CONSULTA  DE  LA  RED  POR  LA  RENDICIÓN  DE  CUENTAS  PARA  EL   PLAN  NACIONAL  DE  DESARROLLO  2013-­‐2018.   Abril    del  2013.  

 

      Por   mandato   constitucional,   el   sistema   de   planeación   democrática   del   país   debe   de   recoger   las   aspiraciones   y   demandas   de   la   sociedad   para   incorporarlas   al   Plan   Nacional  de  Desarrollo  (PND).  Por  ello,  el  pasado  10  de  abril  la  Red  por  la  Rendición   de  Cuentas  convocó  a  las  67  organizaciones  que  la  integran  a  una  sesión  de  consulta   independiente,  para  recuperar  y  precisar  las  propuestas  y  las  líneas  de  acción  que  se   han   venido   planteando   desde   el   nacimiento   de   la   Red,   con   la   expectativa   sincera   de   que   sean   atendidas   por   quienes   tienen   en   sus   manos   las   decisiones   fundamentales   sobre  las  políticas  públicas  del  país.1         Las  circunstancias  actuales  sugieren  que  el  PND  2013-­‐2018  podría  incorporar,  entre   muchas  otras  aportaciones,  los  acuerdos  suscritos  por  las  principales  fuerzas  políticas   del   país   en   el   llamado   “Pacto   por   México”.   Entre   los   integrantes   de   la   Red   preocupa   que   en   esos   acuerdos   se   haya   otorgado   una   relevancia   marginal   al   tema   de   la   rendición   de   cuentas.   Es   una   opinión   compartida   que   las   líneas   estratégicas   enunciadas   en   ese   documento   son   del   todo   insuficientes   para   elaborar   una   política   pública  articulada,  completa  y  coherente  de  rendición  de  cuentas  para  el  país.       A   pesar   de   que   varios   de   los   cambios   sustanciales   para   la   rendición   de   cuentas   planteados  por  la  Red  a  todos  los  partidos  políticos  se  encuentran  hoy  traducidos  en   proyectos  de  reforma,  iniciativas  de  ley  o  bien  se  han  incorporado  al  debate  público,   aún   no   han   forjado   los   consensos   necesarios   para   construir   los   procesos   legislativos   y   administrativos   indispensables   para   completar   una   política   pública   exitosa   en   esa   materia.2  Por  el  contrario,  vemos  que  la  desarticulación  de  las  propuestas  en  curso  y   la   falta   de   atención   a   un   diagnóstico   de   conjunto   podrían   incrementar   la   fragmentación  y  la  ineficacia  de  los  esfuerzos  que  se  han  realizado  hasta  ahora.     En  los  trabajos  emprendidos  por  la  Red  hemos  documentado  que  en  la  administración   pública   del   país   hay   un   grave   déficit   en   materia   de   archivos   y   acceso   a   la   información,   hay   problemas   en   la   gestión   y   asignación   presupuestal,   hay   fuertes   deficiencias   en   los   procedimientos   de   integración   presupuestaria   del   país   y   hay   una   desconexión   entre   los   mecanismos   de   evaluación,   el   sistema   de   responsabilidades   y   los   resultados   de   los   programas.   La   diversidad   de   criterios   utilizados   y   la   fragmentación   institucional   no                                                                                                                  

1  La   Red   por   la   Rendición   de   Cuentas   es   una   organización   de   “segundo   piso”   formada   por   organizaciones   y   no   por   individuos.   Fue   iniciada   y   es   albergada   por   el   Centro   de   Investigación   y   Docencia  Económicas  (CIDE).    Las  organizaciones  civiles,  académicas  y  públicas  que  la  integran  pueden   ser  consultadas  en:  www.rendiciondecuentas.org.mx     2  Esas  propuestas,  integradas  en  el  texto  titulado:  “Hacia  una  política  de  rendición  de  cuentas”,  pueden   ser  consultadas  en  el  mismo  site.    

