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Curso Internacional “Planificación multiescalar del desarrollo con igualdad”

Articulación y Coordinación Multinivel

Carlos Sandoval ILPES CEPAL

Concepto de Articulación Articular. (Del lat. articulatĭo, -ōnis). tr. Organizar diversos elementos para lograr un conjunto coherente y eficaz. (Rae) La articulación se presenta cuando dos o más organismos acuerdan llevar adelante políticas conjuntan en una relación de horizontalidad. (no vertical) (Cravacuore, Ilari y Villar; 2005)

Concepto de coordinación Coordinar. (Del lat. co, por cum, con, y ordināre, ordenar). 1. tr. Disponer cosas metódicamente. 2. tr. Concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común. (Rae) Se entiende como el acto de interdependencias entre actividades. (Malone y Crowston, 1991)

manejar

las

Diferentes énfasis en las definiciones Articular

Énfasis en la localización. Suele ser no-jerárquico (red)

Coordinar

Énfasis en la acción. Incluye componente de jerarquía

La coordinación puede analizarse desde diferentes miradas: • • • • • •

Teoría organizacional Gestión pública Políticas públicas Ciencia política Informática Investigación de operaciones

Políticas

Políticas Políticas

Planes Planes Planes Planes Planes Planes Planes Planes

Alineación

Políticas

Programas Programas Programas Programas Programas Programas Programas Programas Programas Programas Programas Programas

Integración

Nacional

Coordinación políticas públicas

Coherencia

Intermedio

Políticas Políticas Políticas

Planes Planes Planes

Programas Programas Programas Programas

Local

Políticas Políticas Políticas Políticas

Planes Planes Planes Planes

Programas Programas Programas Programas Programas

Concepto de función cruzada aplicada al desarrollo rural integrado Acciones desde el nivel nacional

Acciones desde el nivel regional

Acciones desde el territorio mismo

Función Cruzada

Acciones desde otros territorios

Weitz, R. (1979). Integrated rural development: The Rehovot approach. Reḥovot, Israel: Settlement Study Centre.

Concepto de función cruzada aplicada al desarrollo rural integrado • Coordinación entre niveles del Estado • Coordinación entre sectores • Integración al interior del plan regional de los aspectos económicos, sociales, organizacionales y de espacio. Abordaje flexible, basado en las condiciones locales y en las estructuras institucionales predominantes

Modelo de Análisis de la Coordinación

Componentes de la coordinación Objetivos

Interde-

Actividades

pendencias Coordinacion

Actores

Recursos

Malone Thomas y Kevin Crowston (1990)“What is Coordination Theory and How Can It Help Design Cooperative Work Systems”

1.- Interdependencias Se asocia al control que un actor puede ejercer sobre los productos de las acciones de otro actor o debido a los intercambios de recursos (Pfeffer & Salancik, 1978) Actor 1

Actor 2

Tarea 1

Tarea 2

Tipología de Interdependencias Interdependencias

Ejemplos de tipos de coordinación posibles

Recursos compartidos

First come/ First serve, presupuestos, subastas.

Asignación de tareas

Recusos disponibles, tiempo disponible

Prerrequisitos

Notificación, secuenciamiento, monitoreo

Transferencia

Just in time, gestión inventarios

Usabilidad

Estandarización, diseño participativo

Restricciones simultaneas

Agenda, sincronización

Tareas / subtareas

Selección de objetivos, descomposición de tareas.

Adaptado de Malone Thomas y Kevin Crowston “The interdisciplinarty study of coordination”

2.- Actores Individuos o grupos de individuos que desarrollan que actúan sobre un proceso y que pueden identificarse de manera homogénea Actor 1

Actor 2

Actor 1

Actor 2 Actor 1

Actor 2

Actor 2 Actor 1

Actor 3

Actor 3

Si más actores están involucrados en el proceso : ¿Es más fácil o más difícil la coordinación? • Es más difícil ponerse de acuerdo • Pero existen más caminos alternativos de solución

3.- Actividades • Son entendidas como “Que hacen los actores” • Las actividades pueden ser entendidas de manera diferente por los actores • Pueden tener diferentes niveles de detalle. • Entra en juego el concepto de proceso.

Cadena de valor público Sector Público

Insumo • Recursos • Personal

Sociedad

Procesos • Eficiencia • Transforma

Actividades

Resultados • Eficacia • Efectividad

Impactos • Impactos

• Función: Área temática. • Atribución: Forma de desarrollar la función.

