AÑO 16 N.º 174 JUNIO de 2015

contenido 4

Crédito agropecuario

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Día del Campesino

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Análisis del proyecto de ley de límites

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Ley de Cambio Climático

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El diario El Comercio y el proyecto de límites

Publicaciones IV Censo Nacional Agropecuario. Resúmenes de investigaciones, experiencias y lecciones a p r e n d i d a s . Va r i o s a u t o r e s . Lima: Seminario Permanente de Investigación Agraria (Sepia), 2015. El libro reúne ocho artículos: seis de ellos provenientes de un concurso de becas para jóvenes investigadores, y dos de tesistas de maestría. El concurso de becas promovido por Sepia tuvo como objetivo fomentar la investigación de calidad entre jóvenes profesionales, con la finalidad de contribuir a la formación de nuevos investigadores en temas agrarios. La publicación utiliza el más reciente censo nacional agropecuario como una fuente de información para el análisis de procesos de cambio que permitan pensar alternativas de desarrollo para la sociedad rural. Puede descargarse de .

Las bar r er as al cr ecimiento económico en Ucayali. Mendoza, Waldo; Leyva, Janneth y Francisco Par do. Lima: Ministerio de la Producción (Produce), Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid), Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2015. En las regiones existen fuerzas locales que pueden impulsar o trabar su crecimiento económico. ¿Cuáles son los cuellos de botella locales que dificultan una tasa de crecimiento más alta en Ucayali? Esa es una de las principales preguntas que esta publicación intenta responder. En un trabajo de campo en Ucayali, los autores realizaron entrevistas a las personalidades de la industria, el comercio, la política, la academia y la gestión estatal, para recoger los primeros insumos de la investigación. El texto puede descargarse de .

La palma de la controversia. La palma aceitera y los desafíos del desarrollo. Rival, Alain y Patrice Levang. Bogor (Indonesia): Centro para la Investigación Forestal Internacional (Cifor), 2014. Los autores del libro, un biólogo y un economista agrícola, analizan un sector global y complejo como el de la producción de palma aceitera, donde muchos de los intereses de los diversos actores involucrados son antagónicos. Una gran parte del aceite de palma es producido y consumido en los países del sur, y su comercio está siendo fomentado por países emergentes. Sin embargo, la mayor parte de la transformación de la palma se realiza en los países industrializados del hemisferio norte e involucra a las agroindustrias multinacionales más poderosas. El libro puede descargarse de .

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LA REVISTA AGRARIA / 174

editorial Por el Día del Campesino, aprueban la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar

E

l día sábado 20 de junio, cuatro días antes de la celebración del Día del Campesino, el Ejecutivo aprobó la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar (ENAF) para el periodo 20152021 (D. S. 009-2015-MINAGRI), que contiene algunas disposiciones interesantes. En los considerandos se invoca como deberes primordiales del Estado, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y su compromiso de establecer una política de seguridad alimentaria. Desde el inicio, pues, se precisan los fundamentos de la obligación del Estado hacia la agricultura familiar: es un asunto de derechos humanos y es un reconocimiento de su importancia en la producción de alimentos. No debemos olvidar que más del 90 % de los productores del campo son agricultores familiares y son el sostén de la seguridad alimentaria del país. La norma comentada dispone la creación de una comisión multisectorial encargada de fiscalizar la implementación de la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-2021, adscrita al Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri). Llama la atención el que en la conformación de dicha comisión —que incluye a representantes de diez ministerios (de Agricultura y Riego, del Ambiente, de Comercio Exterior y Turismo, de Cultura, de Desarrollo e Inclusión Social, de Educación, de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, de la Producción, de Relaciones Exteriores, de Salud)— no figure el Ministerio de Economía, entidad responsable de las decisiones económicas de las que dependerá en buena medida la implementación de la ENAF. Como invitados, podrán también participar, en la comisión, entidades públicas y privadas. Se debe esperar que entre estas estén Conveagro, gremios de pequeños productores y organizaciones campesinas y nativas, pues representan el grueso de agricultores familiares del país.

Publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales Av. Salaverry 818, Jesús María, Lima 11/ Perú Telf. (511) 4336610 Email: [email protected] Web: www.larevistaagraria.org www.facebook.com/LaRevistaAgraria Twitter: @RevistaAgraria

JUNIO de 2015

Los plazos para la constitución de la comisión son bastante cortos: como máximo, veinte días hábiles. La secretaría técnica será ejercida por el Minagri. El mismo día, 20 de junio, el diario oficial El Peruano da cuenta de una resolución ministerial (0275-2015-MINAGRI) que declara el mes de junio de cada año como Mes de la Agricultura. No se puede aún afirmar que esta declaración sea algo más que un reconocimiento simbólico de la importancia de la agricultura para el país (no existe un Mes de la Minería), pero vale la pena anotar que en los considerandos de la norma se subraya la importancia y contribución de la agricultura familiar para el logro de la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza y la sostenibilidad de la actividad agraria. Es notoria la ausencia de toda referencia a las grandes empresas agroindustriales exportadoras, como si no fueran parte de la agricultura o, por lo menos, no formaran parte de aquella que sí contribuye a la seguridad alimentaria, a la erradicación de la pobreza y a la sostenibilidad. Por último, también merece mención una tercera norma publicada el mismo día 20, por la que se aprueba el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2015-2021. Como se sabe, en diciembre de 2013, el Ejecutivo aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional que debería tener vigencia hasta 2021, pero no se implementaba debido a la ausencia de un plan. Aprobado este, cabe esperar que, sin dilación, se implemente la estrategia. Pero es de lamentar que la arquitectura institucional necesaria para esta implementación no haya sido aún creada a causa del desinterés del Congreso en aprobar el proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Directora fundadora Bertha Consiglieri (1950-2007) Director Fernando Eguren Comité editorial Laureano del Castillo, Javier Alvarado, Beatriz Salazar, Ricardo Marapi, Pedro Castillo, Miguel Pintado Corrección/Diagramación Antonio Luya / José Rodríguez Distribución gratuita con La República el último miércoles de cada mes.

