miércoles, 29 de febrero de 2012

ENTRE LA PROMULGACION Y LA PUBLICACION En todas las Constituciones, desde 1830 hasta 1998, la promulgación de los actos normativos erga omnes (de obligatoriedad general) se entendió siempre como sinónimo de publicación. Así también lo recoge el Código Civil:

Art. 6.- “La ley entrará en vigencia a partir de su promulgación en el Registro Oficial y por ende será obligatoria y se entenderá conocida de todos desde entonces.” Aquellas normas de carácter general, que deben ser obedecidas por todos los ciudadanos, deben ser publicadas oficialmente para que entren en vigencia en una fecha específica. Las relaciones jurídicas así creadas por el acto normativo, tienen un día determinado a partir del cual se tornan exigibles. La publicación oficial tiene para el ciudadano anónimo, el mismo carácter de la notificación para el actor procesal, pues en ambos casos se da inicio a una relación jurídica. La jurisprudencia de la Corte Suprema es elocuente en este aspecto: - Gaceta Judicial. Año XX. Serie IV. Nro. 75. Pág. 599. Quito, 10 de Marzo de 1922 (Ordenanza de impuesto de aguardientes) - Gaceta Judicial. Año LX. Serie VIII. No. 14. Pág. 1327. Quito, 10 de Junio de 1957 (Convención sobre Marcas de Fábrica) - Gaceta Judicial. Año XCIV. Serie XVI. No. 1. Pág. 175. Quito, 23 de julio de 1993 (Ordenanza de avalúos) - Gaceta Judicial. Año XCV. Serie XVI. Nro. 2. Pág. 521. Quito, 20 de Enero de 1994 (Acuerdo Ministerial) En todos estos fallos, la norma invocada se entiende inexistente por no estar publicada en el Registro Oficial. Por otro lado, los actos administrativos de carácter particular, (nombramientos, bajas, ascensos, delegación de funciones, vacaciones, estatutos de OSC, etc.) no tienen efecto erga omnes, e incluso no tiene sentido que sean publicados en el Registro Oficial (bastaría con “colgarlos” en la página web del SIGOB). A tal punto no son importantes de publicar, que en su propia expedición contienen la sacramental frase “… entrará en vigencia de inmediato, sin perjuicio de su publicación en el registro Oficial”.

En la actualidad se cuentan por cientos las entidades estatales que tienen potestad normativa, y por ende, expiden actos normativos de obligatoriedad general mediante resolución. La mayoría de ellas se publica en el Registro Oficial. Pero junto al acto normativo se publica también el acto administrativo particular, llenando de información intrascendente el Registro Oficial. A pesar de que el Estatuto Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (Art. 215) trató de suprimir la publicación (en el Registro Oficial) de actos administrativos de carácter particular, que afectan solo a situaciones jurídicas individuales, el Tribunal Constitucional en su resolución No. 29 del 13/11/2003 declaró inconstitucional el respectivo inciso, argumentando en forma incomprensible, que “el Registro Oficial no es una dependencia de la Función Ejecutiva”. La Constitución de 2008 en el Art. 137 introduce por primera vez la distinción entre promulgación y publicación de los actos normativos de origen legislativo:

“ ….. Aprobado el proyecto de ley, la Asamblea lo enviará a la Presidenta o Presidente de la República para que lo sancione u objete de forma fundamentada. Sancionado el proyecto de ley o de no haber objeciones dentro del plazo de treinta días posteriores a su recepción por parte de la Presidenta o Presidente de la República, se promulgará la ley, y se publicará en el Registro Oficial.” Se establece entonces una distinción entre promulgación y publicación, que serían dos actos diferentes, ingresando al terreno pantanoso de una diferencia conceptual absurda desde el punto de vista del objetivo -eficacia de la ley-, y que ha sido tema de miles de páginas de discusiones bizantinas. Según algunos tratadistas, la formación de la Ley -así como cualquier otro acto normativotiene básicamente las siguientes etapas: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Iniciativa Discusión Aprobación Promulgación Publicación Entrada en vigencia

