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Editora: Mónica Titze M.
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PRÓLOGO: Rosanna Costa C. Autores: Sergio Baeza V. / Julio Bustamante J. / Carlos F. Cáceres C. /
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Hernán Cheyre V. / Guillermo Larraín R. / Jorge Millán B. / José Piñera E.
llo ro ar es D y d rta Li be ISBN xxxxxxxxxxxx Inscripción N˚ xxxxx Publicado en Santiago de Chile, julio de 2006. © Fundación Libertad y Desarrollo Alcántara 498, Santiago. Teléfono (56 2)3774800 E-mail:
[email protected] http://www.lyd.org
Índice
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Prólogo Las AFP: 25 años. Un modelo exitoso.
Rosanna Costa C.
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I. Presentación. Las AFP: 25 años. Un modelo exitoso.
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Carlos F. Cáceres C.
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II. La experiencia chilena y su impacto en el
mundo. José Piñera E.
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III. 25 años del Sistema Privado de Pensiones: 41 Mitos y Realidades. Hernán Cheyre V.
IV. El sistema AFP: Su aporte al desarrollo nacional. 63 Julio Bustamante J. V.
Una mirada hacia el futuro. Jorge Millán B.
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Compatibilizar protección social e incentivos 93 para una reforma integral. Guillermo Larraín R. VI.
VII. El sistema de pensiones chileno: Desafíos y propuestas de perfeccionamiento. Sergio Baeza V. 115
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PRÓLOGO
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El 13 de noviembre de 1980 se publicó en el Diario Oficial
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de Chile el decreto ley N° 3.500, que regula el régimen de capitalización individual. Éste es el inicio de la reforma previsional chilena, que sustituye
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el viejo sistema de reparto por las nuevas cuentas de capitalización in-
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dividual. Los trabajadores pasan a ser actores relevantes de su previsión, debiendo seleccionar su administradora de fondos y definir su esfuerzo
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de ahorro presente. Estas cuentas de ahorro, que ahora pertenecen a los trabajadores, tienen un seguro gratuito focalizado frente a ciclos adversos, pues quienes completen 240 cotizaciones percibirán una pensión al menos igual a la mínima, independientemente de la rentabilidad de sus fondos. Este beneficio se complementa con las pensiones asistenciales que se asignan a las personas mayores de 65 años de escasos recursos, independiente de su calidad de contribuyentes del sistema previsional. Su objetivo es evitar la pobreza entre los adultos mayores. Cerca del 45% de las pensiones asistenciales se entregan por vejez, y la diferencia son pensiones por invalidez.
Desde entonces, el sistema previsional chileno ha sido exportado a más de 25 naciones y se estudia su viabilidad en otro número significativo de países, incluidos los Estados Unidos. Con ocasión de cumplirse 25 años desde su creación, Libertad y Desarrollo organizó un seminario en noviembre de 2005, “AFP 25 años: un modelo exitoso”, en el cual expusieron expertos en la materia. Fue ésa una buena oportunidad para analizar los éxitos del sistema previsional y para reflexionar sobre sus perfeccionamientos. Este seminario se realizó durante un período de campaña
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electoral, en el cual todos los candidatos a la Presidencia, con mayor o me-
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nor énfasis, se mostraron críticos del sistema previsional. La actual Presi-
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denta de la República, Michelle Bachelet, tuvo, quizá, la mirada más crítica,
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aunque no mostró propuestas concretas ante la opinión pública, excepto
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la creación de un Consejo Asesor Presidencial. Éste fue convocado el 17 de marzo de 2006, y se le dio el mandato de analizar y proponer cambios al
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sistema previsional mediante un informe, a entregarse a fines de junio del
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presente año. Para el segundo semestre se anunció un proyecto de ley con una reforma al sistema previsional.
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Libertad y Desarrollo considera valioso dar a conocer, me-
diante el presente libro, las distintas presentaciones de este seminario. Cada uno de los capítulos incluye la mirada de los expositores, a quienes agradecemos el doble esfuerzo de acompañarnos ese día y de repasar las trascripciones de sus exposiciones, transformándolas en el material que aquí presentamos. Se sintetiza así una mirada desde la perspectiva de quienes concibieron el sistema en sus orígenes, bien representada por Carlos F. Cáceres, Presidente de Libertad y Desarrollo, y José Piñera, el gran articulador y promotor de la reforma previsional chilena, y a quien muchos identifican
como el padre de la misma. Se incorpora, asimismo, la óptica de los trabajadores, en la persona de Jorge Millán, vicepresidente de la Unión de Trabajadores (UNT); la de la industria, en la de Sergio Baeza Valdés, y la del Gobierno, en la del entonces Superintendente de AFP, Guillermo Larraín. Se presentan, igualmente, las exposiciones de expertos como Julio Bustamente, ex Superintendente de AFP, y Hernán Cheyre. En el primer capítulo, Carlos F. Cáceres retrocede a 1974, citando un informe presentado en la V Asamblea del BID, donde ya se señala el
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propósito de establecer en Chile un sistema de previsión y seguridad social,
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de carácter autónomo, en cuya administración participen decisivamente
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los usuarios del sistema. De esta forma, se espera lograr un servicio social
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más eficiente y acorde con el gasto que ello implica para el usuario. Su capí-
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tulo destaca la necesidad y la urgencia de dicha reforma, ya que el antiguo sistema de reparto era injusto, discriminatorio y expropiatorio, y su opera-
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ción futura hacía muy fácil proyectar un total desfinanciamiento. El autor
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destaca los aportes de esa reforma a la economía: primero, por el impacto favorable en el empleo formal y en los salarios –como consecuencia de re-
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ducir el impuesto al trabajo que se requería para financiar al antiguo sistema de reparto, y que ahora se reduce significativamente, tanto por el efecto de transformar las contribuciones en ahorros de los trabajadores, como por el aporte de la capitalización de los mismos en el financiamiento de sus pensiones–. Segundo, por el impacto en el ahorro y el desarrollo del mercado de capitales, sus efectos en la productividad y todo ello, en términos globales, en un mayor crecimiento económico. En su discurso inaugural José Piñera resalta el cambio de paradigma que significa pasar de un sistema de reparto a uno de capitalización individual, y cómo esta reforma fue parte de un proceso integral de
refundación económica, social y política en Chile. El sistema devuelve a los trabajadores el vínculo entre sus contribuciones y esfuerzo y la recompensa, que se rompe en el sistema de reparto, como consecuencia de lo cual las personas tratan de minimizar sus aportes y maximizar los beneficios que pueden obtener de él. Ello, sumado a la presencia de variables exógenas al sistema –como la evolución demográfica, por ejemplo– y a la dinámica política, conlleva al desfinanciamiento del sistema, que debe ajustarse por crecientes impuestos y decrecientes beneficios. El autor alude también
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al proceso de exportación de la experiencia chilena, con la perspectiva de
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quien se siente partícipe del debate. Llama la atención respecto de dos as-
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pectos cruciales, que no han sido adoptados en todos los países, pero que
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son fundamentales para asegurar el término de la transición y la total ex-
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tinción del sistema de reparto: a) la condición de que aquellos trabajadores que están en el sistema de capitalización no sean requeridos de contribuir
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a un sistema de reparto estatal; y b) que las nuevas personas que entran a la
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fuerza de trabajo ingresen al sistema de capitalización. Finalmente, el autor postula que el sistema de pensiones de reparto puede hacer insostenible
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la moneda común en la Unión Europea. En la historia, cuando los países no han podido pagar sus pensiones, la inflación ha sido el mecanismo tradicional que se ha usado para bajar las pensiones y eliminar el déficit. Pero ahora lo impide la existencia de una moneda común y el Banco Central Europeo. En la medida en que los sistemas europeos de reparto presentan crecientes problemas de financiamiento, demandarán inflación, mientras que el resto preferirá la disciplina monetaria. En el capítulo tercero, Hernán Cheyre identifica la reforma previsional de 1980 con el fin de la inseguridad social. Argumenta que en el antiguo sistema de reparto era injusto, pues los trabajadores no tenían nin10
gún control sobre la forma de administrar los recursos y, pese a que había 32 cajas diferentes, no se podía elegir entre ellas, debiendo cada trabajador cotizar en la que le correspondiera según su actividad u ocupación, siendo, además, la Caja del Servicio Seguro Social, que agrupaba a los obreros, la que establecía menos prestaciones y obligaba a jubilar a la edad más avanzada. El antiguo sistema se caracterizaba por su insolvencia, aludiendo a estudios del Banco Mundial que proyectan que el sistema antiguo sin reforma, considerando sólo las pensiones a pagar, significaría un desembolso
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fiscal del 180% del PIB para el año 2030, mientras que, luego de la reforma y
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contabilizando los desembolsos que tendrá que seguir financiando el Esta-
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do, la deuda pública a esa fecha alcanzará por este concepto al 60% del PIB.
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En la misma línea, el autor destaca proyecciones de gasto fiscal decreciente
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para el sistema civil, tanto en las cajas antiguas refundidas en el INP como en el nuevo sistema
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Al referirse al nuevo sistema previsional, Hernán Cheyre lo
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conceptualiza como un modelo de tres pilares: uno que depende absolutamente del Estado, uno contributivo obligatorio y otro voluntario. En
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estos 25 años, el Fondo acumulado alcanza al 60% del PIB, constituido por los aportes de los trabajadores y su capitalización, lo que da cuenta de su impacto en el desarrollo del mercado de capitales. Destaca la potencialidad del sistema, que para un 4% de retorno de las inversiones permitiría, con supuestos razonables, una tasa de reemplazo del 70%, y que, al subir del 4 al 5% la rentabilidad de los fondos, la pensión de referencia estimada aumenta a casi el 98% del último sueldo. Finalmente, este capítulo entrega una serie de propuestas para incrementar la cobertura por la vía de proporcionar nuevos incentivos, y de corregir ciertas distorsiones, perfeccionando, por ejemplo, la relación 11
entre las cotizaciones para salud y previsión. Destaca, sin embargo, que en el momento de introducir perfeccionamientos, la rentabilidad es un instrumento fundamental. Pese al buen desempeño histórico de esta variable, existen opciones para simplificar las regulaciones existentes para las inversiones de los fondos, lo que tendría el mayor impacto potencial si se desea aumentar las pensiones. Si se planteara un aumento de las pensiones en 10%, ello se podría alcanzar alternativamente, con un incremento en la rentabilidad de las inversiones igual a 0,4%; que la persona empiece a cotizar 3
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años antes, o bien, postergar la edad de jubilación en 3 años.
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En el siguiente capítulo, Julio Bustamante presenta intere-
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santes antecedentes sobre los efectos del sistema previsional en el mer-
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cado de capitales, destacando su rol en el desarrollo del mercado de
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seguros, el financiamiento de viviendas, de infraestructura pública y del otras áreas de la economía.