Fernando Eguren Director

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muchos lo necesitan, pocos lo solicitan Por Miguel Pintado1

No es cierto que todos los productores deban

necesitar crédito. Tampoco lo es que todos los que lo necesitan realicen gestiones para conseguirlo. En ese sentido, una política que fomente el financiamiento del sector agropecuario en el ámbito nacional sin tener en cuenta estas particularidades, probablemente falle. Este artículo busca entender mejor la relación existente entre los productores y el crédito agropecuario y —a partir de este mayor conocimiento— poner de relieve algunos elementos que permitan un mejor y eficaz diseño de políticas que incentiven el financiamiento en el sector agrario.

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La necesidad de un financiamiento e s t á p re s e n t e e n las familias que se dedican a actividades agropecuarias; sin embargo, es mayor en la sierra y la selva.

LA REVISTA AGRARIA / 174

Foto Ricardo Marapi

Los productores y el crédito:

AGROdata La mayor necesidad, ¿dónde está? No todos los productores tienen la necesidad de pedir un crédito; algunos porque sus niveles de ingreso son lo suficientemente altos como para contrarrestar sus necesidades temporales o permanentes de inversión; otros porque, simplemente, no tienen necesidades de inversión, por lo que el crédito se torna irrelevante. Ya sea por una o por otra razón, los productores que no necesitan crédito, según el IV Cenagro, ascienden a 730 224. Si se considera que el total de productores censados son 2 260 983, entonces los productores que sí tienen necesidad de crédito son 1 530 759, es decir, el 68 % del total de productores en el país. En efecto, la necesidad de un financiamiento está presente en una gran parte de las familias que se dedican a actividades agropecuarias, aunque esa necesidad es mayor en algunos casos más que en otros (ver cuadro 1). La necesidad de crédito es mayor en las regiones de la sierra y la selva, en comparación con la costa. La relativa menor necesidad de crédito

Cuadro 1. Productores y la necesidad del crédito

Variable

Especificación

Necesitó

No necesitó

Costa

N.° de productores

62 %

38 %

Sierra

N.° de productores

67 %

33 %

Selva

N.° de productores

74 %

26 %

Ingresos suficientes

No (productores)

79 %

71 %

Tiempo completo

No (productores)

42 %

37 %

Baño con conexión a red

No (productores)

84 %

79 %

Hectáreas promedio

11.03

20.6

Tamaño de UA

Fuente: Cenagro 2012.

en esta última quizá se deba a que en esta hay más presencia de empresas agropecuarias con mayores recursos propios para su financiamiento. Por otra parte, las principales diferencias entre ambos grupos vienen dadas, en el grupo de los que necesitaron el crédito, por un mayor porcentaje de productores que declararon no tener suficientes ingresos para cubrir sus gastos, no trabajar a tiempo completo

Gráfico 1. Razones de no solicitar crédito

3% 2%

6%

Intereses elevados

9%

Falta de garantía

44 %

9%

Cree que no se lo darán Trámites engorrosos No hay instituciones Deudas pendientes

27 %

Otra

Fuente: Cenagro 2012.

JUNIO de 2015

en la unidad agropecuaria (UA) o no contar con baño conectado a red pública. Asimismo, el grupo de productores que sí necesitaron crédito tienen UA con un tamaño promedio menor (11.03 ha), mientras que en los productores que no lo necesitaron, el tamaño promedio de las UA es mayor (20.6 ha). En otras palabras, la mayor necesidad de crédito tiende a concentrarse en la sierra y la selva, en los productores con bajos o insuficientes ingresos, en quienes tienen actividades complementarias, en aquellos que viven en situaciones más precarias y en productores que poseen menos tierras.

Necesito el crédito. ¿Lo solicito? Si bien el 68 % del total de los productores del país que fueron censados en 2012 manifiesta su necesidad de crédito, solo un grupo reducido optó, finalmente, por solicitarlo. Del más de millón y medio de productores que necesitó financiamiento, solo el 13 % (206 465) realizó gestiones para obtener el crédito. ¿Por qué, pese a la alta necesidad, solo un pequeño grupo decide solicitar? Veamos las

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AGROdata razones que dieron los productores (ver gráfico 1). Los altos intereses cobrados por un crédito y la falta de garantías son las principales razones que disuaden a los productores de solicitarlo. Debido a que la actividad agraria es altamente riesgosa (eventos climáticos inesperados, plagas, variación de precios, etc.) y de naturaleza volátil (los ingresos se concentran al final de las campañas), lo que afecta la estabilidad de ingreso de las familias, es razonable que las instituciones financieras formales decidan aminorar el riesgo aplicando altas tasas de interés y requiriendo de garantías. Por su parte, las razones menos importantes en la decisión de no solicitar un crédito fueron, entre otras, según los productores, suponer que las instituciones no se los darían, la dificultad para realizar los trámites, la falta de instituciones financieras y el mantener deudas pendientes.

