TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

RECURSO DE INCONFORMIDAD: RI-078/2016 RECURRENTE: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE BAJA CALIFORNIA MAGISTRADA PONENTE: ELVA REGINA JIMÉNEZ CASTILLO MAGISTRADO DE ENGROSE: LEOBARDO LOAIZA CERVANTES SECRETARIOS DE ESTUDIO Y CUENTA: MARCOS FLORES ORTÍZ GERMÁN CANO BALTAZAR

Mexicali, Baja California, a dieciocho de mayo de dos mil dieciséis.

Sentencia que revoca el Dictamen diecinueve, relativo a la determinación de los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes, simpatizantes y candidatos, durante el ejercicio dos mil dieciséis, aprobado por el Consejo General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California, al considerar que excedió su facultad reglamentaria para emitir el acto y que no se cumplieron los requisitos legales de fundamentación y motivación.

GLOSARIO Coalición:

Coalición

de

Revolucionario

los Institucional,

partidos Verde

Ecologista de México, del Trabajo y Nueva Alianza. Congreso local o

Poder Legislativo del Estado de Baja

Congreso del estado:

California

Consejo General:

Consejo General Electoral del Instituto

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Estatal Electoral de Baja California. Constitución Federal: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Constitución local:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California.

Dictamen diecinueve o

Dictamen número diecinueve de la

Límites del financiamiento Comisión del Régimen de los Partidos privado:

Políticos y Financiamiento, relativo a la determinación

de

los

financiamiento

privado

límites que

del

podrán

recibir los partidos políticos por sus militantes, simpatizantes y candidatos durante el ejercicio 2016. INE:

Instituto Nacional Electoral

Ley de Partidos local:

Ley de Partidos Políticos del Estado de Baja California.

Ley Electoral local:

Ley Electoral del Estado de Baja California

Ley General de Partidos:

Ley General de Partidos Políticos

Sala Superior:

Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Tribunal:

Tribunal

de

Justicia

Electoral

del

Estado de Baja California 1. ANTECEDENTES DEL CASO.

1.1. INE/CG17/2015. El veintidós de enero de dos mil quince el Consejo General del INE emitió el acuerdo por el que se determinan los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes y simpatizantes, las aportaciones de los precandidatos, candidatos, aspirantes y

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candidatos independientes, así como el límite individual de las aportaciones de simpatizantes, durante el ejercicio 2015.

1.2. INE/CG84/2015. El seis de marzo del mismo año el Consejo General del INE emitió el acuerdo por el que se modifica el diverso INE/CG17/2015, mediante el cual se determinaron los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes y simpatizantes, las aportaciones de los

precandidatos,

candidatos,

aspirantes

y

candidatos

independientes, así como el límite individual de las aportaciones de simpatizantes, durante el ejercicio 2015, en cumplimiento a lo resuelto en la sentencia identificada con el número de expediente SUP-RAP-22/2015 y sus acumulados. 1.3. Acto impugnado. Dictamen diecinueve.1 El veintiuno de abril de dos mil dieciséis2, el Consejo General aprobó el Dictamen diecinueve de la Comisión del Régimen de los Partidos Políticos y Financiamiento relativo a la determinación de los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes, simpatizantes y candidatos durante el ejercicio 2016.

En contra de lo anterior, el veintiséis de abril, se interpuso el presente recurso de inconformidad.

1.4. Engrose por rechazo de proyecto por la mayoría. En sesión pública de dieciocho de mayo, la Magistrada Elva Regina Jiménez Castillo sometió a consideración del Pleno de este Tribunal el correspondiente proyecto de sentencia del medio de impugnación al rubro indicado.

Una vez sometido a votación el aludido proyecto de sentencia, los

Magistrados

integrantes

del

Pleno

de

este

órgano

1

Obrante en fojas de 032 a 039 del expediente al rubro indicado. Las fechas mencionadas se refieren al año dos mil dieciséis, salvo mención expresa. 2

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jurisdiccional determinaron, por mayoría de votos, rechazar el proyecto de sentencia y resolvieron revocar el dictamen impugnado.

En razón de lo anterior, al Magistrado Leobardo Loaiza Cervantes le fue encargado elaborar el engrose respectivo en un plazo de setenta y dos horas.

2. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL.

El Tribunal tiene jurisdicción y es competente para conocer y resolver el presente recurso de inconformidad, toda vez que se trata de una impugnación interpuesta por conducto del representante legal de un partido político relacionado con una determinación del Consejo General, que no tiene el carácter de irrevocable.

Lo anterior conforme a lo dispuesto por los artículos 2 fracción I, inciso b) de la Ley del Tribunal, y 283, fracción I de la Ley Electoral local.

3. PROCEDENCIA.

Al no advertirse ninguna causal de improcedencia, y cumplidos los requisitos exigidos en los artículos 288 y 295 por la Ley Electoral local, como se acordó en el auto de admisión resulta procedente entrar al estudio de fondo del medio de impugnación.

4. TERCERO INTERESADO.

No ha lugar a tener como tercero interesado al ciudadano José Alfredo Martínez Moreno, representante legal de la Coalición de los partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, del Trabajo y Nueva Alianza, toda vez que en su escrito de tercero interesado no se desprende que tenga intereses contradictorios con los alegados por el recurrente.

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Ello es así, en virtud de que la fracción III del artículo 296 de la Ley Electoral local establece que el tercero interesado, será quien tenga un interés legítimo en la causa, derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor o recurrente.

De tal forma que, del escrito de comparecencia se advierte que la Coalición manifestó: “La razón del interés jurídico se desprende de la coincidencia y concordancia con las razones del actor…” y expone argumentos tendentes a combatir el Dictamen diecinueve.

En ese sentido, la pretensión y derecho del que comparece es coincidente con los del actor, por lo que no puede ser considerado como Tercero Interesado.

5. ESTUDIO DE FONDO

5.1 PLANTEAMIENTO DEL CASO

Del escrito de demanda interpuesto por el partido actor, se advierte que se duele de lo siguiente:  Que el Consejo General carece de competencia para emitir el dictamen controvertido, porque los límites para el financiamiento privado son los que se encuentran expresamente establecidos en la ley y toda vez que los preceptos que se citan no instituyen explícitamente competencia en favor de la responsable no está debidamente fundado, trasgrediendo con ello el principio de legalidad, al no expresar razonamiento o fundamento alguno para tomar como referencia la elección de gobernador de dos mil trece, a efecto de determinar el límite anual de aportaciones de candidatos y simpatizantes.  Que atendiendo a que se encuentra en curso el proceso electoral y al estar transcurriendo el periodo de campañas electorales la

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emisión del Dictamen diecinueve posterior a todos estos actos, viola el principio de certeza.

Por lo tanto, en el asunto que nos ocupa, las cuestiones a esclarecer se centran en determinar lo siguiente:

a) Si el Consejo General tiene atribución para fijar los límites al financiamiento privado y si fundó y motivó su competencia.

b) Si la base para realizar el cálculo del límite de financiamiento privado debe ser la elección de gobernador de dos mil trece y no la presidencial, tal y como lo resolvió la responsable y si la emisión del Dictamen diecinueve violentó el principio de certeza, toda vez que al momento de la aprobación del dictamen, ya están transcurriendo las campañas electorales.

Tales cuestiones serán estudiadas en el orden aquí plasmado puesto que el análisis de la competencia de la autoridad responsable, es un tema preferente y prioritario.3

5.2 COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA.

En principio, respecto a la competencia del Consejo General de fijar los límites de financiamiento privado es preciso atender a lo siguiente.

El Instituto Estatal Electoral para el ejercicio de sus funciones está integrado por un Consejo General, quien conforme a los numerales 36 y 37 de la Ley Electoral local, es un órgano superior de dirección, cuya responsabilidad consiste en vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar que

3

En observancia a la Jurisprudencia 1/2013, emitida por la Sala Superior de rubro: “COMPETENCIA. SU ESTUDIO RESPECTO DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE DEBE SER REALIZADO DE OFICIO POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN”, localizable en la Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 6, Número 12, 2013, páginas 11 y 12.

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los principios de certeza, legalidad independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad guíen todas las actividades de dicho Instituto.

Por lo que, para hacer efectivo el cumplimiento de sus atribuciones, así como procurar que las actividades de los partidos políticos se desarrollen con apego a la normatividad electoral, las fracciones II y XXX del artículo 46 de la Ley Electoral local, disponen que el Consejo General cuenta con la atribución expresa de expedir reglamentos y acuerdos necesarios.

En otras palabras, de los numerales analizados se desprende que el Consejo General, en su calidad de autoridad administrativa máxima de dirección cuenta con la facultad expresa de dictar los Lineamientos y reglamentos necesarios a efecto de hacer viable el cumplimiento de las facultades tácitas previstas en la normatividad electoral, entre la que se encuentra establecer los límites de financiamiento privado de ahí que se considera es un órgano competente para ello; límites que deben observar los parámetros legales aplicables.

5.3 MODELO DE FINANCIAMIENTO A PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos como entidades de interés público desarrollan actividades para promover la participación del pueblo en la vida democrática, por lo cual necesitan disponer de recursos suficientes para su funcionamiento tanto en periodo electoral como fuera de él. Por ello, la Constitución Federal establece un sistema mixto de financiamiento,

público

y

privado,

debiéndose

entender

por

financiamiento público las subvenciones que el Estado otorga a los partidos políticos que participan en la contienda electoral. Y por financiamiento privado el que no provenga del erario público, pudiendo

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provenir

de

la

militancia;

simpatizantes;

rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

autofinanciamiento;

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La finalidad primordial del financiamiento público es asegurar que los partidos políticos dispongan del apoyo y los recursos necesarios para su funcionamiento ordinario y electoral, para su institucionalización y fortalecimiento democrático, sin que tengan necesidad de depender financieramente de los grandes grupos de intereses económicos.

