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PUEDE LEER EN ESTE NÚMERO LOS SIGUIENTES ARTÍCULOS:

Presentación. Lugarización, globalización y gestión local. Internet, política y democracia local. Las políticas de desarrollo rural en España, un análisis crítico. La formación en el medio rural al amparo de los programas de desarrollo rural. Desarrollo local, barrios desfavorecidos y cohesión urbana. La necesidad de un nuevo marco de actuaciones en línea inclusiva. Eslabón: Empleo, inmigración y desarrollo rural. La experiencia de Cáritas Ourense. Queríamos cambiar el barrio y sólo nos hablaban de inversiones. Procesos de desarrollo en la lucha ciudadana por el Parque Miraflores de Sevilla. Bibliografía. TRIBUNA ABIERTA El nuevo entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas: la política de financiación de los Servicios Sociales. La política de la Unión Europea ante la pobreza y la exclusión social.

Desarrollo local. Desarrollo social

Nuevos actores para otro mundo local posible.

9 788484 403302

ISBN 84-8440-330-0

Soberanía alimentaria: un derecho más.

Desarrollo local. Desarrollo social San Bernardo, 99 bis - 28015 MADRID Teléfono 914 441 000 - Fax 915 934 882 E-mail: [email protected] http: www.caritas.es

Abril-Junio 2004

núm. 133

N.º 133

Abril-Junio 2004 Director: Silverio Agea Director Técnico: José Manuel López Edición:

Cáritas Española. Editores San Bernardo, 99 bis 28015 MADRID Tel. 914 441 000 - Fax 915 934 882 E-mail: [email protected] http: www.caritas.es

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Condiciones de suscripción y venta 2004:

España: Suscripción a cuatro números: 26,02 euros Precio de este número: 11,00 euros Extranjero: Suscripción Europa: 39,67 euros Número suelto Europa: 13,53 euros Suscripción América: 62 dólares. Número suelto América: 25 dólares. (IVA incluido)

Desarrollo local. Desarrollo social Coordinación del número:

GERMÁN JARAIZ ARROYO

Revista de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada

N.º 133

Abril-Junio 2004

Director: Silverio Agea Director Técnico: José Manuel López Coordinador del número: Germán Jaraiz Redacción de la Revista: San Bernardo, 99 bis 28015 MADRID Tel. 914 44 10 44 - Fax 915 93 48 82 E-mail: documentació[email protected] © Cáritas Española. Editores ISSN: 0417-8106 ISBN: 84-8440-330-0 Depósito Legal: M. 4.389-1971 Portada: María Jesús Sanguino Gutiérrez Preimpresión e impresión: Gráficas Arias Montano, S. A. 28935 MÓSTOLES (Madrid)

Sumario

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Presentación. 1 Lugarización, globalización y gestión local. Francisco González Cruz

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2 Nuevos actores para otro mundo local posible. Fernando de la Riva

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3 Internet, política y democracia local. José Ignacio Porras

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4 Las políticas de desarrollo rural en España, un análisis crítico. Antonio González Cabrera

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5 La formación en el medio rural al amparo de los programas de desarrollo rural. Pedro Tena Gil

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SUMARIO

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6 Desarrollo local, barrios desfavorecidos y cohesión urbana. La necesidad de un nuevo marco de actuaciones en línea inclusiva. Germán Jaraiz Arroyo

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7 Eslabón: Empleo, inmigración y desarrollo rural. La experiencia de Cáritas Ourense. Ignacio Javier Bedoya Batres

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8 Queríamos cambiar el barrio y sólo nos hablaban de inversiones. Procesos de desarrollo en la lucha ciudadana por el Parque Miraflores de Sevilla. Rosario Caraballo y José Carmona

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9 Bibliografía.

TRIBUNA ABIERTA 213

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1 El nuevo entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas: la política de financiación de los Servicios Sociales. Julia Montserrat Codorniu

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2 La política de la Unión Europea ante la pobreza y la exclusión social. Pablo Podadera Rivera, Salvador Pérez Moreno y Antonio García Lizana

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3 Soberanía alimentaria: un derecho más. Fernando Fernández

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Presentación

El desarrollo local es, sin duda, temática de amplio tratamiento en la última década. Aunque encontramos una gran cantidad de publicaciones y aportaciones sobre este asunto en nuestro país, la relevancia de estos temas no ha de ser restringida de manera exclusiva ni especial a nuestro entorno estatal, más bien el debate requiere su enmarque en una perspectiva global. Este hecho da relevancia a las distintas aportaciones y análisis que destacan las relaciones existentes entre globalización y acción local: si bien para unos esta relación viene marcada a modo de doble dinámica de un mismo proceso, para otros la importancia del desarrollo local tiene su soporte como respuesta o mecanismo de protección ante una realidad cada vez más globalizada en lo económico. En nuestro contexto inmediato el impulso de acciones orientadas al desarrollo local vienen soportadas en una serie de circunstancias: por un lado, las estrategias de desarrollo local han adquirido especial protagonismo como instrumento para la

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Presentación

reconversión de los territorios rurales, inmersos en una profunda mutación afectada por la crisis del sector primario (principal fuente histórica de los dinamismos socioeconómicos de los entorno rurales) como consecuencia de las sucesivas reformas de la Política Agraria comunitaria, así como el creciente proceso de tecnificación de las actividades productivas tradicionales. Por otro, los enfoques de desarrollo local han venido ofreciéndose también como vía para hacer frente a la degradación y exclusión de entornos urbanos. Para el abordaje instrumental de estas situaciones, la Unión Europea ha ido facilitando también un conjunto de iniciativas y recursos destinados a la promoción de políticas locales de desarrollo y dinamización económica y social. La comentada dotación de recursos y políticas ha permitido el surgimiento de un buen número de iniciativas y la formación de estructuras administrativas (o seudoadministrativas) orientadas al desarrollo local, como las agencias de desarrollo local. Detrás de estas iniciativas se esconden también modelos organizativos y de actuación que han generado nuevas prácticas de intervención social, comunitaria y económica. Modelos en los que están desarrollándose nuevas relaciones entre los actores sociales (Administraciones locales, emprendedores, movimiento asociativo, ciudadanos). Nuevas formas de participación y de gestión (Presupuestos Participativos, Planes Estratégicos...). Si bien hemos de señalar que no siempre esta cultura aterriza sobre prácticas participativas, dinamizadoras, sostenibles y generadoras de cohesión. Tampoco está exenta en muchos casos de nuevos conflictos y dificultades vinculados en no pocas ocasiones a la no superación de visiones formalistas de la participación y la democracia. Estas diferencias ponen sobre la mesa la existencia de una diversidad de prácticas y de discursos sobre el desarrollo local, que a su vez hacen referencia a distintas formas de entender el 6

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Desarrollo local. Desarrollo social

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propio desarrollo de manera global: unas aportaciones ponen mayor énfasis en la dimensión económica-productiva de estas políticas. Otros actores, sin negar esta dimensión, tratan de abundar en los criterios de sostenibilidad, participación y cohesión social. No siempre se ha reconocido la necesidad de abordar este fenómeno desde una perspectiva integrada, sirva como ejemplo el hecho de que algunas Comunidades Autónomas han restringido o dado preferencia en la creación de plazas de profesionales del desarrollo local a titulados en disciplinas económicas o jurídicas. Fruto de ello, los criterios socio-comunitarios, participativos y de cohesión han sido escasamente desarrollados, o bien han ocupado un papel meramente formal o subsidiario. Este monográfico pretende aportar su contribución al debate sobre el desarrollo local. Para ello se ha hecho un esfuerzo por profundizar en una dimensión que consideramos esencial al mismo, la dimensión social del desarrollo local; este propósito da título al número. En este intento los cuatro primeros artículos de la sección pretenden una aproximación al desarrollo local desde elementos transversales. Francisco GUTIÉRREZ abre el monográfico aproximándonos al debate global-local y su incidencia en las nuevas formas de organización del territorio, reivindica en su aporte la importancia que en el nuevo contexto tiene la reformulación de la idea de lugar. Mientras que Fernando DE LA RIVA se detiene en el análisis sobre el papel de los nuevos y viejos actores en los procesos de desarrollo, intentando identificar los retos de futuro para los mismos. Por último, el artículo de José Ignacio PORRAS nos aproxima a las condiciones y posibilidades que la denominada sociedad del conocimiento y la revolución de las nuevas tecnologías de la información aportan como elemento de nueva profundización democrática.

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Presentación

En un segundo bloque hemos tratado de situar los aportes sobre el desarrollo local en los dos grandes ámbitos de acción inmediata: los contextos rurales y urbanos. Sobre el desarrollo local rural Antonio RODRÍGUEZ C ABRERA aporta un análisis desde una perspectiva crítica y aplicada, en la que trata de aproximarse a las condiciones para el desarrollo de una verdadera política rural europea. También desde una perspectiva rural Pedro TENA GIL analiza el peso y condiciones que están generando las dinámicas formativas dirigidas a los distintos agentes y espacios presentes en el desarrollo local. La perspectiva del desarrollo urbano la aporta el artículo de Germán JARAIZ ARROYO, que intenta situar la relación entre desarrollo local y políticas de inclusión para barrios desfavorecidos, destacando en la reflexión la relación entre las prácticas cívicas, económicas y urbanísticas como condicionantes de los procesos de cohesión urbana. Por último, esta sección monográfica incorpora el análisis de dos experiencias orientadas desde planteamientos de desarrollo local. La primera, presentada por Ignacio BEDOYA y Paz SÁNCHEZ, nos habla del trabajo de Cáritas Ourense; tiene el enorme valor de enseñarnos cómo, desde una intervención especializada con un colectivo de población concreto (personas inmigrantes), se puede trascender a un trabajo de desarrollo comunitario global. La segunda experiencia, sistematizada por Rosario C ARABALLO y Pepe C ARMONA, es un claro ejemplo de cómo la iniciativa ciudadana puede convertir una carencia de servicios en una potencialidad capaz de movilizar a un barrio y de generar nuevos dinamismos ocupacionales, económicos y de relación. Ya fuera del espacio monográfico, en la sección Tribuna Abierta son tres los temas que se abordan: Julia MONTSERRAT hace un análisis prospectivo del entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas y la política de financiación de los Ser8

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Desarrollo local. Desarrollo social

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vicios Sociales en relación con éstas; Pablo PODADERA, Salvador PÉREZ y Antonio GARCÍA LIZANA abordan las políticas de la Unión Europea en referencia a la pobreza de los últimos treinta años, en especial en lo que al conocimiento de la realidad se refiere. Por último, Fernando FERNÁNDEZ analiza el concepto de soberanía alimentaria y los fundamentos que hacen de ella un derecho.

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Lugarización, globalización y gestión local Francisco González Cruz* Geógrafo y Magíster en Planificación Urbana y Regional

Sumario 1. Sobre la necesidad del conocimiento de la nueva realidad de lo local.— 2. La revolución del conocimiento y los lugares.—3. Lugarización.— 4. Lugarización, descentralización y federalismo.—5. El principio de subsidiaridad.—6. Bibliografía.

RESUMEN La «lugarización» tiene que ver con los diversos procesos que, frente a la globalización que tiende a desdibujar la singularidad de lugares y personas, revalorizan la diversidad y las peculiaridades de lo vernáculo en los territorios locales. Estos novedosos procesos, fruto de los profundos y veloces cambios que ocurren en el ámbito científico y tecnológico, afectan toda la vida del planeta y, por consiguiente, las estructuras territoriales. Las diversas formas de organización del territorio como consecuencia de esta revolución planetaria está por verse y ya se habla y se (*) Francisco González Cruz es Geógrafo y Magíster de Planificación Urbana y Regional. Promotor de diversos proyectos de desarrollo regional y local principalmente en el Estado Trujillo, su tierra natal. Profesor de pre y postgrado en diversas Universidades venezolanas y actualmente Rector de la Universidad Valle del Momboy (Venezuela).

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Francisco González Cruz

escribe de sus diversas tendencias. Entre las más evidentes está la globalización como un fenómeno de estandarización de diversas categorías culturales en el ámbito mundial. La tesis aquí expuesta es que otra tendencia es la puesta en valor del lugar como respuesta de las necesidades de identidad, participación y afecto, entre otras. Unos procesos que cambian la naturaleza de los lugares y las respuestas que deben ofrecer a sus ciudadanos.

ABSTRACT So-called «localisation» has to do with the different processes which (as opposed to globalisation which tends to gradually erase the singularity of people and places) revalue diversity and the peculiarities of local customs. These novel processes, born of the deep-rooted and rapid changes which are occurring in the scientific and technological fields, affect life throughout the planet and, consequently, its territorial structures. The various ways of organising territory as a result of this planetary revolution have yet to be seen and the different tendencies are already the subject of heated debate. Among the most evident is globalisation as a phenomenon of standardisation of different cultural categories worldwide. The theory put forward here is that another tendency is the enablement of place as a response to the needs of identity, participation and affection, among others. These processes change the nature of places and the solutions which they must offer their citizens.

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Lugarización, globalización y gestión local

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SOBRE LA NECESIDAD DEL CONOCIMIENTO DE LA NUEVA REALIDAD DE LO LOCAL

El lugar cambia de naturaleza como consecuencia de las nuevas realidades. También cambian los asuntos que le son propios, así como sus formas de gestión. En efecto, el mundo actual vive una auténtica revolución, tal como antes vivió la revolución agrícola y la revolución industrial, con los impactos que ello tiene en todos los órdenes. Hoy vive la revolución del conocimiento. Entre las semejanzas de los tres procesos se cuentan la transformación profunda y radical de los sistemas productivos y su enorme repercusión en la economía, en la sociedad, en la política, en la Naturaleza, en la cultura, en el territorio y en muchos otros ámbitos. Entre las diferencias con los anteriores procesos está su vertiginosa velocidad, lo que entre otras cosas determina una difícil comprensión de la naturaleza de los cambios. A esta tercera revolución planetaria se le llama la Revolución del Conocimiento, sin embargo, paradójicamente, los conocimientos sobre su verdadero carácter, y en particular sobre sus impactos en la persona humana y sus relaciones entre sí, con los demás y con el territorio, son escasos. Frente al vertiginoso avance de los conocimientos tecno-científicos es lenta la reflexión sobre sus impactos en el espíritu humano, en las formas de organización social, en las relaciones humanas, en las nuevas formas de expresión política, en la organización del territorio y en otros campos de las ciencias humanas. Incluso la racionalidad científica aún se mueve bajo los dominios del paradigma clásico, pero avanza un paradigma emergente que busca las causas de manera más integral. Documentación Social 133 (2004)

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Se impone un esfuerzo por comprender mejor los asuntos medulares de estas nuevas realidades, en particular la situación del hombre y de su entorno, sus relaciones, su cultura, sus angustias y desafíos. Su situación en la nueva ecología resultante de los arreglos de los cambios estructurales que se producen rápidamente. Quizá uno de los temas que menos se han abordado en medio de esta insuficiencia de conocimientos relativos a la naturaleza humana en la nueva sociedad global, se refiere a las nuevas formas de estructuración del territorio, es decir, la nueva geografía resultante de los procesos de reorganización estructural que vive la Humanidad entera. Quizá existen algunos avances en cuanto a la organización mundial del territorio, de hecho el tema de la globalización tiene una buena bibliografía, que crece día a día, pero frente al furor de la globalización, el lugar ha quedado al margen, relegado, y ello tiene muchas consecuencias para que se pueda comprender de manera integral la verdadera naturaleza de las nuevas realidades. Existe una enorme asimetría en el tratamiento que se ha dado al tema de las estructuras globales frente a los estudios que abordan el tema de lo local. Incluso muchos estudios sobre los lugares se hace desde la perspectiva crítica de lo local y de la desvalorización de la diversidad y la heterogeneidad, privilegiando el desarrollo de redes de intercambio homogeneizadoras, «desterritorializadoras». Sin embargo, lo local y toda su carga de identidad se resiste e incluso se fortalece, como puede comprobarse en la nueva dinámica que adquieren actualmente los idiomas locales, para colocar sobre el tapete sólo uno —pero quizá el más importante— de los elementos de la identidad local.

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Definitivamente no se podrán interpretar adecuadamente los procesos que de manera tan integral y rápida sacuden al mundo sin una mirada acuciosa y diligente a los territorios locales, a sus nuevas realidades, a sus desafíos frente a lo global y a sus nuevas y variadas formas de adecuación. Las nuevas estructuras territoriales que aparecen en la hora actual son de diverso orden, pero la mayoría de los autores hablan sobre la nueva realidad planetaria que tiende a una sola red de relaciones que abarca toda la Tierra: la globalización. Es evidente el enorme impacto de esta realidad, sin embargo esa fuerza universal y totalizante no se expresa de manera similar en todas partes, puesto que cada territorio concreto, como fruto de sus propios procesos históricos, tiene respuestas diferentes. Lo que sí es evidente es que las nuevas realidades, los nuevos paradigmas y los nuevos desafíos cambian la naturaleza de los lugares. Ya el lugar tradicional no es el mismo, independiente de su situación, de la fortaleza de su identidad, de su grado de apertura o de aislamiento. La globalización cambió su carácter, su esencia. También cambian los asuntos propios de la vida local, antes reducidos al cubrimiento de las necesidades de su propio ámbito territorial, sin mayores conexiones más allá de las naturales vinculaciones con la realidad regional o nacional. Hoy toman importancia otras demandas, como la interconexión electrónica, las comunicaciones externas, la capacidad de generar condiciones de competitividad de las organizaciones locales con competidores externos, los canales de información y otros novedosos asuntos. La sostenibilidad de los sistemas locales adquiere nuevas dimensiones, así como demandan otras calidades —mucho más exigentes— los servicios tradicionales.

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Todo ello impone a la gestión local, pública y privada, del Gobierno, de las organizaciones empresariales y de la sociedad civil, nuevos desafíos que tienen que inventar sobre la marcha, generalmente sin experiencias previas, que representan apremios que ponen a prueba el espíritu innovador y emprendedor de sus líderes. Sobre lo que pasa en lo local hay más preguntas que respuestas. De lo que no existe duda alguna es que se presentan unas nuevas realidades muy dinámicas, que diversas respuestas se están produciendo, que muchas de ellas serán convenientes y muchas otras perniciosas y que, esencialmente, se debe aprender en el camino.

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LA REVOLUCIÓN DEL CONOCIMIENTO Y LOS LUGARES

El desarrollo de las nuevas tecnologías que cambian las formas de producir, distribuir y consumir, y particularmente las tecnologías de la información y las comunicaciones, están alterando rápida y profundamente la organización de los espacios territoriales y las formas cómo se relacionan los seres humanos entre sí y con el territorio. Seis nuevas tecnologías transforman al mundo: la microelectrónica, las computadoras y demás aparatos de procesamiento de datos, las telecomunicaciones, los nuevos materiales, la robótica y la biotecnología. Los impactos cambian todo el modelo de funcionamiento de la sociedad y la economía y entre los más importantes está la globalización, entendida como la creciente integración económica entre bloques en el ámbito planetario, la extensión mundial de la información, el conocimiento, los usos y costumbres, los modelos de desarrollo y la extensión de los ámbitos de libertad, democracia y de justicia.

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Lugarización, globalización y gestión local

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En el orden territorial los nuevos sistemas productivos y los ágiles sistemas de comunicación y de transporte permiten ahora el acceso de cualquier persona, desde cualquier lugar, al mundo global. Hoy, y cada día más y mejor, una persona que tenga un canal de comunicación, aun cuando esté en un remoto sitio, puede relacionarse con cualquiera otra, aunque ésta también esté distante. Puede enviar y recibir información, comprar y vender, leer y escuchar, hacer un curso o dictarlo, ver un espectáculo o presentarlo, establecer relaciones, invertir y miles de posibilidades más. Esta realidad cambia radicalmente la naturaleza de los lugares, puesto que ahora todos tenemos, potencialmente, la posibilidad real de acceso al resto del mundo. La tecnología nos ha colocado al alcance de todo y de todos. Abre a sus ciudadanos la posibilidad de entrar en el mundo y que éste entre a sus espacios. Se han derrumbado las barreras de la Naturaleza y las distancias. Ahora todo puede estar cerca. Hasta hace poco tiempo existía el privilegio absoluto de unos lugares donde se concentraba todo: la información, la producción, el consumo, la educación, la diversión y el poder. Las grandes aglomeraciones urbanas atraían a la población, a los líderes, a las inversiones y como consecuencia de todo ello concentraban también las oportunidades. Toda persona que deseaba prosperar, si estaba en un lugar distante de esos centros, debía abandonarlo para irse a la gran ciudad. La población se marchó de los campos y las aldeas, se fue a las ciudades, que crecieron, y ahora más de la mitad de la población mundial vive en ellas. En los países desarrollados más de las tres cuartas partes de la población es urbana y cerca de una cuarta parte de la población mundial vive en ciudades de más de 750.000 habitantes.

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En ella misma, en la ciudad, no todos los sitios tenían la misma posibilidad de acceso y dentro de sí se desarrollaban espacios urbanos privilegiados a donde se tenía que ir en búsqueda de información, de trabajo, de bienes y servicios. Las grandes concentraciones urbanas desarrollaron a su vez sitios de mayor concentración. Determinadas áreas de la urbe concentraron todo y la densidad de ocupación del espacio se hizo enorme, subiendo los precios del suelo de manera exorbitante, así como los costes de los servicios. De tal manera que un determinado espacio territorial presenta enormes territorios desocupados, mientras pequeños sitios concentran población y actividades. Muchas veces esos sitios no son los que precisamente ofrecen las mejores condiciones desde el punto de vista ambiental, de disponibilidad de recursos naturales u otras ventajas. Crecieron por diversas circunstancias, la mayoría asociadas a las economías que la propia aglomeración producía. Esta situación está cambiando rápida y profundamente. Cada día crecen cuantitativa y cualitativamente las posibilidades de acceso a todos y a todo desde cualquier sitio, independientemente de su localización. Las posibilidades se distribuyen cada día más por los distintos espacios territoriales. El desarrollo tecnológico lo está haciendo posible. Son infinitas las posibilidades que ahora tienen los lugares para ampliar y diversificar las alternativas para que la gente prospere. Por ejemplo, una de las causas más importante de la pobreza es la ignorancia, y ésta está asociada al aislamiento tradicional de muchos lugares. Pues bien, estas nuevas tecnologías de las comunicaciones y de la información abren insospechados caminos para el aprendizaje de una enorme cantidad de conocimientos y destrezas, que representan posibilidades de empleo.

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Lugarización, globalización y gestión local

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También el uso adecuado de estas tecnologías puede mejorar el desempeño de las organizaciones locales, que ahora pueden conocer otras experiencias, comentarlas con sus pares, recibir información, enviarla y abrirse a todo un mundo de posibilidades. El gobierno local y regional puede ser también más eficaz al poder ofrecer a los ciudadanos mejores canales de comunicación y de consulta. Puede poner sus planes en la red, rendir sus cuentas, establecer enlaces con otros gobiernos, poner en línea sus formularios y otros papeles para el trámite de diversos asuntos. Estas nuevas circunstancias, creadas por el desarrollo de estas nuevas tecnologías, están cambiando radicalmente la naturaleza de los lugares y por ello se hace necesario ir al estudio de estas nuevas realidades.

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LUGARIZACIÓN

Quisiera introducir el concepto de la «lugarización». En las ciencias geográficas la palabra lugar encierra una concepción muy especial. No sólo es un sitio, barrio, pueblo o comarca. Es, además, su paisaje propio que le da singularidad. Es una síntesis de sus componentes físicos y humanos. Es el resultado de su historia en ese marco natural específico. El lugar es una síntesis geohistórica concreta. Se le dice «lugareño» a lo peculiar de sitios o poblaciones pequeñas o a los naturales de esos lugares. Es entonces el lugar, bajo esta acepción, un determinado espacio geográfico delimitado por un territorio relativamente pequeño, donde la gente vive en comunidad, con su clima particular, su topografía, sus

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tradiciones y sus retos. Se diría que cada lugar tiene su propio ambiente y su propia cultura. La «lugarización» tiene que ver con los diversos procesos que, frente a la globalización, que tiende a desdibujar la singularidad de lugares y personas, revalorizan la diversidad y las peculiaridades de lo vernáculo en los territorios locales. Esta puesta en valor de los lugares tiene que ver con la satisfacción de la necesidad de identidad personal y comunitaria. La gente busca reencontrar su propia singularidad y la de los que con ellos viven. Reconocerse como únicos en esta «aldea global», en este mundo donde todos se parecen en su estilo de vida. Es la vuelta al individuo o, mejor dicho, a la persona. Esta idea de la «lugarización» también tiene que ver con esta especie de «vuelta a las manos» que representa el despertar del interés por la artesanía, por las comidas típicas, por el turismo de posadas y por la Naturaleza. Pareciera que el hombre busca en lo pequeño, en lo manual, en lo íntimo y en lo natural la identidad perdida por la estandarización de los estilos de vida. Muchas veces la gente abandona la bien programada comodidad de los grandes hoteles y va en búsqueda del calor natural de una posada, administrada un tanto empíricamente por una familia que le gusta atender forasteros. Esta búsqueda de identidad personal tiene entonces en el orden económico la consecuencia del planteamiento de una economía «a escala humana» más o menos en el camino ya anunciado por E. F. SCHUMACHER (1984) en su famoso libro Lo Pequeño es Hermoso. Esta búsqueda de singularidad hace que la gente empiece a valorar lo que la identifica y la separa de lo demás. En las ciudades, barrios y en los pueblos la arquitectura típica es resguardada o restaurada, su folklore es de nuevo puesto en 20

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vigencia, se aprecian de nuevo los viejos platos de la gastronomía tradicional, se rescatan los recuerdos que hicieron hito en el desarrollo del lugar, se cuida la calidad de vida comunitaria y se muestra con orgullo el resultado de ese proceso. Muchas comunidades han rescatado su propio lenguaje, planifican y administran sus sistemas educativos para mejorar la calidad e introducir estos elementos locales o regionales, crean sus sistemas de seguridad y se organizan para enfrentar con éxito sus propósitos. Johann GOTTFRIED HERDER, poeta y filósofo del siglo XVIII, citado por Isaiah BERLIN (1999), decía: «…así como la gente necesita comer y beber, tener seguridad y libertad de movimiento, así también necesitan pertenecer a un grupo». Y afirmaba que el ser humano significa ser capaz de sentirse en casa en algún lugar. HERDER consideraba que únicamente lo singular poseía valor genuino. Para él, dice BERLIN, había pocas verdades eternas: el tiempo y el lugar y la vida social, lo que llegó a ser llamado sociedad civil, lo eran todo. Lo cierto es que las necesidades existenciales de identidad y de participación, presentes desde el nacimiento mismo de la Humanidad, encuentran sus mejores satisfactores desde el lugar concreto e íntimo que cada cual ocupa (NEEF y ELIZALDE, 1980). Lugarización, entonces, se refiere a los lugares como globalización al planeta. Si la palabra globalización quiere significar todos los procesos que hacen de todo el mundo un solo espacio, la palabra lugarización quiere significar todos los procesos que revalorizan a lo local. Una palabra que se usa mucho para referirse a este proceso de revalorización de lo local es localismo o localización. En este sentido son sinónimos de lugarización, aunque pareciera

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que se refieren más al proceso administrativo de transferencia de competencias, funciones o actividades a los niveles locales, sea de una empresa o del Gobierno. La palabra lugarización, en cambio, evoca mejor un proceso que va mucho más allá del ámbito administrativo y que envuelve una nueva dimensión de lo local, una revalorización de la naturaleza de la localidad, un cambio cualitativo en el ecosistema o hábitat comunitario. Son procesos múltiples en donde lo administrativo es sólo una dimensión dentro de un complejo juego de relaciones que hacen de lo local algo mucho más importante y sustantivo de lo que era antes. ¿Cómo se define un lugar? Es el espacio territorial íntimo y cercano donde se desenvuelven la mayor parte de las actividades del ser humano. Generalmente, es el sitio donde una persona nació y creció, donde se educó, labró su personalidad, están sus familiares, cultivó sus amistades y con el cual estableció un vínculo afectivo. En una comunidad definida en términos territoriales y de relaciones humanas, con la cual la persona siente vínculos de pertenencia. Puede ser una aldea, un pueblo, un barrio o un condominio. Siempre será, necesariamente, un espacio geográfico limitado en su tamaño, de tal manera que la gente pueda establecer relaciones interpersonales. El lugar es el territorio, en términos ecológicos, de una persona. Es la zona donde se establece su comunidad y donde está su historia, sus referencias topográficas, sus definiciones culturales, sus afectos, donde se gana la vida y donde pasa la mayoría de su tiempo. Mucha gente tuvo que abandonar su lugar natural, donde nació y se crió, porque no le ofrecía oportunidades de prosperar, estudiar, trabajar o divertirse. Sin embargo, está demostrado que la mayoría de la gente no quería irse, lo hizo porque 22

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desde su lugar no tenía acceso a las oportunidades de ascenso. Incluso existen estadísticas que demuestran que la enorme mayoría de la gente en todo el planeta vive cerca del lugar donde nació. Por más que tenga que irse, la mayoría se va a un sitio cercano a lo que considera su lugar. Este sitio íntimo tenía que ser abandonado si no coincidía con esos pocos espacios territoriales que concentraban el acceso a las oportunidades. Y la gente tenía que vivir en un nuevo sitio y desarrollar allí nuevos vínculos, nuevas relaciones, pero no se abandonaba del todo aquella querencia de origen. Se volvía a la tierra natal o se reproducían los recuerdos de alguna manera en los nuevos lugares, con el estilo de las construcciones, el nombre de los establecimientos, en la nomenclatura urbana, o en los clubes de paisanos, o en las mil distintas expresiones de la nostalgia. Pero ahora todo comienza a cambiar. Las posibilidades que la ciencia y la tecnología ponen a disposición del hombre para relacionarse a escala planetaria están modificando la geografía humana, en particular la de los asentamientos humanos. Si ahora la gente tiene posibilidades de acceso desde su lugar, éste tiene un nuevo valor. Ya la gente no está estructuralmente bloqueada si no vive en un lugar que no sean aquellos pocos privilegiados por los procesos de concentración previos a la revolución tecnológica. Ahora puede relacionarse desde cualquier parte. Entonces la calidad de la vida local tiene una nueva e inusitada dimensión. La gente tiene derecho no sólo a una aceptable calidad de vida local, sino que ésta le dé la posibilidad de acceso a lo global. Ya no cuenta que la localidad le ofrezca solamente aceptables servicios públicos y alguna que otra ventaja. Ahora cuenta mucho que la localidad garantice a la gente,

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además, posibilidades reales de competitividad a escala planetaria. La competitividad global de una localidad significa muy buenas posibilidades de acceso a la información y a las telecomunicaciones, pero también una excelente educación, servicios de salud eficientes, seguridad personal e institucional, espacios de calidad para el disfrute del tiempo libre, buena vialidad y servicios domiciliarios eficaces. La competitividad local tiene mucho que ver con la calidad de la gestión pública, tanto provincial como municipal. También con la calidad de las redes organizacionales de la comunidad cívica o sociedad civil. Por ello la descentralización y el federalismo tienen ahora una nueva e importante connotación. Las consideraciones relativas a la «lugarización» tiene varias consecuencias, tanto en el orden social como en el políticoadministrativo. La gente se convence que su calidad de vida y su prosperidad dependen fundamentalmente de su propio esfuerzo y entonces se organiza para hacer las cosas que considera necesario. No espera que las autoridades resuelvan los problemas. La gente toma conciencia, se organiza y actúa. Es la vuelta a la comunidad y a la sociedad pluralista. Ya lo afirmaba el líder sudafricano Nelson MANDELA: «…las comunidades están tratando de encontrar nuevas formas de conducir la política» (GARDELS, 1996). Por su parte el Gobierno también toma conciencia de esta realidad y se convence que desde estructuras altamente burocratizadas y centralistas, lentas y costosas, nada puede hacer en un mundo que demanda soluciones rápidas y localizadas. Los grandes sistemas públicos empiezan, a veces a su pesar, a des-

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centralizarse y a introducir criterios de administración más ágiles y creativos, que toman en cuenta a la demanda real y sentida de la gente. La reforma del Estado es una de las respuestas a las nuevas realidades, tanto las referidas a la globalización como a la descentralización. Las transformaciones de los sistemas políticos apuntan en dos direcciones: a la integración de grandes espacios geoeconómicos, transfiriendo poder hacia arriba, hacia estructuras internacionales, y a la descentralización, mediante el fortalecimiento de los espacios territoriales locales, transfiriendo poder hacia las provincias y municipios. Son entonces los entes territoriales menores los apropiados para estas nuevas exigencias que se le hacen a la Administración pública. Ya no es desde el Gobierno central desde donde es posible adelantar las respuestas adecuadas. Es desde los gobiernos provinciales y locales. Y desde las propias comunidades organizadas. Las consecuencias más importantes de este proceso en el orden político son: a) la vuelta desde el Estado hacia la sociedad civil y, b) desde las estructuras centrales hacia la descentralización. No parece entonces necesariamente contradictoria la idea de conciliar las ventajas de las nuevas tecnologías y sus consecuencias globalizadoras con la existencia de lugares singulares llenos de personalidad. Una cultura planetaria conviviendo con muchas y variadas culturas locales. De hecho, los países más desarrollados son justamente los mejores ejemplos de esta convivencia. Allí se cultivan con esmero las tradiciones locales y sus sociedades son vanguardia en el uso de las modernas tecnologías.

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LUGARIZACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO

Estos procesos de globalización y de lugarización tienen enormes consecuencias en las formas de administración de los asuntos públicos y también de los asuntos privados. Ya las organizaciones centralizadas, verticales, autoritarias, enormes y pesadas no responden con eficacia a los desafíos de las nuevas realidades. Para poder ser exitosas las organizaciones están cambiando rápidamente en varias direcciones. Por ejemplo, ahora toma mucha importancia la capacitación de la gente, la desconcentración de funciones y la descentralización de competencias. Las organizaciones ahora tienden a ser descentralizadas, horizontales, democráticas, pequeñas y ágiles. En referencia a los asuntos político-territoriales, ahora adquiere mayor importancia el gobierno local y provincial, tanto como la comunidad cívica, pues son sustantivos para los procesos de lugarización, pues toca a estas organizaciones liderizar el crecimiento de la calidad de la vida local y su adecuada inserción en lo global. Ya no es tan importante a estos efectos la presencia de los Gobiernos nacionales, generalmente pesados, lentos y remotos, desconectados con las múltiples realidades locales. A esas estructuras corresponden las grandes políticas que orientan la vida de toda la nación y la administración de las competencias propias de los Gobiernos centrales. Pero la mayoría de los asuntos públicos atinentes al ciudadano, a la familia, a las organizaciones civiles y a las empresas son asuntos que deben atender los gobiernos provinciales y locales. La rapidez y la profundidad de los cambios, las expectativas de la gente, las necesidades de una alta interconexión en el

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ámbito planetario, exigen de las organizaciones respuestas rápidas y eficientes que los aparatos centralizados no están en capacidad de ofrecer. La eficiencia en las decisiones exige que éstas se sitúen cerca de donde se ejecutan, por ello la descentralización y el federalismo ganan espacio rápidamente. La centralización es una forma de administrar cuando no se confía en los niveles menores, cuando se quiere desestimular la participación, para imponer un «orden» establecido por la alta jerarquía, para homogeneizar un colectivo o, como afirmaba Alexis DE TOQUEVILLE, para impedir, no para hacer. La centralización limita la creatividad, la agilidad, la transparencia, el pluralismo, la diversidad y la democracia. El centralismo desprecia la capacidad de las comunidades para gobernarse. El centralismo tiende al autoritarismo y a la homogeneidad. Además, la concentración en la alta jerarquía de procesos que perfectamente se pueden ejecutar en los niveles más bajos, congestiona con asuntos que no le son propios a la dirección superior, distrayéndola de los asuntos estratégicos y políticos generales, que sí lo son. La descentralización es la administración de la mayoría de los asuntos desde los entes territoriales autónomos provinciales y locales. Es hacer de estos niveles políticos entes autónomos poderosos, eficaces y eficientes para que atiendan a la mayoría de los servicios que requiere la gente para vivir bien y para prosperar. Es hacer de estos territorios subnacionales los instrumentos eficaces para promover el desarrollo humano sustentable. Antes de la actual Revolución del Conocimiento era optativa la administración centralizada o la descentralizada, aun cuando es necesario reconocer que aquellas naciones que experimen-

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taron la descentralización desde temprano también lograron mejores niveles de desarrollo. Pero ahora es imperativa. Las empresas y los Gobiernos se descentralizan, adoptan mecanismos federales de administración, delegan poder a los estratos que están en la ancha base de la organización e incluso transfieren a otros entes diversos asuntos que no les son sustantivos, porque de otra manera pierden competitividad y eficiencia.

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EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD

En un sistema de Gobierno Federal, el poder central no debe ocuparse de nada que pueda ser atendido en los Estados y los municipios, o por la comunidad cívica. Una orientación para definir qué corresponde a cada nivel político-territorial es aplicar el principio de subsidiaridad, que establece que todo aquello que pueda ser hecho por un ente inferior no lo debe hacer uno superior, y en caso de dificultades, el ente superior puede cooperar, pero siempre procurando que el ente inferior desarrolle sus competencias naturales. Este principio involucra también que el Estado tiene unos límites y si la sociedad o el individuo puede ocuparse de un asunto, no tiene porqué hacerlo el sector público. El poder nacional y los poderes regionales y locales deben promover el fortalecimiento de toda la trama social, las organizaciones intermedias, las empresas, las comunidades organizadas y toda suerte de asociaciones y redes que desarrollen la comunidad cívica. El término federal se refiere a la existencia de entes políticos territoriales intermedios autónomos, como las provincias, Estados o departamentos y municipios, con alto grado de autonomía. En las empresas significa que una organiza sus actividades

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en la forma de negocios autónomos, con su propio mercado y su propio producto, así como su propia responsabilidad por las ganancias y las pérdidas (DRUCKER, 1999). De esta manera, los países y las organizaciones modernas se adaptan a las nuevas realidades y confían en las comunidades provinciales y locales más y más competencias, descargando a los Gobiernos centrales de muchos asuntos y concentrándose en el monitoreo de las grandes estrategias. También los Gobiernos transfieren más y más asuntos a entes no gubernamentales, empresas u organizaciones no gubernamentales, confiando en la comunidad cívica la ejecución de obras y la prestación de servicios antes reservados al sector público. También las empresas transfieren a otros el desempeño de muchas tareas que no forman parte sustantiva de sus objetos, concentrándose en lo que le es propio. Toda esta revolución en la manera de administrar los asuntos tiene una dirección: reforzar a lo local y a las organizaciones locales. Aprovechar las ventajas que tienen las organizaciones pequeñas, ágiles, eficientes, pero conectadas a lo global de una manera muy eficaz. Esta es una nueva realidad en plena expansión. Las localidades, sus organizaciones y sus ciudadanos, tendrán cada día más y más asuntos de qué ocuparse y las posibilidades de influir en sus propios asuntos, en los de la nación y del planeta crecerán en la medida que sean competitivos, eficientes y se preparen adecuadamente. Por ello el lugar se hace importante. En la Revolución del Conocimiento y de las nuevas tecnologías de las comunicaciones el hombre se hace planetario desde su lugar. Toca entonces a los lugares una nueva e importante

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responsabilidad: ofrecer a sus habitantes un espacio muy agradable y eficiente para vivir.

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BIBLIOGRAFÍA

BERLIN, Isaiah: Árbol que nace torcido. Madrid: Editorial. Vuelta, 1992. BORJA, Jordi, y CASSTEL, Manuel: Local y global. Madrid: Taurus, 1997. BRICEÑO -IRAGORRY, Mario: «Meditación en el IV Centenario de Barquisimeto». El Nacional, Caracas, 14-09-1952, pág. 4. En: Obras Completas, Tomo 17, Caracas: Ediciones del Congreso de la República, 1993. DRUCKER, Peter: Las Nuevas Realidades. Bogotá: Grupo Editorial Norma, 1999. MANDELA, Nelson: La decadencia del Estado-nación. En: Fin de Siglo. México: McGraw Hill, 1996. GONZÁLEZ CRUZ, Francisco: Lugarización y Globalización. Mérida: ULA-UVM, 2001. NEEF, Mamfred Max, y ELIZALDE, Antonio: El Desarrollo a Escala Humana. Santiago de Chile: CEPAUR, 1980. SCHUMACHER, E. F.: Lo Pequeño es Hermoso. Madrid: H. Blume Editores, 1984.

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Nuevos actores para otro mundo local posible Fernando de la Riva Consultor de Organizaciones Miembro del Centro de Recursos para Asociaciones de Cádiz y la Bahía, CRAC

Sumario 1. Viejas palabras, nuevas miradas.—2. Lo local y lo global (de nuevo).— 3. La fuerza de lo pequeño.—4. Viejos actores. 4.1. El Primer Sector cumple siglos. 4.2. El Segundo (?) Sector. 4.3. Las viejas asociaciones y sus organizaciones de segundo nivel. 4.4. Los sindicatos. 4.5. Los partidos políticos. 4.6. Otros Actores: La Iglesia, el Sistema Educativo y la Universidad, los Medios de comunicación… las viejas redes básicas de solidaridad.—5. Nuevos actores. 5.1. ¿Una ciudadanía que reacciona? 5.2. Los Nuevos ciudadanos. 5.3. Movimientos sociales en búsqueda. 5.4. Las ONG (congo, tongo, mongo, pongo…). 5.5. Nuevas empresas sociales. 5.6. El poder de la religión. 5.7. Nuevos foros para el desarrollo local y global. 5.8. Las redes invisibles.—6. ¿Nuevas relaciones?

RESUMEN Desarrollo es algo más que crecimiento económico, incluye convivencia, identidad, cultura, paz, ecología, reparto del bienestar, el conocimiento y la riqueza…, búsqueda personal y colectiva de la felicidad, construcción de Otro Mundo Posible. El mundo a transformar es local y concreto, tangible, y hace tiempo que no es un «mundo cerrado» sino parte de un mundo abierto e interconectado por la comunicación.

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La fuerza está en lo pequeño, lo local, lo cercano… y en nuestra capacidad de relacionarlo, de conectarlo entre sí y vincularlo con la realidad global. Cada uno de los actores sociales (Administración, empresas, ciudadanía…) intenta redefinir su sentido y sus formas de organización y de actuación… para no desaparecer en el marasmo. La tarea de mejorar la realidad común es de TODOS los actores. La única opción para hacer Posible Otro Mundo, también en lo local, es la cooperación entre ellos. Juan Palomo ha muerto, el futuro es de las sinergias, del trabajo en red. Otro Mundo Posible se basará en la cooperación, en el aprovechamiento de las relaciones y las capacidades respectivas, en la suma de esfuerzos entre todos cuantos pretendan construir una realidad mejor. ABSTRACT Development means more than just economic growth: it encompasses coexistence, identity, culture, peace, ecology, distribution of welfare, knowledge and wealth… the personal and collective quest for happiness, building Another Possible World. The world to be transformed is local and specific, tangible, and some time ago it ceased to be a «closed world», to become part of a world that is open and interconnected by communication. Strength lies in the small, the local, the close-b… and in our ability to relate it, connect it and link it to the global reality. Each of the social agents (administration, business, citizens, etc.) tries to redefine their meaning and methods of organisation and action… so as not to fade into oblivion. The task of improving common reality is that of ALL these agents. The only option to make Another World Possible, also at local level, is cooperation between all. Juan Palomo is dead; the future lies in synergies, in working together in networks. Another Possible World will be based on cooperation, on tapping relationships and capacities, on uniting the efforts of all who strive to build a better reality.

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VIEJAS PALABRAS, NUEVAS MIRADAS

No es fácil aclararse en tiempos de cambios e incertidumbres. En mitad del barullo, los significantes y los significados se transforman y disfrazan. Como otras muchas palabras (democracia, libertad, participación, paz, cultura, revolución…), «desarrollo» se utiliza para todo y con intenciones dispares. La experiencia de la Historia, y especialmente de los últimos siglos, parece confirmar que «desarrollo» no es lo mismo que «crecimiento económico», aunque muchas personas e instituciones muy serias se empecinen en ello. Es verdad que cuando no hay qué comer, con qué vestirse, con qué sanarse, dónde vivir… la urgencia inmediata son los bienes materiales básicos. Pero hay procesos de crecimiento económico que arrasan con todo, que no dejan piedra sobre piedra de la cultura, el entorno, la identidad, la salud, la supervivencia de las personas, los pueblos, los países, las gentes que «son desarrolladas». Que vayan a preguntarles a los pueblos indígenas de América, por poner un ejemplo facilito. También es verdad que un «elevado índice de crecimiento económico» a menudo no tiene nada que ver con un mejor reparto de la riqueza y el bienestar, y que unos «altos niveles de consumo» (por ejemplo, en los «países más desarrollados») no significan exactamente una ciudadanía, una sociedad más feliz. Hay una pequeña parte de la población del mundo que está «superdesarrollada» y tiene (tenemos) mucho más de lo que

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necesitamos y el tener tanto supone que otra gran parte del mundo está «subdesarrollada» y carece de lo básico. Mantener funcionando este sistema injusto tiene por coste guerras, injusticia, hambre, enfermedades, destrucción del medio natural, infelicidad… para la mayoría de quienes viven en nuestro castigado y enfermo planeta. Así que desarrollo es algo más que crecimiento económico, incluye la convivencia, la identidad, la cultura, la paz, la ecología, el entorno, el reparto del bienestar, el conocimiento y la riqueza…, la búsqueda personal y colectiva de la felicidad, la construcción de Otro Mundo Posible.

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LO LOCAL Y LO GLOBAL (DE NUEVO)

La realidad que hemos de transformar (para construir Otro Mundo Posible, para que sea posible el «desarrollo de la felicidad») es local y concreta, tangible, llena de personas con nombres y rostros cercanos. En ella tenemos que actuar necesariamente. Cuando no lo hacemos, cuando nos perdemos en la virtualidad, en la teoría, en la generalización, en la retórica, en la tertulia de café… no transformamos nada. Esa realidad concreta, que —bien entendida— empieza por uno mismo (primer espacio de auto-transformación) y continúa por mi familia, mi casa, mi grupo, mis amigos, mi barrio, mi pueblo…, hace ya bastante tiempo que no es un «mundo cerrado», sino parte de un mundo abierto e interconectado por la comunicación. Todo está interconectado, relacionado. Vivimos en un mundo local —aquel que reconocemos y nos reconoce— desde

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el que podemos actuar y desarrollarnos (como personas y como comunidades), y estamos en contacto, en relación permanente con un mundo global en el que todo cuanto ocurre, en puntos muy alejados, incide en nuestra forma de vida y en nuestras propias posibilidades de desarrollo. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) hacen posible, no solamente estar informados e informar, nos permiten también intervenir, influir, presionar, difundir, movilizar, coordinar…, ser protagonistas. Todos vivimos en un mundo global y podemos incidir en él desde nuestro mundo local.

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LA FUERZA DE LO PEQUEÑO

En mitad del vértigo de la globalización, «lo local», sigue siendo hoy el grupo, el barrio, el pueblo, la ciudad, donde vivimos. Cuanto más grande es el entorno en que nos movemos, cuantas más relaciones internacionales tengamos, más hemos de acercar la mirada a lo más próximo. Cuanto más queremos transformar el mundo global, más hemos de trabajar en el mundo local. A veces nos lamentamos de ser tan pocos quienes nos comprometemos en procesos de desarrollo local y comunitario. La paradoja es que sólo podemos alimentar y sostener esos procesos necesarios de transformación global con la acción de las personas y los grupos y actores locales. El presente de los actores locales que trabajan por la transformación social y el desarrollo no es muy boyante que digamos. Están en crisis (como todo). Pero, a pesar de los pesares, existen miles y miles de pequeños grupos, millones de personas más o menos organizadas, dispersas por todo el territorio, por

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todo el planeta, más o menos coordinadas con otras, llenas de voluntad y ganas de cambiar las cosas. La fuerza para la trasformación y la construcción de un nuevo desarrollo, de Otro Mundo Posible, está en lo pequeño, en lo local, en lo cercano… y en nuestra capacidad de relacionarlo, de conectarlo entre sí y vincularlo con la realidad global.

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VIEJOS ACTORES

Los viejos actores fueron, hasta hace muy poco, protagonistas principales de los procesos de desarrollo local, eran sus relaciones e interacciones las que orientaban la dirección de la marcha. Los cambios vertiginosos de estos tiempos nuevos han puesto todo patas arriba. En la actualidad, cada uno de ellos intenta, con mayor o menor éxito, hacer frente a los retos propios y adaptarse a los cambios, redefiniendo su sentido y sus formas de organización y de actuación… para no desaparecer en el marasmo. Este fugaz repaso a los viejos actores del desarrollo local (también a los «nuevos») evita, por razones de espacio y de gusto, paños calientes y formulas «políticamente correctas» y busca intencionadamente el debate, del que andamos tan escasos.

4.1. El Primer Sector cumple siglos Todos sufrimos (como ciudadanos) una Administración Pública «decimonónica» (el modelo lo inventó Napoleón), anticuada, poco eficaz, ineficiente.

