AÑO 15 N.º 162 MAYO de 2014

contenido contenido 3

Los factores no visibles de la reducción de la pobreza rural

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MESA REDONDA Pobreza rural: ¿hay realmente menos pobres?

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La agricultura familiar: ¿qué políticas se necesitan?

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Gestión del agua: más allá de las leyes

Publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales

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editorial Congreso internacional destaca importancia de andenes y terrazas

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os andenes... ¿son reliquias del pasado, mantenidas por campesinos que nunca se subieron al coche de la modernidad? Esta es una opinión muy difundida no solo entre la población urbana, sino también por quienes sostienen que, al igual que en la producción de zapatos o de gaseosas, el criterio de medición de la eficiencia es la relación costo-beneficio o la tasa de ganancia. Pero sucede que una buena parte de los graves problemas ambientales —cambio climático, deterioro de los recursos naturales, contaminación de suelos y aguas, reducción de la biodiversidad— se debe, precisamente, a que el criterio supremo que ha orientado la economía es la ganancia, es decir, el retorno que el empresario espera recibir por su inversión. Entiéndase bien: la esencia del capitalismo, lo que le da su dinamismo, es la búsqueda de la ganancia. Estamos en un sistema capitalista, y grandes, medianos y pequeños inversionistas esperan obtener algo más de lo que invirtieron. El problema es cuando esa búsqueda deja «muertos» y «heridos» regados en el camino, lo que se llama «externalidades negativas», es decir, impactos que contribuyen a crear y a profundizar los problemas ambientales mencionados y cuyos costos no son asumidos por el inversionista. Al contrario de lo anterior, los andenes, en su mayoría trabajados y mantenidos por campesinos, son extremadamente útiles para producir «externalidades positivas»: evitan o reducen la erosión de los suelos, ayudan a regular los flujos de agua y forman parte de una agricultura que contribuye al mantenimiento de la biodiversidad, a embellecer el paisaje, a utilizar energías renovables y no contaminantes. Todo esto es bueno para la sociedad local, regional y nacional; se trata de un bien público. Pero los andenes demandan mucha inversión en trabajo y no son necesariamente rentables. Se da, entonces, una paradoja: por un lado, existe una agricultura que deja ganancias privadas, pero que a la larga deteriora o destruye los recursos naturales que explota y de los que depende; por otro lado, hay una agricultura en andenes que puede no dejar ganancias, pero que es armoniosa con la naturaleza, contribuye a enfrentar los impactos negativos del cambio climático y es sostenible. Esta última es más sostenible y buena para el ambiente (lo que es socialmente positivo), pero económicamente puede no ser rentable. ¿Cómo se compensa a los campesinos que la practican? Este es uno de los varios temas relevantes que fueron tratados por cerca de dos centenares de participantes: expertos nacionales e internacionales, funcionarios del Estado peruano, campesinos andinos, activistas de organizaciones no gubernamentales, en el Segundo Congreso Internacional de Terrazas realizado en el Cusco entre el 14 y el 22 de mayo (el primer congreso tuvo lugar hace dos años, en China). La pregunta que cierra el párrafo anterior fue respondida por expertos de Japón y Francia: puesto que el mantenimiento de terrazas tiene varios efectos positivos no solo para las localidades en donde se ubican, sino también para la sociedad en su conjunto, en ambos países es el Estado el que asume los costos mediante subsidios, pues se trata de un bien público. El Estado peruano subsidia de diferentes maneras a las corporaciones agroexportadoras. ¿No estaría más cerca de su misión —la búsqueda del bien común— financiar a quienes mantienen los andenes y recuperar los centenares de miles de hectáreas de andenería deteriorada? Fernando Eguren

Director

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Foto internet

El peso de la economía ilegal, basada en actividades como el narcotráfico, podría ser un factor que explique la reducción de la pobreza rural.

Los factores no visibles de la reducción de la pobreza rural Miguel Pintado1

El viernes 2 de mayo, el Instituto Nacio-

mostrado una tendencia claramente positiva: ha pasado de S/.16 mil millones en 2004 a casi S/.23 mil millones en 2013. Un segundo factor de influencia es la inversión en infraestructura vial, con el argumento de que mayores conexiones físicas favorecen las conexiones económicas a través de la creación o desarrollo de mercados. El gasto vial acumulado —al igual que el indicador anterior— también presenta notables incrementos desde 2004 hasta la actualidad, lo que sugiere importantes avances en la reducción de los costos de transporte, tanto urbanos como rurales (gran parte de la inversión vial descentralizada está dirigida a caminos vecinales, rurales, departamentales, etc.). Cuadro 1. Reducción de pobreza rural y principales factores explicativos, 2004-2013 Un tercer factor, y probaVariable Medida 2004 2008 2013 blemente el más aludido, es el rol de los programas sociales, Pobreza total % 58.7 37.3 23.9 pues el acceso a ellos (ya sea Pobreza rural % 83.4 68.8 48.0 un programa alimentario o VPA Millones de S/. constantes* 16,202 18,854 22,938 uno no alimentario) influye en forma positiva en la reducción Gasto vial (1) Millones de S/. constantes* 150 664 1,213 de pobreza de los beneficiaProgramas alimentarios N.° hogares (rural) 1’148,523 1’033,159 879,968 rios. A pesar de la caída en la Programas no alimentarios (2) N.° hogares (rural) 342,829 694,757 cobertura de los programas alimentarios, el porcentaje de Fuente: Minag, Enaho, MEF. Elaboración: Cepes. Notas: (1) Corresponde al gasto vial descentralizado. (2) Comprenden los programas Juntos (desde 2005) y Pensión 65 (desde 2011). hogares del área rural que ac* El año base de referencia es 1994.

nal de Estadística e Informática (INEI) dio a conocer oficialmente las cifras y la evolución de la pobreza en el país. Desde entonces, en diversos artículos y entrevistas, se han analizado las cifras con el fin de dar un diagnóstico, más o menos claro, de la evolución de la pobreza, así como de los factores detrás de su reducción2. El punto de partida es la reducción sostenida de la pobreza a nivel total y en el área rural: la primera disminuyó 34.8 puntos porcentuales desde 2004 (reducción promedio anual de 4%), mientras que la pobreza en el área rural descendió 35.5 puntos porcentuales desde el mismo año

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(reducción promedio anual también de 4%) y afecta en la actualidad al 48% de la población rural3. En el presente artículo analizamos los factores que están detrás de esta reducción sostenida. De ellos, los principales —en los que coinciden muchos de los autores— se detallan en el cuadro 1. Un primer factor que explica la reducción sostenida de la pobreza rural tiene que ver con los ingresos de la actividad que sustenta a gran parte de los hogares rurales: la agropecuaria. Un indicador convencional que recoge esta información es el Valor de la Producción Agropecuaria4 (VPA), que en los últimos diez años ha

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Foto internet

La constante inversión en infraestructura vial ha traído mayores conexiones económicas y una mayor oportunidad de desarrollo de mercados en las zonas rurales.

ceden a algunos de estos sigue siendo significativo: 879,968 hogares en 2013, lo que representa el 45% del total de hogares en esa área. A ello se suma la mayor presencia de programas no alimentarios, cuya cobertura viene en aumento a partir de la creación de Juntos en 2005. En este nivel de análisis, la influencia de estos tres factores puede explicar la reducción sostenida de la pobreza rural monetaria en los últimos años. Sin embargo, en un nivel más desagregado, ¿se mantiene la importancia de estos tres factores?, ¿o puede variar según la realidad

departamental? ¿Estos factores explican a cabalidad la reducción de la pobreza rural o existen algunos que no están siendo visibles? Con el fin de motivar el debate, ofrecemos algunas observaciones encontradas en un breve ejercicio.