Más incentivos para los que necesitan y no solicitan ¿De qué manera se puede incentivar a que los productores con necesidad de financiamiento se decidan a solicitar un crédito? Una forma es que el Estado brinde una mayor infraestructura vial en tanto reduce el tiempo y el costo del desplazamiento del productor a la institución financiera. Otra medida es implementar una legislación para promover que las instituciones simplifiquen los trámites formales para el otorgamiento del crédito. Sin embargo, dichas medidas tienen un alcance limitado, ya que se relacionan con las razones poco frecuentes que explican los productores para no solicitar crédito (trámites engorrosos y pocas instituciones). Existen medidas alternativas que podemos examinar y que tendrían un mayor alcance, pues se vinculan con las principales razones para no

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Cuadro 2. Productores y la solicitud del crédito

Productores que necesitaron crédito Variable

Especificación Solicitó

No Solicitó

Título de propiedad

Sí

44 %

31 %

Asociación, comité o cooperativa

Sí

16 %

4%

Asistencia técnica

Sí

28 %

8%

Sin nivel educativo

-

10 %

18 %

Fuente: Cenagro 2012.

solicitar crédito (ver cuadro 2). Una de ellas es brindar más facilidades para el otorgamiento de títulos de propiedad, pues ello da, al prestamista, una garantía que cubrirá el riesgo de no pago y, al prestatario, un respaldo importante para solicitar crédito. De ahí que, en los resultados del Cenagro, el mayor porcentaje de productores con títulos se encuentre en el grupo de los que solicitaron crédito. Otra medida que se debe impulsar es la asociatividad, en tanto facilita el otorgamiento del crédito por parte de las instituciones (es más barato evaluar a pocos grupos que a cada productor individual) y, además, brinda varias ventajas a los productores asociados (mayor poder de negociación, reducción del costo de acceso a insumos modernos, posibilidad de alcanzar mercados internacionales, etc.), haciéndolos más atractivos para las instituciones. No obstante, la principal medida para el aumento de la demanda de crédito es el incremento de la rentabilidad de las unidades agropecuarias. La mayor rentabilidad

tiene dos efectos: uno, permite a los agricultores pagar mayores costos financieros, y dos, tiende a reducir los riesgos de incumplimiento, y con ello favorece la reducción de las tasas de interés. Antes de diseñar políticas que incentiven el crédito agropecuario en el país, queda claro que el Estado necesita previamente identificar qué productores lo necesitan y quiénes no. Posteriormente, se debe evaluar dónde se concentra la mayor necesidad de financiamiento para, de esta manera, enfocar los esfuerzos según la necesidad. Finalmente, se deben identificar y analizar las características (tenencia de título, pertenencia a asociación, etc.) de los productores que, aun necesitándolo, no solicitan crédito, a fin de brindarles incentivos, y proponer medidas que les faciliten el financiamiento con vistas a un mejor desarrollo de sus actividades agropecuarias.

Nota

1 Economista. Investigador del Cepes.

LA REVISTA AGRARIA / 174

24 de junio, Día del Campesino

¿Campesino, indígena o agricultor familiar? Fernando Eguren1 Por responder al clamor de la justicia y al derecho de los más necesitados, es que la Ley de Reforma Agraria ha dado su respaldo a esa gran masa de campesinos que forman las comunidades indígenas que, a partir de hoy, abandonando un calificativo de resabios racistas y de prejuicio inaceptable, se llamarán comunidades campesinas.

Con estas palabras, el general Juan Velasco Alvarado anunciaba el inicio de la reforma agraria el 24 de junio de 1969, precisamente el día en que se celebraba el Día del Indio, instaurado por el presidente Augusto Leguía en 1930. La reforma agraria cambió en forma sustancial la estructura de la tenencia de la tierra y, con ello, JUNIO de 2015

la sociedad rural peruana. Dio el golpe final a las aún persistentes relaciones semifeudales y extinguió la clase de los hacendados, tanto los tradicionales como los modernos. En menos de una década, alrededor de diez millones de hectáreas fueron expropiadas y entregadas a los trabajadores de las haciendas y a las comunidades campesinas.

Cambios en las identidades rurales La reforma agraria no solo redistribuyó el activo más importante para la producción agraria, la tierra, entre quienes la trabajaban; significó también un cambio en el estatus social y en la misma identidad de una buena parte de la población rural. Pasar de indio a campesino significaba pasar de ser considerado

La reforma agraria no solo redistribuyó la tierra también significó un cambio en el estatus social y en la misma identidad de la población rural.

objeto a ser considerado sujeto: era el reconocimiento de este inmenso sector de la población como productor y con derecho a la ciudadanía plena. El general Velasco lo enfatizaba en otro pasaje de ese mismo discurso: ... el campesino del Perú será en verdad un ciudadano libre a quien la patria, al fin, le reconoce el derecho a los frutos de la tierra que trabaja, y un lugar de justicia dentro de una sociedad en la cual ya nunca más será, como hasta hoy, ciudadano disminuido, hombre para ser explotado por otro hombre.

Ese fue el último año de celebración del Día del Indio; en adelante, y hasta nuestros días, se celebraría el Día del Campesino. Este cambio fue, sin duda, un acto progresista.

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Se abandonaba la calificación de indio, sentida como despectiva y estigmatizante por quienes así eran identificados. Se situaba el problema del indio en los términos que lo hizo, décadas antes, José Carlos Mariátegui: Insurgimos primeramente —escribe en El problema de la tierra— contra la tendencia instintiva y defensiva del criollo o «misti» de reducirlo [el problema del indio] a un problema exclusivamente administrativo, pedagógico, étnico o moral, para escapar a toda costa del plano de la economía. […] No nos contentamos con reivindicar el derecho del indio a la educación, a la cultura, al progreso, al amor y al cielo. Comenzamos por reivindicar, categóricamente, su derecho a la tierra.