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mercado financiero en general, complementado por antecedentes en
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En cuanto a propuestas, se pronuncia en favor de crear cuentas familiares con aportes compartidos, de establecer la obligatoriedad de
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la cotización para los trabajadores independientes, y de incorporar gradualmente a las Fuerzas Armadas. Es partidario de masificar el APV en sectores de rentas medias y bajas. En materia de costos del sistema, es partidario de una flexibilidad operativa del sistema mucho mayor que la que hoy tenemos, y destaca que se pueden reducir los costos si logramos una mayor externalización en el ámbito de administración y recaudación. En materia de competencia, plantea elevar la sensibilidad a precios por medio de un conjunto de instrumentos como, por ejemplo, mayor flexibilidad de la estructura de comisiones, fundamentalmente con incentivos a la permanencia. 12
También se hace parte de la demanda por un perfeccionamiento del pilar solidario, que aborde las debilidades del mercado laboral, particularmente en el caso de las mujeres trabajadoras con baja densidad de cotizaciones, y en especial como resultado de su maternidad. En su capítulo, Jorge Millán entrega la mirada desde el mundo laboral y demanda hacerse cargo de una serie de perfeccionamientos que requiere el sistema previsional. Manifiesta estar de acuerdo con el enfoque de los tres pilares del sistema, en los términos como se ha ana-
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lizado por el Banco Mundial: la acumulación para un piso mínimo social,
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basado en aportes privados y públicos que cumple su rol redistributivo;
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un sistema de ahorro obligatorio, basado en cuentas de ahorro individua-
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les, destinado a generar ingresos dignos en los períodos de carencia; y
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un sistema de ahorro voluntario, para financiar complementariamente pensiones y jubilaciones más cercanas a los niveles de calidad de vida
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pretérita del trabajador y su familia. Estos principios son positivos, en la
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medida en que ellos sean resguardados por una regulación que proteja a los trabajadores.
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Pero, precisamente bajo esa premisa, denuncia que el siste-
ma entrega un beneficio que tienen los trabajadores asalariados, pero está sujeto a que le vaya bien a la economía, y destaca que un grupo importante, los trabajadores independientes, está desprotegido. Es preciso asumir los problemas del sistema, y entre los que identifica: el poder monopólico de las AFP, la baja cobertura, las menores pensiones de las mujeres y una alta morosidad de los empleadores. Jorge Millán responde a esos problemas con un paquete de propuestas. Demanda, por ejemplo la creación de un Dicom que incluya a los empleadores morosos; fortalecer el rol regulador del Estado; crear una 13
AFP estatal; resolver la discriminación contra la mujer, y una mayor participación de los trabajadores, a través de comités de usuarios Comparte una mirada interrelacionada entre el mercado laboral y la previsión, señalada ya por Cheyre en su presentación, observando que, con alta cesantía y bajos salarios, las pensiones a que pueden aspirar los trabajadores son también bajas. Señala que debe incentivarse la participación de los trabajadores independientes y, finalmente, se muestra partidario de conversar y buscar fórmulas para un mayor diálogo
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social. Destaca a este respecto el convenio que tienen con la Asociación
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de AFP para enfrentar el problema de la falta de cultura previsional.
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En el siguiente capítulo, Guillermo Larraín califica la refor-
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ma previsional como importante, necesaria y controvertida, y postula que
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enfrentamos el desafío de buscar formas inteligentes y generosas que mitiguen los riesgos de la globalización con incentivos para que los tra-
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bajadores participen del sistema y, a la vez, reconozca la realidad de una
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economía integrada al mundo comercial y financiero, y, eventualmente, también algún día al mercado del trabajo.
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El problema no es tanto de cobertura –medida como pres-
taciones más que cotizaciones– sino del bajo nivel de las pensiones, lo que tiene más relación con la densidad de las cotizaciones. Los afiliados hombres y mujeres muestran dos modas en su densidad de cotizaciones, que determinan que hoy se proyecte para el año 2030 que, excluyendo las pensiones de sobrevivencia, el 45% de pensionadas estará bajo la pensión mínima; un porcentaje similar tendrá pensiones sobre la mínima, y algo menos del 10% percibirá pensión mínima. De acuerdo con estas estimaciones, la tasa de reemplazo promedio alcanzaría al 43% respecto de la última remuneración, y se eleva a 87% si se la mide respecto del promedio 14
de las remuneraciones, siendo esta última de 109% en el caso de los hombres y 65% en el de las mujeres. Su presentación enfatiza soluciones y propuestas, postulando el derecho universal a una pensión básica y transformar la garantía a la pensión mínima (a la cual sólo acceden quienes alcanzan al menos 240 cotizaciones) por una pensión mínima escalonada, que se inicie con un derecho proporcional a quienes alcancen 10 años de cotizaciones y cuyo valor sea creciente hasta un máximo de 30 años de cotizaciones.
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Otro tema extensamente abordado por este autor es la com-
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petencia entre las AFP, a la luz de las altas rentabilidades exhibidas. La exis-
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tencia de un giro único garantizado por ley, que es partidario de mantener,
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sumado a una estructura productiva que se caracteriza por la presencia de
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economías de escala, conlleva naturalmente a cierto grado de concentración en la industria. Por el lado de la demanda, destaca, además, una baja
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elasticidad precio, asociada a lo complejo del producto, a la obligatoriedad
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del consumo y a una escasa diferenciación de ofertas alternativas. En estas circunstancias, se muestra partidario de un sistema de licitación voluntaria,
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que opere para clientes marginales, como una fórmula eficiente para presionar los precios a la baja. También es partidario de eliminar la comisión fija, de la licitación global del seguro de invalidez y sobrevivencia y de la ampliación temporal de la banda de rentabilidad. Finalmente, Sergio Baeza entrega una mirada más desde la industria, en cuatro grandes áreas: una mayor coordinación entre los tres pilares del sistema previsional; el incremento de la cobertura, con especial énfasis en los trabajadores independientes; el fortalecimiento de la rentabilidad futura de los fondos, y la eficiencia y competencia del mercado. En relación con la mejor coordinación entre pilares, es también partidario 15
de fortalecer el pilar social y de reemplazar la garantía vigente a la pensión mínima por una graduada, que opere con beneficios crecientes entre quienes acumulen entre 10 y 20 años de cotizaciones. Propone complementar los incentivos tributarios a los ahorros voluntarios con subsidios al ahorro de trabajadores de ingresos medios y bajos. Incluye también propuestas concretas para incentivar las cotizaciones de trabajadores independientes y para incrementar la rentabilidad de los fondos. En materia de competencia, estima que el tema se ha sobredimensionado, para
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lo cual muestra el escaso impacto en las pensiones de reducir a cero las
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utilidades en la industria y, por tanto, la importancia de centrarse más en
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una agenda focalizada en la rentabilidad de los fondos. En la misma línea,
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no se muestra partidario de eliminar el giro único a las AFP ni de permitir
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la entrada de los bancos, y tampoco es partidario de la licitaciones de cartera, propuesta que puede ser efectiva para reducir precios, pero va a
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centrar la competencia en una de las tres variables relevantes, desplazan-
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do la rentabilidad y la calidad del servicio. Para concluir esta breve reseña de los capítulos del libro, cabe
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llamar la atención a que, como lo muestran las diferentes miradas de los autores, hay espacios para perfeccionar y consolidar los avances de la previsión en Chile. Esto invita a reflexionar sobre sus futuros mejoramientos. Chile hoy tiene una gran oportunidad para consolidar su sistema previsional. Puntualizo las expresiones de Guillermo Larraín cuando señala que, mientras en el mundo los sistemas de seguridad social se están reduciendo por las crisis demográficas y fiscales, Chile tiene la oportunidad única de ampliarlo, ofreciendo una mayor protección social con claros incentivos a la cotización, y de corregirlo, introduciendo más competencia al sistema, por la vía de reducir drásticamente las barreras de entrada a la industria. 16
Con altura de miras, es preciso reconocer que este sistema convirtió a los trabajadores en propietarios y actores principales de su propia previsión, que hoy demandan un seguro más amplio respecto de variables macroeconómicas que no manejan. Es preciso recoger las demandas, con un mejor enlace entre el pilar contributivo y el pilar solidario, aprovechando que hay espacio fiscal para ello, dado que las proyecciones de gasto fiscal del sistema previsional son decrecientes. En este libro se presentan alternativas para sustituir la pensión garantizada, que hoy tiene escasa cobertura,
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por un sistema de beneficios graduados, que reduzca los desincentivos a la
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cotización. No es la única alternativa.
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Los invitamos a sumarse a un esfuerzo por realizar un deba-
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te serio y técnico, para introducir los perfeccionamientos que se requieran
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y consolidar un sistema previsional que hoy pertenece a los trabajadores y está depositado en millones de cuentas individuales, con el nombre y
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apellido de los trabajadores del país.
Rosanna Costa C.
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I PRESENTACIÓN:
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LAS AFP: 25 AÑOS. UN MODELO EXITOSO
Carlos F. Cáceres C.
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Presidente del Consejo de Libertad y Desarrollo
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Hace 25 años, Chile dio un importante paso en su proceso de transformación política, económica y social iniciado el año 1973. Éste, fue consecuente con el propósito de establecer una sociedad de libertades que se fundamenta en el ejercicio de las responsabilidades individuales en todos los aspectos donde las personas tienen competencias y facultades. Chile fue pionero en el inicio de un proyecto de reforma al sistema de seguridad social: un proyecto profundamente innovador que se encuentra hoy en una etapa de consolidación, que ha generado notables beneficios a los pensionados y que ha sido exportado a diversos países. En un documento elaborado para ser presentado con motivo de la V Asamblea del BID, del año 1974, puede leerse lo siguiente: “En el contexto de una economía descentralizada, existe el propósito de establecer un sistema de previsión y seguridad social, de carácter autónomo en cuya administración participen fundamentalmente los usuarios del sistema. De esta forma, se espera lograr un servicio social más eficiente y más acorde con el gasto que ello implica para el usuario”. Por otra parte, en la Constitución Política de 1980, uno de cuyos fundamentos es el principio de subsidiariedad, se señala que el 21
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Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios –a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad– y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir con sus propios fines específicos. Y, con respecto a la seguridad social, la Carta Fundamental establece que las leyes que regulan el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado, para efectos ejercer un mayor resguardo; que la acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso al goce de prestaciones básicas uniformes, ya sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas; que la ley podrá establecer cotizaciones obligatorias; y que el Estado supervigilará el adecuado ejercicio a la seguridad social. Puede apreciarse entonces que en documentos fundamentales que datan de los inicios del Gobierno Militar quedó estampado el propósito de vincular el nuevo sistema de seguridad social al ejercicio de las responsabilidades individuales. Para apreciar lo que ha significado la implementación de este nuevo modelo de seguridad social, debemos recordar lo que acontecía en el pasado. Cada trabajador debía afiliarse a la Caja de Previsión que le correspondía según su ocupación, independiente si ésta le gustaba o no. Las diferencias entre ellas eran significativas y respondían a la capacidad de presión de cada uno de los sectores involucrados frente al gobierno de turno. No existía ninguna relación entre los aportes que se realizaban y la pensión que se recibía, ya que era el poder político el que decidía cuánto se cobraba y cuánto se beneficiaba cada afiliado en cada una de las cajas. Así, algunos podían jubilar con 35 años de servicio, otros con sólo 25, para algunos la edad mínima para jubilar era de 55 años, mientras que para otros podía ser de 65. Si un trabajador cotizaba menos de lo que exigía la ley de su caja, no recibía pensión ni se le entregaban sus ahorros, independiente del ingreso o nivel de pobreza que tuviese. En consecuencia, podemos calificar dicho sistema injusto, discriminatorio y expropiatorio y cuya operación futura hacía muy fácil proyectar un total desfinanciamiento. En el libro de Hernán Cheyre, La Previsión en Chile de Ayer y Hoy (1988), algunas estadísticas son sorprendentes. Por ejemplo, menciona 22
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que la relación entre activos y pasivos en la caja de Servicio de Seguro Social en 1960 era de 10.8 activos por cada pasivo, es decir, había casi 11 trabajadores activos aportando una parte de sus remuneraciones para financiar las jubilaciones de un adulto mayor. Para 1970, ese número se había reducido a 4,4 y para 1980, a sólo 2,2. Estas cifras no incluyen a los beneficiarios de pensiones asistenciales entre los trabajadores pasivos. Las cajas previsionales se financiaban con el llamado impuesto al trabajo. Sólo por cotizaciones previsionales se llegó a cobrar el 26% de las remuneraciones a los afiliados a la caja de empleados particulares mientras, en la caja de empleados públicos se les cobraba el 16%; todo esto comparado al 12,5% vigente en el día de hoy. Éste es el drama que enfrentan los países que no han logrado traspasar sus sistemas de reparto a uno de ahorro efectivo. Ése es el desafío que enfrentan las economías cuyas tasas de natalidad se han reducido y simultáneamente ha aumentado la longevidad y como consecuencia de ello, pocos trabajadores deben sostener el financiamiento de las pensiones de muchos. Ahora bien, la reforma a la seguridad social ha traído múltiples beneficios. En primer lugar, se logró una reducción en los impuestos al trabajo y con ello se favoreció el aumento del empleo. En términos generales, éste creció entre 1,3 y 3,7% entre el año 1981 y el 2001, pero más importante aún, es que el empleo formal creció a tasas entre el 3,2 y el 7,6% sobre los indicadores de tendencia. La reforma previsional creó así, más y mejores empleos, lo que ha significado uno de los logros importantes para el Chile de hoy. En segundo lugar, la reforma contribuyó al desarrollo del mercado de capitales. Se estima que entre el 41 y el 46% del significativo incremento en la tasa de activos financieros se debe al crecimiento de los Fondos de Pensiones. Esta mayor profundidad financiera tiene Ver Corbo, V y Schmidt-Hebbel, K (2003). “Efectos Macroeconómicos de la Reforma Previsional en Chile”. Banco Central de Chile.