Influencia de la agricultura en la reducción de la pobreza rural En el gráfico 1 presentamos las asociaciones entre la reducción acumulada de la pobreza rural (eje horizontal) y la variación promedio del VPA para el periodo 2004-2008. La primera observación

Gráfico 1. Pobreza rural vs. valor de producción agropecuaria, 2004 2008

12.0

Apurímac

10.0

Ayacucho 8.0 Pasco

Lima

4.0 Junín

Moquegua

Puno

2.0

Tumbes 0.0 Loreto

Huánuco -40

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% Variación Pobreza Rural Fuente: Minag-OEEE, Enaho. Elaboración: Cepes.

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% Variación VPA

Madre de Dios

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confirma la información del cuadro 1: a mayor VPA, menor pobreza. Nótese que la mayoría de departamentos (puntos azules) están cerca de la línea roja punteada (línea imaginaria de tendencia), lo cual implica que departamentos con mayor variación de su VPA redujeron en gran medida su pobreza. A su vez, departamentos con menor variación de su VPA también la redujeron, aunque en menor medida, en dicho periodo. Sin embargo, existen algunos puntos «atípicos», en tanto, lejos de seguir la tendencia, se sitúan en posiciones extremas (cerca de los ejes). Por ejemplo, en el caso de Apurímac, con una variación muy alta del VPA (10%), su pobreza rural, lejos de reducirse, más bien aumentó (1%) en dicho periodo. Asimismo, Lima registró una variación del VPA muy pequeña (1.4%), pero, sin embargo, redujo su pobreza en más del 30% en dicho periodo. Si el VPA no parece explicar la reducción de la pobreza en algunos departamentos, ¿entonces qué la explica?

Los factores no visibles Probablemente, la influencia del gasto vial y de los programas sociales sea importante, pero además podemos identificar otros dos factores que no están siendo visibles. Primero: la importancia de las actividades rurales no agropecuarias (artesanía, comercio, agroindustria, manufactura, servicios, etc.). Según Escobal (2004)5, ya en 2002 las actividades no agropecuaLA REVISTA AGRARIA / 162

Gasto vial y pobreza rural En el segundo gráfico se presentan las asociaciones entre la reducción acumulada de la pobreza rural y el gasto vial descentralizado acumulado para los últimos cinco años. Se observa, en primer lugar, que solo algunos departamentos se ubican cerca de la línea roja (tendencia imaginaria), lo cual significa que solo en estos un mayor gasto vial va de la mano con una mayor reducción de la pobreza, y un menor gasto vial, con una menor reducción de la pobreza. Sin embargo, en otros departamentos (los puntos que se alejan de la línea roja punteada), esta relación ya no es tan clara. ¿Por qué? Existen dos opciones7: o bien el peso de los otros factores convencionales (influencia del VPA, programas sociales, etc.) es mucho mayor que el del gasto vial, reduciendo su influencia sobre la reducción de la pobreza, o bien algunos factores no visibles tienen un rol clave sobre la reducción de la pobreza rural. En segundo lugar, también encontramos algunos casos «atípicos». Por ejemplo, el caso de Cusco (departamento Vraem), que, con una variación limitada del gasto vial (9%), consiguió, sin embargo, una muy sorprendente reducción acumulada de la pobreza rural (42%), que lo coloca en el primer lugar de departamentos con mayor reducción en los últimos cinco años. En el otro extremo está La Libertad, que, con una destacable variación de gasto vial (42%), solo acumuló una reducción de pobreza MAYO de 2014

Gráfico 2. Pobreza rural vs. gasto vial descentralizado, 2009-2013 80

Lambayeque

70 60 50

Ica La Libertad

40 30 20 10

Cusco Ancash -45

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-30

-25

-20

-15

% Variación Gasto Vial

rias ganaban más importancia en los ingresos que las agropecuarias en el área rural: del ingreso total per cápita (100%), el 58% correspondía a ingresos por actividades no agropecuarias, mientras que solo el 42% provenía de actividades agropecuarias. Segundo: el peso de la economía ilegal. En un informe presentado al CIES (2008)6, Escobar estimaba que el tamaño de la economía subterránea representaba el 67.5% del PBI peruano en 2005, en donde buena parte la componía la economía ilegal. No olvidemos que algunos de los casos atípicos (gráfico 1) son departamentos con alguna influencia de economía ilegal: Apurímac y Ayacucho (Vraem); Loreto y Huánuco (narcotráfico); Pasco (minería ilegal). Lógicamente, son necesarias investigaciones más profundas sobre el tema, que permitan estimar el verdadero peso de la economía ilegal y de su influencia efectiva sobre la reducción de la pobreza.

0 -10

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% Variación Pobreza Rural Fuente: MEF, Enaho. Elaboración: Cepes.

del 10%. Se podría pensar que La Libertad tenía una pobreza muy baja en 2009 y que por esa razón era más difícil su reducción en comparación con Cusco; no obstante, las cifras desmienten está hipótesis: 62% de pobreza rural en Cusco versus 83% en La Libertad (año 2009).

Balance final En este artículo no se han incluido las correlaciones entre pobreza rural y programas sociales, pues la información departamental de los programas era poco confiable bajo el criterio de representatividad de la Enaho. Sin embargo, sospechamos que los casos «atípicos» continuarían presentándose por dos motivos: primero, la mayor cobertura de los programas no alimentarios no es garantía de compensación ante la menor cobertura de los programas sociales alimentarios, puesto que un beneficiario puede acceder a ambos tipos de programas; segundo, aun si se garantizara la compensación, la mayor cobertura podría ser engañosa, debido a los errores de focalización de varios programas: la infiltración (clasificar a una persona que no es pobre como pobre y admitirla en el programa) y la subcobertura (no admitir en un programa a una persona pobre, al haberla clasificado como no pobre). En conclusión, los factores detrás de la reducción de la pobreza rural no parecen ser tan claros en varios departamentos. Los factores convencionales (gasto vial, programas sociales, etc.) son, sin duda, relevantes, pero no terminan de

explicar la reducción de la pobreza en algunas zonas del país. Los casos «atípicos» son indicio de que no se visibilizan algunos factores tan o incluso más importantes que los convencionales. La comprensión exhaustiva de las realidades departamentales será fundamental para la identificación adecuada de estos factores que, finalmente, devengan en políticas más eficaces en el ámbito rural.