  logra   generar   resultados   comparables   sobre   la   gestión   pública,   ni   producir   efectos   eficientes  en  el  combate  a  la  corrupción,  ni  en  el  control  eficaz  de  las  políticas  públicas.     Además,   hay   graves   problemas   en   el   proceso   de   adquisiciones   y   contrataciones   y   amplios  espacios  de  discrecionalidad  en  la  asignación  de  recursos  públicos.     La   fragmentación   institucional   entre   los   distintos   órganos   de   gobierno   y   entre   los   poderes  de  la  unión  ha  impedido  la  puesta  en  marcha  de  una  política  articulada  que   garantice   a   la   sociedad   –y   al   propio   gobierno—   el   conocimiento   exacto   de   la   situación   en   la   que   se   encuentra   la   gestión   pública   en   cada   uno   de   sus   momentos   y   el   uso   de   medios   oportunos   para   evitar   y   corregir   desviaciones,   imprecisiones   o   actos   de   negligencia  y  corrupción,  antes  de  que  estos  ocurran.       Por  ello,  consideramos  que:     • Es   importante   que   en   el   Plan   Nacional   de   Desarrollo   2013-­‐2018   se   incluyan   parámetros  de  diseño,  ejecución,  evaluación  y  exigibilidad  que  hasta  ahora  no   han  sido  incorporados  en  el  sistema  de  planeación  para  el  desarrollo.  El  PND   no   es   solamente   un   documento   político   de   intenciones,   sino   que   es   un   instrumento   jurídico   normativo,   de   cumplimiento   obligatorio   para   la   administración   pública   federal;   el   PND   es   el   instrumento   rector   de   la   planeación  nacional  y  por  lo  mismo,  debe  ser  el  punto  de  partida  y  la  piedra  de   toque   de   la   rendición   de   cuentas.   En   su   diseño,   el   PND   debe   identificar   de   manera   clara,   causal   y   basada   en   evidencia,   los   retos   prioritarios   y   los   compromisos   jurídicamente   exigibles   que   asumirá   el   gobierno   federal   para   conducir   el   desarrollo   del   país.   En   el   PND   se   deben   establecer   no   sólo   las   estrategias   de   política   pública   sino   los   principios   de   actuación   que   harán   posible  la  concreción  de  los  objetivos  de  desarrollo  establecidos,  así  como  los   parámetros   a   través   de   los   cuales   podrán   evaluarse   los   avances   logrados   en   periodos  bien  definidos.  Para  darle  viabilidad  operativa,  el  PND  no  solamente   debe   desembocar   en   programas   regionales,   sectoriales   y   especiales   de   mediano   plazo,   sino   que   también   debe   ofrecer   lineamientos   que   contemplen   en   su   diseño   los   mecanismos   suficientes   de   seguimiento,   evaluación,   transparencia  y  rendición  de  cuentas.     • Además   de   generar   obligaciones   a   la   autoridad   en   cuanto   a   los   compromisos   establecidos,  el  PND  es,  de  acuerdo  con  el  mandato  constitucional  en  vigor,  una   fuente   inexcusable   de   derechos   exigibles   por   la   ciudadanía.   El   PND   debe   de   contar   con   herramientas   y   responsables   que   permitan   hacer   viable   su   cumplimiento.   Para   ello,   se   sugiere   que   dentro   del   plan   haya   un   capítulo   dedicado  a  la  existencia  de  un  sistema  nacional  de  rendición  de  cuentas  y  que   éste   se   desarrolle   en   un   programa   especial   en   la   materia.   El   capítulo   debe   incorporar   al   menos   un   sistema   de   información   y   de   acceso   a   los   datos   que   permitan   monitorear   y   evaluar   la   administración   pública   en   tiempo   real,   la   existencia   de   “paquetes   evaluativos   presupuestarios”   para   vincular   el   uso   de  