Sobre todo, con el financiamiento público se busca lograr condiciones más equitativas durante la competencia electoral y entre los diversos actores políticos, al mismo tiempo que mayor transparencia en materia de financiamiento.

Por su parte, el financiamiento privado tiene como propósito que el partido político se allegue de recursos de fuentes distintas a las del estado, como son las cuotas de sus afiliados, donaciones de simpatizantes, autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

Sin embargo, el financiamiento privado, en caso de no ser regulado puede generar riesgos como el desequilibrio en la contienda electoral, así como la injerencia o el condicionamiento de que puedan ser objeto los partidos políticos o candidatos por parte de grupos de interés ajenos a los mismos.

Por tal motivo, uno de los medios de control de rango constitucional es la predominancia del financiamiento público frente al privado, en aras de salvaguardar la independencia de los actores políticos y la equidad entre éstos.

En ese sentido, el artículo 41, Base II, primer y penúltimo párrafos de la Constitución Federal establecen:

4

Ley General de Partidos en su artículo 53 y su correlativo 47 de la Ley de Partidos local.

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… La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus militantes y simpatizantes; ordenará los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

De hecho, dicha Base constitucional está claramente dirigida a la regulación del financiamiento público de los partidos políticos.

En particular, el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado, constituye una evidente limitación a las posibilidades de obtener recursos de origen privado, dejando en libertad al legislador secundario, según se desprende del artículo 116 fracción IV inciso h) de la Constitución Federal, para emitir la reglamentación conducente, límites a los montos y modalidades de dicho financiamiento privado, debiendo asegurar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

Así, derivado de la reforma constitucional y legal de dos mil catorce, se creó una ley especializada en partidos políticos denominada “Ley General de Partidos Políticos”, la cual regula los procedimientos de financiamiento y fiscalización, en la que se determina que los partidos tienen derecho a recibir financiamiento público a nivel federal y estatal.

5.4 NORMATIVA NACIONAL RESPECTO AL FINANCIAMIENTO PRIVADO.

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La Ley General de Partidos, establece en su artículo 56 incisos a), b) y d), que el financiamiento privado se ajustará a los límites anuales siguientes:5

a) Aportaciones de militantes, el dos por ciento (2%) del financiamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y precampañas en el año de que se trate;

b) Aportaciones de candidatos y simpatizantes, durante los procesos electorales, el diez por ciento (10%) del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior, para ser utilizadas en las campañas de sus candidatos;

c) Las aportaciones de simpatizantes tendrán como límite individual anual el punto cinco por ciento (0.5%) del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior.

Ahora bien, las formas y control de los ingresos de los actores políticos encuentra su regulación en el Reglamento de Fiscalización6 en el que, entre otras cosas señala que el Consejo General del INE, aprobará en febrero de cada año, las cifras de montos máximos de financiamiento privado que tendrán derecho a recibir los partidos, candidatos independientes y aspirantes.

5.5 NORMATIVA ESTATAL.

En primer término es preciso señalar que la Constitución Federal en su artículo 116 fracción IV incisos g) y h) estableció que las Constituciones y las Leyes de los Estados en materia Electoral, deberán garantizar que: “Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la 5

Artículo 56, numeral 2, de la Ley General de Partidos. Aprobado en Sesión Extraordinaria del Consejo General del INE, celebrada el 19 de noviembre de 2014, mediante Acuerdo INE/CG263/2014. Adicionando las modificaciones mediante Acuerdo INE/CG350/2014. 6

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obtención del voto durante los procesos electorales...” y que…”Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes.”

En ese sentido, fue replicado por el legislador local el artículo 41 Base II, primer y penúltimo párrafos de la Constitución Federal, en la Constitución local en su numeral 5, apartado A, que señala:

Artículo 5, Apartado A

La Ley garantizará que los partidos políticos, cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que el financiamiento público prevalezca sobre el de origen privado.

La Ley determinará los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes. Énfasis añadido

Respecto al financiamiento privado, el artículo 48 de la Ley de Partidos local establece:

Artículo 48.- Los partidos políticos, deberán observar las prohibiciones, limitaciones, modalidades, límites y demás reglas, previstas en la Ley General, respecto al financiamiento privado.

De lo anterior se evidencia que la Ley de Partidos local remite a la Ley General

sobre

este

aspecto

regulatorio,

es

decir,

sobre

el

financiamiento privado.

Sin embargo se advierte en el Considerando III.2 del dictamen

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controvertido que la autoridad responsable estableció los límites al financiamiento privado de manera diversa a como se establecen en la Ley General, y se apartó con ello de lo previsto en la citada norma, como enseguida se expone.

5.6 EN EL PROCESO ELECTORAL DOS MIL QUINCE-DOS MIL DIÉCISEIS, NO ES FACTIBLE DETERMINAR EL LÍMITE DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO, A PARTIR DEL TOPE DE GASTOS DE LA ELECCIÓN DE GOBERNADOR DE DOS MIL TRECE.

En efecto, el Consejo General se excedió con relación a la atribución para emitir criterios generales a efecto de determinar “LOS LÍMITES DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO QUE PODRÁN RECIBIR LOS PARTIDOS POLÍTICOS POR SUS MILITANTES, SIMPATIZANTES Y CANDIDATOS DURANTE EL EJERCICIO 2016,” pues fundó su facultad de manera genérica en lo dispuesto en el artículo 104, numeral 1, inciso a) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; 5 apartados A y B de la Constitución local; 45 fracción I de la Ley Electoral y 29 fracción I, inciso f) del Reglamento Interior del Instituto Electoral.

En principio porque la existencia de límites al financiamiento privado ya se encuentra establecido en el artículo 48 de la Ley de Partidos local y por consiguiente la remisión expresa que hace a la Ley General de Partidos resulta suficiente para concluir que no existe laguna u omisión al respecto y por tanto el Consejo General carece de atribuciones para contradecir lo establecido por el Congreso local, y al tratarse de una norma que forma parte del ordenamiento jurídico aplicable y vigente, el Consejo General debió apegarse a ella.

En el recurso que se analiza, en concepto del Partido Acción Nacional, la autoridad responsable al emitir el Dictamen impugnado, vulnera el principio de legalidad por indebida fundamentación y motivación ya que sin mayor argumento de peso en el Apartado III.2 señala lo siguiente:

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Que el artículo 56, numeral 2, inciso b) de la Ley General, así como el artículo 123, numeral 1, inciso b), del Reglamento de Fiscalización, establecen que para el caso de las aportaciones de candidatos y simpatizantes, durante los procesos electorales tendrá el límite anual del diez por ciento (10%) del tope de gastos para la elección presidencial inmediata anterior, que para el actual proceso electoral local debe considerarse la elección de gobernador de 2013.

De igual forma que en los mismos numerales pero en el inciso d), establecen que las aportaciones tendrán como límite individual anual el 0.5 por ciento del tope de gastos para la elección presidencial inmediata anterior, que para el actual proceso electoral local debe considerarse la elección de gobernador 2013.

Esto es, la responsable pasa de admitir que en materia de financiamiento privado, el límite de aportaciones de candidatos y simpatizantes se calcula en base al tope de gastos para la elección Presidencial inmediata anterior, y no obstante ello, a su juicio, para el proceso electoral local, debe considerarse la elección de Gobernador 2013, aun cuando la normativa anterior no lo refiere.

Por consiguiente si bien pretende fundar y motivar su actuación en el Acuerdo INE/CG84/2015, mediante el cual se determinan los límites al financiamiento privado, dicho acuerdo en su punto Noveno, reconoce que “Los límites a las campañas locales serán los que se indiquen en la normativa electoral de la entidad federativa correspondiente. Cuando las leyes locales en la materia remitan al criterio del INE, podrán tomar como referencia los porcentajes….”7 Énfasis añadido

7

Para el límite de las aportaciones que cada partido podrá recibir como aportaciones de militantes, en dinero o en especie, el 2% del financiamiento público local total otorgado a los partidos políticos para sus actividades ordinarias. Para el límite anual de aportaciones que los simpatizantes podrán realizar, el 10% del tope de gastos de gobernador inmediato anterior. Para el límite individual anual de aportaciones que los simpatizantes podrán realizar, 0.5% del tope de gastos de gobernador inmediato anterior. Para el límite de las aportaciones que los precandidatos podrán aportar a sus propias precampañas, el 10% del tope de precampaña de gobernador inmediato anterior,

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De ahí que dicho Acuerdo respeta a los estados la potestad legislativa en la materia y sólo, esto es, únicamente cuando la ley local remita al criterio del INE, se podrá tomar como referencia lo previsto en el mismo, lo que significa que al utilizar el vocablo podrán no ordena su observancia irrestricta sino de manera potestativa en contrapartida al vocablo deberán que busca obligar al sujeto involucrado.

Entonces, tal como lo sostiene el partido recurrente, con esta forma de proceder, el Consejo General vulnera lo establecido por el legislador local en materia de financiamiento privado, al no atender lo establecido en la Ley de Partidos local que remite válidamente a la Ley General, misma

que hace referencia

como base

del cálculo para el

financiamiento que no provenga del erario público, el tope de gasto de la elección Presidencial a efecto de lograr la coexistencia de las normas.