Notas 1 2

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Economista e investigador del Cepes. Desde luego, algunos artículos han evaluado los problemas de medición, la confiabilidad de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), la limitación de la pobreza monetaria como medida de bienestar, etc. Para fines del artículo, haremos abstracción de estas discusiones. Mucho mayor sería la población en condición de pobreza si en lugar de un enfoque monetario utilizáramos un enfoque multimensional. En 2011, mientras que para el enfoque monetario el 56% de la población rural era pobre, para el multidimensional esta cifra alcanzó el 81% (Vásquez: 2012). Se define como el valor de los bienes producidos en el sector agropecuario en un año determinado. No confundir con el PBI agropecuario, el cual resulta de la resta del consumo intermedio al VPA. Escobal, Javier (2004). Perú: hacia una estrategia de desarrollo para la sierra rural. Lima: Grade. Escobar, José (2008). Una medición de la economía subterránea peruana. Lima: CIES. Una tercera opción es un posible error de medición del indicador «gasto vial», en tanto no es posible distinguir qué parte de este gasto vial se dirige exclusivamente a áreas rurales y cuál a áreas urbanas.

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Foto archivo Cepes

En muchas zonas andinas del país se pueden apreciar los signos de la pobreza rural, pero también una persistente brecha de desigualdad. En muchos casos, los agricultores comparten las labores del campo con otras actividades no agrarias.

Mesa redonda

Pobreza rural: ¿hay realmente menos pobres? Las limitaciones de medir «pobres monetarios» Fernando Eguren y Ricardo Marapi

Según el reciente informe del Instituto Nacional de Estadística e Informática, la pobreza monetaria1 se ha reducido a 23.9% en 2013, y la pobreza rural a 48% (ver el artículo «Los factores no visibles de la reducción de la pobreza rural», en esta edición). Pero ¿la medición monetaria es la mejor forma de evaluar la situación de la pobreza en el país? ¿De qué pobreza estamos hablando? Una de las principales revelaciones del informe es que la pobreza se ha reducido en varios departamentos y ha aumentado en otros. Empero, la crítica fundamental se dirige al método de medición monetaria y a la poca prioridad que se les da a otros tipos de medición, como la multidimensional, que permite enfocar, en mayor detalle, la situación social de la pobreza y las grandes brechas de desigualdad. En la presente mesa redonda de La Revista Agraria (LRA), estos y otros aspectos son analizados por varios investigadores especializados en el tema de la pobreza y el desarrollo rural: el economista César Sotomayor Calderón, actual viceministro de Políticas Agrarias del Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri); el economista Richard Webb Duarte, director del Institu-

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to del Perú, de la Universidad de San Martín de Porres; la socióloga María Isabel Remy, investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP); y el economista Francisco Santa Cruz Castello, consultor especializado en temas de descentralización y desarrollo regional. LRA: ¿Cuál es el sentido real e ideológico que existe detrás del concepto de pobreza que en la actualidad se maneja en el país? ¿Quiénes definen ese concepto y qué es lo que están midiendo? María Isabel Remy: El concepto de pobreza es parte del paquete que nos dejó la década de los noventa. El ajuste estructural en esa década, elimina algunos términos de nuestro vocabulario, introduce otros o les da otro significado. El concepto de desarrollo fue eliminado; hoy se habla de crecimiento. Todos los textos se refieren al modelo de crecimiento. En la actualidad, cuando una sociedad en proceso de crecimiento necesita medir cuánto está mejorando la vida de los demás, nadie pone en discusión qué quiere decir ser pobre. En México, por ejemplo, no se usa una línea de pobreza, sino una línea de bienestar, y se

identifica quiénes están en una situación de bienestar y quiénes no. La diferencia entre la línea de bienestar en México y la línea de pobreza del Perú es impresionante. En el primero, la línea de pobreza rural es de US$124.34 por persona al mes, mientras que en nuestro país, en el área rural, la línea es de US$78.28. En México, en el área urbana, se considera que hay bienestar si se logra un ingreso mensual individual de US$196, mientras que en el Perú basta alcanzar los US$113. O ellos son más exigentes o nosotros no lo somos. Otro término importante hoy es focalización. El que está focalizado como «no pobre» no tiene derecho a pedir programas sociales, transferencias, etc. Pensemos en un taxista o un microbusero que trabajan diecisiete horas al día y que con las justas superan esa línea de pobreza: no pueden permitirse pagar un Seguro Integral de Salud; si tienen un accidente, al día siguiente se vuelven pobres. ¡Pero esas personas fueron calificadas como «no pobres»! Pueden caer nuevamente en la pobreza porque el nivel de precariedad de sus vidas es total. Ante ello, pensar en bienestar implicaría decir cuánto es el ingreso equivalente a ocho buenas hoLA REVISTA AGRARIA / 162

ras de trabajo, la capacidad de mantenerse allí, de pagar un seguro de salud, una pensión de vejez, etc., pero esto no se mide. No hay un debate social sobre este tema, y tendría que haberlo: ¿qué cosa es estar en una situación de bienestar? Richard Web: En general, prefiero evitar discusiones sobre las definiciones; me parece mucho más importante entender los procesos y las causas de la pobreza. Hay un alto grado de subjetividad valorativa en estas definiciones: en lugar de hablar del problema, se termina hablando de que uno prefiere una definición u otra, y eso no ayuda para entenderlo y enfrentarlo. Yo quisiera que hubiera más conciencia sobre lo crudo y aproximativo que son todos esos números. Debido a la misma importancia política que ha ganado el tema, se ha creado una especie de necesidad de hacer un seguimiento cada año y de hablar de números ¡hasta con decimales! Todo eso se vuelve surrealista y se genera un montón de discusión política sobre cosas que son irreales. Si uno quiere tener una aproximación cuantitativa al problema, hay que aceptar que la única forma de hacerlo es en plazos largos. En el caso de las encuestas hay un margen de error grande, especialmente cuando uno ve detalles como las diferencias regionales. Además, la misma data está sujeta a tremendos errores en sus reportes; por ejemplo, ni los pobres ni los ricos confiesan todos sus ingresos, y todos sabemos eso. Sin embargo, llegan los datos y los tratamos como si fueran una verdad precisa. Muchos comentarios sobre la pobreza se concentran en cifras como 5.7% o 5.3%, cuando, en verdad, son detalles irreales; pero no veo una discusión sobre las causas de la pobreza. Francisco Santa Cruz: Más que discutir una definición de pobreza, deberíamos preguntarnos: ¿qué visión de desa-

María Isabel Remy: «... se tiene en la cabeza el discurso de que el crecimiento económico chorrea y, de manera sistemática, reduce la pobreza. Aquí hay una pequeña trampa; en primer lugar, porque no es evidente la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza».

rrollo está detrás de la idea de que hay que superar la pobreza?, ¿a qué enfoque de desarrollo aludimos cuando decimos que hay que luchar contra la pobreza? Más allá de las cifras y de la magnitud que ellas revelan, de lo que se trata es de discutir la sostenibilidad y la permanencia del proceso de su reducción; pero antes de esa discusión, debemos develar qué hay detrás de esta concepción de pobreza y de la lucha por superarla. Por eso es importante comparar el concepto de pobreza monetaria con el de pobreza multidimensional. La medición monetaria es necesaria porque logra vincular el problema con el mercado, con la capacidad de generación de ingresos. Sin embargo, la visión multidimensional de la pobreza va más allá del aspecto puramente económico, pues nos remite a una visión multidimensional del desarrollo, lo que ahora tiende a generalizarse como una visión de desarrollo humano, donde lo que importa son las oportunidades y las capacidades de la gente. Bajo ese enfoque, la pobreza viene a ser una privación de esas capacidades y oportunidades, una especie de ausencia de libertades para que la gente decida qué hacer con su vida y qué oportunidades aprovecha; por eso es importante medir la pobreza desde ese punto de vista multidimensional. El Programa de las Nacio-

César Sotomayor: «... es importante no perder de vista la evolución que sigue la variable desigualdad, y publicarla junto con los resultados de la pobreza. Una desigualdad extrema es un campo de cultivo para crear un escenario contrario al sistema democrático y el crecimiento económico...».