  los   recursos   con   la   gestión   cotidiana   y   sus   resultados,   un   sistema   de   responsabilidades   para   premiar   o   sancionar   a   los   servidores   públicos   en   función   de   procesos   y   resultados,   y   un   sistema   de   vigilancia   social   cotidiana   eficiente.       • En  lo  referente  al  sistema  de  información  y  de  datos,  el  Plan  no  solamente  debe   incluir  un  compromiso  de  cumplimiento  con  la  agenda  pendiente  en  materia  de   transparencia   y   acceso   a   la   información   sino   que   además   debe   articular   el     sistema  de  información  con  el  de  archivos.  Es  imperativo  reforzar  el  sistema  de   archivos   en   todo   el   país,   asumiendo   que   es   en   este   punto   donde   se   origina   la   información   que   le   da   sentido   al   resto   de   los   procesos.   Es   necesario   que   los   objetivos,   las   metas   y   los   indicadores   de   los   programas   que   se   deriven   del   PND   provean  de  información  pública  accesible  y  verificable  tanto  para  la  ciudadanía   como   para   el   gobierno.   Se   recomienda   que   la   gestión   de   la   información   gubernamental  cuente  con  sistemas  archivísticos  automatizados  que  permitan   controlar  los  procesos  documentales  y,  a  través  de  ellos,  la  gestión  pública  en   su   conjunto.   Es   preciso   asumir   los   compromisos   presupuestarios   indispensables   para   actualizar   el   sistema   nacional   de   administración   de   archivos   diseñado   por   el   Archivo   General   de   la   Nación   para   fortalecer   el   desarrollo  de  los  sistemas  de  información  en  todas  las  dependencias  del  país  y,   a  través  de  la  coordinación  ordenada  en  la  propia  Constitución,  contribuir  a  la   actualización   de   ese   sistema   en   los   gobiernos   de   los   estados   y   de   los   municipios.     • Para  que  el  PND  logre  cumplir  con  las  metas  y  objetivos  trazados,  es  necesario   que   en   cada   uno   de   los   programas   sectoriales   se   incluya   un   paquete   evaluativo   presupuestario.   Los   paquetes   evaluativos   han   de   plasmar   el   diseño   de   las   políticas   públicas   y   convertirse   en   la   base   de   un   sistema   de   evaluación   de   procesos  y  resultados  que  permita  alinear  incentivos  e  incorporar  previsiones   de  seguimiento  y  evaluación  que  hagan  posible  informar,  explicar  y  justificar  a   la   ciudadanía   las   decisiones   tomadas   por   el   gobierno   en   cualquier   etapa   del   ciclo   de   la   política   pública   y   en   cualquiera   de   los   tres   niveles   de   la   actividad   gubernamental   (macro,   meso   y   micro),   en   tiempo   real.   Los   programas   que   se   deriven   del   PND   deben   de   estar   orientados   a   procesos   y   resultados   medibles   y   deben   de   permitir   la   articulación   de   los   seis   ejes   mínimos   que   forman   parte   de   la   gestión   pública.   A   saber:   transparencia,   archivos,   contabilidad   gubernamental,  control  interno,  evaluación  y  fiscalización.       • La   multiplicidad   de   indicadores   que   existe   actualmente   y   la   falta   de   estandarización   de   metodologías   de   medición   han   terminado   por   dispersar   y   anular  el  sentido  de  las  evaluaciones.  El  nuevo  Plan  debería  comprometerse  a   combatir   el   defecto   de   la   abundancia,   la   imprecisión   y   la   dispersión   de   los   indicadores  actuales,  vinculándolos  con  el  presupuesto  ejercido  para  producir   un  resultado  verificable;  y  por  otro  lado,  es  imperativo  establecer  procesos  de  

  estandarización   con   las   mejores   prácticas   de   cada   uno   de   los   procesos   ya   mencionados,   para   lograr   la   comparabilidad   de   la   gestión   pública   de   cada   organismo  en  función  de  sus  méritos.     • Para  la  presupuestación  de  los  programas  anuales  que  se  desprendan  del  PND   deben  tomarse  en  cuenta  los  resultados  de  las  evaluaciones  y  recomendaciones   derivadas  del  ciclo  inmediato  anterior  de  fiscalización,  con  carácter  vinculante   y   no   sólo   como   recomendaciones   aisladas.   Para   ello,   es   necesario   que   la   evaluación   esté   enfocada   tanto   a   los   resultados   comprometidos   con   paquetes   evaluativos   precisos,   como   a   la   estandarización   comparable   de   los   procesos.   El   cumplimiento  de  metas  y  estándares  puntuales  han  de  ser  vinculantes  para  la   gestión,   el   control   interno   y   la   asignación   de   responsabilidades,   mientras   que   los   resultados   de   los   programas   han   de   ser   la   base   para   las   asignaciones   presupuestales   subsiguientes.   En   este   proceso,   además,   la   Red   ha   propuesto   realizar   una   evaluación   general   de   mediano   plazo,   posterior   a   las   elecciones   intermedias,  que  permita  revisar  y  en  su  caso,  corregir  el  rumbo  planteado  en   el  PND  de  manera  oportuna.     • Según   el   marco   normativo   vigente,   el   cumplimiento   del   PND   no   es   responsabilidad  exclusiva  del  Poder  Ejecutivo,  ya  que  el  Congreso  es  el  órgano   encargado   de   revisar   y   aprobar   el   presupuesto   con   base   en   las   metas   establecidas   en   el   plan.   La   corresponsabilidad   de   ambos   poderes   se   debe   de   traducir  en  la  identificación  de  autoridades  que  en  cada  caso  han  de  dar  cuenta   de  los  avances  o  de  los  rezagos  en  el  cumplimiento  de  los  objetivos  señalados   en  el  PND.  En  esta  lógica,  las  comparecencias  de  los  Secretarios  de  Estado  no   sólo  deben  hacer  alusión  general  a  los  avances  del  PND  sino  que  deben  basarse   en   el   seguimiento   exacto   de   los   procesos   y   de   los   indicadores   de   resultado   obtenidos.   En   su   labor   de   vigilancia   en   el   cumplimiento   del   gasto   público,   la   Cámara   de   Diputados   –a   través   de   la   Auditoría   Superior   de   la   Federación— debe   asumir   un   papel   mucho   más   activo   en   el   monitoreo   de   las   obligaciones   derivadas  del  sistema  de  planeación  democrática.       • Por   otra   parte,   es   necesario   rediseñar   e   implementar   un   nuevo   sistema   de   responsabilidades  para  garantizar  el  buen  desempeño  de  los  funcionarios  que   tengan   a   su   cargo   la   ejecución   del   PND.   Se   deben   de   definir   claramente   las   atribuciones   y   responsabilidades   de   cada   funcionario   público   con   niveles   de   mando   en   el   cumplimiento   de   objetivos   y   metas.   En   cada   programa   sectorial,   regional   y   especial   se   deben   de   considerar   los   protocolos   de   actuación   mínimos,   códigos   de   ética   y   emprender   la   revisión   y   el   fortalecimiento   del   sistema   profesional   de   carrera   que   hoy   se   encuentra   prácticamente   abandonado.  En  los  diagnósticos  de  la  Red  se  ha  mencionado  la  importancia  de   distinguir   entre   la   responsabilidad   pública   de   los   gobiernos   y   de   las   dependencias  y  la  responsabilidad  individual  de  los  servidores  públicos,  lo  que  