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Y cara, muy costosa para los bolsillos de todos. Los ámbitos de decisión de las instituciones y administraciones más cercanas a las personas, a lo local, se han ido restringiendo progresivamente a favor de organismos supranacionales. Cada vez «pintan» y deciden menos, sin que ello haya reducido la estructura administrativa. La burocracia se reproduce y multiplica. Ese crecimiento de la Administración, local, regional, estatal, intergubernamental… no va acompañado de mayores niveles de coordinación. No, los distintos niveles administrativos compiten entre sí, y puede más la lucha electoral que el interés general de la población. La descoordinación alcanza no sólo a las relaciones entre niveles administrativos, sino que penetra en cada administración y compartimenta los ámbitos de actuación, y suma una nueva competición entre áreas y departamentos de cada institución. El resultado es un desaprovechamiento de los recursos, que se pierden en los laberintos de la burocracia y la descoordinación administrativa. Si juzgáramos a las distintas Administraciones Públicas con los criterios de eficacia y eficiencia que aplica el mercado a las empresas privadas (y la Administración a las ONGs), habría que cerrar buena parte de los departamentos administrativos. Esa Administración, tal vez como consecuencia de lo anterior, carece de ideas y de liderazgo social. Como mucho, aspira a «gestionar bien lo que hay», pero no parece capaz de generar proyectos que ilusionen e impliquen a la población, que la motiven, que le hagan recuperar la confianza perdida de la ciudadanía. Esa carencia hace que posea un apetito voraz de ideas y proyectos y tienda a institucionalizar, patrimonializar y encua-

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drar en los «cauces reglamentarios y administrativos» todo tipo de iniciativas sociales (voluntariado, participación social, asociacionismo, movimientos sociales…) hasta quemarlas. Pese a todo lo (malo) dicho, existen en la Administración, en todos sus niveles, personas y proyectos inequívocamente transformadores, generadores potenciales de un nuevo desarrollo. Y existen muchos, muchos recursos que pueden y deben servir a la construcción de Otro Mundo Posible. Pero la corriente va en contra, y es enorme el reto que tiene por delante la Administración (quienes forman parte de ella) para resolver sus propios problemas internos, para construir un nuevo sentido y un nuevo espacio en esta sociedad en cambio.

4.2.

El Segundo (?) Sector

En el mundo global, la deslocalización de la economía y de las empresas tiene su primera víctima en las empresas locales y hace que todas las variables tradicionales se vuelvan locas, convirtiendo el mercado y el empleo en una lotería. Las empresas multinacionales controlan el cotarro y se llevan el bocado del león, aunque se produzcan fisuras dentro del sistema, resquicios donde puede desarrollarse un proyecto local. Más allá de los retos propios que tienen las empresas y los emprendedores locales, en términos más globales, las empresas parecen ser pioneras en su capacidad de adaptación a los cambios de los tiempos: incorporando las TIC a la producción, la comercialización, la comunicación y el marketing, etc., construyendo alianzas y trabajando en red, para simplificar sus procedimientos y combinar las diferentes áreas de la empresa, etc.

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4.3. Las viejas asociaciones y sus organizaciones de segundo nivel El tejido asociativo, el Tercer Sector (aunque este concepto ambiguo abarque también otras realidades), está atomizado (muchas organizaciones con muy pocas personas detrás cada una) y eso complica la cosa. En las viejas asociaciones es evidente la «crisis de la militancia». No se trata sólo de que la mayor parte de las asociaciones y organizaciones estén sostenidas por muy pocas personas, es que además ha cambiado profundamente su manera de entender la participación. Muchas personas se acercan a las organizaciones buscando «qué pueden obtener para sí mismas», participar de beneficios, ventajas, servicios… No piensan en la parte (participar) «que les toca aportar a ellas». Otras personas —muchas menos— se acercan en disposición de aportar —su trabajo, su apoyo, su dinero, etc.—, pero con un «perfil bajo de implicación». Son las que colaboran en las actividades y proyectos, pagan sus cuotas, pero difícilmente se implican en las tareas organizativas cotidianas. Las entidades de Segundo Nivel, federaciones, confederaciones, plataformas, coordinadoras…, pasan por una crisis semejante. En muchos casos reproducen los mismos modelos organizativos verticales del pasado, con los mismos resultados. La mayoría de las organizaciones de Segundo Nivel son estructuras de representación conjunta para la interlocución con las administraciones y, sobre todo, para obtener recursos económicos que les permitan mantener sus actividades y sostener sus organizaciones.

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Las asociaciones tradicionales y sus organizaciones de Segundo Nivel, ese Tercer Sector, requiere cada vez de más personal contratado, de más «profesionales» que suplan la ausencia de la ciudadanía, y son cada día más dependientes de la Administración. Si la Administración cierra el grifo de las subvenciones, desaparecerían de súbito gran cantidad de asociaciones y organizaciones sociales. Esta dependencia económica se deriva, entre otras razones, de la progresiva dejación de tareas desde la Administración hacia las organizaciones sociales. Cada día son más los servicios que prestan las asociaciones —con recursos públicos— a distintos colectivos sociales. Ello, junto al uso clientelar y partidista de las subvenciones públicas y el monocultivo asociativo de las relaciones con la Administración (en detrimento de la relación con las «bases sociales», cada vez más ajenas) contribuye a una burocratización creciente de muchas organizaciones. En el interior de la mayor parte de estas asociaciones existen fuerzas de renovación y transformación importantes, pero muchas están lastradas por la rutina, enredadas en la burocracia, acomodadas y conformistas. En otras, el esfuerzo de cambio es sincero y auténtico, pero a éstas ya hemos de contarlas entre los «nuevos» actores.

4.4. Los sindicatos En un mundo en el que el empleo es cada vez mercancía más volátil, que se precariza y desregula, multiplicando el abanico de formas de producción y trabajo sumergidas o flotantes, el sentido de los sindicatos tradicionales se resiente.

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Como algunas de las viejas asociaciones y organizaciones, los sindicatos se debaten en la marginalidad minoritaria, o —especialmente en los llamados sindicatos «mayoritarios»— están hiperinstitucionalizados y profesionalizados, son grandes estructuras, maquinarias pesadas, con muchos funcionarios, mucha burocracia, muchos intereses personales y corporativos cruzados, incluida la lucha interna por el poder. Los sindicatos —otra organización subsidiada y dependiente— siguen disponiendo de muchos recursos y dando cabida a gentes y experiencias interesantes y transformadoras, pero la norma suele ser otra.

4.5. Los partidos políticos Tampoco andan finos. Han conseguido convertirse en maquinarias electorales muy profesionalizadas (y, a veces, difícilmente distinguibles entre sí). Comparten con los sindicatos (y con muchas viejas asociaciones y organizaciones) lo de la organización vertical y jerárquica y la «lucha interna por el poder». Detrás de ellos hay una escasa vida socio-política (salvo la que se expresa en periodos electorales, a costa de inversiones multimillonarias en marketing), no representan a la ciudadanía, que en su inmensa mayoría no milita en los partidos, ni quiere hacerlo, ni confía en ellos. En lo local, están muy lastrados por esa falta de vida interna, por las viejas rencillas, por el clientelismo endógeno, que pueden acabar convirtiéndolos en redes de intereses personales. Los partidos políticos tradicionales tienen —como los demás actores— «su propia cruz», sus propios desafíos, a los que solamente quienes los forman pueden dar respuesta.

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4.6. Otros Actores: La Iglesia, el Sistema Educativo y la Universidad, los Medios de comunicación…, las viejas redes básicas de solidaridad El papel histórico y presente de la Iglesia Católica, prestando servicios a sectores sociales desfavorecidos, etc., es indudable. La vieja Iglesia sigue siendo, en lo social, conservadora, y más allá del discurso sobre el desarrollo, la paz y la justicia… las más de las veces sigue contemporizando o siendo aliada de los sectores más poderosos. La influencia social de la Iglesia es aún muy fuerte, aunque, cuando esa influencia es transformadora, suele generarse en/desde los márgenes de la propia Iglesia y estar protagonizada por grupos informales. En cuanto al Sistema Educativo, a las escuelas y centros formativos, a las Universidades… su importancia en los procesos de desarrollo y transformación social es clave. Se supone que deben servirnos para facilitar los aprendizajes necesarios y encontrar los conocimientos precisos para dar respuesta a las necesidades de este tiempo y construir Otro Mundo Posible. No suele ser así. El Sistema Educativo también pasa por una crisis general de sentido. Sus viejas funciones de socialización, conocimiento de la realidad, acceso a la vida adulta, etc., están también «patas arriba». El cambio de la realidad social, la revolución tecnológica, la multiplicación y diversificación de fuentes y formas de conocimiento, etc., han dejado a la Universidad y el Sistema Educativo, en términos muy generales, convertidos en estructuras administrativas y burocráticas, desbordadas por la realidad, minadas por el corporativismo, alejadas de la realidad de los jóvenes y de su misión esencial (¿hasta el punto de renunciar a ella?).

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La función «social» de los Medios de Comunicación es hoy más dudosa que nunca. La comunicación es un negocio. Los medios se han multiplicado, hay más televisiones, más radios, más periódicos que nunca…, lo que no significa que haya más —ni mejor— información, opinión, análisis, y —mucho menos— más comunicación. Todo es «entretenimiento» (con unos criterios que hablan de la baja estima que quienes programan tienen hacia la inteligencia de la audiencia). Al mismo tiempo, se han multiplicado los «medios locales», las radios y televisiones más cercanas a la realidad concreta y territorial de los colectivos sociales. Su papel en el desarrollo local y en la construcción de Otro Mundo Posible puede ser muy importante. Son recursos y redes que pueden ayudar a la comunicación, al intercambio, al conocimiento, a la construcción de sinergias…, aunque por el momento, y en la mayoría de los casos, tomen como ejemplo —con todos sus peores vicios— a los grandes medios comerciales. En fin, hasta el pasado más reciente, las relaciones familiares y de buena vecindad cumplían un papel fundamental en la convivencia, en la supervivencia, en la cohesión social, en la solidaridad. Todavía lo siguen haciendo en muchos casos y circunstancias, aunque cada día suenan más a «resistencia numantina» frente al «sálvese quien pueda» del capitalismo cruel que nos golpea.

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NUEVOS ACTORES

En este tiempo ya no hay más «sujeto de cambio social» (el Partido, la Clase, la Iglesia, el Estado… ), en todo caso hay «suje-

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tos» en plural. La multiplicidad y diversidad de quienes influyen en los procesos de transformación social, de desarrollo local y global, con mayor o menor grado de capacidad o incidencia real, con potencialidades y búsquedas plurales, es enorme. Junto a los viejos actores, surgidos muchas veces de ellos, por reacción a ellos, nacen cada día otros nuevos. Demos su repaso veloz a algunos de estos nuevos actores.

5.1. ¿Una ciudadanía que reacciona? Todos los augurios apuntaban a que también la ciudadanía era un cadáver, muerta de aburrimiento por los profesionales de la política y por unos medios de comunicación convertidos en «armas de adocenamiento masivo». Algunos chispazos de rebeldía se fueron apuntando progresivamente, con la participación masiva de cientos de miles de personas en anticumbres gubernamentales, con el desastre ecológico del «Prestige» y la afluencia de miles y miles de personas voluntarias que reaccionaron con mayor rapidez que las autoridades, con la huelga general del 20-J, con la movilización general contra la guerra de Irak, con la reacción ante la matanza del 11 de marzo en Madrid, con las consiguientes consecuencias en las urnas y en la composición del Parlamento y del Gobierno… Estas personas, por otra parte, pertenecen a muchas generaciones y sectores sociales, pero son predominantemente jóvenes, incluso muy jóvenes. Todas esas movilizaciones fueron acompañadas por una creciente sensación de perplejidad por parte de las viejas organizaciones sociales, políticas y sindicales. Todas reconocían que

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desbordaba a sus organizaciones, ninguna se declaraba capaz de convocar y movilizar a tantas personas. Efectivamente, otro gesto común de tantas jornadas es el de las personas manifestándose sin símbolos, rompiendo los signos partidarios de sus pegatinas, reclamando la ausencia de protagonismos y banderas de organizaciones y partidos… Y esa impresionante fortaleza potencial, la de una ciudadanía que cuando parece dormida sale a la calle, conlleva en sí la debilidad de que se trata de impulsos individuales, reactivos ante cualquier encuadramiento, difícilmente organizables. No se nos escapa que estos millones de ciudadanos no son, todavía, una mayoría social (ésta está viendo el Gran Hermano), pero ¿quién es capaz de negar que son muchos y que van creciendo? ¿Cómo traducir ese potencial, cómo acercarlo al desarrollo local y global de Otro Mundo Posible?

5.2.

Los Nuevos Ciudadanos

Para muchos de quienes nacimos o ya vivíamos aquí la emigración es un desastre, una fuente de conflictos de todo tipo…, con la paradoja de que necesitamos a los inmigrantes para poder mantener nuestros «niveles de desarrollo». Para otros muchos, la emigración se trata de una extraordinaria oportunidad para hacer de la necesidad virtud, para construir nuevas sociedades multiculturales de ciudadanos, basadas en la convivencia y el respeto, que apuesten por el mestizaje de ideas y culturas, que impliquen un mejor reparto de la rique-

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za…, sociedades más plurales, más inteligentes, más capaces de hacer frente a los retos del presente y del futuro. Los inmigrantes luchan todavía por sus derechos más elementales, entre ellos habrá que subrayar cada día más su «derecho a la ciudadanía» y promover su incorporación activa a la construcción colectiva de una sociedad mejor.

5.3. Movimientos sociales en búsqueda La crisis también alcanzó, como apuntamos, a los movimientos sociales y algunas voces los dieron por muertos. Pero, como decía el clásico, «los muertos que vos matáis gozan de buena salud». Una consecuencia de la crisis, ya mencionada, es la atomización y la multiplicación de iniciativas. Iniciativas dispersas, con mil formas de organización y mil ámbitos de acción (la intervención social, la comunicación, los derechos sociales, el medioambiente, etc.). Convergen en la búsqueda dos tendencias muy generales: la de quienes, provenientes de las organizaciones tradicionales, buscan fórmulas más flexibles y abiertas de organización y de acción que den sentido a la intervención de los miles de grupos existentes, y la de quienes, fundamentalmente jóvenes, procedentes de los nuevos movimientos alter-globalizadores y de la nueva cultura organizativa que conllevan, de las grandes movilizaciones y asambleas, reconocen la necesidad de la organización y de las sinergias con otros actores de transformación social. El resultado es una explosión —mestiza— de experiencias y fórmulas que, con sus propias contradicciones, van buscando su identidad y su espacio en medio de este mundo complejo.

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Es difícil evaluar el impacto actual y potencial de estos actores en el desarrollo local. Lo que sí es cierto es que son y están gestándose, aprendiendo formas de trabajar en red que minimizan las dificultades de la distancia geográfica: conectando, tejiendo procesos locales.

5.4. Las ONG (congo, tongo, mongo, pongo…) Ahora que muchas de las expectativas que presentaron a las ONGs como surgidas de la nada, como un salto cualitativo en la organización de la solidaridad y el desarrollo, como la aparición del gran interlocutor ciudadano (de la Administración, de la Empresa), cooperador voluntario de la acción de las instituciones públicas…, ahora, digo, que muchas de aquellas luces se van apagando (como la moda del voluntariado o la de los presupuestos participativos), empezamos a distinguir, entre tanto marketing, el grano de la paja. En primer lugar, está claro que lo de «no gubernamental» no dice nada aunque sirva para todo. Tras esta etiqueta «insignificante» conviven organizaciones honestas y eficaces junto a tingladitos malolientes. Pero la moda, junto a la progresiva delegación de funciones y responsabilidades por parte de la Administración, ha supuesto una institucionalización e hiperprofesionalización de muchas organizaciones. Completamente «blanqueadas», políticamente correctas, discretamente eficaces… En muchos casos, han venido a engrosar una nueva burocracia. En otros muchos, se da una lucha constante por no dejarse devorar por el monstruo de la integración y la dependencia paragubernamental.

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Las ONGs se enfrentan al reto de no acabar siendo empresas subsidiarias, prestadoras de servicios baratos, sin más, sin base social, sin alma transformadora.

5.5. Nuevas empresas sociales Otro actor emergente que tiene mucho en común con algunos de los anteriores, es más, en algunos casos se confunde. Hay organizaciones sociales que se estructuran y conciben como empresas, que buscan en los proyectos «empresariales» nuevas fórmulas de autonomía e independencia, de empoderamiento: empresas de economía social, cooperativas de acción social, etc. El impacto de estas nuevas empresas, con sentido social, puede ser muy grande sobre los procesos de desarrollo local, todavía es pronto para valorarlo.

5.6.

El poder de la religión

Del poder de la Iglesia Católica ya hemos dicho algo antes. Las otras «iglesias» son todavía muy novedosas en nuestro entorno. La inmigración ha multiplicado la presencia de la religión islámica en nuestro país, pero es pronto para valorar su impacto. Está por ver la influencia que, sobre nuestras formas de relación social y nuestra propia forma de entender el desarrollo, tienen las culturas —y especialmente las tradiciones religiosas— que aportan los nuevos ciudadanos que llegan como inmigrantes o refugiados a nuestro entorno local. Las motivaciones religiosas han sido muy poderosas en el pasado, lo son en el presente y con toda seguridad lo serán en

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el futuro —tanto en un sentido positivo como negativo— para la implicación y la participación social de la ciudadanía. Paradójicamente, en tiempos aparentemente más laicos que nunca, la presencia de las religiones en el debate social, político, sobre el desarrollo… es continua.

5.7. Nuevos foros para el desarrollo local y global También son diversas las nuevas fórmulas a través de las cuales se articulan los nuevos colectivos, asociaciones y organizaciones: plataformas, foros, etc. Tienen en común una mayor horizontalidad de las relaciones, una menor formalización de los procedimientos, una focalización en la acción común concreta, están impregnadas de una filosofía y una metodología participativas… Las dificultades que encuentran para autoconstruirse son las que ya se han señalado aquí y que afectan al conjunto de los actores. El camino no es fácil. Sus potencialidades, en la medida que encuentren su sentido como espacios de sinergia, de acción común, es impresionante

5.8. Las redes invisibles Para quienes, sin ser sociologos, observamos la realidad social de nuestro entorno desde la práctica de las organizaciones sociales, recorriendo muchos kilómetros para encontrarnos con grupos de gentes que, desde las organizaciones, desde proyectos empresariales o institucionales, tratan de construir otras realidades posibles en sus barrios, sus pueblos, sus ciudades, resulta cada vez más evidente que los procesos de cambio y transformación social, los procesos de desarrollo, sea a la

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escala que sea (la de una pequeña organización o grupo humano, la de un pueblo, la de un país), están directamente asociados con la existencia de lo que cada día más se llama «Capital Social» (capacidad de relacionarse y organizarse, de iniciativa…) entre quienes protagonizan esa realidad. Añadiremos, en la misma dirección, que todos aquellos procesos de desarrollo social y local que conocemos y reconocemos como «vivos», transformadores…, todos ellos están directamente ligados a la existencia de «redes invisibles». Éstas se forman, muchas veces sin saberlo, a partir de las relaciones personales que establecen quienes participan en estos proyectos y de la diversidad de conexiones e influencias que son capaces de activar. Los proyectos más interesantes que conocemos tienen detrás a un grupo de personas (dentro o fuera de la Administración) capaces de establecer comunicación, relaciones, complicidades y sinergias con otros actores sociales, personas, otros colectivos… Redes basadas en las relaciones personales y los afectos. Son redes informales, invisibles, pero existir existen. Y gracias a ellas funcionan muchos proyectos, superando los obstáculos administrativos y burocráticos que —en todos los casos— surgen en el camino. Son redes con una gran capacidad de adaptación y cambio.

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¿NUEVAS RELACIONES?

La tarea de transformar y mejorar la realidad, de construir el desarrollo, es de TODOS los actores, los viejos y los nuevos.

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Ellos, nosotros, todos, hemos de sumar nuestras fuerzas y nuestras capacidades. No hay otra. La única opción, para hacer Posible Otro Mundo, también en lo local, es la cooperación entre los diferentes actores que influyen e intervienen en los procesos de desarrollo social. Nuestra situación de partida, como hemos señalado, no es muy optimista. Heredamos los vicios de relaciones pasadas: el afán de poder, la carencia de educación para la participación y la cooperación, la compartimentación de la realidad y la falta de visión global, la competencia por los recursos y por el protagonismo, la visión «cortoplazista» (la búsqueda de resultados efectistas y rápidos) impuesta por la dinámica político/electoral, etc. Venimos —estamos todavía ahí— de una cultura del «¡Viva Juan Palomo! (yo me lo guiso, yo me lo como»), del «ande yo caliente…», del «más vale pájaro en mano…», etc., que refuerzan nuestros peores instintos individualistas, corporativos, localistas… Esos «contravalores» impregnan la situación de todos los actores, viejos y nuevos, y les enfrentan inevitablemente a retos de renovación y cambio interno si es que quieren tener algún papel real en los nuevos procesos sociales. Juan Palomo ha fallecido de un ataque de «autosuficiencia», el futuro es de la cooperación, de las sinergias, del trabajo en red. Ese Otro Mundo Posible será relacional o no será, se basará en la cooperación, en el aprovechamiento de las relaciones y las capacidades respectivas, en la suma de esfuerzos entre todos cuantos pretendan construir una realidad mejor. Y ello requiere, para estar preparados, que todos los actores nos pongamos las pilas, empecemos por la propia casa y nos

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renovemos, en nuestras formas de organización y de actuación, que trabajemos en equipo. Y requiere nuevos valores y formas de relación que permitan pasar de la subordinación y la dependencia a la horizontalidad y la sinergia, al trabajo en red. Las oportunidades para empezar (o continuar) a construir otros modelos de desarrollo local para Otro Mundo Posible están ahí, al alcance de la mano. No es necesario esperar a nadie para cooperar, para crear sinergias, para caminar juntos. Los indicios apuntan a que las mayores fuerzas de transformación social, de cambio, de construcción de Otro Mundo Posible, se están manifestando (como siempre en la Historia) en la periferia del sistema y en la periferia de las grandes organizaciones, los «centros» se multiplican y se tejen redes desde y entre miles de espacios locales.

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Internet, política y democracia local José Ignacio Porras Profesor Universidad Bolivariana, Chile

Sumario 1. La democratización de la democracia e Internet.—2. La e-democracia local.—3. El presupuesto participativo electrónico de Porto Alegre.— 4. Conclusiones.

RESUMEN El uso de Internet como herramienta para revitalizar la decaída institucionalidad de las democracias representativas toma cada vez más fuerza en la agenda pública. El propósito de este artículo es contribuir a un debate serio y propósito sobre esta temática por encima de las mitificaciones y proyecciones exageradas que está provocando su sobreexposición mediática. Para ello desarrollamos una propuesta conceptual y normativa sobre la democracia electrónica o e-democracia arraigada en la teoría de la democracia deliberativa. Posteriormente se atiende a las posibilidades y dificultades para la concreción de la propuesta en los espacios locales. Los planteamientos expuestos tratarán de ser validados a la luz de la evidencia empírica que aporta en caso concreto de estudio del presupuesto electrónico en la ciudad brasileña de Porto Alegre. El último punto a tratar será una agenda de trabajo orientado a validar el Internet como medio para mejorar nuestras democracias.

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ABSTRACT The use of the Internet as a tool to revitalise the decaying institutionalism of representative democracies is gaining increasing momentum in the public agenda. The purpose of this paper is to contribute to a serious and relevant debate on this subject, above and beyond the myths and exaggerated projections which are the result of media over-exposure. For this purpose, we first develop a conceptual and regulatory proposal on electronic democracy or e-democracy, rooted in the theory of deliberative democracy. Subsequently, the work deals with the possibilities and difficulties in materialising this proposal at local level. The aim is to validate the issues raised in light of the empirical evidence provided in the specific case-study of electronic budget in the city of Porto Alegre in Brazil. The paper concludes with a working agenda aimed at validating the Internet as a means to improve our democracies.

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A nadie se le puede escapar que la aparición de Internet y las llamadas Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) abren nuevos horizontes para el desarrollo de la democracia en todas sus dimensiones. El problema es que todavía son tantas las incógnitas e incertidumbres sobre los «cómos», los «qués» y los «porqués» que parece difícil establecer cualquier tipo de aseveración sobre cuáles son estos horizontes. Bajo estas circunstancias, una gran parte de la emergente literatura sobre lo que reconocemos como democracia electrónica (e-democracia) parece haber optado por poner el énfasis a los factores tecnológicos llegando, a partir de ahí, a conclusiones diversas y contradictorias. Así, mientras que por un lado existe el convencimiento que el potencial comunicativo que abre Internet nos va a conducir inexorablemente a un proceso de revitalización de nuestras democracias al permitir la aparición de una ciudadanía más informada y participativa, por otro lado no sólo se desconfía de la capacidad de Internet para producir cambios sustanciales en el funcionamiento de las democracias, sino que también se alerta sobre las posibilidades de que pueda agravar las brechas ya existentes y abrir otras nuevas. Como una nueva divisoria entre los ciudadanos que usan Internet para hacer valer sus derechos políticos y aquellos que no pueden usarla o no quieren. La adopción de una actitud más reflexiva sobre esta temática obliga a alejarnos del determinismo tecnológico que destilan ambas posturas y buscar entroncar nuestro análisis en un planteamiento más amplio que otorgue la primacía a las variables de carácter institucional. Es decir, que conciba Internet como una herramienta que otorga a los actores políticos un valor instrumental para hacer valer sus intereses dentro de un conjunto Documentación Social 133 (2004)

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de arreglos institucionales que condiciona tanto el proceso de formación de sus preferencias como sus comportamientos. Pero que a la vez son susceptibles de ser modificados como resultado de las acciones directas o indirectas de estos actores. Desde esta perspectiva, el objetivo planteado en este artículo es contribuir a vislumbrar tanto las oportunidades como los riesgos que implica la incorporación de Internet para la organización y funcionamiento de la democracia a escala local. Nuestro punto de partida será una reflexión sobre aquellos aspectos básicos que definen lo que puede ser y lo que realmente es la e-democracia a la luz de una reflexión sobre la teoría de la democracia, para posteriormente atender su concreción práctica en los espacios locales. Una vez alcanzado este punto someteremos nuestros planteamientos a la evidencia empírica a partir de la atención a un caso de estudio concreto, el uso de Internet como medio para potenciar el conocido presupuesto participativo en la ciudad brasileña de Porto Alegre. Finalizaremos este artículo estableciendo un conjunto de propuestas programáticas que puedan ser útiles en el proceso de formación de una agenda de consenso para promover la e-democracia local hacia futuro.

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LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA E INTERNET

La democracia esta en crisis y de ello da cuenta una fuerte base empírica acumulada en los últimos tiempos. Una evidencia que también muestra que esta crisis tiene nuevos síntomas que la diferencia de otras que pudieron darse en períodos anteriores. Ya no se trata de una crisis provocada por la rivalidad con regímenes políticos alternativos, sino por la creciente desafección de la ciudadanía hacia las instituciones y actores polí-

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ticos desde las que operan las democracias (1). Una crisis, por tanto, de un carácter claramente endógeno y que requiere para su solución la búsqueda de nuevas fuentes de legitimidad que no respondan a una aceptación de las democracias en razón de los defectos de los otros sistemas, sino por sus virtudes intrínsecas. Pero este desafío sólo parece posible en la medida que seamos capaces de transformar la institucionalidad política existente, todavía anclada en una concepción minimalista y procedimental de la democracia, y avanzar en la construcción de dispositivos institucionales que hagan plausible la permanente regeneración y actualización de la democracia por parte de la ciudadanía. No quedan ya demasiados argumentos para aquellos que opinan que el reclamo por una mejora sustancial de la democracia se circunscribe solamente al ámbito de un debate de carácter elitista o academicista. En los últimos tiempos se hacen cada vez más frecuentes los episodios en que una ciudadanía cada vez más autónoma y reflexiva desborda las instituciones existentes demandando con fuerza una democratización de la democracia. Lo que se expresa tanto de forma activa, pasando a actuar políticamente al margen de la institucionalidad existente, o de forma pasiva, alejándose de ella. Dado que la mayoría de las críticas se centran en el «lado oscuro» de la democracia representativa o, en otros términos, en el amplio grado de discrecionalidad con que la clase política (1) Los datos proporcionados periódicamente por el Latinobarómetro para el caso de América Latina son expresivos de esta situación. Si bien alrededor de un 60% de la población muestra su preferencia por un Gobierno democrático y tan sólo un 16% opta por fórmulas de gobierno autoritarias, la confianza en las principales instituciones desde la que opera la democracia, tales como el presidente, la justicia, el Congreso o los partidos, oscila entre un 25 y un 14%. Muy por detrás de la confianza que reciben por otro tipo de actores como la Iglesia (71%) o los medios de comunicación (45%). Corporación Latinobarómetro, Santiago de Chile, 2002.

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gestiona la soberanía delegada por los ciudadanos, no puede resultar extraño que se plantee como variante alternativa reforzar las fórmulas de democracia directa. Esta contraposición entre ambas formas de democracia no es nueva. En la exploración teórica que entre mediados del siglo XVII y principios del XIX fueron fundamentando la idea de que un orden político legítimo no puede operar sin incorporar la voluntad popular, se encuentran argumentos a favor y en contra tanto de la democracia representativa como de la democracia directa. En esta disputa, el ideal roussoniano de construir una democracia valórica que operara sobre la base de la unidad irreductible del ciudadano como objeto y sujeto de poder fue desacreditado por los argumentos de autores como CONSTANT, TOCQUEVILLE o STUART MILL que asemejaban la democracia de los «modernos» como la democracia representativa en razón no sólo de la escala geográfica en que debía operar, sino a la necesidad de abordar asuntos públicos de carácter cada vez más generales y complejos. A pesar de ello, la fuerte carga de legitimidad desde la que opera cualquier fórmula de democracia directa la convirtió en un recurso ineludible para demostrar el intento en paliar las insuficiencias más notorias en el funcionamiento de la democracia representativa. La más conocida es el sometimiento al refrendo popular de determinados asuntos públicos considerados merecedores de ello por su importancia e implicaciones. Ya en los últimos tiempos, y en la medida que ha aumentado la presión por las insuficiencias de la institucionalidad democrática, nuevas fórmulas más complejas de democracia directa han tratado de ser puestas en prácticas con las que, por ejemplo, involucrar a los ciudadanos en la selección de candidatos a través de reformas electorales que incorporen el establecimiento de listas abiertas o la instauración de sistema de primarias al interior de los partidos. 58

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El alcance de estas medidas en la revitalización de la democracia es, en el mejor de los casos, limitada ya que operan a partir de una lógica que reduce su funcionamiento al proceso de agregación de preferencias individuales desconociendo su carácter colectivo. La expresión más transgresora de esta forma de concebir el aporte de la democracia directa son las encuestas u otros instrumentos de medición de la opinión pública. Su aparente legitimación como orientadoras y refrendación de las decisiones política pone de manifiesto la emergencia de una concepción plebiscitaria de la democracia, fundamentada en el convencimiento que ésta puede operar desde la misma lógica de funcionamiento del mercado, como restauradora de los problemas de la democracia representativa. Ante esta situación, cada vez toma mayor fuerza la construcción de una alternativa que pasa por recuperar uno de los aspectos consustanciales en el funcionamiento de la democracia de sus orígenes, la deliberación (2). Por tal se entiende el acto público en que los ciudadanos motivados e informados sobre los asuntos referidos al bien común forman sus preferencias a partir de la contraposición de sus argumentos y el establecimiento de acuerdos entre ellos. La democracia deliberativa, por lo demás, supone la permanente reafirmación de la virtud cívica y ciudadanía activa desde una óptica igualitaria y pluralista. El mejor exponente contemporáneo de esta tradición dentro de la teoría política es Jurgen HABERMAS (3). Un autor que define la democracia como la forma política derivada de un libre proceso comunicativo dirigido a lograr acuerdos consensuales (2) Una obra de referencia de esta apuesta por avanzar en la democracia deliberativa es el libro colectivo de ELSTER, Jon (org.), Deliberative Democracy, Cambridge: Cambridge University Press, 1998. (3) Algunas títulos de referencia de la extensa bibliografía del filósofo alemán sobre el tema son los siguientes: HABERMAS, Jurgen: Teoría y Praxis, Edit Atalaya, Madrid, 1999; HABERMAS, Jurgen: Between Facts and Norms, Cambridge: MIT Press, 1995, y HABERMAS, Jurgen: Teoría de la Acción Comunicativa, Madrid: Edit. Cátedra, 1994; HABERMAS, Jurgen: Conciencia moral y acción comunicativa, Ed. Península, España, 1991.

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en la toma de decisiones colectivas. El problema de la concreción institucional de la democracia, por tanto, se centra en su capacidad de asimilar el proceso informal de la formación discursiva de la voluntad de los ciudadanía que tiene lugar en la esfera pública con el establecimiento de normas que justifiquen la presunción de que las decisiones políticas básicas contarían con el acuerdo de todos los afectados por las mismas. Es decir, si los ciudadanos pudieran alcanzar el consenso respecto a cuestiones políticas básicas mediante su participación en una comunidad ideal de diálogo. La centralidad de la esfera pública como eje de funcionamiento de la democracia que se plantea en la teoría democrática de HABERMAS toma mayor sentido en la medida que las instituciones formales de la democracia representativa pierden su capacidad para condicionar las preferencias y los comportamientos de los ciudadanos. Bajo estas circunstancias, el funcionamiento de la democracia pasa a depender del desarrollo de determinadas disposiciones cognitivas y morales por parte de los ciudadanos orientadas a asegurar su sustento. Unas disposiciones sólo pueden adquirirse en la medida que sean parte de la deliberación pública sobre sus intereses comunes. El planteamiento habermasiano de entender el desarrollo de la democracia como una aproximación a una comunidad ideal de comunicación toma mayor fuerza con la aparición de Internet al poder generar nuevas condiciones para la deliberación pública. Los dispositivos interactivos y multifuncionales de las nuevas tecnologías nos permiten eludir la intermediación que los medios de comunicación de masas ejercen en la producción y gestión de la comunicación política y hacen plausible pensar en una arena conversacional en la que: 1) todos los actores pueden ejercer indistintamente como emisores o receptores; 2) en la que se produzca una ilimitada cantidad y variedad de 60

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informaciones sin mayores restricciones que los que se autoimpongan sus emisores y en la que 3) puedan darse formas de conexión colectiva en tiempo real y, por tanto, la formación de flujos discursivos. Ahora bien, aprovechar las nuevas posibilidades para la comunicación política que aporta Internet obliga a superar determinadas barreras. Vamos a continuación a considerar algunas de ellas y a tratar de considerar su real alcance. Al igual que Internet puede habilitar fórmulas de comunicación política descentralizada, también pueden ser el soporte de formas extremas de centralización de la comunicación. De hecho, los estudios más sólidos que tenemos sobre la topografía de Internet constatan que hasta el momento existe un alto grado de concentración de los flujos de información en unos pocos sitios o nodos de la red altamente conectados (Yahoo, Amazon, Google, CNN …), lo que provoca la práctica invisibilidad del resto. Por contraste, el núcleo central, donde se encuentran las páginas más consultadas de Internet, puede ser alcanzado desde cualquier punto y es visible para todos (4). Esta situación, sin embargo, no puede desconocer las posibilidades que brinda la red para que grupos específicos hagan llegar su mensaje a grupos más amplios. La realización de esta posibilidad se basa en una combinación de habilidades comunicacionales desarrolladas por el grupo específico, así como una favorable estructura de oportunidades políticas. En este sentido, son bien conocidos, por ejemplo, la importancia de Internet en la organización y difusión de algunos de los movimientos sociales más periféricos al sistema, tales como el movimiento anti-globalización (5). (4) VARABAIS, Albert-Laszlo: Linked. The New Science of Network, New York: Perseus, 2002. (5) Véase al respecto CASTELL, Manuel: La Galaxia Internet, Reflexiones sobre Internet, empresa y sociedad, Plaza & Janes Editores, 2001.

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Todo ello pareciera dar razones a la autora estadounidense Pipa NORRIS cuando plantea que hasta el momento la principal contribución de Internet debe ser medida en términos de expansión del pluralismo democrático, al abrir posibilidades para la visibilidad de partidos o grupos políticos pequeños que antes no existían, que en la habilitación de nuevos canales para la participación directa de los actores en los centros de decisión políticos (6). La segunda barrera a considerar es la llamada brecha digital. Todos los datos ponen de manifiesto que hasta el momento la mayoría de las personas que son usuarios habituales de Internet se concentran en los segmentos sociales de mayores ingresos y más alta escolaridad (7). A ello cabría sumar otro sesgo de carácter generacional a favor de los más jóvenes. No pueden caber dudas en que este tipo de brechas cuestionan la validez de Internet para mejorar nuestras democracias. Ahora bien, conviene ser cauto con la dimensión de la brecha digital y también considerar su proyección en el tiempo. Los datos no pueden desconocer la multiplicidad de accesos que genera la instalación de puntos de acceso públicos a Internet. Este tipo de accesos, los cuáles se están extendiendo de forma extremadamente acelerada durante los últimos años, nos conduce a considerar una dimensión territorial (6) NORRIS, Pippa: «Preaching to the converted? Pluralism, participation and party websites», en José Ignacio PORRAS y Rubén ARAYA (edit.): E-democracia. Retos y oportunidades para el fortalecimiento de la participación ciudadana y la democracia en la Sociedad de la Información, Universidad Bolivariana: Santiago de Chile, 2003. (7) Esta situación es especialmente expresiva en el caso de América Latina, tal y como puso de manifiesto el estudio elaborado por la CEPAL en 2003. Mientras que la tasa de penetración del Internet en el decil de mayores ingresos en el conjunto de la población es del 68,9% en el resto apenas alcanza el 10%. Véase al respecto KATZ, Jorge, y Martin HILBERT: Los caminos hacia una sociedad de la información en América Latina y el Caribe, CEPAL; Santiago de Chile, 2003.

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sobre la problemática de la brecha digital en la que la situación actual y las proyecciones a futuro parecen bastante más optimistas. Las iniciativas que actualmente se están implementando en distintos países, por ejemplo, latinoamericanos para habilitar las bibliotecas o las escuelas publicas como telecentros abiertos a la comunidad están haciendo posible la conexión a Internet en un amplio porcentaje del territorio nacional. Además, y al igual que ha ocurrido con otros bienes de consumo tecnológicos como la televisión, la tendencia hacia la universalización del acceso a Internet en muchas sociedades no debiera parecernos una proyección tan lejana en la medida que existan políticas públicas y también acciones surgidas de la sociedad civil que se orienten claramente a otorgar sentido a este acceso y, por tanto, promuevan su apropiación ciudadana. La ultima barrera que se interpone entre Internet y el mejoramiento de la democracia que vamos a considerar es, a nuestro juicio, la más compleja de superar ya que refiere a la preexistencia de una cultura política que favorezca la participación y deliberación ciudadana. Su existencia viene determinada por tres tipos de condiciones. Primero, que los ciudadanos pasan a percibir la existencia de una vinculación directa entre los temas concernientes al bien común y su nivel de bienestar. Segundo, que exista una percepción de cercanía con los gobernantes por parte de los gobernados y, por esta razón, una expectativa razonable de que existan posibilidades de incidir directamente en la forma en que van a ser resueltos. Finalmente, y como premisa de las dos anteriores, que la participación política sea entendida como una condición emancipadora de la formación ciudadana y también desarrollo integral de las personas, concretándose esta concepción en un conjunto de arreglos institucionales.

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LA E-DEMOCRACIA LOCAL

La combinación de las condiciones mencionadas encuentra su expresión más cercana en los espacios locales. Por este motivo no nos puede extrañar que los resultados de las iniciativas orientadas a expandir la participación ciudadana en torno a las decisiones políticas hayan cosechando en este ámbito sus resultados más promisorios. Consejos ciudadanos, foros, fórmulas participativas vinculadas a «Agendas 21», presupuestos participativos…, han proliferado y se han diseminado durante las últimas dos décadas convirtiéndose en la avanzadilla de los intentos por innovar institucionalmente nuestras democracias. También han sido este tipo de iniciativas las que han generado las bases para la introducción de las primeras prácticas de e-democracia a escala local. En los últimos tiempos han proliferado el número de iniciativas que son autocalificadas como prácticas de e-democracia en los espacios locales. La mayor parte de estas iniciativas, sin embargo, se encuentran más motivadas por mejorar la gestión y provisión de servicios por parte de los municipios a partir del uso de Internet y el resto de las TIC que de favorecer la apertura de espacios para la participación ciudadana. Una clara constatación de ello es que los flujos de comunicación que habilitan las nuevas tecnologías son siempre unidireccionales, del municipio al ciudadano. En algunos casos, este tipo de iniciativas acceden al establecimiento de flujos bidireccionales estableciendo dispositivos para recopilar y procesar las demandas ciudadanas. Este tipo de proyectos, que entra únicamente en la categoría de gobierno electrónico o e-gobierno, contrasta con los proyectos propiamente de e-democracia que se desprende de nuestra propuesta normativa. De hecho, su punto de referencia deja de estar en el municipio trascendiendo hacia el conjunto de actores que 64

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son parte de una determinada comunidad, los cuales encuentran en un entorno telemático nuevos medios para fortalecer y expandir el intercambio de información, la comunicación y cooperación de actividades concretas entre ciudadanos, asociaciones, empresas y entidades gubernamentales de un determinado territorio. En su dimensión política, estas comunidades permiten la existencia de una esfera pública virtual en la que la ciudadanía pueda contraponer sus diferentes lecturas sobre el bien común y llegar a acuerdos. Se trata, por tanto, de flujos complejos y discursivos en las que el municipio es un actor más que actúa como facilitador del proceso deliberativo. La expresión más cercana a este modelo son las llamadas «Redes Ciudadanas», que encuentran en ciudades como Seattle en los Estados Unidos, Ámsterdam en Holanda o Bologna en Italia sus mejores ejemplos. Existen otras iniciativas que se inspiran también en este modelo, sería el caso de las llamadas plazas publicas virtuales, municipios transparentes o portales ciudadanos a nivel local. Este tipo de iniciativas, menos complejas y desarrolladas que las «Redes Ciudadanas», se han difundido rápidamente durante los últimos años en América Latina. La mayoría de ellas, como comentamos anteriormente, acompañando proceso en cursos de innovación democrática en los municipios. Su desarrollo y consolidación esta enfrentando grandes debilidades por su vulnerabilidad al escepticismo y desconfianza que levantan entre la clase política, así como la falta de adaptabilidad de las estructuras comunicacionales existentes a esta nueva realidad.

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EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ELECTRÓNICO EN PORTO ALEGRE

Dado su amplia difusión y reconocimiento internacional, a estas alturas no pareciera demasiado justificado entrar en deta-

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lles para introducir el presupuesto participativo de la ciudad brasileña de Porto Alegre. No obstante, la popularización de esta iniciativa de gestión municipal mancomunada entre gobernantes y gobernados ha producido toda una serie de mitos que justifica establecer algunos puntos de referencia desde el que entrar a nuestro análisis. El primero de ellos es una propuesta conceptual que define al presupuesto participativo en razón de cinco características. La primera característica es que se trata de un proceso que implica la cesión de soberanía. La soberanía es cedida por aquellos que ostentan el cargo de representación en el poder legislativo de la ciudad a un conjunto de asambleas de carácter territorial y temática a la que son convocados todos los ciudadanos y en la que éstos tienen el mismo poder de deliberación. La segunda es que el presupuesto participativo opera a partir de una combinación de fórmulas de democracia directa y también de democracia representativa. La soberanía delegada por los representantes políticos a las asambleas de base es, a su vez, nuevamente delegada. Esta vez a aquellos ciudadanos que son elegidos como representantes de las asambleas para hacer valer sus decisiones en las instancias superiores del presupuesto participativo. La tercera característica se refiere a los filtros de carácter técnico que se aplican las demandas de la ciudadanía. La priorización de los gastos de los recursos municipales surgidos de las asambleas pasan a ser evaluadas en razón de algunos criterios básicos derivados de condicionantes financieros, legales o de viabilidad técnica. Una cuarta característica es la rendición de cuentas que subyace detrás de todo el modelo del presupuesto participativo. El mecanismo no sólo genera disposiciones para la toma de decisiones de la ciudadanía sobre el gasto municipal, sino para asegurar que se cumplan estas decisiones. Finalmente, el presupuesto participativo no es un proce66

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dimiento neutro al responder a una concepción valórica de la democracia de carácter redistributivo. La traslación del modelo del presupuesto participativo a la realidad concreta de la ciudad de Porto Alegre obliga ineludiblemente a conocer aquellas variables de carácter contextual que han condicionado sus resultados y desarrollo. Fijemos ahora nuestra atención en las más relevantes. La primera tiene que ver con la caracterización de Porto Alegre a fines de los ochenta como una ciudad de servicios que, principalmente, había logrado estabilizar su población. Una estabilidad que definía un escenario más favorable para la implementación del presupuesto participativo que Belo Horizonte, São Paulo o Río de Janeiro, ciudades en donde todavía se daban importantes movimientos de población, al existir un mayor grado de identidad y compromiso de sus habitantes con las problemáticas de la ciudad. Un segundo elemento que diferenciaba a Porto Alegre del resto de las ciudades brasileñas era la fuerte tradición de asociativismo y activismo político de su sociedad civil. Esta tradición encuentra una de sus expresiones más interesantes en la organización de un fuerte movimiento vecinal que acompaña todo el proceso de transición democrática y que busca nuevos espacios de participación tras la instauración del nuevo régimen. La ultima variable a considerar es el escenario electoral de 1988 que precede al inicio del presupuesto participativo. Un contexto marcado por la disputa entre el Partido Democrático Trabalhista (PDT), vencedor de las primeras elecciones municipales democráticas en 1984, y el Partido de los Trabalhadores (PT) por ganar el apoyo de los movimientos vecinales. Una vez obtenida la victoria, para la nueva administración del Frente Popular, coalición de partidos de izquierda liderada por el PT, la implantación de algún tipo de mecanismo como el presupuesto participativo se convirtió en un compromiso elec-

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toral. Pero además, y dado el precario equilibrio de fuerzas surgido de los resultados electorales sobre la que se sostenía la nueva Administración por la fuerza que mantenía el PDT y otras fuerzas opositoras en la Câmara de Vereadores o Consejo Municipal, el presupuesto participativo se convirtió en una herramienta de gran valor instrumental para burlar el control del poder legislativo en las grandes reformas que se querían llevar a cabo en la ciudad. Dados los importantes beneficios que reportó al PT la puesta en marcha del presupuesto participativo y su posterior reconocimiento a nivel nacional e internacional, no puede extrañar que fueran muy fuertes las tentaciones al interior del partido por instrumentalizar el mecanismo dentro de una lógica político-partidista. Esta afirmación, que ha empezado a ser señalado durante los últimos tiempos por algunos de los más reconocidos expertos del presupuesto participativo (8), carece todavía de investigaciones serias que aporten luz sobre esta problemática y, por tanto, desaconsejan ir más allá de establecer ciertas hipótesis de carácter tentativo. Veamos algunas de ellas. A pesar de la extendida creencia sobre la capacidad de movilización ciudadana del presupuesto participativo, lo cierto es que tras 16 años de su inicio apenas poco más de 30.000 personas participan en él (9). Este dato, si bien resulta clarificador para dimensionar la participación real en el presupuesto participativo, no lo desmerece como instrumento de catalizador de participación ciudadana dado que son porcentajes muy notables en comparación con procesos en urbes de la envergadura y complejidad de Porto Alegre. Más aún si se considera (8) Me refiero, entre otros, a Sergio BAIERLE o Zander NAVARRO. Al respecto se recomienda la lectura de AVRITZER, Leonardo, y NAVARRO, Zander (org.): A inovaçao democratica no Brasil, San Paulo, Cortez Editora, 2002. (9) Fuente de Relaçao com Comunidade (CRC), Prefeitura de Porto Alegre.

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que a lo largo del tiempo se ha producido de forma sostenida un incremento en las tasas de participación en el proceso. Ahora bien, un análisis más detallado a las 16 áreas geográficas en los que se haya estructurada la ciudad para la operación del presupuesto participativo nos revela variaciones muy expresivas en las tasas de participación. Mientras que en cinco de estas áreas la proporción de participantes es cercana al 4% del total de la población, en el resto los niveles oscilan entre 1,8% y el 0,18% (10). Si consideramos que los habitantes de las primeras son, principalmente, personas que entrarían en la categoría de «clase media baja» y que en las áreas con menores tasas de participación son tradicionalmente las zonas donde habita la «clase media» y la «clase media alta» resulta evidente el sesgo en el tipo de representatividad ciudadana que puede atribuirse al presupuesto participativo en Porto Alegre. Un sesgo que vuelve a hacerse evidente al observar cómo la mayoría de los recursos municipales involucrados en este proceso han sido canalizados para satisfacer las demandas que son propias de la «clase media baja», como son las soluciones habitacionales. Aun cuando pudiera parecer cuestionable esta situación, no debiera sorprendernos en la medida en que, tal y como señalamos, el presupuesto participativo no sólo debe entenderse en clave participativa, sino también en clave redistributiva. El verdadero cuestionamiento aparece cuando al amparo de este proceso redistributivo se han producido en algunas de las áreas donde el presupuesto participativo es actualmente más activo importantes vuelcos en las preferencias electorales en favor del PT. Sería el caso, por ejemplo, de Retinga. Una zona en la que hasta hace pocos años el partido de oposición, el PDT, contaba con un amplio respaldo. (10) Documento Quem é o publico do Orçamento Participativo, CIDADE, Porto Alegre, 2001.