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nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) incluye en sus informes de desarrollo humano, desde el año 2010, un cálculo del índice de la pobreza multidimensional. En general, las mediciones multidimensionales de pobreza permiten poner en perspectiva el conjunto de limitaciones estructurales que afectan la vida de la gente; por ejemplo, muestran la trama de relaciones sociales y quiénes están incluidas o excluidas de ellas. Una medición multidimensional de la pobreza también permite entender cómo el conjunto de las relaciones sociales y políticas —el papel de la política pública y la participación en las decisiones— tiene importancia en la vida de la gente. César Sotomayor: La definición de pobreza y la forma de medirla tiene varias aproximaciones; varios estudios demuestran que hay una fuerte relación entre pobreza y desigualdad: se han observado mejores resultados en la reducción de la pobreza en países que registran menores índices de desigualdad. Por eso es importante no perder de vista la evolución que sigue la variable desigualdad, y publicarla junto con los resultados de la pobreza. Una desigualdad extrema es un campo de cultivo para crear un escenario contrario al sistema democrático y el crecimiento económico. También es importante identificar las causas de la pobreza desde un punto de vista económico: esta se explica por la falta de activos y, en el caso de los pequeños productores rurales, principalmente por la falta de oportunidades para valorizar sus propios activos. Ponerlos en valor les permitiría generar ingresos económicos y llevar una vida digna. Y no solo me refiero a los activos productivos. Un problema que arrastra nuestro país es la deficiencia histórica de nuestro sistema educativo: a las evidentes diferencias que se han ido generando entre la educación privada y la pú-

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blica, se suman las brechas de calidad entre la educación urbana y la rural. El medio rural —donde se encuentra la mayor parte de los pobres— no solo parte con una situación más desfavorable, como una mayor tasa de analfabetismo, sino que la educación, cuando llegaba a ellos, era de menor calidad. Todo esto ha contribuido a perpetuar las brechas en perjuicio de los pobladores rurales, mayoritariamente dedicados a la agricultura en pequeña escala. Por otro lado, quiero destacar el conjunto de iniciativas que relievan la importancia del patrimonio cultural y natural para mejorar las condiciones de vida de la población rural: es una propuesta de desarrollo territorial con identidad cultural. En conclusión, la pobreza es el resultado de dos fenómenos: la falta de activos y la falta de capacidades. Para atacarla desde sus causas más profundas, se requieren políticas integrales y multisectoriales. LRA: A partir de estas definiciones de pobreza, donde las dimensiones económicas, sociales, políticas, culturales y territoriales están entrelazadas, ¿cuáles son sus principales causas en el Perú? M. Remy: Luego del informe del INEI, lo que se ha estado discutiendo no es cuáles son las causas de la pobreza, sino cuáles son las causas de su reducción, y es curioso que esto último sí esté en discusión. Me ha sorprendido encontrar muchos artículos donde se relaciona la sostenibilidad de la reducción de la pobreza con la variación de los precios de los minerales; con qué tanto China va a aminorar el ritmo de su desarrollo. Esto supone decir que «la reducción de la pobreza viene por efecto del crecimiento económico directo». Incluso hay quienes afirman: «Si se crece un punto, se reduce un punto de pobreza», pero esto no es tan evidente, pues la pobreza tiene expresiones muy diversas: personas con carencias en el acceso o en el uso de servicios, o en la reafirmación de sus derechos, etc. Por lo general, se tiene en la cabeza el discurso de que el crecimiento económico chorrea y, de manera sistemática, reduce la pobreza. Aquí hay una pequeña trampa; en primer lugar, porque no es evidente la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. Se afirma que, con el crecimiento económico, la gente tiene más y mejor empleo y la sociedad reproduce su propio crecimiento. ¡Eso no es cierto! ¿Por qué se

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está reduciendo la cantidad de gente por debajo de la línea de pobreza? El empleo es, ciertamente, un factor, pero luego intervienen también otras condiciones: las empresas —como el sector microempresarial, que trabaja quince horas al día— han ido creciendo y tienen un mejor mercado y sus trabajadores pasan, aunque precariamente, esta línea teórica de pobreza. Luego está el gasto público, tanto en transferencias como infraestructura, que incide en el incremento del ingreso salarial rural, que también es muy precario. A ello se agregan las transferencias y las inversiones que mejoran la conectividad, como las carreteras —tema estudiado por Richard Webb—, lo que facilita a la gente llevar y circular productos, encontrar mercados, etc., aunque hay sectores que tienen muchas más dificultades para vincularse a este dinamismo económico. También hay problemas de calidad de educación, y no solo en la educación primaria. Un poblador rural necesita mejorar su productividad, aprovechar mercados, etc., y para ello necesita capacitación. El acceso y cobertura de la educación secundaria ha mejorado de manera notable, pero los niveles en calidad son ínfimos. El Estado no va a producir una educación secundaria de

calidad simplemente con un crecimiento de los gastos: este tiene que acompañarse de una voluntad política por tener una secundaria de calidad. La reducción de la pobreza no se logra mecánicamente con crecimiento económico: eso es lo que tenemos que meternos en la cabeza. F. Santa Cruz: No se trata de absolutizar el crecimiento como el factor mágico y totalizante que reduce la pobreza, pero sí tiene su lugar. El crecimiento tiene efectos diferenciados sobre distintos grupos sociales y distintos territorios. Según las últimas cifras, la pobreza en la sierra rural está por encima del 50%. Con el actual estilo de crecimiento necesitaríamos aproximadamente veinte años para reducir la pobreza en la sierra rural; o sea, esto se lograría más allá del año 2030. Ahora bien, es probable que en los años siguientes la economía peruana ingrese a un ciclo descendente de largo plazo y, además, que las próximas dos décadas sean de inevitable aceleración de los impactos del cambio climático, con efectos en el crecimiento. Si es así, tendríamos una perspectiva muy complicada para lograr reducir la pobreza en la sierra rural. También interfieren factores perturbadores, asociados al cambio climático. Esto no significa abandonar la importanLA REVISTA AGRARIA / 162

Foto Ricardo Marapi

El director de La Revista Agraria, Fernando Eguren, en conversación con los participantes de nuestra mesa redonda, y con la intervención, vía Skype, del viceministro Sotomayor. Uno de los consensos principales fue la necesidad de implementar políticas para enfrentar la actual brecha de desigualdad entre lo urbano y lo rural.

