, es necesario fundamentarlo en instrumentos que aseguren la asignación y uso eficiente de los recursos públicos. Tres herramientas esenciales son el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y los indicadores de gestión. Si bien en el año 2001 Segeplan avanzó en el diseño del SNIP, lo complejo de su implementación hacen prever que aún hay mucho por realizar. Con relación a los indicadores de gestión, a pesar de ser uno de los compromisos adoptados en el pacto fiscal, todavía no se conoce su diseño ni su aplicación. En relación específica a los acuerdos de paz, es importante enfatizar que no se ha priorizado su cumplimiento, a pesar de haber sido asumidos como agenda de Estado por el gobierno. Los mismos se han diluido en otras propuestas, como la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), que si bien son coincidentes en sus objetivos, podrían implicar montar estructuras o mecanismos paralelos a la institucionalidad de la paz. A la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, el proyecto 2002 asigna cerca de 20% del presupuesto total. Al respecto se hacen las siguientes reflexiones: Primero, es un esfuerzo positivo ante los altos niveles de pobreza que existen en el país; no obstante, su ejecución estratégica debe enmarcarse en la agenda más amplia de la paz, a manera que sean complementarias. En ningún caso cabe desplazar la agenda de la paz por la ERP, dado que los acuerdos contienen una agenda integral de largo plazo para estos fines. Segundo, su logro dependerá no solo del compromiso que la sociedad guatemalteca adquiera, sino de la asignación real de fondos para llevarla a cabo. Esto último es cuestionable en el proyecto 2002, ya que la asignación hecha no representa un esfuerzo adicional al presupuesto anual. 3.

Compromisos del pacto fiscal

Parte de los compromisos adquiridos en el pacto fiscal deben reflejarse en los proyectos de presupuesto a partir del año 2001. De la información de cierre para el año 2001 y el proyecto de presupuesto 2002, se observa que se incumple específicamente con aquellos que ponen en riesgo la estabilidad macroeconómica. Por un lado, la experiencia del año 2001 señala que el déficit aprobado prácticamente se duplicará como resultado de reformas presupuestarias, que aunado a una expectativa de menores ingresos fiscales en el año 2002, hacen prever que de no existir un compromiso político serio, el déficit fiscal continuará presionando las demás variables macroeconómicas, particularmente aquellas relacionadas al sector monetario de la economía.

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En el año 2002 se estima un déficit de 2%, sin considerar el déficit cuasifiscal generado a partir de las intervenciones a tres bancos del sistema financiero nacional. De aprobarse los proyectos de las leyes financieras, las pérdidas originadas por estas operaciones deberán ser trasladadas al fisco, con lo que el déficit estimado podría ser mayor al previsto en el proyecto presupuestario. INDICADORES MACROECONÓMICOS DEL SECTOR FISCAL En porcentajes Cierre Proyecto Concepto Metas pacto fiscal estimado 2001 2002 Déficit fiscal / PIB Alrededor de 1% 3.1  2.0  Ahorro en cuenta corriente / PIB

No menos del 3%

1.4 

2.3 

Carga tributaria

12 % en el año 2002

Ing. tributarios / Ing. totales

No menos del 85%

88.6

9.7 

10.4  87.8

Inversión / PIB

No menos del 4%

4.5

4.3

Deuda Pública Neta / PIB

Alrededor de 1%

1.4

2.0 

Fuente: Elaboración propia con datos del Proyecto de Presupuesto Nacional 2002.

Por otro lado, preocupa el bajo nivel de ahorro en cuenta corriente, ya que al considerar los niveles de inversión previstos, ésta se estaría financiando a través de endeudamiento público. Ante un crecimiento excesivo de la deuda pública durante los últimos seis años, cabe reflexionar sobre la capacidad real del país para hacer frente a los compromisos contraídos. En esta misma línea, el análisis del proyecto 2002 permite identificar la existencia de un déficit primario,2 por lo que no existen ingresos fiscales suficientes para cubrir el pago de intereses de la deuda pública. Por tanto, prácticamente se estaría contratando deuda para cumplir el servicio de la misma. El comportamiento de los indicadores mencionados es un claro reflejo de una insuficiente recaudación. Una carga tributaria pronosticada de 9.7% en el año 2001 y de 10.4% en el año 2002, es el resultado de una baja en la actividad económica, pero a la vez, de la poca efectividad de las reformas tributarias de los años 2001 y 2002, de la ausencia de una estrategia global e integral de fiscalización y control, y de la falta de un programa integral de reactivación económica, todos compromisos adquiridos en el pacto fiscal. De otros acuerdos que deben reflejarse en el proyecto de presupuesto 2002 pero no han sido cumplidos, se mencionan los siguientes.  Registro en un apartado especial de los privilegios, exenciones y exoneraciones vigentes.  Evaluación de proyectos basados en indicadores de gestión.  Cuantificación de las operaciones cuasifiscales del Estado.