El término campesino, adoptado en adelante, sería más incluyente que el de indio, al abarcar también a las numerosas familias pobres —rasgo, este, casi generalizado en el campo— que no eran descendientes de las poblaciones originarias pero sí eran rurales, dedicadas a la agricultura y explotadas por terratenientes o por intermediarios. Por lo demás, buena parte de la población rural se identificaba —y lo sigue haciendo— a sí misma como campesina. Sin embargo, el cambio dejó de lado el reconocimiento de las diferencias culturales, a pesar de que el gobierno militar oficializó el quechua y promovió la creatividad artesanal y otras manifestaciones culturales. El gesto de Velasco fue, al decir del antropólogo Rodrigo Montoya, uno de buena voluntad, pero «que excluyó los componentes básicos de lengua, cultura e identidad de las personas llamadas campesinas» y, al hacerlo, repitió «el viejo modelo europeo de la izquierda y su famosa alianza de la clase obrera y el campesinado, exportada al tercer mundo»2.

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De in a camp de camp indíg Recientem término se h los ya men el de agr fami

El renacer de las identidades indígenas En las últimas dos décadas, sin embargo, han ocurrido procesos y hechos que han dado nueva relevancia a los elementos culturales e identitarios de una parte importante de la población rural. Han contribuido a ello la emergencia de movimientos indígenas desde los años noventa en Ecuador; el reclamo a la pluralidad de naciones en Bolivia, liderado por el gobierno del MAS y Evo Morales; y el surgimiento de movimientos de resistencia de las poblaciones amazónicas en el Perú, provocada por la agresión a

sus derechos territoriales. Especial mención merece el Convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales, de la OIT, aprobado en 1989 y ratificada por el Gobierno peruano en 1994. Este convenio reconoce derechos a los indígenas (que no son reconocidos a los campesinos no indígenas), incluyendo el de consulta previa en materias que los afecten de manera directa. No escapará al lector que el potencial conflictivo de la determinación de quién es considerado como indígena y quien no, reside precisamente en que esa calificación da derechos a unos y no a otros. LA REVISTA AGRARIA / 174

ndio pesino, pesino a gena. mente, otro ha sumado a ncionados: ricultura iliar.

Más recientemente, otro término se ha sumado a los ya mencionados, el de agricultura familiar. Aunque no es en realidad nuevo, la declaración de 2014 como Año Internacional de la Agricultura Familiar por las Naciones Unidas lo ha «posicionado», sobre todo en los ámbitos del sector público. Incluye al conjunto de familias que tienen como actividad principal la agricultura (incluye también la ganadería, la forestería y la pesca artesanal), sean o no comuneras, sean o no nativas, sean culturalmente occidentales o no, estén o no ligadas al mercado, sean minifundistas JUNIO de 2015

o no. Es una categoría útil y, al mismo tiempo, conlleva riesgos. Es útil en la medida en que, por ser muy amplia, permite orientar políticas generales hacia ese vasto universo de la población rural. Pero conlleva el riesgo de ignorar que ese universo es muy heterogéneo no solo por sus características económicas diferenciadas (en dotaciones de activos, orientación de la producción, etc.), sino también sociales, culturales e institucionales; estas particularidades, a su vez, inciden, a menudo de manera decisiva, en los comportamientos económicos.

Han pasado ya 46 años desde que el general Velasco iniciara la reforma agraria. No obstante toda la importancia que esta tuvo para la democratización de la economía y la sociedad rurales, la inmensa mayoría de productores del campo siguen siendo los grandes postergados del Perú, reciban el nombre de indígenas, de campesinos o de agricultores familiares.

Notas

1 Sociólogo. Director de La Revista Agraria y presidente del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes). 2 «Cuando la cultura se convierte en política», en Revista Andaluza de Antropología 1, 2011: 54.

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El papa Francisco ha sorprendido

con la reciente publicación de su carta encíclica Laudato si, una invocación para defender el medio ambiente y responder al cambio climático. Allí, el sumo pontífice alerta sobre el «comportamiento suicida» del sistema económico que predomina en la actualidad. «El cambio climático es un asunto moral para la Iglesia católica, y hay que afrontarlo para proteger a las poblaciones más vulnerables», expresa el papa Francisco en su pronunciamiento. Además, asevera que «la tecnología basada en combustibles fósiles necesita ser reemplazada y sin demora». Frente a estas advertencias de una de las más altas autoridades religiosas en el mundo, se espera una respuesta de los gobernantes, especialmente si se toma en cuenta que solo faltan seis meses para la COP21, en donde se debe alcanzar un nuevo acuerdo climático global. ¿Qué se ha avanzado en el cumplimiento de los compromisos asumidos en la COP203? Y, en el caso peruano, ¿ha mejorado la gestión del Estado, las empresas y la sociedad civil, en general, frente a los impactos del cambio climático en el país?

A seis meses de la COP20

¿Ha mejorado la respuesta del Perú ante el cambio climático? Beatriz Salazar1 y Nelly Rivera2

los compromisos de mitigación conocidos no bastan para limitar el aumento de temperatura a dos grados. Las últimas investigaciones indican que el planeta se encamina a un aumento de temperatura de cinco grados4, a pesar de que las actuales políticas climáticas han empezado a establecer medidas sobre el tema. Una revisión de las INDC presentadas muestra que la mayoría de propuestas que se han hecho son imprecisas y en muchos casos no están cuantificadas. Esto se debe, posiblemente, a que la inclusión de la adaptación en las INDC es solamente opcional.