cia del crecimiento, pero hay que hacer un esfuerzo por dotarle de otras características bastante más inclusivas que las que tiene en la actualidad. C. Sotomayor: Efectivamente, este desigual avance de la lucha contra la pobreza demuestra que el crecimiento no basta para generar un impacto positivo homogéneo, pero coincido con Francisco Santa Cruz en que no tenemos que ser injustos con el crecimiento económico, pues —aunque diferenciado— sí tiene un efecto positivo en la reducción de la pobreza. Existen experiencias de proyectos y programas que han mostrado que cuando se hace un trabajo de transferencia de capacidades y de valoración de los activos de las familias

rurales focalizadas (agua, suelos y pastos), ello contribuye a acelerar su crecimiento. Este tipo de producción de bienes y servicios públicos, rurales o agrarios, son intervenciones con un potencial de alta rentabilidad social y que contribuyen al desarrollo. El estudio de Webb, sobre conectividad, muestra que con la inversión en infraestructura y en conectividad, las familias pueden acercarse en condiciones más favorables al mercado. Los esfuerzos que ahora el Estado está haciendo están encaminados a eso: a lograr una dotación de activos, de bienes públicos, de servicios públicos agrarios, como el incremento de la sanidad, la innovación tecnológica, los servicios de información, el apoyo a la for-

Richard Webb: «Históricamente, en el Perú, la pobreza rural ha sido el resultado de dos factores básicos: la bajísima productividad en el campo y la distribución del poder. Esa combinación ha sido sostenida durante siglos, pero en el último siglo ha ido cambiando».

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malización de los derechos de propiedad sobre la tierra, etc. Este tipo de inversiones es el que debería ayudar, con el tiempo, a la reducción de la pobreza y al desarrollo de la sociedad rural. R. Webb: Históricamente, en el Perú, la pobreza rural ha sido el resultado de dos factores básicos: la bajísima productividad en el campo y la distribución del poder. Esa combinación ha sido sostenida durante siglos, pero en el último siglo ha ido cambiando. La historia del siglo XX es la historia de esa transformación, en donde se ha combinado una gradual democratización —que tuvo un salto adicional impactante con la descentralización— y el desarrollo del mercado. Si queremos entender el problema de la actual pobreza rural, desde una forma constructiva y útil, deberíamos tener esa perspectiva, con el fin de mejorar lo que se viene haciendo y acelerar esa reducción. Si miramos solo los últimos seis años, el crecimiento del ingreso de las familias urbanas ha sido de 2.5% al año, y en las familias rurales ha sido de 6.6% al año, según las estadísticas del INEI. Veo esos números y pienso: ¿qué está pasando en las áreas rurales para que se genere un crecimiento tan alto? Si la economía urbana crece solamente un 2.5%, ¿cómo la economía rural crece a más del doble? Un factor importante es este fenómeno, casi repentino y excepcional, de conexión, en especial los caminos, y que se continúa dando. La segunda revolución comunicativa fue la llegada del teléfono, y recién estamos empezando a ver sus resultados. Además, la electricidad también es una forma de distribución de enorme potencialidad productiva. Igualmente, hay otra dimensión de conectividad que debería ser más estudiada: la conectividad cultural, basada en la masificación de la educación primaria y secundaria, la masificación del DNI y de las comunicaciones. Todo ello genera un país que está compartiendo el conocimiento, informaciones, y también está interactuando. No tengo evidencia directa, pero sospecho que estos aspectos tienen una incidencia productiva y facilitan el acceso de los más pobres a conocer oportunidades de mercado, técnicas, a comprar insumos, etc. Eso es parte de la conexión rural. Otro factor importante es el indudable salto que se ha dado en las transferencias fiscales que llegan a los municipios distritales, provinciales y regionales. Ahí está la explicación grande de la explosión en la

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construcción de caminos: por todos lados se ha multiplicado una red de caminos en el interior del país, pues los municipios distritales y provinciales tienen plata y es fácil usar parte de ese dinero en caminos. Por último, es indudable que hay un salto en la producción y la productividad agrícola, que sigue siendo la actividad central en la economía rural. El PBI agropecuario del país ha crecido 4.5% desde 2007, es decir, a una tasa excepcional; pocos países han sostenido tasas de ese nivel. Hay que tener una idea más clara de qué está pasando en el agro. Y hay muchos cambios que no están siendo captados en estas estadísticas.

contraste, la sierra, que es la segunda zona desértica del país, no ha tenido para nada ese nivel de desarrollo de su capital natural. Esto es así, aunque los municipios con mucho canon y dinero gastan en lo que sea: caminos, estatuas, veredas, y pagan jornales por encima del valor promedio. Son muchos los elementos que contribuyen a incrementar los ingresos. F. Santa Cruz: Los caminos deben ser un factor articulador; es decir: la vialidad como una infraestructura habilitadora de otras infraestructuras. La política debía orientarse a ofrecer, a los espacios rurales, un paquete de infraestructura básica rural y no solo el camino aislado o el riego aislado; esto debe

Francisco Santa Cruz: «... la visión multidimensional de la pobreza va más allá del aspecto puramente económico, pues nos remite a una visión multidimensional del desarrollo, lo que ahora tiende a generalizarse como una visión de desarrollo humano, donde lo que importa son las oportunidades y las capacidades de la gente».

LRA: ¿Cuáles son los factores que estarían explicando la disminución de la pobreza monetaria rural en los años recientes? ¿Cuál debe ser el papel de las políticas públicas? M. Remy: Sobre el reciente comentario de Richard: no estoy segura de que cuando se habla del incremento de producción, del producto bruto agrícola, se esté hablando siempre de la agricultura familiar campesina. Hay que distinguir. Por otro lado, tengo la impresión de que hemos discutido mucho la reforma agraria, pero en el Perú el tema no solo es la tierra, sino también el agua. La inversión que se hizo en el siglo XX, en los grandes megasistemas de riego de la costa, tiene que ver con la urbanización, con el desarrollo del mercado, con mejores ingresos, con mejores servicios, además de la propia reforma agraria. El producto agrícola y los ingresos crecen porque hay empresas con mucho dinero que contratan trabajadores con jornales agrícolas que han subido una barbaridad. Esto se da, sobre todo, en la costa: ¡antes eran de S/.14 y ahora van por los S/.40! Eso es multiplicación del ingreso, sin duda. En