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La posibilidad planteada de que estamos asistiendo a la gestación de nuevos patrones de clientelismo entre el PT y los movimientos vecinales vuelve a tomar fuerza si, tal y como plantea BAIERLE, casi un 10% de los afiliados al PT en la ciudad de Porto Alegre han sido contratados para cumplir con labores de desarrollo comunitario ligadas al presupuesto participativo (11). Finalmente, y más allá de cualquier tipo de especulaciones, lo que sí resulta claro es que en los últimos años se ha producido una marcada rutinización en los procedimientos del presupuesto participativo. Ya sea por el conformismo generado por los reconocimientos obtenidos por la iniciativa o por cualquier otro tipo de interés más intencionado por sus gestores, lo cierto es que esta situación inhibe al presupuesto participativo de uno de sus rasgos más notables en su concepción y puesta en marcha durante sus primeros años, la oportunidad que otorgaba a sus participantes a cuestionar y regenerar de forma constante sus procedimientos. Recapitulando, que tras quince años de su inicio las principales virtudes del presupuesto participativo de Porto Alegre son su carácter innovador al favorecer nuevas prácticas de democracia deliberativa en torno a un proceso decisorio real para la ciudadanía, su contribución a la transparencia en la gestión municipal y su efecto redistributivo. Por otro lado, los elementos que nos parecen más cuestionables son su incapacidad para atraer hacia él a amplios segmentos de la población y la ausencia de medios efectivos para inhibir posibilidades de su instrumentalización partidista. Internet aparece en el escenario del presupuesto participativo de Porto Alegre como una herramienta con gran potenciali(11) BAIERLE, Sergio: «OP ao termidor?», in Joao VERLE y Luciano BRUNET (orgs.), Construindo um novo mundo. Avaliaçao da experiencia do Orçamento Participativo em Porto Alegre, Porto Alegre: Edit Guayí, 2002.

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dad para fortalecer y expandir sus fortalezas y minimizar sus falencias. Veamos a continuación en qué medida ha cumplido el rol asignado. Para entender el papel de Internet en el presupuesto participativo cabe detenerse en el papel que ha jugado la comunicación como uno de los ejes operadores de todo el mecanismo. Según Patricia PESSI, es posible distinguir tres tipos de roles asignados a la comunicación. En su etapa inicial la comunicación cumplió una función básicamente movilizadora de la ciudadanía en torno a la nueva iniciativa. Un objetivo que trató de lograrse con unos recursos y estrategias comunicacionales muy precarias. Ya en una segunda etapa, y una vez que el presupuesto participativo se fue consolidando, se avanza hacia una comunicación de carácter corporativo que busca visibilizar la iniciativa tanto al interior de la ciudad como fuera de ella. En una última etapa, todavía inconclusa, la comunicación ha servido al objetivo común del presupuesto participativo como eje medular de toda la gestión municipal (12). La incorporación de Internet al presupuesto participativo se produce en esta última etapa. Antes ya se había empezado a experimentar con su uso. Fue en 1996 cuando por primera vez empiezan a utilizarse los recursos comunicacionales que provee esta tecnología en forma de un portal informativo relativo a los aspectos más básicos sobre el presupuesto participativo. Pero su impacto en el proceso fue más testimonial que real. Sería necesario que transcurrieran varios años para que el desarrollo de capacidades tecnológicas en el municipio en el marco de las iniciativas en gobierno electrónico terminaran llevando a considerar su incorporación al funcionamiento del presupuesto participativo. Pero aún más importante, que tomara fuerza el cuestionamiento sobre las debilidades de la gestión del presupues(12) PESSI, Patricia: e-OP. Una Nova Práctica Comunicativa do Orçamento Participativo em Porto Alegre, Dissertaçao de Mestrado, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2003.

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to participativo en términos de falta de capacidad de escrutinio sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos con la ciudadanía o de intervencionismo político-partidista del presupuesto durante los últimos años de la tercera administración municipal del PT (1997-2000). Frente a esta situación, el candidato y posteriormente alcalde del PT Genro Tarso se comprometió a perfeccionar el mecanismo, considerando como una de las herramientas para ello un mayor uso de Internet. De esta forma se dio inicio en el año 2001 a lo que se conoce como el «e-Orçamento Participativo» o presupuesto participativo electrónico de Porto Alegre. Fueron dos los planteamientos que se enfrentaron al momento de fijar el papel que cabía asignar a Internet. Un primer planteamiento favorecía una fuerte penetración de Internet en razón de su potencialidad para fortalecer el presupuesto participativo atrayendo a amplios grupos de la ciudadanía que hasta el momento se habían mantenido ajenas a él, así como para dotar de mayor eficiencia a sus estructuras y procesos comunicacionales. Sus principales defensores se encontraban en aquellas instancias municipales que daban soporte técnico al presupuesto participativo, especialmente aquellas encargadas del soporte informático. Un segundo planteamiento mostraba gran escepticismo y reticencias hacia los aportes que podía hacer Internet al presupuesto participativo y mostraba sus temores hacia las consecuencias que en términos políticos podía tener esta iniciativa. El apoyo que este planteamiento encontró en las principales esferas del poder político al interior del municipio y el PT condujo a que la iniciativa de incorporar Internet al presupuesto participativo partiera amputada desde sus orígenes. La premisa era que Internet sólo debía utilizarse para potenciar los procedimientos ya existentes y no para tratar de provocar modifica-

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ciones. Lo que se expresó en hacer ineludible la presencialidad para poder participar en el presupuesto. Si bien las personas contaron a partir de 2001 con la posibilidad de canalizar sus demandas y preferencias particulares sobre la asignación de recursos a través de Internet del presupuesto, sólo sería considerada en las asambleas de las rondas preparatorias si su autor participaba en ellas y las defendía personalmente. Otra constatación de esta decisión de convertir la presencial en requisito esencial de la participación en el presupuesto participativo fue la ausencia de chats, foros, listas de interés u otro tipo de dispositivos que habilitaran la posibilidad de deliberar en línea al margen de las asambleas. Durante el primer año de la puesta en marcha fueron más de 600 personas las que se inscribieron para participar en el presupuesto participativo vía Internet. Ya en el siguiente año, el 2002, el número de inscritos bajó a 166 y en el 2003 apenas se alcanzaron 100 personas. Estos números son el mejor reflejo de la falta de motivación que encontraron los internautas del presupuesto participativo en razón de su percepción sobre la baja o nula incidencia que su participación por esta vía podía a llegar a tener en el proceso decisorio. De hecho, más del 70% de las demandas que fueron canalizadas a través de Internet no llegaron a ser consideradas por las asambleas de las rondas preparatorias en el presupuesto participativo. En resumen, la primacía de la lógica político-partidista amputó las potencialidades de esta primera experiencia de presupuesto participativo electrónico en Porto Alegre y fue origen de su evidente fracaso (13). (13) Los datos sobre el e-presupuesto participativo en Porto Alegre fueron facilitados por la Companhia de Processamento de Dados do Município (Procempa) , la Coordenaçao de Relaçao com Comunidade (CRC) y Gabiente do Planejamento (GABPLAN) de la Prefeitura de Porto Alegre durante la estadía del autor en diciembre de 2003.

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Algunos datos rescatables de la experiencia son expresivos de que esta potencialidad para fortalecer el presupuesto participativo existía y podía haber sido desarrolladas con mayor alcance. Así, por ejemplo, la mayoría de las personas que se inscribieron en el presupuesto participativo correspondían a zonas de la ciudad que hasta el momento se habían destacado por mantenerse ajenas a él. Concretamente la zona centro de la ciudad, habitada principalmente por el segmento de la población ubicada en el categoría de clase media y clase media alta. Otros aspectos positivos todavía perduran. Otro elemento importante fue su contribución a fortalecer la transparencia del presupuesto participativo. Internet se demostró, y todavía sigue siéndolo, un magnífico medio para que los ciudadanos no sólo tuvieran conocimiento de las prioridades presupuestarias establecidas en cada instancia del proceso, sino también para seguir el cumplimiento de estos compromisos (14). Finalmente, la incorporación de Internet también ha significado un aporte sustantivo para la difusión del presupuesto participativo. Principalmente hacia el exterior. A diferencia de lo acontecido en Porto Alegre, algunas ciudades brasileñas parecen haber avanzado con éxito en la incorporación de Internet a la operatoria del presupuesto participativo. Sería el caso, por ejemplo, de Ipatinga en Minas Gerais (15). También en esta localidad hubo gran desconfianza y fuertes presiones para limitar el alcance de la nueva tecnología en un presupuesto participativo que, al igual que en Porto Alegre, se inició a fines de los ochenta. Sin embargo, toda una serie de factores inhibieron su impacto. Entre éstos cabe destacar el tamaño de la ciudad, con una población ocho veces menor a Porto (14) Puede observarse en http://www.portoalegre.rs.gov.br/Op/default.htm (15) Véase al respecto del caso de Ipatinga FARIA, Antonio, y PRADO, Otavio: Orçamento Participativo Interativo, Fundaçao Getulio Vargas, São Paulo, 2002.

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Alegre, la integración entre el desarrollo del presupuesto participativo electrónico y las políticas de inclusión digital en la población y, finalmente, el liderazgo político ejercido desde la alcaldía en torno a esta propuesta.

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CONCLUSIONES

A lo largo de este artículo hemos buscado desarrollar una propuesta normativa sobre la e-democracia, ligada a una concepción deliberativa de la democracia, y las dificultades de su concreción práctica a través de un conjunto de arreglos institucionales en la escala local. Somos conscientes, como avanzamos al inicio, de las limitaciones en que desarrollamos nuestro trabajo dada la novedad que supone la reflexión sobre el impacto de Internet en la democracia, pero también a su sobreexposición mediática. Vamos por tanto a aprovechar este último espacio para de forma sintética proponer algunas pautas por donde avanzar. La primera sería la necesidad de avanzar aceleradamente en identificar, analizar y sistematizar las evidencias sobre e-democracia a efecto de combatir la mitología y proyecciones exageradas que en los últimos tiempos está acompañando a esta temática. La segunda refiere a la importancia de establecer canales de comunicación entre las iniciativas germinales de e-democracia local para favorecer el aprendizaje y transferencia de experiencia en esta etapa crítica para su consolidación y sustentabilidad en el tiempo. La tercera plantea la necesidad de llevar el debate sobre la e-democracia de los espacios elitistas y academicistas en los

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que actualmente se está desarrollando y ampliar al conjunto de la ciudadanía dentro de un marco más amplio de mejoramiento de la institucionalidad democrática existente. Finalmente, orientar el diseño de nuevas prácticas de e-democracia local a iniciativas efectistas y con posibilidades de lograr resultado en el corto plazo para conseguir su legitimación como herramienta de la democracia. En este sentido, uno de los desafíos más interesantes que nos podemos plantear es cómo utilizar Internet para atraer hacia la participación política el segmento de la población que aparece más disociado a ella, pero más cercano a las nuevas tecnologías, la juventud.

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Las políticas de desarrollo rural en España, un análisis crítico Antonio González Cabrera Presidente de las Redes Europea (ELARD) y Española (REDR) de Desarrollo Rural. Alcalde de San Pedro (Albacete). Médico Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria.

Sumario 0. Presentación.—1. El retraso rural respecto a lo urbano. 1.1. Las políticas rurales aplicadas. 1.2. Lo rural en España. 1.3. A modo de resumen.—2. De LEADER a LEADER +. 3. Fondos gestionados por los grupos. 3.1. LEADER + en España. 3.2. PRODER 2 en las Comunidades Autónomas. 3.3. Diferencias de LEADER PLUS a iniciativas LEADER anteriores.—4. Los retos para una nueva política de desarrollo rural.— 5. Una verdadera política rural europea.

RESUMEN Se realiza una descripción de la situación de partida que refleja el retraso existente entre las zonas rurales y las zonas urbanas en Europa y en España, de lo que ha supuesto desde su aparición la Iniciativa Comunitaria LEADER como método de trabajo, los recursos económicos que se han aplicado tanto desde LEADER como a través de los Programas Regionales PRODER, y las diferencias más importantes entre LEADER + y las anteriores aplicaciones de la Ini-

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ciativa. Se concluye con una valoración de lo que se estima debería ser la nueva política europea de Desarrollo Rural, en la que se incluyen una serie de premisas que desde la óptica de los Grupos resultan imprescindibles. ABSTRACT The paper describes the background situation which reflects the developmental gap between rural areas and urban areas in Spain and Europe, the implications since its emergence of the EU’s LEADER initiative as a working method, the financial resources implemented both from LEADER and via regional PRODER programmes, and the main differences between LEADER+ and previous versions of the initiative. It concludes with an assessment of what it is believed should be the new European policy on rural development, including a series of premises which, from the groups’ standpoint, are indispensable.

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PRESENTACIÓN

La Red Española de Desarrollo Rural, en adelante la REDR, es una Asociación No Gubernamental, sin ánimo de lucro, constituida en 1995, y compuesta actualmente por 215 asociados entre Grupos de Acción Local y Redes Regionales, que aplican la Iniciativa Comunitaria LEADER +, y los Programas de Diversificación Regional PRODER 2 (Programa para el desarrollo rural, exclusivo de España, inspirado en LEADER y de características similares). Está implantada en las 17 Comunidades Autónomas de nuestro país. Actualmente desde la REDR se está propiciando la creación de redes asociativas de ámbito regional, de las que hoy ya existen 12 funcionando, todo ello con objetivo a medio plazo de ir hacia una organización interna de tipo federal. Así mismo, junto a las redes asociativas de ámbito estatal de Francia, Italia, Irlanda, Grecia y Portugal, similares a REDR, hemos constituido la red europea ELARD (European LEADER Association for Rural Development), inscrita ante el Ministerio de Justicia de Bélgica el 12 de septiembre de 1999, de la que actualmente ejercemos la Presidencia. La REDR ostenta la representación sectorial del Desarrollo Rural a efectos de consultas sobre la normativa que le sea de aplicación, ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación del Reino de España. Junto a esta labor de representatividad, desde la REDR apoyamos las iniciativas de nuestros asociados, fundamentalmente en las acciones de cooperación tanto transnacional como interregional. Así mismo deben destacarse acciones de formación y de prestación de algunos servicios a los Grupos asociados intentando lograr economías de escala en

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la prestación conjunta de algunos servicios. Los beneficios que la REDR aporta a sus Grupos asociados podrían resumirse en: representación, coordinación de actuaciones, aunar esfuerzos y desarrollo de proyectos en común. Somos por tanto una verdadera cédula de animación y apoyo, representativa de los Grupos de Acción Local. Uno de los objetivos generales que se recogen en el Plan Estratégico 2000-2004 es el de difundir nuestras propuestas, aumentando los ámbitos desde los que actuar para poder incidir sobre las futuras políticas de desarrollo rural, intentando diseñar las estrategias adecuadas ante esas políticas. Por eso queremos agradecer a Cáritas la oportunidad que nos brinda para ello, a través de sus Cuadernos de DOCUMENTACIÓN SOCIAL, y aprovechar esta publicación para hacer una llamada de atención a toda la sociedad sobre lo que supone el hecho de la ruralidad para casi diez millones de españoles y españolas y todo lo que esa ruralidad conlleva. Es en los territorios rurales donde la Unión Europea debe hacer un mayor esfuerzo, para que el principio de cohesión deje de ser sólo una declaración y se convierta en una práctica extendida en todos ellos. En esta nueva Europa a veinticinco que acaba de nacer se camina hacia una visión del desarrollo rural de carácter más horizontal o transversal, en la que concurren un conjunto de políticas multisectoriales que es necesario coordinar sobre todos y cada uno de los territorios rurales. Ésta es la visión que nos gustaría ser capaces de transmitir a continuación.

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EL RETRASO RURAL RESPECTO A LO URBANO

La característica general del medio rural europeo al compararlo con el medio urbano es el retraso de aquél respecto a

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éste, fundamentalmente en su ritmo de evolución. Con los matices que en cada país habría que concretar, lo cierto es que ese estar detrás de lo urbano obedece a causas diversas, que se podrían agrupar en dos: políticas y económicas. Para el profesor Jesús G. REGIDOR (1) las causas políticas son consecuencia de los modelos aplicados por los Estados: del liberal, buscando la máxima acumulación de riqueza con el menor coste; o del modelo socialdemócrata, intentando conseguir una acumulación suficiente, pero con unos costes de legitimación socialmente aceptables. Las económicas básicamente las resume en la importancia de la agricultura como fuente de empleo e ingresos predominante en el medio rural, sin que se haya producido la llamada transformación agroindustrial, por lo que el valor añadido de los productos va a beneficiar al transformador y al distribuidor en lugar de al productor. Que el sector más importante del medio rural tenga este talón de Aquiles hace que toda la economía rural haya sido y siga siendo muy vulnerable. Las manifestaciones de ese atraso del medio rural son la despoblación y el envejecimiento, la pérdida de empleos agrarios, un nivel de renta rural por debajo de la media europea, un nivel educativo por debajo de la media del Estado y un déficit de algunas infraestructuras básicas en los municipios rurales, pese a las mejoras recientes. Pero junto a estas constataciones de ese atraso socioeconómico encontramos un patrimonio cultural y medioambiental muy rico, que bien gestionado puede ser capaz de diversificar las actividades en este medio. La agricultura debe ser considerada una pieza más del conjunto, pero no la única.

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1.1. Las políticas rurales aplicadas Pese a las diferentes situaciones que encontramos, dada la diversidad de matices y contrastes que existen en el mundo rural europeo, los retos a los que se enfrenta cualquier política de desarrollo rural son comunes en todas las zonas rurales de Europa y son consecuencia de los múltiples cambios que desde todas las ópticas están aconteciendo en estos espacios. El papel de la Unión Europea ha sido crucial como referencia. De hecho, todas las acciones de apoyo al medio rural, no específicamente agrarias, que se desarrollaban en los diferentes Estados se empezaron a definir como políticas por la influencia europea. A finales de la década de los años ochenta llega la ampliación de la UE, en la que se incorpora nuestro país a Europa, y con ella aparecen tres desafíos básicos para las políticas destinadas al medio rural: el primero, el lograr la cohesión económica y social de una Europa con un amplio territorio mayoritariamente agrario; el segundo desafío lo supone la necesidad de un ajuste estructural de nuestra agricultura que provoca la pérdida de empleos agrarios, y en tercer lugar aparece la necesidad de que cualquier política lleve implícito el respeto al medio ambiente. Las zonas rurales se empiezan a agrupar en tres situaciones: zonas rurales en desaparición, zonas rurales en declive y zonas rurales marginadas, según de menor a mayor ruralidad. Una década más tarde la situación cambia, y a finales del siglo XX encontramos que del éxodo de población sufrido desde los años sesenta se pasa a una recuperación de la población sobre todo en las zonas periurbanas. La pérdida de empleo agrario es muy importante y ello está vinculado a que el peso económico de la agricultura comienza a ser minoritario respecto a otros sectores, apareciendo signos de diversificación económica en las zonas rurales.

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La ampliación a veinticinco Estados llevada a cabo el 31 de mayo de 2004 provoca una Europa más agraria, pero también una Europa mucho más rural, y sobre el medio rural de estos nuevos Estados Miembros habrá unas repercusiones similares a las sufridas por España tras su ingreso en la UE: su agricultura sufrirá una intensa reconversión, habrá una pérdida importante del empleo agrario y las ayudas no serán eternas. Pero algo habrá cambiado: la población rural europea es casi mayoritaria, aunque no se modifica con la ampliación la proporción entre la superficie rural a veinticinco con respecto a la de la Europa de los quince. Frente a las causas políticas o económicas del atraso rural (2) citadas, las diversas políticas rurales aplicadas por los Estados han tratado de hacerles frente (encontrándose que ambas causas están interrelacionadas y se potencian entre ellas), pero sus resultados han sido muy dispares. Lo mismo ha ocurrido con la política agraria de la Unión Europea. Las continuas reformas de la PAC pueden estar agravando ese retraso rural. Es cierto que están aumentando las rentas rurales, pero paralelamente se están creando otros problemas, fundamentalmente a los países mediterráneos, donde la agricultura familiar de pequeñas explotaciones es mayoritaria sobre la denominada agricultura comercial. La explotación familiar puede ser en términos económicos inviable, pero territorialmente es imprescindible. Si este concepto no se contempla en la PAC mediante la modulación de las ayudas, la existencia de estas pequeñas explotaciones familiares dependerá de que sea posible su modernización o de forma inevitable desaparecerán. Podemos defender un modelo de agricultura comercial, o un modelo de (2) GONZÁLEZ REGIDOR, Jesús: El Futuro del Mundo Rural en España. Colección Estudios, n.º 90. Madrid: CES, 2000.

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agricultura familiar, pero lo lógico parece defender un modelo en el que ambas convivan. La realidad es que la actual PAC aboga claramente por el modelo de agricultura comercial en detrimento del familiar, pretendiendo hacer del empresario agrícola un empresario rural que utilice los recursos culturales, ambientales y de ocio para complementar sus ingresos. Para ello la UE, utiliza las políticas de desarrollo rural, pero estas políticas no servirán para nada si no se aplican a través de estrategias de carácter regional que sean capaces de definir un modelo adecuado a cada tipo de territorio.

1.2. Lo rural en España En la España rural encontramos casi siete mil municipios, número que se cuadruplica si miramos el número de núcleos de población existentes, en los que viven casi diez millones de habitantes, con una renta per cápita inferior a la de quienes viven en las ciudades, y que reciben unos servicios públicos, manifiestamente mejorables. Con los programas de Desarrollo rural se impulsa la diversificación económica, el dar valor añadido a los productos locales facilitando y propiciando su comercialización, la formación de los habitantes rurales, la llegada de las nuevas tecnologías, etc. Para ello se cuenta con los recursos propios del territorio, se impulsan iniciativas de empleo para jóvenes y mujeres, intentando tener una visión integral que permita las complementariedades entre lo público y lo privado. Para nuestro país, en el periodo 2000-2006, de los siete mil doscientos millones de euros procedentes de la PAC, sólo mil doscientos son destinados al desarrollo rural (menos del 17%), y las medidas no estrictamente agrarias son inferiores al 1,5%

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de la PAC, destinándose a LEADER 500 ME. Es difícil hacer políticas integrales para provocar la diversificación económica si no se apuesta presupuestariamente por ello, y esto hasta ahora no se ha hecho, y aunque mejore la situación en el próximo periodo 2007-2013, parece que tampoco esta apuesta se producirá. Las tradicionales medidas destinadas al desarrollo rural han dado sus resultados, aunque de forma muy dispar, no alcanzando completamente los objetivos planteados inicialmente, pero sí han permitido una serie de inversiones, muchas veces de fuera del medio rural, y la creación y funcionamiento de equipos técnicos como los Grupos de Acción Local. Las nuevas medidas de política rural aplicadas para el periodo 2000-2006 plantean una dispersión de recursos que no acaba de convencer claramente de sus bondades. Las nuevas medidas de desarrollo rural de la PAC (Inversiones en explotaciones, Instalación de jóvenes, Formación de agricultores, Cese anticipado, Agroambientales, de zonas desfavorecidas, Selvicultura, Mejora de Industrias Agrarias y Fomento del desarrollo rural) correrán la misma suerte que las antiguas si no son parte de un proyecto integral de desarrollo para cada territorio, adaptado a sus características. Si hacemos una valoración de las nuevas medidas de política rural no-LEADER resulta preocupante que la aplicación de las mismas tenga carácter horizontal y no tengan en cuenta si un país tiene más o menos regiones de Objetivo 1 ó 2, lo que nos lleva al riesgo de que se dispersen los recursos y las ayudas sean un mero reparto de fondos entre países para contrarrestar las consecuencias de la PAC sobre las agriculturas. Parece contradictorio que estas nuevas medidas no se apliquen sobre un territorio determinado de un país, al igual que sí se hace con LEADER PLUS, porque esa aplicación resultaría más solidaria y

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efectiva que con el modelo actual. Analizar el resultado de la aplicación de cada medida no es importante si este análisis no se circunscribe a un territorio concreto.

1.3. A modo de resumen Si tratamos de exponer a modo de resumen una descripción de la situación actual de la política de Desarrollo Rural en Europa, y por ende de nuestro país, podemos decir que: a) No existe una verdadera política rural europea, sino un conjunto de medidas, que se aplican de manera variable por países y regiones; b) no existe una tipología de zonas rurales europeas, sino diversas zonificaciones regionales, agrarias o medioambientales; c) no existe un fondo financiero único, sino varios fondos de los que depende la financiación comunitaria según las medidas; d) las medidas son mayoritariamente de desarrollo agrario y dependen más de la Política Agraria Comunitaria, que de la Política de Cohesión; e) la Iniciativa Comunitaria LEADER + (y los PRODER) tienen más alcance territorial y mediático que dotación financiera e impacto real; f) estamos manteniendo la agricultura a base de subvenciones, pero la realidad es que la mayoría de esas ayudas van a parar a beneficiarios que no viven en el medio rural sino que viven del medio rural, por lo que con carácter general no resultan eficaces; g) la reordenación de las medidas que se ha realizado en 1999 sólo ha supuesto un aumento de su complejidad, pero en ningún caso un aumento de su eficacia.

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DE LEADER A LEADER +

La Iniciativa LEADER es la actuación de la UE con un enfoque más participativo e integral de todas las medidas de

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desarrollo rural. Ha alcanzado un resultado irregular según los territorios, pero ha supuesto un nuevo método. Ha supuesto la puesta en marcha de los Grupos de Acción Local. Si se hace una valoración global de lo acontecido desde 1991, en que se inicia la aplicación de LEADER, ésta tiene que ser necesariamente positiva. A los esfuerzos que en pro de un mundo rural equilibrado se venían realizando por las Administraciones nacionales, regionales y locales se ha añadido el apoyo de la UE, que a lo largo de una década ha permitido hacer realidad muchos proyectos de emprendedores gracias a esos nuevos recursos y al respaldo prestado desde los Grupos a las pequeñas y medianas empresas, artesanos, servicios, formación, recuperación del patrimonio cultural y natural, iniciativas de turismo rural, comercialización de productos agrarios, etc. Pero hay que resaltar que paralelamente a ese apoyo estos Grupos han desarrollado una tarea de animación y dinamización del medio rural, tendente a hacer que los pequeños pueblos creyeran en sus propias posibilidades y a que el movimiento asociativo en torno a la actividad empresarial, a la cultura, a las tradiciones, a las mujeres o a los jóvenes se desarrollase. La experiencia acumulada en estos años ha permitido ver que es posible un trabajo conjunto entre Administraciones y sociedad civil en la implementación de políticas y programas de Desarrollo Rural. Pero la participación real de esa sociedad civil en el partenariado de los Grupos no ha alcanzado el grado que sería deseable, y esto está claramente reflejado en el informe «Exploring rural development partnerships in Europe» de los profesores ESPARCÍA, MOSELEY y NOGUERA, recientemente publicado por UDERVAL (3). (3) ESPARCIA, Javier; MOSELEY, Malcom, y NOGUERA, Joan: Exploring Rural Development Partnerships in Europe. An analysis of 330 Local partnerships across eight EU countries. Valencia: UDERVAL, 2000.

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Esa misma experiencia nos enseña que, siendo muchos los recursos disponibles procedentes de distintas Administraciones, sigue pendiente el reto de coordinarlos sobre el territorio para provocar sinergias y complementariedades entre los mismos. La coordinación sigue siendo la asignatura pendiente de las políticas que inciden en el medio rural. La falta de coordinación es muy importante, pero también lo es, en relación con ello, la falta de voluntad en participar en los mecanismos de coordinación existentes. Todos sabemos que existen múltiples mesas de coordinación a distintos niveles, comisiones, etc., pero en realidad seguimos estando dominados por «reinos de taifas», entre los que la consigna es «tú no te metas en lo mío y yo no me meto en lo tuyo». Es ahí donde radica el verdadero problema de la falta de sinergias y de que con demasiada frecuencia encontremos programas con objetivos contrapuestos sobre un mismo territorio. Hablaba de coordinación de recursos sobre un territorio. Pero el territorio no sólo debe entenderse como elemento físico, sino como unidad de organización, de gestión, de participación y aprendizaje colectivo. Es necesaria una ordenación territorial en Europa. El profesor Jesús G. REGIDOR afirma: «Se deben introducir instrumentos como la ordenación del territorio, sobre el que la UE no ha superado aún la etapa de declaración de intenciones (elaboración de una Estrategia Territorial Europea de carácter indicativo)» (4). Además esa ordenación es necesaria también para definir qué tipo de desarrollo queremos, si hay que hablar de desarrollo sostenible no es posible hacerlo, si no lo circunscribimos a un territorio. Si no asumimos esta idea de territorio, como algo de todos y para todos, necesariamente se convierte en un arma arrojadiza en (4) GONZÁLEZ REGIDOR, Jesús: El Futuro del Mundo Rural en España. Colección Estudios, n.º 90. Madrid: CES, 2000.

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las disputas políticas, y su delimitación acaba respondiendo a intereses partidistas más que a criterios de organización o gestión. Debemos rechazar posturas partidistas y hacer que las políticas de desarrollo rural sean fruto del máximo consenso europeo, estatal y regional, pero sobre todo debe serlo en el ámbito local. En política de Desarrollo Rural se han aplicado dieciséis programas Regionales y un Programa Operativo en el País Vasco dentro de LEADER II. La previsión inicial de una inversión compartida entre el 57% de fondos públicos y un 43% de inversión privada se ha visto desbordada al alcanzarse una inversión privada del 55%, lo que ha reducido la pública al 45%. No es difícil concluir que el empresariado rural sigue comprometido con su territorio. Del total de ayudas otorgadas en LEADER II, el 32% se ha destinado a iniciativas de turismo rural, como medida perceptora de un mayor volumen de fondos, seguida de las PYMES, con un 27%, y de un 17% destinado a comercialización y un 13% a acciones de tipo medioambiental (5). Permitan dos apreciaciones desde la REDR. La primera surge cuando se estudian los datos de aplicación de LEADER II en España, que se recogen en el texto del Programa Nacional LEADER PLUS, ya aprobado; llama poderosamente la atención el hecho de que la medida de cooperación transnacional es la menos desarrollada en términos relativos. Parece que uno de los principales handicaps a la hora de desarrollar este tipo de acciones es la barrera lingüística. Antes citábamos la necesidad de complementariedad y sinergias, ahora la necesidad de que este intercambio de experiencias se potencie en la nueva iniciativa tanto entre territorios nacionales como de forma transnacional, para lo que es necesario que esta realidad se contemple en la (5) ESPARCIA, Javier: «Valoración y balance de LEADER II». Revista Actualidad LEADER, septiembre 2003, n.º 21, págs. 8-15.

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futura legislación. La segunda apreciación, para terminar este apartado de valoraciones, es resaltar el poco apoyo que por parte de los Estados se ha prestado al movimiento asociativo de los propios Grupos de Acción Local. Intentamos fomentar el asociacionismo sectorial y no apoyamos el asociacionismo de los agentes que intentan lograr ese objetivo. La existencia del Observatorio Europeo LEADER, con sus Unidades nacionales, garantiza obligatoriamente el trabajo en red de los grupos LEADER, pero precisa la complementariedad de las redes asociativas o la visión que se pueda tener de este proceso desde un único Observatorio será necesariamente sesgada. Similar situación se da en el Comité Consultivo de Desarrollo Rural de la Comisión de Agricultura, donde no están representadas todas las redes asociativas de Grupos de Acción Local de ámbito europeo. Esto también supone un sesgo en un órgano consultivo de la propia UE. De los órganos de decisión ni hablamos. Desde la valoración cualitativa hay que hablar de participación ciudadana, de innovación, de enfoque estratégico e integral, de trabajo en red, de descentralización administrativa, una plataforma de aprendizaje para los propios actores rurales, una mejora del tejido asociativo local, etc. Para los Grupos nos queda por delante demostrar que no son una mera alianza temporal, sino un instrumento que se está consolidando como fundamental para la aplicación de estas políticas.

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FONDOS GESTIONADOS POR LOS GRUPOS

3.1. LEADER + en España En LEADER + existen 145 GRUPOS en España. Cinco son los llamados interregionales y 140 los regionales. Leader + está dotado con 493 MEUROS de la UE. La inversión pública:

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LEADER +: 637 mill. euros. (Se estima que cada euro de inversión pública genera una inversión privada que multiplica por tres o cuatro veces dicho importe.) Número de grupos integrados en los programas regionales, por CC.AA. y financiación: Número de grupos LEADER + (excluidos interautonómicos) CC.AA.

Total

OBJETIVO 1 Andalucía 22 (I) Asturias 4 Canarias 7 Castilla-La Mancha 13 Castilla y León 17 Comunidad Valenciana 8 Extremadura 10 Galicia 16 Murcia 4 EN TRANSICIÓN Cantabria 2 FUERA DE OBJETIVO 1 Aragón 12 Baleares 3 Cataluña 12 Madrid 3 Navarra 4 La Rioja 2 País Vasco 1 TOTAL 140

Presupuesto MEUROS

Fecha firma convenio

Gasto público

Subvención comunitaria

03/10/02 19/11/02 30/10/02 (II) 21/11/02 28/10/02 29/10/02 30/10/02 16/10/02 08/11/02

129,71 25,65 22,95 82,19 100,49 45,00 48,00 81,75 17,85

86,50 17,10 15,30 54,00 69,00 30,00 32,00 54,50 11,90

10/10/02

13,43

9,00

15/10/02 (III) 10/01/03 18/11/02 11/10/02 06/11/02 04/12/02

76,00 9,20 50,00 12,60 17,00 11,20 12,00

38,00 4,60 25,00 6,30 8,50 5,60 6,00

FUENTE: MAPA. (I): Aplican también Programa PRODER A (II): Fechas de firma de convenio Grupo LEADER de La Palma - 11/11/02, Fuerteventura - 05/12/02 y Tenerife - 05/12/02. (III): Fecha de firma de convenio del Grupo LEADER Gúdar, Javalambre y Maestrazgo, 24/04/03.

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3.2. PRODER 2 en las CC. AA. Un total de 162 grupos. PRODER II: 662 mill. euros.

Número grupos previstos en PRODER 2

OBJETIVO 1 Andalucía Asturias Castilla-La Mancha Castilla y León Comunidad Valenciana Extremadura Galicia OBJETIVO 1 EN TRANSICIÓN Cantabria FUERA DE OBJETIVO 1 Aragón Cataluña Madrid TOTAL

50 (*) 7 16 27 10 14 11 3 8 10 6 162

Nombre específico del PRODER 2 en la CC.AA.

PRODER A PRODER II PRODER-2 PRODERCAL PRODER-2 PRODER II PRODER PRODERCAN PRODER PRODER PRODER

FUENTE: MAPA (*) Veintiocho de estos programas sólo se aplican PRODER A, el resto también LEADER +.

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DISTRIBUCIÓN ECONÓMICA

FINANCIACIÓN PÚBLICA DEL PRODER 2 MEUROS

OBJETIVO 1 G. PÚBLICO Andalucía 212,417 Asturias 91,209 Canarias 20,115 Extremadura 44,870 Castilla y León 138,775 Castilla-La Mancha 87,614 Comunidad Valenciana 43,303 Galicia 61,901 OBJETIVO 1 EN TRANSICIÓN Cantabria 15,335 FUERA DE OBJETIVO 1 Madrid 27,940 Cataluña 46,032 Aragón 38,220 TOTAL 827,732

UE 149,795 58,386 15,086 30,170 92,082 59,791 28,186 37,306 5,367 10,090 15,344 19,110 520,713

FUENTE: MAPA.

3.3. Diferencias de LEADER PLUS e Iniciativas LEADER anteriores Necesariamente hay que comenzar alabando los aspectos positivos que presenta la nueva Iniciativa LEADER PLUS, en cuanto a concepción más integrada y estratégica del desarrollo del medio rural, respecto a Iniciativas anteriores, y en cuanto a la profundización en el concepto de desarrollo integral. Así mismo debemos resaltar como muy favorable la discriminación positiva que la propia Iniciativa recoge para aquellos proyectos promovidos por mujeres y jóvenes, sectores muy importantes para cualquier planteamiento de futuro. No en vano el número

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de proyectos de que son promotoras las mujeres es superior al 35% del total de presentados en muchos territorios. Pero es una lástima que estos avances conceptuales vayan acompañados de un importante paso atrás en un modo de gestión que se ha mostrado muy efectivo hasta la fecha. Este retroceso puede explicitarse en dos aspectos que aparecen como cambios fundamentales, que a nuestro entender resultan negativos: la disminución de la autonomía de los Grupos de Acción Local. Autonomía no es sinónimo de descontrol. Un aumento en los controles administrativos sobre las ayudas que se concedan ha de ser entendible debido a que estamos gestionando fondos públicos y es necesario un control exhaustivo de los mismos, pero este incremento de burocracia no se ve acompañado de un aumento de recursos para poder asumir estos controles. Esto, unido al recorte en la autonomía de los Grupos, se ve reflejado en aspectos como la necesidad de informe previo sobre la elegibilidad de los proyectos y en el cumplimiento de un mayor número de trámites burocráticos de los expedientes. La visión que desde los Organismos Intermediarios se tiene sobre este informe previo es la de que el mismo supone una garantía para los Grupos de la correcta elección de los proyectos auxiliables, pero realmente resultará difícil de compaginar el concepto de innovación implícito en la Iniciativa LEADER con los aspectos burocráticos propios de cualquier administración. Puede que se esté poniendo en tela de juicio la idoneidad de algunas actuaciones con motivos para ello, pero a la vez se están coartando soluciones imaginativas, que se han demostrado correctas para algunas problemáticas encontradas. Como consecuencia de ambos cambios, los grupos de LEADER PLUS serán mucho más similares en su funcionamiento al de cualquier oficina de una administración, con las ventajas e inconvenientes que ello conlleva.

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Y el incremento de la aportación económica de las Administraciones Locales a los cuadros de LEADER PLUS: El segundo aspecto es más preocupante. Cuando hablamos de territorios rurales, estamos hablando de despoblación, de población diseminada en muchos núcleos, y de Entidades Locales pequeñas no sólo por su tamaño poblacional, sino también en la disponibilidad de recursos. El incremento de la aportación de la Administración Local de un 5% hasta un 11,43% en algunas regiones, es difícil de asumir por la mayoría de pequeños municipios. Y esa dificultad guarda una proporcionalidad clara con el grado de depresión económica del territorio: cuanto más deprimido, más difícil de acometer esa aportación. A este problema se debe añadir que el obligar a una participación de la sociedad civil, como mínimo, en un 50% de la composición del GAL, puede interpretarse como una falta de reconocimiento a la tarea que las Entidades Locales han venido desarrollando desde hace años, en territorios donde el movimiento asociativo carece de implantación. Por tanto, aunque necesaria la participación civil, no lo es menos reconocer que la de las Administraciones Locales también es imprescindible.

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LOS RETOS PARA UNA NUEVA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL

La desconfianza de los ciudadanos y ciudadanas del medio rural en que la Política Agraria Comunitaria pueda dar respuesta a la totalidad de retos pendientes es evidente. Pero aun en el hipotético caso de que esta PAC recogiera todos ellos, siempre resultarían insuficientes. Se hace imprescindible para esa política europea la complementariedad de actuaciones por parte de los Estados y las Regiones tendentes a corregir las desigualdades, en una apuesta decidida por revitalizar lo rural.

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Si tuviésemos que recoger en una sola idea los retos que en este sentido tienen UE, Estado, Regiones y Entidades Locales, podríamos hacerlo en «la necesidad de hacer complementario lo rural y lo urbano», que hoy aparecen como mundos enfrentados, pese a que esa diferenciación urbano-rural carece de sentido cada vez más, ante lo que suponen hoy la sociedad de la información y las nuevas tecnologías. En las zonas rurales se mantienen aspectos que han desaparecido en las ciudades, y los ciudadanos de las urbes pueden sentirse con el derecho a exigir a los ciudadanos del medio rural el deber de que sigan conservándolos. Pero para ello es imprescindible que ese medio rural perciba un rendimiento económico y de reconocimiento por el hecho de conservarlo, porque conservación y disponibilidad de recursos están estrechamente vinculadas. Tan necesario es satisfacer el atractivo de lo urbano para los ciudadanos y ciudadanas del medio rural, como el atractivo de lo rural para los habitantes de las ciudades. Los agricultores y ganaderos no sólo se ven con la necesaria actividad agraria, sino que deben gestionar todo el espacio rural con sus recursos naturales, culturales y de patrimonio. Y además, esto deben hacerlo en un medio donde pervive el triste problema de la despoblación, que no es exclusivo de nuestros días. Conocemos sus consecuencias no sólo sobre el territorio físico, sino sobre la cultura, el patrimonio o las tradiciones de los pueblos, etc. Pero además de las consecuencias también persisten las causas, que citábamos al principio: políticas y económicas. El sector agrario se está reestructurando pero no se basta por sí solo para garantizar un desarrollo de los espacios rurales. Las sucesivas reformas de la PAC están produciendo a las pequeñas explotaciones familiares una situación de crisis irreversible, fundamentalmente en los países mediterráneos. El abandono de la agricultura ha provocado una secuencia de hechos relaciona-

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dos: menor población igual a menor oferta de equipamientos y servicios, y consecuentemente igual, a menor población rural. Las políticas de vivienda, de servicios y de empleo se apuntan como instrumentos contra la despoblación, pero sólo la calidad de vida vale como argumento para poder hacer atractivo vivir en el pueblo en lugar de en la ciudad. El fenómeno de la globalización económica, al igual que tendrá diferente impacto en los países del Norte que en los del Sur, también tendrá diferentes consecuencias en el medio urbano y en el rural, fundamentalmente por el distinto grado de organización social. GARCÍA BARTOLOMÉ (6) define su manifestación como «globalización de lo local» dando como resultado lo que él llama «aldea glocal». Resulta básico que el posicionamiento de las políticas respecto a esa necesaria discriminación positiva del medio rural sea claro. El segundo reto de esas políticas europeas pasa por garantizar en ellas la cohesión socioeconómica, que permita recibir más al que tiene menos, pero priorizando esas ayudas e inversiones a que los territorios se doten de infraestructuras de las calificadas como imprescindibles para cualquier tipo de desarrollo. Sin esas infraestructuras locales resulta imposible un planteamiento de mejora de servicios en el medio rural que aumente su atractivo como primera residencia. La ampliación de la UE a nuevos países ha alterado la posición de los actuales miembros en una clasificación en función de su riqueza. Pero el hecho de figurar en un grupo u otro no significará que en un mismo Estado no existan territorios que sigan manteniendo indicadores de depresión económica severa, junto a otros con

(6) GARCÍA BARTOLOMÉ, Juan M.: La Aldea global. Jornadas Desarrollo Rural. Úbeda: 2000.

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mayor renta. Parece lógico plantear que a la hora de afrontar la distribución de fondos ésta se haga no con los datos del conjunto del Estado, sino con los propios de cada territorio desfavorecido. La Unión Europea, los Estados y las Regiones tienen por delante una tarea ingente para lograrlo. Seria necesario plantear una serie de actuaciones que se contemplasen en un gran pacto por la Política Agraria Comunitaria y por las Políticas de Desarrollo Rural. Es necesario que todas las medidas configuren una Política Agraria y Rural Común. En ese gran pacto podríamos reivindicar actuaciones como revisar la compensación de las rentas agrarias introduciendo criterios de modulación (de los que hasta ahora se habla mucho pero que no acaban de verse y el tiempo pasa) en las mismas sobre la base de indicadores de características territoriales; o la adopción de medidas fiscales específicas favorecedoras de zonas demográficamente en declive. No sólo se trata de mantener las rentas en el sector agrario, sino de favorecer una diversificación de las mismas y una mayor sostenibilidad de la economía rural, que garantice la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas del medio rural europeo. Lógicamente, un objetivo que parece fundamental su logro es la necesaria complementariedad de las políticas específicas de desarrollo rural con las políticas de empleo y promoción económica que impulse la propia UE. Estas políticas deben permitir la búsqueda de rentas complementarias a las agrarias y la creación de empleo como instrumento para luchar contra la despoblación. Para ello es necesario plantear que al medio rural lleguen la sociedad de la información, las nuevas tecnologías, investigación + desarrollo + innovación, etc., como sectores capaces de hacer posibles la creación de empleo y esa promoción económica.

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La denominada Sociedad de la Información, entendiendo este concepto como «el estadio de desarrollo social caracterizado por la capacidad de sus miembros para obtener y compartir cualquier información, instantáneamente, desde cualquier lugar y en la forma que se prefiera» (7), tiene por sí misma una importancia básica. Estamos ante el factor que puede representar un mayor riesgo de discriminación del mundo rural. Si la ruralidad es ya de por sí un factor de discriminación socioeconómica, ésta se puede ver agravada si las distintas políticas no son capaces de garantizar que las nuevas tecnologías tienen igualdad de posibilidades de desarrollo en el medio rural que en el urbano. En un país como España, este problema se agudiza si tenemos en cuenta datos como que el acceso regular a la Red en cuatro regiones españolas es inferior a un 5% (8), o que pese al incremento de la inversión per cápita en estas infraestructuras que es superior al de los países del entorno, esta inversión sigue siendo baja para el nivel económico del país. Si estos datos se trasladan al medio rural, el panorama resulta desolador, o cuanto menos desalentador, por las distancias existentes entre las zonas urbanas y los territorios rurales. Las grandes infraestructuras europeas deben contemplar su desarrollo en esos territorios. Esta nos parece la piedra angular del futuro de los espacios rurales, aunque aún no existen estudios serios que ratifiquen la existencia de ingresos en las zonas rurales por este concepto, el potencial que puede suponer es innegable. El cuarto de los retos o principios que en nuestra opinión debe contemplarse, no puede ser otro que el garantizar que el desarrollo que promuevan esas políticas sea un desarrollo sos-

(7) TELEFÓNICA: La sociedad de la información en España, presente y perspectivas. Madrid: Telefónica, 2000. (8) FUNDACIÓN LA CAIXA: Anuario 2000 Fundación La Caixa. Barcelona: 2001.

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tenible y sostenido. Sostenible por respetuoso con el entorno y equilibrado con la realidad presente y planificando para el futuro. Sostenido porque cualquier política de desarrollo rural no puede dar frutos a corto plazo, siendo necesario que sean actuaciones constantes en su aplicación en el tiempo. Este enfoque de desarrollo sostenible en las políticas de Desarrollo Rural hasta ahora ha sido más una declaración que una practica. Cualquier proceso de desarrollo sostenible debe contemplar la complementariedad de lo público y lo privado en un objetivo común y la diversificación de las actividades económicas sobre un territorio. Son muchas las nuevas actividades que podemos desarrollar en el medio rural que respetan ese principio. Un ejemplo de ello puede ser la agricultura ecológica, e igual podríamos decir de otras actividades relacionadas con los recursos forestales, que deberían contar con planes específicos de ayuda para desarrollarse. Pero es innegable que la sostenibilidad requiere el apoyo decidido a la participación de la sociedad civil en todo el proceso. En este sentido, el papel que pueden jugar las redes asociativas de los Grupos de Acción Local, plasmando esos principios en las actuaciones y favoreciendo el intercambio de experiencias y la innovación, puede resultar decisivo.

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UNA VERDADERA POLÍTICA RURAL EUROPEA

El 15 de julio de este año ha sido presentado el borrador de nuevo Reglamento de Desarrollo Rural para el próximo periodo 2007-2013. El texto definitivo se producirá en el plazo de algo más de un año. En cualquier caso una verdadera polí-

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tica rural europea debe contar con los siguientes elementos para hacerla creíble: 1. Un único Reglamento de desarrollo rural que unifique los diferentes programas existentes; 2. Una nueva tipología de zonas rurales europeas para diferenciar las medidas políticas; 3. Creación de un Fondo Europeo para el Desarrollo rural que integre los fondos existentes; 4. Duplicar la dotación financiera de una nueva Política Rural Europea a partir de 2007: 5. Mantener y potenciar la Iniciativa Comunitaria LEADER como método básico de aplicación de las políticas; 6. Elaborar y llevar a cabo «políticas rurales Estado», con la participación de todas las Administraciones públicas; 7. Creación de «fondos nacionales para el desarrollo rural», que consoliden y aseguren las actuaciones; 8. Establecimiento de una «tipología de comarcas rurales» para atenciones diferenciadas por zonas; 9. Necesidad de «estrategias regionales de desarrollo rural» con medidas adaptadas a los territorios; 10. Necesidad de incrementar la participación social (agricultores, jóvenes, etc.) en los proyectos de desarrollo. Pero para que esto sea posible a medio plazo es imprescindible potenciar un movimiento asociativo rural europeo fuerte y bien articulado. Si esa defensa de los intereses del medio rural no se acomete en serio, y con una estrategia compartida por todos los actores rurales, transcurrirá bastante tiempo hasta que alguna de estas premisas sea asumida en los órganos de decisión de la Comisión Europea, porque los intereses que encontrarán enfrente serán imposibles de contrarrestar. La complementariedad de las políticas sobre los territorios, con la participación de la población local organizada, para la definición y gestión de los programas de desarrollo rural, son un paradigma de los procesos y tendencias que se están dando en otras regiones de Europa, que refuerzan la participación

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democrática de los ciudadanos y la política de desarrollo rural. Asimismo, la cooperación de los Grupos de Acción Local en Red con actores en zonas urbanas, con actores en terceros países y con representantes de los inmigrantes, que cada vez suponen un porcentaje mayor de la mano de obra rural, puede ayudar a romper el tradicional aislamiento de las zonas rurales. La Política Comunitaria y de algunos Estados miembros en pro de un desarrollo rural integrado y sostenible, de la que la Iniciativa LEADER es un valioso exponente, ha tenido el acierto de poner en primer plano lo que hasta ahora ha supuesto una revolución silenciosa en el mundo rural. Las perspectivas son claras: cada vez menos sector agrario y mayor desarrollo y diversificación económica. Pero las preguntas siguen sin una respuesta concreta: ¿Cuánto sector agrario queremos? ¿Qué tipo de desarrollo rural queremos? De continuar los actuales planteamientos, parece que las respuestas van hacia una agricultura con pocos agricultores y hacia un medio rural similar al urbano, olvidando la sostenibilidad. Está en marcha, por tanto, un proceso que debe significar un antes y un después de las zonas rurales, por eso debemos perseguir que instrumentos como LEADER o PRODER, las medidas de acompañamiento y el resto de nuevas medidas que componen la actual estructura presupuestaria del Desarrollo Rural permanezcan, pero que en lugar de aumentar su complejidad se adecuen a las diversas realidades, y que a la vez se produzcan sinergias con otras políticas que se apliquen sobre el medio rural. Para que la calidad de vida de millones de ciudadanas y ciudadanos que viven en el territorio rural europeo tenga una perspectiva de futuro esperanzadora, hacen falta estos instru-

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mentos y todos los posibles. Pero deben ser coordinados y distribuidos sobre la base de una ordenación territorial europea, fruto de un gran pacto político, y de una manera solidaria entre los territorios, y no sólo como una mera distribución de fondos entre países.