Más bien, lo que hace el Consejo General equivaldría a ejercer el control indirecto de las reglas locales, porque sin tomar en cuenta las reglas previstas en la Ley General, en relación con lo establecido por la Ley de Partidos local y lo sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior en diversas ejecutorias y jurisprudencias, el Consejo General define verdaderas nuevas reglas generales y vinculantes, a través de las cuales implementa medidas distintas para calcular los montos al tope de financiamiento privado anual que los partidos políticos pueden obtener de sus simpatizantes y candidatos, sustituyendo las reglas y al modelo previsto en la legislación de

siendo que los límites individuales por precandidato, los determinará cada partido político. Para el límite anual de aportaciones que los candidatos podrán aportar para sus propias campañas, el 10% del tope de campaña de gobernador inmediato anterior, siendo que los límites individuales por candidato, los determinará cada partido político. Para el límite de aportaciones de aspirante a candidato independiente y sus simpatizantes podrán aportar para recabar el apoyo ciudadano el 10% del tope de gastos de campaña de la elección inmediata anterior de que se trate. Para el límite de aportaciones de candidatos independientes y sus simpatizantes podrán aportar para sus propias campañas el 10% del tope de gasto de campaña de que se trate.

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Partidos local en concordancia con la Ley General.

Por ello resulta inadmisible que a través del ejercicio de la facultad de reglamentación, el Consejo General emita reglas generales que sustituyan las previstas en los ordenamientos estatales que buscan garantizar el acceso a recursos privados por los partidos políticos en la medida en que resulten igualitarios o uniformes para todos los institutos políticos que participan en el actual proceso electoral, por lo que con ello el Consejo vulnera lo establecido por el legislador local sobre las reglas del financiamiento privado.

Por ende, el Consejo General se apartó de los parámetros establecidos para el ejercicio de la facultad reglamentaria, en perjuicio de la reserva de ley y libertad de configuración legislativa del estado, sin que se pueda oponer a la anterior conclusión, la atribución que posee el Consejo General para emitir acuerdos generales vinculantes, puesto que en atención al principio de jerarquía normativa, dicha facultad debe ejercerse, precisamente, sin rebasar, apartarse o contradecir lo previsto en la ley.

5.7 EL DICTAMEN DIECINUEVE VULNERÓ EL PRINCIPIO DE CERTEZA.

El Dictamen impugnado entró en vigor a partir de su aprobación por el Consejo General, el veintiuno de abril una vez que ya había iniciado el periodo de campañas y resulta vinculante para los partidos políticos.

El inconforme considera que con el acuerdo impugnado se vulnera el principio de certeza, puesto que los criterios establecidos por el Consejo General modifican las reglas previstas en la legislación local con anterioridad al inicio del proceso electoral.

Ha sido criterio reiterado de la Sala Superior, que el principio de certeza implica que todos los participantes en el proceso electoral conozcan con antelación y claridad las reglas a que deberán ajustar su actuación

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y a las que se apegarán las autoridades electorales.

Asimismo, ha considerado que la auto organización es uno de los derechos reconocidos a los partidos políticos, conforme con el cual, dichos entes tienen la facultad de regular su vida interna, determinar su organización y crear sus procedimientos siempre que sus actividades se realicen dentro de los cauces legales y su conducta y la de sus militantes se ajusten a los principios del estado democrático.

En este orden de ideas, es contraria a Derecho la determinación asumida por el Consejo General, toda vez, que conforme a lo previsto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales”, lo que se debe entender aplicable a todo órgano legislativo e incluso a todo órgano administrativo de autoridad con facultad normativa reglamentaria en la materia, dado que no es ajustado a Derecho modificar, a esta fecha, el sistema normativo electoral vigente, pues coloca a los partidos políticos en un estado de incertidumbre para obtener y ejercer dichos recursos.

De esta forma, como lo aduce el partido político inconforme, la emisión por

el

Consejo

DETERMINACIÓN

General, DE

del

LOS

Dictamen, LÍMITES

“…RELATIVO

DEL

A

LA

FINANCIAMIENTO

PRIVADO QUE PODRÁN RECIBIR LOS PARTIDOS POLÍTICOS POR SUS MILITANTES, SIMPATIZANTES Y CANDIDATOS DURANTE EL EJERCICIO 2016”, infringe los principios de certeza y de seguridad jurídica, esto es así al haberse expedido sin dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 105, en relación con la fracción IV, inciso b) del artículo 116, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con lo cual se impide que, previamente al inicio del respectivo procedimiento electoral local ordinario 2015-2016, todos los participantes en las elecciones conozcan, con claridad, certeza y seguridad, las reglas a las que está sujeta su actuación.

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Esa es la razón esencial del criterio contenido en la tesis de jurisprudencia identificada con la clave P./J. 98/2006,8 emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro “CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACIÓN CON LA MODIFICACIÓN A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO UNA VEZ QUE HA INICIADO.”

Según se desprende del acuerdo impugnado, éste se aprobó el veintiuno de abril, es decir, cuando ya habían terminado las precampañas e iniciado las campañas electorales que fue el día doce de abril, y la materia del citado acuerdo es trascendental pues tiene que ver con la posibilidad de recibir aportaciones por concepto de financiamiento privado en los términos y montos dispuestos por la Ley, lo que incide de manera directa e inmediata en el proceso comicial en curso.

Lo anterior se traduce en que antes de iniciado el proceso electoral, los participantes conocieron las reglas que les serían aplicables para acceder a los montos de financiamiento privado por los militantes, simpatizantes y candidatos y con base en ellas planearon y elaboraron su estrategia política para ejercer los gastos de campaña y propaganda electoral, tanto en la selección de los candidatos que postularían, como en la campaña misma, a efecto de cumplir con la obligación que le impone el artículo 56, numeral 2, incisos b) y d), de la Ley General de Partidos que establece como límite de aportaciones el diez por ciento (10%) y punto cinco por ciento (0.5%) del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior para ser utilizadas en las campañas de sus candidatos.

Sin embargo, a partir del criterio emitido en el Dictamen impugnado, esas reglas fueron modificadas, -una vez que estaba transcurriendo la etapa de campaña- lo cual evidentemente genera efectos en la planeación de la estrategia de acceso y gasto que cada partido político 8

Consultable a foja 1574, del Tomo XXIV, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de agosto de 2006.

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diseñó, y repercute en la certeza y el derecho al financiamiento privado de los partidos políticos porque ya iniciado el proceso electoral se cambian las reglas que conocieron para la obtención de financiamiento privados y con ello elaborar sus topes de gasto de campaña, porque ahora deberán hacerlo tomando como base de cálculo para el financiamiento privado un límite diverso al establecido en la Ley.

Las premisas anteriores sirven de sustento a este Tribunal para concluir, que aun cuando el Consejo General es competente para emitir criterios interpretativos tendentes a materializar la manera como se aplica el financiamiento en el ejercicio de la facultad de reglamentación, en el caso, dicha facultad la ejerció fuera de los parámetros legales que la rigen, toda vez que en realidad, lo que el Consejo General hizo equivaldría a ejercer una especie de control de constitucionalidad indirecto de las reglas establecidas en legislaciones electorales y a partir de él definió nuevas reglas tendentes a materializar el acceso al financiamiento privado, que sustituyen a la establecida en la Ley de Partidos local en concordancia con la Ley General para tal fin, sin contar con atribuciones para ejercer dicho control invadiendo la esfera competencial del Congreso local.

No pasa desapercibido, que el Consejo General refiere en el Antecedente 2.5 del Dictamen diecinueve al acuerdo del Instituto Nacional Electoral con clave de identificación INE/CG84/2015, mediante el cual se determinaron los límites del financiamiento privado que podrían recibir los partidos políticos por sus militantes y simpatizantes, las aportaciones de los precandidatos, candidatos, aspirantes y candidatos independientes, así como el límite individual de las aportaciones de simpatizantes, sin embargo, cabe hacer notar que dicho instrumento estableció los límites del financiamiento privado para el ejercicio 2015, y no para el que corresponde a 2016, por lo que tampoco resulta atendible.

No obstante lo anterior, y como se sostuvo, aun en el caso de que estuviera vigente el acuerdo de mérito, tampoco resultaría aplicable al

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asunto que nos ocupa, toda vez que en términos de su punto NOVENO se dispone que los límites a las campañas locales serán los que se indiquen

en

la

normativa

electoral

de

la

entidad

federativa

correspondiente, y sólo cuando las leyes locales en la materia remitan al criterio del Instituto Nacional Electoral podrán tomarse como referencia los porcentajes que ahí se indican, circunstancia que no ocurre en el caso concreto, porque como ya se señaló, en términos de la Ley de Partidos del Estado, para dichas limitaciones debe estarse a la Ley General.

Debe destacarse que la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California9 sí disponía expresamente que para establecer los límites al financiamiento privado, se debía atender a la elección de gobernador, así por ejemplo, señalaba que la suma total anual de las aportaciones de los simpatizantes de los partidos políticos, no debía exceder el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determinara para la última campaña de gobernador10, estableciendo al efecto las reglas a que debía sujetarse el financiamiento, disposición de la que se apartó el legislador local al aprobar la vigente Ley de Partidos Políticos del Estado11, de ahí que es evidente la intención del Poder Legislativo de modificar el sistema, pues dichos cambios obedecen al contexto político, social y cultural de cada

9

Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el diecinueve de noviembre de dos mil ocho. 10 Artículo 78.- El financiamiento de simpatizantes de los partidos políticos, estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, efectuadas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, que no estén comprendidas en el artículo 74 de esta Ley. En todo caso deberán sujetarse a las siguientes reglas: I al IV. (…) V. La suma total anual de las aportaciones de los simpatizantes de los partidos políticos no deberá exceder el diez por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la última campaña de gobernador actualizada en los términos siguientes: a) Obtendrá un factor de actualización, dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes de enero del año que corresponda entre el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes de marzo del año del proceso electoral inmediato, en el que se hayan celebrado Elección de Gobernador, y b) El factor, resultado del inciso anterior, se multiplicará por el tope para le (sic) Elección de Gobernador, que se hubiere determinado en el proceso electoral inmediato anterior, donde se haya celebrado la Elección de Gobernador. Énfasis añadido. 11

Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el doce de junio de dos mil quince.