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una serie de impactos positivos en la asignación de recursos y, por lo tanto, en la productividad total de los factores y en el crecimiento de la economía. ¿Cuánto colaboró el sistema de seguridad social al proceso de privatización? ¿Cuán importante fue la existencia del Fondo de Pensiones para el proceso de conversión de la deuda externa? ¿Cuán significativo ha sido el régimen de pensiones para la modernización de la infraestructura del país? ¿Cuán importante ha sido el Fondo de Pensiones para permitir el incremento en la tasa de inversión del país que a su vez ha colaborado a un crecimiento más acelerado? Entre 1981 y el año 2001, la economía creció a un 4.6% promedio, esto es más de un 1.5% sobre lo que creció en el período 1960-1980. Asimismo, los estudios han estimado que el 33% de este crecimiento, proviene de haber implementado el nuevo régimen de seguridad social. Sin embargo, no basta con señalar solamente el impacto económico de esta reforma, ya que tuvo también una consecuencia fundamental en los espacios de libertad de las personas. Hubo aquí un claro impacto para las finalidades políticas y económicas del país. Primero, surgió la posibilidad de generar las condiciones para una sociedad de libertades y, luego, proyectarla al propósito específico de la seguridad social. En el último tiempo se han hecho varias reformas al sistema. Entre ellas, se ha diversificado la cantidad de instrumentos de inversión elegibles para los Fondos de Pensiones y se ha introducido el régimen de ahorro previsional voluntario. En definitiva, un sistema ideado hace 25 años y que se ha implementado con gran éxito, ha estado también abierto a recibir sugerencias para su perfeccionamiento. Reformas que colaboran a que las personas adscritas al sistema vayan recibiendo mejores pensiones para financiar su vejez. Quiero concluir estas palabras introductorias recordando lo expresado por el Ministro del Trabajo don José Piñera, el año 1981, cuando dio a conocer las bases del nuevo sistema de seguridad social. Ver Corbo y Schmidt-Hebbel, K. (2003) op. cit. 24
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“La reforma previsional tendrá profundas consecuencias políticas. En primer lugar, amplía drásticamente los márgenes de libertad individual, la cual junto con la participación en la base social y el progreso económico, constituyen barreras infranqueables para el comunismo. En segundo lugar, al establecerse beneficios proporcionales a los esfuerzos, desaparece una enorme fuente de poder estatal y de discrecionalidad con sus secuelas inevitables de demagogia y politización. Por último, al hacer propietario a cada trabajador, la reforma lo compromete activamente en el manejo responsable de la economía y en la búsqueda de estabilidad política y de paz social. En fin, una previsión libre, pero a la vez solidaria, una previsión justa pero a la vez eficiente, una previsión para todos, ésa es al meta de este paso trascendental que da hoy el país en beneficio de todos los chilenos y siempre al servicio de la libertad, el progreso y la justicia”
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Cuando 25 años más tarde observamos la realidad del sistema de pensiones, sentimos satisfacción al constatar que las ideas que lo inspiraron y los propósitos que lo motivaron han facilitado un cambio estructural en el país y se ha transformado en un promotor de prosperidad para todos.
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II LA EXPERIENCIA CHILENA
Y SU IMPACTO EN EL MUNDO
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José Piñera E.
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Ex Ministro del Trabajo y Previsión Social, Ex Ministro de Minería y Presidente del “International Center for Pension Reform”
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Thomas Jefferson, el más visionario de los Padres Fundadores de los Estados Unidos, sostuvo que los gobiernos tenían una tendencia inherente a adquirir cada vez más poder, lo que era una permanente amenaza para la libertad, y que por ello si los ciudadanos querían vivir en una sociedad libre, el precio de conservar esa libertad era mantenerse en un estado de “eterna vigilancia”. Pero como no todos los ciudadanos tienen la capacidad, el tiempo o la inclinación para ejercer en plenitud esa tarea, tienen que existir también instituciones que lo hagan.
U n c a m b i o d e pa r a d i g m a La reforma previsional que creó en 1980 el sistema de pensiones de capitalización individual constituyó un verdadero cambio de paradigma, una manera distinta de organizar la economía y la sociedad. Como lo he destacado en varios ensayos y libros, la creación de este sistema fue parte de un proceso integral de refundación económica, social y política de Chile. 29
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Es importante comprender el origen y naturaleza del paradigma que estábamos reemplazando. A finales del siglo xix, Otto von Bismarck, el llamado “Canciller de hierro” de Prusia, creó un sistema de pensiones colectivista que prometía beneficios definidos, que no acumulaba fondos para cumplir esas promesas sino que descansaba en cobrarle impuestos a los trabajadores, y que lo administraba y controlaba totalmente el Estado. La dinámica social y política llevó a que ese sistema se extendió primero por Europa, después llegó a América, y finalmente a gran parte del mundo. Hoy día, el sistema de pensiones bismarckiano constituye el programa de mayor gasto público en casi todos los países, y es considerado el pilar central del “Estado de Bienestar” que está en crisis en todo el planeta. El error fundamental de este sistema es que rompe la relación entre contribuciones y beneficios, entre esfuerzo y recompensa. En un sistema de reparto lo que contribuye un trabajador está definido por una ley que establece el impuesto al trabajo y lo que obtiene está definido por las leyes de beneficios previsionales. Las segundas son objeto de todo tipo de presiones por grupos organizados que tratan de obtener pensiones prematuras o privilegiadas para ellos. Cuando eso sucede en una sociedad a nivel masivo y por mucho tiempo, el resultado final es un desastre, porque el comportamiento de gran parte de las personas es tratar de minimizar lo que se contribuye al sistema previsional y maximizar lo que se obtiene de él. Como el árbitro final son políticos intentando ganar elecciones, se produce inevitablemente una inflación de promesas imposibles de cumplir, pero que pueden postergarse para que las enfrenten futuros gobiernos. La crisis de este sistema de pensiones en el cual se prometen beneficios definidos, pero cuyo costo fiscal queda abierto al curso de variables exógenas, se agrava aún más por el incremento de las expectativas de vida y la reducción de las tasas de fertilidad. Como es bien sabido, estas tendencias se acelerarán en el futuro cercano. Así por ejemplo, en los próximos 35 años, se triplicará el número de individuos sobre los 60 años en el mundo. Es interesante notar que la 30
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reciente y asombrosa decodificación del genoma humano, que conlleva la promesa de curar enfermedades como el cáncer, podría ser una magnífica noticia para todos nosotros pero la peor pesadilla para los administradores de sistemas de reparto en todo el mundo. Como lo ha observado el presidente del Council of Foreign Relations, Pete Peterson, “los costos del envejecimiento global estarán lejos de las posibilidades aun de las naciones más ricas, a menos que los sistema de pensiones se reformen radicalmente... el envejecimiento global se convertirá no sólo en el problema económico más trascendente del siglo 21, sino también en el problema político más importante”. En efecto, los trabajadores afiliados a los sistemas estatales de reparto son como los pasajeros del Titanic. El Estado de Bienestar parece indestructible, los pasajeros van felices y el capitán no se atreve a contarles que al frente está el inmenso iceberg del envejecimiento global. Las tendencias demográficas agravan tremendamente la situación, pues al caer la tasa de fertilidad, habrá cada vez menos trabajadores que paguen impuestos para sostener el sistema de reparto, mientras, por otro lado, la ciencia médica sigue aumentando de manera explosiva las expectativas de vida de los jubilados que gozan de un beneficio prometido por el Estado, pero no respaldado por ahorro alguno. Chile fue pionero en abrir un camino de solución a este importante problema mundial al crear un sistema de contribución definida basado en la capitalización individual, la administración por empresas privadas y el rol subsidiario para el Estado. Este sistema ha sido extraordinariamente exitoso en sus primeros 25 años, y eso explica el enorme interés mundial en la experiencia chilena. Recuerdo que pocos meses después de la aprobación del DL 3.500 del 4 de noviembre de 1980, la prestigiosa Sociedad Mont Pélerin organizó una reunión en Chile titulada “¿La Seguridad Social: Camino al Socialismo?”. Durante un panel de discusión, Roger Freeman, miembro del Instituto Hoover, afirmó que “el único país que ha cambiado de un sistema de previsión estatal a un sistema privado es Chile... Aún es 31
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muy temprano para juzgar este valiente intento de ampliar la libertad de elección en un campo en el cual los gobiernos han ejercido un monopolio. Tengo la esperanza que la reforma de Chile sea exitosa y estimule a otros países a seguir por este camino”. Es un hecho que las esperanzas del Profesor Freeman se han convertido en realidad. El sistema chileno no sólo ha dado excelentes resultados para los trabajadores y la economía, sino que también ha iniciado una verdadera revolución mundial de las pensiones. De acuerdo con un estudio de Vittorio Corbo y Klaus Schmidt-Hebbel, la reforma previsional de 1980 contribuyó con un punto anual de mayor tasa de crecimiento en el período 1990-1997 y con el 31% del incremento total del ahorro en ese lapso. Los economistas Sebastián Edwards y Alejandra Cox, por su parte, han destacado cómo la reforma, al eliminar una importante distorsión del mercado de trabajo, fue un factor determinante en la reducción de los niveles de desempleo. El impacto de la reforma del sistema de pensiones ha ido mucho más lejos que los impresionantes indicadores económicos. La privatización de las pensiones ha significado una redistribución radical del poder del estado hacia la sociedad civil y, al convertir a los trabajadores en propietarios individuales del capital del país, ha creado una atmósfera cultural y política más consistente con los postulados de una sociedad libre. El envejecimiento mundial de la población, y los esfuerzos sostenidos por educar a la gente sobre las ventajas del modelo chileno de pensiones ha conducido a 25 países de América Latina, Europa del Este y Asia Central a seguir este camino, y ahora esta experiencia es parte central del debate en los países más desarrollados del mundo. En realidad, el modelo chileno de pensiones entrega a cada persona la responsabilidad primordial de ahorrar para la vejez en un sis1 Ver Corbo, V y Schmidt-Hebbel, K (2003). “Efectos Macroeconómicos de la Reforma Previsional en Chile”. Banco Central de Chile. 2 Edwards S., Cox A. (2002). “Social Security privatization reform and labor markets: the case of Chile”. NBER 8924.