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La formación en el medio rural al amparo de los programas de desarrollo rural Pedro Tena Gil Coordinador del Área de Promoción Socioeconómica. Grupo RED, S.L.: Consultor de Organizaciones

Sumario 0. Presentación.—1. Para qué y para quién la formación en el medio rural.—2. La formación rural por dentro. Un viaje desde lo que se dice a lo que se hace.—3. Algunas reflexiones para la práctica. ¿Cómo romper el círculo? 3.1. Condiciones. 3.2. Instrumentos.—4. Conclusión.

RESUMEN El presente artículo pretende ser una modesta aportación cualitativa sobre la formación en el medio rural, especialmente del contexto en que se desenvuelve la formación que dispensan los programas de desarrollo rural en España. Los 132 grupos de desarrollo que aplicaron Leader II invirtieron en formación 49.583.000 €, cifra que representa apenas un 3,.6% del total de la inversión efectuada por el programa. Por término medio cada grupo invirtió 375.628,8 € en su territorio, cifra a todas luces

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insuficiente para abordar con éxito las necesidades reales de formación que precisa el secular retraso de la mayor parte las zonas rurales españolas. Esclarecer esta aparente contradicción es lo que nos incita a escribir este artículo, centrado en desentrañar las claves que permitan descubrir los problemas comunes con los que se enfrentan los grupos de desarrollo a la hora de ejecutar acciones formativas. No nos hemos detenido en el análisis externo de la problemática, también se aportan, en el último capítulo del artículo, algunas propuestas que puedan contribuir a mejorar la calidad de la formación en el medio rural a partir de las herramientas técnicas, organizativas y financieras de que disponen los grupos de desarrollo. ABSTRACT The aim of this article is to make a modest qualitative contribution in regard to training in the rural environment, especially in the context of the training provided under rural development programmes in Spain. The 132 development groups which applied Leader II invested €49,583,000 in training, scarcely 3.6% of the total investment under the programme. On average, each group invested €375,628.8 in their area, clearly an insufficient figure to successfully meet the real training needs of the historically deprived rural areas in Spain. This work aims to clarify this apparent contradiction, focusing on uncovering the most common problems facing development groups in executing training actions. The work is not limited to an external analysis of the problem, and in the paper’s final chapter some proposals are included which might contribute to improving the quality of training in rural areas based on the technical, organisational and financial tools available to the development groups.

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PRESENTACIÓN

El presente artículo pretende ser una modesta aportación cualitativa sobre la formación en el medio rural; especialmente del contexto en que se desenvuelve la formación que dispensan los programas de desarrollo rural en España. Por tanto, es la perspectiva de la formación desde la que tratamos de contribuir al panorama del desarrollo local/social que propone este número monográfico de la REVISTA DOCUMENTACIÓN SOCIAL. Lejos de concienzudas y analíticas disquisiciones académicas, las observaciones, juicios y propuestas derramadas en estas páginas, con mayor o menor acierto, están fundamentadas en la experiencia profesional de los componentes de la empresa consultora Grupo RED (www.grupored.net), vinculados desde finales de la década de los años ochenta (¡del pasado siglo!) al diseño y gestión de proyectos de desarrollo rural y, posteriormente, desde 1995, como grupo consultor de organizaciones intermedias (grupos de desarrollo y redes regionales de grupos de desarrollo) que promueven programas de desarrollo rural de Extremadura, Canarias, Andalucía, Castilla-La Mancha, Beira Interior Sur y Alentejo. Cuando se ha consumido casi la mitad del periodo de aplicación de Leader +, empiezan a manejarse datos nacionales sobre resultados de la anterior edición Leader II. Datos que, al menos en lo que a inversiones en formación se refiere, nos permiten hacernos una idea de la importancia real que tiene esta medida dentro del programa. Y es que el conjunto de los 132 grupos nacionales que aplicaron Leader II invirtieron en formación 49.583.000 € (1) , cifra que representa apenas un 3,6 % del

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total de la inversión efectuada por el programa inferior a la inicialmente prevista, 4,7%. La inversión total en conjunto no es despreciable, sin embargo, si la inversión es un indicador, encontramos cierta incoherencia entre lo que se dice («la formación es una potente herramienta para el desarrollo rural») y lo que se hace. Por término medio cada grupo invirtió 375.628,8 € en su territorio, cifra a todas luces insuficiente para abordar con éxito las necesidades reales de formación que requiere el secular retraso de la mayor parte de las zonas rurales españolas. Esclarecer esta aparente contradicción es lo que nos incita a escribir este artículo. Para ello hemos obviado los datos cuantitativos y nos hemos centrado en desentrañar las claves que permitan descubrir los problemas comunes con los que se enfrentan los grupos de desarrollo a la hora de ejecutar acciones formativas. No nos hemos detenido en el análisis externo de la problemática, también se aportan, en el último capítulo del artículo, algunas propuestas que puedan contribuir a mejorar la calidad de la formación en el medio rural a partir de las herramientas técnicas, organizativas y financieras de que disponen los grupos de desarrollo.

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PARA QUÉ Y PARA QUIÉN LA FORMACIÓN EN EL MEDIO RURAL

Paulo FREIRE, pedagogo y uno de los referentes básicos de la Educación Popular y la Teología de la Liberación, planteaba que la formación sólo tiene sentido en la medida que contribuye a que el individuo se convierta en sujeto (no objeto) capaz de reflexionar sobre su realidad (contexto social, económico y cul(1) ESPARCIA PÉREZ, Javier. «Valoración y balance de Leader II». Actualidad LEADER. septiembre 2003, n.º 21, págs. 8-15.

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tural) para comprenderla y transformarla de manera crítica y constructiva. Es ésta, a nuestro juicio, la acepción más adecuada de la formación en el medio rural y, especialmente, en el marco de aplicación de los Programas de la Iniciativa Comunitaria Leader y el Programa de Diversificación de Zonas Rurales (Proder), aplicado en el Estado español. La UE viene expresando que la capacitación de los territorios es la finalidad postrera de los programas de desarrollo rural. Pero el territorio es, como todos sabemos, algo impersonal. Con la expresión «capacitación del territorio», la UE quiere poner de manifiesto que ningún espacio rural europeo estará en disposición de afrontar el futuro sin que los actores, los habitantes del medio rural, mejoren sus capacidades para afrontar una serie de retos organizativos, económicos, medioambientales y culturales que les permitan salir de la retaguardia del «Estado del Bienestar». Se trata en definitiva de que los ciudadanos adquieran competencias para actuar como agentes-actores de los cambios en el territorio. Cambios que deben orientarse a la consecución de un objetivo: el desarrollo sostenible. La formación en los procesos de desarrollo rural tiene carácter transversal, de ahí que se atiendan tanto acciones específicas que encajan en el marco de otras medidas apoyadas por los programas (valorización de los productos agrícolas, turismo rural, apoyo a las pequeñas empresas y a la artesanía) como acciones de refuerzo de la estrategia de desarrollo (estímulo de capacidades emprendedoras, animación local). De este modo, la formación puede orientarse hacia la mejora de las capacidades profesionales (tanto de desempleados como de ocupados) y a la integración sociolaboral de personas desfavorecidas, pero también a la articulación de la sociedad civil, al reconocimiento y divulgación de los valores culturales de la comunidad o a la Documentación Social 133 (2004)

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capacitación de líderes locales para que participen en la toma de decisiones, por citar algún ejemplo. Esta multiplicidad de objetivos y destinatarios de la formación en desarrollo rural no es contraproducente, antes al contrario, la sitúan como una palanca para remover los obstáculos a los que se enfrenta una comunidad rural. La concepción de un plan de formación territorial vendrá por derivación de los objetivos de la estrategia del grupo de desarrollo, pues ha de responder a las necesidades formativas presentes que impiden la solvencia del territorio. Desde este punto de vista, la formación debe contribuir, entre otros aspectos, a la evolución de las mentalidades, a la concienciación sobre los retos, a la movilización de la población para apropiarse de la estrategia, a la comprensión de las distintas esferas (local-global) donde se sitúan las potencialidades del territorio, al impulso de acciones concretas (proyectos) que mejoren las condiciones materiales. A modo de resumen, y sin pretender ser exhaustivos en la clasificación, los destinatarios de la formación quedarían agrupados del siguiente modo: Grupos destinatarios

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Finalidad

Objetivos

La población local

Adquirir capacidades

— Aumentar el número de personas capaces de tomar decisiones. — Favorecer la distribución de la información local. — Implicar a la población en la elaboración de planes y programas y en la evaluación.

Las asociaciones y colectivos

Fortalecer la participación

— Relanzar o sustituir determinadas organizaciones inactivas o frágiles. — Preparar a los miembros del grupo de desarrollo para asumir liderazgo social. — Corresponsabilizar en la toma de decisiones que afectan al desarrollo. — Cooperar y trabajar en red.

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(Continuación) Grupos destinatarios

Finalidad

Objetivos

Los promotores de proyectos

Estimular las iniciativas emprendedoras

Los activos: ocupados y desempleados

Mejorar las — Recualificar a los activos. cualificaciones y la — Explotar nuevos yacimientos de inserción profesional empleo. — Capacitar a los desempleados. — Anticipar los cambios.

Los profesionales del desarrollo

Apoyar técnicamente el proceso de desarrollo

— Propiciar el análisis permanente de la realidad. — Movilizar los recursos y el tejido social. — Establecer redes. — Coordinar el proceso.

Los responsables territoriales, sectoriales e institucionales

Favorecer la concertación y la gobernabilidad

— — — — —

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— Valorizar recursos. — Abrir nuevos canales comerciales. — Gestionar las actividades productivas. — Innovar en los procesos.

Erradicar localismos. Gestionar los conflictos. Construir confianza. Consensuar decisiones. Determinar y comunicar objetivos de desarrollo.

LA FORMACIÓN RURAL POR DENTRO. UN VIAJE DESDE LO QUE SE DICE A LO QUE SE HACE

A la construcción del paradigma de la formación rural, definida como formación-territorio, ha contribuido de manera esencial, a partir de la última década del siglo XX, la Iniciativa Comunitaria Leader y, por extensión, el resto de programas de desarrollo local-rural que se fundamentan en la metodología Leader. Pero, ¿está siendo la formación un verdadero motor de cambio en las zonas rurales?, ¿realmente se aplica con fines estratégicos y alcanza a los grupos sociales clave?, ¿se le dedica la atención que, al menos la literatura del desarrollo rural, le otorga?

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A poco que conozcamos la realidad rural, somos conscientes de las dificultades estructurales que para la formación ofrece. Es del común que la dispersión de la población ha sido un impedimento para que ésta participe en acciones formativas presenciales, en tanto que obligan a un sobreesfuerzo en tiempo y desplazamientos. Sabemos que la escasa implantación y manejo de las nuevas tecnologías impide el ensayo de otras modalidades formativas virtuales. Que los medios e infraestructuras formativas distan enormemente respecto a los existentes en zonas urbanas. Que la menor diversificación de la economía rural no invita a la introducción de nuevos conocimientos y que éstos se transmiten de manera informal mediante la práctica profesional de los distintos oficios y ocupaciones. Sin embargo, no queremos, en este apartado, correlacionar las carencias del territorio con la eficacia o ineficacia de la formación en el medio rural. El enfoque formación-territorio nace para superar las penosas condiciones de partida, éstas son insoslayables y en algunos casos tienen muy difícil solución. Lo que pretendemos es conocer si el enfoque metodológico y la práctica de los grupos de desarrollo rural están contribuyendo a sortear estas condiciones de partida y, por tanto, si en los últimos quince años se ha mejorado la formación en aquellos aspectos que son claves para el desarrollo y la emergencia de las comunidades rurales. La insatisfacción de muchos actores rurales nos advierten de las dificultades de la puesta en práctica de los principios inspiradores de la formación rural. La teoría encuentra verdaderos escollos en los territorios de aplicación. Desde nuestro punto de vista, al analizar la experiencia acumulada como consecuencia de la aplicación de los programas de desarrollo rural, se aprecia una serie de obstáculos que hacen que, si bien algunos territorios han encontrado las claves

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para que la formación sea un verdadero resorte, en otros no supone un elemento de refuerzo. En estos últimos se entrecruzan una serie de carencias tales como: a)

Falta de análisis permanente de necesidades formativas y del contexto socioeconómico que provoque respuestas formativas entroncadas con los objetivos estratégicos del programa. La formación se improvisa y no responde a un plan estratégico.

b)

No hay un enfoque multiagente que procure sinergias entre objetivos, colectivos destinatarios y organismos proveedores de formación.

c)

Los recursos técnicos y materiales que se ponen al servicio de la formación son insuficientes. La captación de otros recursos al margen del programa de desarrollo rural es escasa.

d)

El perfil de los equipos técnicos es inadecuado para afrontar los retos formativos.

e)

Hay algunos grupos sociales remotos a los que no alcanza la oferta formativa.

f)

La innovación en métodos y técnicas formativas es insuficiente para democratizar el acceso a la formación.

Como consecuencia de estas carencias en muchos territorios se ponen de manifiesto las siguientes disfunciones:

a) Los recursos de los programas de desarrollo rural no alcanzan a cubrir la demanda de formación Los recursos de que disponen los grupos para atender la formación son limitados; los grupos de desarrollo se ven en la

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obligación de establecer prioridades y, en la medida de lo posible, cuando las prioridades superan los recursos, articular otras vías de financiación, al margen de los programas de desarrollo rural, que complementen y amplíen el abanico de posibilidades. Conscientes de estas limitaciones, muchos grupos tratan de promover proyectos formativos auspiciados por distintas instancias administrativas, especialmente en los subsistemas de la formación profesional ocupacional y la formación no reglada. Pero ello supone un esfuerzo añadido a la gestión del programa de desarrollo, sin que en ocasiones se incrementen los recursos técnicos con que cuentan los grupos. Por otra parte, pocas instancias más dentro de los territorios, al margen del grupo de desarrollo, pueden plantear procesos formativos de carácter estratégico e incluso son pocos los grupos con un perfil técnico orientado a estas vicisitudes. Ante estas limitaciones la formación realmente impartida dista mucho de las necesidades detectadas.

b) Orientación finalista/reduccionista de la formación Las prioridades formativas deberían venir definidas por el contexto y la estrategia de desarrollo, pero cada vez más observamos que las Administraciones nacionales y regionales financiadoras de los programas Leader y Proder imponen restricciones (sectoriales, presupuestarias) y utilizan de manera prioritaria criterios cuantitativos para medir los resultados (creación de empleo, número de proyectos financiados, beneficiarios directos…), lo que hace que en la práctica haya que actuar de manera muy selectiva al elegir los colectivos destinatarios y la tipología de las acciones formativas.

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La apuesta por criterios tangibles en la evaluación de los programas, en términos exclusivamente de eficacia, conduce a un pobre panorama formativo y al abandono de las acciones formativas encaminadas al refuerzo de la estrategia y de las capacidades territoriales en favor de las que procuran resultados cuantitativos para la evaluación administrativa. La formación para el desarrollo rural deviene de esta manera en una formación finalista, que no es ya fruto de las necesidades formativas planteadas por la estrategia de desarrollo, sino de la necesidad de que los grupos de desarrollo ofrezcan resultados cuantitativos, a muy corto plazo, como medida de éxito o fracaso de la gestión de la formación.

c) Desatención de colectivos, redundancias y vacíos en la oferta formativa El cambio de enfoque en la formación (transversal-estratégica versus laboral-finalista) resta eficacia al desarrollo, entendido como proceso de aprendizaje colectivo de un territorio y, lo que es más lamentable, excluye a amplias capas sociales de la comunidad y no mejora de manera integral las competencias territoriales. En este contexto la formación alcanza a una parte del público, objetivo expuesto en el Cuadro resumen anterior; básicamente, a los promotores de proyecto, con limitaciones a los activos y demandantes de empleo, e incluso a los profesionales del desarrollo, pero no concierne prácticamente a la población local, a las asociaciones y colectivos y a los responsables territoriales e institucionales. Al centrar las acciones formativas en los destinatarios más próximos al mercado laboral, los grupos de desarrollo rural

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entran en competencia con otros proveedores y mecanismos de cualificación y recualificación profesional, como la Administración o los agentes sociales. No sancionamos estas prácticas y somos conscientes de las causas que las originan, incluso hay que elogiar el esfuerzo por mejorar las condiciones del mercado de trabajo local que hacen los grupos de desarrollo, normalmente eficaces, dados los escasos recursos que manejan. Lo que sí evidenciamos es que ello tergiversa el sentido primigenio de la formación en desarrollo rural que se interpreta como «un componente clave del proyecto colectivo en todas las etapas de su puesta en marcha: debate de las cuestiones vitales del territorio entre los interlocutores, implementación de dispositivos de formación, adquisición de nuevas competencias colectivas e individuales ligadas a los proyectos del territorio y a los proyectos de inversión» (2)

d) Escasa coordinación con organismos proveedores de formación En la práctica hay una utilización poco flexible e innovadora de la formación, que no va más allá de los resultados del programa, no plantea la articulación de recursos y no establece elementos de cooperación entre organismos proveedores de formación. A nuestro parecer, la labor de los programas de desarrollo rural ha de contribuir a la creación de un marco que satisfaga el conjunto de necesidades formativas que derivan de la estrategia de desarrollo, se puedan o no llevar a la práctica con los recursos propios del programa (Leader o Proder). Ello pasa por ana(2) LAINE, Michael. «Invierno 95-96». LEADER magazine, n.º 10.

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lizar las necesidades formativas del territorio con la intervención de la población y de los responsables del conjunto de organismos que proveen formación, elaborar planes y programas de formación, atribuir responsabilidades en su ejecución, integrar todos los recursos formativos al servicio de la estrategia de desarrollo, captar otros nuevos y plantear la evaluación estratégica. Es el plan de formación el que debe concitar la actuación de los distintos organismos proveedores de formación. Pero pocos consiguen rebasar las barreras que imponen las competencias administrativas, los currículos cerrados orientados a objetivos ajenos al territorio, la optimización de recursos presentes mediante el uso compartido, por citar algunas de las trabas. Lo ideal sería que todas las instancias administrativas que proveen formación en un territorio tuvieran como referente la estrategia de desarrollo e incluso que participaran de ella, pues de nada sirve, como ocurre en no pocas ocasiones, que la formación recibida no tenga un traslado al territorio y que ésa sea la causa que contribuye a la expulsión de personas cualificadas, o bien que determinadas necesidades formativas no puedan ser abordadas ni por los organismos clásicos proveedores de formación (por marginales respecto a los currículos implantados), ni a instancias de los grupos de desarrollo (por falta de recursos).

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ALGUNAS REFLEXIONES PARA LA PRÁCTICA. ¿CÓMO ROMPER EL CÍRCULO?

La formación es una condición para que emerjan proyectos sociales, económicos, ambientales y culturales en un territorio, «una condición para que su puesta en marcha sea eficaz, una condición para que los resultados beneficien a todos en conjunto. Esto puede ocurrir sólo si entendemos por «formación»

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un «proceso», tanto individual como colectivo, basado, no sobre módulos de formación ya existentes, sino sobre una asociación activa de los beneficiarios durante las diferentes fases (concepción, puesta en marcha, evaluación, difusión de los resultados) del proceso formativo». Traemos a colación esta definición de Michael LAINE porque encierra algunas claves o «ideas fuerza» a tener en cuenta para afrontar con éxito la formación en los territorios rurales. Entre ellas: — formación como proceso; — formación para satisfacer necesidades individuales y colectivas; — proceso como resultado de la asociación de beneficiarios (a lo que añadiríamos, y de agentes formativos); — beneficiarios y agentes que participan en todas las fases del proceso. ¿Se pueden trasladar estas ideas fuerza a un territorio?, ¿qué condiciones han de concitarse indefectiblemente?, ¿quiénes pueden ponerla en práctica?, cómo materializarlo? Distingamos entre condiciones e instrumentos, comenzando por las primeras:

3.1. Condiciones CONSIDERAR EL TERRITORIO COMO UN MARCO PARA LA ALIANZA ENTRE PROVEEDORES DE FORMACIÓN

Un nuevo marco de relaciones que, sensible a la realidad socioeconómica y cultural del territorio, flexibilice la actitud clásica mantenida entre los organismos proveedores de formación y

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entre éstos y las Administraciones locales que promueven el desarrollo. Un marco que plantee la concertación de objetivos territoriales antes que la defensa numantina de las parcelas de intervención y de competencias formativas. Lo que implica el consenso entre los distintos sistemas y subsistemas formativos existentes en un territorio, entre las escuelas y los centros de la ESO, entre los Programas Locales de Empleo y las actividades no formales de las Asociaciones, entre las actividades formativas de los sindicatos y las organizaciones profesionales. Un marco que dé prioridad al territorio y contextualice la formación de acuerdo a la estrategia de desarrollo. Sin caer en localismos limitantes, pero siendo conscientes de que hay oportunidades que explorar y que el territorio es la primera referencia experiencial-formativa de la comunidad. ANALIZAR LAS NECESIDADES FORMATIVAS MEDIANTE LA IAP (INVESTIGACIÓN-ACCIÓN PARTICIPATIVA) Se trata en definitiva de identificar un repertorio de acciones formativas que contribuyan a los objetivos del desarrollo rural, en la que intervengan las organizaciones locales de representación socioeconómica, los organismos proveedores de formación presentes en el territorio y los responsables locales. El análisis debe poner de manifiesto aspectos subjetivos, objetivos y explicativos y ha de tener como finalidad facilitar la toma de decisiones y la implicación de la población en el proceso formativo. ELABORAR UN PLAN DE FORMACIÓN ESTRATÉGICO Conocidas las necesidades formativas, procede la elaboración del plan de formación que debe comprender: el estableci-

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miento de prioridades; la agrupación de acciones de acuerdo a los objetivos de desarrollo estratégico; la identificación de entidades formativas con capacidad técnica y material para la impartición; la adscripción de colectivos beneficiarios (perfiles y número) a las distintas acciones; la determinación de organismos, empresas e instituciones que validen los conocimientos impartidos y faciliten la práctica docente; las fuentes de financiación y los procedimientos para el intercambio o la cesión de recursos; la descripción de perfiles docentes de acuerdo a las acciones; la temporalización del plan; la definición de los criterios, metodología e instrumentos de evaluación. Son éstos los aspectos que debe recoger el plan de formación elaborado conjuntamente por beneficiarios, Administraciones locales y organismos proveedores de formación.

3.2. Instrumentos CONSEJO TERRITORIAL PARA LA FORMACIÓN La existencia de un plan de formación no garantiza su ejecución. Lo que garantiza su puesta en marcha es la asociación de intereses y la alianza entre las distintas instituciones educativas y Administraciones afectadas. Sin olvidar que el plan de formación encierra un grado no despreciable de descentralización territorial de las políticas formativas, la constitución de un Consejo Territorial para la Formación, como órgano de representación que concita el conjunto de intereses institucionales, puede contribuir a la coordinación de las acciones, a la utilización eficaz de los recursos disponibles, a la sinergia de objetivos, a la transferencia de resultados, a la afectación de grupos sociales que normalmente son excluidos de los procesos de formación y, en definitiva, a convertir la formación en un instrumento al servicio

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del desarrollo territorial, fruto de un Pacto Territorial para la Formación. OBSERVATORIO TERRITORIAL PARA LA FORMACIÓN Las necesidades formativas están en permanente evolución como consecuencia de la evolución del contexto socioeconómico y de las etapas por las que atraviese el proceso de desarrollo. El objetivo principal del observatorio comarcal para la formación sería el análisis permanente del contexto territorial y de las necesidades formativas que ello lleva aparejado. La labor del observatorio, orientada a la prospección formativa, es un elemento decisivo para anticipar los cambios, valorar los resultados del plan de formación y determinar en consecuencia las acciones formativas futuras. Obtener y elaborar información estadística de ámbito comarcal, constatar y sistematizar buenas prácticas y glosar los aspectos y factores que determinan el comportamiento del mercado de trabajo facilitaría, sin duda, la acción de los organismos proveedores de formación y de las distintas instancias de la administración implicadas en el Consejo Territorial de Formación. CENTRO DE RECURSOS PARA LA FORMACIÓN Como norma general y comparativamente con las zonas urbanas, los territorios rurales tienen escasas infraestructuras y recursos para la formación. Las Administraciones regionales y nacionales están llamadas a incrementar las inversiones en infraestructuras formativas, pues la existencia de estas diferencias supone, en sí mismo, una de las más flagrantes desigualdades sufridas en el medio rural y la causa de que determina-

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dos colectivos sociales en edad formativa abandonen el territorio en detrimento de la débil estructura demográfica rural. Los argumentos del pasado, como la infrautilización de las mismas, no son defendibles en una Europa que tiende a dar las mismas oportunidades a todos sus ciudadanos con independencia de su lugar de residencia. Pero en no pocas ocasiones, la falta de coordinación e incluso de imaginación de las Administraciones y organismos formativos son las que dificultan un uso más eficiente de las infraestructuras y recursos existentes. El medio rural ha de abordar soluciones imaginativas, a la par que reivindicativas, para subvenir las consecuencias de la dispersión de la población y el escaso número de usuarios de las infraestructuras y recursos formativos. En este sentido, creemos que algunas de las carencias descritas se paliarían con la creación en los territorios de Centros de Recursos para la Formación. En esencia se trataría de aunar recursos materiales e inmateriales destinados a la formación para evitar duplicidades o la infrautilización de los mismos. El Centro de Recursos para la Formación es un instrumento que aporta flexibilidad y eficacia a la hora de ejecutar el plan de formación descrito anteriormente. La sostenibilidad del Centro de Recursos para la Formación no puede depender exclusivamente de la aportación de fondos públicos ni de una Administración concreta. Si bien un programa de desarrollo rural puede contribuir a su puesta en marcha, es necesario canalizar otros recursos públicos y privados que contribuyan a los fines del Centro, de manera que su funcionamiento se aproxime al de un organismo autónomo (Patronato, Fundación), dotado de entidad jurídica, financiera y administrativa. La personalidad jurídica y financiera para promover la for-

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mación derivada del plan puede correlacionarse además con el impulso del Tercer Sector y la economía social. Algunas de las tareas que el Centro de Recursos para la Formación puede tener encomendadas serían: ● Creación de materiales y metodologías para la formacióndesarrollo. Los materiales, herramientas y recursos se pondrían a disposición de todos los centros de formación del territorio y podrían ser compartidos por formadores de los sistemas y subsistemas de la formación. Se persigue en definitiva generar un «fondo de conocimientos» forjado a partir de la aportación de los profesionales de la formación reglada y no reglada que operan en la comarca, para una vez validados y contrastados, sistematizar su uso en los procesos de formación e inserción que se lleven a cabo en el futuro. El «fondo de conocimientos» puede ampliarse con la aportación de los formadores del territorio, pero también mediante el trabajo de profesionales de la formación específicamente contratados para ello, especialmente cuando se trate de generar recursos didácticos innovadores contextualizados en la estrategia de desarrollo. ● Aulas y medios móviles para la impartición de acciones formativas. Algunas de las situaciones de desventajas que sufren los hombres y mujeres rurales devienen de la escasez de medios e infraestructuras existentes en las pequeñas poblaciones para poner en marcha acciones formativas. En este sentido, el Centro de Recursos para la Formación trataría de erradicar esa desigualdad de partida, permitiendo que la formación pueda tener

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lugar en todos y cada uno de los rincones del territorio mediante aulas y medios móviles. Estos recursos se pondrán a disposición de las organizaciones y Administraciones que promueven acciones formativas. ● Aplicación de herramientas informáticas para la gestión e impartición de la formación. Las TIC abren nuevas posibilidades para la formación virtual y este soporte puede ser utilizado en muchas comarcas por un gran número de empresas, centros de formación y organizaciones intermedias. Determinados contenidos pueden volcarse en formato digital y obtener de esta forma una mayor difusión. Somos conscientes de que no toda la formación se adapta a esta modalidad y de que el acceso de la población en general a las nuevas tecnologías es aún escaso, sin embargo, los distintos operadores del mercado de trabajo sí están en disposición de hacer un uso generalizado y por tanto, a medida que avanza la alfabetización tecnológica de la población, proceder a crear contenidos formativos virtuales que refuercen la modalidad de impartición presencial. Además del uso de las TIC como soporte de contenidos, se pueden desarrollar otra serie de utilidades, como el establecimiento y coordinación de redes de formación y empleo —internas y externas a la comarca—, publicaciones digitales (boletín digital del Centro de Recursos para la Formación), gestión de la formación, vinculación virtual de la oferta y la demanda.... ● Red Asociativa para la Impartición de la Formación. El éxito del Centro de Recursos también depende de su capacidad para organizar y coordinar una red a la que puedan

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adscribirse la mayor parte de los centros públicos y privados de formación de la comarca, las instituciones, los colectivos de afectados por el desempleo, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales. La integración de los tres subsistemas de formación profesional, la normalización de cualificaciones, la respuesta coordinada a las situaciones de exclusión del mercado de trabajo y la necesaria adecuación de la oferta y la demanda han de ser los acicates que inspiren el trabajo en red.

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CONCLUSIÓN A modo de conclusión podríamos decir que: ● La formación en el medio rural no es concebida de manera estratégica; no hay una política de formación en el medio rural sino una suma de acciones puntuales, a todas luces insuficientes e inconexas. ● Los grupos de desarrollo rural están llamados a ejercer el papel de animadores y catalizadores de la demanda formativa, de orientadores de los organismos proveedores de formación y facilitadores de instrumentos y recursos para que la formación impartida refuerce la estrategia de desarrollo y responda a la demanda. ● Hay que ensayar nuevos modelos de cooperación y construir partenariados sólidos en el territorio que conduzcan a la descentralización de las decisiones y los recursos formativos. Trazar itinerarios formativos que integren los subsistemas de formación y respondan a los retos, potencialidades y oportunidades de las comunidades rurales. Documentación Social 133 (2004)

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● Es necesario dotar de mayor presupuesto y maniobrabilidad a la medida de formación de los programas de desarrollo rural, de manera que se facilite el acceso a la totalidad de colectivos y se dispense una verdadera formación a la carta.

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Desarrollo local, barrios desfavorecidos y cohesión urbana. La necesidad de un nuevo marco de actuaciones en línea inclusiva Germán Jaraiz Arroyo*

Sumario 1. La ciudad, sistema generador de exclusión.—2. Los espacios urbanos desfavorecidos: expresión de una dinámica.—3. Otro modelo urbano es posible. La ciudad habitable y cohesionada. 3.1. Diálogo estratégico entre recuperación del barrio e inclusión de sus pobladores. 3.2. La necesaria delimitación de un espacio urbano de relación adaptado a las necesidades urbanas. 3.3. Una planificación global para una ciudad inclusiva. 3.4. La necesidad de nuevas formas de acción política y la búsqueda de vías de profundización democrática.—4. Desarrollo local, comunitario e inclusivo.—5. Conclusión.

(1) El autor es Secretario General de Cáritas Regional de Andalucía y Profesor Asociado de la Universidad Pablo de Olavide. Ha sido panelista en el área de exclusión social del proceso de elaboración del PGOU de la ciudad de Sevilla.

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RESUMEN Ante la polisemia reinante sobre la concepción del desarrollo local en las zonas urbanas desfavorecidas el autor aporta una reflexión soportada en criterios operativos encaminados a lo que denomina desarrollo local inclusivo. Para ello se detiene primero en la explicación sobre el proceso de segregación urbana y la incidencia sobre el mismo de los vectores urbanístico, económico y político. Intenta en un segundo aporte detallar condicionantes y condiciones para avanzar en una línea de cohesión urbana. Por último, se detiene en el detalle de algunos criterios que ayuden a la orientación de las iniciativas y procesos de desarrollo local concretos desde una visión comunitaria. ABSTRACT In view of the somewhat polysemic nature of the concept of local development in underprivileged urban areas, the author contributes a reflection based on operating criteria, addressing what he calls inclusive local development. For this purpose, he first explains the process of urban segregation and the impact thereupon of urbanplanning, economic and political vectors. Secondly, he seeks to detail conditioning factors and conditions to progress towards urban cohesion. Finally, he examines in detail some criteria which help orient specific local development initiatives and procedures from a community standpoint.

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LA CIUDAD, SISTEMA GENERADOR DE EXCLUSIÓN

Aunque es sabido que la aparición de las ciudades se remonta a tiempos remotos, la emergencia social de lo urbano como modo de vida aparece como una de las características esenciales del hombre de la modernidad para tomar nuevos perfiles en tiempos de postmodernidad. En el momento actual puede apreciarse cómo el progresivo abandono de los espacios rurales y las concentraciones de población en hábitat urbanos sometidos a un creciente aumento de la densidad (tanto física como sociocultural) es una dinámica global, aunque con condiciones específicas para cada contexto puede apreciarse igualmente en regiones con alto desarrollo económico como la U.E. (el 80 % de la población reside en ciudades), como en los países del denominado Tercer Mundo (baste recordar que gran parte de las urbes más pobladas del planeta se encuentran en muchos de estos lugares). Este proceso de urbanización ni surge de manera casual o accidental ni se limita a la mera concentración física en un espacio concreto, al contrario, es manifestación de las nuevas condiciones del postcapitalismo globalizador. Si para H. T. ELDRIDGE (1956, pág. 338) el fenómeno queda descrito por: 1) la multiplicación de puntos de concentración, y 2) el aumento de la dimensión de esas concentraciones, otros enfoques incorporan a lo anterior matices más precisos; señalamos aquí el aporte de SUSSER (2) (2001, pág. 50) que entiende desde lo cualitativo que estas concentraciones facilitan un proceso ideológico condicio(2) SUSSER, Ida: La sociología urbana de Manuel Castells. Alianza Editorial. Madrid, 2001.

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nado por criterios de funcionalidad e interdependencia. La ciudad es vista así como una red urbana de intereses y de relaciones articuladas y jerarquizadas, se conforma, más que como expresión de un cambio estructural, como nueva estructura en sí (CASTELLS, 2000, pág. 476) (3); esta conversión del espacio en estructura conlleva la aparición de nuevos sistemas de valores y el desarrollo de nuevas culturas urbanas. Sin abandonar esta perspectiva ideológica y de valores, encontramos hoy en el discurso sobre la ciudad no pocos íconos que, a veces como cantos de sirena, intentan reflejar la idea de la urbe actual-futura, con calificativos como los de ciudad de la información, del conocimiento... Estos términos, sin faltar a una parte de la realidad, son en muchos casos utilizados como proyecto, a modo de mirada adelante en las políticas de imagen de algunas ciudades. Vienen a ser expresión de una ideología dominante que en no pocos casos lanza la mirada al horizonte sin apreciar la enorme quiebra del terreno que tenemos justo delante de nuestros pies. Si bien es cierto que las ciudades son espacios de una alta adecuación para el desarrollo de la nueva economía informacional y de servicios avanzados (CASTELLS, 2000, pág. 185), ha de ser puesta sobre la mesa también la «otra cara» de este proceso con la modernidad y prosperidad, iconos de la ciudad avanzada, están coexistiendo también condiciones de vulnerabilidad y de exclusión crecientes (FOESSA, 2000, pág. 215) (4) , que afectan a personas, familias y territorios concretos de nuestras ciudades (barrios, zonas...). Estamos hablando de las dificultades para una cohesión social real en nuestras ciudades, asunto este sobre el que intentaremos reflexionar y aportar algunas pistas aplicadas. (3) CASTELLS, Manuel: La era de la información. Vol 1. Alianza Editorial. Madrid, 2000. (4) Fundación FOESSA: Las condiciones de vida de la población pobre desde la perspectiva territorial. Ed. Cáritas Española. Madrid, 2000.

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Apreciamos sin embargo que, siendo cierto que las cuestiones relativas a la cohesión social han ido ganando peso en algunos debates urbanísticos (procesos de discusión de PGOU, Planes estratégicos de algunas ciudades...), es también verdad que al final, la presencia aplicada de este principio de cohesión, aunque haya podido estar recogida en los documentos de compromiso surgidos de estos procesos, ha tenido en demasiados casos un efecto «gaseosa» cuando había de ser traducida a los presupuestos o recursos, y no digamos ya en el día a día de las dinámicas de acción socio-política. Por desgracia al final ha sido el interés especulativo, escondido tras las intervenciones urbanísticas, el que en demasiados casos ha actuado como elemento condicionante del statu quo de nuestras ciudades. Esto, claro está, salvo honrosas excepciones. De modo resumido podemos decir que las políticas de cohesión urbana han sido, hablando a modo de tendencia, subsidiarias de las políticas económico-especulativas, cuando no un mero residuo de ellas. Parece claro que el necesario debate entre políticas urbanísticas y políticas de cohesión tiene en medio el consistente muro de la economía de mercado y de manera más específica del mercado inmobiliario, que acaba así condicionando el diseño de la ciudad según zonas de mayor o menor interés para unos u otros usos, provocando una fragmentación creciente.

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LOS ESPACIOS URBANOS DESFAVORECIDOS: EXPRESIÓN DE UNA DINÁMICA

En el proceso antes descrito determinados barrios y zonas de la ciudad van a conformarse como espacios desfavorecidos. Éstos cumplen su papel en el entramado urbano, desempeñan-

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do una diversidad de funciones en relación al sistema urbano general en el que están incardinados. Es más, podríamos decir que en un grado importante el comportamiento de sus habitantes es de tipo adaptativo, condicionado por tanto el papel asignado al espacio que habitan. En demasiadas ocasiones estas funciones de los barrios desfavorecidos están asociadas a la necesidad de generar válvulas de escape para las problemáticas sociales de la ciudad. Un sistema urbano excluyente necesita lugares para ubicar a las familias pobres, a las minorías marginadas de la sociedad, incluso para el desarrollo de actividades ilícitas o de un determinado mercado secundario de bienes y servicios (5). Por ello la existencia de zonas excluidas en la ciudad no debe ser entendido de manera aislada, estas zonas existen porque la ciudad, como sistema social complejo, es en sí excluyente. La tendencia señalada traerá consigo la aparición de bolsas de pobreza en aquellos barrios en los que el precio de compra o alquiler de la vivienda es menor (CHECA, 108, 2004) (6). En otras ocasiones han sido las propias políticas de realojo, proclives a concentrar en un mismo espacio a población con rentas bajas y problemas de vivienda. Se facilitaba así la cobertura de esta necesidad básica, pero se prestaba escasa o nula atención a otras necesidades asociadas a una parte de esta población (formación, empleo, salud...). Aunque con vivienda, las personas quedan así en una situación de mayor vulnerabilidad ante el resto de necesidades, al habitar ahora en un ambiente en el que la elevada densidad de problemas personales-familiares se traduce, unido a la insuficiencia de recursos y servicios, en una inercia de deterioro progresivo del entorno. (5) Véase el interesante trabajo realizado por la Plataforma «Nosotros También Somos Sevilla». Dicho ente agrupa a diversos colectivos del Polígono Sur, sin duda la zona más desfavorecida de la ciudad de Sevilla. (6) CHACA OLMOS, Juan Carlos: «La residencia de los inmigrantes en Andalucía: Entre el cortijo y el gueto». En II Seminario sobre la investigación extranjera en Andalucía. Junta de Andalucía. Sevilla, 2004.

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Las condiciones de los hogares y las del propio hábitat van por tanto a entrecruzarse en lo que se ha denominado la «dimensión territorial de la pobreza» (R ENES, 12, 2000) (7). Si bien es cierto que la determinación de barrio desfavorecido o excluido no es una situación que pueda definirse objetivamente, principalmente por la dificultad de establecer índices para una problemática dotada de una enorme complejidad, es también una realidad que en determinados espacios se acumulan diversos factores de exclusión que se acaban entrecruzando y reforzando. Este cúmulo de factores parece ser el «detonador» del proceso de exclusión del territorio (barrio). Aunque podemos aportar diversos matices, Félix ARIAS (8) (17, 2000) nos ofrece algunas pinceladas sobre los factores incidentes en estos procesos: ● Son espacios con una elevada concentración de factores individuales de vulnerabilidad asociados a la relación ocupación-renta: situaciones de desempleo prolongado o subempleo, escasa cualificación profesional, déficit de habilidades sociales, dependencia de prestaciones asistenciales. ● Estas situaciones se intensifican en el hogar, donde en un alto grado de ocasiones coexisten con otros factores como la monoparentalidad, existencia en el hogar de personas discapacitadas, consumo de drogas u otros problemas asociados a la salud, absentismo y fracaso escolar de los menores...

(7) RENES, Víctor: «Dimensión territorial de la pobreza e intervención social». DOCUMENTACIÓN SOCIAL. AbrilJunio 2000, n.º 119, págs. 259-273. (8) ARIAS COYTRE, Félix (coord.): La desigualdad urbana en España. Ministerio de Fomento. Madrid, 2000.

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● Las condiciones de vivienda son inadecuadas y están situadas en cascos antiguos, zonas periféricas o en suelos no urbanizados. ● En algunos casos existe una gran diversidad étnica, con distintos perfiles lingüísticos y culturales, elementos que generan dificultades de integración. ● Suelen tener un nivel elevado de degradación del entorno, acompañada de dificultades de accesibilidad. ● Déficits de servicios y escasez de iniciativas de economía local (al menos de carácter formal). Si bien estos factores no tienen que darse en su totalidad para cada caso, la tendencia acumulativa de varios de ellos provoca la intensificación cualitativa de la vulnerabilidad del propio espacio. Es como si el propio territorio recorriese el itinerario de desafiliación social descrito por Robert CASTELL (9), que a modo de continuo iría de la zona de integración a la de vulnerabilidad y de ésta a la de exclusión. A pesar de la señalada dificultad para delimitar objetivamente estas situaciones, hay interesantes aproximaciones a la construcción de indicadores que ayuden al estudio de la exclusión de los barrios en el contexto de la ciudad. Destacamos aquí el aporte del trabajo coordinado por Félix ARIAS (65-76, 2000). En el mismo se trata de definir el Índice de Desigualdad Urbana desde la construcción de indicadores relativos a los principales factores de exclusión señalados anteriormente. La intensidad de la propia desigualdad urbana estará determinada por la mayor o menor desviación de los mismo sobre la media. (9) CASTEL, Robert: La metamorfosis de la cuestión social: Una crónica del asalariado. Pailón. Barcelona, 1997.

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OTRO MODELO URBANO ES POSIBLE. LA CIUDAD HABITABLE Y COHESIONADA

Cuando el río se desborda, la primera condición para una recuperación razonable de lo anegado ha de contemplar la actuación sobre las causas que provocaron la riada. Recurriendo a un nuevo símil podríamos decir que las políticas urbanas para las zonas desfavorecidas se han limitado en muchos casos a acercar el pez, incluso en no pocas ocasiones se han hecho considerables esfuerzos por enseñar a pescar a las gentes que allá viven. Pero no ha sido habitual la preocupación por saber si verdaderamente había peces en el río y se podía vivir de la pesca. Tomar en serio la inclusión social de las zonas desfavorecidas de la ciudad requiere una intervención sobre las causas que provocan la exclusión para ponerlas en relación con el contexto de la ciudad y de la sociedad. Lo demás parece que desde la experiencia de un buen número de barrios será perder tiempo, recursos y sobre todo las esperanzas de sus gentes. Sin un abordaje a fondo, toda intervención sobre estas zonas, por innovadora que parezca, tiene un alto grado de probabilidad de convertirse en una respuesta asistencial. A modo de condición previa se hace necesario por tanto mirar el problema con «nuevos ojos», renovar los enfoques y paradigmas de intervención hacia las zonas desfavorecidas. Como aporte preliminar hemos de subrayar que la búsqueda de la cohesión urbana no puede dejarse en manos exclusivamente de las políticas sociales en sentido restringido, precisa de una redefinición adecuadas a las crecientes condiciones de globalidad y complejidad de la ciudad y de la sociedad. Si, como dijimos, las carencias que afectan a las zonas vulnerables son fruto de un proceso económico, también están afectadas por una crisis en respuestas, modos de intervención, formas de acción

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política..., todas ellas no han logrado abordar de manera eficiente el problema. Sin embargo, sobre ello hay ya iniciadas líneas de reflexión y acción, aunque el problema es complejo, es también susceptible de mediación política y por tanto puede ser afrontado con propuestas realizables. Intentaremos a continuación aportar algunos criterios operativos o pistas encaminadas al nuevo abordaje, las mismas no son fruto exclusivo del trabajo del autor, sino más bien construcción colectiva, resultado de no pocas «sentadas» para revisar nuestra realidad y para intentar abarcar algo que sabemos complejo.

3.1. Diálogo estratégico entre recuperación del barrio e inclusión de sus pobladores Algunas experiencias de recuperación de barrios llevadas a cabo en los últimos años, a veces aprovechando las posibilidades de los Fondos Feder y de Iniciativas Comunitarias como Urban, han logrado un aparente éxito externo (especialmente iniciativas de recuperación de zonas históricas de la ciudad): se mejoraron las condiciones de accesibilidad y movilidad, han proliferado iniciativas de rehabilitación de la vivienda, prosperaron también nuevos negocios e iniciativas de economía local... Sin embargo, en muchas de estas experiencias la recuperación del barrio ha aportado un nuevo valor que ha provocado la expulsión de la población más desfavorecida (personas mayores, familias con bajos recursos económicos...) a nuevas zonas vulnerables (CANTERO, ESCALERA, GARCÍA y HERNÁNDEZ, 1999, pág. 233) (10). La intervención urbanística logra una jerarquía fun-

(10) CANTERO, Pedro A.; ESCALERA, Javier; GARCÍA DEL VILLAR, Reyes, y HERNÁNDEZ, Macarena: La ciudad silenciada. Ayuntamiento de Sevilla, 1999.

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cional más elevada para el territorio, pero los pobladores más frágiles del mismo van a ser sustituidos por otros, normalmente de renta más elevada. Se recupera así el territorio, pero continúa la exclusión de quienes lo habitaban. En el fondo esta práctica sigue la misma lógica del urbanismo especulativo. Por ello, la rehabilitación de estas zonas requiere de un enfoque estratégico para que el abordaje del espacio e inclusión de los pobladores estén en intenso diálogo. Como veremos más adelante el desarrollo económico local puede aportar aquí diversas alternativas encaminadas a transformar las carencias en dinamismos económicos de corte social. Las políticas de inclusión han de desarrollarse aquí de manera complementaria. Habrán de intentar adaptarse a las condiciones de los colectivos más vulnerables (jóvenes, mujeres, parados de muy larga duración). Por otro lado, para el desarrollo de intervenciones en línea inclusiva es necesario disponer de recursos y de condiciones que faciliten una intervención en proceso, ya que la ruptura de la espiral de la dependencia no puede hacerse mediante trabajos puntuales. Parece necesario que para el diseño de itinerarios de inserción que se adapten a las condiciones de las personas y colectivos en condiciones de vulnerabilidad o exclusión se hace necesario tres tipos de dispositivos básicos: ● Los primeros habrán de proporcionar una garantía de renta básica que permita la subsistencia individual-familiar. ● Los segundos tendrán que encaminarse a la recuperación de habilidades de salubridad, sociales, ocupacionales, relacionales y laborales.

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● Por último, el tercer tipo de dispositivos de inclusión habrá de facilitar la autonomía de los sujetos, lógicamente el empleo parece el principal elemento para ello. Sin embargo aquí se hace necesaria una revisión de las estrategias ocupacionales y de garantía de renta. El fomento del empleo para estos colectivos y en estos territorios no puede dejarse en las solas manos del mercado; se requiere de la combinación de diversas formas que mejoren la presencia de empleados y empleadores, de trabajadores autónomos y trabajadores por cuenta ajena, de empleo público y privado, autoempleo, empleo comunitario, empleo de inserción y cooperativismo. Todo ello repartido en una gama diversificada de ocupaciones de diverso rango. El factor empleo requiere para ello del comentado enfoque estratégico, ya que gran parte de las carencias de estas zonas (servicios públicos, mantenimiento, servicios de proximidad, accesibilidad...) pueden reconvertirse en potenciales nichos de generación de una gran diversidad de formas de ocupación y empleo para los propios barrios. Esta reconversión de carencias en potencias orientadas al empleo precisa de un esfuerzo potenciador por parte de las políticas públicas, bien promoviendo el empleo protegido de forma directa, bien apoyando fórmulas descentralizadas, pero siempre adaptadas a las condiciones de los destinatarios (los pobladores).