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entidad federativa, lo cual justifica las diferencias en cada modelo.

Tampoco pasa desapercibido para este Tribunal, que en el Acuerdo lNE/CG993/2015, por el cual se determinaron los límites de financiamiento privado que podrían recibir los partidos políticos por sus simpatizantes, las aportaciones de los precandidatos y candidatos, así como el límite individual de las aportaciones de simpatizantes, aprobado por el Consejo General del INE, con motivo del proceso electoral extraordinario 2015-2016 en el Estado de Colima, al momento de establecer los límites para el caso de las aportaciones de candidatos, así como de simpatizantes, dicho organismo utilizó como parámetro el tope de gasto para la elección de gobernador inmediata anterior.

Sin embargo, es menester precisar que la determinación tomada por la referida autoridad administrativa electoral, es decir el utilizar dicho tope12, no fue resultado de una interpretación conforme ni mucho menos analógica del marco jurídico que regula el tópico en cuestión, sino porque ello se encuentra expresamente previsto en el Código Electoral del Estado de Colima, el cual en lo conducente establece:

ARTÍCULO 67.- El financiamiento privado se ajustará a los siguientes límites anuales: I. … II. Para el caso de las aportaciones de candidatos, así como de simpatizantes durante los procesos electorales, el equivalente al 10% del tope de gasto para la elección de gobernador inmediata anterior, para ser utilizadas en las campañas de sus candidatos; III.... IV. Las aportaciones de simpatizantes tendrán como límite individual anual el 0.5% del tope de gasto para la elección de

12

La Sala Superior declaró la nulidad de la elección de Gobernador de Colima, realizada el 7 de junio de 2015 y el 30 de octubre el Consejo General asumió directamente la realización de las actividades propias de la elección extraordinaria. El 18 de noviembre de 2015 la Sala Superior al resolver el SUP-RAP-565/2015 modificó el Punto Tercero del Acuerdo INE/CG902/2015, para el efecto de considerar que la legislación sustantiva aplicable para la organización de la elección extraordinaria sería el Código Electoral de Colima y no la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

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gobernador inmediata anterior. Énfasis añadido

De lo anterior se colige, que si la intención del legislador local hubiese sido que para el cálculo de los límites del financiamiento privado de los partidos políticos se debía considerar el tope de gasto para la elección de gobernador inmediata anterior, así lo habría plasmado en la normatividad atinente, y al no estar previsto en la misma, al emitir el acto reclamado, la responsable debió atender a las disposiciones contenidas en la Ley Partidos Políticos local, luego entonces, al no hacerlo, ello resulta suficiente para considerar que el Dictamen diecinueve no se apega a los principios de legalidad y certeza.

5.8 PREVALENCIA DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO SOBRE EL PRIVADO. Uno de los medios de control de rango constitucional es la prevalencia del financiamiento público frente al privado, en aras de salvaguardar la independencia de los actores políticos y la equidad entre estos, tal y como deriva del artículo 41 de la Constitución Federal.

Principio de prevalencia que constituye una evidente limitación a las posibilidades de obtener recursos de origen privado, dejando en libertad al legislador secundario, según se desprende del artículo 116 fracción IV inciso h) de la Constitución Federal, para emitir la reglamentación conducente,

límites

a

los

montos

y

modalidades

de

dicho

financiamiento privado, debiendo asegurar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

En ese tenor, no escapa que de aplicarse lisa y llanamente en lo individual a cada partido político, lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley General, el financiamiento privado sobrepasaría en todos los casos el monto que por financiamiento público reciben los partidos políticos, en contravención del citado principio de prevalencia o preeminencia del financiamiento público sobre el privado.

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Sin embargo, lo anterior se solventa mediante una interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, Base II de la Constitución Federal y 5, Apartado A, párrafo 11 y 13 de la Constitución local, en el sentido de que el financiamiento privado obtenido en base a los parámetros del artículo 56 de la Ley General, en ningún caso deberá superar el financiamiento público, debiendo cada partido político en lo individual atender dicha prohibición.

A su vez le corresponde al Consejo General como operador de la norma implementar el mecanismo para evitar que el financiamiento privado prevalezca sobre el financiamiento público.

Sobre

este

aspecto

resulta

oportuno

resaltar

que

existe

pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis

P.LX/2009,13

que

establece

criterio

bajo

el

rubro:

“FINANCIAMIENTO PRIVADO SUSCEPTIBLE DE SER RECIBIDO POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN II, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, AL ESTABLECER QUE AQUÉL NO PODRÁ EXCEDER DEL 99% DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”, del

que se desprende que el legislador local incorporó como principio de referencia a su sistema jurídico el establecido para el orden federal, en el sentido de que el financiamiento público debe prevalecer sobre el privado, lo cual significa únicamente que éste siempre será menor a aquél, quedando el Congreso en absoluta libertad de fijarlo.

Lo hasta aquí expuesto resulta suficiente para que este órgano jurisdiccional determine revocar el Dictamen impugnado, sin que esta decisión implique que se está relevando a los partidos políticos y a las autoridades electorales de su deber de garantizar el cumplimiento y vigilancia sobre la prevalencia o preeminencia del financiamiento público sobre el privado, por lo que deberán ajustar sus actos a las reglas y jurisprudencia sobre la materia; y las autoridades electorales

13

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Instancia Pleno, Novena Época, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Página 1231, Número de registro 165795.

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locales deberán vigilar su cumplimiento y, en su caso, adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la Ley.

6. EFECTOS DE LA SENTENCIA.

Se revoca el Dictamen diecinueve, por lo que el Consejo General deberá, inmediatamente, emitir un nuevo dictamen para determinar los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes, candidatos y simpatizantes, durante el ejercicio dos mil dieciséis, con base en los parámetros establecidos en el artículo 56, numeral 2, de la Ley General de Partidos, por lo que considerará lo siguiente: 

Para las aportaciones de candidatos, el diez por ciento (10%) del tope de gastos para la elección presidencial inmediata anterior; en el entendido que cada partido político deberá atender que, en su caso, el financiamiento privado será menor al financiamiento público que le corresponde.



Para las aportaciones de simpatizantes, el diez por ciento (10%) del tope de gastos para la elección presidencial inmediata anterior; en el entendido que cada partido político deberá atender que, en su caso, el financiamiento privado será menor al financiamiento público que le corresponde.



Para las aportaciones de simpatizantes, tendrán como límite individual anual el punto cinco por ciento (0.5%) del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior.

Hecho lo anterior, el Consejo General lo notificará a este Tribunal, dentro de las veinticuatro horas siguientes.

RESOLUTIVO ÚNICO. Se revoca el Dictamen impugnado para los efectos precisados en la sentencia.

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NOTIFÍQUESE. En términos de ley y en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido. Así lo resolvió el Pleno del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, por mayoría de votos de los magistrados que lo integran con voto particular que formula la Magistrada Elva Regina Jiménez Castillo, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe, concluyéndose el engrose el veinte de mayo de dos mil dieciséis.

MARTÍN RÍOS GARAY MAGISTRADO PRESIDENTE

ELVA REGINA JIMÉNEZ CASTILLO MAGISTRADA

LEOBARDO LOAIZA CERVANTES MAGISTRADO

LEONOR IMELDA MÁRQUEZ FIOL SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS

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VOTO PARTICULAR EMITIDO POR LA MAGISTRADA ELVA REGINA

JIMÉNEZ

CASTILLO

EN

EL

RECURSO

DE

INCONFORMIDAD RI-078/2016. En apego a lo dispuesto por el artículo 328, fracción IV, de la Ley Electoral local, 14, fracción VIII de la Ley del Tribunal me permito manifestar que no comparto el criterio sostenido en la resolución dictada por la mayoría dentro del presente Recurso de Inconformidad, en el que se declara fundado el agravio único expresado por el Partido Acción Nacional y como consecuencia revoca el Dictamen diecinueve de la Comisión del Régimen de los Partidos Políticos y Financiamiento relativo a la determinación de los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes, simpatizantes y candidatos durante el ejercicio 2016

Así,

disiento

de

este

criterio,

por

las

siguientes

consideraciones: 1.

CUESTIÓN

PREVIA.