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El balance primario se obtiene al restar de los ingresos corrientes y de capital, los gastos de funcionamiento (excluyendo intereses) e inversión. -3-

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Con relación a más compromisos adquiridos en el pacto fiscal, varios de ellos no pueden ser identificados directamente en el proyecto 2002, no obstante requieren de asignaciones presupuestarias para su cumplimiento. Tal es el caso de las actividades que debe realizar la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) para mejorar la capacidad recaudadora del Estado. 4.

Situación financiera del gobierno central

El Presupuesto Nacional ampliado 2001, consigna un déficit fiscal de Q4,528.9 equivalente al 2.8% del PIB. La tendencia del gasto público en el transcurso de 2001, contrasta con el comportamiento de los ingresos tributarios, ya que las cifras del Ministerio de Finanzas Públicas en el cierre estimado de los ingresos corrientes, contempla una disminución de los ingresos proyectados originalmente, presentando una variación negativa de 7.1% respecto a lo proyectado en el presupuesto 2001. Lo anterior equivale al 0.7% en la disminución de los ingresos tributarios con relación al PIB y por consiguiente un aumento entre el 3.1% y 3.5% del déficit fiscal respecto al PIB. Situación financiera del gobierno central En millones de quetzales Ejecutado Cierre estimado Descripción 2000 2001 Ingresos totales 16,401.4 17,691.8 Ingresos corrientes 16,387.9 17,680.2 Ingresos tributarios 14,947.6 15,675.4 Ingresos no tributarios 1,440.3 2,004.9 Ingresos de capital 13.5 11.5

Proyecto 2002 21,166.4 21,146.7 18,574.4 2,572.3 19.7

Gastos totales Gastos corrientes Gastos de inversión Resultado financiero Déficit con relación al PIB Ahorro en cuenta corriente Ahorro con relación al PIB

19,108.8 13,735.8 5,373.0 -2,707.4 1.8% 2,652.1 1.79%

22,633.5 15,382.7 7,250.8 -4,941.8 3.1% 2,297.5 1.4%

24,780.8 16,845.3 7,935.5 -3,614.4 2.1% 4,301.4 2.4%

Financiamiento Financiamiento externo neto Financiamiento interno neto Otras fuentes de financiamiento

2,707.4 676.7 822.5 1,208.2

4,941.8 385.8 1,902.5 2,653.5

3,614.4 1,087.1 2,526.4 0.9

Fuente: Elaboración propia con datos del Proyecto de Presupuesto Nacional 2002. Notas: Debido al balance fiscal del cierre estimado 2001, el Ministerio de Finanzas optó por financiar el déficit a través de la disminución de los depósitos del gobierno. Empero, al 22 de octubre la Junta Monetaria recomendó la emisión de Bonos del Tesoro por Q1,600.0 millones. En el año 2002 como parte del financiamiento interno se contabilizan Q1,081.9 millones de recursos provenientes de la venta de acciones de TELGUA. Debe considerarse que éstos no son recursos recurrentes, por lo que no podrán ser fuente de financiamiento en años futuros.

4.1

Ingresos del Estado

El escenario que presenta el comportamiento de los ingresos tributarios no es alentador. Su tendencia durante el año 2001 es hacia la baja, lo que se confirma en el cierre previsto -4-