Avances y limitaciones en el Perú En LRA 169 5 comentamos los resultados de la COP20 y planteamos que el Perú debía incluir medidas de mitigación y adaptación6 en su contribución nacional, con información cuantificable, plazos, periodos de aplicación, ámbito y cobertura, tal como

se acordó en la COP20. Asimismo, en LRA propusimos que el Perú siguiera el ejemplo de Chile y sometiera las contribuciones nacionales a consulta pública (la propuesta fue difundida por el Gobierno peruano en junio y ha sido puesta en consulta hasta el 17 de julio)7. Las INDC presentadas por el Perú recogen muchas de las sugerencias de la sociedad civil; por ejemplo, el establecimiento de metas tanto en mitigación como en adaptación, con prioridad en la gestión del agua y en agricultura. Consideramos que la inclusión de dichas medidas es un avance, aunque creemos que el Perú aún puede hacer un mayor esfuerzo para mostrar liderazgo internacional, sobre todo teniendo en cuenta que continúa ejerciendo la presidencia de la COP hasta diciembre. En esta contribución nacional, el Ministerio del Ambiente (Minam) ha propuesto una reducción de 31 % de emisiones GEI a 2030. Esta reducción se lograría implementando 58 medidas

Avances en los compromisos internacionales Uno de los principales acuerdos en la COP20 fue el compromiso de los países de presentar, hasta octubre de este año, sus Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (INDC, por sus siglas en inglés), es decir, los compromisos de cada país para responder al cambio climático, tanto para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) como para implementar medidas de adaptación. Hasta el momento, solo 39 países han presentado sus contribuciones nacionales y, según diversos expertos,

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LA REVISTA AGRARIA / 174

de mitigación en los sectores Energía, Transporte, Industria, Agricultura, Forestal y Residuos Sólidos. Dos tercios de la reducción se concentran en las medidas del sector forestal o «Uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura» (que representan la mayor fuente de emisiones de GEI, a consecuencia de la deforestación) y, sobre todo, en las llamadas condiciones habilitantes, que comprenden medidas de ordenamiento territorial, control y vigilancia, y asignación de derechos para facilitar la implementación de medidas de manejo forestal sostenible, reforestación, agroforestería y conservación.

Los retos de la elaboración de las INDC El proceso de elaboración de las INDC en el Perú ha sido criticado porque lo desarrolló inicialmente una comisión multisectorial en donde solo participaba el sector público. Sorprende, sobre todo, que no se involucró a la Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC) sino hasta días antes de publicar el borrador de las INDC. Recordemos que esta entidad, en la que participan diferentes instituciones del Estado y también la sociedad civil, es el espacio en donde deben discutirse las principales políticas climáticas del país. Lo que está sucediendo dentro de la CNCC es preocupante, pues existe el riesgo de que se reduzca la meta de reducción de emisiones. Por ejemplo, el Ministerio de la Producción objetó la meta de 31 % propuesta por el Minam, y el Ministerio de Justicia también advirtió que las INDC podrían entrar en contradicción con los tratados de libre comercio8. Más que la elaboración de las INDC, el gran reto será su implementación. Por ejemplo, de las reducciones GEI

proyectadas, el 25 % corresponden a condiciones habilitantes como el ordenamiento territorial, el control y vigilancia o la asignación de derechos. Sin embargo, estas medidas son las más difíciles de implementar, pues requieren voluntad política al más alto nivel del gobierno, que, lamentablemente, suele percibirlas como un «obstáculo para la inversión». Otro reto para la implementación de las INDC es la articulación de políticas en todos los niveles de gobierno, y un factor importante es contar con una estrategia nacional de cambio climático (ENCC) actualizada, que debe enmarcar la acción de los gobiernos subnacionales. La ENCC fue puesta a consulta el año pasado; sin embargo, recibió críticas por no incluir metas e indicadores claros, ni tampoco una asignación clara de responsabilidades a los sectores ni a los diversos niveles de gobierno. La ENCC aún no ha sido aprobada oficialmente y no se conoce si se han atendido las observaciones, ni cómo se trabajará para que las estrategias regionales de cambio climático ya vigentes se actualicen, se implementen y no queden «solo en el papel».

¿Y la Ley Marco de Cambio Climático? Otra iniciativa relacionada con la institucionalidad y la gestión del cambio climático, que se está desarrollando en el Congreso de la República y que aún no se concreta, es la Ley Marco de Cambio Climático. El Grupo Perú COP20 —que reúne a 45 organizaciones de la sociedad civil— considera que deben incorporarse mayores precisiones al proyecto de ley, especialmente en lo relacionado con las medidas vinculadas a sectores vulnerables como agricultura, pesca y salud, y en la gestión del agua.

De igual manera, el Grupo Perú COP20 ha advertido que deben superarse ambigüedades en las disposiciones sobre desbosque, que pueden abrir la puerta al cultivo a gran escala de palma aceitera en la Amazonía. Otro factor importante es que a través de la Ley Marco, el rol rector del Minam debe fortalecerse y definir mejor las responsabilidades de cada sector y nivel de gobierno. También se debe ampliar la participación de la sociedad civil en la CNCC. En resumen, hay buenas intenciones, pero el principal problema no es la elaboración de las INDC o la creación de nuevas leyes o políticas. El reto principal es su implementación, y esto depende principalmente de la voluntad política de las altas esferas de gobierno y de la presión que pueda hacerse desde la sociedad civil para exigir su cumplimiento.

Notas

1 Investigadora del Cepes. Coordinadora del Observatorio de Cambio Climático del Cepes. 2 Periodista del Cepes. 3 Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, realizada en Lima en diciembre de 2014. 4 «Is avoiding 2C of global warming posible?». . 5 Salazar, Beatriz. «Luces y sombras de la COP20». La Revista Agraria 169, enero de 2015. 6 Adaptación: ajuste en sistemas humanos o naturales en respuesta a los estímulos climáticos actuales o esperados o sus efectos, que modera los daños o explota oportunidades beneficiosas. Mitigación: intervención humana destinada a reducir las fuentes o intensificar los sumideros de gases de efecto invernadero (GEI). 7 Los aportes a la contribución nacional peruana pueden hacerse en . 8 Informe del Movimiento Ciudadano frente al Cambio Climático (MOCICC), sobre la Sexta Reunión de la Comisión Nacional de Cambio Climático. .