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tema seguro, transparente e inmune a la politización. En el proceso, no sólo se resuelve una gran crisis fiscal y social, sino que se crea un mundo muy diferente del que engendró Bismarck: un mundo de trabajadores-propietarios.
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A partir de la década del 90, nueve países latinoamericanos reformaron sus sistemas de pensiones de reparto. En todos los casos, la estructura del sistema privado de capitalización individual ha imitado el esquema chileno, y en todos ellos, la reforma ha generado una dinámica favorable al establecimiento de una economía de libre mercado. Sin embargo, no todos estos países han adoptado dos aspectos cruciales de la reforma chilena: a) la condición de que aquellos trabajadores que están en el sistema de capitalización no son requeridos de contribuir a un sistema de reparto estatal; y b) que las nuevas personas que entran a la fuerza de trabajo ingresan al sistema de capitalización. Ambas condiciones aseguran que al término del período de transición, el sistema de reparto se extingue y queda establecido sólo el sistema de capitalización para todos los trabajadores del país, con múltiples beneficios de coherencia, estabilidad y solvencia. México, Bolivia y El Salvador han establecido un sistema único de capitalización para los trabajadores que optaron por dejar el sistema estatal de reparto, mientras que en Perú, Colombia, Argentina, Uruguay, República Dominicana y Costa Rica se ha creado un sistema mixto de capitalización y reparto. A manera ilustrativa, haré un comentario sobre algunas de estas reformas, enfatizando el error de mantener vigente, aunque sea parcialmente, un sistema estatal de reparto. El 1º de julio de 1997, México inició su reforma reemplazando el sistema estatal de pensiones para los trabajadores del sector priva33
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do por uno de capitalización administrado por empresas privadas. Dada la larga tradición de un Estado paternalista, esto fue un enorme logro. Desafortunadamente, los trabajadores del sector público, incluyendo gremios tan grandes como los profesores, trabajadores de la salud y los del servicio civil fueron obligados a permanecer en el sistema de reparto. También se introdujeron algunas distorsiones en el proceso legislativo que necesitan corregirse. Primero, las compañías administradoras están obligadas a invertir una alta proporción de sus recursos en bonos del estado, con severas restricciones para otro tipo de inversiones, y sólo recién se ha permitido comenzar a invertir en el exterior. Segundo, se le permite al Instituto Mexicano de Seguridad Social, que aún está a cargo del sistema de salud estatal, contar con su propia compañía de Fondos de Pensiones, la cual compite con el sector privado y tiene a cargo auditar a otras compañías, así como obligar a que se cumplan disposiciones dentro del sistema. Tercero, una parte de las contribuciones de las pensiones van a un fondo que maneja el gobierno para un programa de vivienda que es pobremente administrado. Finalmente, en lugar de proveer bonos de reconocimiento, los trabajadores pueden escoger entre utilizar los fondos acumulados en sus cuentas individuales o depender de los beneficios que el gobierno aseguraba bajo el viejo sistema –cualquiera sea más alto– cuando se retiren. Por lo tanto, no se cortó el “cordón umbilical” del trabajador con el sistema estatal, como en el caso de los países que utilizaron la técnica del “bono de reconocimiento”. Pero hay conciencia de estas debilidades, se intenta atenuar sus efectos negativos, el sistema privado ya está consolidado, y con 35 millones de afiliados es lejos el más grande de cualquier país en la región. En 1993, Perú se convirtió en el primer país, después de Chile, que otorgó a sus trabajadores la opción de cambiarse a un sistema de capitalización administrado por empresas privadas, y entregó bonos de reconocimiento a aquellos que lo hicieron. La característica estructural más problemática del sistema peruano es que aún persiste el 34
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sistema estatal de reparto, abierto para los nuevos trabajadores que entran a la fuerza de trabajo. Esta característica mantiene vigente un sistema del cual los políticos pueden abusar y usar para debilitar el sistema privado. Colombia introdujo la reforma de pensiones en 1994, y los trabajadores pudieron optar por una cuenta individual de ahorro para la vejez. Sin embargo, los trabajadores pueden cambiarse desde el sistema público al privado y viceversa, dando lugar a una permanente lucha entre la institución estatal y el sistema privado, perpetuando de esta manera el sistema de reparto. Argentina estableció un sistema de capitalización en 1994 y la mayoría de los trabajadores argentinos tienen cuentas individuales. Sin embargo, se cometió la equivocación de mantener el sistema de reparto, el cual provee a todos los trabajadores, tanto públicos como privados, una llamada “pensión básica”. La ley establece que todos los trabajadores deben aportar al sistema de reparto y sigue incrementándose la deuda del sistema de pensiones estatal. Cabe destacar que el país más grande en tamaño y población en América Latina, Brasil, sufre el peso de un injusto sistema de pensiones que no puede sostener. La demografía y privilegios especiales han llevado al sistema a una virtual quiebra. Muchos trabajadores, especialmente empleados del sector público, se retiran muy tempranamente y con altas pensiones pagadas por el resto de la población. Distintos gobiernos han postergado la explosión del sistema estatal con ajustes marginales, pero llegará el día en que ese camino se agotará y será necesario introducir un sistema nacional de capitalización. Otra área del mundo que ha abrazado el sistema de capitalización es aquella de Europa Central y del Este. Alrededor de diez ex países comunistas, que han sufrido en carne propia el colectivismo, están liderando en Europa las reformas de libre mercado y también han reformado sus pensiones introduciendo sistemas de capitalización. El primero fue Polonia y los resultados han sido muy positivos. Después 35
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lo siguieron Hungría, Kazakhstán, Lituania, Croacia, Macedonia y Eslovaquia, entre otros. Cabe señalar que en Asia, Hong Kong tiene ya un modelo como el chileno. La experiencia de Hong Kong influye fuertemente en China y es posible que este país de 1.200 millones de habitantes llegue a hacer esta reforma. Cabe hacer notar que India inauguró un sistema de capitalización para los trabajadores del sector público (lo inverso de México) y es presumible que si funciona bien, se podría extender al sector privado. África está recién comenzando a preocuparse por este tema. Nigeria aprobó hace poco una reforma que crea un sistema de capitalización y se espera que comience a operar el 2006. Como Nigeria es un país líder y el más poblado de África con 110 millones de habitantes, esta sería una señal poderosa para el resto del continente. No es posible en esta charla describir en detalle el avance de esta idea por el resto del mundo. Basta decir que ya hay 25 países con sistemas de capitalización y 100 millones de trabajadores que se han convertido en propietarios de capital y están ahorrando para su vejez en cuentas de ahorro de su propia propiedad, y que el modelo chileno es estudiado en todo país que debate su reforma de las pensiones.
E l d e s a f í o d el m u n d o d e s a r r o ll a d o Varios países desarrollados tienen sustanciales sistemas privados de pensiones, especialmente Estados Unidos, el Reino Unido, Japón, Suiza y Holanda. Sin embargo, ellos coexisten con sistemas estatales de pensiones que van a la quiebra. Solamente dos de ellos –Gran Bretaña y Australia–, han reformado sus sistemas públicos de pensiones, introduciendo parcial o totalmente sistemas de capitalización. El sistema de pensiones estatal de los EE.UU., el programa gubernamental más grande del mundo, ha impedido que el trabajador común posea ahorros para su jubilación, y ha politizado las decisiones 36
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que corresponde tomar a los individuos en lugar de los políticos. Aun cuando el 40% de los norteamericanos tiene algún sistema privado de jubilación (IRAs, 401k, etc.), otro 60% no lo posee. Sin embargo, todavía están obligados a poner un octavo de sus salarios (12.4%) en el llamado “Social Security”, un sistema de reparto sin respaldo que los mantiene como rehenes de decisiones políticas para la seguridad en su vejez. Es una gran noticia que el mismo Presidente George W. Bush considere el modelo chileno de pensiones como un buen ejemplo para la reforma norteamericana. La creación, aunque parcial, de un sistema de capitalización en Estados Unidos no sólo crearía una nueva clase masiva de inversionistas, sino también pondría presión en el resto del mundo, especialmente en Europa continental y en Japón, para reformar sus sistemas estatales de pensiones, que actualmente están en bancarrota. La crisis de las pensiones en Europa continental es mucho más severa que la de los Estados Unidos. Para el año 2025, cerca de un tercio de la población de Europa calificará para pensiones públicas. En 30 años, en Alemania e Italia, cada jubilado tendrá que ser financiado por un solo trabajador. Para mantener financiados los esquemas públicos de pensiones será necesario realizar drásticos incrementos de impuestos, cortar beneficios o extender fuertemente las edades de jubilación, todas opciones que la clase política ni siquiera quiere comenzar a debatir y mucho menos abordar. Aun cuando los países de Europa continental están gastando 15% de su PIB en desembolsos para las pensiones públicas (una cifra que se elevará a más de 18% para algunos países dentro de 40 años), hasta el presente sólo han implementado ajustes menores que no atacan la raíz del problema. El sistema de pensiones de España, por ejemplo, es el programa más costoso del gobierno y otorga a sus trabajadores una mínima tasa de retorno. A pesar de que se ha analizado la factibilidad de la transición a un sistema de capitalización, la inercia política ha prevalecido. 37
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Con la excepción del Reino Unido, el gran problema de Europa occidental, donde nació el sistema de Bismarck, es la fuerte cultura de dependencia estatal. En Francia, Alemania, Italia y España, que son los cuatro países centrales de la Unión Europea, hay una resistencia tremenda de todas las elites a un cambio de paradigma de esta naturaleza. Sin embargo, hay tres buenas noticias. Primero, el hecho de que Suecia, país emblemático del socialismo europeo, creó hace poco un pequeño sistema de cuentas de ahorro. Los suecos tienen un impuesto al trabajo del 20%, muy elevado por supuesto, pero se permite que el 2,5% se invierta en una cuenta de capitalización similar al modelo chileno, aunque el otro 17,5% se mantiene en el sistema de reparto. De esta manera están experimentando con un sistema de cuentas individuales, lo que es muy positivo. Segundo, al ampliarse la Unión Europea a 25 estados, se han incorporado países que están siendo muy competitivos. Los recientes conflictos sociales en París son un síntoma de una profunda crisis política y social que se está incubando en el corazón de Europa occidental. El Estado de Bienestar ha prometido lo que no puede cumplir y la clase política no tiene el coraje para decirles la verdad a los ciudadanos. Pero, aunque parezca paradojal, los nuevos miembros de la Unión se convertirán en ejemplos de las reformas que necesitarán hacer los miembros tradicionales. Y tercero, está el tema del euro. Acabo de publicar un ensayo (“Will the pension time-bomb sink the Euro?”, Cato Journal, 2005) en el que sostengo que el sistema de pensiones de reparto puede hacer insostenible la moneda común. En la historia, cuando los países no han podido pagar sus pensiones, el mecanismo tradicional que se ha usado para bajar las pensiones y eliminar el déficit, ha sido la inflación. Pero ahora lo impide la existencia de una moneda común y el Banco Central Europeo. Entonces, ¿qué va a pasar? Supongamos que el director italiano ante el Consejo de ese Banco Central señale “Italia tiene un problema 38
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tremendo, no puede pagar sus pensiones, por qué no emitimos dinero a mayores tasas, y producimos inflación para así resolver el problema al reducirse el poder adquisitivo de las pensiones”. Quizá el delegado de Holanda, que tiene un sistema privado muy fuerte o el delegado de Polonia, que ya tiene un sistema de capitalización, dirá: “¿cómo se le ocurre? Nosotros no tenemos un problema de pensiones, y queremos mantener una moneda estable”. Entonces en el Banco Central europeo habrá representantes de países que querrán inflación para poder reducir indirectamente sus compromisos de seguridad social y países que valorarán más la estabilidad de precios. Creo que esto va llevar a Europa a tener que elegir entre la mantención de una moneda común o la mantención del sistema de reparto. Pero no podrán mantener ambos. Quizá antes que enfrentar una crisis en la cual algunos países quieran retirarse de la moneda común, como ya se ha planteado en Italia, la clase política va a comprender que tiene que avanzar hacia un sistema de pensiones de capitalización. La crisis de pensiones en Japón, el país con la población de más edad en el mundo, es similar a la de Europa continental. El sistema de pensiones del país representa obligaciones sin financiamiento de cerca de 150% del PIB y se encamina a la bancarrota. Más aún, el modelo japonés de capitalismo dirigido por el Estado ha resultado en un sistema privado de pensiones que también es insolvente. La poderosa asociación de industriales japonesa, el Keidanren, considera este tema como prioritario en la agenda nacional. Como lo ha anotado el profesor Deepak Lal, “la creación de gigantescos estados redistributivos en Occidente ha tenido sorprendentes consecuencias no buscadas, como la corrupción del debate público en la medida que los políticos luchan por comprar votos con dinero ajeno”. Dada esta realidad, reemplazar el Estado de Bienestar será una tarea enorme y compleja, y queda un camino largo por recorrer. Pero la megatendencia demográfica será imposible de esquivar y esos políticos se están colocando en el lado equivocado de la Historia. Pues el problema central se puede resumir de una manera muy 39
simple: si los norteamericanos, europeos o japoneses, no procrean suficientes niños que los puedan mantener en el atardecer de sus vidas, tendrán que ahorrar durante los años laborales los suficientes dólares, euros o yenes, para solventar una vejez sin generar ingresos.