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de ingresos del Ministerio de Finanzas. El proyecto de presupuesto 2002 consigna que los ingresos tributarios al cierre 2001 alcanzarán los Q15,675.4 millones, es decir una carga del 9.7% en contraposición al 10.5% establecido en el presupuesto vigente. Lo anterior, vinculado a la falta de acciones integrales indicadas en el pacto fiscal, provoca incertidumbre sobre el cumplimiento de un 10.4% de carga establecida en el proyecto 2002. Con relación al comportamiento de los principales impuestos, se estima que en el 2002 el impuesto sobre la renta se incrementará tan sólo en Q129.2 millones, un crecimiento nominal de 5.6%. En tanto, el incremento sustantivo se producirá en el IEMA, el cual aumentará 74% equivalente a Q1,058.7 millones.3 De los impuestos indirectos, en el año 2001 se observa un comportamiento a la baja del impuesto al valor agregado. Asimismo, el impuesto por consumo registrará una variación negativa de -1.2%, mientras que el de importaciones crecerá tan sólo el 1.6%; es decir, que el IVA total solo aumentará 0.5%, a pesar del incremento de la tarifa en agosto del 2001. No obstante, el proyecto del Presupuesto Nacional 2002 estima un crecimiento del 22% en la recaudación del IVA consumo y un 15.4% del IVA importaciones. En el año 2002 los ingresos no tributarios no presentan un incremento sustantivo, ya que se registran menores ingresos por concepto de intereses, dividendos y donaciones. En el caso del incremento sustantivo observado por concepto de tasas, específicamente a las bebidas gaseosas, la reciente suspensión de esta disposición por parte de la Corte de Constitucionalidad, implicaría un faltante de Q1,070.6 millones. Llama la atención observar que el crecimiento nominal de los ingresos tributarios durante el año 2001 es de 4.9%, en tanto que la inflación acumulada al 30 de septiembre era de 6.7%, lo que pone de manifiesto que no se registra al menos un crecimiento vegetativo de la recaudación tributaria, situación que cuestiona las expectativas de recaudación para el año 2002. Desafortunadamente, el entorno económico en el que se presenta el proyecto 2002, no permite visualizar un incremento sustantivo de la recaudación fiscal, ante un margen gubernamental muy limitado para adoptar medidas de tipo tributario. Esto conlleva la posibilidad de continuar financiando un elevado déficit, presionando de esa forma las variables macroeconómicas del país. 4.2

Gasto público

El grado de ejecución del gasto a lo largo del año 2000 fue de 90% respecto a lo presupuestado, correspondiendo 98% a gastos corrientes y 74% a gastos de inversión. Conforme el cierre estimado 2001, el gasto público alcanzará el 95% de ejecución, correspondiendo al gasto corriente un 99% y a la inversión 88%. Lo anterior evidencia una ejecución presupuestaria por encima del 90%, especialmente del gasto de funcionamiento. 3

La tasa del IEMA fue incrementada en un punto porcentual. -5-

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Por tanto, se hace necesario asegurar los ingresos que permitan al Estado cumplir con sus obligaciones en forma sostenible y transparente. Esta última característica adquiere particular relevancia al considerar los cuestionamientos que a lo largo del año 2001 se han dado, en torno al uso poco transparente y de baja calidad de los recursos públicos.

Gasto Total Corriente Inversión

Presupuesto 2000 21,315.9 14,071.2 7,244.7

Gasto del gobierno central En millones de quetzales Cierre Presupuesto Cierre Estimado 2000 Vigente 2001 2001 19,108.8 23,719.2 22,633.5 13,735.8 15,504.6 15,382.7 5,373.0 8,214.6 7,250.8

Recomendado 2002 24,780.8 16,845.2 7,935.5

Fuente: Elaboración propia con datos del Proyecto de Presupuesto Nacional 2002.

Al comparar la información disponible del presupuesto vigente 2001 y el proyecto 2002, se observa que si bien el gasto corriente muestra un incremento de Q1,340.6 millones, la inversión se reduce en Q279.1 millones. El gobierno justifica esta reducción en la implementación del SNIP. Tal planteamiento es discutible, ya que dicho sistema aún está en proceso de formación y además tiene como objetivo mejorar la calidad del gasto público, mediante la concreción de opciones de inversión más rentables desde la perspectiva económica y social, lo cual no excluye un aumento del gasto en capital. Del presupuesto por finalidad y función se observa que en salud y asistencia social el proyecto 2002 registra una variación negativa del 9% (0.3% con relación al PIB). Esto contraviene el compromiso del pacto fiscal relativo a que, de requerirse un programa de ajuste de gasto público, el gasto social prioritario no disminuirá Presupuesto por finalidad y función En millones de quetzales Sectores Salud y Asistencia Social Educación Seguridad Ciudadana Desarrollo Urbano y Rural Organismo Judicial Vivienda

Aprobado 2000

Ejecutado 2000

Vigente 2001

Proyecto 2002

2,076.0 3,745.7 1,125.1

2,003.2 3,629.2 1,092.4

509.1 348.5

477.0 10.6

2,899.8 4,352.6 1,292.8 1,925.6 866.7 274.8

2,638.5 5,006.1 1,530.4 2,488.9 1,026.1 316.6

Fuente: Elaboración propia con datos del Proyecto de Presupuesto Nacional 2002.