Lea una versión ampliada de este artículo en el Observatorio de Cambio Climático. www.observatoriocambioclimático.org JUNIO de 2015

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Hace unos años, el Grupo Gloria compró más de 15 000 hectáreas en la subasta del Proyecto Olmos, con lo cual se convirtió en propietario latifundista de cerca de 90 000 hectáreas.

Desde hace unas semanas, en la Co-

misión Agraria del Congreso está pendiente de aprobación el predictamen del proyecto de ley sobre parámetros para fijar los límites y la extensión de las tierras agrícolas. Esta iniciativa no es novedosa. Los intentos de poner límite a la propiedad agraria datan de varios años atrás, pero no han prosperado. El proyecto2 establece como límites a las tierras bajo riego: 10 000 hectáreas en la costa, 5 000 en la sierra y 20 000 en la selva. Hay que resaltar que estos parámetros no se aplican, por ejemplo, a tierras de secano, las que en principio podrían ser concentradas en extensiones mucho mayores, con el único límite de que una sola persona natural o jurídica no puede acumular más del 30 % de tierras con aptitud agrícola en un solo valle o cuenca.

Sin criterios para establecer límites Hay otros puntos preocupantes en el predictamen. Uno de ellos es que no explica cuál es el criterio para establecer estos límites y tampoco brinda información mínima acerca del sustento técnico o científico que ha llevado a los legisladores a señalar estas extensiones. En el mismo dictamen, y como fundamentación, se citan y comparan leyes de otros países, donde las cifras establecidas son menores, como en el caso de la República de

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Un análisis al proyecto de ley sobre extensión de tierras agrícolas

Límites que no limitan

Miluska Carhuavilca García1

Argentina, que fija en 15 % el límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales, frente al 30 % que señala el proyecto de ley peruano. Tenemos también el caso mexicano, donde el límite es de 300 hectáreas en posesión, o el de Brasil, que, aun con su extenso territorio, limita a todo ciudadano a adquirir un máximo de 5 000 hectáreas de tierras rurales. En Bolivia, el límite es de 2 500 hectáreas, y en El Salvador, de 245. Y no se trata solo de países con profunda tradición de reformas agrarias, pues estos parámetros estrictos también los tienen varios estados de EE.UU., que, con argumentos de defensa de la agricultura familiar, establecen límites de aproximadamente 600 hectáreas. Entonces, ¿cómo llegan los legisladores peruanos a las cifras de 5 000, 10 000 y 20 000 hectáreas? Un punto que despierta las alarmas es que el proyecto de ley termina, en la práctica, protegiendo a los actuales propietarios de grandes extensiones de tierra, porque, por efectos del principio de no retroactividad de la norma (y de lo dispuesto en la segunda disposición complementaria final del proyecto), a ellos no se les aplicarán estos límites. En concreto, nos referimos al Grupo Gloria, propietario de cerca de

90 000 hectáreas; a la corporación Miraflores Camisea, propietaria de 26 219 hectáreas; al Grupo Oviedo, propietario de 21 800 hectáreas; y a una decena más de grandes empresas agroindustriales que quedarán blindadas si este proyecto se aprueba.

Más tierras, más poder La propiedad de la tierra significa, sobre todo, poder económico y político y control de otros recursos, como el agua. Ante la crisis y el alza del precio de los alimentos en 2008 se incrementó fuertemente la adquisición de tierras por parte de inversionistas. Según Oxfam (2011)3, en los países no desarrollados, hasta 227 millones de hectáreas han sido vendidas o arrendadas desde 2001, principalmente a inversionistas internacionales. Tal vez los números no nos dicen mucho, pero si pensamos en que una sola persona o empresa en el Perú puede ser propietaria de una extensión de 20 000 hectáreas o más, estamos hablando del control privado de un área mayor de la que tienen países como Aruba, con 18 000 hectáreas, e incluso cien veces mayor que el territorio total del Principado de Mónaco, que solo tiene 202 hectáreas. Si buscamos LA REVISTA AGRARIA / 174

En Estados Unidos se limita que las corporaciones compren tierras

Vigente desde

Criterios

Oklahoma

1907

Admite excepcionalmente la adquisición de tierras por parte de empresas con un máximo de diez accionistas cuyos ingresos provengan principalmente del agro. Desde 1971 se revocaron autorizaciones a corporaciones comerciales e internacionales.

Minnesota

1973

Admite excepcionalmente estos tipos de corporaciones: las familiares agrícolas y las agrícolas autorizadas. Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga a las restricciones.

Iowa

1990

Restringe la adquisición de propiedad agrícola a las corporaciones, las sociedades de responsabilidad limitada y los fideicomisos no familiares. Admite excepcionalmente la adquisición por parte de organizaciones sin fines de lucro, empresas municipales y para fines experimentales.

Kansas

1981

Admite excepcionalmente la adquisición por parte de empresas y asociaciones familiares, corporaciones autorizadas y fideicomisos afines.

1994

Restringe la adquisición de propiedad agrícola por parte de empresas. Admite excepcionalmente empresas familiares, corporaciones autorizadas. Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga a las restricciones.

Nebraska

1982

Restringe la adquisición de propiedad agrícola a las corporaciones no familiares. Admite excepcionalmente la adquisición a favor de empresas tribales, de investigación y para la avicultura. Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga a las restricciones.