En la práctica, la promulgación es un acto supuestamente solemne en el que se firma un documento y se le ponen sellos. Este acto no causa ningún efecto jurídico, ya que dicho documento puede permanecer en el escritorio de la autoridad por meses sin que nadie lo conozca. En varios países se ha eliminado la figura de la promulgación; precisamente por no tener ninguna eficacia jurídica; y la publicación es el acto que realmente da nacimiento a la norma. Por otro lado, la entrada en vigencia puede ser inmediata o posterior a la publicación, para ejemplo tenemos el Código Procesal Penal de enero de 2000 que entró en vigencia el 13 de julio de 2001, o las leyes tributarias que rigen para el período fiscal venidero.

Sin embargo, lo que no puede ocurrir es que un acto normativo promulgado y publicado entre en vigencia, -creando relaciones jurídicas-, con una fecha anterior a su publicación. El 3 de febrero de 2012 se publicó en el Registro Oficial un reglamento de obligatoriedad general que fue promulgado el 11 de octubre de 2011, mediante una resolución que supuestamente entró en vigencia casi cuatro meses antes, ya que en el acto de promulgación del documento se incluyó la frase: “regirá de inmediato, sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial”. ¿Qué sucede si en el supuesto período de vigencia sin publicación se producen daños y perjuicios por desconocimiento de la ley? ¿Indemnización? ¿Repetición? ¿Tiene la autoridad estatal la potestad de no publicar el acto normativo y ponerlo en vigencia el momento que lo firma? El Código Civil es absolutamente claro en lo referente a leyes y decretos: “La ley no entra en vigencia mientras no se la publique en el Registro Oficial”. ¿Es aplicable este mandato a los actos normativos expedidos mediante resolución? En principio no debería existir diferencia alguna, porque ambos son actos normativos erga omnes. El funcionario o autoridad que decide poner en vigencia una norma sin publicarla oficialmente, está asumiendo facultades extraordinarias que solamente pueden estar consignadas en la Ley, como por ejemplo lo establece la Ley de Régimen Monetario (ROS 196, 26/01/2006):

“Art. 61.- Las normas de carácter general serán expedidas por el Directorio del Banco Central del Ecuador mediante regulaciones. Las normas administrativas y las decisiones particulares, mediante resoluciones. Las regulaciones que expida el Directorio del Banco Central del Ecuador tendrán fuerza obligatoria y empezarán a regir desde la fecha de su publicación en el Registro Oficial, salvo aquellas en que el propio Directorio, en razón de la materia, disponga que rijan desde la fecha de su expedición, sin perjuicio de su publicación posterior en el Registro Oficial. En estos casos esas regulaciones serán publicadas lo antes posible en la prensa nacional e inmediatamente en la página inicial del sitio web del Banco Central del Ecuador.” Conclusiones: - La efectividad del acto normativo erga omnes expedido por la administración -para hacerlo exigible- está condicionada a que el administrado sea notificado a través de la publicación oficial que lo pone en vigencia. - El Art. 6 del Código Civil deja fuera de toda duda que los actos normativos entran en vigencia a partir de su promulgación en el Registro Oficial. - La facultad para poner en vigencia un acto normativo antes de su publicación en el Registro Oficial, es de carácter extraordinaria, y debe estar consignada en Ley. - La norma de obligatoriedad general que no ha sido publicada en el Registro

Oficial, NO EXISTE, de acuerdo con varios fallos de la Corte Suprema de Justicia. - Para poner orden, en este fenómeno de explosión normativa, se requiere con urgencia de un instrumento legal que por un lado establezca con precisión los límites de la potestad de la autoridad para poner en vigencia actos normativos erga omnes, y por otro lado, para regular con precisión los tipos de actos administrativos que deban ser publicados en el Registro Oficial.

Leonardo Hernández Walker, MBA, MPA PRESIDENTE EJECUTIVO FUNDACION LEXIS