• Función + atribución + ambito geográfico = competencia.

Atribuciones • • • • •

Financiamiento Planificación Ejecución Control/fiscalización Evaluación

4.- Objetivos Son las situaciones futuras que desean conseguir los actores: • Objetivos conflictivos • Objetivos complementarios

• Objetivos divergentes • Objetivos convergentes

5.- Recursos Aquellos elementos que serán compartidos por diferentes actores para sus procesos: • • • •

Financieros Físicos Materiales Información

Tipos de problemas de coordinación • Problemas de congestión: cuando se trata de usar un recurso por más de los usuarios posibles, ejemplo. • Problemas de desencuentro: cuando las informaciones no son equivalentes, (hacemos esto pero no sabemos claramente de que se trata). • Problemas de desentendimientos: expectativas recíprocas diferentes. Lerda, Aquatella y Gómez (2003)

Problemas institucionales que afectan la coordinación de políticas públicas • Inercia: rutina en las acciones • Discontinuidad: cambios de gobiernos, inexistencia o debilidad en las políticas. • Fragmentación institucional: nuevos temas nuevas instituciones.

(Franco, 1999)

Territorio Gestión del Desarrollo

Gestión física del territorio

Nivel Nacional Competencias no están claramente definidas

Nivel Intermedio

Niveles en los que expresa la coordinación Coordinación

Objetivos comunes, sincronización de actividades, asignación de acciones a actores, compromiso de recursos

Objetivos, actividades, actores, recursos, interdependencias

Grupos de decisión

Proponer alternativas, evaluar opciones, tomar decisiones

Objetivos, actores, alternativas, elecciones

Comunicación

Lenguaje común Identificación de contrapartes

Emisores, receptores, mensajes, lenguaje

Articulación

Funciones, atribuciones y competencias identificadas

Normas, funciones, competencias, actores

Percepción de objetivos comunes

Objetivos declarados Acceso a información compartida

Actores, objetivos

Adaptado de Malone Thomas y Kevin Crowston “What is Coordination Theory and How Can It Help Design Cooperative Work Systems”

Flujos entre niveles

Nacional

Financiamiento

Control

Evaluación

Oferta de recursos / instrumentos

Normas

Definición objetivos

Intermedio

Territorialización de métodos, instrumentos

•Ejecución de procesos de control

Implementación

Local

Ejecución

Seguimiento

Medición

Articulación en cada una de las etapas de la gestión pública territorial

Planificación Organización Dirección Control Evaluación

Sectorial Territorial Definición de políticas, objetivos y estrategias Competencias, financiamiento Tiempos, Competencias Responsabilidades, corrección de acciones Definición de impactos y resultados. Efectos cruzados

La articulación se da de diferentes formas en cada fase

Marco de análisis de la coordinación Objetivos

Mecanismos Articulación / Coordinación

Actores

Recursos

Sistema de Planificación Org. Deliberativo regional

Prg gob

Estrategia local

Consejos locales de planificación

U. tec. Plan.

Prg gob

Estrategia regional

Sistemas Plan local OT

Políticas Sectoriales

Unidad Plan. Nac.

Consejos reg. de plan.

Prg de gobierno

Plan Nacional

Presupuestos

Plan regional OT

Políticas Sectoriales y transversales

SNIP evaluación coordinación

Pol. Nacional OT

Sector

Org. Deliberativo local

U. tecn. Plan.

Consejo político

Políticas sectoriales y transversales

Sistemas de articulación y coordinación multiescalar • Modelo formal teórico • Modelo de gestión – Coordinator – Modelo Perú

• Modelo institucional – Caso de Guatemala

• Modelo de pactos – Modelo Colombia – Modelo convenios de programación

Modelo formal Nivel Nacional

Nivel Intermedio

Nivel Intermedio Coord. la realiza nivel superior

Nivel Local

Nivel Local

Coord. la realiza nivel superior

Nivel Local

Nivel Local

Coord. la realiza nivel superior

Modelo “Coordinator”

Método de Institucionalización • Caso de Guatemala, sistema de consejos de desarrollo

Modelo de Guatemala, Sistema de Consejos de Desarrollo Principios: Los principios generales del Sistema de Consejos de Desarrollo son: • El respeto a las culturas de los pueblos que conviven en Guatemala. • El fomento a la armonía en las relaciones interculturales. • La optimización de la eficacia y eficiencia en todos los niveles de la administración pública. • La constante atención porque se asigne a cada uno de los niveles de la administración pública las funciones que por su complejidad y características pueda realizar mejor que cualquier otro nivel. • La conservación y el mantenimiento del equilibrio ambiental y el desarrollo humano. • La equidad de género.

Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural.

•Formular políticas de desarrollo urbano y rural y ordenamiento territorial •Conocer e informar a los Consejos Regionales de Desarrollo, ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública. •Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo. •Conocer e informar a los Consejos Municipales de Desarrollo, ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública.

Consejos Departamentales de Desarrollo.

•Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento •Conocer e informar a los Consejos Municipales de Desarrollo, ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública

Consejos Municipales de Desarrollo.

•Formular las políticas, planes, programas y proyectos del municipio. •Conocer e informar a los Consejos Comunitarios de Desarrollo, ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública

Consejos Comunitarios de Desarrollo

•Formular las políticas, planes, programas y proyectos de la comunidad. •Solicitar al Consejo Municipal de Des.la gestión de recursos, con base en la priorización comunitaria.

Caso Peruano

Los planes estratégicos se articulan a través de sus objetivos estratégicos y sus correspondientes indicadores y metas. En el caso de las competencias compartidas, las metas se establecen de manera coordinada entre el órgano rector y las entidades de la Administración Pública.

ARTICULACIÓN DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS Misma o relación de causalidad Se da a través de los objetivos, indicadores y metas

El mismo o acotado al territorio

El mismo o acotado al territorio Fuente: CEPLAN El mismo o acotado al territorio

Contratos Plan Los Contratos Plan, como herramienta de trabajo conjunto Nación”Departamento-Municipio, tienen unas ventajas evidentes frente a otras herramientas: • • • •

Babel Legislativa (caso regalías) vs simplicidad normativa (contratos plan). Diálogo horizontal entre niveles de gobierno. Proyectos priorizados con horizonte de largo plazo. El Departamento recupera su rol articulador y de planificación del desarrollo económico y social del territorio. • Han contribuido a la consolidación del papel del DNP en la interacción efectiva Nación-Territorios.

Fuente: Universidad Externado de Colombia Nov. 20 de 2013 “ LA FINANCIACION DEL DESARROLLO REGIONAL EN COLOMBIA

Fases del Contrato Plan

http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2012/Documents/Abril/25/dec81925042012.pdf

Convenios de programación Chile •Los convenios de Programación son acuerdos formales entre uno o más gobiernos regionales y uno o más ministerios, que definen las acciones relacionadas con los proyectos de inversión que ellos concuerdan en realizar dentro de un plazo determinado. •Estos convenios deberán especificar el o los proyectos sobre los cuales se apliquen, las responsabilidades y obligaciones de las partes, las metas por cumplir, los procedimientos de evaluación y las normas de revocabilidad. •Los convenios de programación podrán incluir, cuando corresponda, cláusulas que permitan reasignar recursos entre proyectos. •A los convenios de programación se podrán incorporar otras entidades públicas o privadas, nacionales, regionales o locales, cuyo concurso o aporte se estime necesario para la mayor eficiencia en la ejecución del referido convenio de programación. •Los convenios a que se refiere este artículo deberán ser sancionados mediante decreto supremo. http://www.subdere.cl/sites/default/files/documentos/articles-80573_archivo_fuente.pdf

ETAPAS 1.- Convocatoria a participantes 2.- Elaboración del Convenio 3.- Aprobación cuerpos colegiados (GORE y Municipalidades), SSPP Nacionales (para SSPP desconcentrados) y directivos de instancias privadas 4.- Formalización del Convenio 5.- Ejecución del Convenio 6.- Seguimiento y Evaluación

Referencias • Malone y Crowston. (1994). “The interdisciplinary Study of Coordination”. www • Galilea, Letelier y Ross (2011). “Descentralización de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México en salud, educación, residuos, seguridad y fomento”. Colección Documentos de proyectos CEPAL. www • Lerda, Aquatella y Gómez (2003). “Integración, coherencia y coordinación de políticas públicas sectoriales (reflexiones para el caso de las políticas fiscal y ambiental)”. www • Unión Europea. Comité de las Regiones (2014). “Sobre la carta de la gobernanza multinivel en Europa”. • Weitz, R. (1979). Integrated rural development: The Rehovot approach. Reḥovot, Israel: Settlement Study Centre. • Colombia. Ministerio del Interior. Decreto 819 de 2012. "Por el cual se dictan disposiciones sobre la elaboración e implementación de los Contratos Plan" www.