Después de analizar la clasificación institucional del gasto público conforme a áreas prioritarias establecidas en los acuerdos de paz, se observa que, a excepción del Ministerio de Trabajo y Previsión Social que tiene un incremento de Q66.0 millones equivalentes a un 107.8%, los Ministerios de Educación, Salud y Gobernación, registran crecimientos inferiores al del Ministerio de la Defensa Nacional, cuyo crecimiento de 41.9% es destinado especialmente a remuneraciones. Esto es contrario al espíritu de los acuerdos de paz, que demandan una disminución más que un aumento a Defensa.

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En lo relacionado al fortalecimiento del estado de derecho y respeto a los derechos humanos, la Procuraduría de los Derechos Humanos mantiene el mismo presupuesto entre el año 2001 y el año 2002, en tanto que el Organismo Judicial observa un 18% de incremento. Presupuesto por institución según prioridades de los acuerdos de paz En millones de quetzales Aprobado Proyecto Variación Ministerio 2001 2002 % Trabajo y Previsión Social 61.2 127.2 107.8 Defensa Nacional 837.0 1,188.1 41.9 Educación 2,795.3 3,557.4 27.3 Comunicaciones, Infraes. y Vivienda 2,274.4 2,814.1 23.7 Gobernación 1,300.0 1,560.5 20.0 Salud Pública 1,657.6 1,744.2 5.2 Ministerio de Agricultura 851.6 879.3 3.3 Organismo Judicial 866.7 1,026.1 18.5 Procurador de los Derechos Humanos 30.0 30.0 0.0 Contraloría Gral. De Cuentas 70.0 94.8 35.4 Fuente: Elaboración propia con datos del Proyecto de Presupuesto Nacional 2002.

4.3

Financiamiento

Como ya se analizó, el déficit fiscal al final del ejercicio 2001 oscilará entre el 3.1% y el 3.5% del PIB. En su financiamiento se estima que el endeudamiento público neto disminuiría respecto a lo programado de Q3,024.1 millones a Q2,288.3. Este es el resultado de una reducción sustantiva del endeudamiento externo neto, compensado a través del uso de depósitos del gobierno en el Banco de Guatemala y manifestado en un incremento en otras fuentes de financiamiento. Dicha situación podrá cambiar si el Congreso aprueba una ampliación de deuda a través de la emisión de bonos recomendada por Junta Monetaria en reunión del 22 de octubre del presente año. El proyecto de presupuesto 2002 contempla un endeudamiento público neto de 2% del PIB, equivalente a Q3,613.5 millones y coincidente con el déficit fiscal previsto. Del total de financiamiento, Q1,087.1 millones corresponden al movimiento neto de deuda externa y Q2,526.4 millones de financiamiento interno neto, registrándose tan sólo Q0.9 millones en otras fuentes de financiamiento. Los recursos provenientes del último pago por la venta de las acciones de TELGUA son fuente importante para el financiamiento del déficit fiscal. Sin embargo, al no ser recurrentes, generarán un vacío financiero que en el año 2003 deberá cubrirse con otros ingresos, para evitar perjudicar el gasto público y la estabilidad macroeconómica. Cabe enfatizar en la importancia de reorientar el saldo de estos fondos al objetivo original previsto, es decir, a la capitalización del Banco de Guatemala y al pago de deuda interna.

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5.