3.2. La necesaria delimitación de un espacio urbano de relación adaptado a las necesidades humanas El fenómeno de la exclusión se soporta en la existencia de una relación dentro-fuera. Los que están fuera, los excluidos, ya sea en una dimensión personal o espacial, necesitan para romper la dinámica de una condición previa: la existencia de un

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lugar al que incorporarse, sin nuevo espacio no hay capacidad inclusiva. El desarrollo y la expansión consustanciales al modelo urbano actual, si no están dotados de una lógica integradora corren el riesgo de hacerse inabarcables para sus habitantes y acaban así por agudizar el proceso de segregación y separación. Por el contrario, la existencia de un espacio abarcable para la persona es en sí ya un elemento facilitador de la integración. Afrontar el reto de una ciudad cohesionada precisa por tanto de la delimitación del espacio para relacionarse y convivir, para participar, desarrollar el afecto, sentirse seguros.... En pocas palabras, hablamos de ir definiendo el desarrollo futuro de la ciudad desde las necesidades de quienes la habitan. Para ello la ciudad necesita de una escala humana de relaciones en torno a la cual organizarse. Evidentemente este no es un propósito de hoy para mañana, sino más bien un criterio central que habrá de dar lógica al hacer político en la ciudad. Julio ALGUACIL (11) propone al efecto un interesante modelo de reflexión y organización de la ciudad sobre criterios de accesibilidad, sostenibilidad, inclusividad y calidad de vida: el barrio-ciudad. El aporte de este autor se concretaría en la delimitación de la ciudad en espacios más abarcables de relación, participación y acceso a bienes y servicios comunes, el barrio-ciudad sería: un espacio percibido por sus habitantes (con sentido de pertenencia). Dotado de todos los equipamiento cotidianos (educativos, cívicos, sociales, deportivos, culturales, sanitarios...). En condiciones de accesibilidad peatonal. Con un tamaño que permitiese fomentar la relación, la participación y la generación de dinámicas de cogestión (entre 20.000 y 50.000 habitantes). En esta propuesta la autodependencia se construye, por tanto, en fun(11) ALGUACIL, J.: Calidad de Vida y praxis urbana. Edit. CIS/Siglo XXI. Madrid, 2000.

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ción de una interdependencia interna (las partes de la ciudad como conjunto de barrios y vecindarios interpenetrados) y una interdependencia con el exterior capaz de establecer lo que se ha denominado como «glocalización». Sin embargo, lo destacable del aporte de esta escala de barrio-ciudad no está tanto en la figura en sí como en el carácter de susceptibilidad de la acción política que el autor atribuye a la propuesta. Dicho de otro modo, es posible que encontremos en nuestras ciudades barrios que ya reúnen el perfil descrito en el párrafo anterior (12), pero también reconocemos zonas alejadas de ser lugares acogedores desde la perspectiva de satisfacción integrada de las necesidades humanas. El trabajo de ALGUACIL aporta un conjunto de indicadores que pueden ayudar a ir construyendo este modelo mediante la orientación de las distintas políticas urbanas desde el criterio central de la ciudad-barrio.

3.3. Una planificación global para una ciudad inclusiva Si la exclusión del barrio está condicionada por la dinámicas segregadora de la ciudad global y la propia dinámica socioeconómica, es esencial que el abordaje de las condiciones generadoras de la exclusión estén estudiadas y pensadas en clave de ciudad. De lo contrario a lo más que se puede llegar es a cambiar a los excluidos de lugar. Para ello la ciudad habrá de utilizar los instrumentos a su alcance, que a veces no son tan pocos como pudiera pensarse, para posibilitar unas condiciones tanto sociales, como físicas y espaciales de mayor cohesión e integra(12) Quien esto escribe, residente en la ciudad de Sevilla, identifica a distintos barrios de la ciudad con estos perfiles; por poner un ejemplo conocido, el barrio de Triana.

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ción del territorio. Como ya se ha dicho aquí, el planeamiento de una ciudad pensada en grandes zonas expresadas en criterios de diversidad funcional y trabazón social, donde se diversifiquen las funciones en el espacio así como las condiciones sociales, económicas y culturales de sus pobladores, parece una alternativa en el planeamiento más integradora que aquellos que diseñan los espacios según criterios monofuncionales (grandes zonas de producción, de servicios, residenciales, de vivienda social...). Un instrumento de primer orden para esta planificación inclusiva está en los Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOUs), que en un buen número de casos son establecidos como meras proyecciones urbanísticas, sin reparar, al menos con la debida trascendencia, en las consecuencias que el diseño de la ciudad tiene para las cuestiones aquí tratadas. Sólo por poner algunos ejemplos para el lector, podremos ver cómo se provocan efectos distintos cuando se planean modelos de urbanización que tiendan a concentrar la población por zonas según criterios de capacidad adquisitiva, que cuando se promueve un urbanismo más trabado según criterios sociales y económicos. Tampoco es lo mismo situar los polos de empleo (polígonos industriales y tecnológicos, zonas de servicios...) en lugares ya consolidados que en la proximidad de zonas vulnerables... En este sentido si la política urbanística es el primer instrumento de cohesión (o de exclusión según se use) en el ámbito inmediato de las competencia de la ciudad, los PGOUs van a ser el instrumento privilegiado de orientación de esta política. La incorporación de indicadores de cohesión social y de habitabilidad en el estudio, planeamiento y evaluación de los mismos es necesaria y posible. Recientemente ciudades como Sevilla han incorporado estos criterios de cohesión social en el estudio y elaboración de su nuevo PGOU (falta por ver las trascendencia

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de los mismos en su desarrollo). Para muchos de estos criterios ha sido de gran utilidad el aporte de indicadores de cohesión urbana del referido trabajo de ALGUACIL. Otra figura que se va consolidando en el nuevo planeamiento urbano son los Planes Estratégicos. Son ya más de 47 las ciudades españolas que se han dotado de este instrumento de planificación global (FUENTES y RIVERO, 1999, 368). Con el desarrollo de estos planes se pretende, después de identificar las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades de la ciudad, consensuar con los agentes sociales de la misma las grandes líneas de desarrollo de la políticas urbanas en plazos medios y largos. Estos planes estratégicos han supuesto en algunos casos una buena oportunidad para generar una nueva dinámica de acción política en la ciudad soportada en criterios de participación, reflexión común, encuentro de los diversos agentes, búsqueda de consensos... Cuando ha sido así el liderazgo de las propias Administraciones promotoras ha salido fortalecido. Sin embargo existen también experiencias «estéticas» de planificación estratégica. Incluso encontramos iniciativas como la de la ciudad de Plasencia, en la que han sido los propios agentes sociales agrupados los que, después de un proceso de programación formal promovido por la Administración, han retomado la iniciativa, estancada cuando todo quedó en papel, para generar sus propios procesos de dinamización y acción estratégica. El resultado de los Planes Estratégicos está siendo por tanto muy diverso en nuestro país, si bien, como señalan BRAGUÉ y JARQUE (13) (2002, pág. 60), han predominado en el diseño de (13) BRAGUÉ, Quim, y JARQUE, Marina: «Planes estratégicos locales y redes participativas: entre el discurso y la práctica». En Gobiernos Locales y Redes Participativas. Ed. Ariel. Barcelona, 2002.

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los mismos los procesos de tecnocratización, sirva de indicador la elevada estandarización en los diseños, cuando se supone que el mismo ha de estar condicionado por el contexto particular de cada lugar. Sin embargo, nos parece que estos Planes son una herramienta de planeamiento que ofrece importante posibilidades de profundización democrática y de generación de nuevas formas de política urbana. Por ello apostamos por mejorar la herramienta. En aquellas experiencias en las que se implementó un proceso de participación de abajo-arriba, los resultados referidos a las estrategias de cohesión social tienen el valor añadido de haberse generado con el aporte activo de las organizaciones sociales. Adquiere por tanto mayor relevancia y capacidad de abordaje. El último de los ámbitos de planificación de la ciudad, que situamos en lo que podríamos definir como «primera corona» de planeamiento al afectar a la ciudad total, como ente global y complejo, son los denominados Planes Locales de Inclusión Social. La preocupación por la falta de eficacia y eficiencia de las políticas de lucha contra la exclusión en el marco de la U.E. va a llevar al compromiso de los países miembros a comprometerse a la elaboración de Planes Nacionales de Inclusión (Consejo Europeo de Lisboa de 2000). De los mismos se van a derivar distintos Planes autonómicos y, por último, diversas ciudades van a abrir un debate sobre la elaboración de los Planes Locales de Inclusión. Evidentemente este ámbito de planificación habrá de hacer referencia directa a las cuestiones de cohesión e integración de los colectivos y territorios en peores condiciones de exclusión social y territorial. Aunque es una figura muy reciente, estos planes, si son pensados, diseñados y ejecutados en clave de globalidad, pueden ser una importante herramienta para: Integrar y poner en proceso las distintas intervenciones sociales (vivienda, educación, servicios sociales, salud, empleo...).

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Poner en diálogo las realidades de exclusión con las posibilidades de inclusión. Para reformular los nuevos retos y condiciones que los agentes sociales, Administraciones, profesionales, organizaciones habrán de afrontar para dar respuestas a la necesidades actuales... Sin embargo, este nuevo proceso necesita dotarse de autenticidad. La construcción de los Planes Locales de Inclusión ha de ser, a juicio de quien esto escribe, una más que prioridad formal de la «agenda» política, una posibilidad de generar proceso de construcción de nuevos estilos de intervención social más pensados desde criterios de trabajo en red. Esta nueva cultura precisa también de un diálogo «hacia arriba» con los otros grandes ámbitos de planificación urbana (la estratégica y la urbanística) y «hacia abajo», con niveles de planificación más concretos en barrios y zonas afectadas por especiales condiciones de exclusión. Pero la delimitación del marco global de planificación señalado hasta aquí ha de explicitarse en los barrios y zonas desfavorecidas concretas. Todo lo anterior habrá de ser un soporte que permita el aprovechamiento de éstos de las posibilidades de cohesión. Es aquí donde han de situarse las propuestas de desarrollo local para estos espacios, de ello nos ocuparemos en el capítulo siguiente.

3.4. La necesidad de nuevas formas de acción política y la búsqueda de vías de profundización democrática Este cuarto y último aporte viene como consecuencia lógica de las anteriores reflexiones. La complejidad creciente del fenómeno de la exclusión precisa hoy de una revisión de las relaciones y las formas políticas, así como del papel de los propios

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agentes sociales que sobre ellas inciden. El predominio de políticas «según programas condicionales» (HERRERA, GASTÓN, 2003, pág. 39) (14), caracterizadas por una relación lineal que ante un problema programaba una intervención, parece no haber dado resultados apreciables. Desde esta lógica se han desarrollado gran diversidad de intervenciones en distintos barrios de nuestras ciudades, sin embargo las dinámicas excluyentes y los problemas de estas zonas no han cedido un ápice. El problema parece que no es sólo de servicios, sino de procesos de acción. La situación además se hace si cabe más difícil de abordar cuando las Administraciones se «enrocan» en posiciones defensivas respecto a otros actores sociales en un contexto de limitación creciente del gasto social. La crisis de este modelo de políticas de programas condicionales va aquí asociada a la propia crisis de participación, siendo en cierto modo consecuencia de la misma, ya que en no pocas ocasiones las Administraciones han sustituido la propia capacidad de la ciudadanía para gestionar su realidad: unas veces apropiándose o desarticulando los espacios de acción mediante la prestación de servicios sustitutivos de las respuestas comunitarias (muchas veces con buena intención); otras potenciando formas de intervención que, aunque externas a la Administración, abundaban en la lógica de respuestas concretas a situaciones concretas sin visión de conjunto. Aunque no sería justo cargar a la Administración con toda la culpa de la misma. El propio mundo asociativo ha entrado en ocasiones en una marcada crisis de subsistencia; en otras ha huido hacia delante, evolucionado hacia una gestión ultra-tecnificada, caracterizada en muchas ocasiones por procedimientos y respuestas miméticas respecto a las formas de acción de las Administraciones. (14) HERRERA GÓMEZ, Manuel, y CASTÓN BOYER, Pedro: Las políticas sociales en las sociedades complejas. Ed. Ariel. Barcelona, 2003.

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Se hace necesaria una renovación de las formas políticas, así como de las relaciones entre los actores. Las nuevas políticas sociales locales necesitan superar los esquematismos pragmáticos para resituarse sobre procesos de construcción de ciudadanía. Si alguna alternativa parece posible a la crisis ésta ha de pasar por dicha reconstrucción. Sobre esto las nuevas políticas habrán de soportarse en criterios de sinérgia, polivalencia, trabajo en proceso. Para ello deben partir de la búsqueda de argumentos comunes, de justificaciones de consenso entre los distintos actores y de una nueva racionalidad sistémica. El papel de la Administración en este nuevo escenario posible ha de ser menos directivo y más armonizador. Mientras que los actores sociales habrán de buscar su espacio más desde la diversidad complementaria que desde la búsqueda de procedimientos miméticos. La idea central, la cogestión del espacio urbano por los distintos actores que forman parte del mismo, posibilita el fortalecimiento del propio territorio y dota al mismo de mejores condiciones en la búsqueda de la cohesión.

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DESARROLLO LOCAL, COMUNITARIO E INCLUSIVO

Desde los criterios aportados en el capítulo anterior, el desarrollo local de los barrios y zonas vulnerables concretas de la ciudad ha de encontrarse en proyectos y procesos adaptados a las condiciones de cada realidad: partiendo, como cuestión previa, de una dinámica dialógica entre las carencias y posibilidades detectadas, afrontando la necesidad de abordar las conexiones globales con las locales. Este proceso concreto y adaptado a cada espacio habrá de ser generado con una visión sistémica del entorno y del papel de cada agente, necesita por tanto, como condición esencial, el fortalecimiento de lo que CAPRA (2003, 145) denomina la «comunidad (local) de práctica».

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Sin provocación de este espacio comunitario y de red es difícil que las iniciativas sean inclusivas y muy alta la tendencia a que acaben beneficiando, a modo de «efecto mateo», a aquellos grupos y colectivos mejor dotados para beneficiarse de los recursos (en vez de a los verdaderamente necesitados); incluyo aquí a una parte de las propias organizaciones y entidades, que podrían acabar poniendo por delante los criterios de subsistencia de la organización a los de la integración del espacio y sus pobladores más excluidos. Por ello entendemos con Alejandro ROMERO (2004, 27) (15) que, para superar la visión economicista que confunde la dinamización económica (necesaria) con el desarrollo cohesionado de estos barrios, es necesario que las iniciativas sean pensadas en/desde/para claves comunitarias y de consenso local. Incluso podríamos añadir, desde la experiencia cotidiana, que difícilmente las iniciativas de desarrollo local llegan a buen puerto cuando no son gestadas desde lo comunitario. No planteamos aquí un problema de recursos, sino de procesos. La existencia de distintos soportes financiadores como las Iniciativas Comunitarias Urban o Equal, las convocatorias de algunas Comunidades Autónomas para zonas necesitadas de transformación social, convocatorias sectoriales en distintos ámbitos (formación y empleo, drogodependencias, educación, minorías étnicas...), han posibilitado la puesta en marcha de proyectos ambiciosos, en muchos casos bien dotados de recursos. Dichas iniciativas han contribuido de manera determinante a soportar estructuras de gestión de entidades del Tercer Sector, en algunos casos (cada día más) este proceso ha cuajado en la (15) ROMERO, Alejandro: La participación del voluntariado en el desarrollo de la comunidad local. Colección «A fuego lento», cuaderno n.º 5. Plataforma para la Promoción del Voluntariado en España. Madrid, 2004.

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creación de agrupaciones de desarrollo (AD) en distintos barrios orientadas hacia una cooperación triangulada (Administraciones, agentes sociales y económicos). Pero todo esto no ha garantizado necesariamente la generación de una dinámica de red con un proyecto común y transformador del entorno y sus gentes. En unas ocasiones porque los proyectos se pensaron para el territorio, pero sin la participación de su tejido propio. Otras veces fueron entidades sociales externas al barrio de carácter especializado las que promovieron iniciativas que no siempre conectaron con el mismo. En otros se entendió la participación comunitaria como elemento meramente formal o nominal, incluso en algunos se hizo una selección de los agentes «políticamente correctos», fragmentando así el propio tejido social que tanto trabajo cuesta mantener. Podríamos detallar más situaciones que, a buen seguro, servirían de retrato a distintas experiencias personales y colectivas, pero no se trata de pintar la cosa sólo de negro, sino de buscar pistas de acción, formas y criterios posibles y reales en cuanto que también muchos de ellos se están ya llevando a la práctica. Apuntamos algunas ideas. Una primera condición en este camino tiene que ver con la relación entre estructuras y procesos. Me explico. En ocasiones se ha creado una estructura para el desarrollo local (llámese Agrupación de Desarrollo, Agencia, Consorcio...) con carácter previo al impulso de un proceso común de trabajo entre el tejido de la zona. A veces con loables intenciones, ya que la estructura habría ahora de impulsar el proceso participativo endógeno. Sin embargo, desde la experiencia, parece que al final, cuando las cosas se hacen así, es muy difícil que se logre el señalado fin del proceso. Qué suele pasar en muchas de estas ocasiones: que en la Agrupación de Desarrollo (AD) han acabado participando organizaciones «especializadas», algunas de ellas pro-

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bablemente ni estaban incardinadas en la Comunidad ni pretendían estarlo. Al final ha venido a ocurrir que estas organizaciones han acabado determinando el funcionamiento de la AD y orientando su acción por otros derroteros, dejando la dinamización del tejido local y su «empoderamiento» (que aquí hemos llamado proceso) como una mera cuestión más a la que atender y no como el elemento central. Frente a esto, encontramos otras experiencias (me viene a la cabeza el proceso de trabajo actual de la zona de Tres BarriosSanta Teresa, en Sevilla), en la que las organizaciones del barrio han comenzado una dinámica de reflexión-acción en torno a una Investigación-Acción-Participativa, han llamado y sentado a su lado a las Administraciones y a entidades especializadas externas, en clima de análisis y colaboración de igual a igual, y están buscando fórmulas para ver cómo plantean un proyecto integral e integrado de barrio. ¿Y la AD? Ellos lo tienen claro, para cuando tengamos condiciones propias para que sea una impulsora del proceso. Tenemos dos realidades opuestas: estructuras que no llevan a procesos comunitarios y procesos que contemplan la estructura (llámese AD) en el momento oportuno. En medio de estos extremos hay una diversidad de realidades y detalles que siempre se pierden en una reflexión breve. Sin embargo me gustaría matizar que este criterio no se soporta en el debate entre «basistas» o «especialistas». Es claro que el «arte» estará en el equilibrio y el reconocimiento de la necesidad de las dos condiciones para que el desarrollo comunitario inclusivo sea posible. El trabajo comunitario, sin aterrizar los procesos en proyectos, estará siempre en la travesía del desierto, y para ello es necesario el apoyo de agentes cualificados y competentes, de profesionales comunitarios que ayuden, también de organizaciones de dentro

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y de fuera del barrio, si aquello que necesitamos no lo tenemos. Por otro lado el trabajo de organizaciones con estructura, de profesionales... sin entender como función central de su hacer la construcción de proyectos comunitarios e integradores, que potencien y mejores las capacidades del propio tejido local (en vez de sustituirlas), estará siempre en vuelo rasante por mucha eficacia que éstas puedan tener en sus trabajos específicos. El segundo criterio es un continuo al primero: Si hay proceso de acción colectiva, el resultado en coherencia al paradigma de intervención propuesto, habría de contemplar la generación de un plan comunitario integral (PCI) (16). Aquí sí es importante reseñar que no cabe empezar la casa por el tejado. Sí decíamos que la estructura (AD) puede estar antes o después que el proceso comunitario (aunque en nuestra experiencia fue mejor después); la generación del PCI ha de darse cuando existen una mínimas condiciones de construcción colectiva. Es decir, de proceso integrado de ciudadanos y profesionales comunitarios, de entidades internas y externas, de agentes sociales y Administraciones. ¿Qué sería el PCI? Nos ilustran en ello algunas experiencias, como la de el barrio barcelonés de La Trinitat Nova (BLANCO y REBOLLO, págs. 163-186) (17). Los PCI son instrumentos de planificación colectiva que integran las distintas líneas de intervención en el barrio (social, educativa, de salud, urbanística, de economía social...). No son un sumatorio de actuaciones, sino un sistema interrelacionado y comunicado de las mismas, puestas en lógica a través de las prioridades transversales del barrio. (16) Esta denominación de Plan Comunitario Integral no pretende aportar una figura cerrada. Podemos encontrar otras denominaciones distintas que recogen igualmente la idea que vamos a desarrollar. (17) BLANCO, Ismael, y REBOLLO, Óscar: «El plan comunitario y social de La Trinitat Nova: Un referente de la planificación participativa local». En BLANCO, Ismael, y Gomá RICARD, Gobiernos Locales y Redes Participativas. Ed. Ariel, Barcelona, 2002.

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Estos planes pueden tener diferentes modos de estructuración pero han de contemplar: Un análisis integral previo (la IAP está siendo un instrumento útil para ello). El diseño consensuado de las líneas comunitaria transversales. La concreción en intervenciones de las mismas contemplando la responsabilidad de cada agente. Una estructuración lógica (espacios de participación, de gestión, de coordinación...). Un sistema de seguimiento y evaluación (indicadores de evaluación permanente y de impacto, procedimientos...). Por último, la determinación de recursos, vías de financiación y sostenimiento. El PCI es por tanto un instrumento de consenso que ha de ejercer de «libro de ruta» para los procedimientos, metodologías y las actuaciones sobre el territorio. Como tal es punto de partida para las actuaciones de desarrollo local. El tercer y último criterio se detiene sobre el papel que han de jugar las AD. Aquí, dependiendo de la concepción de desarrollo local imperante en las mismas, podemos encontrar tres posturas tipo: Primero, la AD está al frente del proceso (que no por encima), ejerce de dinamizadora. Segundo, la AD está dentro del proceso, entiende la idea y se sitúa como un instrumento más del mismo para desarrollar la parte «económica». Tercero, la AD es un órgano «por encima» de estas cuestiones, especializada en la economía de la zona, la formación, el empleo, que formalmente se coordina con otros agentes para que le «deriven» o para «derivar». Entendemos que la primera de las posturas explica nuestra forma de entender el desarrollo local comunitario e inclusivo. Aquí la AD supera la percepción de espacio de encuentro y coordinación para ser agente dinamizador, que pone la estructura y los profesionales de los que puede disponer al servicio de una trabajo comunitario y global. Desde esta postura las AD

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habrán de configurarse como espacios que equilibren la relación dinamización-gestión. Incardinadas en el PCI, cuando no como las primeras propulsoras. Han de ayudar a reorientar los dinamismos económicos posibles hacia criterios sociales, de integración y de cohesión. Dicho de otro modo, han de procurar que estos dinamismo se adapten a las condiciones particulares de «los últimos», para que los beneficiarios de los procesos de inclusión sean los colectivos verdaderamente desfavorecidos.

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CONCLUSIÓN

El ideal de ciudad cohesionada ha de responder a unas prácticas globales, tanto desde las políticas generales de ciudad, como en las intervenciones en zonas específicas. En ambos niveles los criterios han de compatibilizarse y autorreforzarse. De nada servirá la apuesta por un desarrollo local en los barrios desfavorecidos si la ciudad global se orienta por lógica de exclusión y segregación crecientes. La apuesta por un modelo de ciudad cohesionada es por tanto la primera condición para el desarrollo local de sus zonas o barrios más vulnerables. En cuanto a las experiencias concretas de intervención en los barrios desfavorecidos, las iniciativas de desarrollo local son una herramienta cargada de posibilidades. Sin embargo, se hace necesaria una apuesta por un modelo comunitario e inclusivo de gestión local que complemente e integre en una posición horizontal y de consenso posible (siempre costoso). Sin criterios y condiciones de trabajo integral y comunitario estas iniciativas corren el riesgo de ser un apósito insuficiente para una brecha con tendencia a ampliarse.

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Eslabón: empleo, inmigración y desarrollo rural. La experiencia de Cáritas Ourense Ignacio Javier Bedoya Batres Director de Programas de Cáritas Diocesana de Ourense

Sumario 1. Los inicios.—2. Los pasos perdidos, el programa no pasa la prueba.— 3. Una vuelta más a la idea.—4. La práctica.—5. Aprendiendo de los errores.

RESUMEN En el presente artículo presentamos un programa que concatena inmigración, empleo e intervención comunitaria. El texto explica cómo partiendo de unos recursos «abandonados» pretendemos conseguir el desarrollo de zonas rurales, mitigar la despoblación y evitar la exclusión social de sus habitantes. Estos recursos son el eje revitalizador para la creación de puestos de trabajo que son ofrecidos a familias en exclusión social en régimen de autoempleo. Todo el programa tiene como fondo la integración real tanto social como laboral de los inmigrantes.

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ABSTRACT In this paper we present a programme which links immigration, employment and community intervention. The text explains how, based on «abandoned» resources, we aim to achieve development in rural areas, mitigate their depopulation and avoid the social exclusion of their inhabitants. These resources are the revitalising cornerstone for the creation of jobs offered to families in situations of social exclusion under self-employment schemes. The entire programme is pivotal upon real social and labour integration for immigrants.

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LOS INICIOS

En el año 2000 en Cáritas Diocesana de Ourense, en paralelo a la atención de necesidades habituales, fuimos apreciando cómo se iba generando otra necesidad en la entidad. Y aunque pueda parecer redundante, la necesidad surge de la necesidad de dar respuesta a un colectivo que, como un fenómeno social, iba emergiendo de manera lenta pero progresiva. Nos estamos refiriendo a la inmigración. La idea de poner en funcionamiento un programa de Desarrollo Comunitario surge desde distintas líneas. Una es la que se traza alrededor de una mesa en la que se sientan varios técnicos en un día de especial inspiración. Otra puede trazarse después de una conversación y de la cual surge esa chispa de ignición del proceso programático. Una tercera línea viene dada por el factor presión que ejerce sobre las personas del ámbito de lo social aquellos colectivos que requieren de resolución de estados carenciales. Es este tercer vector el factor clave que desencadena la movilización de los técnicos en busca de ideas que ayuden a resolver las cuestiones planteadas en el día a día por todos aquellos que acuden a llamar a nuestra puerta. Y no digamos si se trata de un colectivo que va creciendo en amplitud y dificultades de inserción. En nuestro caso se puede aplicar la tan conocida y gráfica frase de «empezar la casa por el tejado». Porque la conclusión de nuestra experiencia pasa por invertir el binomio teoría-práctica. Nada hubiésemos conseguido con el diseño extraordinario de un programa si enunciamos objetivos, buscamos medios

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materiales y operativizamos acciones para más tarde ofrecerlo a personas, grupos de personas o colectivos que nada tienen que ver con lo esbozado. El esquema dibujado no respondería a su principio de realidad. Este colectivo tenía, y aún tiene, especificidades que lo definen como colectivo de atención en nuestra entidad. Son personas que por regla general carecen de documentación. Buscan una ayuda a la integración que sólo puede concretarse en programas muy definidos, que requieren de una acogida de alta exigencia con acompañamiento de largo recorrido. Cuando se hace referencia a programas definidos no me refiero a estructuras exclusivas para este colectivo. Nada más lejos de la realidad porque eso sería lo menos integrador. El problema era que nuestro desarrollo programático carecía de ese espacio de promoción de la persona. Pero no solamente para los inmigrantes sino para los que no tenían esa condición. Éramos una Cáritas asistencial. En segundo lugar debo matizar que todas las entidades empiezan a tener necesidades cuando la demanda las plantea. No se nos ocurre generar la oferta para producir la demanda. Eso es invertir recursos con poco o casi ninguna rentabilidad social. Otro argumento en contra es que generando la oferta se podría motivar una demanda artificial de la necesidad, con lo cual lo que habríamos hecho es instrumentalizar la pobreza. En aquellos momentos el colectivo planteaba la legalización de su situación y una demanda laboral que les permitiera adquirir la condición plena de ciudadanos. Ninguna persona abandona sus raíces y cruza el mar para ser acogido por una entidad social de por vida. El simple planteamiento de cambiar de mundo implica un reconocimiento de su derecho al des-

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arrollo y autonomía personal, que es el tesoro que todo inmigrante desea encontrar. Dar respuesta a las necesidades de este colectivo mediante la creación de un servicio de atención y acogida. Además montar un programa de empleo que fuera extensivo a todas aquellas personas que tenían verdaderas dificultades de acceso al mercado laboral era el horizonte al que nos teníamos que dirigir.

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LOS PASOS PERDIDOS. EL PROGRAMA NO PASA LA PRUEBA

Ourense es una provincia con unos recursos patrimoniales, culturalmente hablando, en el ámbito religioso muy importantes. También es un territorio con una elevada tasa de despoblamiento y como consecuencia la soledad y la carencia de cuidados de esa riqueza es notoria. La provincia siempre ha mantenido una tradición agraria, que se encuentra en franca recesión. Sin embargo, la materia prima que es la tierra para cultivar es muy abundante. El conjunto de la Diócesis es rural. Se organiza alrededor de setecientas sesenta y nueve parroquias que a su vez constituyen veintitrés arciprestazgos. La mayoría de las parroquias poseen una casa rectoral, muchas de ellas con tres o más siglos de edad. Se acompañan de un grupo de tierras denominados diestros parroquiales que eran de aprovechamiento para el cura de la parroquia. En la actualidad el noventa y nueve por ciento de ese patrimonio agrícola está incultivado y las casas rectorales, salvo contados casos, se encuentran en estado ruinoso. Por otra parte

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los diestros parroquiales son las fincas con mayor extensión porque no han estado sometidas al régimen de herencia, con lo cual siempre han mantenido su extensión original. Tres elementos conformaban el triángulo del cual iba a surgir la idea que después sería llevada a la práctica. Por un lado, un colectivo de atención. En segundo lugar las instituciones: Obispado y Cáritas. Por último, un grupo de recursos patrimoniales. La figura geométrica aludida fue adquiriendo naturaleza de forma porque en uno de sus ángulos, el de las instituciones, se ha ido gestando una sintonía relacional entre planteamientos sobre cómo debería ejercitarse la caridad. Esta concomitancia ha posibilitado que el Obispado de la Diócesis venga a realizar una importante obra social con sus propiedades consistente en ceder a Cáritas Diocesana diestros parroquiales y casas rectorales para ser dedicados, ambos recursos, a personas en situación de exclusión social. A partir de aquí teníamos la oportunidad de disponer de unos determinados recursos. Ahora sólo faltaba optimizarlos de forma conveniente encajándolos con alguna idea en donde fuesen válidos. En aquellos momentos el colectivo de inmigrantes que acudía a Cáritas tenía como dificultad más importante para realizar una intervención coincidente con sus intereses el que las personas que lo componían tenían una situación irregular administrativa. Esto no facilitaba el acceso al mercado laboral ni tampoco a la formación. La única posibilidad de resolver necesidades era poniendo Cáritas todos los recursos. Así, de manera muy incipiente, fue como comenzó nuestro programa de desarrollo comunitario.

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En sus inicios el programa no tuvo ningún soporte teórico. Tampoco se repensó para que al menos hubiese una base justificativa. Sencillamente se trataba de iniciar una estructura productiva, que entroncase con el mundo laboral y que, a partir de esa premisa, constituyera un elemento para conseguir la propiedad de su autonomía personal. Acto seguido nos pusimos en contacto con una empresa de economía social de la provincia con la finalidad de que nos facilitara alguna idea sobre el aprovechamiento de la tierra. Se decidió iniciar a los usuarios del programa en la floricultura, concretamente en el cultivo de clavel bajo plástico. Igualmente esta empresa se comprometía a recoger la producción obtenida y facilitar el asesoramiento técnico necesario a los productores. La condición para cumplir las dos premisas anteriores era que los usuarios del programa tenían que incorporarse como cooperativistas. También como condición técnica se acordó que antes de instalar invernaderos, los beneficiarios de este programa debían dedicarse al cultivo de judía verde. Después de estas breves gestiones comenzamos a ofrecer al colectivo de inmigrantes la posibilidad de incorporarse al mundo laboral mediante la cesión de un diestro parroquial para cultivarlo con criterio industrial y que eso fuese el inicio de su inserción social. La respuesta fue desigual e iniciamos la puesta en funcionamiento de nuestro proyecto incorporando a dos familias y a dos inmigrantes, en total cuatro explotaciones. Los diestros fueron cedidos mediante contrato de cesión en el que se especificaba, entre otros considerandos, el que el diestro parroquial debía destinarse al uso para el que había sido cedido, que en un período de seis meses debía estar cultivado…, etc.

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Uno de los aspectos que no habíamos valorado es que este colectivo carecía de un soporte financiero, obligatorio para constituirse en empresario por cuenta propia. Igualmente el que había que buscar una vivienda próxima a la explotación. Algunas casas rectorales cedidas por el Obispado había que adaptarlas para que pudieran ser usadas como vivienda. Además también era necesario adquirir material agrícola para iniciar el cultivo. Por otra parte, mientras no conseguían ingresos por la producción no disponían de dinero propio. Por último, tampoco habíamos pensado en centrarnos en una zona próxima a la capital. Este grupo de dificultades se resolvió estableciendo un baremo de ayudas de naturaleza variable, a fondo perdido o de devolución. Las había con carácter mensual y/o anual. Suele darse tradicionalmente que en las zonas rurales los habitantes usufructúen las propiedades de la iglesia o que sin llegar a esta relación, las cuiden, con lo cual existe la figura de copropiedad implícita. También es lógico que los moradores de una zona rural puedan sentir desconfianza ante la llegada de una persona ajena a su comunidad. Es seña de identidad del pueblo gallego ser hospitalario. En nuestro programa no contemplábamos el que una de las características del mismo tenía que ser el reunir al pueblo e informarle con la finalidad de facilitar la acogida, potenciar la ayuda y que hubiese cohesión de grupo en la ayuda ante las dificultades. Esto no se dio por la carencia de soporte teórico del programa. Tampoco se evaluó en un principio la idoneidad de los beneficiarios del programa para iniciarse en una aventura, nunca mejor dicho, de carácter empresarial. Asimismo no se

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tuvo en cuenta la variable ambiental y sus propiedades: climatología adversa, ausencia de recursos sociales, en algunos casos inexistencia de lugares formales de encuentro, aislamiento, etc. La cuestión fue que una vez resueltas las dificultades que fueron surgiendo, apreciamos que el soporte técnico de asesoramiento no funcionaba. Los beneficiarios comenzaban a sentirse desmotivados porque el primer cultivo que se iniciaba arrastraba un déficit considerable. Ellos no tenían formación y además no había quien les resolviera el problema inmediato. Entre los técnicos responsables existía la convicción de que había cuestiones que repensar para darle más consistencia al programa. Y como de las dificultades es de donde más se aprende valoramos la necesidad de dar un giro a las distintas acciones.

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LA REVISIÓN. UNA VUELTA MÁS A LA IDEA

Analizamos en primer lugar el método de selección de los beneficiarios y se decidió que para formar parte del mismo teníamos que elegir a familias. Otro requisito que se solicitaba era que al menos hubiesen tenido algún contacto con el medio rural; esto básicamente, porque también se analizaban otros parámetros. A continuación revisamos todo el contenido contractual de cesión de diestros e incorporamos a los documentos las ayudas a las que podían acceder, su naturaleza y período de vigencia. Se confeccionaron cuatro tipos de contratos diferentes con arreglo a la ley. Cada modalidad está basado en la particularidad de la cesión, en el estado de la finca y la casa y sus necesidades estructurales.

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Otro criterio novedoso incorporado ha sido el de intervenir en Concellos próximos a la capital, concretamente en los Concellos de Villamarín, Cea y San Amaro. Esto posibilita una mayor presencia e intervención en el territorio por parte de los agentes de Cáritas y por los beneficiarios del programa. Para paliar la falta de conocimientos y contenidos sobre el cultivo en general creamos un Taller de Cultivador Agrario en la parroquia de Santa Eulalia de Beiro, próxima a la zona de intervención. En este recurso los beneficiarios del programa reciben la formación necesaria para aprender conocimientos de floricultura bajo plástico durante un año. Consta de veinte módulos ,entre los que se incluye la construcción de bancales, colocación de sistemas de riego y conceptos básicos de economía social. Las prácticas se realizan en un invernadero simulación del que, posteriormente, tendrán que manejar los futuros beneficiarios del programa. Además también se imparten conocimientos de cultivos alternativos al aire libre, tanto en horticultura como en floricultura. El haber sido alumno de esta acción formativa es requisito indispensable para que Cáritas Diocesana otorgue la cesión de un diestro parroquial para cultivo y así incorporarse al Programa de Desarrollo Comunitario rural. Un segundo Taller de idénticas características también está en funcionamiento en el Concello de Boborás. A su finalización toda su estructura será cedido a las mujeres que allí reciben conocimientos para que sea explotado mediante fórmula de economía social. Los Talleres de Cultivador Agrario están dirigidos por Ingenieros Técnicos Agrícolas, que además de formación hacen labores de asesoramiento a aquellos cultivadores que ya tienen su producción en funcionamiento. Por tanto el programa tiene dos fases con varias acciones, la primera de formación para el

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empleo y la segunda de empleo propiamente dicho. Cada una de ellas con sus ayudas específicas. Dada la dimensión que el programa está adquiriendo y debido a la fuerte inversión que conlleva un diseño de esta naturaleza, como entendemos que los problemas existentes en la sociedad no son responsabilidad de una sola entidad, sino que más bien debe formarse un partenariado que ayude si no a resolver, por lo menos paliar la desestructuración creada, se opta por presentar el programa a la administración provincial y autonómica. Mediante entrevistas con los máximos responsables de cada área afectada, Agricultura, Servicios Sociales, Emigración y Ordenación del Territorio, se ha conseguido una implicación en su traslación a la realidad mediante la fórmula de convenio. También la Diputación Provincial se responsabiliza de la puesta a punto de los diestros parroquiales. Igualmente ha sido presentado para su difusión a los medios de comunicación hablados y escritos. A través del Fondo Social Europeo, y encuadrado en el programa «Lucha contra la discriminación 2000-2006», Cáritas Española participa en este proyecto en una de sus acciones, concretamente en el Taller de Cultivador Agrario. Esto permite que además de subvencionar un porcentaje de los medios y materiales, los alumnos durante su período de formación puedan recibir una beca de asistencia y desplazamiento.

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LA PRÁCTICA

En este año se han formado once familias. Estas familias ya están incorporadas a los diestros en los que van a trabajar a

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futuro. Hasta el momento de poder montar el invernadero están trabajando sobre cultivos alternativos, lilium y gladiolos. También cultivan productos hortícolas, cuyo destino es abastecer restaurantes y tiendas «bio» de la ciudad, con la finalidad de que vayan consiguiendo unos ingresos que les permitan hacer frente a parte de sus necesidades. Mientras no consigan su primera producción, Cáritas Diocesana va a estar aportando a estas familias, de acuerdo a lo estipulado en los contratos, ayudas de distinta naturaleza. Dado el importante volumen de solicitudes que existen para incorporarse al Taller de Cultivador Agrario, está en estudio la creación de una Asociación de Agricultores con la finalidad de canalizar la producción evitando intermediarios, tener mejor acceso a los canales de formación continua y reducir costes en la producción. Además, con la posible puesta en marcha de este ente asociativo se pretende que los integrantes no pierdan el concepto de grupo y por ello la cohesión demostrada hasta el momento, tanto para lo negativo como para lo positivo. Dentro de todo este entramado y a través de un Obradoiro de Emprego se está procediendo a rehabilitar una casa rectoral al lado de donde se encuentra ubicado el Taller de Cultivador Agrario. Destinada al alojamiento de las familias que se encuentren en período de formación, consta de diez habitaciones y dependencias comunes, comedor, cocina y lavandería. En una parte de la casa y en la planta baja se va a instalar un Centro de Día para personas mayores de la zona. El resto de las dependencias están destinadas a talleres para distintas actividades relacionadas con las enseñanzas que se imparten. Se pretende que sea un centro experimental en agricultura. Colindante con las estructuras anteriores se ha creado un huerto de cultivo biológico y un vivero de árboles frutales

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autóctonos con certificado de garantía. Además parte del diestro se dedica al engorde de planta ornamental en exterior y en invernadero. También esta previsto la cría de animales mediante alimentación natural para su posterior comercialización, tales como pollos y cerdos. En este sentido nos estamos planteando la posibilidad de recuperar razas autóctonas tales como la gallina de Mos y el cerdo celta. En total estamos hablando de cerca de siete hectáreas puestas en funcionamiento. Toda la producción que se obtenga se canalizaría a través de una Asociación de Agricultores que está en fase de estudio por parte de la Junta Directiva. Por último está en proyecto la construcción de una nave con cámaras frigoríficas en donde se almacenará y manipulará el producto con vistas a su comercialización, además de la apertura de una tienda en el casco viejo de la ciudad para la venta de todos los productos y que pertenecerá a la Asociación de Agricultores.

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APRENDIENDO DE LOS ERRORES

Con todas estas piezas, es decir, Taller de Cultivador, clavel y cultivos alternativos, huerto biológico, cría de animales, árboles frutales y Centro de Formación, se pretende un funcionamiento global, y por ello con una concatenación entre ellas. La idea es que todo el conjunto sea la estructura del capital de la Asociación y que exista una dimensión participativa dado que los productores tienen que estar representados en el Consejo de Dirección. Por otra parte, y para la zona de Beiro, en donde se encuentra ubicado este complejo agrícola, va a suponer unas perspectivas de crecimiento económico importante, porque además de

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revitalizarse los recursos naturales va a permitir la creación de puestos de trabajo y perder la sensación de despoblamiento, que tanto abunda en el rural ourensano, por la actividad existente a día de hoy y la que se propiciará en un futuro. No consideramos que sean unas acciones agresivas con el entorno. Muy al contrario, se procura que aquellas modificaciones que se puedan estar dando se realicen con un criterio integrador en el entorno tratando de usar recursos endógenos de la zona. Todo ello puede considerarse un enfoque integral y armónico. Sin embargo el programa en su conjunto no está exento de dificultades. En un principio no fuimos conscientes de la importancia que tiene el proceso de integración de cualquier acción en el grupo de habitantes de la zona. A pesar de que se han establecido contactos con la Asociación de Vecinos con la finalidad de explicar lo que se deseaba hacer, ofreciendo la posibilidad de integrarse en el proyecto a los vecinos que lo deseen, los canales de comunicación han fallado, además no hemos fomentado la participación, el carácter asambleario, para tratar de que los habitantes de la zona fueran protagonistas y se sintieran partícipes del programa en general. Si bien es cierto que no es fácil y que a veces nos hemos sentido una isla dentro del grupo de vecinos, tenemos claro que nos faltaron unos previos a tener en cuenta y unos tiempos más reposados que hacen que las personas confíen unas en otras y así poder unir fuerzas, ideas y ganas en un proyecto común. Estamos aprendiendo de nuestros errores y seguimos adelante. El programa de Desarrollo Comunitario Rural tantas veces reformulado por nosotros, pretende conseguir el desarrollo de las zonas rurales, frenar o al menos mitigar la despoblación,

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evitar la exclusión social de sus habitantes, la creación de puestos de trabajo para aquellos que tiene dificultades de acceso al mercado laboral, el aprovechamiento de los recursos endógenos de la zona y un desarrollo sostenido, respetando al máximo la idiosincrasia de sus habitantes e invitándoles a ser participes, a tener un proyecto común. Es posible que entre todos logremos el desarrollo económico, que se establezca población en el territorio y se genere empleo. Pero sin embargo las ideas y proyectos quedarán cojos si antes no compartimos, no nos conocemos, no recuperamos el carácter asambleario y nos implicamos todos, vecinos, inmigrantes, Administración, Cáritas… en la revitalización de nuestra zona, siempre en la atenta escucha de todas las partes y apostando por un proyecto común.

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Queríamos cambiar el barrio y sólo nos hablaban de inversiones Procesos de desarrollo en la lucha ciudadana por el Parque Miraflores de Sevilla Rosario Caraballo Escuela Taller Miraflores José Carmona Comité Pro Parque Educativo Miraflores

Sumario 1. Introducción.—2. Modelos de desarrollo y calidad de vida.—3. Los barrios del distrito Macarena y la participación en la construcción de la ciudad.—4. El Parque Miraflores: algunas iniciativas para analizar. 4.1. La conquista ciudadana de otro urbanismo. 4.2. La experiencia socioeducativa y agrícola de Huerta Las Moreras. 4.3. La formación para el empleo en la Escuela Taller Miraflores. 4.4. Contra la exclusión de los jóvenes: Red AJO.—5. Para seguir adelante.—6. Bibliografía.

RESUMEN La experiencia de lucha ciudadana por el Parque Miraflores de Sevilla ha posibilitado a los vecinos de esta zona de barrios populares poner en práctica, sin definirlo así previamente, un modelo de desarrollo a escala humana en el que el crecimiento de la ciudad no

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ha podido responder sólo a la lógica del mercado capitalista. Veinte años de iniciativas ciudadanas de protestas, propuestas y gestión de proyectos han conseguido, no sólo que el mayor parque de la ciudad sea una realidad construida con la participación de los vecinos y respondiendo a sus necesidades, sino articular respuestas complejas a nivel local a crisis que el actual modelo de desarrollo imperante está generando a nivel global: creatividad social y cultural frente a pasividad y homogeneización cultural; organización y formación de calidad frente a exclusión y precariedad laboral; agricultura ecológica frente a la pérdida de soberanía alimentaria. ABSTRACT The people’s movement at Parque Miraflores in Seville has enabled residents of this popular district to put into practice, without previously defining it as such, a human-scale development model in which the city’s growth has not been trapped into responding merely to issues of capitalist market logic. Twenty years of citizens’ protest, proposals and project initiatives have resulted not only in the city’s largest park becoming a reality through the residents’ participation and in response to their needs, but also in the articulation of complex responses at local level to crises which the current development model is generating globally: social and cultural creativity vs. passivity and cultural homogenisation; organisation and quality training vs. exclusion and unstable employment; ecologically sound agricultural practices vs. the loss of food sovereignty.

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INTRODUCCIÓN

Hace más de veinte años vecinos y vecinas, miembros de diversos colectivos sociales de los barrios populares creados al norte de Sevilla por la expansión urbanística de la ciudad, comenzaban a reunirse para iniciar el proceso de reivindicación de la construcción de los grandes parques de la zona previstos por el PGOU desde hacía décadas. Con ello se abría una puerta por la que se iría colando un cuestionamiento del modelo de ciudad que nos habían impuesto los últimos gobiernos municipales del franquismo y las constructoras e inmobiliarias, y para el que los nuevos Ayuntamientos de la democracia no acababan de plantear alternativas claras y participadas por los ciudadanos. De cómo se ha afrontado la construcción popular de otro modelo de ciudad, utilizando como medio la lucha por el Parque Miraflores, es de lo que trata este artículo. En las próximas líneas intentaremos establecer una relación entre la iniciativa ciudadana del Comité Pro Parque Educativo Miraflores y el debate sobre el concepto de desarrollo, poniendo en cuestión la asepsia el modelo de desarrollo «economicista» y apostando por modelos más complejos. La descripción de la génesis y fases del proceso, que entendemos de desarrollo, de la lucha por el Parque Miraflores, concluyendo con resultados que consideramos evidentes, constituyen el siguiente apartado de este artículo. Y por último, antes de apuntar vías de futuro, profundizamos en cuatro dinámicas de intervención ciudadana que han constituido, junto con otras, el complejo entramado de iniciati-

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vas y proyectos que dan vida a este proceso: la propia lucha urbanística, la acción educativa de las Huertas Las Moreras, la intervención sociolaboral de la Escuela Taller y la última iniciativa de movilización y organización, la Red AJO contra la exclusión.