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ser destacado. En cuanto a vialidad, son claras las cifras promedio presentadas por Richard y su vinculación con el crecimiento de los ingresos rurales; pero detrás de esas cifras promedio hay brechas todavía muy grandes. Si uno hace el seguimiento de la situación de los ingresos en las provincias o distritos con fuerte peso rural, se encuentran rezagos notables. El Índice de Desarrollo Humano de los últimos años demuestra que hay una invariable concentración territorial de bajos ingresos y, por tanto, de bajo desarrollo humano. Esto se da en una franja en la sierra norte, en las provincias y distritos de la sierra de Piura, Ayabaca y Huancabamba, y en las provincias serranas de La Libertad. Es más, Julcán, una provincia de La Libertad, está en el último puesto de desarrollo humano e ingresos, junto con Otuzco, Sánchez Carrión y otras provincias. Allí, seguramente, hay esfuerzos de desarrollo vial, pero de manera desigual, lo que tiene que ver con bolsones de pobreza y de bajos ingresos, sobre todo de la sierra. Si revisamos la composición de las inversiones de la vialidad de los últimos veinte años, hechas por el Ministerio de Transportes, encontramos que el grueso de la inversión está en el

asfaltado de las vías nacionales. Durante el mejor momento del programa de caminos rurales —entre 1995 y 2002—, los caminos rurales rehabilitados fueron solo de 10 o 11 mil kilómetros, cuando toda la red rural tiene alrededor de 100 mil kilómetros, lo que significa que abarcó solo un 10% de la red. En los años siguientes, ese estándar de intervención de rehabilitación no se ha mantenido; por el contrario, se ha venido reduciendo. En la actualidad, en el caso de la red vial, vecinal o rural, solamente el 45% se encuentra en buen estado. Además, los recursos de mantenimiento alcanzan solo para una cuarta parte de la red. Recientemente, un dispositivo otorga S/.100 millones para el mantenimiento de la red rural. Pero si uno pone un parámetro de US$1,500 por kilómetro, este dinero alcanza para menos de la tercera o cuarta parte. Ahí, todavía hay brechas importantes. No hay duda de que en los últimos años hubo una proliferación de iniciativas de construcción de caminos rurales; pero lo que uno sabe, positivamente, es que, en muchos casos, el resultado y la rentabilidad social de esas inversiones son muy reducidos. Para que la vialidad cumpla su papel impulsor de ingresos tiene que responder a una racionalidad. Muchas veces, los caminos construidos por el alcalde se han hecho por donde pasaba su chacra o la de su compadre, y por eso el impacto no siempre ha sido el adecuado. En conclusión, hay que reconocer la importancia de la infraestructura, en particular de los caminos y del riego, pero una política debe examinar las brechas existentes y la desigualdad en el desarrollo. Además, debe hacer el esfuerzo real por impulsar políticas de complementariedad de infraestructuras. Es posible diseñar, por ejemplo, paquetes conjuntos de estas infraestructuras básicas, cuyo impacto en la reducción de la pobreza rural es enorme y está documentado en el Perú y en otros países.

Nota 1

Según el INEI, «Se considera como pobres monetarios a las personas que residen en hogares cuyo gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (vivienda, vestido, educación, salud, transporte, etc.). Son pobres extremos aquellas personas en hogares cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos». Evolución de la pobreza monetaria 2009-2013. Informe técnico. Lima, mayo de 2014.

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En el Año de la Promoción de la Industria Responsable y Compromiso Climático, el Perú está quedando rezagado respecto a otros países de América Latina que están otorgando rango de ley a sus políticas para enfrentar el calentamiento global, como México, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Bolivia. En comparación, las políticas climáticas peruanas dependen de normas legales de menor rango, que eventualmente podrían ser derogadas o modificadas por intereses coyunturales en el Poder Ejecutivo. Por esta razón, puede considerarse un avance el que en el Congreso de la República se esté trabajando un proyecto de Ley Marco de Cambio Climático. Sin embargo, ¿qué características debería tener una ley de este tipo para ser efectiva?

Una oportunidad que podría desaprovecharse Una ley de esta envergadura implica un proceso complejo que las autoridades no deberían apresurar para convertir la aprobación de esa norma en un logro político que mostrar en la Cumbre Climática Mundial (COP-20) que se realizará en el Perú, en diciembre de este año. Como señala Isabel Calle, de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental: «Si vamos a aprobar una norma que solo defina una estrategia y lineamientos genéricos y no podemos convertirla en un punto de quiebre, estaremos desperdiciando esa oportunidad. Hay que aprovechar la COP, pero esta norma debería permitir desarrollar algunos temas que no están en la agenda política».

¿Por qué el Perú necesita una ley sobre cambio climático? Beatriz Salazar1 Esta ley debe contribuir a superar la desarticulación de las políticas climáticas ya vigentes y debería definir prioridades, como dar énfasis al fortalecimiento de medidas de adaptación. «Existen la Política Nacional del Ambiente y el Plan Nacional de Acción Ambiental, que tienen metas mesurables respecto a reducción de emisiones al 2021; el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación del Cambio Climático, entre otros instrumentos, pero es necesario generar mecanismos que permitan articular estas iniciativas, no solo en el ámbito nacional, sino también en el ámbito subnacional», plantea César Ipenza, asesor de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y de Medio Ambiente del Congreso, donde se discute la ley. Otro de los puntos esenciales para que la Ley Marco de Cambio Climático sea efectiva es que se deben definir las responsabilidades de cada sector, de los gobiernos regionales y locales y del ente rector en la gestión del cambio climático. El ente rector (el Ministerio del Ambiente) debería contar con todas las competencias necesarias para lograr su objetivo y debería dársele autoridad real para liderar y coordinar a todas las entidades gubernamentales y del sector privado en materia climática y ambiental.

Otro requisito fundamental es garantizar el presupuesto necesario para una adecuada implementación de la Ley Marco de Cambio Climático en todos los niveles de gobierno. Una opción es la creación de un programa presupuestal relacionado con el cambio climático, un fondo que capte y canalice recursos públicos y privados, u otros mecanismos que hayan probado su efectividad en otros contextos. Finalmente, pero no menos importante, es que el proceso de elaboración y aprobación de esta ley debe contar con respaldo político desde las más altas esferas de gobierno, para asegurar que llegue a la etapa de implementación, y debería promover la participación equitativa de diversos actores y facilitar las herramientas para la vigilancia en dicha etapa. Es necesario hacer un esfuerzo para que las necesidades y las propuestas de los grupos más vulnerables y marginados —como los agricultores familiares y las mujeres— sean incorporadas en las leyes y políticas que se están elaborando en el Perú para responder a los impactos del cambio climático.

Nota 1

Coordinadora del Observatorio Cambio Climático del Cepes.

Visite: www.observatoriocambioclimatico.org MAYO de 2014 ABRIL

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Las políticas para fortalecer la agricultura familiar Fernando Eguren1

Este es el Año Internacional de la Agri-

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pos de AF corresponderían políticas diferenciadas.

Políticas para la agricultura familiar ¿Cuáles serían estas políticas? La FAO, la Cepal y el IICA3, en un reciente informe conjunto4, llaman la atención de que el primer paso es conocer la AF, contar con información de este sector, sin la cual no puede sustentarse en forma adecuada el diseño de herramientas de políticas que respondan a sus necesidades. En el Perú, este conocimiento es disperso, poco sistemático y desigual. Actualmente, el IV Censo

Nacional Agropecuario da valiosa información sobre la agricultura y los agricultores, y sus resultados están siendo materia de análisis diversos, pero no necesariamente orientados de manera ordenada al mayor conocimiento de la AF. En sus conclusiones, el mencionado informe subraya que la implementación de las políticas de apoyo a la AF debe enmarcarse en procesos de desarrollo rural con una perspectiva territorial. En efecto, el espacio económico y social en el que los agricultores se desenvuelven trasciende la localidad, para extenderse más allá de los límites distritales y aun