H ac i a u n m u n d o d e t r a b a ja d o r e s - p r o p i e ta r i o s
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La batalla por crear un mundo de trabajadores-propietarios, a través de esta reforma de las pensiones, la estamos ganando en América Latina, y en Europa Central y del Este. En los Estados Unidos, el mismo Presidente ha colocado el tema en el centro del debate nacional y posiblemente habrá que esperar a que el sistema estatal entre en crisis una vez que comience a jubilarse la generación del llamado “baby boom” el 2010. Sin embargo, ganar la batalla en Europa continental y Japón requerirá superar obstáculos educativos y políticos que hasta el presente han impedido un honesto debate en aquellos países, pero la ampliación de la Unión y la moneda común trabajan a favor del sistema de capitalización. Porque creo que esta es una lucha a la cual vale la pena dedicarle la vida, seguiré recorriendo el mundo llevando esta pionera experiencia chilena. Pues, como lo dijera Tennyson en estos versos: “No es tarde para buscar un mundo nuevo pues sueño con navegar más allá del crepúsculo. Y aunque ya no tengamos la fuerza que antaño movió cielos y tierra somos lo que somos un mismo temple de corazones heroicos debilitados por el tiempo pero voluntariosos para luchar, buscar y encontrar y no rendirse”.
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III 25 años del sistema privado
de pensiones: mitos y realidades
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Hernán Cheyre V.
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La percepción que hoy día muchos tienen en Chile es que el sistema de pensiones está en crisis. De esto surge una inquietud evidente: ¿cómo un sistema reconocidamente exitoso puede estar en crisis? El objetivo de esta presentación es hacer un recorrido por los distintos aspectos centrales del sistema, comparando los mitos existentes con las realidades objetivas. La reforma previsional de 1980 representó el fin de un sistema que con mayor propiedad debería haber sido rotulado como de “inseguridad social”, ya que el sistema antiguo malamente podría haber sido considerado como de seguridad social. Objetivamente, el nivel de las pensiones era absolutamente insuficiente y las críticas abundaban, denotando una evidente insatisfacción. Los trabajadores no tenían ningún control sobre la forma de administración de sus recursos. Había 32 Cajas de Previsión y cada trabajador tenía que cotizar en la Caja que le correspondiera, en función de la actividad desarrollada, sin derecho a elección. Así, según perteneciera, por ejemplo, al sector hípico, a un banco o a ferrocarriles, el trabajador quedaba automáticamente asignado a una determinada caja de previsión, y la propia ley definía los beneficios que se entregaría así como los requisitos para acceder a ellos. 43
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En ese esquema, la mayor parte de los trabajadores chilenos –llamados en ese entonces “obreros”–, pertenecían al Servicio de Seguro Social, y podían acceder a una pensión de vejez sólo a los 65 años. No tenían ninguna posibilidad de jubilar en forma anticipada, mientras otras entidades, como la Caja Bancaria de Pensiones por ejemplo, permitían acceder a una pensión con 12 ó 15 años de cotizaciones. Obviamente eso no era equitativo. Era una injusta desigualdad que surgió como consecuencia de las presiones ejercidas por los grupos que estaban más organizados. Era un esquema en que la institucionalidad era dominada por los grupos de presión. Uno de los principales problemas que se enfrentaba era que las pensiones de los trabajadores estaban completamente desprotegidas frente a la inflación. La pensión se calculaba sobre la base de una fórmula que estaba establecida en la ley, la que consideraba el promedio de los salarios de los últimos años, pero sin incluir un mecanismo directo para ajustar los salarios por la inflación. Y una vez determinado el monto de la pensión, ésta no era reajustada en forma automática acorde con la evolución de los precios. Las pensiones no estaban expresadas en Unidades de Fomento (UF), como lo es hoy día. Por todo esto, cuando se empieza a analizar el antiguo sistema es fácil advertir de entrada que nos encontrábamos ante un sistema que no resolvía adecuadamente los problemas más básicos de las personas en materia previsional, y en ese sentido es que el antiguo régimen puede rotularse como de inseguridad social. Además, el sistema estaba estructuralmente desfinanciado, por lo que había ahí una verdadera bomba de tiempo fiscal. El mecanismo de financiamiento era ineficiente y de un elevado costo. La cotización para pensiones era aproximadamente el doble de la que es hoy día y entregaba beneficios que, de acuerdo a los parámetros de referencia, eran muy inferiores a los que el sistema actual está potencialmente capacitado para entregar. La solvencia financiera del antiguo régimen dependía esencialmente de la relación existente entre trabajadores activos y pasivos. En sus inicios, por cada diez trabajadores activos ha44
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bía un pensionado que financiar, relación que a fines de la década del setenta había bajado a dos veces. Estudios del Banco Mundial señalan que la proyección del sistema antiguo sin reforma, considerando sólo las pensiones por pagar, significaría un desembolso fiscal del 180% del PIB para el año 2030. Luego de la reforma y contabilizando además los desembolsos que tendrá que seguir financiando el Estado (el pago de las pensiones mínimas y el pago de los Bonos de Reconocimiento), la misma institución estima que la deuda pública a esa fecha alcanzará por este concepto un 60% del PIB. Es decir, estábamos montados sobre una bomba que iba a explotar, pero que gracias a la reforma se logró desactivar. Esto último no siempre se valora debidamente al evaluar los beneficios derivados de la reforma de 1980.
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El nuevo sistema tiene tres pilares. Un pilar asistencial, que depende absolutamente del Estado, un pilar obligatorio y un pilar voluntario. En el pilar asistencial se encuentran las pensiones asistenciales y las pensiones mínimas garantizadas, las que son financiadas con el presupuesto fiscal bajo un esquema administrado por el Estado. El pilar obligatorio se encarga de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, se financia con la cotización obligatoria de los trabajadores y tiene administración privada. El tercer pilar es el del ahorro voluntario, el que se alimenta de aportes voluntarios, y es también administrado por el sector privado. Su objetivo es complementar la pensión base para quienes lo deseen. Cuando se afirma que el sistema está en crisis, se está englobando todo, y ello no es correcto. Lo que hay que hacer es romper ese mito y ver realmente dónde están los problemas, si es que efectivamente los hay. 45
Al cumplirse los 25 años del nuevo sistema, lo que se está conmemorando es un aniversario más de los pilares obligatorio y voluntario, porque sólo de ellos se ha hecho cargo el sistema de AFP. En términos de grandes números hoy día constatamos que, después de 25 años, el 60% de la fuerza de trabajo cotiza hoy en el sistema de AFP. Asimismo, hay 562 mil pensionados que reciben su cheque del sistema privado de pensiones, aproximadamente un 40% del total. Gráfico 1
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El Fondo de Pensiones acumulado ya alcanza los 69 mil millones de dólares. En términos de porcentaje del Producto Interno Bruto (Ver Gráfico 1), esto representa aproximadamente un 60%. La rentabilidad real promedio anual del sistema desde su creación alcanza un 10,06% a octubre de 2005. Para un sistema que se evaluó teniendo como referencia una rentabilidad real entre 4 y 5%, el 10% efectivamente logrado constituye un resultado tremendamente positivo. Si se observa la evolución del Fondo C (que es equivalente al fondo único con que el sistema se inició) se aprecia que los resultados han experimentado variaciones a lo largo del tiempo. Un 10% real anual (Ver Gráfico 2) es una excelente tasa de retorno y solamente en dos años se han registrado rentabilidades negativas. Cuando en un período puntual la rentabilidad ha sido negativa ello 46
ha generado inquietud, pero tratándose de episodios aislados no hay que preocuparse mayormente, ya que los años de buenos resultados compensan con creces los períodos de retornos insatisfactorios. Gráfico 2
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Además de la potencialidad para generar mejores pensiones, las ventajas del sistema de AFP respecto del sistema antiguo son variadas. De partida, los afiliados a las AFP son libres de elegir la entidad administradora de su preferencia y el tipo de riesgo que desean asumir con sus ahorros. El Gráfico 3 ilustra el grado en que la rentabilidad de los Fondos de Pensiones incide en la tasa de reemplazo –la relación porcentual entre la pensión y la remuneración– que se puede alcanzar. Nótese que para un 4% de retorno de las inversiones se presenta una tasa de reemplazo del 70%, es decir, una pensión equivalente al 70% del salario, que fue el parámetro de diseño del sistema. Se aprecia el potencial que tiene el sistema cuando el retorno de las inversiones va evolucionando. Por ejemplo, al subir del 4 al 5%, la pensión de referencia 47
estimada aumenta a casi el 98% del último sueldo. La conclusión en este sentido es muy simple: la tasa de reemplazo potencial que el sistema es capaz de generar en función de una mayor rentabilidad de las inversiones del fondo es significativa. Gráfico 3
Tasas de Reemplazo en función de la rentabilidad de los Fondos de Pensiones Tasa Reemplazo (Pensión / Salario)
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Otro aspecto importante de destacar es que el sistema no promete nada de antemano. La pensión que se obtiene al momento de jubilar alcanza un valor que resulta del esfuerzo de ahorro que hayan realizado las personas y de la rentabilidad generada. Si se llegara a obtener un 8% de rentabilidad durante todo el período de cotización de la persona, asumiendo un cierto período mínimo en el cual no se cotiza (lo que puede parecer un ejercicio teórico), se alcanzaría una pensión que sería casi tres veces la última remuneración. Lo que este ejercicio demuestra es el potencial que está latente, y que por tanto hay que aprovechar a través del diseño adecuado de mecanismos de incentivo. La libertad de elección que el sistema entrega a los afiliados se puede visualizar en los siguientes temas: elección de AFP, de cotización adicional, de tipo de fondo, de ahorro adicional voluntario, de jubilación anticipada, modalidad de pensión, de AFP o compañía de seguro para el pago de 48