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MODELOS DE DESARROLLO Y CALIDAD DE VIDA

Es habitual entender el «desarrollo» como algo neutro y unívoco. El anuncio de las autoridades públicas, de la mano de inversores privados (o a la inversa, que viene a ser lo mismo), de «grandes planes de desarrollo para esta zona» lo ponemos rápidamente, los vecinos de cualquier barrio o pueblo, en relación con la inminente mejora de nuestra situación. De manera mecánica solemos aceptar la identificación de procesos de desarrollo con iniciativas de grandes inversiones que, adecuadamente vinculadas a las exigencias de los sectores empresariales y financieros que articulan el actual sistema económico, terminarán generando un crecimiento económico, y con ello un progreso, que nos beneficiará a todos en forma de mejora de nuestra calidad de vida. Todos tenemos reciente memoria de lo que significó el modelo Expo´92 para una Sevilla ansiosa de salir del desempleo. Dado que la asunción de la lógica de desarrollo centrada en lo económico se basa (de forma implícita o explícita) en asumir como «naturales» las leyes del mercado, y no precisamente en la búsqueda de su transformación, los supuestos procesos de mejora y progreso terminan marcados por los mismos déficit y exclusiones que creíamos que venían a superar: es la ley del mercado. Parece como si sólo fuera posible un modelo de desarrollo, y que por ello hay cambios y mejoras no realizables. «El papel de la divina providencia ha sido sustituido en la sociedad secularizada moderna por el papel del mercado. Los

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rasgos más explícitos de la voluntad de Dios y del destino de la Humanidad se identifican con el beneficio empresarial y el desarrollo económico» (1). No habría así más desarrollo posible que el del propio mercado, a través de la acumulación económica y la transformación estructural generada. La duda sobre esta forma de entender el desarrollo empieza en el momento en que nos hacemos algunas preguntas: ¿Nuestra experiencia nos indica que el hecho de que se produzca crecimiento económico conlleva necesariamente el desarrollo de los seres humanos, de los propios vecinos?, ¿transformó, para mejor, la vida de nuestros barrios, de sus jóvenes sin empleo ni vivienda, de sus escuelas marcadas por el fracaso escolar... la Expo´92 o el AVE? La respuesta es seguramente negativa porque si «el desarrollo sólo puede ser entendido como un proceso sostenido dirigido a la satisfacción de las necesidades humanas óptimas (por encima de un cierto mínimo), y con criterios de sostenibilidad ambiental, (...) (o sea, si) el hombre es el objeto central del desarrollo, mientras los objetos, sistemas y estructuras de la sociedad son únicamente medios para satisfacer las necesidades de los sujetos» (2), será difícil calificar de procesos de desarrollo muchas de las intervenciones socioeconómicas, urbanísticas o socioculturales que se nos presentan (imponen) como tales. Por todo ello, y teniendo en cuenta que los actuales conflictos sociales y los procesos de exclusión en nuestros barrios se nos presentan cada vez más, no como problemas específicos, sino como problemáticas complejas y de tremenda magnitud (1) MORÁN, Agustín. «Pensamiento cero. Globalización económica neoliberal». En: ORTEGA, Concepción; GUERRA, María José (Coord.): Globalización y neoliberalismo: ¿un futuro inevitable? Oviedo: Nobel, 2002, pág. 132. (2) ALGUACIL, Julio: Calidad de vida y praxis urbana. Madrid: CIS-Siglo XXI, 2000, págs. 31-32.

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que no se pueden seguir atacando con planteamientos reduccionistas, economicistas, es por lo que cobran mayor interés para nuestra lucha ciudadana planteamientos como el del «desarrollo a escala humana» (3). El movimiento de conquista ciudadana de la construcción participativa del Parque Miraflores no partía de una concepción teórica previa demasiado elaborada, pero sí se soportaba en el convencimiento de que la implicación vecinal en la realización material del Parque podía ser una excusa para intentar dilucidar y dar respuesta a necesidades sentidas por los vecinos que poco tenían que ver con una zona verde: identidad como barrio, acceso a un trabajo digno, autoorganizarse para tomar decisiones sobre la ciudad, aprender con otros, pasarlo bien... Posteriormente hemos visto nuestras intuiciones teorizadas en discursos como el del desarrollo a escala humana, ya que en esta concepción «el desarrollo se refiere a las personas y no a los objetos (...), (así) el mejor proceso de desarrollo será el que permita elevar más la calidad de vida de las personas(...), (y) la calidad de vida dependerá de las posibilidades que tengan las personas de satisfacer adecuadamente sus necesidades humanas fundamentales» (4). Por ello será clave la distinción entre necesidades, que constituyen un sistema, no están ordenadas jerárquicamente, son finitas, pocas, clasificables y son las mismas en todas las culturas y períodos históricos (puesto que lo que cambian son los medios utilizados para satisfacer esas necesidades), y los satisfactores de esas necesidades, que son determinados culturalmente y que definen la modalidad dominante que una cultura o sociedad imprime a una necesidad. Los satisfactores no son los (3) MAX-NEEF, Manfred A.: Desarrollo a escala humana. Montevideo-Barcelona: Nordan Comunidad-Icaria, 1993. (4) Ibíd., pág. 40.

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bienes económicos disponibles sino que están referidos a todo aquello que, por representar formas de ser, tener, hacer y estar, contribuye a la realización de las necesidades humanas. El que un satisfactor pueda tener efectos distintos en diversos contextos depende no sólo del propio contexto, sino también en buena parte de los bienes que el medio genera, de cómo los genera y de cómo organiza el consumo de los mismos. «Cuando la forma de producción y consumo de bienes conduce a erigir los bienes en fines en sí mismos(...) queda abonado el terreno para la confirmación de una sociedad alienada que se embarca en una carrera productivista sin sentido» (5). La complejidad de necesidades puestas en juego en el proceso ciudadano del Parque Miraflores, especialmente las ligadas a la participación, han hecho que el objeto «parque» no haya sido un simple bien para consumir como tantos otros (la Expo´92 ya produjo el Parque del Alamillo para eso), sino un potenciador de decenas de satisfactores (salud, solidaridad, trabajo, voluntad, dialogar, interpretar, humor, curiosidad, memoria histórica, construir, talleres, paisajes...) que han permitido acercarnos a la satisfacción de necesidades fundamentales y por ello a la mejora de la calidad de vida de los vecinos de la zona. Así, si el proceso de desarrollo está ligado, más allá (o además) del consumo de ciertos artefactos o bienes, a la satisfacción real, coherente, sana y plena de necesidades como las de subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad, se deriva una consideración metodológica: las necesidades humanas fundamentales pueden comenzar a realizarse desde el comienzo y durante todo el proceso de desarrollo, o sea, que «la realización de las necesidades no es la meta sino el motor del desarrollo mismo, (...) dando ori(5) Ibíd., pág. 50-51.

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gen así a un desarrollo sano, autodependiente y participativo, capaz de crear los fundamentos para un orden en el que se pueda conciliar el crecimiento económico, la solidaridad social y el crecimiento de las personas y de toda la persona» (6). El propio proceso de lucha por el parque se convierte así en un proceso de desarrollo, mucho antes de lo que tras más de 20 años se ha conseguido: la propia construcción del Parque Miraflores.

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LOS BARRIOS DEL DISTRITO MACARENA Y LA PARTICIPACIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDAD

Hasta principios de los años sesenta la zona norte de la ciudad de Sevilla, la que hoy abarca el distrito municipal Macarena, conservaba buena parte de las características de lo que había sido este territorio desde hacía siglos: un área agrícola de huertas y olivares, castigada por las inundaciones y con una escasa población dispersa por cortijos y pequeños núcleos históricos, como el propio arrabal de la Macarena (que da nombre al distrito y a la famosa Virgen), o de autoconstrucción más reciente. Este carácter propició la ubicación, a lo largo de su historia, de equipamientos indeseados en otras zonas: leprosería, manicomio, cementerio, fábricas... Pero en 1963 el nuevo planeamiento urbanístico de la ciudad establece que esta será la zona para ubicar a las oleadas de trabajadores que, a partir de los años del desarrollismo franquista, se generan por el éxodo rural y la expulsión de la población tradicional y de escasos recursos del centro histórico. A mediados de los ochenta se habían asentado en el distrito Macarena 150.000 habitantes, tantos como los de muchas capi(6) Ibíd., págs. 82.

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tales de provincia. El urbanismo especulativo con el que se definió esta zona de barrios populares de la ciudad había impuesto una estructura urbana caótica y fragmentada, insensible con las necesidades de las familias obreras que se van asentando en barrios infradotados de escuelas, centros de salud, zonas verdes e incluso de vías de acceso al centro de la ciudad. También es cierto que la componente obrera y popular de la población de la zona, en su rica trayectoria organizativa de luchas colectivas, que la necesidad de resolver las carencias de los barrios va generando en los años de la transición, aportaban la experiencia social y los elementos de juicio para pensar que era necesario, e incluso viable, lanzarse a una lucha que afrontara ahora una de las grandes carencias en el modelo de ciudad que se estaba imponiendo: las zonas verdes. En este contexto es donde nace, en 1983, el colectivo ciudadano Comité Pro Parque Educativo Miraflores, con la aspiración de movilizar a los vecinos en la construcción del Parque Miraflores de forma participativa y respondiendo a las necesidades del propio vecindario. La búsqueda, en la lucha del Parque Miraflores, de un camino para responder de forma socialmente innovadora a este reto-necesidad, ha permitido romper con algunas inercias, apoyándonos en la diversidad y riqueza de los orígenes militantes de los participantes en este proceso, poniendo en pie una organización de nuevo tipo en este territorio: desarrollar participativamente la identidad del vecindario y los nuevos códigos culturales, pero aprovechando al mismo tiempo el aprendizaje del movimiento obrero, desde una opción por conquistar y ejercer eficazmente espacios de poder y soberanía sobre el territorio. Combinar el impulso motivador del deseo con la constancia militante de la voluntad. A través de todo este tránsito se llega a la conclusión de que no sólo de protestar vive el movimiento ciudadano. Hay un conjunto de estrategias que aunque se dan

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simultáneamente, el predominio de una u otra marca el nivel de desarrollo de la organización y su papel en el territorio: de la protesta a la propuesta, de ésta al protagonismo ciudadano. Todo este proceso ha llevado en estos años al Comité Pro Parque Educativo Miraflores a transitar por distintas etapas, con sus posibilidades y limitaciones, con sus avances y sus retos pendientes (7). Esta organización, y el movimiento generado, ha vivido, a nuestro entender, tres fases fundamentales (subdivididas a su vez en una serie de subfases en las que no nos detendremos ahora): la fase investigativa, la fase ciudadanista y la actual fase gestionadora. La que llamamos Fase Investigativa (1983/87) estuvo marcada por el esfuerzo de un núcleo aún pequeño de ciudadanos por conocer y comprender mejor el territorio en el que, desde otras organizaciones (AAVV, APAs, partidos...) ya habían participado en su transformación. En esta fase se crea lo fundamental del discurso sobre la participación, el modelo de ciudad y el modelo de parque que la Asociación afinará durante estos años. Se descubren la bases urbanísticas e históricas de la definición del parque y se comienzan las denuncias públicas sobre la necesidad del parque y la destrucción de su patrimonio. La Fase Ciudadanista (1987/92) se caracterizó por el desarrollo cuantitativo y cualitativo de la participación de los vecinos en lo que en esta etapa cobra carácter de movimiento social por el Parque, más allá de lo que pudiera ser la estructura de una asociación. El discurso se convierte en propuestas de modelos y de proyectos, generando una dinámica de toma de la iniciativa respecto de los poderes públicos. La diversidad de (7) CARMONA, José: «Del dicho al hecho... ¿hemos andado ese trecho? Veinte años de lucha ciudadana por el Parque Miraflores». En VARIOS: Democracias participativas e intervención social comunitaria desde Andalucía. Sevilla: ACSUR-Atrapasueños-Universidad Pablo de Olavide-Junta de Andalucía, 2004.

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acciones y participantes convierten la lucha del Parque en un referente para muchas organizaciones y vecinos de la zona. Fase Gestionadora (1992/2004). Las propuestas y las movilizaciones desarrolladas durante la etapa anterior tienen como resultado la puesta en marcha de proyectos que terminan contando con el respaldo institucional de la Administración Pública, básicamente el Ayuntamiento (propietario legal del Parque). El arranque de estos proyectos suponen la ejecución definitiva de lo que en la fase investigativa se consiguió concebir y en la fase ciudadanista conquistar. Pero ahora, en esta fase de ejercicio de la soberanía y la gestión, hay que gobernar desde la propia organización ciudadana. Esta fase, tan prolongada que cuesta no confundirla con la totalidad de la historia de la Asociación, tiene un punto de inflexión, el que marcan la superposición de tres hechos consecutivos y confluyentes: tras dos años de funcionamiento de Huertas Las Moreras se firma el actual Convenio de funcionamiento y financiación con el Ayuntamiento (1994); tras el desarrollo de dos Casas de Oficios el Ayuntamiento asume la continuidad futura a través de Escuelas-Taller (1996), y tras doce años de obras, sin proyecto general de Parque ni financiación adecuada, el Ayuntamiento decide terminar el parque formalizando el Plan Especial Parque Miraflores, como desarrollo del PGOU, y formalizando un programa europeo, POMAL, que asegure casi 2.000 millones de pesetas y con ello la construcción del Parque(1998). Esta inflexión, generadora de la percepción de que los objetivos de la Asociación están logrados y que lo que nos resta es conservarlos como logro social, provoca un tránsito de una gestión instituyente y creativa (inventar los programas al ir haciéndolos realidad) a una gestión instituida y administrativa, que maneja unos recursos económicos, humanos y de ideas cada vez más debilitados, y autolimitados por la inercia, el cansancio y el propio temor a perder lo conquistado. Para superar

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este reto no es mal camino poner en valor esa constelación de saberes e intuiciones populares sobre lo social que, tanto en la reflexión como en la acción, los ciudadanos han puesto en juego con la «excusa» de conseguir un parque para sus barrios. Lo cierto es que donde hasta 1983 sólo había (aparentemente) escombreras y más terrenos para la especulación inmobiliaria hoy el movimiento vecinal dinamizado por el Comité Pro Parque ha conseguido: forzar la construcción de más de 80 hectáreas de espacio verde (el mayor de Sevilla), siguiéndose el esquema general de parque que los propios vecinos han ido definiendo; la declaración como Bien de Interés Cultural de la Hacienda Miraflores y de su zona arqueológica (villa romana, pozos-noria del siglo XVI, molino de aceite del siglo XVIII, yacimiento prehistórico), que se constituye en una recuperada seña de identidad de este territorio «sin historia»; la puesta en marcha de programas de formación y empleo, como la EscuelaTaller Miraflores, en la que ya se han formado en estos años más de 300 jóvenes de la zona que estaban parados; la creación y gestión directa por los ciudadanos del programa de educación ambiental y animación sociocultural Huertas Las Moreras, en el que participan más de 100 familias de vecinos, diez escuelas públicas y APAs de los barrios de la zona, creándose además cinco puestos de trabajo directos...

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EL PARQUE MIRAFLORES: ALGUNAS INICIATIVAS PARA ANALIZAR

4.1. La conquista ciudadana de otro urbanismo Ya hemos comenzado a describir cómo, a mediados de los años setenta, la zona Macarena se estaba construyendo de una

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forma rápida y caótica, creciendo en población, proveniente de zonas rurales y de gentes de otros barrios, más viejos, de la ciudad. La cantidad de bloques de pisos que se construían, que en un principio se constituyen como islotes en medio de huertos o descampados, pronto la convertirán en la zona más poblada de Sevilla, con la escasa dotación de recursos que caracteriza a esta época desarrollista. Para comenzar con la descripción de este momento debemos apuntar cómo el inicio del proceso se fundamenta en el descubrimiento de informaciones que a menudo están alejadas de la ciudadanía. Una de éstas era, como decíamos anteriormente, que en el año 1963 se incluye en el Plan General de Ordenación Urbana la construcción de un parque en la zona de Miraflores. Pero como lo que se dice en este tipo de documentos no siempre se hace, tienen que pasar veinte años para que en 1983 se saque a la luz esta información, que servirá como motivadora del proceso de toma de conciencia, desencadenante de las acciones reivindicativas que supusieron la exitosa conquista del Parque con sus peculiaridades. Parecía increíble que un simple grupo de vecinos y vecinas pudieran aprender y enseñarnos a todos tanto sobre política urbana y gestión municipal. El Comité Pro-Parque Educativo Miraflores comienza a recordarle al Ayuntamiento que donde están las grandes escombreras debe haber un parque. Pero un parque que responda a las necesidades sociales de la gente que lo habita. Por ello la participación de los vecinos/as se valoraba como esencial para la construcción de un parque peculiar. En 1984 comienzan las obras para la construcción del parque, y en este mismo año los vecinos y vecinas del Comité descubren el patrimonio histórico, solicitando su declaración de interés histórico y su recuperación para uso social. Estos anti-

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guos y viejos edificios que ya existían desde hace siglos han proporcionado una importante dotación de recursos para la zona del Distrito Macarena, unos espacios perfectos para el desarrollo de actividades socioeducativas en general. Pero la propia construcción de un parque peculiar en la zona ha generado un proceso de aprendizaje, toma de conciencia, acciones y transformaciones, en las que han sido protagonistas vecinos y vecinas, muchos procedentes de organizaciones sociales que hicieron la lucha suya y participan en el Comité, personas con tradición de lucha obrera y otra gente, como vecinos/as procedentes de zonas rurales que se acercan por ser parte de su identidad olvidada, además del simple hecho de la preocupación por la mejora de la calidad de vida en la zona. Lo que es evidente y no plantea dudas es que todas las personas de la zona somos mucho más felices con el Parque Miraflores. A lo largo de estos años se han realizado muchos y diversos proyectos que han intervenido en la mejora física del parque en sí, y a la larga pensamos que en su cuidado y respeto. Estos proyectos (Programa de Huertos, Casas de Oficios, Escuelas-Taller, Jornadas, Encuentros, yacimientos...), han ido posibilitando que sea un parque vivo, que va creciendo y cambiando, con la gente que lo habita y usa. Responde de esta manera a cubrir necesidades de tipo educativa, de acercamiento al medio natural y al conocimiento de la agricultura y su importancia. Ha permitido a muchas personas reconquistar su identidad de hortelano, perdida en el éxodo rural de los setenta, no elegido por supuesto. Ha posibilitado la participación y la creación de un espacio colectivo, fomentándose el entendimiento y apareciendo las redes de afecto. Se ha conquistado, en definitiva, un espacio de libertad. La experiencia del Parque Miraflores se ha construido desde una perspectiva muy local, casi endogámica. Una zona muy

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concreta, con un deterioro urbanístico profundo, con pocas experiencias anteriormente conocidas. Pero a la vez no ha dejado de tener en cuenta una perspectiva más amplia y global, y lo exponemos en el sentido de que la experiencia ha dado la vuelta al mundo y esto ha sido también por el deseo de quienes la han ido construyendo. Pero no solamente exponerla y contarla en diferentes foros nacionales o internacionales (Conferencia ONU Hábitat II...), sino que la experiencia se ha ido multiplicando, por un lado a nivel de nuestra ciudad. En muchos barrios se continúa la lucha por un parque, barrios populares que el desarrollismo los ha abandonado entre el asfalto, el ruido y la polución. También existen pueblos de Andalucía que han puesto a funcionar sus parques tras la visita al Parque Miraflores. Porque ha constituido una forma nueva de diseñar un parque, una nueva forma de construir las ciudades. Donde la Administración ha tenido un papel de gestionar lo que la ciudadanía conocía en profundidad y era capaz de demostrar. Ante tanto conocimiento, ante tanta sabiduría popular, la Administración ha debido seguir el camino de la gente de a pie de las organizaciones sociales, en un largo camino de organización y luchas sociales. Hoy en día el Parque sigue construyéndose, sigue siendo un proyecto vivo, aunque algo cansado. Ya el Parque tiene un director, y su gestión general es de la Administración, pero ese gran terreno que se le ganó sigue teniendo presencia, y eso se nota.

4.2. La experiencia socioeducativa y agrícola de Huerta Las Moreras Sin duda la imagen diferenciadora del Parque Miraflores, o sea, la que siempre toman las televisiones cuando van a hacer

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un reportaje o recuerdan los visitantes que se acercan aquí por primera vez, son sus huertos. A pesar de que la inmensa mayoría de los parques que se construyen en las periferias urbanas ocupan terrenos que, con toda seguridad, fueron durante siglos terrenos de cultivo, es escepcional encontrarnos en esos parques una conexión con ese pasado. La concepción de las periferias como lugares que están comenzando su historia hace olvidar que donde se están construyendo los bloques de viviendas y los parques hace mucho que los anteriores residentes se dedicaban a criar plantas, aunque no de jardín. En el espacio que ahora ocupa el Parque Miraflores el esfuerzo de los actuales vecinos ha sacado a la luz cómo la agricultura está presente aquí desde hace cinco mil años. A través de las antiguas edificaciones y yacimientos arqueológicos vinculados a la vida agrícola el Parque ha puesto en valor la historia de unos barrios «sin historia». A principios de los años noventa, durante una de las Jornadas Vecinales en la que discutíamos el futuro del Parque, miembros del Comité Pro Parque y miembros de Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos (AMPAs) se dan cuenta de la posibilidad de hacer confluir dos demandas. Por un lado, las AMPAs necesitaban alternativas y respuestas innovadoras a la educación generadora de fracaso y ajena al entorno que sus hijos recibían en la escuela pública. Por otro lado, el Comité reivindicaba la continuidad en la construcción del Parque y la recuperación de la memoria histórica agrícola a través del patrimonio histórico de la zona. La confluencia de ambas demandas iluminó la propuesta conjunta de crear un programa de educación ambiental y dinamización social: las Huertas Las Moreras. Lo que comenzó con la ocupación de algunas edificaciones y del terreno necesario para cultivar, continuó con voluntarios

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de las Asociaciones y centenares de niños de los colegios públicos, y terminó convirtiendose en un programa que, con gestión social desde el Comité y subvención por convenio del Ayuntamiento, se ha consolidado y ampliado. Hoy, además de los Huertos Escolares iniciales, se han creado los Huertos Familiares de Ocio, así como los Itinerarios Educativos para centros escolares y entidades sociales. Aquí, en torno a estas 150 huertas de agricultura ecológica se ha ido tejiendo un espacio de relaciones personales y autoorganización colectiva en la que la gente mejora su salud (ejercicio, amistad, alimentación alternativa...), reconstruye identidades (recuperación de artesanías y conocimientos agrícolas, creación de fiestas multitudinarias, como la Noche de San Juan) y tiene la satisfacción de construir su Parque a su medida.

4.3. La formación para el empleo en la Escuela-Taller Miraflores Ya parecía estar la obra del Parque en marcha, después de tantas reuniones y acciones, y los vecinos y vecinas del Comité descubren el valor histórico de algunos de los edificios que allí habían y a la vez reclaman su uso social. Basándose en la falta de espacios sociales, la falta de equipamiento socioeducativo que tradicionalmente arrastraba el distrito Macarena, se realiza la demanda expresa de que estos edificios sean para uso social. Pero cruzando las necesidades de la zona y, en concreto, las necesidades de un colectivo en esos momentos machacado por el paro (el desempleo) y la falta de formación generada por el alto nivel de fracaso escolar existente en estos barrios, se propone al Ayuntamiento la creación de una Escuela-Taller para el Parque Miraflores. «El Parque abandonado y los jóvenes paraos», este era el lema (1986).

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A finales de los ochenta y principios de los noventa, el mercado laboral se vuelve hermético para la juventud andaluza en general, y en Sevilla, aunque la depresión severa llegaría tras la clausura de la Expo’92, ya nos vimos inmersos en la expoliación del débil tejido industrial que tuvo esta ciudad. Ante esta situación, y sabiendo que desde un proyecto de Escuela-Taller se podía actuar y participar en la construcción del Parque de forma activa, no se duda en luchar por conseguir el proyecto. Así nos encontramos con un proyecto educativo de formación para el empleo desde una perspectiva integral, que ha cumplido más de diez años (1992-2002, y hoy continúa). El primer proyecto que tras años de lucha se puso en marcha fue el de la Casa de Oficios Miraflores (mayo de 1992), en la que los edificios objeto de actuación fueron la Casa de Las Moreras y su Noria, que a partir de este año quedan restauradas, y se formó a 60 jóvenes en los oficios de animación medioambiental, jardinería forestal, carpintería de madera y albañilería. En 1994 se concede otro programa de formación, «Formación en Prácticas en la Ciudad», y a partir de que en diciembre de 1995 se inaugurara la primera Escuela-Taller, los proyectos de escuelas se han ido sucediendo, hasta hoy en día, que nos encontramos en la Escuela-Taller Miraflores IV, en la que se están formando a otros 60 jóvenes en los oficios de albañilería, fontanería-energía solar, carpintería metálica, pintura y jardinería. El objeto de actuación continua siendo la construcción del Parque Miraflores, y se está ultimando detalles para finalizar la obra del edificio bioclimático y de usos múltiples que están haciendo este grupo de jóvenes. Los programas de formación para el empleo que se vienen desarrollando dan respuesta principalmente a los jóvenes de la zona que por sus circunstancias no han podido terminar satis-

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factoriamente sus estudios en la educación formal y han sido «expulsados» del sistema educativo sin la adquisición de habilidades básicas y profesionales que les sirvan de instrumento para poder subsistir y desarrollarse de forma plena en esta sociedad. Pocos recursos existen para los jóvenes que viven esta situación. La Escuela-Taller se presenta para los barrios de la zona como uno de los pocos recursos que te ofrecen y permiten aprender un oficio, desarrollando la profesión en un espacio común y conocido por todos que es el Parque Miraflores. Más de 300 jóvenes de la zona Norte, de la zona Macarena, se han formado en estos programas del Parque, y la mayor parte de estos jóvenes hoy en día tienen una profesión, un trabajo, además de algunas otras herramientas, para conocer e interpretar el mundo. Están claras que son muchas las necesidades que desde las escuelas se vienen cubriendo. Por un lado la educación, la formación y en sí mismo la oportunidad de crecer como persona, ser mejor. Por otro lado, la necesidad de ser alguien que «produce», que hace cosas, que construye, y ésta combinada con la necesidad de subsistencia (de ganar dinero para sobrevivir), la necesidad de trabajar y de ser empleado, a cambio de un salario. Pero hay otras necesidades que quizá no son tan evidentes, como la de participar en la construcción de sus barrios, cuando se realizan trabajos para las comunidades de propietarios, asociaciones de vecinos y demás entidades de sus propios barrios, participando activamente en la construcción y/o adecentamientos de los espacios sociales de sus barrios. Para ir concluyendo debemos apuntar que las experiencias del Parque siempre han estado diseñadas y demandadas por

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organizaciones ciudadanas, con un gran poder de movilización, además encumbradas por haber sido protagonistas de una lucha que parecía imposible y ha sido exitosa, la construcción del Parque. Como entidad promotora de las Escuelas-Taller y Casas de Oficios se ha presentado en todos los momentos el Ayuntamiento de Sevilla, entidad con más capacidad económica y de gestión. Pero detrás de las Escuelas ha estado el Comité ProParque y muchas otra entidades ciudadanas que han luchado por tener y mantener el recurso, además de utilizarlo cuando es necesario, puesto que se presenta como un bien y se pone al servicio de la comunidad en general.

4.4. Contra la exclusión de los jóvenes: Red AJO A la idea del trabajo en redes con otros colectivos de la zona, aunque de manera informal se viene haciendo, siempre se le ha dado gran valor, y por ello se decide «formalizarlo» en una Red, en la Red AJO. Actualmente es el proyecto más joven, puesto que es una red de jóvenes y con los jóvenes, además de haber cumplido solamente un año de edad. La iniciativa de crear una red de apoyo con los jóvenes contra la exclusión social parte de la Escuela-Taller Miraflores y del trabajo con los jóvenes que participan en ella, que animados por participantes del curso de Investigación Participativa de la UPO, empiezan a verse con miembros de diferentes colectivos (unos doce) de la zona Norte del Distrito Macarena para analizar los problemas de los jóvenes de estos barrios y de nuestros barrios en general. Después de reuniones para el análisis de la situación se continuó planteando la necesidad urgente de «empezar a frenar los

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procesos de exclusión que están sufriendo los jóvenes de los barrios populares». Estos procesos de exclusión social de los jóvenes, que en su momento fue motivador y motor de la lucha por la Escuela-Taller en el Parque Miraflores, hace catorce años, hoy en día siguen existiendo y continúan caracterizando la situación de precariedad de los jóvenes. La exclusión del mundo laboral, la exclusión del mundo educativo, la exclusión de la vivienda, de locales y espacios de ocio y culturales, la exclusión de los jóvenes. La Red AJO se plantea y surge como una red flexible y abierta, en la que participan personas que están en organizaciones y también vecinos y vecinas que se han acercado a las reuniones y asambleas que se han organizado. En diciembre de 2003 se organizó un Encuentro, con experiencias de Sevilla y la provincia, y sobre todo contamos con la participación de muchos vecinos/as. La forma de organización y de trabajo de la Red ha sido en asambleas, donde participan los/as portavoces de los diferentes grupos de trabajo, empleo, juventud y espacios, educación, vivienda e información, y desde donde se organizan las diversas actividades de la Red. Podría ser definida como un espacio de encuentro e intercambio que parte desde la ciudadanía y en el que participan colectivos sociales, lejanos del mercado y de las Administraciones públicas. Principalmente la Red responde a las necesidades que tienen los jóvenes en particular y todas las personas en general de participar en la construcción de nuestra comunidad y nuestra sociedad. La necesidad de expresarse y de escucharse, la necesidad de entenderse. Se convierte en una herramienta más para la formación y el desarrollo de los jóvenes y para el aprendizaje constante del adulto.

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La Red AJO también hace que el Parque Miraflores sea un parque peculiar, un espacio dinamizador, un espacio que enreda y sigue enredando a los colectivos y a los vecinos y vecinas de los barrios de la zona Norte. Por el momento acaba de comenzar a andar, pero parece que viene con fuerzas.

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PARA SEGUIR ADELANTE

Todo el que ha estado implicado, el suficiente tiempo y con la suficiente intensidad, en una iniciativa social que pretenda ser transformadora sabe que si difícil es ponerlas en marcha más difícil es mantenerlas. Especialmente cuando con mantenerlas no nos referimos sólo a que se conserven funcionando sino a que estén en un continuo proceso de desarrollo y evolución para ser útiles a la gente que necesitaba esos cambios. La experiencia del Parque, a pesar del reto presente de no dejarse arrastrar por la sensación de haber conseguido lo que se perseguía (¿construir un Parque o reconstruir la ciudad?), se ha situado en el centro de algunos de las grandes conflictos actuales generados por el desarrollo globalizante del mercado. Uno, la homogeneización cultural a través del consumo de productos culturales estandarizados, justo lo contrario de la creación y reconstrucción cultural propiciada en los huertos y la recuperación patrimonial. Otro, la precarización y la exclusión, contra la que se enfrenta la Escuela-Taller y la Red AJO. Otro más, la desaparición de la soberanía alimentaria, con el control de la producción de semillas y fitosanitarios, a la que se crean alternativas a pequeña escala en los huertos del Parque. Y por último, la imposición de formas de pensamiento «único» en el

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que el desarrollo de la ciudad, en esta parte de Sevilla, tenía otro sentido... hasta que los ciudadanos se dieron cuenta de la trampa: no sólo era cuestión de más inversiones.

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CENTRO DE ESTUDIOS MUNICIPALES Y DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL (CEMCI): http://www.cemci.org/uimprincipal.htm Persigue los objetivos de promoción de relaciones de cooperación y de intercambios entre municipios, el servicio a los gobiernos locales y estudiosos e investigadores de la autonomía y desarrollo locales de España e Iberoamérica. C ENTRO LATINOAMERICANO http://www.clad.org.ve

DE

ADMINISTRACIÓN

PARA EL

DESARROLLO:

Este servidor pertenece a un organismo creado en 1972 por México, Venezuela y Perú que, con carácter internacional, pretende generar un debate en torno a la reforma del Estado y la modernización de la Administración pública. CEPAL. COMISIÓN ECONÓMICA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBe: http://www.eclac.cl Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente, su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social. CIUDADES PARA UN FUTURO MÁS SOSTENIBLE: http://habitat.aq.upm.es/ Página del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid CLACSO. CONSEJO LATINAMERICANO clacso.org

DE

CIENCIAS SOCIALES: http://www.

Es una red internacional, no gubernamental y sin fines de lucro, dedicada a promover la investigación, discusión académica en diversos campos de las ciencias sociales.

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CONTROL CIUDADANO: http://www.socwatch.org.uy/es/portada.htm Control Ciudadano es una red internacional de organizaciones de ciudadanos que lucha por la erradicación de la pobreza y sus causas. COORDINADORA DE ONG'S PARA EL DESARROLLO nodo50.org/congde/home.htm

DE

ESPAÑA: http://www.

Este servidor pertenece a una Federación que agrupa a 93 Organizaciones No Gubernamentales sin ánimo de lucro que trabajan en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo de los pueblos del llamado Tercer Mundo. En esta página, que se encuentra en el interesante servidor Nodo 50, se puede encontrar información sobre desarrollo sostenible, endógeno, equilibrado y global así como sobre las organizaciones federadas en esta asociación. DELNET. APOYANDO EL DESARROLLO LOCAL: http://www.itcilo.it/delnet Es un Programa del Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Agenda Especializada del Sistema de las Naciones Unidas. Su objetivo es apoyar los procesos de desarrollo local y descentralizado que se están llevando a cabo en distintas partes del mundo, fortaleciendo la capacidad del nivel local a través de la formación, información, asistencia técnica y el trabajo en red. DIVISIÓN DE GOBERNABILIDAD Y GESTIÓN DEL DESARROLLO. PNUD. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO: http://www.undp.org/ governance ENVIROLINK NETWORK: http://www.envirolink.org/ Envirolink es una ONG que se dedica a facilitar el acceso a la información sobre ecología, medio ambiente y sostenibilidad y que a través de Internet mantiene una red de organizaciones relacionadas con estos temas.

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Bibliografía

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FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS: http://www.FEMP.es/ La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) es una Asociación de Entidades Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares) constituida al amparo de lo dispuesto en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. I NFORMACIÓN A LTERNATIVA : http://www.alternatives.com Alternatives Information se ofrece como un servidor al servicio de organizaciones y ciudadanos interesados en el cambio social. Para ello mantiene una biblioteca electrónica con numerosos directorios sobre distintos temas, en los que se pueden conseguir documentos de la más diversa índole, todos relacionados con el cambio social. Uno de ellos está dedicado al medio ambiente y contiene además una lista de enlaces sobre medio ambiente. INSTITUTO INTERNACIONAL DE DESARROLLO SOSTENIBLE (Iisd): http://iisd.ca/ Desde su servidor se promueven la investigación de indicadores y el favorecimiento de redes donde se difunden y desarrollan iniciativas por la sostenibilidad a través del centro de información. En la portada hay un buscador interno y un directorio de secciones sobre temas particulares: negocios, cambio climático, comunidades y ámbitos de vida, etc. En muchas de estas secciones existe un apartado con enlaces a otras páginas de la Red. Es especialmente recomendable como fuente documental el boletín trimestral por temas Negotiations of the Earth. MUNICIPIA: http://www.municipia.org/ MUNICIPIA representa a un consorcio realizado entre siete organizaciones del ámbito de la investigación urbana con la dirección General XIII de la Comisión Europea.

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El servidor se presenta como una red de trabajo con tres funciones principales: ● Hacer marketing (potenciación de las relaciones comerciales) de las ciudades. ● Permitir la consulta de experiencias existentes en otra ciudades. ● Servir de observatorio de redes locales (local network) con las últimas soluciones, datos, análisis, debate. RED EUROSUR. Instituto de Estudios Políticos para América Latina y África (IEPALA): http://www.eurosur.org/ Red que pretende dar un sistema integrado de información y comunicación al servicio del Tercer Mundo mediante el uso de las nuevas tecnologías, para potenciar una comunidad internacional que trabaje por el desarrollo sostenible, la justicia, la protección del medio ambiente y la igualdad de género. La información que ofrece se divide en tres apartados: ● Entidades productoras de información. ● Productos y servicios de información. Recomendamos la revista Rebelión, donde se recogen artículos críticos sobre ecología, sociedad y medio ambiente. ● Contenidos temáticos. SUR. CORPORACIÓN sur.cl

DE

ESTUDIOS SOCIALES

Y

EDUCACIÓN: http://www.sitio-

Sur es una institución de carácter privado enfocada a aspectos públicos. La temática que desarrolla es la siguiente: ciudadanía y desarrollo social, comunicaciones, desarrollo urbano, desarrollo económico local, empleo y relaciones laborales, gobernabilidad y políticas públicas, ciudadanía, medio ambiente y participación...

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TRIBUNA ABIERTA

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El nuevo entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas: la política de financiación de los Servicios Sociales Julia Montserrat Codorniu Doctora en Ciencias Económicas Profesora de la Universidad Ramón Llull

Sumario 1. La «nueva» política de provisión y financiación de los servicios sociales.—2. La «onogeneización» de las empresas.—3. El contexto financiero de las ONL: los problemas relacionados con su financiación.—4. Conclusiones.—5. Bibliografía.

RESUMEN El Estado del Bienestar ha impulsado la creación de nuevos servicios sociales para los ciudadanos y nuevas formas de financiación pública. El incremento de los servicios públicos ha supuesto la necesidad de incrementar la oferta que ya se venía realizando y ha dado paso a la aparición de nuevas organizaciones públicas y privadas para cubrir la demanda. Tradicionalmente, la provisión de los servicios sociales se realizaba a través de los centros públicos y los centros de las organizaciones no lucrativas; a medida que el Gobierno necesita ofertar más plazas

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recurre al sector privado en general, con lo que contará con las organizaciones privadas no lucrativas (ONL) y con las del sector privado lucrativo (empresas mercantiles). La introducción de nuevas formas de financiación pública de los servicios sociales como son las prestaciones económicas a individuos, la concertación con centros, la externalización de la gestión de centros público, etc., ha repercutido en un cambio en los modelos de relación entre el Gobierno y los agentes proveedores de servicios, dando lugar a la entrada del sector privado mercantil en la oferta de los servicios sociales. Este artículo describe la nueva política de financiación pública de los servicios sociales y como dichos instrumentos promueven la entrada de las empresas mercantiles, así como los procedimientos en el sistema de concertación generan un marco de competencia entre las organizaciones ya que las organizaciones, sean ONL o empresas mercantiles, van a competir entre ellas para hacerse con una determinada cantidad de recursos públicos. Por otro lado, se pone de manifiesto cómo las empresas mercantiles han introducido nuevas formas de actuación para promover su imagen social a través de las organizaciones no lucrativas adaptando incluso su propia tipología jurídica. Las Fundaciones de empresa y el marketing social responden a estos estándares de actuación. Finalmente, se señala que las ONL van quedando relegadas a gestionar aquellos servicios marginales que no alcanzan a ser calificados de servicios públicos, los cuales continúan teniendo un sistema de financiación pública inadecuado e insuficiente, lo cual les obliga a ofrecer servicios sin una garantía de continuidad o de calidad. Como conclusión, señalar cómo las nuevas formas de financiación pública de los servicios sociales han promovido un marco de competencia entre las diferentes organizaciones —ONL entre sí y entre ONL y empresas mercantiles— y cómo ello obliga a que las organizaciones no lucrativas proveedoras de servicios deben saber modernizarse sus técnicas de gestión y de saber transmitir sus políticas de impacto social, ya que de lo contrario pueden quedar relegadas a la prestación de servicios marginales. Palabras clave: Financiación pública de los servicios sociales, entorno financiero de las organizaciones no lucrativas, la «onogeneización» de las empresas, las fundaciones de empresas, la acción social externa de las empresas.

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El nuevo entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas: la política de…

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ABSTRACT The Welfare State has fomented the creation of new social services for citizens and new methods of public financing. The increase in public services has generated the need to expand the offering and has triggered the emergence of new public and private organisations to meet demand. Traditionally, social services were provided through public bodies and the offices of non-profit organisations. As requirements increase, the government turns to the private sector in general, tapping non-profit private organisations as well as the for-profit private sector (private enterprise). The introduction of new public financing methods for social services, such as financial benefits for individuals, partnership with institutions, outsourcing of management of public centres, etc. has led to a change in the relationship models between the government and agents supplying services, in turn leading to the entry of private enterprise in the social services arena. This paper overviews the new public financing policy for social services and describes how these instruments foment the entry of private enterprise, as well as how procedures for partnership with institutions generate a framework of competition between organisations, since the latter, whether non-profit private organisations or mercantile companies, are forced to compete in order to secure a certain amount of public funds. Furthermore, the paper shows how mercantile companies have introduced new methods to promote their social image through non-profit private organisations, even adapting their own legal typology for this purpose. Business foundations and social marketing are examples of this. Finally, it is pointed out that the non-profit private organisations are being relegated to managing marginal services which do not qualify as public services (and which continue to have an inadequate and insufficient public financing system), and they are thereby being obliged to offer their services with no guarantee of continuity or quality. In conclusion, the paper sets out how the new public financing methods for social services have fomented a framework of competition between the various organisations – among non-profit private organisations and between non-profit private organisations and mercantile companies – and how this forces non-profit providers of social services to modernise their management techniques and to

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learn to convey their social impact policies, since otherwise they risk being relegated to providing back-seat marginal services. Key words: Public financing of social services, financial background of non-profit organisations, «homogenisation» of companies, business foundations, companies’ external social action.

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El nuevo entorno financiero de las Organizaciones No Lucrativas: la política de…

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LA «NUEVA» POLÍTICA DE PROVISIÓN Y FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES

El desarrollo del Estado de Bienestar da lugar a que el Estado asuma como obligación proveer a toda la población de unos determinados servicios. La Constitución Española prevé la Sanidad, la Educación y las Pensiones como los grandes pilares básicos del Estado del Bienestar en España; no obstante, es evidente la necesidad de desarrollar la garantía de la provisión de otros servicios para asegurar el bienestar de los ciudadanos. En España se han ido desarrollando Leyes que aseguran la provisión de los servicios a colectivos concretos como, por ejemplo, la LISMI (Ley de Integración Social de los Minusválidos), y otras veces, aunque no se plasme en forma de Ley, se han ido articulando medidas que impulsan a ampliar la cobertura de servicios a ciertos grupos de la población como, por ejemplo, el de las personas dependientes. El calificativo de servicio público nace cuando el Estado asegura la provisión (oferta) de determinado servicio a todos aquellos individuos que lo necesiten. Es por ello que el Estado, ante ciertos niveles de necesidad de los individuos, desarrolla medidas de protección a dichos problemas asegurando que los individuos necesitados reciban dichos servicios. En un primer nivel, el Estado puede ejercer exclusivamente el rol de regulador del Mercado asegurándose que dicho servicio se oferte en la cantidad y calidad adecuada; no obstante, ello no implica que exista financiación pública. Por ejemplo, el suministro eléctrico es un servicio público y el Estado actúa para que exista la oferta suficiente de luz a todos los habitantes, sin que ello signifique que

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el Gobierno pague por la luz de sus ciudadanos. En un segundo nivel, el servicio público puede ser financiado públicamente, lo cual implica que el Estado asume total o parcialmente el coste de su utilización. Este es el caso de la Sanidad, la Educación y algunos Servicios Sociales. En el caso de que haya provisión y financiación pública, la forma de asegurar que los individuos tengan garantizada la utilización del servicio que necesitan puede ser diferente, por ejemplo, unas veces el Estado proveerá servicios a través de sus propios centros, otras veces concertará con la red de organizaciones privadas (ONL y empresas mercantiles), otras veces la Administración asegurará que el individuo disponga de dinero para que pueda comprar el servicio, etc. En el campo de los servicios sociales ha ido tomando protagonismo la técnica de la concertación y la técnica de las prestaciones económicas a los individuos, no dejando sin efecto la provisión directa de servicios; no obstante, existe un cierto debate de cuál debería ser el equilibrio entre las diferentes formas de provisión. La teoría de los bienes públicos muestra cómo el Estado no tiene la obligación de gestionar los servicios a través de empresas públicas; el sector público sólo ha de asegurar la cantidad demandada y proveer su financiación, pero los bienes públicos pueden ser producidos por empresas privadas. La idea de que el sector privado es más eficiente en la gestión de los centros que el sector público es una idea que ha tomado mucha fuerza en los últimos años. Aunque no haya razones teóricas por las que el sector público sea más ineficiente que las empresas privadas; no obstante, la experiencia histórica muestra que el Estado suele ser un empresario menos eficiente que la iniciativa privada y esto no sólo ocurre en España

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sino en todos los países donde hay un cierto desarrollo del Estado del Bienestar. El hecho de aprovechar sinergias también ha sido otro de los argumentos contundentes para que el Estado aproveche la oferta privada de centros en un determinado territorio y no duplicar servicios o crear redes paralelas. Las mismas ONL han sido las precursoras en ofrecer servicios para satisfacer las necesidades a colectivos de población necesitados. Dichos centros son susceptibles de integrarse en la red publica de servicios sociales, lo cual significa un aprovechamiento de los recursos. La política de la provisión pública de determinados servicios y la exigencia de unos determinados estándares de calidad en la prestación de los mismos ha hecho que la Administración recurriera a nuevas formas de colaboración con la red privada de organizaciones, como es al caso de utilizar la fórmula de los «conciertos» para proveer los servicios públicos. Tradicionalmente, la colaboración entre la red privada y la red pública de servicios se realizaba con la oferta de los servicios de las ONL y la financiación se instrumentaba a través de subvenciones, la cual no aseguraba a los centros una financiación continuada ni la cobertura de sus costes y tampoco la Administración tenía garantizado de que los servicios se impartiesen con las condiciones y requisitos exigidos por ella. Las subvenciones es un instrumento de financiación pública que no requiere que el servicio sea considerado «público»; es una técnica que se utiliza para fomentar la creación de servicios que se consideran que «hacen un bien», pero sin que la Administración se haga responsable de garantizar su oferta. El debate que se plantea es acerca de lo que se considera servicio público o no y, por consiguiente, la adecuación de la financiación pública a dicho objetivo.

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La utilización de la técnica de financiación a través de los conciertos ha sido uno de los instrumentos más reivindicados por las ONL en contra de la utilización de las subvenciones. Las subvenciones son discrecionales, no garantizan una financiación justa ya que cubre déficit económicos, no ofrecen una garantía de continuidad en el futuro ya que están al albur de los presupuestos de cada ejercicio y de las preferencias políticas de los Gobiernos. Por el contrario, los conciertos es una fórmula de financiación que permite el aseguramiento de la financiación siempre que se cumplan los requisitos del contrato; garantiza una distribución más equitativa de los recursos, ya que la Administración compra unos servicios por un precio que, en principio, es el mismo para todas las prestaciones homogéneas. Los servicios que se pagan a través del concierto tienen reconocidos el carácter de servicio público, con lo cual la Administración garantiza que el centro asista a todos aquellos usuarios que tienen derecho a dicho servicio, así como que la prestación se ofrezca con unos ciertos requisitos de calidad (ratios de personal, existencia de profesionales, procedimientos de atención, trato con el usuario y los familiares, etc.). La existencia de un contrato entre Administración pública y organización asegura el reconocimiento de derechos y obligaciones por ambas partes, lo cual redunda en una mejor prestación del servicio, en una mejor atención al usuario y en sistema de financiación más estable. La otra cara de la moneda es que cualquier organización tiene acceso a los conciertos, sean ONL o empresas mercantiles ya que según la Ley de Contratos del Estado no se establece ningún límite o restricción para que cualquier organización pueda acceder a éstos. El resultado de ello es que se ha producido una entrada de empresas mercantiles que han ido ganando los concursos públicos, dejando relegadas a las ONL. Un 220

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ejemplo claro del incremento de la privatización en la provisión de servicios sociales se produce en el ámbito de la gente mayor, especialmente, para financiar residencias asistidas. No obstante, también encontramos casos de conciertos en el ámbito de la atención a los disminuidos como, por ejemplo, el tratamiento de la atención precoz, el cual hasta ese momento era un coto reservado a las ONL. Las empresas mercantiles ven en el ámbito de los Servicios Sociales un sector emergente y con un público cautivo importante. Una residencia privada le sale a cuenta concertar con la Administración aunque de las plazas concertadas tenga que cobrar un precio inferior al que cobra de las plazas reservadas para clientes privados ya que de esta manera tiene garantizada la plena ocupación del centro, lo cual le permite no tener déficit económicos estructurales. Esto viene a ser un caso parecido al de los hoteles, los cuales practican la política de ofrecer, en la temporada baja, unos precios mucho más baratos que los de la temporada alta, pero les compensa tener abierto todo el año porque de esta manera la empresa cubre los costes estructurales anuales y le permite tener un margen superior de beneficios. La utilización de los conciertos como formula de financiación pública de los Servicios Sociales ha permitido la entrada directa de las empresas mercantiles y ello significa que se ha creado un proceso de competitividad entre las organizaciones para ganar los concursos, ya no consiste sólo en presentar la solicitud para pedir una subvención sino que significa que se deberá demostrar y convencer de que la organización dispone de recursos humanos, materiales y técnicos para asegurar una provisión eficiente y eficaz de los servicios. Es por ello que las ONL deberán saber comunicar su buen hacer en la gestión de los servicios y en los resultados que se consiguen; no será sufi-

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ciente aducir que su misión es hacer el bien a la sociedad y ayudar a los más necesitados, sino que habrá que convencer a la Administración pública de lo que está haciendo y cómo lo está haciendo. En el proceso de la concertación se vislumbran una cierta tendencia de las Administraciones a concertar con las empresas mercantiles. Se puede aducir diversas razones que parecen explicar este fenómeno, como son: las empresas suelen utilizar la experiencia en la gestión como una garantía de eficacia en la provisión de los servicios; ofrecen la ventaja de invertir en infraestructura adelantando la financiación; disfrutan de una buena estructura financiera que les permitirá pasar un año sin cobrar si es necesario; disponen de la facilidad de acceder a préstamos con los avales de los socios, lo cual no es factible en las ONL; disponen de buenas estructuras administrativas que les permite confeccionar las memorias y demás documentos con todo lujo de detalles, etc. Otra forma de privatizar la gestión de los Servicios Sociales se da en el seno de los propios centros públicos. Actualmente, algunas Administraciones públicas externalizan su gestión de forma que una organización privada (lucrativa o no lucrativa) gestione su presupuesto. Así, aunque el centro sea propiedad de la Administración y los criterios de admisión de los usuarios y criterios organizativos los realice ésta, la gestión del personal, de las compras, de los clientes y demás corre a cargo de la empresa que gane el concurso; asimismo, la empresa gestora asume el riesgo económico, lo cual significa que asume los beneficios o las pérdidas si las hubiere. El resultado de externalizar la gestión de los centros públicos —«contrato de gestión»— abre una nueva puerta para que el sector privado mercantil actúe en el ámbito de los Servicios Sociales.