MODELO

DE

FINANCIAMIENTO

A

PARTIDOS POLÍTICOS Los partidos políticos como entidades de interés público desarrollan actividades encaminadas a promover la participación del pueblo en la vida democrática, para lo cual necesitan disponer de recursos suficientes para su funcionamiento tanto en periodo electoral como fuera de él. Por lo cual, la Constitución federal establece un sistema mixto de financiamiento,

público

y

privado,

debiéndose

entender

por

financiamiento público como las subvenciones que el Estado otorga a los partidos políticos que participan en la contienda electoral. Y por financiamiento privado como el que no provenga del erario público, pudiendo provenir de la militancia; simpatizantes; autofinanciamiento; rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.14

14

Ley General de Partidos en su artículo 53 y su correlativo 47 de la Ley de Partidos local

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La finalidad primordial del financiamiento público es asegurar que los Partidos Políticos dispongan del apoyo y los recursos necesarios para su funcionamiento ordinario y electoral, para su institucionalización y fortalecimiento democrático, sin que tengan necesidad de depender financieramente de los grandes grupos de intereses económicos. Sobre todo, con el financiamiento público se busca lograr condiciones más equitativas durante la competencia electoral y entre los diversos actores políticos, al mismo tiempo que mayor transparencia en materia de financiamiento. Por su parte, el financiamiento privado tiene como propósito que el partido político se allegue de recursos de fuentes distintas a las del estado –público-, como serían: cuotas de sus afiliados, donaciones de simpatizantes, autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos. Sin embargo, el financiamiento privado, en caso de no ser regulado puede generar riesgos como el desequilibrio en la contienda electoral, así como la injerencia o el condicionamiento de que puedan ser objeto los partidos políticos o candidatos por parte de grupos de interés ajenos a los mismos. Por tal motivo, uno de los medios de control de rango constitucional es la predominancia del financiamiento público frente al privado, en aras de salvaguardar la independencia de los actores políticos y la equidad entre estos. En el artículo 41, en particular en las Bases I y II de la Norma Fundamental, se preceptúa lo siguiente: Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

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La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa. Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido político nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, le será cancelado el registro. Base II, primer y penúltimo párrafos establecen: …La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus militantes y simpatizantes; ordenará los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

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De hecho, toda esa Base constitucional está claramente dirigida a la regulación del financiamiento público de los partidos políticos. En particular, el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado que constituye una evidente limitación a las posibilidades de obtener recursos de origen privado, dejando en libertad al legislador secundario, según se desprende del artículo 116 fracción IV inciso h) de la Constitución federal , para emitir la reglamentación conducente, límites a los montos y modalidades de dicho financiamiento privado, debiendo asegurar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. Así mismo, del análisis de las Bases I y II del citado artículo 41 constitucional, se advierten lineamientos generales que rigen en nuestro sistema electoral nacional y que, por tanto, vinculan a las autoridades federales y a las estatales en su respectivo ámbito de competencias. En la Base I, del citado artículo 41, se señala que los partidos políticos son entidades de interés público, cuyo fin es promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder. De igual forma, se establece que los partidos políticos con registro nacional, tienen derecho a participar tanto en las elecciones federales como en las locales. De lo anterior, se desprende el doble régimen jurídico a que están sujetos los partidos políticos con registro nacional, para participar tanto en elecciones federales como locales; en tratándose de las primeras, los partidos nacionales se encontrarán sujetos a las disposiciones que rijan los procesos federales. Sin embargo, al ser una elección estatal, los partidos con registro nacional, deberán atender, de forma armónica, tanto a las disposiciones locales que rigen la elección, como a las federales que rigen al partido político.

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Sirve de apoyo, la tesis de jurisprudencia sustentada por la Sala Superior de rubro: PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. SU ACTUACIÓN ESTÁ SUJETA A LAS LEYES Y AUTORIDADES ELECTORALES DE LOS ESTADOS, CUANDO ACTÚAN EN EL ÁMBITO DE LAS ELECCIONES LOCALES.15 Por su parte, en la Base II, del citado artículo 41 constitucional, se establece, como principio rector en materia electoral, la equidad en el financiamiento público entre los partidos políticos para su sostenimiento y para la obtención del sufragio universal durante los procesos electorales; de igual forma, las entidades deben garantizar dicho principio, a través de su Constitución y sus respectivas leyes, quedando

a

su

discreción

los

mecanismos

para

otorgar

el

financiamiento local, que justifique la realización de sus actividades y fines. Así, derivado de este marco constitucional se determina que los partidos tienen derecho a recibir financiamiento público a nivel federal y estatal.

1.1 NORMATIVA NACIONAL La Ley General de Partidos, establece que el financiamiento privado se ajustará a los siguientes límites anuales siguientes16: A) Aportaciones de militantes, el dos por ciento (2%) del financiamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y precampañas en el año de que se trate;

15

Tesis XXXVII/2011 Jurisprudencia aprobada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en sesión del once de noviembre de mil novecientos noventa y nueve. Consultable en la Compilación 1997-2013, Jurisprudencia y tesis en materia electoral, volumen 2, tomo II, pp. 1608 y 1609; así como en la página de internet http://www.te.gob.mx. 16 Artículo 56, numeral 2, de la Ley General de Partidos.

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B) Aportaciones de candidatos y simpatizantes, durante los procesos electorales, el diez por ciento (10%) del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior, para ser utilizadas en las campañas de sus candidatos; C) Las aportaciones de simpatizantes tendrán como límite individual anual el punto cinco por ciento (0.5%) del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior. Tales reglas son encaminadas a tener un mejor control sobre el financiamiento privado, toda vez que delimita los porcentajes que pueden aportar diversas personas e indica que participación deberá de depositarse en cuentas bancarias del instituto político otorgando un soporte fidedigno de las mismas que podrá cruzarse con la información que mensualmente tendrán la obligación de presentar los partidos, con lo que se podrá identificar la cantidad y la persona especifica que realice cada una de estas aportaciones. Ahora bien, las formas y control de los ingresos de los actores políticos encuentra su regulación en el Reglamento de Fiscalización 17 en el que, entre otras cosas señala que el Consejo General del INE, aprobará en febrero de cada año, las cifras de montos máximos de financiamiento privado que tendrán derecho a recibir los partidos, candidatos independientes y aspirantes. Así, en cumplimiento de lo anterior en el dos mil quince el Consejo General del INE emitió el acuerdo INE/CG17/201518 en el que determinó los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes y simpatizantes, las aportaciones de

los

precandidatos,

candidatos,

aspirantes

y

candidatos

independientes, así como el límite individual de las aportaciones de simpatizantes, en cuyos puntos de acuerdo noveno y décimo tercero, establece que los límites serán los que se indiquen en la normativa electoral de la entidad federativa correspondiente, por lo que el órgano 17

Aprobado en Sesión Extraordinaria del Consejo General del INE, celebrada el 19 de noviembre de 2014, mediante Acuerdo INE/CG263/2014. Adicionando las modificaciones mediante Acuerdo INE/CG350/2014. 18 Consultable en la página oficial http://www.ine.mx/portal/.

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administrativo local deberá remitir al Consejo General del INE el Acuerdo por el que se determinen los montos máximos de financiamiento privado. No pasa desapercibido para la suscrita, por considerarse un hecho notorio, que tal acuerdo fue revocado por la Sala Superior en el recurso de apelación SUP-RAP-22/2015, para efecto de calcular el tope máximo de las aportaciones de los candidatos y simpatizantes, se debe tomar en cuenta la cifra aprobada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el acuerdo CG432/2011, sin hacer modificación o actualización alguna. Por lo que en cumplimiento a la mencionada resolución, el Consejo General emitió el acuerdo INE/CG84/201519, en el que no variaron los puntos noveno y décimo tercero. 1.2 NORMATIVA ESTATAL En primer término es preciso señalar que la Constitución Federal en su artículo 116 fracción IV incisos g) y h) estableció que las Constituciones y las Leyes de los Estados en materia Electoral, deberán garantizar que: “Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales...” y que…”Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes.” En ese sentido, fue replicada por el legislador local el artículo 41 Base II, primer y penúltimo párrafos de la Constitución federal, en la Constitución local en su numeral 5, apartado A, que reza: Artículo 5, apartado A La ley garantizará que los partidos políticos, cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas

19

Consultable en la página oficial http://www.ine.mx/portal/.

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electorales, debiendo garantizar que el financiamiento público prevalezca sobre el de origen privado. La Ley determinará los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes. Así mismo, el legislador local determinó que ante la falta de disposición expresa se debía estar a lo dispuesto en la Constitución federal, en la Ley General de Partidos, en la LGIPE, en los acuerdos del Consejo General del INE, a las jurisprudencias o criterios emitidos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y de este Tribunal, en los acuerdos del Consejo General dictados dentro del ámbito de su competencia, y a los principios generales del derecho. 20 Y en

específico,

en

relación

a

las

prohibiciones,

limitaciones,

modalidades, límites y demás reglas previstas los partidos políticos tendrían que observar lo establecido en la Ley General de Partidos 21, respecto del financiamiento privado, tal y como lo estableció en el artículo 48 de la Ley de Partidos Local. En consecuencia, en el tema que nos ocupa es imperiosa la necesidad de salvaguarda en su justa medida por una parte el derecho de los partidos políticos de contar con el financiamiento suficiente para la realización de sus fines y, por el otro, el principio constitucional de la prevalencia del financiamiento público frente al privado. 2.

EL

CONSEJO

REGLAMENTARIA

GENERAL PARA

CUENTA

DICTAR

CON

LOS

ATRIBUCIÓN LÍMITES

AL

FINANCIAMIENTO PRIVADO Considera el recurrente que toda vez que el artículo 48 de la Ley de Partidos local señala que en cuestión de límites, prohibiciones y modalidades que deben cumplir los partidos políticos serán las establecidas en la Ley General de Partidos, por ello no le corresponde al Instituto el dictado del dictamen impugnado, No le asiste la razón al recurrente toda vez que parte de una premisa inexacta por lo siguiente: 20 21

Artículo 8 de la Ley de Partidos local. Artículo 48 de la Ley de Partidos local.