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pensión, y de retiros de excedentes de libre disposición. Hoy día el trabajador elige AFP, las que cobran distintas comisiones; elige el tipo de fondo en que desea invertir sus ahorros, con mayor o menor composición de títulos de renta variable, en función de su aversión al riesgo, y también en función de la etapa en que se encuentra en su vida laboral; y además elige si quiere o no cotizar adicionalmente. Puede decidir también jubilar anticipadamente o no, decidir la modalidad bajo la cual prefiere recibir su pensión (retiro programado o renta vitalicia), asumiendo el riesgo de longevidad o traspasándolo a una compañía de seguros, eligiendo si quiere que sea una AFP o una compañía de seguros la que le administre su pensión; y puede optar por retirar el excedente de libre disposición, si califica para ello. La conclusión importante en este tema es que tratándose de un sistema obligatorio y de ahorro forzoso, el afiliado goza de amplios grados de libertad en diversas materias, lo cual se compara muy positivamente con el sistema antiguo. Desde otra perspectiva, cabe señalar que habiéndose instaurado un régimen basado en la capitalización individual con el propósito de resolver más eficientemente las necesidades previsionales de las personas, ello ha traído aparejado como beneficio adicional una externalidad muy positiva en el mercado de capitales. Gráfico 4
Participación de los Fondos de Pensiones en el mercado de capitales (% del Stock)
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El Gráfico 4 muestra el porcentaje del total de cada uno de los instrumentos que está hoy día en manos de los Fondos de Pensiones administrados por las AFP. Así, se observa que en el caso de las acciones, el 10% del total del patrimonio bursátil del país pertenece a los trabajadores chilenos. Esta es la reforma privatizadora más radical que ha habido en el país. Ese 10% significa que los trabajadores participan hoy en la propiedad de las empresas más importantes del país. En el caso de los depósitos a plazo del sistema bancario, los Fondos de Pensiones tienen el 25%, y el 30% de las letras hipotecarias ha sido adquirida con ahorros previsionales. Esto último indica que uno de cada tres pesos con que se financia la construcción de viviendas en Chile proviene del sistema de AFP. No es una modalidad como la de antes, en que los que tenían ciertos privilegios podían acceder a un préstamo de su Caja de Previsión para comprar su vivienda, y que en la práctica eran los menos. En el sistema privado de pensiones indirectamente se contribuye a la construcción de viviendas a través de la inversión de parte de los ahorros previsionales en letras hipotecarias que se transan en el mercado de capitales. Del mismo modo, la mayor proporción de los bonos emitidos por las empresas, que se utilizan para financiar proyectos de inversión, son adquiridos con recursos ahorrados por los trabajadores. Hoy en día, el Fondo de Pensiones es el principal actor en el mercado de capitales, y a ello habría que agregar las reservas de las compañías de seguros, que también forman parte del sistema previsional. Estudios académicos muestran que buena parte del mayor crecimiento económico observado en el país es atribuible a la reforma del sistema de pensiones, a través de un incremento del ahorro e inversión, de un mayor dinamismo del mercado laboral al haberse eliminado el impuesto a la contratación que representaba el sistema antiguo, y de una mayor desintermediación. Además, con la reforma de 1980 se desactivó una bomba de tiempo que habría hecho colapsar el presupuesto fiscal. Cifras del Fondo 50
Gráfico 5
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Monetario Internacional (FMI) proyectan el costo que significa para el Estado la deuda pública previsional chilena (Ver Gráfico 5). Los desembolsos por pagos de Bonos de Reconocimiento hoy día representa el 1.3% del PIB y el déficit operacional del INP representa el 2,4% del PIB. En suma, el costo de transición es actualmente un 3,7%, pero su tendencia es decreciente y en el año 2030 va a ser de sólo 1%. A pesar de que se dice que el sistema estaría incubando un desequilibrio financiero, lo que muestran las cifras del FMI es que gracias a la reforma se va a ir liberando progresivamente una gran cantidad de recursos fiscales durante las próximas décadas.
ar
ro
Evolución deuda pública atribuible al sistema de pensiones expresada como % del PIB
4.0 4.0
y
3.5
rta
1.5 1.0
1.3
1.6 1.3 0.8
0.5
0.0
2.4
2.4
Li be
2.0
2.7
d
3.0 2.5
Costo transición Def. Operacional Bonos de Reconoc.*
D
3.7
es
(Como % del PIB)
4.5
2004
2005-2009
2010-2019
1.0 0.9 0.1 2020-2030
0.0 Largo Plazo
51
L a p e r c e p c i ó n d el s i s t e m a e n el m u n d o p o l í t i co La percepción que existe en el mundo político es que el sistema está en crisis. Se dice que la cobertura es baja, que las pensiones proyectadas serán insuficientes y que el sistema es caro y poco competitivo.
ro
llo
Cobertura En lo que respecta a la cobertura, cabe señalar que ésta ha ido en aumento, tal como lo muestra el Gráfico 6. Gráfico 6
ar
Cobertura del sistema previsional
es
Cotizantes / Ocupados
D
75 70
y
65
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60
50 45
1981
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55
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Si se define cobertura como el porcentaje de los trabajadores que cotizan, ya sea en una AFP o en el INP, sobre el número de trabajadores ocupados con relación de dependencia –que es para quienes tanto el nuevo como el antiguo sistema es obligatorio–, se aprecia que la cobertura en el período que va desde 1981 al 2005 ha aumentado de un 52% a un 70%. Por lo tanto, no se puede decir que el sistema ha desmejorado la cobertura, sino que todo lo contrario. Por cierto que se puede seguir mejorando, pero lo acontecido en esta materia no da pábulo para afirmar que el sistema está en crisis por este concepto. 52
A modo de comparación, si se evalúa la cobertura previsional como porcentaje de la fuerza de trabajo con otros países de América Latina, se observa que Chile tiene la segunda tasa más alta, luego de Uruguay, país que estableció obligatoriedad para los trabajadores independientes.
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Pensiones proyectadas Respecto al mito de que las pensiones proyectadas son insuficientes, son los problemas del mercado del trabajo los que están impidiendo aprovechar el potencial que tiene el sistema de capitalización administrado por las AFP. El Gráfico 7 muestra los niveles de desempleo por tramo de edad. El desempleo correspondiente a trabajadores con edades entre 15 y 24 años está casi en torno al 20%, muy por encima del resto de los tramos etarios de la población. Esta situación retarda el inicio de las cotizaciones y, obviamente, ello afecta negativamente la pensión futura. Gráfico 7
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Tasas de desempleo por edad
30.0
27.2
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25.0
21.2
20.0
19.7
15.0
10.8
10.0
6.9
5.0 0.0
15-24
15-19
20-24
25-34
35-44
5.3 45-54
4.4 55-64
1.6 65 y +
El Gráfico 8 muestra que la tasa de participación de la fuerza de trabajo sobre la población total, de las personas entre 15 y 29 años es sólo un 46%, etapa que es probablemente la más productiva de la vida laboral.
53
Gráfico 8
Tasa de Participación por Edad Fuerza Trabajo / Población Total 73.0 62.8 45.9
17.4
15 a 29 años
45 a 64 años
65 y +
llo
30 a 44 años
Li be
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es
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ro
Si los jóvenes no están participando en el mercado laboral, ciertamente ello afectará su pensión futura. Pero esta es una falla del mercado del trabajo, que hay que corregir, pero no corresponde asignársela al sistema de AFP. El Gráfico 9 muestra cómo cambia la tasa de reemplazo obtenida por una persona en función de la fecha en que se empieza a cotizar. Se observa que si la persona empieza a cotizar a los 20 años, no habría mayor dificultad para alcanzar el parámetro de referencia del 70%, pero si empieza a los 22 años la pensión como proporción del sueldo como trabajador activo será de sólo un 64%, y si comienza a cotizar recién a los 30 años, la tasa de reemplazo bajaría al 44%. Gráfico 9
Tasas de reemplazo en función de la edad en que se inician las cotizaciones
80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30%
Tasa Reemplazo (Pensión / Salario) 77% 70% 64%
61% 54% 49%
18.0
20.0
22.0
24.0
Edad Inicio Cotización
54
26.0
28.0
44% 30.0
ro
llo
Si el trabajador empieza a cotizar más tarde o presenta más lagunas durante su etapa laboral activa, ello no es culpa del sistema de AFP. En estos casos, sea por decisión propia o por las distorsiones del mercado del trabajo que hacen difícil a la gente más joven acceder a una ocupación formal, no se está aprovechando todo el potencial que el sistema ofrece, y en definitiva ello se refleja en pensiones que pueden ser insuficientes. El alto desempleo y la informalidad laboral afectan el nivel de las cotizaciones en forma significativa. La densidad de cotizaciones observada (Ver Gráfico 10) ha estado por debajo de lo que se esperaba cuando se diseñó del sistema (se estimó que la gente iba a cotizar el 85% del tiempo, y la realidad ha sido inferior a ello).
ar
Gráfico 10
D
(Densidad)
54.7%
y
52.3%
55.6%
63.7% 52.2%
47.6%
52.4%
rta
d
44.8%
31.2%
Li be
70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20%
es
Densidad de cotizaciones por nivel educacional
Ninguno
Básica Básica Incompleta Completa
Media Media Incompleta Completa
Técnica Superior
Univ. Univ. Incompleta Completa
De acuerdo a la encuesta que publicó la Superintendencia de afp, 52,4% es la densidad de cotizaciones promedio. Si se observa el Gráfico 10, que muestra la densidad de cotizaciones por nivel de educación, se observa que las personas que no tiene ninguna educación presentan una densidad más baja, sólo del 31%. Los que tienen educación universitaria completa presentan una densidad del 64%. El Gráfico 11 muestra las tasas de reemplazo esperadas en función de la densidad de las cotizaciones. Nuevamente, con el 85% de den-
55
sidad se llega a la tasa de reemplazo del 70%. Si se lograra una densidad de cotizaciones del 90% la tasa de reemplazo sube al 71%, pero si la densidad de cotizaciones es solamente el 50% la tasa de reemplazo va a ser 40%, o sea, la diferencia es importante. Gráfico 11
Tasas de reemplazo en función de la densidad de cotizaciones Tasa Reemplazo (Pensión / Salario)
90% 79% 80%
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71%
70% 60%
52%
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46%
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50%
90%
80%
70%
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40% 32%
50%
40%
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100%
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40% 30%
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63%
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Densidad de Cotizaciones
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Pero, ¿son estos problemas del sistema previsional o hay en definitiva un problema de empleo que a su vez refleja un problema en la educación? Creo que la respuesta va más por la segunda opción. No carguemos la culpas de este problema al régimen previsional, sino que busquemos las causas realmente donde están. Errar en el diagnóstico es fatal en cuanto a las políticas públicas que se pueden proponer para resolver estos problemas. Hay que avanzar en esa línea, pero, yendo al problema de fondo, que es el mercado del trabajo.