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Los cheques-servicio son otro de los instrumentos de financiación pública de los Servicios Sociales que actualmente se están potenciando. Favorecen el incremento de la oferta privada de los Servicios Sociales ya que a medida que los individuos tienen más capacidad económica para comprar servicios hay más demanda, la cual incentiva la oferta. Dicha oferta se puede cubrir a través de incrementar el volumen de servicios desde las organizaciones existentes y/o con la entrada de nuevas organizaciones; ésta es otra de los cauces de entrada de las empresas mercantiles en el sector de los Servicios Sociales. La irrupción de las empresas en el ámbito de los Servicios Sociales es un hecho ya que e visto como un sector emergente en negocios; es por ello que las ONL han de asimilar que tienen un nuevo competidor para lograr contratos de la Administración y que va a ser difícil poder sortear este problema ya que la legalidad —Ley de Contratos del Estado— permite este instrumento de financiación de los servicios públicos.

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LA «ONOGENEIZACIÓN» DE LAS EMPRESAS

El concepto «onogeneización» se refiere a la utilización de las estructuras jurídicas y formas de actuar de las ONL por parte de las empresas mercantiles. Actualmente, las formas más conocidas de «onogeneización» son la creación de Fundaciones de empresas. Un fenómeno que se viene observando en los últimos tiempos es la sucesiva aparición de Fundaciones de empresa, las cuales pueden tener diferentes objetivos, unas veces pueden responder a la voluntad de proveer servicios bajo la forma jurídica de una ONL para canalizar la acción social de la empresa. Este es un fenómeno reciente ya que tradicionalmente la empre-

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sa realiza actividades de patrocinio deportivo, patrocinio cultural y mecenazgo social a través de otras Organizaciones No Lucrativas. El fundador de la Fundación de empresa es la empresa y vehicula su relación otorgándoles el nombre, pero, lo que es más importante, es la subordinación que le exige a sus estrategias y objetivos. En la Fundación manda la empresa. El objetivo de la empresa es que el ciudadano perciba que la empresa y su Fundación realizan actividades complementarias. La gestión de las Fundaciones de empresas sigue la lógica empresarial y por ello se le exige que administre sus recursos con criterios de eficiencia y eficacia; aún más, una Fundación debe multiplicar, con recursos de terceros, los recursos que gestiona. «Si no, tendría más sentido actuar directamente desde la empresa que crear una entidad nueva» (1). La empresa no busca una Asociación para el desarrollo de su acción social sino que crea su propia Fundación para conducir la suya propia; es decir, las empresas crean sus propias Organizaciones No Lucrativas para canalizar su «solidaridad». El 60% de las sociedades del IBEX-35 (mayores empresas que cotizan en Bolsa) cuentan con una Fundación de empresa. Según datos existentes (2), el gasto realizado por las empresas en sus Fundaciones corporativas, en actividades de patrocinio cultural y mecenazgo social, alcanzó casi los 660 millones de euros en el año 2001. Existen varias razones por las que una empresa puede estar interesada en constituir una Fundación: mayor agilidad en la

(1) ABAD, F.: «Responsabilidad social empresarial», en Cinco Días Web.comunidar (2) Primer Mapa de Fundaciones de empresa, informe realizado por Fundación Telefónica y ESADE.

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gestión de los proyectos, una mayor implicación de la empresa en los proyectos, refuerza la imagen corporativa externa, mayor libertad para implementar la propia línea de mecenazgo, etc. La Fundación de empresa tiene otra finalidad que a menudo pasa inadvertida y que es el objetivo de ejercer de «lobby» o «presión hacia la Administración publica»; el hecho de que los patronos de la Fundación puedan relacionarse con los responsables de ésta desde una plataforma en donde convergen los objetivos públicos de desarrollo de la sociedad favorece el cauce del intercambio de información entre ambos agentes. Las Fundaciones de empresa es un instrumento jurídico que las empresas utilizan cada vez más para desarrollar la responsabilidad social externa de la misma y para hacer llegar su imagen de marca ante la Administración. Las ONL tradicionales (Asociaciones y Fundaciones) van a tener que competir con las Fundaciones de empresa en su propio sector ya que ambas se les reconoce como Organizaciones No Lucrativas. Además, ocurrirá que las Fundaciones estarán mejor posicionadas que las ONL para logra proyectos públicos porque es de prever que dispondrán de una mejor imagen organizativa, mayor cultura empresarial y mejor salud financiera. Las empresas utilizan la buena imagen de las ONL para sus propios fines empresariales. Hoy en día estamos asistiendo a una dimensión social de la acción social de la empresa que utilizando un discurso de la «ética empresarial de la empresa», puede responder a diversos planteamientos y diversas finalidades, desde la de responder a un cierto ideal de justicia social, a la de utilizar el marketing social como medio publicitario. El origen de la colaboración de las empresas en acciones de «interés general» se remonta a las acciones de esponsoriza-

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ción y mecenazgo, conceptos relacionados con la publicidad en los ámbitos del deporte (esponsorización) y financiación de las actividades artísticas (mecenazgo). El marketing social o marketing con causa es una nueva forma de patrocinio que tiene como objetivo compartir el beneficio de la publicidad de la empresa con la realización de una acción social. Es un patrocinio que está centrado en el ámbito de las actividades sociales. El compromiso de una empresa con un programa social a fin de mejorar la calidad de vida y promover la integración de todos los colectivos sociales ofrece la imagen de una organización «inteligente» preocupada por el futuro y el bienestar de la gente. El marketing social puede ayudar a una empresa a ganar visibilidad y a mejorar su imagen corporativa, presentándose a la opinión pública como una organización con responsabilidad social y compromiso cívico. En ocasiones, algunas empresas han desarrollado programas de marketing con causa con el objetivo de facilitar su entrada en un nuevo mercado. Demostrar que la marca asume un compromiso con la comunidad puede ser un modo eficaz de localizar un producto en su entorno y una forma de presentarse en la sociedad. El marketing social se presenta como una acción que beneficia a las empresas y a las ONL. Las empresas necesitan de las ONL para legitimar o impulsar la venta de sus productos y las ONL necesitan de las empresas para obtener más recursos financieros. El marketing social es una técnica publicitaria en la que se comunica que parte del dinero de las ventas de la empresa se va a invertir en acciones altruistas y busca aquellas acciones sociales en los que sus clientes se puedan identificar. Por ejemplo, una ONL colabora en la financiación de un hospital para niños con problemas en un país de África; su objeti-

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vo es transmitir la idea de que dicha organización se preocupa por la salud de las personas. Intenta asociar el mensaje de salud de los niños con productos sanos destinados al público infantil. El márketing social no está exento de criticas como reconocen sus propios impulsores. Desde una perspectiva filantrópica, algunos se preguntan si una acción de este tipo debe entenderse como una actitud solidaria que dignifica a la empresa o como una coartada cuyo interés es, en última instancia, aumentar las ventas. Desde una perspectiva de políticas públicas, la crítica también apunta a una característica frecuente de los programas de marketing social: que las empresas gastan más dinero en publicitar y dar cobertura a la acción que en el sostenimiento estricto de la causa. Las empresas caminan sobre una línea delgada que sitúa, a un lado, la oportunidad de incrementar sus ventas, dar una imagen positiva y lograr una buena repercusión mediática, y, al otro lado, la ejecución de un acto fallido que genera mala prensa y reacciones negativas por público. Otra de las criticas del marketing social es que los esfuerzos financieros de éstos se orientan, generalmente, a causas populares sin riesgo y con alta visibilidad y descuidan a grupos menos populares de alto riesgo y baja visibilidad que igualmente necesitan apoyo. En el contexto del marco financiero de las ONL los ingresos incipientes que reciben de la acción social externa de las empresas pueden verse reducido si éstas deciden dar un impulso decidido a la creación de sus propias Fundaciones; en este caso, surgirían más competidores de las ONL tradicionales que pueden converger en la realización del mismo tipo de actividades sociales y en acceso de los mismos recursos públicos.

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EL CONTEXTO FINANCIERO DE LAS ONL: LOS PROBLEMAS RELACIONADOS CON SU FINANCIACIÓN

Existe el tópico de que las ONL tienen una elevada dependencia financiera de la Administración pública. Pero no siempre es así y dependerá del rol mayoritario de la Organización. El diferente tamaño económico de las ONL suele estar asociado al diferente rol que ejercen éstas en el conjunto de la sociedad percibiendo dos grandes grupos (sin excluir la posibilidad de otros) de componentes diferentes pero no excluyentes; así el grupo que gestiona «mayoritariamente ideas» versus el grupo que gestiona «mayoritariamente servicios». El grupo de las organizaciones que «gestionan ideas», su dependencia financiera de la Administración pública es pequeña porque las organizaciones pueden prescindir de dicha financiación, al mismo tiempo que el desarrollo de determinadas actividades o ciertas posturas respecto a las políticas del Gobierno no les permite o no desean la utilización de esta fuente de financiación. En cambio, el grupo de «gestión de los servicios» su dependencia financiera de la Administración pública es mucho mayor, pudiendo llegar a la dependencia casi total ya que la Organización se convierte en el «brazo gestor» del Gobierno. Por ejemplo, cuando una entidad presta servicios públicos en los que la Administración financia el coste del servicio, es evidente que en este caso la mayoría de los ingresos de las Organizaciones procederán de la Administración pública. En los debates sobre las ventajas e inconvenientes de recibir mayoritariamente ingresos públicos se argumenta frecuentemente que si la Organización es financiada por la Administración pierde independencia en su capacidad de actuar, ya que los ingresos vendrán disminuidos si sus ideas sobre la política 228

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social del colectivo que gestionan difiere de las ideas de la Administración. A este respecto se debe tener en cuenta dos aspectos: primero, si la organización es o no gestora de servicios y, segundo, cuando la entidad es gestora de servicios, si éstos los provee por cuenta de la Administración o son completamente independientes. En el caso de que la ONL sea mayoritariamente gestora de ideas, la Organización puede subsistir siendo completamente independiente de la Administración, ya que la mayoría de los ingresos procederán de sus socios o de los donativos. Tienen un margen de libertad de actuación mucho mayor respecto a una Organización que gestione servicios. Esto es así, porque el coste de los proyectos suele ser pequeño, la temporalidad de los proyectos puede ser variable, se pueden buscar vías alternativas de financiación y la mayor parte de los proyectos se sustentan sobre la base del trabajo voluntario de sus propios dirigentes y socios. En cambio, cuando los proyectos son servicios que se deben prestar continuadamente en el tiempo (todo el año), cuando el coste de los servicios es elevado y éste no puede repercutirse mayoritariamente en los usuarios, etc., entonces es cuando la ONL no tiene tantas posibilidades de ser independiente de la Administración pública. Sin embargo, no todas las Organizaciones prestadoras de Servicios Sociales reciben mayoritariamente financiación pública sino que siempre hay un grupo de ellas que prefiere conservar su independencia y basar su financiación en la voluntad de los individuos que apoyan su misión, por ejemplo, algunas ONGD, organizaciones del entorno de la Iglesia, o algunas Fundaciones, las cuales pueden vivir de las rentas que genera su propio patrimonio. Cuando la Administración asume el compromiso de garantizar la provisión y la financiación pública de los servicios, es

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cuando requiere la colaboración de una red de centros que le ayude a garantizar la oferta de los servicios. Esta red incluye centros gestionados por la propia Administración pero, también, aquellos otros privados con finalidad no lucrativa o lucrativa. Las organizaciones que se integren en esta red se convierten en «gestores» de la Administración pública y, por tanto, van a recibir la financiación correspondiente al coste de estos servicios. En el caso de los centros gestores de la Administración, la estructura financiera de la Organización deberá ser mayoritariamente de ingresos públicos, ya que realizan un servicio por cuenta de la Administración y en donde los programas de actuación de los servicios son los que determina el Gobierno. La Tabla adjunta muestra la diferente estructura financiera de las Organizaciones proveedoras de Servicios Sociales y según sean gestoras de servicios públicos o no y a su vez diferenciado entre las Asociaciones y las Fundaciones Estructura financiera del sector de Servicios Sociales Asociaciones

Servicios/Ventas Donativos/Patrocinios Cuotas socios Administración pública Patrimonio y otros

Fundaciones

Servicios/Ventas Donativos/Patrocinios Cuotas socios Administración pública Patrimonio y otros FUENTE: Elaboración propia.

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Servicios Sociales

Servicios públicos

20,6 4,84 5,16 57,20 12,20

13,60 4,50 76,45 5,45

Servicios Sociales

Servicios públicos

23,02 10,08

12,35 0,95

49,30 17,60

74,80 11,90

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De los datos contenidos en los dos cuadros anteriores podemos apreciar que en ambos casos, tanto en Asociaciones como en Fundaciones, hay una diferencia significativa cuando se compara la estructura financiera media del sector de Servicios Sociales con la estructura de aquellas organizaciones que prestan servicios públicos. Así cuando las Organizaciones son «gestoras» del Gobierno tienen un porcentaje de ingresos públicos mayor que cuando no lo son. Los problemas financieros de las ONL suelen concentrarse en las entidades de servicios, ya que es donde los presupuestos son mucho más importantes y en donde los pagos se deben hacer periódicamente, como, por ejemplo, pagar la nómina mensualmente, pagar a los proveedores, etc. Además, las ONL suele tener problemas para solicitar endeudamiento bancario, con lo cual es todavía más difícil mantener una estructura financiera sin riesgos. Las entidades bancarias no suelen aceptar como aval el patrimonio de la Organización ya que es difícilmente realizable al estar adscrito a un fin social, por otra parte, al ser una Organización colectiva no suelen ser posible la presentación de avales de los socios, con lo que se complica todavía más la estabilidad financiera de la Organización. Las ONL están en una posición desfavorable respecto a las empresas mercantiles cuando acceden a concursos o cuando se trata de ofrecer un servicio que requiere previamente una inversión. Las empresas mercantiles pueden contar con créditos bancarios y con soportes financieros de la empresa matriz (Fundaciones de empresa), lo que implica que pueden soportar mucho mejor los posibles retrasos en el cobro de los recursos de la Administración. Asimismo, las empresas pueden realizar inversiones porque tienen capacidad de endeudamiento, con lo que adelantan la inversión y luego la recuperan progresivamen-

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te (amortización) a través de los precios o a través de los precios concertados con la Administración. Las dificultades de endeudamiento de las ONL es uno de los problemas importantes para poder competir con las empresas en el escenario de la provisión de los servicios públicos. Otro de los problemas de las ONL es su misión de desarrollar proyectos marginales. Existen otros servicios, los cuales el Estado no los reconoce como servicios públicos, pero que admite que se deba actuar para paliar la necesidad. Este tipo de proyectos suelen ser nuevos, situados en zonas no siempre urbanas, para colectivos pequeños y muy marginados. La propuesta de nuevos proyectos sociales no siempre lo inicia la Administración sino que la mayoría de las veces lo hacen las propias ONL, pero tanto en un caso como en otro, el principal problema es la financiación y su continuidad. El instrumento financiero utilizado suele ser la subvención, con lo cual no garantiza la continuidad del proyecto y si, por los motivos que sean, la Comunidad decide recortar sus gastos, la financiación del proyecto puede verse recortada o suprimida. No obstante cabe recordar que actualmente se puede utilizar la formula de los convenios plurianuales. Uno de los problemas que se enfrentan estos proyectos «pioneros» es que muchas veces no se conoce exactamente el coste que resultará la prestación de dicho servicio y se hacen estimaciones a la baja; otras veces, es la propia Administración que hace las estimaciones a la baja y, en definitiva, no se financia lo suficiente, conduciendo a dichos proyectos a la precariedad económica o a su propia desaparición El resultado de todo ello es que muchos proyectos pioneros se inician por la presión social, pero al no asegurarles la

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adecuada financiación pública, éstos deben interrumpirse porque no son viables financieramente, creando frustración social en los usuarios, promotores y donantes al mismo tiempo. Este es uno de los problemas que las ONL deberían saber reconducir demostrando el coste, pero a su vez el impacto social positivo que genera la realización de dichos proyectos. Al mismo tiempo, la Administración pública debería saber reconocer y valorar que las ONL son los únicos interlocutores que pueden llevar proyectos de este tipo ya que la empresa privada en proyectos de estas características no entrará nunca a ser un competidor.

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CONCLUSIONES

La asunción de nuevas o mayores responsabilidades por parte del Gobierno/s ha impulsado la introducción de nuevas formas de financiación pública de los Servicios Sociales, las cuales han favorecido la introducción del sector privado lucrativo. El Estado, a medida que amplia la oferta de los servicios públicos o amplia el acceso a los mismos, necesita disponer de una mayor infraestructura de servicios que permita garantizar dicha cobertura. Dicha red de servicios es de composición mixta e incluye centros propios de la Administración, centros de las ONL y empresas del sector privado no lucrativo. Tradicionalmente, la provisión de los Servicios Sociales se realizaba a través de los centros de la propia Administración y los centros de las ONL. A medida que el Gobierno necesita ofertar más plazas y, especialmente, aquellas con «diseño» propio, recurre a la formula de la gestión concertada. Este instrumento de financiación regulado a través de la Ley de Contratos permite que todo tipo de Organización privada pueda acceder

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a los concursos públicos, lo cual ha permitido la entrada de las empresas mercantiles en la red pública de los Servicios Sociales. Esto implica que las ONL se encuentran en un escenario competitivo en la consecución de unos ingresos públicos limitados. Cada vez hay más Organizaciones y más oferta de servicios, y la «tarta» a repartir de los presupuestos públicos es limitada, con lo cual significa que algunas Organizaciones van a quedar excluidas de dicho reparto. El hecho de que la creación de Fundaciones de empresa sea un fenómeno en expansión hará que las ONL tradicionales (Asociaciones y Fundaciones «clásicas») vayan a tener que competir con éstas en su propio sector ya que a ambas se les reconoce como Organizaciones No Lucrativas. Además, ocurrirá que las Fundaciones estarán mejor posicionadas que las ONL para lograr proyectos públicos porque es de prever que dispondrán de una mejor imagen organizativa, mayor cultura empresarial y mejor salud financiera. En este marco de competitividad, todas las Organizaciones (lucrativas y no lucrativas) se sitúan en la misma línea de salida y sólo ganaran aquellas que sepan demostrar y convencer de su buen quehacer en la gestión y en la organización. Ello obliga a que las Organizaciones No Lucrativas deben saber modernizar sus técnicas de gestión y saber transmitir sus políticas de impacto social y dar visibilidad a sus proyectos ya que de lo contrario pueden quedar relegadas a la prestación de servicios marginales. La modernización en la gestión, una política de transparencia informativa y de comunicación con sus interlocutores, son retos que las ONL deben afrontar para permanecer y ser protagonistas en este espacio de provisión de Servicios Sociales, de los que, por otro lado, han sido las pioneras de su desarrollo.

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La política de la Unión Europea ante la pobreza y la exclusión social Pablo Podadera Rivera* Profesor Titular de Universidad. Salvador Pérez Moreno* Profesor Ayudante. Antonio García Lizana* Catedrático de Universidad.

Sumario 1. La política ante la pobreza.—2. El caso de la UE.—3. La segunda etapa.—4. La política estadística como parte de la estrategia eurocomunitaria ante la pobreza.—5. La pobreza y la desigualdad distributiva en la Unión Europea a la luz del PHOGUE.—6. Conclusiones.—7. Bibliografía.

RESUMEN A lo largo de la Historia, los poderes públicos se han venido ocupando de la pobreza dentro del continente europeo. Así ha ocurrido dentro de la UE, continuando con dicha tradición, y aumentando el interés desde 1975. En el presente artículo se realiza un análisis general de las políticas aplicadas, diferenciando dos etapas separadas por la fecha de 1994. En particular, se observan los esfuerzos realizados en el ámbito de la política estadística, con el fin de definir,

(*) Departamento de Economía Aplicada (Política Económica y Economía Política). Universidad de Málaga.

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observar y conocer de la mejor manera posible la realidad social de la pobreza dentro del territorio de la Unión. ABSTRACT The political preoccupation about poverty has a long history into European continent. EC authorities continue this tradition, and have been increasing their interest since 1975. In this article, we analyse their policies on poverty, introducing a division into two steps, separated by 1994. A particular consideration is made with respect to the efforts in the field of statistical policy, to facilitate defining, observing and getting to know the social reality of poverty in EU as much as possible. Key words: Poverty, European Union, Social Exclusion, Statistical Policy.

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LA POLÍTICA ANTE LA POBREZA

La preocupación política por la pobreza no es reciente. Al fin y al cabo, «la historia de la pobreza es prácticamente la historia de la Humanidad» (HAZLITT, 1974, 9). Entendida como privación y necesidad, desigualdad o marginación, ha sido un tema recurrente en todos los tiempos y latitudes. Aun cuando haya evolucionado con la Historia. Hoy, p. ej., cuando la inmigración se ha convertido en una de las expresiones de la pobreza para la Unión Europea, no podemos olvidar que fueron la pobreza y el hambre las que empujaron a muchos europeos durante los siglos XIX y XX a emigrar a otros continentes. Y yendo hacia atrás, habría que recordar que los periodos de hambre fueron una constante recurrente. Por sólo citar un dato, causa estupor pensar que en el invierno de 1709 pudieran morir en Francia un millón de personas, como consecuencia de la pobreza y privaciones anejas, sobre una población de 20 millones. No es de extrañar, pues, que los poderes públicos se hayan ocupado, también a lo largo de la Historia, de afrontar tales situaciones (HAZLITT, 1974, 71 y ss.). Aunque lo hayan hecho de formas dispares. Según KIRSCHEN y colaboradores (1977, 78-79), en Europa, la redistribución de la renta en forma de ayuda a los pobres permaneció hasta el siglo XVII en manos de las Iglesias, no estableciéndose hasta 1601 el principio de intervención gubernamental, con la conocida «Ley de pobres» inglesa. Sin embargo, estos autores olvidan que durante la Edad Media instancias políticas civiles ya se habían ocupado del problema en España (ver, p. ej., CASADO, 1971, 29); o que en 1526 LUIS VIVES publicara su obra De subventione pauperum, cuyo libro segundo contenía un memorial de recomendaciones para los burgo-

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maestres de Brujas. En relación con dicho tema, se desencadenó una viva polémica en España entre partidarios de posiciones intervencionistas y liberales acerca del modelo político a aplicar (ver MARTÍN, 1988, 7-20; PERROTTA, 1999, 95-120). En la época moderna, el tema se ha filtrado en las propuestas habituales sobre objetivos políticos. No es de extrañar que fuera un hombre como PIGOU, tan marcado en su biografía personal por la sensibilidad social, quien incluyera en su Economics of Welfare (1920) la mejora de la distribución de la renta entre tales objetivos, teniendo en mente los problemas de la pobreza. Las preocupaciones de KEYNES —tan importante para entender la política contemporánea— son igualmente harto conocidas (ver PÉREZ MORENO, 2000, 147-167). El caso es que, a pesar de las prevenciones de muchos responsables políticos, la política de distribución de la renta está ampliamente aceptada. Y a decir verdad, como ha señalado WATSON (1975, 667), dicha política no es sino un intento de realizar la justicia y la equidad, reduciendo las rentas de los ricos y elevando las de los pobres.

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EL CASO DE LA UE

La UE no es, en este sentido, una excepción, a pesar de que según el principio de subsidiariedad «es claro que las autoridades de la Unión no pueden suplantar en este terreno a los Estados miembros» (CES, 1997, 99). Sin embargo, cada vez resulta más evidente la implicación de las instituciones eurocomunitarias, ya que la construcción europea requiere consolidar la dimensión social para reforzar la cohesión interna. La política de la UE puede considerarse bajo una doble perspectiva: de una parte, las actuaciones expresamente diseñadas para afrontar la pobreza y exclusión; de otra, las intervenciones 242

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de carácter indirecto. Estas últimas, a pesar de su importancia, tienen menos interés para los propósitos de este artículo. Nos estamos refiriendo a todas aquellas políticas aplicadas desde los primeros momentos de las Comunidades Europeas con capacidad de impacto sobre la pobreza. A destacar, los Fondos Estructurales, diseñados para corregir situaciones de desigualdad sectorial, territorial o social. Obviamente, tales situaciones presentan, de hecho, conexiones claras con la existencia de pobreza. Pero es claro que no ha sido la pobreza, en sí misma y en cuanto tal, el objeto u objetivo de tales medidas políticas. Nos centraremos, pues, en las actuaciones y propuestas diseñadas específicamente para afrontar las situaciones de pobreza y exclusión, las cuales son relativamente recientes. Pueden distinguirse, a su vez, dos tipos de actuaciones: las orientadas a estimular iniciativas en los Estados miembros, para potenciar y armonizar las políticas nacionales pertinentes, y las que constituyen figuras directamente diseñadas para afrontar la pobreza bajo una perspectiva comunitaria, aun cuando —obviamente— contando con la implicación de los Estados miembros, a tenor de las competencias respectivas. Una fecha clave para estas políticas es 1975, cuando ve la luz el primer programa comunitario específico orientado hacia la pobreza y tiene lugar la celebración del primer Consejo Europeo, cuya preocupación por el tema (dado su peso en el proceso de decisión) ha sido fundamental, como veremos. Sin embargo, el enfoque empleado y el énfasis adoptado por los órganos de las Comunidades, primero, y de la Unión Europea, después, han variado notoriamente a lo largo del tiempo, pudiendo diferenciarse dos etapas: A partir de 1994 van a detectarse importantes modificaciones, tanto en las actuaciones comunitarias, como en el contexto internacional, en la

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medida en que la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague plantea un escenario novedoso en el que las exigencias sobre pobreza se sitúan en primer plano, lo que parece afectar a la propia lógica de la acción comunitaria (ver Comunidades Europeas, 2000c). La primera etapa tuvo un carácter experimental, bajo la idea de poner a prueba, de forma limitada y controlada, diversos procedimientos con el fin de contrastar su utilidad y alcance. Posiblemente, lo que quedó manifiesto no fue tanto la pertinencia de un procedimiento empírico concreto, como la necesidad de encontrar soportes teóricos y metodológicos válidos para fundamentar sólidamente las opciones políticas adecuadas. La segunda etapa, pues, se caracteriza por un contenido marcadamente especulativo, orientándose el eje fundamental hacia la búsqueda de fórmulas capaces de ofrecer tales respuestas. Lo más característico de la «etapa experimental» (1975-1994) es, precisamente, la puesta en marcha de diferentes programas, en los que se enfatiza la idea de acciones piloto, que sirvan de referencia para aprender a partir de las mismas. Así aparece en el mismo enunciado del primero de ellos: «Programa de estudios y de proyectos piloto para combatir la pobreza», que se desarrolló entre 1975 y 1980 (ver Comunidades Europeas, 1975 y 1977). Se pretendía poner en marcha un conjunto de proyectos experimentales e investigaciones orientadoras en contextos diferenciados, que permitieran mejorar el conocimiento de la realidad para luchar contra la pobreza (1). De entrada, resulta (1) Tales planteamientos hacen pensar en que apenas hemos avanzado en el continente, desde aquella remota fecha de 1526, cuando VIVES proponía (aparte de prohibir la mendicidad e implicar a los poderes públicos en el tema) investigar la pobreza para su adecuado tratamiento, estableciendo categorías en las situaciones de pobreza para aplicar tratamientos diferenciados (ver CASADO, 1977, 19; GARCÍA LIZANA y otros, 1979).

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significativo que, a pesar de reconocerse que la persistencia de la pobreza era incompatible con el logro de objetivos como el desarrollo armónico de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, expansión continuada y equilibrada, estabilidad creciente, elevación del nivel de vida, etc., no se aprobara junto con el Programa una dotación presupuestaria específica, remitiendo vagamente a que se cubriría en función de las necesidades que se fueran generando, dentro de las previsiones presupuestarias generales. Tiempo más tarde, en 1985, se aprobó el segundo Programa, «Acción comunitaria específica de lucha contra la pobreza», con un presupuesto inicial de 25 millones de ecus, posteriormente incrementado a 29 millones (Comunidades Europeas, 1985; 1986). Tal como había pedido el Parlamento Europeo, este programa fue adoptado para el período 1985-1989. Sin embargo, a pesar de su nombre, el programa se proponía, simplemente, promover distintos tipos de acción-investigación, con el fin de poner a prueba métodos novedosos para ayudar a personas pobres o amenazadas por la pobreza, la difusión e intercambio de conocimientos y métodos y la difusión e intercambio de datos comparables acerca de la pobreza. El III Programa, «Programa a medio plazo de medidas para la integración económica y social de las categorías de personas económica y socialmente menos favorecidas», fue aplicado entre 1989 y 1994 (Comunidades Europeas, 1989a). A pesar del nombre, continuó centrado en proyectos locales, manteniendo el carácter experimental y el apoyo al intercambio de métodos, conocimientos y datos. Es importante subrayar que, coincidiendo con este Programa, se introduce un concepto llamado a tener fortuna: el de exclusión social. La propia Comisión Europea reconoce en el

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informe final sobre «Pobreza III» (Comunidades Europeas, 1995, 6-9), que la perspectiva empleada en este Programa para afrontar el problema de la pobreza, que lleva a la consideración de diferentes categorías de personas en función de sus posibilidades de participación en la dinámica social, justifica la tendencia a dejar de hablar de «pobreza» para hacerlo de «exclusión social», alertando sobre el peligro de ruptura de la cohesión social que supone la agravación de las situaciones y procesos de exclusión. En realidad, pocas fechas después de la aprobación del Programa, el Consejo aprobó una Resolución, de 29 de septiembre de 1989, dedicada a la exclusión social (Comunidades Europeas, 1989b), llamando la atención a los Estados miembros para que actuaran al respecto. Tal concepto vuelve a aparecer en otras ocasiones, como, por ejemplo, en dos Recomendaciones sobre protección social (Comunidades Europeas, 1992a y 1992b).

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LA SEGUNDA ETAPA

La actividad comunitaria reseñada se cancela bruscamente en 1994, con la denegación por parte del Consejo de la aprobación del IV Programa comunitario (1994-1999), diseñado y presentado por la Comisión, tras evaluar los métodos y los resultados de «Pobreza III». Este inusual desmontaje de una política comunitaria responde principalmente, según ADELANTADO y GOMÁ (2000, 209-210), a la inamovible posición del Gobierno alemán, atendiendo al principio de subsidiariedad. De todos modos, desde un punto de vista práctico, tampoco puede extrañar, si tenemos en cuenta los desalentadores registros estadísticos sobre evolución de la pobreza. Es evidente que se necesitaban nuevos caminos, a cuya búsqueda pare-

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cen orientarse, fundamentalmente, las iniciativas acometidas durante la que hemos denominado «etapa especulativa». A partir del Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995, dicho órgano comienza a abordar la cuestión de una manera significativa, planteando incluso la puesta en marcha de instrumentos de evaluación. Siguiendo tal línea, los Consejos de Turín, Florencia y Dublín, en 1996; Ámsterdam, 1997; Colonia, 1999, etc., han continuado profundizando, recogiendo entre sus prioridades cuestiones relacionadas con métodos, instrumentos y elaboración de políticas. Pero será el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000) el que ha supuesto, también en este campo, un hito fundamental, pretendiendo hacer de la promoción de la inclusión social una prioridad, a través de un «método abierto de coordinación» por el cual se combinan los planes de acción nacionales con las iniciativas de cooperación en el ámbito comunitario. El fin último es promover una mayor comprensión sobre el tema, una mejor práctica y alcanzar indicadores comunes y evaluaciones comparativas, lo que implica abrir un amplio espacio para la definición de las actuaciones pertinentes. Con independencia de que, mientras tanto, se estén incorporando aplicaciones precisas de los nuevos planteamientos en determinadas políticas comunitarias (como las prioridades del Fondo Social Europeo para el período 2000-2006). La línea abierta por el Consejo de Lisboa se ha visto profundizada en los Consejos siguientes, destacando el de Niza (diciembre de 2000), donde se aprobó la denominada Agenda Social Europea, en la que se definen las prioridades de actuación concretas para los siguientes cinco años en política social. Concretamente, en el ámbito de la exclusión social y erradicación de la pobreza se apuesta por medidas muy directas, como el desarrollo en cada Estado miembro, en el marco del método abier-

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to de coordinación definido por el Consejo Europeo de Lisboa, de un plan nacional de acción para luchar contra la pobreza y la exclusión social de dos años de duración, el uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación para reducir la exclusión social, etc. Un capítulo importante es mejorar el conocimiento de la realidad, mediante instrumentos de análisis y evaluación, partiendo de una base y un lenguaje común (ver, p. ej., Cuadernos de Gobierno y Administración, 2000). En este contexto, además de impulsar un tratamiento transversal de la inclusión social en las políticas de los Estados miembros, se recupera el interés por los programas específicos; pero respondiendo ahora a los nuevos criterios que estamos señalando. En 2000, la Comisión propuso al Parlamento Europeo y al Consejo un programa de acción comunitario quinquenal a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social (Comunidades Europeas, 2000b). A partir de esta propuesta, en diciembre de 2001, el Parlamento Europeo y el Consejo (Leaken) aprobaron un «Programa de acción comunitario a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social» (Comunidades Europeas, 2001), para el período 20012006, cuyos propósitos son mejorar la comprensión de la exclusión social y de la pobreza, con la ayuda de indicadores comparables; organizar intercambios sobre las políticas que se lleven a cabo, estimulando el aprendizaje mutuo, y desarrollar la capacidad de los agentes para hacer frente de manera eficaz a la exclusión social y a la pobreza para promover fórmulas innovadoras, en especial a través del establecimiento de redes a nivel europeo y del fomento del diálogo con todos los agentes implicados, incluidos los niveles nacional y regional. En el Consejo Europeo de Barcelona (marzo de 2002) se vuelve a insistir en la «...necesidad de reforzar la integración

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social y la lucha contra la exclusión...», debiendo destacarse la invitación para que los Estados miembros incluyan en sus planes de acción nacionales la fijación de objetivos cuantificados dirigidos a reducir de modo significativo, antes de 2010, el número de personas con riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social. La importancia de esta propuesta debe ser especialmente subrayada, ya que supone romper con la tradición inveterada de no disponer de un indicador definido en el ámbito de la distribución.

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LA POLÍTICA ESTADÍSTICA COMO PARTE DE LA ESTRATEGIA EUROCOMUNITARIA ANTE LA POBREZA

A tenor de todo lo indicado, una de las apuestas más sólidas de la Unión en el ámbito de la pobreza es la política estadística, consistente, en concreto, en el diseño y utilización de indicadores que permitan captar los principales problemas implicados y servir de referencia para avanzar en el logro de los objetivos políticos. Sin embargo, no está siendo un camino sencillo. Según SEOANE y UREÑA (1997), los primeros pasos en esta dirección apostaron por las fuentes estadísticas propias de los países miembros, con contenido similar al requerido (Encuesta de Población Activa, Encuesta de Presupuestos Familiares, fuentes administrativas, etc.). Sin embargo, la ausencia de datos sobre rentas en algunas de ellas, la falta de armonización, los problemas de cobertura de los registros administrativos y la diferente legislación en los Estados miembros indicaron la necesidad de realizar una operación estadística nueva, armonizada a escala comunitaria y coordinada por Eurostat, e integrada en sentido estadístico con el resto de encuestas dirigidas a los hogares y con otros tipos de información estadística nacional y

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comunitaria: el Panel de Hogares de la Comunidad Europea (PHOCE), también conocido en España como Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE), para estudiar renta, empleo, pobreza, exclusión social, salud, etc. El PHOGUE va más allá de la instantánea de información transversal, ya que no sólo describe la situación en un momento determinado, sino que permite información longitudinal al adoptar la fórmula de panel fijo. Así, los hogares que forman parte de la muestra inicial son seguidos durante ciclos sucesivos, lo que permite, como veremos más abajo, estudiar la permanencia de la población en la situación de partida o su movilidad. Entre 1990 y 1992 se desarrollaron varios estudios y conferencias preparatorios y una prueba piloto en 1993, iniciando el trabajo sistemático en 1994. Sin embargo, en la reunión anual de directores de estadísticas sociales que tuvo lugar el 13 y 14 de junio de 1999 se acordó reemplazarlo a partir de 2002 por un nuevo conjunto de estadísticas comunitarias sobre la renta y las condiciones de vida, conocido como EU-SILC. Tal decisión estaba fundamentada principalmente en la necesidad de adaptar el contenido y mejorar el funcionamiento de la encuesta con arreglo a las nuevas demandas políticas en materia de pobreza y exclusión social (ver Comisión Europea, 2001).

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LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA EN LA UNIÓN EUROPEA A LA LUZ DEL PHOGUE

Habiendo llegado el momento de cerrar el PHOGUE, valdría la pena mirar hacia atrás y valorar hasta qué punto nos ha permitido conocer el estado de la Unión, en el ámbito de la pobreza y la distribución. Así, en el Cuadro 1 recogemos las estimaciones realizadas por Eurostat concernientes a la denominada

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«tasa de riesgo de pobreza» (risk of poverty rate) entre los años 1995 y 2001 (2). Tales datos ponen de relieve que en torno al 15 ó 16% de la población comunitaria poseía en estos años una renta inferior al 60% de las respectivas rentas medianas equivalentes nacionales, que es el umbral de pobreza considerado por el instituto estadístico europeo. En líneas generales, cabe afirmar que las mayores tasas de riesgo de pobreza residen en los países sureños y en los anglosajones, frente a la situación más favorable de los centroeuropeos y escandinavos. Cuadro 1. Tasa de riesgo de pobreza UMBRAL: 60% RENTA MEDIANA EQUIVALENTE

B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EU15

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

16 10 15 22 19 15 19 20 12 11 13 23 — — 20 17

15 9 14 21 18 15 19 20 11 12 14 21 8 — 18 16

14 9 12 21 20 15 19 19 11 10 13 22 8 9 18 16

14 12 11 21 18 15 19 18 12 10 13 21 9 10 19 15

13 11 11 21 19 15 19 18 13 11 12 21 11 9 19 15

13 11 10 20 18 16 20 18 12 10 12 21 11 11 19 15

13 10 11 20 19 15 21 19 12 11 12 20 11 9 17 15

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia (2) Aunque en un principio Eurostat publicó algunas estimaciones de la tasa de riesgo de pobreza para 1994, posteriormente optó por no incorporar dichas estimaciones en sus documentos, atendiendo a algunas deficiencias detectadas en los datos.

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Por otro lado, como ha sido señalado, es factible detectar la permanencia en riesgo de pobreza. Eurostat define el denominado riesgo persistente de pobreza (persistent risk of poverty) como el porcentaje de población cuya renta es inferior al 60% de la renta mediana equivalente en cada país para el año de referencia y al menos dos de los tres precedentes. Según el Cuadro 2, los países con mayor riesgo persistente de pobreza son Portugal, Grecia e Irlanda, mientras que Dinamarca, Países Bajos y Finlandia ostentan los menores niveles. La distribución espacial de este indicador muestra, pues, una considerable correlación con el mapa de la tasa de riesgo de pobreza. También llama la atención la evolución dispar del dato por países, así como el hecho de que la Unión Europea en su conjunto no sufrió alteraciones. Cuadro 2. Riesgo persistente de pobreza B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EU15

1998

1999

2000

2001

8 4 6 12 11 8 12 11 8 5 7 14 — — 11 9

7 5 6 13 11 9 12 11 8 5 7 14 5 — 11 9

8 6 6 13 11 9 13 11 8 5 7 14 6 — 11 9

7 6 6 14 10 9 13 13 9 5 7 15 6 — 10 9

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia.

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Figura 1. Riesgo persistente de pobreza

Al margen de las medidas de pobreza, un indicador de distribución de la renta que está tomando importancia en círculos comunitarios es el ratio que relaciona el porcentaje de la renta total recibida por el 20% con mayores ingresos de la población con respecto al percibido por el 20% con las rentas más bajas (Ratio S80/S20). En este sentido, en el Cuadro 3 se constata que, a pesar de observarse un ligero decremento en el tiempo en tal indicador, lo percibido por ese 20% con mayores ingresos casi quintuplica, en números redondos, a la renta obtenida por el 20% con menores ingresos, para el conjunto de la Unión. Asimismo, las menores diferencias entre los dos grupos de renta se registran en los países nórdicos, mientras que las mayores están en el Sur, coincidiendo, por cierto, con los mayores y menores niveles de renta por habitante, respectivamente;

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lo cual no debería pasar inadvertido para la política de la Unión Europea, en general, y, en particular, para las políticas relativas a pobreza y exclusión. Cuadro 3. Ratio S80/S20 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EU15

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

4,5 2,9 4,6 6,5 5,9 4,5 5,1 5,9 4,3 4,2 4,0 7,4 — — 5,2 5,1

4,2 3,0 4,0 6,3 6,0 4,3 5,1 5,6 4,0 4,4 3,8 6,7 3,0 3,0 5,0 4,8

4,0 2,9 3,7 6,6 6,5 4,4 5,0 5,3 3,6 3,6 3,6 6,7 3,0 3,1 4,7 4,7

4,0 3,0 3,6 6,5 5,9 4,2 5,2 5,1 3,7 3,6 3,5 6,8 3,1 3,4 5,2 4,6

4,2 3,0 3,6 6,2 5,7 4,4 4,9 4,9 3,9 3,7 3,7 6,4 3,4 3,1 5,2 4,6

4,3 3,1 3,5 5,8 5,4 4,2 4,7 4,8 3,7 3,5 3,4 6,4 3,3 3,5 5,2 4,4

4,0 3,0 3,6 5,7 5,5 4,0 4,5 4,8 3,8 3,8 3,5 6,5 3,5 3,4 4,9 4,4

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia.

Constatadas las desigualdades entre países, la siguiente cuestión es considerar si las mismas tienden a reducirse. Para ello, si calculamos en cada caso la evolución temporal de los índices de desigualdad de Theil que se derivan de los datos de los 13 países de la UE para los cuales disponemos de información en las cinco fechas consideradas (todos los Estados miembros, excepto Finlandia y Suecia), puede observarse que se ha producido una leve convergencia entre países sólo en el caso

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del Ratio S80/S20 (ver Cuadro 4), lo que hace más evidente la necesidad de aplicar políticas apropiadas para poder avanzar de manera armónica. Figura 2. Ratio S80/S20

Cuadro 4. Índice de desigualdad de Theil entre países ÍNDICE DE DESIGUALDAD DE THEIL

TASA DE RIESGO DE POBREZA RATIO S80/S20

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

0,032 0,026

0,029 0,024

0,038 0,034

0,029 0,032

0,030 0,024

0,034 0,024

0,033 0,023

FUENTE: Eurostat (PHOGUE) y elaboración propia

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CONCLUSIONES

Con el paso del tiempo, y a pesar de ciertas oscilaciones, puede observarse una valoración creciente de las políticas comunitarias sobre la pobreza. No obstante, las principales actuaciones propuestas han respondido a la necesidad de mejorar nuestra percepción de la realidad y nuestro conocimiento sobre los métodos de intervención, siendo muy limitadas las decisiones que implican una actuación sustantiva en el campo que nos ocupa. Así, a partir de 1975 pueden establecerse dos etapas, una primera de carácter experimental, con el propósito de poner a prueba diferentes modelos de actuación, y otra segunda de carácter especulativo, donde han primado la reflexión, el estudio y la búsqueda de respuestas que permitan armonizar las políticas de los países miembros. Lo cual no ha sido óbice para intentar impulsar al mismo tiempo el apoyo al tratamiento transversal de la pobreza y la exclusión en los diversos Estados miembros y la acción complementaria de determinadas políticas comunitarias, como los Fondos Estructurales, aun cuando las mismas no hayan sido diseñadas expresamente para abordar la pobreza. Dentro de las actuaciones consideradas, merecen un lugar destacado los esfuerzos en política estadística. En este sentido, resulta muy valioso disponer de datos homogéneos para los distintos países de la Unión, lo que facilita las comparaciones entre ellos y la armonización política, al igual que ocurre con otros objetivos.

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BIBLIOGRAFÍA

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— (1989b): Resolución del Consejo, de 29 de septiembre de 1989, relativa a la lucha contra la exclusión social. DOCE C 277, de 31-101989. — (1992a): Recomendación 92/441/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, sobre los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social. DOCE L 245, de 26/8/1992. — (1992b): Recomendación 92/442/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1992, relativa a la convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social. DOCE L 245, de 26/8/1992. — (1995): COM (95) 94 final, de 27 de marzo. Informe final sobre la aplicación del programa comunitario para la integración económica y social de los grupos menos favorecidos «Pobreza 3» (19891994). — (2000a): COM (2000) 79, de 1 de marzo. Construir una Europa que fomente la integración. — (2000b): COM (2000) 368 final, de 16 de junio. Propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa de acción comunitario a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social. — (2000c): Ficha de trabajo de la Comisión Europea. Copenhague +5: Las respuestas de la Comunidad Europea a la Cumbre mundial sobre Desarrollo Social. — (2001): Decisión 50/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de diciembre de 2001, por la que se aprueba un programa de acción comunitario a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra la exclusión social. DOCE L 010, de 12-1-2002. CUADERNOS DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN (2000): Pobreza y desigualdad en España: enfoques, fuentes y acción pública. Número 2 (monográfico).

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La política de la Unión Europea ante la pobreza y la exclusión social

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EUROSTAT (2002): http://www.europa.eu.int/comm/eurostat EUROSTAT y COMISIÓN EUROPEA (2000): The social situation in the European Union 2000. Bruselas — (2001): The social situation in the European Union 2001. Bruselas. GARCÍA LIZANA, A., y otros (1979): «Política de colonización y marginación rural». X Congreso Europeo de Sociología Rural: Crecimiento Económico y Desarrollo Regional: Armonía y discordancia en el proceso de diferenciación. Córdoba. HAZLITT, H. (1974): La conquista de la pobreza. Unión Ed., Madrid. KIRSCHEN, E. S., y col. (1977): Nueva política económica comparada. Oikos-Tau, Barcelona. LUXEMBOURG INCOME STUDY (2002): http://www.lisproject.org MARTÍN, V. (1988): «El socorro a los pobres. Los opúsculos de Vives y Soto», Información Comercial Española, 656, 21 y ss. MARTÍN REYES, G.; GARCÍA LIZANA, A.; FERNÁNDEZ MORALES, A. (1989): «La distribución territorial de la pobreza en España». En IV JORNADAS DE ESTUDIO DEL COMITÉ ESPAÑOL PARA EL BIENESTAR SOCIAL(1989): La pobreza en la España de los 80. Ed. Acebo, Madrid. PÉREZ MORENO, S. (2000): «Una revisión del sustrato biográfico del pensamiento keynesiano. Su posición ante la justicia social». Cuadernos de Ciencias Económicas y Empresariales, 38, 147 y ss. PERROTTA, C. (1999): «La disputa sobre los pobres en los siglos XVI y XVII: España entre desarrollo y regresión». Cuadernos de Ciencias Económicas y Empresariales, 37, 95 y ss. PODADERA, P. (2003): «La determinación de objetivos por las instituciones europeas en el proceso decisorio. Interdependencias políticas y económicas». Revista Universitaria Europea, n.º 3, págs. 45-65. SEOANE SPIEGELBERG, P., y UREÑA UREÑA, C. (1997): «El panel de hogares de la Unión Europea permite seguir la convergencia real». Revista Fuentes Estadísticas, núm. 24. WATSON, D. S. (1975): Política Económica. Gredos, Madrid.

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Soberanía alimentaria: un derecho más Fernando Fernández Secretario de Plataforma Rural. Miembro de Vía Campesina

Sumario 1. La producción y comercialización de alimentos. 1.1. Situación actual de la producción y comercialización de los alimentos. 1.1.1. Acceso a los recursos. 1.1.2. Sistemas de producción. 1.1.3. Las políticas neoliberales del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial del Comercio y las políticas agrarias de la Unión Europea, EE.UU. y el Grupo de Cairns.—2. La soberanía alimentaria es un derecho de los pueblos. 2.1. Políticas de mercado. 2.2. Medio Ambiente y calidad e inocuidad de los alimentos. 2.3. Acceso a los recursos productivos. 2.4. Producción-Consumo. 2.5. Organismos genéticamente modificados. 2.6. Transparencia de la información y leyes antimonopólicas. 2.7. Protección específica para las comunidades ribereñas que dependen de la pesca marina y agua dulce. 2.8. Un régimen institucional alternativo.