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De una interpretación sistemática y funcional de la normativa electoral aplicable se infiere que el Consejo General cuenta con facultades o atribuciones tácitas que le permite emitir los Límites al financiamiento privado, por los razonamientos que a continuación se exponen. En la especie, se infiere que el Consejo General cuenta con facultades o atribuciones que le permite emitir los Límites al financiamiento privado de la interpretación sistemática y funcional de la siguiente normatividad. El artículo 116, fracción IV, inciso h) de la Constitución federal determinó una competencia de los Estados fijar criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes. Por otra parte el artículo 5, apartados A) y B), de la Constitución local, establece que: el Instituto es un organismo público que tiene a su cargo la organización de las elecciones en el Estado de Baja California, con autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, el cual ejercerá sus facultades de acuerdo a la Constitución federal, la Constitución local, de conformidad con la distribución de competencia que establecen las leyes de la materia, convenios que se suscriban, como el garantizar los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos. En

ese

sentido,

una

de

las

actividades

constitucionalmente

encomendadas es “Garantizar los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos”22 a efecto de salvaguardar el derecho de los actores políticos, de contar de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que el financiamiento público prevalezca sobre el de origen privado.

22

Artículo 5, Apartado B, fracción II de la Constitución local.

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Ahora bien, el Instituto para el ejercicio de sus funciones está integrado por un Consejo General, quien conforme a los numerales 36 y 37 de la Ley Electoral local, es un órgano superior de dirección, cuya responsabilidad consiste en vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar que los principios de certeza, legalidad independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad guíen todas las actividades de dicho Instituto. Por lo que, para hacer efectivo el cumplimiento de sus atribuciones, así como procurar que las actividades de los partidos políticos se desarrollen con apego a la normatividad electoral, las fracciones II y XXX del artículo 46 de la Ley Electoral local, disponen que el Consejo General cuenta con la atribución expresa de expedir reglamentos y acuerdos necesarios. En otras palabras, de los numerales analizados se desprende que el Consejo General, en su calidad de autoridad administrativa máxima de dirección cuenta con la facultad expresa de dictar los Lineamientos y reglamentos necesarios a efecto de hacer viable el cumplimiento de las facultades tácitas previstas en la normatividad electoral, entre la que se encuentra establecer los límites de financiamiento privado. Tan es así que, en el capítulo que precede, quedó patente que si bien la normatividad electoral señala que por lo que hace a las reglas de financiamiento estatal debía normarla el legislador local, empero, en la Ley de Partidos local, en su artículo 48, remite a los partidos políticos, observar las prohibiciones, limitaciones, modalidades, límites y demás reglas previstas en la Ley General de Partidos, respecto al financiamiento privado. Como se advierte, la facultad de legislar sobre los límites al financiamiento privado es competencia estatal y el hecho de que el legislador local remita para la aplicación de esos límites no significa de modo alguno que pierde su competencia, por ello se hizo necesario que el Consejo General dictara el acto impugnado a efecto de que materializará las cantidades de acuerdo a los límites de los porcentajes

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establecidos en la Ley General de Partidos así como garantizar el principio constitucional de prevalencia del financiamiento público frente al privado. Ya que la Ley General de Partidos, tiene por objeto regular las disposiciones constitucionales aplicables a los partidos políticos nacionales y locales, así como distribuir competencias entre la Federación y las entidades federativas Tal cuestión se ve robustecida con la tesis emitida por la Sala Superior, de rubro: “FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES APLICABLES”23 en el que establece que deben estar prescritos en disposiciones legislativas lo relativo, entre otros, al establecimiento de montos máximos

de

aportaciones

pecuniarias

de

simpatizantes

y

procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de los recursos, sin embargo, en tales disposiciones legislativas están previstas pautas o principios necesariamente genéricos que, sin que revistan un grado de especificidad, o bien, sean conducentes para hacer eficiente y eficaz el contenido de una atribución o el cumplimiento de una obligación, por tal motivo lleva implícito el hecho de que son meras referencias normativas para el ejercicio de la consecuente facultad reglamentaria que dará eficiencia y eficacia prescriptiva a las correspondientes reglas. Ahora bien, como se dijo, el Consejo General deberá ejercer sus atribuciones de conformidad, entre otros, a los convenios que suscriba con otras Instituciones. Es el caso que el INE, aprobó los acuerdos INE/CG830/201524 por el que se determinan las acciones necesarias para el desarrollo de los procesos electorales locales 2015-2016 e INE/CG948/201525 por el que emitió los lineamientos que establecen las bases de coordinación y 23

Tesis XXXVI/98, localizable en Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 2, Año 1998, páginas 47 y 48. 24 Aprobado en la Sesión extraordinaria de tres de septiembre de dos mil quince, consultable en la página oficial http://www.ine.mx/portal/. 25 Aprobado en la Sesión extraordinaria de veinte de noviembre de dos mil quince, consultable en la página oficial http://www.ine.mx/portal/.

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colaboración con los organismos públicos locales electorales para la organización de los procesos electorales y de mecanismos de participación ciudadana en las entidades federativas, en los cuales el INE se reservó la facultad de Fiscalización y no así el de determinar los modelos o bases para el financiamiento público ni privado, por lo que se desprende que tal facultad es atribuida al Instituto. Ello se corrobora con el acuerdo del INE, número INE/CG17/201526 en el que determinó los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes y simpatizantes, las aportaciones de los precandidatos, candidatos, aspirantes y candidatos independientes, así como el límite individual de las aportaciones de simpatizantes. El cual fue posteriormente modificado por el diverso acuerdo INE/CG84/201527, quedando el punto de acuerdo décimo tercero, como sigue: DÉCIMO TERCERO. Se solicita a los Órganos Electorales Locales a efecto de que una vez aprobado el Acuerdo por el que se determinen los montos máximos de financiamiento privado en las respectivas entidades federativas, remitan a este Consejo General, copia del mismo. De lo hasta aquí razonado se concluye lo siguiente: 

Le corresponde al Consejo General garantizar los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos.



Los límites a las erogaciones de los partidos políticos así como a los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes es una facultad estatal.



El INE se reservó únicamente la atribución a la Fiscalización de los recursos, por lo que dejo para las institutos locales la atribución de determinar lo relativo al financiamiento



El INE estableció que cuando la normatividad local remitiera a la nacional, el Instituto debía dictar el acuerdo relativo al financiamiento privado de acuerdo a la legislación federal solo que, ajustándolo a la elección correspondiente y remitirlo al INE.

26 27

Consultable en la página oficial http://www.ine.mx/portal/. Consultable en la página oficial http://www.ine.mx/portal/.

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De ahí que, al accionante no le asista la razón al señalar que no había fundamento alguno para que la responsable emitiera el Dictamen diecinueve. 3. EL LÍMITE DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO DEBE TOMARSE A PARTIR

DEL

TOPE

DE

GASTOS

DE

LA

ELECCIÓN

DE

GOBERNADOR DE DOS MIL TRECE Considera el recurrente que el acuerdo INE/CG84/2015 que se cita en el dictamen no se debe de aplicar, no solo porque es para el ejercicio del 2015, sino porque además señala que este acuerdo refiere que solo es aplicable para el caso que la ley local refiera a los criterios del INE y que en el caso de la legislación de Baja California, esta remite a la Ley General de Partidos y no a los criterios del INE, como considero la responsable, por lo que sostiene que no hay razonamiento o fundamento alguno para tomar como referencia el tope de gastos de la elección de gobernador de dos mil trece, a efecto de determinar el límite de financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus simpatizantes y candidatos, en el presente proceso electoral, al señalar que el legislador local no previó tal situación para determinar los límites del financiamiento privado aludido. No le asiste la razón al partido actor ya que de igual forma, parte de una premisa inexacta, al considerar que no se aplicaron en el dictamen impugnado los limites respecto del financiamiento privado establecidos en la Ley General. Es preciso señalar lo que establece el artículo 48 de la Ley de Partidos Local: Articulo 48.- Los partidos políticos, deberán observar las prohibiciones, limitaciones, modalidades, límites y demás reglas, previstas en la Ley General, respecto al financiamiento privado. Ahora bien, de acuerdo al artículo 56, numeral 2 de la Ley General de Partidos que es el precepto que regula los límites al financiamiento que

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no provenga del erario público, estableciendo dos modalidades, las referentes a las actividades ordinarias y a las de campaña. Las primeras se refieren a aquellas que realizan sus militantes y que corresponde al dos por ciento (2%) del financiamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos, para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y precampaña en el año de que se trate y para el de campaña tenemos los siguientes supuestos: a) Para el caso de las aportaciones de candidatos, así como de simpatizantes durante los procesos electorales el diez por ciento (10%) del tope de gastos de la elección presidencial inmediata anterior, para ser utilizadas en las campañas de sus candidatos. b) Las

aportaciones

de

simpatizantes

tendrán

como

límite

individual anual el punto cinco por ciento (0.5 %) del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior. Así, es preciso señalar que se advierte en el dictamen combatido en los considerandos III.1 y III.2 que la responsable si estableció los límites al financiamiento privado tal y como se establecen en la Ley General de Partidos, y con las modalidades antes descritas. Cabe precisar que el motivo de disenso del recurrente, no son los porcentajes anteriormente señalados, sino, la base sobre la cual se realizó el cálculo para obtener las cantidades que podrán aportar los simpatizantes

las

cuales

serán

utilizadas para

las

campañas

electorales, y que corresponde a las fracciones b) y c) del artículo 56, numeral 2, de la Ley General de Partidos, es decir, que se haya tomado como referencia la última elección de gobernador y no la última elección presidencial, tal y como se precisa en el artículo antes citado, ya que a su parecer, el legislador local así lo determinó cuando señaló en el artículo 48 de la Ley de Partidos local que se debía remitir a la Ley General de Partidos y no a los criterios del INE, por lo que se debe de aplicar como base para el cálculo, la elección presidencial.