Wisconsin

1973

Restringe la adquisición de propiedad y actividad agrícola a corporaciones no familiares. Admite excepcionalmente la adquisición a favor de empresas tribales, investigación y para la avicultura.

1998

Restringe la adquisición de propiedad y actividad agrícola a corporaciones. Admite excepcionalmente la adquisición a favor de empresas familiares, organizaciones sin fines de lucro y cooperativas. Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga a las restricciones.

1981

Restringe la adquisición y arrendamiento de propiedad y actividad agrícola a corporaciones y empresas de responsabilidad limitada. Admite excepcionalmente la adquisición a favor de empresas familiares domésticas. Permite la expropiación de la propiedad agraria que no se atenga a las restricciones.

Estado

El proceso de concentración de tierras agropecuarias en nuestro país ha favorecido de manera significativa a algunas corporaciones; por ejemplo, el Grupo Gloria, el que en la actualidad posee cerca de 90 000 hectáreas. Además, según el Cenagro de 2012, aproximadamente el 80 % del total de unidades agropecuarias (UA) que existen en el país tienen una extensión menor de cinco hectáreas, pero en conjunto poseen solo el 6 % de la superficie agropecuaria total. Es decir, quienes poseen poca cantidad de tierra son muchos y quienes poseen grandes cantidades de tierra son pocos. Esta realidad de la propiedad rural en el Perú es muy diferente de lo que sucede en Estados Unidos o en diversos países europeos, donde se han establecido límites a la propiedad para defender a la pequeña agricultura y a la agricultura familiar. Más aún, en varios estados del país del norte está prohibido que las corporaciones compren tierras. Según un informe del Community Environmental Legal Defense Fund (CELDF1), esta es una práctica que se realiza desde hace más de cien años en nueve estados de Estados Unidos, curiosamente en zonas que apoyan, en su mayoría, al Partido Republicano, el que, como sabemos, defiende con firmeza el libre mercado y la iniciativa privada. De acuerdo con el informe del CELDF, las políticas de restricción de propiedad agrícola por corporaciones han tenido como consecuencia la disminución en el índice de abandono de predios agrícolas, la reducción de la extensión de la propiedad y el incremento en el número de predios agrícolas de ingreso bajo (con ingresos anuales de hasta diez mil dólares) y medio (con ingresos

anuales de hasta noventa y nueve mil dólares). Si incluso en Estados Unidos existen políticas para limitar la propiedad de la tierra agrícola, hay que preguntarse por las razones ideológicas por las cuales algunos sectores ultraliberales se oponen

un ejemplo local, se trata de un área casi del tamaño del cercano valle de Chancay-Huaral, o del Cercado de Lima o del distrito de Los Olivos. Regular el límite a la propiedad de la tierra no solo es constitucional, sino que beneficia a todos. La concentración de grandes extensiones de tierra genera anomalías en la oferta y en el precio de las tierras4

y los alimentos. Sin embargo, el predictamen del proyecto de ley que hemos analizado, lejos de establecer límites reales, estaría convalidando el latifundio, incluso en zonas donde el Estado ha realizado grandes obras de irrigación con recursos de todos los peruanos y cuyo aprovechamiento también debería beneficiar a medianos y pequeños agricultores.

JUNIO de 2015

Missouri

Dakota del Sur

Dakota del Norte

Fuente: CELDF. Elaboración: Cepes.

a implementar estas políticas en el Perú. (Flavia Goya y Lucía Santos, del Cepes) Nota

1 Anti-corporate farming laws in the Heartland. Disponible en: .

Notas

1 Abogada. Investigadora del Programa de Acceso a los Recursos Naturales, del Cepes. 2 Iniciativa planteada por los congresistas Wilder Ruiz, de Gana Perú, y José León Rivera, de Alianza Parlamentaria. 3 . 4 Entrevista a Hernán Icochea, abogado especialista en derecho agrario. Revista Punto Edu. PUCP, febrero de 2012. .

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«¡No me toquen las tierras!» Ese parece ser el grito de los medios

de comunicación afines a los grupos de poder, cada vez que aparece alguna propuesta normativa que intenta ordenar el acceso a la tierra en nuestro país. Automáticamente, se encienden una serie de alertas que se materializan en artículos y editoriales periodísticos publicados por esos medios. El interés es criticar dichas propuestas con el argumento de que restringen libertades, son anacrónicas o encarnan el antidesarrollo. A mediados de junio —a propósito de un dictamen 2 de la Comisión Agraria del Congreso,

Pedro Castillo Castañeda1

que propone desarrollar el artículo 88 de la Constitución Política del Perú respecto a la facultad legal de fijar límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona—, el diario El Comercio, una vez más, publicó un editorial3 criticando y oponiéndose al desarrollo del precepto constitucional. Pero allí dicho medio hace una serie de afirmaciones inexactas que revelan su posición ideológica acerca del uso de los recursos naturales, la cual pretende consolidar un modelo excluyente en el país, que solo favorece a unos pocos.