Perspectivas

Considerando los factores internos y externos que determinarán la ejecución del presupuesto nacional 2002, y ante la necesidad de reducir el déficit fiscal, se plantean tres posibles escenarios: Escenario 1: Disminución del presupuesto nacional 2002 Ante la falta de realismo de las cifras contenidas - que conlleva el incumplimiento de las metas proyectadas -, la Comisión de Finanzas del Congreso de la República ha optado por disminuir el monto del presupuesto nacional, con el propósito de acortar la brecha del déficit fiscal y no afectar aún más, la situación macroeconómica. No obstante, queda por esperar si el dictamen de la Comisión no es modificado por el pleno del Congreso. Ante este escenario, se incumple la meta de carga tributaria que desencadena el incumplimiento de los compromisos establecidos en los acuerdos de paz y el pacto fiscal, ante un escaso margen de maniobra por parte del gobierno y el Congreso de la República de imponer nuevas medidas tributarias. Se debilita el poder tributario del Estado - y se pierde la naturaleza de la política fiscal -, cuando no se le dan los recursos necesarios para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Los cooperantes internacionales mostrarían insatisfacción por lo que se consideraría un retroceso –o al menos un estancamiento- en la política social del país. En el ámbito interno, sin embargo, se debe reconocer que este escenario sería apoyado por muchos sectores empresariales y sociales como reacción a los fuertes cuestionamientos por el manejo poco transparente de los recursos públicos. Escenario 2: Aprobación del Presupuesto Nacional conforme el monto presentado por el Gobierno de la República Se aprueba el presupuesto nacional según el proyecto del Organismo Ejecutivo - a pesar del cuestionamiento de las cifras y metas proyectadas -, y el Congreso se vería obligado a aprobar nuevas medidas tributarias para compensar el desfinanciamiento que presenta el proyecto. En este escenario tampoco se alcanza la meta de carga tributaria recalendarizada del 12% respecto al PIB para el 2002, en cuyo transcurso habría necesidad de recurrir a: a) la emisión de deuda interna o externa para cubrir el diferencial faltante, b) utilizar los recursos provenientes de la venta de TELGUA, o c) imponer un recorte presupuestario en la línea del escenario anterior. Se continúa difiriendo el proceso sostenible de crecimiento y desarrollo económico y social, ya que aun cuando se orientan algunas medidas en dirección del pacto fiscal, las acciones programadas resultan insuficientes para el cumplimiento de los compromisos adquiridos en los acuerdos de paz. No se adoptan medidas de fondo y su visión es coyuntural.

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Escenario 3: Aprobación del presupuesto nacional conforme el monto presentado por el gobierno y priorización de medidas integrales con visión de largo plazo Se priorizan medidas que atienden las distintas áreas del pacto fiscal, buscando su aplicación integral y el rescate de la confianza y credibilidad, que generen condiciones para un mejor desempeño gubernamental y del contribuyente. Se privilegian medidas para que la política fiscal se constituya en una herramienta sostenible del desarrollo, con visión de largo plazo, identificándose como elementos de primer orden, las disposiciones de carácter no tributario. Se reestructura la asignación del gasto, con base a prioridades claras. No se alcanzan las metas debido al rezago de las mismas, pero logra atenuarse un mayor impacto en detrimento del crecimiento económico y el desarrollo social. En todo caso, los escenarios presentados dada la estructura actual del gasto público y la insuficiencia de recursos, hacen prácticamente imposible el cumplimiento de las metas recalendarizadas de los acuerdos de paz y del pacto fiscal. En ellos de forma reiterada tendrá que privilegiarse la disminución del déficit fiscal, que redundará en una rebaja del gasto social y el diferimiento del desarrollo económico y social. 6.

Recomendaciones:

En apego a privilegiar el cumplimiento de los acuerdos de paz, la integralidad del pacto fiscal y la búsqueda de condiciones que coadyuven a un escenario macroeconómico con mayor estabilidad, se considera importante potenciar el Escenario 3, para lo cual es necesario poner énfasis en acciones como las siguientes:  Ejecutar un programa de reactivación económica en el marco de una agenda de desarrollo económico y social, que tome en cuenta la propuesta presentada por el Foro Guatemala.  Hacer evidente la voluntad política en el combate a la corrupción, la impunidad y el manejo transparente de los recursos, demostrado con la denuncia y aplicación de la ley en casos concretos.  Reestructurar el gasto en función de prioridades, reasignando recursos que actualmente no atienden el cumplimiento de los acuerdos de paz. Optar por una disminución a la Defensa y al gasto de funcionamiento, específicamente remuneraciones, y gastos tales como los complementos salariales, viajes, viáticos, compra de vehículos, gastos operativos y de mantenimiento no imprescindibles. Enfatizar en la necesidad de recursos para educación, salud, seguridad alimentaria y seguridad ciudadana.  Continuar con el proceso de revisión y eliminación gradual de privilegios, exenciones y exoneraciones, con el propósito de ampliar la base tributaria y evitar se siga erosionando; brindar transparencia al sistema tributario y mejorar los niveles de recaudación.  Vender activos del Ministerio de la Defensa para su financiamiento.  Aplicar una estrategia integral de fiscalización y control de contribuyentes por parte de la SAT, con especial atención a contribuyentes especiales.  Ejecutar de forma integral los compromisos del pacto fiscal. -9-