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cultura Familiar, declarado así por las Naciones Unidas. La agricultura familiar (AF), que ha sido foco de atención de LRA en varios números, ocupa en la actualidad un lugar importante en las agendas de los organismos internacionales y de varios gobiernos (Banco Mundial, FAO, Mercosur). Razones no faltan: cada vez más se considera que la AF es la más adecuada para responder a las necesidades de adaptación al cambio climático, al mantenimiento de la biodiversidad y de las fuentes de agua, a la seguridad alimentaria, al uso de fuentes de energía renovable y a la lucha contra la pobreza. En el caso particular del Perú, hay más de 2 millones de predios que pueden ser calificados de AF. Para dar una idea de proporciones, Brasil, con diez veces más área de tierras agrícolas que el Perú, solo tiene algo más de 4 millones de establecimientos familiares. Un país más parecido al nuestro, Chile, tiene 265 mil: el 91% del total de sus explotaciones agrarias. Pero ¿qué se entiende por «agricultura familiar»? Esta es definida de distintas maneras; sin embargo, todas coinciden en dos rasgos: que es conducida por una familia y que es esta la que proporciona la mayor parte del trabajo. Ahora bien, constituye un universo heterogéneo, pues incluye, en el caso del Perú, tanto la pequeña agricultura comercial como las comunidades campesinas y nativas. Esta heterogeneidad ha dado lugar a la construcción de tipologías que permiten agrupar las AF según características comunes. Una de las tipologías de AF más difundidas es la que diferencia entre la AF de subsistencia, orientada al autoconsumo y con escasa disponibilidad de tierras e ingresos; la AF en transición, que vende la producción, pero también la consume, y que satisface, aunque ajustadamente, los requerimientos de la reproducción familiar; y la AF consolidada, que tiene un sustento suficiente en la producción propia, accede a los mercados y genera excedentes2. Para cada uno de estos ti-

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provinciales. Este contexto socioeconómico territorial, que incluye centros poblados y ciudades intermedias (en donde están los mercados), redes viales y de servicios, puede ser favorable o adverso al desarrollo de la AF. Los proyectos y programas de desarrollo rural focalizados sobre familias o pequeñas localidades suelen ignorar este hecho, por lo que, con frecuencia, no logran sus objetivos, o si los logran no son sostenibles en el tiempo. El desarrollo rural con perspectiva territorial ubica en una situación estratégica a los gobiernos municipales, incluso distritales, y también al gobierno regional como instancias del Estado con responsabilidades ineludibles, eventualmente mayores que las del propio Gobierno central. Es importante, en este año dedicado a la AF, que el Estado defina políticas en favor de ese sector, que involucren a los gobiernos regionales y municipales.

Se necesitan políticas integrales Complementario a esta conclusión, el informe también destaca que estas estrategias adopten un carácter multidimensional, donde las políticas agrícolas se complementen con la incorporación de políticas públicas extrasectoriales, que en conjunto mejoren la calidad de vida de los habitantes rurales. Es conocida en el Perú la inmensa dificultad de coordinación entre los ministerios, convertidos en feudos reacios a colaborar entre sí. Esta es posiblemente una de las razones por las cuales nunca se implementó la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural aprobada por el Ejecutivo en 2004, pues requería la intervención coordinada de los diferentes ministerios y niveles de gobierno. Apoyar a los agricultores familiares requiere la intervención no solo del Ministerio de Agricultura, sino también —para no mencionar sino los más obvios— del de Transportes, de Educación, de Salud, de la Producción, del Midis. Y, claro está, es condi-

En la actualidad, las actividades de los agricultores familiares se desenvuelven más allá de sus predios o de sus distritos, porque llegan a vincularse con otras provincias y ciudades. Por eso urge que las políticas que se implementen tengan una perspectiva territorial.

ción necesaria una actitud de apoyo del Ministerio de Economía y Finanzas, que depende, en última instancia, de las prioridades y la voluntad del presidente. Este año es crítico para saber si el apoyo a la AF forma parte de las prioridades del gobierno de Ollanta Humala. El informe al que estamos haciendo referencia, también concluye que estas políticas deben contar con la efectiva participación de los agricultores familiares en su concepción e implementación. Esta recomendación es una respuesta a la actitud prácticamente generalizada en todas las entidades públicas en sus diferentes niveles: son los tecnócratas y funcionarios los que saben; los agricultores familiares no saben lo que quieren. Los resultados de esta actitud arrogante no solo son políticas e instrumentos inadecuados que no pueden aplicarse o que no logran sus objetivos, sino también, a veces, consecuencias negativas para quienes, se supone, deberían ser los beneficiados. Otras conclusiones del informe son la necesidad de garantizar la equidad en el acceso de la AF a la tierra y el agua, la permanencia de los jóvenes en el campo, la promoción de la asociatividad y la conveniencia de vincular a los agricultores familiares a los programas de asistencia alimentaria de los gobiernos. Organizaciones del agro, como Conveagro y todos sus asociados, además de sectores de la sociedad civil y algunas entidades gubernamentales, están empeñados en que el Ejecutivo y el Congreso de la República traduzcan en normas y en adjudicación de fondos su voluntad de apoyar a una AF de la que depende todo el país para su propia seguridad alimentaria, para mantener su biodiversidad, para reducir los impactos negativos del cambio climático y para combatir la pobreza. Es un tema que nos compete a todas y a todos.

Notas 1 2

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Presidente del Cepes. Ver, por ejemplo, Políticas para la agricultura familiar en América Latina y el Caribe. FAO. Santiago de Chile, 2007. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, Comisión Económica para la América Latina y el Caribe, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, respectivamente. Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe: 2014 / Cepal, FAO, IICA. San José, C.R.: IICA, 2013.

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Gestión del agua: más allá de las leyes Laureano del Castillo1