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Ahora bien, la naturaleza de la Ley General de Partidos como ley general, es precisamente que puede incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano, como una excepción al principio establecido por el artículo 124 de la constitución federal, es decir, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales y municipales. Ello, toda vez que se trata de un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución federal constituyen la "Ley Suprema de la Unión". En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo 124 de la constitución federal no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Máxime que las leyes generales no son emitidas mutuo propio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales y municipales. Tal criterio fue adoptado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis aislada de rubro: “LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL”.

28

,

Ahora bien, contrario a lo sostenido por el enjuiciante, para que pueda cobrar aplicación lo establecido en la Ley General de Partidos es necesario que el INE emita reglas generales, a través de las cuales se garantice que, conforme a los mecanismos y criterios respectivos, los partidos políticos puedan obtener financiamiento y al mismo tiempo se 28

Tesis: P.VII/2007 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, correspondiente al mes de abril de dos mil siete, Tomo XXV, p. 5.

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salvaguarde el principio de prevalencia del financiamiento público frente al privado, ello a efecto de darle operatividad a la Ley. En ese sentido, si bien, el artículo 48 de la Ley de Partidos local señala que en lo que hace al financiamiento privado se debe remitir a la Ley General de Partidos, igualmente cierto es que, se debe de tomar en cuenta tanto la letra de la Ley como los acuerdos dictados por el INE, ya que son estos los instrumentos necesarios que permiten su aplicación. Por ejemplo, en el caso que nos ocupa, el artículo 56 señala los porcentajes para determinar el límite máximo de aportaciones privadas por cada sujeto, lo cual, por sí mismo no puede ser aplicable, en virtud que los números porcentuales son variables dependientes de otra cantidad base, por lo que para que pueda ser aplicado es necesario que el INE determine, cuál es la cantidad base y la monto que resulta del cálculo de los porcentajes. Ahora bien, en el dictamen referido el Consejo General al citar el marco normativo aplicable señaló el Acuerdo INE/CG84/2015, que en su punto noveno dice: NOVENO. Los límites a las campañas locales serán los que se indiquen en la normativa electoral de la entidad federativa correspondiente. Cuando las leyes locales en la materia remitan al criterio del INE, podrán tomar como referencia los porcentajes siguientes: Para el límite de las aportaciones que cada partido podrá recibir como aportaciones de militantes, en dinero o en especie, el 2% del financiamiento público local total otorgado a los partidos políticos para sus actividades ordinarias. Para el límite anual de aportaciones que los simpatizantes podrán realizar, el 10% del tope de gastos de gobernador inmediato anterior. Para el límite individual anual de aportaciones que los simpatizantes podrán realizar, 0.5% del tope de gastos de gobernador inmediato anterior.

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Para el límite de las aportaciones que los precandidatos podrán aportar a sus propias precampañas, el 10% del tope de precampaña de gobernador inmediato anterior, siendo que los límites individuales por precandidato, los determinará cada partido político. Para el límite anual de aportaciones que los candidatos podrán aportar para sus propias campañas, el 10% del tope de campaña de gobernador inmediato anterior, siendo que los límites individuales por candidato, los determinará cada partido político. Para el límite de aportaciones de aspirante a candidato independiente y sus simpatizantes podrán aportar para recabar el apoyo ciudadano el 10% del tope de gastos de campaña de la elección inmediata anterior de que se trate. Para el límite de aportaciones de candidatos independientes y sus simpatizantes podrán aportar para sus propias campañas el 10% del tope de gasto de campaña de que se trate. (Resaltado de esta autoridad) En ese sentido, como quedó asentado en los capítulos precedentes, en el orden jurídico local existe una disposición de establecer los límites al financiamiento privado de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Partidos, lo cierto es que la interpretación a dicha disposición no puede ser únicamente gramatical, sino que se tiene que realizar una interpretación sistemática y funcional de la normativa electoral ello precisamente para traer armonía entre el sistema electoral nacional y el Estatal. Por tal motivo, si bien, el artículo 48 de la Ley de Partidos local remite a la Ley General de Partidos, también lo es que, para efectos del proceso electoral estatal, deben encontrarse sujetos por las mismas reglas que rigen el proceso local. En otras palabras, el sistema de financiamiento, en total apego al sistema nacional electoral, deberá sujetarse a las mismas reglas locales, esto es, atender la lógica y parámetros del proceso electoral respectivo. Consecuentemente, es válido considerar que para las elecciones locales el referente debe ser las elecciones locales y no las federales,

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lo cual trae armonía con todo el sistema, por ello la autoridad responsable en uso de sus facultades reglamentarias conferidas en la ley, aplicó de forma supletoria las reglas previstas en el Acuerdo INE/CG84/2015, y Ley General de Partidos, esta lógica, es congruente con todo el sistema de financiamiento público, derivado del estudio de los preceptos transcritos con antelación. Con ello, la responsable interpretó lo previsto en el artículo 56, numeral 2 de la citada ley a la elección electoral correspondiente, de conformidad con el acuerdo de mérito, y homologó el cargo del Poder Ejecutivo cuyo tope de gastos es aplicado como base para el cálculo de los topes máximos para el financiamiento privado, esto es, en elecciones Federales el Poder Ejecutivo Federal –Presidente de la República- y en elecciones Estatales al Poder Ejecutivo Estatal – GobernadorLo anterior es así, puesto que si bien el artículo 56, numeral 2 de Ley General de Partidos alude a la elección presidencial inmediata anterior para fijar los límites al financiamiento privado, esta norma al ser un ordenamiento federal regula los procesos electores federales, por lo que si la aplicación de tal normatividad es en el proceso electoral local, debe aplicarse el tope de gastos de la elección de Gobernador del dos mil trece. Criterio similar fue sostenido por la Sala Superior en el juicio de revisión constitucional SUP-JRC-114/201629. Considerar como lo pretende el partido recurrente que se tome como base para el cálculo del límite del monto de financiamiento privado el tope de gastos de la elección presidencial inmediata anterior, nos llevaría tomar en cuenta la cantidad de $336,112,084.16 (trescientos treinta y seis millones ciento doce mil ochenta y cuatro pesos con dieciséis centavos), por lo que resultaría, por ejemplo: que solamente el límite anual de aportaciones que los simpatizantes pudieran realizar sería $33´611,208.42 (treinta y tres millones seiscientos once mil 29

Consultable en la página oficial www.te.gob.mx

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doscientos ocho pesos con cuarenta y dos centavos)30 lo que superaría en demasía el financiamiento público que les correspondió a cada partido político de acuerdo al aprobado para este ejercicio dos mil dieciséis en el Estado. Para mayor claridad, se expondrá un cuadro esquemático en el que se muestra en su primera columna el monto de financiamiento público estatal ordinario, en la segunda los relativos a gastos de campaña y actividades

específicas

y

en

la

última

el

total

de

cantidad

correspondiente al financiamiento públicos, como se demuestra a continuación31:

PARTIDO

FINANCIAMIENTO

POLÍTICO

PÚBLICO

GASTO CAMPAÑA

ESTATAL

DE

Y

PARA

TOTAL

DE

ACTIVIDADES

FINANCIAMIENTO

ESPECIFICAS

PÚBLICO

ORDINARIO

ACCIÓN

20´709,709.16

6,212,912.74

532,271.47

27,454,893.37

24´621,957.68

7,386,587.29

638,582.57

32,647,127.54

13´602,886.55

4,080,865.97

339,151.29

18,022,903.81

DEL TRABAJO

7´093,194.19

2,127,958.26

162,257.48

9,383,409.93

VERDE

10´539,501.91

3,161,850.55

255,907.14

13,957,259.60

NACIONAL

REVOLUCIONAR IO INSTITUCIONAL

DE

LA

REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

ECOLOGISTA DE MÉXICO

30

Datos obtenidos en el Acuerdo INE/CG84/2015. Datos obtenidos en el Dictamen veintiuno emitido por el Instituto, relativo a la determinación de los montos totales y distribución del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes, gastos de campaña y actividades específicas de los partidos políticos en Baja California, durante el ejercicio 2016, en razón del registro del Partido Humanista de Baja California, consultable en la página oficial www.ieebc.mx 31

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PARTIDO

FINANCIAMIENTO

POLÍTICO

PÚBLICO

GASTO CAMPAÑA

ESTATAL

DE

Y

PARA

TOTAL

DE

ACTIVIDADES

FINANCIAMIENTO

ESPECIFICAS

PÚBLICO

ORDINARIO

NUEVA ALIANZA

8´241,963.43

2,472,588.99

193,474.03

10,908,026.45

MOVIMIENTO

9´645,146.77

2,893,544.01

231,604.01

12,770.294.79

7´476,117.27

2,242,835.18

172,663.00

9,891,615.45

7´476,117.27

2,242,835.18

172,663.00

9,891,615.45

MORENA

2´378,404.22

713,521.27

68,607.81

3,160,533.30

PENINSULAR DE

2´378,404.22

713,521.27

68,607.81

3,160,533.30

2´378,404.22

713,521.27

68,607.81

3,160,533.30

1´982,003.52

594,601.06

68,607.81

CIUDADANO

DE

BAJA

CALIFORNIA

ENCUENTRO SOCIAL

LAS CALIFORNIAS

MUNICIPALISTA DE BC

2,645,212.39 HUMANISTA

De la tabla anterior se puede fácilmente advertir que de acuerdo al total de financiamiento público aprobado para los diferentes partidos políticos para el dos mil dieciséis, ninguno alcanza llegar siquiera al diez por ciento (10%) del tope de gastos de la elección presidencial, que como se señaló en el párrafo que antecede asciende a la cantidad de 33´611,208.42 (treinta y tres millones seiscientos once mil doscientos ocho pesos con cuarenta y dos centavos) por lo que pretender que sea esta elección la base para el cálculo traería como consecuencia que el financiamiento privado fuera superior al público, y con ello se vulneraria lo establecido en los artículos 41, Base II de la Constitución federal y 5, Apartado A, párrafos11 y 13 de la Constitución local.