RESUMEN El 60% de la población mundial vive de la agricultura, la ganadería o la pesca. En algunos países, como Etiopía, Ghana, Sri Lanka o Bolivia, la producción agropecuaria aporta hasta el 70% del PIB, representa el 60% de las exportaciones totales o emplea a más del 55%

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de la población activa. La producción primaria es fundamental para los pueblos en todo el mundo, tanto por su aportación en cantidades suficientes de alimentos nutritivos y seguros, como por su función social, en cuanto que su actividad representa ser el pilar de las comunidades, culturas y territorios rurales y urbanos que se mantienen vivos en la medida que la actividad agraria, ganadera o la pesca continúan siendo la base de la estructura económica de todas estas comunidades. Todas esas funciones están amenazadas y vienen siendo socavadas por las políticas económicas neoliberales que con ímpetu creciente impulsan las grandes potencias como Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE), a través de instituciones multilaterales como la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). En lugar de garantizar la alimentación de toda la población del mundo, esos organismos presiden un sistema que multiplica el hambre y la exclusión de millones de personas campesinas, pastoras o pescadoras, que cada vez encuentran mayores dificultades para acceder a bienes y recursos productivos tales como la tierra, el agua, los peces, las semillas, las tecnologías y el conocimiento. Asistimos a una crisis sin precedentes a nivel global. La crisis del medio rural y de la principal actividad que lo sustenta tiene dimensiones planetarias. Se requieren cambios urgentes y fundamentales a este régimen mundial. ABSTRACT 60% of the world’s population earn their living from agriculture, livestock or fishing. In some countries, such as Ethiopia, Ghana, Sri Lanka or Bolivia, agricultural and fishing production accounts for up to 70% of the GDP and 60% of total exports, and employs more than 55% of the active population. Primary production is fundamental for peoples throughout the world, both because of its contribution in terms of sufficient amounts of safe and nutritious foodstuffs, and in regard to its social role as the pillar of communities, cultures and rural and urban areas which are kept alive by agricultural, stockbreeding or fishing activities as the basis of their economic structure. All of these functions are under threat and being undermined by neo-liberal economic policies which, with growing impetus, are being implemented by the major powers like the United States (USA) and the European Union (EU), and via multilateral organisations such as the World Trade Organisation (WTO), the International

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Monetary Fund (IMF) and the World Bank (WB). Far from guaranteeing food for the entire world population, these bodies preside a system which actually serves to extend the hunger and exclusion of millions of peasants, shepherds or fishermen who are increasingly struggling to access productive resources such as land, water, fish stocks, seeds, technology and knowledge. We are witnessing an unprecedented crisis at global level. The crisis in rural areas and the main activity which sustains them has planetary dimensions. Urgent and far-reaching changes must be made to this global regime.

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LA PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE ALIMENTOS

Analizar el problema de la alimentación en el planeta pasa por conocer la situación actual o modelos dominantes en la producción y comercialización de alimentos (que hemos englobado bajo la denominación de agricultura industrializada), por un lado, y por otro, describir modelos alternativos.

1.1. Situación actual de la producción y comercialización de los alimentos A principios del siglo XXI el sistema económico neoliberal se ha impuesto en prácticamente todo el mundo. Vivimos en un modelo de pensamiento único y economía únicos, sin alternativas. Bajo el concepto neoliberal la producción de alimentos se orienta (una vez superadas las hambrunas en los países industrializados y con su seguridad alimentaria garantizada) a la producción de beneficios económicos, y se basa en la ley de la oferta y la demanda y la no intervención del Estado: el libre comercio. La agricultura se incluye en el libre comercio, defendiendo que las «ventajas competitivas» (cada país tiene ventajas en la producción de algún tipo de bienes en comparación con otros países) conseguirían unos resultados justos. El sustento de la agricultura depende de las facilidades de acceso a los recursos de producción (tierra, agua, semillas, etc.) del campesinado, los tipos de sistema de producción y de las políticas agrarias y comerciales que rigen en cada lugar y momento.

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1.1.1.

ACCESO A LOS RECURSOS

El 75% de las familias pobres del mundo viven en el medio rural, la mayoría de las personas que sufren el hambre en el mundo son productores primarios. Para estas personas, el acceso a los «recursos de la vida» en condiciones de igualdad y suficiencia es lo que les separa del hambre y la emigración. Cuando hablamos del acceso a los recursos de la vida nos referimos a tierra, agua y biodiversidad. Tierra Aunque las generalizaciones siempre esconden diferencias podemos resumir en cinco puntos la situación del acceso a la tierra en los países del Sur:

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a)

La estructura agrícola se caracteriza por una distribución de tipo dual. Un pequeño número de latifundistas posee la mayoría de las tierras cultivables, mientras que una multitud de pequeñísimos propietarios, arrendatarios y colonos cultiva el resto de las tierras, que a menudo son de peor calidad. Esto provoca contrastes de dimensiones escandalosas y somete a los campesinos a la dependencia.

b)

En muchos de estos países es muy difícil el reconocimiento legal de la propiedad de la tierra que cultivan desde hace tiempo y de la que son propietarios de hecho.

c)

La apropiación indebida e impune de tierras por parte de grandes propietarios y empresas nacionales e internacionales con actividades económicas basadas en la

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utilización de los recursos naturales de las tierras, genera una injusticia intolerable al violar los derechos adquiridos de los campesinos poseedores. d)

La explotación laboral de los campesinos manifestada en la escasa remuneración salarial e indignas condiciones de trabajo.

e)

La inexistencia de una política agraria coherente y justa que se expresa en la casi total ausencia de estructuras y organismos eficaces que promuevan el desarrollo del mundo rural. Falta de infraestructuras y servicios sociales indispensables.

DESIGUALDADES EN LA DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA Guatemala. Un 2,56% de los propietarios (tamaño medio de las explotaciones de 200 Ha) posee el 65,1% de la tierra. El 88% de los campesinos sólo disponen del 16% de la tierra cultivable. En Guatemala el 32% de la población pasa hambre Bolivia. Los latifundios de más de 2.500 Ha (el 0,6% de las explotaciones) ocupaban el 66,4% de la tierra. Mientras que el 52,5% de los campesinos más pequeños sólo ocupan el 0,8% de la tierra.

En el contexto actual neoliberal y promovido por el Banco Mundial los procesos de reforma agraria son reemplazados por la implementación de la «reforma agraria asistida por el mercado». Se considera la tierra una mercancía más para quien pueda comprarla. Desde mediados de los años noventa el Banco ha venido impulsando su nuevo modelo de «reforma agraria asistida por el mercado» en diferentes partes del mundo como una respues-

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ta a la falta de recursos productivos de los pobres. La reforma agraria de mercado, argumentan, deberá lograr una redistribución de los recursos que aumente la eficiencia y la equidad en los países en desarrollo. Este enfoque, considerado más prometedor que el enfoque basado en la expropiación y en las agencias de reforma agraria estatales, se diferencia de la reforma agraria dirigida por el Estado principalmente en el mecanismo institucional utilizado para la transferencia de la tierra. En una reforma agraria de mercado los beneficiarios reciben una combinación de subsidios y préstamos del sector público y privado, con la cual ellos negocian la compra de tierras con terratenientes que voluntariamente están dispuestos a vender. La aplicación de este modelo es motivo de seria preocupación, pues no asegura la realización de una reforma agraria amplia e integral que garantice el derecho de los campesinos y las campesinas pobres a tener acceso a la tierra y demás recursos productivos para poder alimentarse con dignidad. Las políticas de reforma agraria de mercado no son capaces de resolver el problema de la injusta distribución de la tierra ya que es imposible redistribuir recursos en contextos oligopolistas mediante el mecanismo de mercado. No hay ninguna evidencia empírica de que reformas agrarias de mercado hayan alterado fundamentalmente la estructura de la tenencia de la tierra.

Agua A lo largo del tiempo, las agriculturas campesinas han gestionado este recurso integrado a su modo de producción, a su cultura, con adecuación de cultivos respecto de las posibilidades hídricas de los territorios, con prácticas agrarias que respetaban su salubridad y uso, produciendo alimentos y conservan-

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do el preciado recurso acorde a su ciclo intrínseco de renovación para las generaciones futuras. Es a mediados de los años sesenta, con la industrialización de la agricultura, que esta relación entre necesidades hídricas del ser humano y ciclo del agua se rompe. Con la Revolución Verde, aumentan las demandas en el campo en aras de una economía de mercado alimentario que quiso aumentar la producción agroganadera, entre otros medios, mediante el incremento de superficie de regadío y la estabulación permanente del ganado. Una producción agraria que disociada de la Naturaleza genera un proceso de degradación de ríos y acuíferos (eutrofización, es decir, el exceso de nutrientes vertidos al agua que modifica los ecosistemas, salinización, avance del mar en los deltas, etc.). Así, en países donde el recurso ya es escaso, esta situación genera fuertes tensiones socio-políticas por la tenencia y uso del agua.

LOS EFECTOS DE LA POLÍTICAS DE AGUA EN PVD En Ghana. El Banco Mundial estableció como condición crediticia en el año 1995 la liberalización por el Estado de los precios del agua. En un año el precio de m3 se multiplicó por 15 impidiendo a gran cantidad de pequeños agricultores continuar con sus explotaciones hortofrutícolas y produciéndose una concentración de la producción en los que tenían una mejor posición en el mercado. En la India. En la región de Andhara Pradesh, las grandes explotaciones se concentran en la cabecera del canal construído en la orilla del río Tungabhadra, mientras que las pequeñas explotaciones se concentran en la desembocadura. El agua llega a los pobres más tarde y contaminada. El acceso al agua depende de los recursos como crédito para comprarla y representación política.

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Ante un problema ya notable para el común de la sociedad, para revertir el proceso de degradación, para garantizar el suministro doméstico de agua y la producción de alimentos de una población cada vez más creciente, parece que se nos presentan dos posibilidades: ● El camino neoliberal que promueven la mayoría de Gobiernos y de organismos multilaterales. Privatización de recursos hídricos buscando una mejor gestión y obras de acopio de agua en embalses, pantanos, presas, etc. Lógicamente, la privatización del recurso lo aleja del campesinado a favor de las grandes corporaciones, que lamentablemente, por sus intereses económicos y poco control por parte de la sociedad, les dan un uso indebido. Respecto a las construcciones de acopio de reservas, aparte de su difícil viabilidad económica y de los fuertes impactos ecológicos y sociales que provocan (éxodo de poblaciones desplazadas, desertización, etc., desvían esfuerzo financiero que podría dedicarse al desarrollorecuperación de técnicas y prácticas agrarias respetuosas (goteos, correcta gestión de las canalizaciones regionales ya existentes, etc.) con el agua, sus ciclos y las personas. ● Las propuestas que sugieren ya muchas comunidades rurales y grupos ecologistas, por hacer un énfasis en una nueva cultura del agua, que presione más en la demanda que en la oferta, que retome la conciencia de la finitud del recurso, que promueva un consumo urbano sustentable y unas prácticas agrarias acordes con los ciclos del elemento. Concretamente, en el caso agrario, «campesinizar» la investigación y la técnica, para adecuar los cultivos y la ganadería a las capacidades reales, ecológicas, de los territorios, para poder producir alimentos y no bienes de

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mercado; empoderar a las comunidades en el recurso, hacerles partícipes de la capacidad de decisión de su uso más que de su consumo, para que se pueda defender el agua como bien público. En definitiva, hacerles soberanos en un recurso indispensable para la producción de alimentos. Biodiversidad Hace ya más de diez mil años la Humanidad inició su camino ligado estrechamente a la Naturaleza, con agriculturas que generaron un enorme número de culturas diversas ligadas a ellas. Cultura y Naturaleza coevolucionaron hasta nuestros días creando un patrimonio ecológico y étnico que se podría considerar patrimonio de la Humanidad. Fruto de esta coevolución a lo largo del tiempo ha sido la riquísima generación de una enorme variedad de especies vegetales y animales, una diversidad biológica que como materia prima ha acompañado la producción de alimentos igualmente diversos a lo largo de la Historia, legándose a nuestros días como uno de los tesoros ecológicos que posee la Humanidad. Esta diversidad ha sido y es uno de los pilares fundamentales de las agriculturas campesinas. Ha permitido una producción sostenida de alimentos a lo largo del tiempo, ha fomentado el comercio local-regional de temporada, ha enriquecido los sistemas ecológicos formando agroecosistemas ricos, sustentables y diversos, ha sido una herramienta campesina, en muchas ocasiones comunal, que ha dado autonomía y ha fortalecido el tejido social de los productores. Este tesoro, que han cuidado y elaborado los pueblos campesinos durante miles de años para procurar alimentos, que nos debería pertenecer y por tanto preocupar a todos, se encuentra hoy en peligro.

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Las agriculturas campesinas, pese a problemas periódicos de abastecimiento (guerras, desastres naturales,...) y su necesidad de mejorar, fue capaz de alimentar al conjunto de la humanidad hasta mediados de siglo XX. Esto gracias, entre otras cosas, a la biodiversidad que residía en sus ecosistemas agrarios y que procuraba alimentos de manera sostenida, protección frente a plagas, sustentabilidad y en definitiva comida para cada región del planeta. Sin embargo, hacia los años 60-70 el modo de producción de alimentos cambia. Frente a una demanda de alimentos mayor y acuciante (tras la desolación alimentaria de la segunda guerra mundial y de una demografía en alza) un fantasma, el del hambre, aumentaba de forma alarmante. Así se cuestiona el modelo agrícola campesino como eficiente productor de alimentos. La alternativa que se propuso y se implantó, fue una capitalización-tecnificación del campo conocida como Revolución Verde: organismos privados generaban especies mejoradas de alto rendimiento y los inputs-técnicas necesarios para conseguir tal rendimiento. Las especies comerciales desplazaron, con los auspicios gubernamentales y de organismos multilaterales, a las especies autóctonas, de esta manera hubo una importante pérdida de patrimonio genético y de posesión pública de recursos. En efecto, la Revolución Verde disparó la producción de bienes de consumo alimenticios hasta nuestros días. Pero los costes ecológicos (desertificación, contaminación de aguas y suelos, y erosión genética) y los costes socio-económicos (dependencia de corporaciones y del mercado de los recursos, proletarización del campesinado y su precariedad laboral) se hicieron patentes: pobreza y hambre en el mundo rural. Un análisis reduccionista del problema del hambre nos ha llevado a este estado, en que se producen alimentos suficientes

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para alimentar a toda la Humanidad pero no se acaba ni disminuye el hambre. Tal vez no es suficiente con aumentar la producción de alimentos, con atacar un solo flanco de un problema multifactorial, tal vez sería interesante abordar no sólo los problemas técnicos de producción de alimentos sino también tratar los problemas socio-económicos que han privado a diferentes regiones del planeta de alimentos suficientes; tal vez se trate de cuestionar la posibilidad del acceso de los hambrientos (en su mayoría población rural) a los alimentos y, especialmente a los medios de producción, entre ellos el que nos ocupa, la biodiversidad. Parece que esta visión se mantiene y para combatir el hambre las opciones abiertas son, para entendernos, una nueva «vuelta de tuerca» a la Revolución Verde: la biotecnología. Esta ciencia, llamada biotecnología, promete una producción de bienes alimenticios mucho mayor que la conseguida con la Revolución Verde. Mediante una tecnificación que crea organismos modificados genéticamente (OGM), que incorpora genes de una especie a otra diferente con el objetivo de conferirle un carácter adicional (resistencia a plagas, un carácter nutricional específico, ...), en vistas a generar una cantidad tal de alimentos desconocida hasta hoy. Dejando un poco al margen el debate, con fundamento, respecto a la seguridad sanitaria que despierta esta ciencia, lo que sucede con esta supuesta alta productividad es que, como con la anterior conseguida con la Revolución Verde de los sesenta-setenta, está en manos de la «buena voluntad» del mercado, que no parece muy sensible al problema del hambre y la subnutrición. Las nuevas semillas OGM introducirían mayor vulnerabilidad económica al jugarse su viabilidad con un solo producto mercantil, las semillas seguirían en manos de corporaciones privadas, los inputs necesarios para su alto rendimiento también y, consecuentemente, la soberanía

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respecto a un factor de producción crucial para la cultura campesina quedaría muy menguada. Esta última tecnificación seguiría sin tener en cuenta los problemas ecológicos (en especial la pérdida de patrimonio genético, de biodiversidad) y socio-económicos que causan el hambre, de modo que podría suceder que más que solucionar estos problemas, los agravarían y puede que hasta crearan otros nuevos. Es importante señalar que ésta puede ser tan o más eficiente que los modelos industriales y se fundamenta precisamente en el uso de la biodiversidad en manos comunes, públicas, de los campesinos y campesinas que la custodian. No se trata de un «parón tecnológico» en la investigación científico-técnica, se trataría tal vez de una reorientación de la investigación, de una decidida apuesta de «campesinizar» la ciencia recreando y mejorando los sistemas agrícolas, lo que equivale a decir su biodiversidad, escuchando a los actores, los campesinos, avanzando conjuntamente. En definitiva, apostar por una ciencia agroecológica cuya raíz es la biodiversidad y que ha demostrado puede acabar eficientemente con el hambre, ser productivos económicamente, sustentar ricos agroecosistemas y generar-fortalecer el tejido social de las comunidades donde se ha respetado e implementado una cultura campesina. En definitiva, una apuesta por la soberanía alimentaria. 1.1.2.

SISTEMAS DE PRODUCCIÓN

Asegurar la alimentación de los pueblos pasa por definir modelos de producción de alimentos de forma «sostenible». Sostenible entendido como un sistema capaz de producir alimentos en cantidad y calidad suficiente para los habitantes

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actuales del planeta sin que comprometa las mismas garantías para las generaciones futuras. La ciencia que estudia esta sostenibilidad es la agroecología y bajo sus fundamentos podemos estudiar cómo el modelo industrializado afecta (ventajas e inconvenientes) a los países desarrollados y a los países en desarrollo. La Soberanía Alimentaria, defiende un modelo distinto a los dos descritos que llamaremos «agricultura campesina».

1.1.2.1.

Modelo de agricultura industrial en países desarrollados

Este modo de producir se instauró con la capitalización del campo en la denominada Revolución Verde. Consistió básicamente en una inyección tecnológica (fitosanitarios, maquinaria, ...), una especialización y una localización de las producciones agrarias del mundo, poco menos que despreciando por primitivas y poco rentables las agriculturas campesinas hasta entonces existentes. Mediante paquetes tecnológicos (en ocasiones subvencionados) y resultados inmediatos (altas producciones, posibilidades competitivas, etc.), este modelo agrario se abrió brecha en las culturas campesinas, hasta ser hoy el mayoritario en los países industrializados y progresar rápidamente en los países en desarrollo. La imposición de modelo, que en su día se presentaba como aséptico y salvador, ha tenido efectos mundiales que cada día se exhiben como graves y preocupantes para el conjunto de la ciudadanía. Analicemos el modelo bajo tres aspectos claves: ● Económico: Es un modelo orientado a la producción de beneficios económicos, que juega una lógica de mercado libre (pese a que suele estar altamente subvencionado

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por los Estados donde se aplica), donde los «alimentos» (en algunos casos de calidades nutricionales y organolépticas mínimas) son una mercancía más. Busca, pues, el máximo beneficio en el menor tiempo posible. Un modelo «alimentario» orientado a la exportación y que genera un movimiento de divisas notable. ● Ecológico: Es un sistema no ligado al suelo, lo que quiere decir que no depende de su entorno para producir alimentos-bienes, para lo cual necesita una inyección (variable, pero siempre presente) de inputs externos al ecosistema (energéticos, químicos, etc.). Esta «no dependencia» acarrea costes ambientales todavía no valorados por el libre mercado: desertificación, esquilmación de recursos, contaminación, etc., pero de indudable incidencia ecológica y ciudadana, presente y futura. ● Social: Un modelo que sólo ha buscado el máximo beneficio al menor coste posible nos ha traído problemas tales como concentración de los medios de producción en pocas manos (pocas empresas controlan el mercado de fitoquímicos), condiciones laborales injustas, desequilibrios territoriales (migración, despoblación rural, ...), crisis sanitarias (vacas locas, dioxinas, etc.) y, en general, una pérdida de la cultura campesina, con la consiguiente ruptura social entre campo y ciudad. Un modelo en definitiva que, pese a producir beneficios económicos (eso sí, para una minoría), no garantiza la alimentación de los pueblos al sacrificar los recursos agrícolas para producir bienes de mercado bajo condiciones de mercado libre, que no asegura condiciones dignas de vida para el campesinado y pone en peligro el uso de los recursos productivos por las generaciones futuras.

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LAS «VENTAJAS» DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL Parece que no pueda ser cuestionada la eficiencia del modelo industrializado a la hora de producir alimentos y por tanto su necesaria implantación en todo el pPlaneta para combatir el hambre. Ya hemos visto que el hambre no tiene como causa directa la falta de alimentos, pero también es cuestionable su capacidad de producción. Por un lado, existen estudios que demuestran que la capacidad de producción de alimentos por hectárea es más alta en pequeños cultivos que en las grandes plantaciones industriales si la medición no está restringida a la producción monocultural. Por ejemplo, los cultivos de arroz en muchos países brindaban un número alto de productos además de arroz: pescado, camarones, pajilla, hierbas, plantas medicinales, etc. En los lugares que fue reemplazado el sistema tradicional por el sistema «revolución verde» las nuevas variedades de arroz dieron poco rendimiento, pajilla corta y menos productos secundarios. También decayeron su resistencia a las sequías y enfermedades. En segundo lugar, se conoce que mantener los mismos rendimientos agrícolas requiere en muchos casos incrementar el uso de insumos (abonos o pesticidas) y por tanto sus costes a expensas de degradar la tierra. Este es el caso, por ejemplo, de la crisis agraria del Penjab. Este Estado es uno de los más ricos graneros de la India, pero actualmente muchos de sus campesinos corren el riesgo de perderlo todo. Poco a poco, las tierras se están volviendo estériles por el aumento del empleo de pesticidas, cuyo objetivo es aumentar el rendimiento, endeudando a los productores.

1.1.2.2. MODELO INDUSTRIAL EN PAÍSES EN DESARROLLO Los países en desarrollo dedican una parte de su territorio a la agricultura de exportación, confiando que sus llamadas «ven-

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tajas competitivas» permitan a través de las exportaciones comerciales, en un mercado neoliberal, los ingresos suficientes para la importación de alimentos y garantizar la seguridad alimentaria de la población. Este modelo de producción orientado a la exportación genera dos graves problemas: ● Una agricultura extensiva de monocultivos, con su vulnerabilidad económica y ecológica (altamente relacionado con las injustas políticas comerciales que rigen actualmente en el mercado de los alimentos, como veremos en el capítulo de políticas agrarias), y ● aunque aproximadamente sólo el 10% de la producción de alimentos es objeto de comercio, esta orientación es muy significativa puesto que engulle la gran mayoría de recursos estatales de apoyo e investigación, dejando de lado la «agricultura campesina» que, como vemos más adelante, está demostrado que tiene un enorme potencial para aumentar las producciones in situ con pequeñas inversiones y apoyos técnicos. La propia FAO, a partir de estudios empíricos, afirma que desde la liberalización del comercio agrario tras la Ronda de Uruguay la mayoría de los PVD han sufrido graves consecuencias para la seguridad alimentaria. Consecuencias económicas: El mayor problema es la alta vulnerabilidad de un sistema dedicado a la exportación: debe competir con agriculturas altamente subvencionadas (dumping), el control de los medios de producción y del mercado está en manos de las transnacionales agrícolas, alta dependencia de insumos (y su variabilidad de precios), los ingresos en moneda

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extranjera se dedican en buena parte a hacer frente a la carga de la deuda externa, y en cualquier caso, no son suficientes para asegurar la compra de alimentos, y por último, la dependencia de la estabilidad de los valores monetarios, especulación, devaluaciones, etc. Consecuencias sociales: Estos modelos productivos alejan al campesino de los bienes y los medios de producción. La agricultura, convertida en una operación comercial en lugar de un medio de vida, lleva a un gran número de agricultores a perder su fuente de sustento. Los pequeños agricultores y los asalariados rurales se ven obligados a dejar el campo y buscar trabajo en las ciudades. Se produce la venta a las transnacionales de las mejores tierras ocupadas por campesinos pobres en países subdesarrollados, por no tener acceso a esas costosas tecnologías. Consecuencias ecológicas: No sólo por cuestiones agrícolas, sino también por explotaciones forestales, recursos fósiles, etc., la diversidad de los ecosistemas, formas y modos de vida de las diferentes comunidades están amenazadas. Del mismo modo que hemos visto que las consecuencias de esta agricultura industrializada en el Norte son la contaminación, desertificación y pérdida de biodiversidad, la aplicación de esta agricultura en los países del Sur origina los mismos impactos. O mayores, si tenemos en cuenta que las normativas en este sentido suelen ser más laxas. La diversidad agrícola y ganadera (desde la Revolución Verde) se ha reducido espectacularmente (por ejemplo, 30.000 variedades de arroz autóctonas de la India han quedado reducidas a no más de 50 variedades), pero no es sólo un problema «conservacionista» sino que se demuestra científicamente la fragilidad que conlleva: la estrecha base genética genera una alta vulnerabilidad a enfermedades y plagas; la no rotación de culti-

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vos fomenta la multiplicación de plagas; la sobreexplotación de los recursos y agotamiento de los mismos (agua o suelos). 1.1.2.3.

ALTERNATIVAS PARA LA PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN ALIMENTOS. LA PRODUCCIÓN CAMPESINA

DE

Hablar de agriculturas campesinas es hablar de historia de la Humanidad. Agricultura, alimentación..., palabras que han ido de la mano de la evolución de los pueblos y las culturas y que tienen su raíz en la tierra, en su cultivo. Hasta hace bien poco las agriculturas del planeta, las culturas de producción y consumo de alimentos, abastecían al conjunto de los pueblos mediante dietas ricas y diversas. No fue hasta las hambrunas que asolaron Europa y buena parte del mundo tras las guerras mundiales y el aumento exponencial de la población humana que se pusieron en entredicho. Se cuestionó su rentabilidad, su capacidad para alimentar al conjunto de la Humanidad, cada vez mayor y más alejada de los centros de producción de alimentos. Se cuestionó y se optó por un modelo emergente del mundo capitalizado, industrializado, el modelo de la Revolución Verde (1950), que se ofreció como panacea única y universal al «problema» alimentario. Esta revolución industrial en el campo se impuso casi por completo en los países industrializados, aunque tuvo problemas para instaurarse en el Sur. En el Sur la población siguió siendo mayoritariamente campesina. Este modelo campesino es todavía el que da de comer en los países en desarrollo y aún hoy es resistente (aunque minoritario cada vez más) en los países desarrollados. Si volvemos a un simple análisis como en el modelo agroindustrial:

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● Económico: Es un modelo que busca la autosuficiencia de los productores, es decir, su abastecimiento y el de un mercado local (con los excedentes). Por el contrario, pues, al anterior, aquí se trata de producir alimentos, no bienes de mercado. Es un sistema no competitivo bajo parámetros de libre mercado (aunque los rendimientos totales de granjas superen en ocasiones los de factorías monocultivo, etc.) y que o bien es subvencionado en grado mínimo por los Estados o bien es abiertamente penalizado. Su viabilidad económica o ya está solventada bajo condiciones de soberanía alimentaria o, si se ha de implementar, se ha de hacer bajo condiciones de ciencia agroecológica. ● Ecológico: Es un sistema altamente integrado en el ecosistema donde se desarrolla (preservación de recursos, biodiversidad…) y en la cultura a la que alimenta (tradición alimentaria, ligamen tierra-planta-animal-hombre como un todo). No olvidemos que las agriculturas campesinas se han desarrollado-evolucionado durante miles de años para alimentar la población y que en este proceso se ha buscado-conseguido preservar los recursos para las generaciones posteriores (tierra, agua, elevada biodiversidad, ...). ● Social: Es un modelo familiar (minifundista), que aumenta la población activa (capital humano frente al tecnológico), equilibra el territorio (se necesita más gente en el campo), fomenta el cooperativismo (los predios son familiares, los problemas comunitarios los puede discutir el común de la sociedad) y practica la justicia social a nivel alimentario global (no busca exportar su mercancía, sino alimentar un mercado local, bajo culturas alimentarias locales).

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● Un modelo que puede garantizar la Soberanía Alimentaria de los pueblos es capaz de alimentar las poblaciones donde se practica, de preservar los recursos agrícolas para las generaciones venideras y fomentar modelos de justicia social.

1.1.3.

LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES DEL BANCO MUNDIAL, FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO Y LAS POLÍTICAS AGRARIAS DE LA UNIÓN EUROPEA, EE.UU. Y EL GRUPO DE CAIRNS

Las organizaciones que suscriben el objetivo de la soberanía alimentaria se oponen al objetivo fundamental de las instituciones antes mencionadas en materia agrícola, que es la liberalización total de los intercambios de productos. Condenamos el dumping de productos alimentarios que practican los grandes exportadores, particularmente sobre los países del Tercer Mundo, en donde han socavado la producción nacional para el mercado interno. Condenamos las iniciativas de la OMC y otros organismos multilaterales que pretenden vender todos los derechos sobre los recursos acuáticos a grandes consorcios transnacionales. Las políticas neoliberales obligan a los países a especializarse en productos agropecuarios en los que gozan de supuestas «ventajas comparativas», y a comercializarlos con base en el mismo principio. Así se fomenta la producción para la exportación a expensas de la producción de alimentos para el mercado interno, y los recursos y medios de producción se encuentran cada vez más bajo el control de grandes empresas transnacionales. Los Gobiernos ricos continúan subsidiando fuertemente la producción agropecuaria y pesquera de exportación en sus países, destinando la mayor parte de esos recursos a los produc-

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tores más grandes. La mayor parte de esos dineros de los contribuyentes terminan en manos de grandes empresas —grandes productores, grandes empresas mercantes y grandes cadenas minoristas— que desarrollan prácticas agropecuarias, pesqueras y comerciales insustentables, en lugar de las que están en manos de los productores familiares de pequeña escala, que producen principalmente para el mercado interno, a menudo con estrategias y prácticas productivas más sustentables. Esas políticas de fomento a las exportaciones han dado origen a precios de mercado para los productos que son mucho menores que los costos reales de producción. Eso alienta y perpetúa la práctica del dumping, y permite que las empresas transnacionales (ETNs) compren productos a muy bajos precios para vendérselos después a precios mucho más altos a los consumidores tanto del Sur como del Norte. La mayor parte de los subsidios agropecuarios y pesqueros de los países ricos son en realidad subsidios para la industria agroalimentaria, las grandes empresas mercantes, las grandes cadenas minoristas y para una minoría de los mayores productores. Los efectos adversos de esas políticas y prácticas se revelan cada vez con mayor claridad. Ellas conducen a la desaparición de la agricultura familiar y las comunidades pescadoras de pequeña escala tanto en el Norte como en el Sur; la pobreza ha aumentado, especialmente en las zonas rurales; los suelos y el agua están contaminados y degradados, y ha habido pérdidas irreparables de diversidad biológica y destrucción de hábitat. 1.1.3.1.

Dumping

Entendemos por dumping la venta de productos en un mercado a precios menores que el costo de producción. Ello puede

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ser el resultado de la aplicación de diversos tipos de subsidios y de distorsiones estructurales tales como el control monopólico de los mercados y la distribución, así como de la falta de voluntad que exhiben las políticas económicas actuales para «internalizar» los costos de externalidades tales como el agotamiento de las fuentes de agua, la pérdida de nutrientes en el suelo y la contaminación que acarrean los métodos industriales de producción agropecuaria. Bajo las políticas neoliberales hoy predominantes, ocurre dumping tanto en el comercio Norte-Sur como en los intercambios Sur-Norte y Sur-Sur. Independientemente de la forma que adopte, el dumping es una práctica que lleva a la ruina a los productores locales de pequeña escala, tanto en los países de origen como en aquellos donde se venden los productos. Es imperativo detener el dumping. Los países importadores deben gozar de pleno derecho a protegerse contra el dumping, y a los países exportadores no se les puede permitir volcar sus excedentes en el mercado internacional a precios bajos. Los países exportadores deben responder a la demanda real de productos y bienes agropecuarios de manera tal que no se erosione la producción local, apoyando y fortaleciendo más bien a las economías locales. 1.1.3.2.

No existe un «mercado mundial» de productos agropecuarios

El llamado «mercado mundial» de productos agropecuarios en realidad no existe. Lo que existe, ante todo, es comercio internacional de excedentes de cereales y productos lácteos y cárnicos volcados al mercado internacional principalmente por la Unión Europea (UE), Estados Unidos (EE.UU.) y otros miembros del llamado Grupo CAIRNS de países agroexportadores.

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Tras las posturas de los negociadores nacionales en materia comercial están grandes empresas transnacionales como Monsanto y Cargill, que son los verdaderos beneficiarios de las ayudas y subsidios internos, las negociaciones internacionales sobre comercio y la manipulación global de los regímenes comerciales. Hoy en día el comercio internacional en productos agropecuarios compromete solamente a un 10% del conjunto total de la producción agropecuaria mundial y constituye fundamentalmente un intercambio entre empresas transnacionales de EE.UU., la UE y algunos otros países industrializados. Los así llamados «precios del mercado mundial» son sumamente inestables y no guardan relación alguna con los costos de producción. Esos precios son sumamente bajos debido al dumping y por tanto jamás podrán ser una referencia adecuada o conveniente para la producción agropecuaria. A pesar de toda la evidencia acumulada que prueba lo contrario, el Banco y el Fondo se mantienen incólumes en su creencia de que el acceso a los mercados y la «integración mundial» de los sistemas agropecuarios nacionales constituyen las mejores vías para combatir la pobreza. Exhortan entonces a los países en desarrollo a emprender reformas de sus respectivos sectores agropecuarios, que incluyen el desmantelamiento de los subsidios agropecuarios, la desregulación de los precios y la distribución, la privatización de los servicios de apoyo y extensión agropecuaria, mayor apertura de los mercados internos para los productores extranjeros y eliminación de todas las barrearas al comercio internacional agropecuario. No obstante, el Banco y el Fondo se han mostrado incapaces de obligar a los países ricos de la OCDE a hacer lo mismo. En consecuencia, las políticas del Banco y el Fondo consolidan y profundizan las desigualdades entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo y reproducen estructuras coloniales de producción y distribución.

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Privatización, liberalización y desregulación son distintivos del enfoque del desarrollo que exhiben el Banco y el Fondo, y constituyen a la vez condición indispensable para todos los programas de crédito de esos organismos. Sus políticas prescriben la transformación de los sistemas agropecuarios de subsistencia, de orientación comunitaria y autodependientes a sistemas de producción y distribución comerciales y dependientes del mercado. Los cultivos alimentarios son sustituidos por monocultivos para la exportación, y las sociedades y comunidades son empujadas a depender de mercados en los cuales no tienen ningún control de su seguridad alimentaria. Además, tanto acento en los cultivos de exportación ha generado dependencia creciente en insumos químicos costosos que amenazan la calidad del suelo, del agua y del aire, la biodiversidad y la salud humana y animal, al tiempo que acrecientan las ganancias de las grandes empresas químicas y agroindustriales. La comercialización de la agricultura ha generado concentración de la tierra y de los capitales agropecuarios en manos de empresas agroindustriales y otras grandes entidades comerciales, expulsando de sus tierras a los agricultores familiares y obligándolos a buscarse la vida en actividades no agropecuarias o como trabajadores zafrales en la agricultura comercial. La mayoría de los agricultores en los países en desarrollo están saturados de deudas a causa del costo creciente de los insumos y la caída de los precios que obtienen por sus productos. Muchos de ellos han tenido que hipotecar sus tierras y sus bienes para pagas viejas deudas, y en algunos casos incluso han perdido sus tierras por completo. Un número igualmente grande se dedica ahora a la agricultura por contrato para grandes empresas agroindustriales, a fin de conservar cualesquiera sean los bienes que aún les quedan. Todo eso ha provocado

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emigración generalizada de familias agricultoras, creación de nuevos bolsones de pobreza en zonas rurales y urbanas y la fragmentación de comunidades rurales enteras. El Banco Mundial y el FMI amenazan el potencial, la riqueza y la diversidad de nuestra agricultura. La agricultura no es simplemente un sector de la economía, es un complejo proceso de ecosistemas que incluye bosques, ríos, llanuras, zonas costeras, biodiversidad, hábitat humanos y animales, producción, distribución, consumo, conservación, etc. Las políticas del Banco y el Fondo se están infiltrando en cada una de esas áreas. Para proteger nuestra agricultura es preciso extirpar por completo al Banco Mundial y el FMI del sector agropecuario y la alimentación.

1.1.3.3.

La Organización Mundial del Comercio hace oídos sordos a los reclamos de reforma del sistema

La OMC es antidemocrática, no le rinde cuentas a nadie, ha aumentado las desigualdades mundiales y la inseguridad, fomenta patrones de producción y consumo insustentables, erosiona la diversidad y socava otras prioridades sociales y ambientales. Ha demostrado ser impermeable a las críticas respecto a su funcionamiento y ha rechazado todos los reclamos de reforma del sistema. A pesar de las promesas de mejoras en el sistema anunciadas durante la conferencia ministerial de Seattle en 1999, las formas de gobierno de la OMC en realidad se han empeorado. En lugar de encarar las iniquidades y los desequilibrios reinantes entre los países ricos y los países pobres, el grupo de presión de los ricos y poderosos en la OMC está buscando ampliar el mandato de esa organización sobre nuevas áreas de la vida social, como el medio ambiente, la legis-

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lación laboral, las inversiones, las políticas de competencia y la contratación pública. La OMC es una institución completamente inadecuada para hacerse cargo de los problemas de la agricultura y la alimentación. Los abajo firmantes no vemos que sea posible que la OMC se someta a una reforma profunda que la haga sensible a los derechos y necesidades del pueblo y el común de la gente. La OMC pretende imponer reglas para proteger la inversión extranjera en flotas pesqueras que operan en aguas territoriales, y está presionando a los Gobiernos para que le cedan a los consorcios internacionales derechos de pesca exclusivos. En consecuencia, los abajo firmantes reclamamos que todo lo relativo a la alimentación y la agricultura sea excluido del ámbito de jurisdicción de la OMC, mediante el desmantelamiento del Acuerdo sobre Agricultura (AsA) y la exclusión o enmienda de otras cláusulas afines y acuerdos de la OMC, entre los que se incluyen el acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados al Comercio (ADPIC, mejor conocido como TRIPS, por su sigla en inglés), el acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), el acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), el acuerdo sobre Restricciones Cuantitativas (RC), el acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias (SMC) y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS, mejor conocido como GATS, por su sigla en inglés).

2

LA SOBERANÍA ALIMENTARIA ES UN DERECHO DE LOS PUEBLOS

Para garantizar la independencia y la soberanía alimentaria de todos los pueblos del mundo es crucial que los alimentos sean producidos mediante sistemas de producción diversifica-

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dos y de base comunitaria y campesina. La soberanía alimentaria es el derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas agropecuarias y en materia de alimentación, a proteger y reglamentar la producción agropecuaria nacional y el mercado doméstico a fin de alcanzar metas de desarrollo sustentable, a decidir en qué medida quieren ser autodependientes, a impedir que sus mercados se vean inundados por productos excedentarios de otros países que los vuelcan al mercado internacional mediante la práctica del dumping, y a darle preferencia a las comunidades locales pescadoras respecto al control del uso y los derechos sobre los recursos acuáticos. La soberanía alimentaria no niega el comercio internacional, más bien defiende la opción de formular aquellas políticas y prácticas comerciales que mejor sirvan a los derechos de la población a disponer de métodos y productos alimentarios inocuos, nutritivos y ecológicamente sustentables. Para conseguir y preservar la soberanía alimentaria de los pueblos y garantizar la seguridad alimentaria, los Gobiernos deben adoptar y aplicar políticas que fomenten una producción sustentable, basada en la producción familiar campesina y de comunidades pescadoras, en lugar de un modelo industrial, de altos insumos y orientado a la exportación. Ello implica adoptar las siguientes medidas:

2.1. Políticas de mercado ● Garantizar precios remuneradores del valor trabajo para todos los productores agropecuarios. ● Ejercer el derecho a proteger los mercados nacionales de los productos importados a bajo precio.

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● Regular la producción en el mercado interno a fin de evitar la generación de excedentes, lo que implica establecer mecanismos de control de la producción y medidas de reparto y distribución equitativa de los derechos y cuotas de producción, desarrollando un verdadero control de la oferta como política de mercado. ● Abolir todo tipo de apoyos y subsidios directos e indirectos a las exportaciones. ● Eliminar progresivamente aquellos subsidios a la producción nacional que promuevan sistemas agropecuarios insustentables, patrones inequitativos de tenencia de la tierra y prácticas pesqueras destructivas y, en cambio, brindar apoyo a prácticas agropecuarias y pesqueras sustentables y a programas de reforma agraria integral.

2.2. Medio ambiente y calidad e inocuidad de los alimentos ● Controlar adecuadamente la proliferación de pestes y enfermedades, garantizando al mismo tiempo la seguridad e inocuidad de los alimentos. ● Proteger los recursos pesqueros de amenazas tanto acuáticas como terrestres, tales como la contaminación y la eliminación de desechos en el agua, la minería costera y desde plataformas marinas, la degradación de los estuarios y la desembocadura de los ríos y las prácticas dañinas de piscicultura industrial que utiliza antibióticos y hormonas. ● Prohibir el uso de tecnologías peligrosas como la irradiación de los alimentos, que genera toxinas en ellos y disminuye su valor nutritivo.

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● Fijar criterios de calidad de los alimentos adecuados a las preferencias y necesidades de la gente. ● Establecer mecanismos nacionales de control de calidad de los alimentos, de manera tal que cumplan con normas ambientales, sociales y sanitarias de alta calidad, y ● Garantizar que todas las funciones de inspección de alimentos sean llevadas a cabo por organismos gubernamentales adecuados e independientes y no por empresas privadas o concesionarias.

2.3. Acceso a los recursos productivos ● Reconocer y hacer valer los derechos jurídicos y consuetudinarios de las comunidades en materia de toma de decisiones acerca del uso de los recursos locales y tradicionales, aun cuando dichos derechos no hayan estado contemplados previamente en la ley. ● Garantizar el acceso equitativo a la tierra, las semillas, el agua, el crédito y otros recursos productivos. ● Establecer derechos comunitarios para las comunidades locales que dependen de los recursos acuáticos y rechazar cualquier sistema que pretenda privatizar esos recursos públicos. ● Prohibir cualesquiera formas de patentamiento de materia viva y cualquiera de sus componentes y la apropiación del conocimiento asociado a la agricultura y la alimentación mediante regímenes de propiedad intelectual, y ● Proteger los derechos de los productores agropecuarios, los pueblos indígenas y las comunidades locales sobre

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los recursos fitogenéticos y el conocimiento asociado, inclusive el derecho de los agricultores a intercambiar y reproducir semillas.

2.4. Producción-Consumo ● Desarrollar economías alimentarias locales, basándose en la producción y el procesamiento local y la creación de puntos de venta locales.

2.5. Organismos genéticamente modificados ● Prohibir la producción y comercialización de semillas, alimentos y piensos genéticamente modificados o transgénicos, así como de cualquier producto derivado. ● Prohibir que se usen alimentos transgénicos como ayuda alimentaria. ● Denunciar y resistir activamente los diversos métodos (directos e indirectos) que están utilizando las grandes empresas agroalimentarias como Monsanto, Syngenta, Aventis/Bayer y DuPont para introducir variedades de cultivos transgénicos en el ambiente y los sistemas agropecuarios. ● Alentar y promover la agroecología y la agricultura orgánica fundadas en el saber indígena y prácticas agropecuarias sustentables.

2.6. Transparencia de la información y leyes antimonopólicas ● Garantizar el etiquetado claro y preciso de los alimentos para consumo humano y animal, con base en el derecho

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de los consumidores y los agricultores a conocer el origen y contenidos de esos productos. ● Fijar normas obligatorias para todas las empresas que garanticen la transparencia, responsabilidad pública y respeto de los derechos humanos y las normas ambientales en sus operaciones. ● Dictar leyes antimonopólicas para evitar la formación de monopolios industriales en los sectores agropecuario, pesquero y alimentario. ● Responsabilizar ante la ley a las entidades corporativas y a sus directores por cualesquiera violaciones de las leyes sociales y ambientales y las normas y acuerdos nacionales e internacionales.

2.7. Protección específica para las comunidades ribereñas que dependen de la pesca marina y de agua dulce ● Impedir la expansión de la industria camaronera y la destrucción de los manglares. ● Garantizar que las comunidades locales pescadoras detenten los derechos sobre los recursos acuáticos. ● Negociar un convenio internacional vinculante que prohíba la pesca ilegal, desregulada y no notificada. ● Aplicar efectivamente los convenios y acuerdos marítimos internacionales, tales como el Acuerdo de la ONU sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Altamente Migratorios, y ● Erradicar la pobreza y la inseguridad alimentaria de las comunidades ribereñas mediante políticas de manejo y

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uso sustentable y equitativo de los recursos naturales, fundadas en los saberes, culturas y experiencia indígena y local.

2.8. Un régimen institucional alternativo Es evidente la necesidad, como complemento al papel de los gobiernos locales y nacionales, de un nuevo régimen institucional alternativo de reglamentación multilateral para la producción sustentable y el comercio de bienes agropecuarios y alimentarios. Tal régimen debería incluir: ● A la ONU —reformada y fortalecida—, activamente comprometida en la protección de los derechos fundamentales de todos los pueblos, en tanto que foro apropiado para elaborar y negociar normas de producción sustentable y comercio justo. ● Un mecanismo de resolución de disputas integrado a una Corte Internacional de Justicia, especialmente para impedir la práctica del dumping y los envíos de ayuda alimentaria transgénica. ● Una Comisión Mundial para la Agricultura Sustentable y la Soberanía Alimentaria, creada para evaluar exhaustivamente los efectos de la liberalización del comercio sobre la soberanía y seguridad alimentaria y para generar propuestas de cambio; su mandato deberá abarcar los acuerdos y reglas de la OMC y de otros pactos comerciales bilaterales, regionales e internacionales, así como las políticas económicas impulsadas por los organismos financieros internacionales y los Bancos Multilaterales de Desarrollo; tal comisión deberá constar de y estar dirigi-

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da por delegados de diversas organizaciones sociales y grupos culturales, movimientos sociales, organizaciones profesionales y representantes políticos democráticamente electos y funcionarios de organismos multilaterales pertinentes. ● Un Tratado Internacional vinculante que defina y consagre los derechos de los campesinos y pequeños productores agropecuarios sobre los bienes, recursos y protecciones legales que precisan para ejercer su derecho a producir; dicho tratado deberá integrarse al sistema de Derechos Humanos de la ONU y asociarse a otros convenios relevantes ya existentes dentro de la ONU. ● Un Convenio Internacional que sustituya al Acuerdo sobre Agricultura (AoA) y las cláusulas pertinentes de otros acuerdos de la OMC, y que consagre y aplique en el contexto del régimen internacional de políticas el concepto de soberanía alimentaria y el derecho fundamental de los pueblos a alimentos sanos y nutritivos, a pleno empleo digno en las zonas rurales, a derechos laborales y seguridad y a un ambiente natural rico y diverso, y que incluya asimismo reglas para la producción y el comercio sustentables en productos agropecuarios y alimentos.

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Últimos títulos publicados Euros . N.º 112 Las personas mayores ..........................................................................

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(Julio-septiembre 1998)

N.º 113 El despertar de América Latina.............................................................

9,56

(Octubre-diciembre 1998)

N.º 114 Derechos Sociales y Constitución Española ..........................................

9,92

(Enero-marzo 1999)

N.º 115 España y el Desarrollo Social ................................................................

9,92

(Abril-junio 1999)

N.º 116 El trabajo, bien escaso .........................................................................

9,92

(Julio-septiembre 1999)

N.os 117-118 Las Empresas de Inserción a debate..............................................

15,03

(Octubre-diciembre 1999-Enero-marzo 2000)

N.º 119 Ciudades habitables y solidarias ...........................................................

9,92

(Abril-junio 2000)

N.º 120 Adolescentes y Jóvenes en dificultad social .........................................

10,82

(Julio-septiembre 2000)

N.º 121 El desafío de la migraciones. ................................................................

10,22

(Octubre-diciembre 2000)

N.º 122 2001 Repensar el voluntariado. ...........................................................

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(Enero-marzo 2001)

N.º 123 Europa: proyecto y realidad .................................................................

10,22

(Abril-junio 2001)

N.º 124 Jóvenes del siglo

XXI. ............................................................................

10,22

(Julio-septiembre 2001)

N.º 125 Las otras caras de la globalización........................................................

10,22

(Octubre-diciembre 2001)

N.º 126 Deuda externa y ciudadanía .................................................................

10,76

(Enero-marzo 2002)

N.º 127 Salud y calidad de vida ........................................................................

10,76

(Abril-junio 2002)

N.º 128 La calidad como imperativo en la Acción Social....................................

10,76

(Julio-septiembre 2002)

N.º 129 Trabajo en Red.....................................................................................

10,76

(Octubre-diciembre 2002)

N.º 130 Los procesos de inclusión y exclusión social de las personas con discapacidad................................................................................................

11,00

(Enero-marzo 2003)

N.º 131 Violencia y sociedad .............................................................................

11,00

(Abril-diciembre 2003)

N.º 132 Migración: Hacia un modelo de integración social ................................

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(Enero-marzo 2004)

N.º 133 Desarrollo local. Desarrollo social..........................................................

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(Abril-junio 2004)

Próximo título N.º 134 Construcción y Constitución europeas .................................................. (Julio-septiembre 2004)

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