La actual legislación sobre el agua no

lo enfoca— como un conjunto de norse adecúa a la realidad tan diversa que mas ordenadas, sistematizadas y hasta tiene nuestro país. Esa es una de las pri- anquilosadas; por el contrario, la obra meras y más rotundas conclusiones que muestra cómo en el mismo espacio puesurgieron de una mesa redonda que rea- den convivir, y de hecho coexisten, dislizó LRA, en su número 159 (febrero de tintos sistemas normativos: el oficial, el 2014), donde se recogieron las opinio- tradicional y el andino. Precisamente, el nes de varios expertos sobre la promul- aspecto más destacado es que esos digación de la Ley de Organizaciones de versos órdenes normativos interactúan Usuarios de Agua y sobre la normativa entre sí y, por supuesto, esa interacción nacional en torno al agua y su gestión. es permanente. El investigador Jan Hendriks, uno de La investigación se empeña en mosConstruyendo una los participantes de la mesa redonda, re- trar, a través del caso estudiado, que no institucionalidad del agua sumía la dificultad de aplicar los concep- se trata solo de normas, sino de la forma La aproximación que Guevara desarrotos de la Ley de Recursos Hídricos así: en que se usa el derecho y cómo se lo «Desde la ANA se buscan normas para interpreta. En palabras del autor: «La ley lla en el libro (enriquecida por una seria y concretarlos; sin embargo, se topan con no se aplica. Se razona, se interpreta y se profunda reflexión teórica con la que emrealidades que no se adecúan a estos debate en el curso de la acción social, y es pieza el texto) es sumamente útil, además, nuevos conceptos, o quizá estos no se en ese fragor que adquiere diversos sig- por otra razón. Ahora que se están tratando de construir y fortalecer en adecúan a dichas realidael país los llamados consejos des. Entonces se suceden de recursos hídricos de cuennormas que intentan conca, es importante reconocer la seguir que la ley y la realiexistencia de organizaciones dad se acerquen». que, en ámbitos más reduciEsta verdad inobjetable dos, vienen gestionando el queda demostrada en un liagua con eficiencia. Esa realibro que ha sido publicado dad, y las consecuencias que recientemente: El derecho de ella derivan, no son perciy la gestión local del agua bidas por los legisladores y en Santa Rosa de Ocopa, los funcionarios encargados Junín, Perú2, cuyo autor es de la aplicación de la legislaArmando Guevara Gil, proción nacional. Lejos de recofesor de derecho en la Uniger esa realidad y aprovechar versidad Católica. La obra la existencia de organizacio—su tesis doctoral— es el resultado de un minucioso Santa Rosa de Ocopa es un ejemplo donde las organizaciones comunales nes tradicionales o no tan tratrabajo de investigación y lideran la gestión y mantenimiento del agua, muchas veces bajo sus pro- dicionales (como es el caso de los comités de regantes y de de varias temporadas com- pias costumbres y reglas. las comisiones de microcuenpartiendo en el campo los conocimientos y la experiencia de los nificados». Los relatos y las anécdotas cas), se piensa que la gestión del agua campesinos y agricultores de esa parte ilustran claramente esa forma de actuar. empieza con la aplicación de la Ley de del valle del Mantaro. Por ejemplo, esto se evidencia cuando se Recursos Hídricos. La lectura del texto, por el contrario, narra un episodio en el pueblo de HuanEl derecho es una realidad viva char, para cuyos pobladores lo importan- nos permite ver la importancia de aplicar El libro intenta mostrar «cómo los san- te «era entroncar el derecho actual de su un esquema inverso al oficial, es decir, tarrosinos se las han ingeniado para re- pueblo con la concesión de uso obtenida de construir la institucionalidad de los gular localmente el aprovechamiento del por uno de sus antepasados: don Emi- consejos de cuenca desde las realidades agua». Recurriendo al concepto de la in- lio». Hay casos, además, en los que se y organizaciones existentes y en pleno terlegalidad3, en un extenso recorrido his- muestra que hasta los mismos funciona- funcionamiento. Se trata, entonces, de tórico, Guevara nos lleva de la mano al rios oficiales actúan contra el texto legal, pasar del esquema de «arriba-abajo», hadescubrimiento del derecho como una rea- aunque teniendo como motivación la efi- cia otro más realista y democrático: «de abajo hacia arriba». lidad viva y no —como habitualmente se ciencia en la gestión del agua.

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El riego no solo es hierro y cemento El texto también sugiere reconocer la importancia de las formas locales de gestión del agua, que han peleado su espacio ante los reiterados intentos del sistema legal por desplazarlas. Esto nos permite distinguir una realidad poco conocida desde Lima: la existencia de organizaciones que gestionan el agua, realizan obras hidráulicas y se encargan de su mantenimiento sin que el Estado haya participado. Incluso, algunas de estas organizaciones son anteriores a la formación del Estado peruano. Esto se grafica plenamente en las palabras de uno de los entrevistados por Guevara: ante la exigencia del pago de una tarifa por parte de la autoridad del agua, el comunero responde: «Es a nosotros a quienes deberían pagarnos por haber abierto la acequia principal». El texto comentado es útil también para mostrarnos —a algunos profesionales, formados en la gestión del agua— que

los sistemas de riego no son solamente canales y obras civiles (ni, menos, solamente hierro y cemento): como afirma Jan Hendriks en una reciente presentación del libro, estos son una realidad social y organizacional donde se desarrolla una serie de reglas de juego, derechos y obligaciones con respecto a la fuente de agua, los turnos de riego, los aportes para el mantenimiento de los canales, la vida democrática de la organización, etc. Para los abogados y profesionales vinculados al derecho, las reflexiones y ex-

periencias contenidas en el libro son también motivo para entender que el derecho tiene que considerar que existen otras realidades, otros actores y otras formas de organización y de funcionamiento social, que también se necesitan reconocer y entender. Para algunas personas, siempre será más cómodo aplicar las normas que otros han elaborado y que, cuando se tiene algo de poder, simplemente se deben imponer a los demás. En la actual gestión del agua, este es un paradigma que debemos romper.

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Director ejecutivo del Cepes. Editado por la Universiteit Van Amsterdam y el Instituto de Promoción para la Gestión del Agua —Iproga— (Lima, 2013). Se refiere a que el funcionamiento de los grupos sociales se encuentra formado por la intersección de diferentes órdenes legales; por diferentes espacios legales que se superponen y se mezclan en nuestras mentes y acciones.

publicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespubl Integración de los pequeños campesinos en unos mercados alimentarios cambiantes. Arias, Pedro; Hallam, David; Krivonos, Ekaterina y Jamie Morrison. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Roma, 2013. Este informe de la FAO —publicado en inglés— habla, en cuatro capítulos, de la integración de los pequeños agricultores al mercado: el primero analiza las características de los pequeños agricultores desde una perspectiva de mercado y da recomendaciones a los gobiernos para aliviar las dificultades; el segundo considera los factores determinantes de la participación de los pequeños agricultores en la rápida evolución de los mercados agrícolas; el tercero presenta ejemplos de soluciones que pueden facilitar la participación de los pequeños agricultores en los mercados; y en el cuarto se examina la manera en que distintos acuerdos y mecanismos entre actores podrían llegar de mejor forma a los pequeños agricultores, otorgándosele importancia al papel del gobierno, las ONG y la sociedad civil. El informe puede consultarse en . Agricultura climáticamente inteligente en América Latina: investigación para la incorporación de tecnologías de adaptación al cambio climático. McCarthy, Nancy. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2014. Esta publicación en inglés advierte que el cambio climático podría tener efectos graves en la producción agrícola en todo el mundo y particularmente en América Latina. También advierte MAYO de 2014

el aumento de la incidencia de la sequía en algunas regiones y el de las inundaciones en otras, al mismo tiempo que el aumento de la volatilidad del clima. Se trata de fenómenos que afectan fuertemente los rendimientos agrícolas en todas las regiones. El documento diseña cuatro técnicas claves: la agricultura de conservación (siembra directa, cultivos bajo cubierta y rotación), el riego, la agroforestería y la conservación de suelos, y puede consultarse en .

Informe anual de International Land Coalition 2013. International Land Coalition (ILC). Secretaría de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra en el FIDA. Roma, 2014. La ILC agrupa a 152 organizaciones en 56 países, representando intereses de organizaciones de la sociedad civil, movimientos de base y organizaciones no gubernamentales (ONG), todas con la agenda común de trabajar en nombre de las personas más vulnerables para lograr avances sobre el acceso seguro y equitativo a la tierra. Durante 2013, la ILC trabajó para que las cuestiones de la tierra se tomen en cuenta en plataformas mundiales importantes. También se ha convertido en un importante líder en los temas de transparencia y conocimiento sobre cuestiones de gobernanza de la tierra. El Informe anual 2013 describe los avances logrados por la institución y los retos pendientes que tiene por delante, y puede consultarse en .

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