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4. NO SE VULNERÓ EL PRINCIPIO DE CERTEZA CON LA EMISIÓN DEL DICTAMEN DIECINUEVE Tampoco le asiste la razón al partido actor cuando alude que al aprobarse el Dictamen diecinueve durante el desarrollo del proceso electoral, transgrede el principio de certeza consagrado en el artículo 105, penúltimo párrafo de la Constitución federal. Cabe hacer mención que el sistema democrático mexicano, conforme a su naturaleza jurídica, requiere entre otros, de la observancia y pleno respeto del principio de certeza electoral, el cual consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades electorales, de tal modo que todos los participantes en el procedimiento electoral, conozcan previamente, con claridad y seguridad las reglas a las que debe estar sometida la actuación de todos los sujetos que han de intervenir, incluidas las autoridades, electorales y no electorales, además de atender los hechos tal como acontezcan. Además, el significado del principio de certeza radica en que las acciones que se efectúen deben ser veraces, reales y apegadas a los hechos, esto es, que la observancia del principio de certeza se debe traducir en que los ciudadanos, institutos políticos, autoridades electorales y, en general, todos los que participen en el procedimiento electoral, conozcan las normas jurídicas que rigen el procedimiento electoral, dotándolo de seguridad y transparencia. 4.1 LOS CRITERIOS FUERON EMITIDOS CON ANTERIORIDAD AL INICIO DEL PROCESO ELECTORAL LOCAL Precisado lo anterior, se tiene que el Consejo General emitió el Dictamen diecinueve, replicando lo criterio emitidos por el INE en el multicitado

acuerdo

INE/CG84/2015,

mencionado

en

párrafos

precedentes. La finalidad del acuerdo INE/CG84/2015 es que cuando las leyes locales en la materia remitan al criterio del INE, como es el caso que nos ocupa, el órgano administrativo electoral local tomará como

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referencia los porcentajes ahí establecidos para fijar los límites del financiamiento privado que podrán recibir los partidos políticos por sus militantes y simpatizantes, las aportaciones de los precandidatos, candidatos, aspirantes y candidatos independientes, así como el límite individual de las aportaciones de simpatizantes. De ahí que, el Dictamen diecinueve fue aprobado por el Consejo General con base en las facultades que expresamente le confiere la legislación local, al deber de vigilar su cumplimiento y, en su caso, el de adoptar

las

medidas

necesarias

para

garantizar

el

principio

constitucional de prevalencia del financiamiento público al privado en el presente proceso electoral. Por lo que, si el Dictamen diecinueve fue aprobado en la vigésima séptima sesión extraordinaria del veintiuno de abril por el Consejo General, sin embargo, la determinación del mismo tiene como base el contenido del acuerdo INE/CG84/2015, el cual fue aprobado y dado a conocer a los actores políticos con anterioridad al inicio del presente proceso electoral. En consecuencia, no puede alegarse que dicho Dictamen diecinueve fue emitido en violación a la prohibición de modificación de normas electorales fundamentales dentro del plazo de noventa días anterior al inicio del proceso electoral previsto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución federal, al constituir el acuerdo INE/CG84/2015 la concreción de la facultad expresamente conferida al Consejo General en el texto constitucional y en las normas electorales locales. Por tal motivo, no le asiste la razón al promovente, puesto que contrario a lo sostenido por el accionante, con la emisión del Dictamen diecinueve no se trasgrede el principio de certeza pues los parámetros para determinar los límites del financiamiento privado, fueron establecidos desde el veintidós de enero de dos mil quince. Por otra parte, si bien es cierto, en los referidos acuerdos INE/CG17/2015 e INE/CG84/2015 señalan ser emitidos para el

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ejercicio dos mil quince, deben ser aplicados para el proceso electoral que no ocupa, puesto que inició el trece de septiembre de dos mil quince, es decir, dentro del periodo en el cual tuvieron vigencia, por lo que atendiendo a lo dispuesto en el artículo 105, base II, penúltimo párrafo de la Constitución federal, la reglamentación sustancial para el proceso electoral no debía sufrir ninguna modificación con menor anticipación a noventa días de iniciar el proceso electoral local. En ese sentido, los criterios del INE imperan para todo el desarrollo del proceso electoral, desde el dos mil quince hasta la conclusión en el año corriente. De ahí que, la emisión del dictamen diecinueve no le haya deparado perjuicio alguno al partido actor, pues en suma, los criterios emitidos en el dos mil quince, fueron replicados por el Instituto, por lo que no se vulneró el principio de certeza. 4.2 AL MOMENTO DE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN DIECINUEVE, NO SE HABÍAN PRESENTADO INFORME DE GASTOS DE CAMPAÑA Por lo que respecta al argumento que señala el recurrente relativo a que a la fecha de expedición del dictamen impugnado se encuentran transcurriendo las campañas electorales y que ya ha rendido informes de gastos a la Unidad Técnica de Fiscalización, resulta de igual forma infundado por lo siguiente: El multicitado artículo 56, numeral 2 de la Ley General de Partidos establece lo siguiente: El financiamiento privado se ajustará a los siguientes límites: a) Para el caso de las aportaciones de militantes, el dos por ciento del financiamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y de precampañas en el año de que se trate. b) así

Para el caso de las aportaciones de candidatos, como de simpatizantes durante los procesos

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electorales, el diez por ciento del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior, para ser utilizadas en las campañas de sus candidatos. c)

….

d) Las aportaciones de simpatizantes tendrán como límite individual anual el 0.5 por ciento del tope de gasto para la elección presidencial inmediata anterior (Énfasis añadido) Del anterior precepto se advierte que los límites al financiamiento privado son en un primer término a los sujetos y, por otro, al momento y objeto en que esto ocurre, es decir que mientras que el inciso a) se refiere a militantes, para actividades ordinarias y de precampañas, el inciso b) por su parte se refiere a candidatos y simpatizantes, para utilizarse durante las campañas de los candidatos. Para mayor claridad, se expondrá en un cuadro esquemático, los sujetos quienes podrán hacer las aportaciones al financiamiento privado, base para el cálculo del límite máximo de su aportación, el objeto y el periodo, como sigue: Sujetos Militantes

Candidatos y simpatizantes

Base de cálculo

Objeto

Periodo

2% del financiamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos

Actividades ordinarias y de precampañas

Todo el año para las actividades ordinarias

10% por ciento del Gastos de Del 12 de tope de gasto para la campaña abril a 1 de elección presidencial junio

Cabe señalar que, el dictamen impugnado considera las dos modalidades de límites, las de actividades ordinarias y precampañas que corresponden al inciso a) del transcrito numeral y las de campaña, que corresponden al punto b) del citado artículo. Ahora bien, la primera se realizó, exactamente en los términos precisados en el numeral antes citado, es decir, sobre el dos por ciento (2%) del total de financiamiento público otorgado a la totalidad de partidos políticos, por lo que al no haber variación alguna entre la

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determinación del Consejo General y el artículo señalado, en nada le perjudica al promovente. Por lo que respecta a los importes privados que se podrán aportar a las campañas de igual manera tampoco le causa agravio, toda vez que, si bien correctamente la responsable homologó la base del cálculo del límite de las aportaciones que podrán hacer los candidatos y simpatizantes tomando en consideración el tope de gasto para la elección de gobernador, igualmente cierto es que las campañas electorales dieron inicio el trece de abril y el dictamen se aprobó el veintiuno de abril, es decir, cuando transcurría la primera semana de las campañas electorales. Ahora bien, tomando en cuenta que los partidos políticos tienen la obligación de rendir informes mensuales de gastos de campaña ante la Unidad Técnica de Fiscalización del INE, por lo que a la fecha de la aprobación del dictamen no había transcurrido aún la obligación de rendir su primer informe relativo a las campañas. De lo anterior se desprende que el accionante parte de la premisa falsa de estimar que la emisión del Dictamen diecinueve, impacta en los informes ya presentados ante el INE; lo inexacto de su manifestación radica en que los informes presentados obedecen a los gastos ordinarios y de precampañas, no así los de campañas. En conclusión, contrario a lo sostenido por el partido promovente, con la emisión del Dictamen diecinueve no se modificó ni alteró ningún criterio, en virtud de que el mismo se aprobó con base al acuerdo INE/CG84/2015, el cual se expidió y dio a conocer con antelación al presente proceso electoral, ni tampoco impacta o altera la información rendida en los informes mensuales, presentados previamente a la emisión

del

dictamen

impugnado

ya

que

estos

referían

al

financiamiento de actividades ordinarias o de precampañas. En consecuencia, se estima que no asistirle la razón al partido actor, por lo que se considera debe confirmarse el Dictamen recurrido.

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En suma, en el expediente de solicitud de registro de la coalición ante la Comisión del Régimen de Partidos Políticos, no obró documento indubitable en que constara la autorización para la coalición, por parte de la totalidad de los órganos que estatutariamente correspondían; siendo pertinente también destacar que este requisito es medular toda vez que los multicitados artículos 121 y 123 de la ley electoral no precisan únicamente que se acredite que la coalición fue aprobada por la asamblea estatal u órgano equivalente, sino también requieren que se acredite que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los partidos coaligados aprobaron la plataforma electoral y la postulación de candidatos de conformidad con sus estatutos, normas y métodos de selección interna.

ELVA REGINA JIMENEZ CASTILLO Magistrada

LEONOR IMELDA MÁRQUEZ FIOL Secretaria General de Acuerdos

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