  permitiría  modificar  la  lógica  punitiva  que  hoy  prevalece  en  la  administración   pública,  por  la  de  las  consecuencias  e  incentivos.         • En   cuanto   al   sistema   de   vigilancia   social   se   propone   que   la   participación   ciudadana  esté  incluida  en  tres  dimensiones  fundamentales  para  la  rendición   de   cuentas:   en   el   acceso   a   la   información,   en   la   justificación   de   la   toma   de   decisiones   y   en   las   consecuencias.   Por   ello,   desde   su   diseño,   el   PND   debe   contemplar   una   nueva   forma   de   vinculación   entre   el   gobierno   y   la   sociedad,   que  vaya  más  allá  de  las  exposiciones  retóricas.       • Para   el   seguimiento   del   PND   se   requiere   simplificar   la   oferta   participativa   y   no   crear  mecanismos  artificiales  que  en  la  práctica  resultan  inoperantes.  El  PND   puede   definir   el   ámbito,   el   alcance   y   las   responsabilidades   asociadas   a   la   participación  ciudadana.  Las  modalidades  de  participación  que  se  propongan   deben   procurar   una   articulación   entre   los   niveles   nacional,   estatal,   metropolitano  y  municipal/comunitario  que  evite  la  dispersión  de  esfuerzos   sociales.   Para   ello   se   deben   de   poner   a   disposición   de   la   ciudadanía,   tanto   a   nivel   individual   como   colectivo,   los   mecanismos   y   los   procedimientos   que   conviertan   su   colaboración   en   una   contribución   a   la   eficiencia   y   el   cumplimiento   eficaz   de   los   resultados.   En   este   sentido,   el   uso   permanente   e   intensivo   de   las   tecnologías   de   información   y   comunicación   se   vuelve   imprescindible  para  lograr  el  objetivo  de  comunicar  la  ejecución  y  resultados   del  PND  y  obtener  una  retroalimentación  ciudadana  exitosa.       El   PND   es   un   dispositivo   directivo   clave   para   un   gobierno   con   capacidad   de   conducción   social,   económica   y   política   de   la   sociedad   a   la   que   sirve.   Por   ello,   los   atributos   de   diseño   y   ejecución   aquí   propuestos,   constituyen   los   fundamentos   básicos   del   instrumento   rector   de   la   planeación   nacional   que   mandata   la   Constitución.   Los   parámetros   de   diseño,   ejecución,   evaluación   y   exigencia   a   los   que   podemos   someter   esta   nueva   versión   del   PND   pueden   orientar   la   acción   pública   potenciando   sus   alcances  y  mejorando  sus  resultados.     Es  una  convicción  compartida  en  la  Red  por  la  Rendición  de  Cuentas  que,  mientras  el   gobierno   de   la   república   no   asuma   la   importancia   nodal   de   este   tema   en   sus   actuaciones,   las   políticas   públicas   que   diseñe   no   podrán   obtener   los   resultados   previstos,  no  se  alcanzará  la  mayor  eficacia  posible  en  el  ejercicio  del  gasto  público,  ni   se  consolidará  el  ejercicio  democrático  de  la  autoridad.  La  rendición  de  cuentas  no  es   un   ejercicio   retórico,   ni   una   justificación   postrera   de   las   decisiones   tomadas,   ni   un   medio  para  sancionar  conductas  ilegales  o  perseguir  actos  de  corrupción  cuando  éstos   ya   han   sucedido,   sino   una   parte   sustantiva   de   una   gestión   pública   transparente,   comprometida   con   la   calidad   de   sus   procesos   y   resultados   y   con   la   consolidación   de   las  prácticas  democráticas  del  país.  La  rendición  de  cuentas  es,  al  ejercicio  cotidiano   de   la   autoridad   democrática,   lo   que   el   voto   a   la   distribución   democrática   del   poder.  

  Pero   sin   la   primera,   no   podrá   conseguirse   la   consolidación   del   régimen   democrático   en  México.