Nivel de comisiones y competencia También se critica fuertemente al sistema porque sería caro y poco competitivo. En realidad es difícil decir cuando algo es caro o es barato, por cuanto el concepto es relativo, y por ello lo importante es 56
que exista libre entrada a la industria, de manera que todos puedan competir y que el precio sea el más bajo posible. El hecho objetivo que muestra el Gráfico 12, es que los costos del sistema han venido cayendo. Gráfico 12
Evolución de las comisiones cobradas por las AFP Comisiones
4.0 3.5
llo
3.0
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2.5 2.0
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1.5
es
1.0
Comisión Neta Comisión Total Seguro de Invalidez y Sobrevivencia 1985
1988
1991
y
1982
1994
1997
2000
2003
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0.0
D
0.5
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Si se compara con otros países, las comisiones cobradas por las AFP, expresadas como porcentaje del salario, son bastante más bajas en Chile que en otros países latinoamericanos como Perú, Uruguay y El Salvador. Y son más altos que en la República Dominicana y Bolivia, pero no se puede decir que es el país más caro. Chile está en la medianía de la tabla, junto a México y Argentina. (Ver Gráfico 13) Al comparar los costos del sistema AFP, expresados como porcentaje del fondo administrado, con los cobrados por fondos alternativos internacionales, se puede concluir que el de las AFP en Chile equivale al 0.6% del fondo, por lo que es uno de los más bajos. Es cierto que son cuentas distintas, que no son exactamente homologables. Pero no hay razones para decir a priori que llama la atención lo caro que es. (Ver Gráfico 14)
57
Gráfico 13
Comisiones sobre el salario Comisiones a Junio del 2004 (como % del Salario) Perú Uruguay El Salvador Colombia México Chile Argentina Rep. Dominicana Bolivia
llo
Polonia
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Gráfico 14
ro
Bulgaria
D
(% Fondo)
y
Lowest Management Fee (Cerulli) AFPs Chile
es
Costos de administración de fondos alternativos
d
Separate Accounts (Cerulli)
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Priv. Def. Contrib. Large Plans (CBO)
Priv. Def. Contrib. Smaller Plans (CBO)
Li be
TER FMutuos US (ICI*) Mutual Funds (CBO)*
401k (CBO)
TER FMutuos US (M.Stanley)*
FMutuos Chile (Econsult)* 0.0% 0.5%
1.0%
1.5% 2.0%
2.5%
3.0%
3.5% 4.0%
Los desafíos pendientes Aumentar la cobertura en trabajadores independientes, crear condiciones para mejorar pensiones futuras e impulsar mayor competencia en la industria de AFP son los principales desafíos que se le presentan hoy al sistema. 58
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La ley dejó abierta la posibilidad de que los trabajadores independientes cotizaran, considerando que el antiguo sistema no lo permitía. En este sistema la posibilidad está abierta, pero no se los obliga, sólo se les da la opción de que lo hagan. Actualmente, se estima que el 5% del universo de trabajadores independientes está cotizando. ¿Por qué el resto no lo hace? Pues, porque no han visto el incentivo de ahorrar parte de sus ingresos para el futuro. Resolver este problema constituye el primer desafío. Un segundo desafío es el de crear las condiciones para generar mejores pensiones futuras. Si se advierte que la tasa de reemplazo de diseño del 70% no se va a alcanzar en algunos casos, algo hay que hacer. Pero el problema hay que resolverlo a partir de un diagnóstico correcto, y no de mitos. Por último, se debe impulsar mayor competencia en la industria de las AFP. El tema está en el ambiente y existe la sensación de que hay que crear condiciones para que el servicio se entregue a menor costo para los afiliados. Para ser exitosos en esta materia es fundamental buscar fórmulas que en paralelo aumenten el grado de sensibilidad de los afiliados ante variaciones en el precio del servicio que están adquiriendo. Hay bastante consenso en cuanto a que la actual estructura de comisiones no genera grados de reacción significativos. Para aumentar la cobertura a los trabajadores independientes hay diversas medidas que se podría implementar. Por ejemplo, dar beneficios tributarios equivalentes a los que hoy día reciben los trabajadores dependientes. Dado que los trabajadores dependientes ya tienen este incentivo, es de toda justicia que los trabajadores independientes también los reciban, dejándolos en igualdad de condiciones. Además, se les podría entregar el derecho a asignación familiar a quienes coticen. Hoy día la asignación familiar es un beneficio que se entrega a los trabajadores dependientes, pero los que desempeñan como independientes no tienen derecho a él. Por lo tanto, entregarles este beneficio a los trabajadores independientes sería una forma de incentivar su cotización. 59
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Por otra parte, muchas personas no cotizan porque el sistema de salud opera con ciertas distorsiones. De hecho, si una persona no cotiza en el régimen previsional puede atenderse en el sistema público de salud sin pagar nada, denotando una condición de pobreza que le permite calificar para ello. Pero si esa persona empieza a cotizar va a cambiar su estratificación socioeconómica, y por tanto deberá comenzar a pagar una parte de sus gastos en salud, lo cual probablemente va a tratar de evitar. Entonces, hay que corregir ese desincentivo que hoy existe. Otra propuesta podría considerar subsidios a la cotización en el caso de los trabajadores más pobres, ya que en definitiva, ellos van a recibir una pensión asistencial o van a tener derecho pensión mínima, lo que significará un costo para el Estado en su etapa pasiva. Si, en cambio, el Estado contribuye aunque sea con una mínima proporción al ahorro previsional del trabajador durante su etapa activa se puede aprovechar la capitalización individual. Hay que considera que por cada 2 pesos que una persona acumula en su cuenta, la mitad de eso es fruto de la “magia” de la capitalización a través de los años. Se estima que en términos de valor presente, el gasto de destinar una cantidad de recursos durante la etapa activa para incentivar la cotización de los trabajadores independientes puede ser inferior al gasto de recursos en pensiones asistenciales o en garantía estatal. Es decir, esta sería una forma de ahorrar recursos para el futuro incentivando las cotizaciones en el período activo del trabajador. Para mejorar las pensiones futuras el elemento clave es la flexibilidad en los límites de inversión de las AFP y el fomento del ahorro previsional voluntario. Al observar los resultados obtenidos luego de la implantación de los Multifondos, se aprecia que el promedio de la rentabilidad ha aumentado un 2,44% para el promedio de los trabajadores del sistema, independiente del fondo en que están. Lo interesante de destacar en este punto es que sólo con haber abierto el sistema a la posibilidad de invertir en instrumentos con una mayor diversificación y con fronteras de inversión más eficientes, ha permi60
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tido aumentar la rentabilidad en forma significativa. Si esto se lograra mantener durante toda la vida activa de un trabajador –lo que es perfectamente posible– se aumentarían las pensiones en un 65% respecto a la situación base. Otro cálculo ilustrativo muestra que lo logrado por los Multifondos en estos primeros tres años únicamente, permitirá aumentar las pensiones en un 7% de quienes se han visto beneficiados, aún considerando que no hay más cambios a futuro y asumiendo que se vuelve a la rentabilidad de antes. Por cierto, esto último no tendría por qué ser así, de manera que el potencial de mejoría por este concepto es todavía muy amplio. Difícilmente haya alguna medida que tenga tanto o más potencial que los cambios en la rentabilidad para mejorar las pensiones futuras. Esto no significa que se deba dejar de lado otro tipo de reformas, pero esta realidad permite ilustrar el punto de que el énfasis que se coloque en una u otra medida de política tiene que estar acorde con la magnitud del resultado que se pueda obtener. Y es claro que la rentabilidad es la herramienta fundamental para lograr mejores pensiones. Para impulsar la competencia se deben disminuir barreras legales a la entrada a la industria. La Superintendencia ha avanzado en este sentido, pero se puede seguir progresando en esa línea. También es importante crear las condiciones que aumenten la sensibilidad al precio. Cuando se habla de que el sistema no es competitivo, ello no se refiere necesariamente a la existencia de un monopolio, si no que al hecho de que en un sistema de cotización obligatorio la conducta de las personas no es demasiado sensible al precio. Este problema es ampliamente reconocido y por tanto hay que buscar formas para lograr que aumente la sensibilidad a factores de precio. Uno de los mecanismos es desarrollar campañas de educación a los afiliados, ya que cuando los afiliados entienden más a fondo el sistema, son más proclives a preocuparse de los temas de fondo. Un ejemplo claro de esto es lo que ocurrió en el caso de los Multifondos. A pesar de que la ley contempla un esquema automático de 61
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asignación a quienes no manifiesten explícitamente su preferencia por una de las cinco alternativas disponibles, la elección de fondos por parte de los afiliados superó toda expectativa. Buena parte de los afiliados eligió voluntariamente un fondo, lo que muestra que las personas, cuando cuentan con la información y toman conciencia de que es su pensión futura la que está en juego, reaccionan positivamente a los incentivos. Por último, el fomento a la competencia requiere terminar con la incertidumbre en materia regulatoria. Cuando hay permanentemente una amenaza de que el sistema va a experimentar cambios, ello inhibe el ingreso de nuevos operadores. Con todo, si se planteara una meta concreta, como lo sería, por ejemplo, el lograr un aumento de las pensiones en un 10%, ello se podría alcanzar por la siguientes vías: lograr aumentar la rentabilidad de las inversiones en 0,4% real anual; disminuir en 4,5 años las lagunas laborales, lo que implicaría hacer cambios en el mercado del trabajo; que la persona empiece a cotizar 3 años antes, o bien, postergar la edad de jubilación en 3 años. Claramente, las reformas que apuntan a mejorar la rentabilidad son las que generan menor discusión, y las que tienen un mayor potencial para lograr el objetivo buscado. Concluyendo, la reforma previsional de 1980 ha sido tremendamente exitosa, y por tanto no cabe hablar de que el sistema está en crisis. Muy por el contrario, la reforma salvó a Chile de una crisis. Por cierto, esto no obsta a que se puedan introducir modificaciones tendientes a perfeccionar su funcionamiento, fortaleciendo así su validación en la sociedad. El régimen privado de pensiones fue concebido como un mecanismo que entrega mayores grados de libertad a las personas, haciéndolas responsables de construir su propio futuro. Cualquier modificación debería profundizar en esta línea, y no introducir cambios para hacer que el Estado decida por las personas. En definitiva, hay que avanzar fortaleciendo el sistema, otorgando una mayor libertad, pero al mismo tiempo generando mayor responsabilidad. 62
IV el sistema de afp:
su aporte al desarrollo nacional
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Julio Bustamante J.