Cuando manejan los datos a su antojo Para demostrar que no existe ningún proceso de concentración de tierras en marcha, El Comercio utiliza de manera antojadiza los datos del Cenagro 2012. Señala que, en vista de que el número de medianas y grandes unidades agropecuarias (UA) ha disminuido con respecto al censo anterior (Cenagro 1994), la concentración no es tal. Sin embargo, para que su argumento sea verosímil tendría que haber cruzado esa información con la variable superficie agropecuaria, cruce que no figura en el editorial. Pero en La Revista Agraria ya se hizo un ejercicio al respecto y el resultado fue contundente: tomando como referencia las tierras de la costa, se pudo concluir que el 36.4 % de ellas están concentradas en UA de 500 hectáreas o más, y que propiedades de más de mil hectáreas poseen el 34 % del total de las tierras de esta región4. Con lo cual queda demostrado que sí existe concentración, aunque algunos medios pretenden negarlo. Los grupos de poder y las llamadas tierras ociosas Parte de la estrategia para estigmatizar a la pequeña agricultura o agricultura familiar es presentarlas como una propuesta arcaica que genera problemas para el desarrollo del agro nacional. El expresidente Alan García oficializó esta postura —precisamente en El Comercio— en su célebre artículo «El síndrome del perro del hortelano»: «Son familias pobres que no tienen un centavo para invertir; entonces aparte de la tierra, deberán pedirle al Estado para fertilizantes, semillas, tecnología de

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LA REVISTA AGRARIA / 174

riego y además precios protegidos. Este modelo minifundista y sin tecnología es un círculo vicioso de miseria»5. En resumen, según García y los grupos empresariales que comparten su visión, en el Perú se deben preferir negocios de gran escala para aumentar la productividad. Sin embargo, en un estudio, el propio Banco Mundial señala que «los agricultores a pequeña escala por lo general usan la tierra, la mano de obra y el capital más eficientemente que los agricultores a gran escala. [...] la redistribución de la tierra de los grandes agricultores hacia los agricultores familiares puede traer ganancias de eficacia a la economía»6. En el mismo artículo del perro del hortelano, García se manifestó re s pe cto a las tier r as d e las comunidades llamándolas tierras ociosas, pues los comuneros no tienen recursos económicos ni formación para hacerlas producir y entonces lo mejor es venderlas para traer tecnología y hacerlas productivas. La receta de García es la misma del decano periodístico: la venta de las tierras. Evidentemente, a ambos no les importan las consecuencias sociales y externalidades derivadas de transferir las tierras de los que menos tienen (campesinos y comunidades) a aquellos que cuentan con capacidad de invertir (grupos económicos). Así por ejemplo, una gran propiedad no solo acumula tierra sino que exacerba la disputa por otros recursos naturales, como el agua. El modelo agroexportador de Ica que celebra El Comercio es también ejemplo de depredación del agua: es tal la escasez de agua en esa región, producto de su apuesta por el cultivo de espárrago, que están buscando traer este recurso desde las alturas de Huancavelica para poder continuar sosteniendo ese cultivo. En esta disputa, los grandes perjudicados, una vez más, son los JUNIO de 2015

campesinos y las comunidades que no cuentan con agua para cultivar sus tierras, por lo que deben venderlas y desplazarse a las ciudades a fin de intentar sobrevivir.

El derecho de propiedad en el debate público Para El Comercio, intentar poner límites a la propiedad de la tierra en el Perú implica una expropiación de tierras oculta o maquillada, lo cual, obviamente, es falso. En un intento de descalificarlos, el diario los relaciona automáticamente, y de manera negativa, con el pasado proceso de reforma agraria del año 1969. No solo ello; ya desde una postura más ideológica, El Comercio pretende advertir que los proyectos de ley sobre límites a las tierras son restricciones a la «libertad de las personas de darle el mejor uso posible a los recursos». Sin embargo, no sucede lo mismo cuando se trata de normas que perjudican y atentan contra los derechos de agricultores familiares o de las comunidades. Ejemplo de ello son todas las normas promovidas por el actual Gobierno (más conocidas como «paquetazos»), que, con el pretexto de «dinamizar la economía del país», atentan contra los derechos a la propiedad de un importante número de ciudadanos y ciudadanas que tienen a la tierra como su principal activo económico, a través del fomento de expropiaciones inconstitucionales, derechos de vía, servidumbres o entrega directa de tierras. El objetivo de estas normas es muy claro: favorecer exclusivamente a las grandes inversiones7. El Comercio y otros medios de comunicación no critican ni se rasgan las vestiduras frente a estas medidas; todo lo contrario: las saludan y las alientan. Regular el acceso a la tierra en un país donde esta no abunda y es más bien un recurso escaso, es una tarea

que el Estado no debe pasar por alto. Evidentemente, es necesario arribar a mayores consensos, sobre todo en temas particularmente delicados como este, promoviendo iniciativas legislativas que puedan ser aplicadas a nuestro complejo mundo rural, sin copiar esquemas que solo son válidos para otras latitudes.

Notas

1 Investigador en temas relacionados con comunidades campesinas, tierra y agua, del Programa de Acceso a Recursos Naturales, del Cepes. 2 Dictamen recaído sobre los proyectos de ley 201/2011CR (congresista Virgilio Acuña Peralta), 545/2011-CR (congresista Virgilio Acuña Peralta), 763/2011-CR (congresista José León Rivera), 785/2011CR (congresista César Yrupailla Montes), 2397/2012-CR (congresista Wilder Ruiz Loayza) y 4098/2014-CR (congresista Wilder Ruiz Loayza), ley de desarrollo constitucional sobre el límite de tierras agrícolas. 3 Editorial «Tierra y Libertad». Publicado en el diario El Comercio el 15 de junio de 2015. . 4 Para mayor detalle, puede revisarse La Revista Agraria 155. 5 «El síndrome del perro del hortelano», publicado en El Comercio, 28 de octubre de 2007. 6 Binswanger et al. Agricultural land redistribution. The World Bank, 2009, p. 11. 7 Ley 30025, Ley 30230, Decreto Supremo 001-2014-EM, Ley 30327, entre otras normas.

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Cumplimos 13 años trabajando por el desarrollo del pequeño productor agrario del Perú

¡Feliz del Campesino!

Día

LOGROS 2014:

RETOS 2015:

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