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Ex Superintendente de AFP, Director de ICR Chile Clasificadora de Riesgos
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La reforma al sistema de pensiones ha sido uno de los cambios más importantes que el país ha tenido en el ámbito económico-social en los últimos años. Sus efectos e impactos sectoriales, sobrepasan largamente el área de la seguridad social. El ahorro acumulado por los Fondos de Pensiones ha sido decisivo en el desarrollo y crecimiento sostenido de Chile en los últimos años. Por eso es importante hacer un análisis sobre el aporte de esta reforma al desarrollo nacional y ese es el objetivo de esta presentación. Quisiera iniciar estos comentarios, recordando una frase del Presidente Ricardo Lagos, cuando se promulgó la ley de los Multifondos, en la sala Montt Varas del Palacio de La Moneda, que fue consignada por el Diario El Mercurio, con fecha 2 de agosto del año 2002 :”Nos reunimos para celebrar los 21 años de un sistema que ha funcionado y ha sido exitoso y que ahora lo perfeccionamos porque vamos a tener cinco fondos”. Lo que el Presidente ha planteado, en términos de reconocer que este ha sido un sistema que ha funcionado, que ha sido exitoso y que naturalmente como toda obra humana requiere de perfeccionamientos, refleja, de alguna manera, la posición mayoritaria que el país tiene respecto del tema. 65
Chile ha cambiado notablemente, desde el año 81 hasta ahora, por un conjunto de políticas públicas y reformas estructurales que se han implementado, entre las cuales, un rol relevante, le corresponda a la que estamos analizando.
Me r c a d o d e C a p i ta le s
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En primer lugar, es importante destacar que hoy día no se discute el aporte de los Fondos de Pensiones en el desarrollo del mercado de capitales. El rol que esta reforma ha tenido en este mercado, ha sido uno de los aspectos más notables que se pueden destacar desde el punto de vista de nuestro análisis. En términos cualitativos, ha significado el desarrollo de instrumentos financieros, de oferta de fondos de largo plazo, que calzan perfectamente con los pasivos de los Fondos de Pensiones. El aumento de la demanda de valores y de nuevos títulos, el crecimiento de instrumentos específicos como bonos, acciones, derivados, instrumentos de renta variable, etc., la mayor profundidad de los mercados de valores, el desarrollo de los mercados de valores primarios y secundarios, etc., son hitos de gran significación. Cuando se analiza el tamaño del mercado hoy y se compara con lo que era el año 81, sin duda, algo pasó y lo que pasó fue que aquí hubo una reforma de pensiones, que ha tenido grandes efectos positivos. En cuando al perfeccionamiento de este mercado, los Fondos de Pensiones han sido claves en lo que ha ocurrido. El desarrollo de una industria clasificadora de riesgos, de tecnologías y servicios de información económica y financiera, el perfeccionamiento de la institucionalidad financiera en cuanto a regulación de conflictos de intereses, gobiernos corporativos, etc, el nacimiento de depósitos centralizados de valores, sistemas electrónicos de transacciones, disponibilidad permanente de recursos, presencia de inversionistas institucionales de alta rigurosidad y profesionalismo en términos de las decisiones que 66
adoptan, baja tasa de retiro de inversiones y excedentes, son hechos claros e indiscutidos. Cuadro 1
Participación de los Fondos de pensiones en el total de activos financieros (millones US$)
Instrumentos
1981
Dic 04
Títulos Estatales
797
17.464
21,9 veces
75%
Letras Hipotecarias y Bonos de Bancos
513
8.431
16,6 veces
97,5%
3%
211
Bonos de Empresas
71
7.459
104.5 veces
75%
25%
1.865
8,20%
92%
43.541
ar
% Fondos Previsionales en el Total de Títulos
Crecimiento Mercado de Capitales
65%
14.320
Monto Disponible
25%
4.366
5.235
47.430
9.06 veces
Depósitos a plazo
4.208
22.167
5.3 veces
-
1.117
Nuevo título
89,50%
11%
117
2.703
7.196
2,7 veces
37,20%
63%
4.519
38,8 veces
59,69%
Otros
13.527 111.264
35,40%
d
Total
y
Cuotas Fondos de Inversiones
D
Acciones (2)
es
ro
llo
% Disponible
Li be
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El cuadro anterior nos muestra, en términos de crecimiento y participación de los Fondos de Pensiones en el total de los activos financieros, lo que ha ocurrido en 24 años. En definitiva, los activos han aumentado 40 veces, y en algunos instrumentos como las letras hipotecarias, los Fondos de Pensiones, directa e indirectamente, han adquirido más del 80% de las mismas. Cuadro 2
Aportes de los Fondos de Pensiones sobre el Desarrollo Financiero (Periodo 1980-2001) Considerando Privatizaciones Sin considerar Privatizaciones
31% 46%
Fuente: Vittorio Corbo y Klaus Schmidt-Hebbel, Septiembre 2003. 67
En un estudio de Vittorio Corbo y Klaus Schmidt-Hebbel, que es uno de los mejores trabajos que he visto en los últimos años, en materia de impacto macro económico de los Fondos de Pensiones, se destacan aspectos de alta relevancia. Por ejemplo, en el ámbito de desarrollo del mercado financiero, considerando las privatizaciones, este estudio indica que el 31% del crecimiento se explica fundamentalmente por los Fondos de Pensiones; sin considerar las privatizaciones, el 46% del crecimiento de este mercado se explica por los Fondos de Pensiones.
ro
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Co n t r i b u c i ó n a l De s a r r o ll o d e l a I n d u s t r i a d e Se g u r o s
Li be
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y
D
es
ar
Un mercado donde los Fondos de Pensiones han tenido un rol de gran trascendencia en su desarrollo, es el de la industria del seguro. Si se analizan ciertos indicadores, por ejemplo, el de la constitución de reservas técnicas, actualmente estamos sobre los 16 mil millones de dólares, que se explican fundamentalmente por los Fondos de Pensiones, tal como se indica en el gráfico siguiente. Específicamente esto se relaciona con las rentas vitalicias que los afiliados contratan al momento de pensionarse, utilizando los recursos acumulados durante su vida laboral. Gráfico 1
Reservas seguros Previsionales
16.000.000
15.896.219
14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0
1984
1986
1988
1990
1992
Ver Corbo y Schmidt-Hebbel, K. (2003) op. cit. 68
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Las Compañías de Seguros operan fundamentalmente en tres ámbitos en su relación con el mercado de las pensiones. Uno dice relación con el seguro de invalidez y sobrevivencia, otro con el seguro de rentas vitalicias y un tercero con el Ahorro Previsional Voluntario (APV). Como se ha señalado, tenemos indicadores que nos reflejan claramente lo que ha ocurrido, desde el punto de vista de la constitución de reserva de las compañías. Estas han crecido producto de la reforma de pensiones. Gráfico 2
Prima Perceptiva
y
D
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ro
Prima
d
1996
1997
Li be
rta
Crecimiento (%)
P.I.B. 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5
llo
Desarrollo de la Industria de Seguros
1998
1999
Años
2000
2001
2002
2003
Gráfico 3
Montos de Pensión Aumentaron Pensión Promedio RENTAS VITALICIAS
13.50 13,00 12,50 11,50 11,00 10,50 10,00 9,50 9,00
en e ma -98 ys ep 98 en -98 ema 9 9 ys ep 9 9 en 9 9 e- 0 ma 0 ys ep 0 0 en 0 0 ema 01 ysep 01 en 01 ema 02 ysep 02 en 02 e ma -03 ysep 03 en 03 ema 0 4 ys ep 0 4 en 0 4 e ma - 05 y jun-05 - 05
UF
12,00
69
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En el ámbito de las rentas vitalicias, como modalidad de pensión que se paga al fin de la vida laboral de los trabajadores, estas muestran una tendencia clara de aumento. Hoy en promedio son equivalentes a 12,11 UF mensuales, como se indica en el Gráfico 3. Respecto de lo que ha ocurrido en la industria aseguradora y el impacto que en ella han tenido los Fondos de Pensiones, datos como los que se indican en el gráfico, reflejan lo que estamos comentando. Al año 84, pues todo el proceso de rentas vitalicias se empieza a generalizar a partir del año 83, las reservas acumuladas de las compañías de seguros eran 894 millones de dólares, representando un 3.4% del PIB, a diciembre del 2004 estamos cercanos a los 16 mil millones, lo que representa un 19% del PIB. La industria de seguros actualmente administra más de 10 veces los montos que en el año 1981 (Lefort y Walker 2001) Un aspecto importante: hoy el 78% de los ingresos en la industria aseguradora provienen de los Fondos de Pensiones. Sin duda, en este ámbito también hay un efecto positivo del impacto que han tenido los Fondos de Pensiones en un mercado específico.
Li be
Co n t r i b u c i ó n a l d e s a r r o ll o d el Me r c a d o d e l a V i v i e n da Gráfico 4
Inversión en Letras Hipotecarias por tipo de Inversionista (Marzo 2005)
Fondos de Pensiones 40% Compañías de Seguro 29%
Otros 22%
70
Fondos Mutuos 9%
ro
Cuadro 3
llo
El desarrollo del mercado inmobiliario chileno, a través del financiamiento de letras hipotecarias, mutuos y cuotas de fondos de inversiones inmobiliarios, se explica por los Fondos de Pensiones. Sólo en un tipo de instrumento, las Letras Hipotecarias, los Fondos de Pensiones, las compañías de seguros e indirectamente a través de otros inversionistas tienen más del 75% de estos instrumentos. Es decir, de cada tres casas que se han construido en este país en los últimos años, dos íntegramente han sido financiadas por los Fondos de Pensiones. Éste es un aspecto de gran trascendencia, desde el punto de vista del aporte de una reforma al desarrollo específico de un sector.
UF + 13,5
Préstamo máximo Plazo Máximo
70% valor vivienda 12 años (certificados con respaldo hipotecario)
2004 UF + 5,3 Más de 20 años 100% valor 40 años
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Tasa de interés real
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+/- 1981
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Aporte de la Reforma en el Mercado Inmobiliario
En materia de plazos y tasas de créditos hipotecarios, como se indica en el cuadro anterior, también este mercado ha tenido grandes cambios en beneficio de los consumidores y el país, que se explican por la existencia de estos inversionistas institucionales con flujos constantes de recursos de largo plazo. Hace 20 años las tasas eran de inflación más un 12% a 14%, hoy las tasas son de UF más un 4,5% a 5%. En cuando a plazos, los créditos hipotecarios, eran a 12 años, a 15 años máximo. Actualmente los créditos hipotecarios se están otorgando ya a 40 años.
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Co n t r i b u c i ó n a l d e s a r r o ll o d el s e c t o r d e I n f r a e s t r u c t u r a Gráfico 5
Participación de los Fondos de Pensiones en Infraestructura Pública (Octubre 2005)
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Fondos de Pensiones (Concesiones, Metro y EFE) 25,70%
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Otros 74,70%
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En materia de infraestructura pública, una sola cifra. De 7 mil millones de dólares que el país ha invertido en este sector en los últimos años, los Fondos de Pensiones han aportado 1700 millones de dólares. Prácticamente el 25% del total de las inversiones en el sector infraestructura pública, incluyendo concesiones e inversiones también en el metro, ferrocarriles, etc., ha sido financiado con los Fondos de Pensiones. Aquí podemos percibir que todo un desarrollo sectorial que el país ha tenido, ha estado basado en considerar como fuente importante de financiamiento, a los Fondos de Pensiones. Recuerdo que a mediados de los años 90, cuando se inició por parte del gobierno el proceso de planificación del desarrollo de la infraestructura del país para los próximos 15 años, tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Hacienda, ejecutaron un gran trabajo tendiente a determinar cómo se iba a financiar este proceso. Me acuerdo que nos correspondió trabajar muy fuerte respecto de este tema. Naturalmente que el proceso lo dirigía en esa época el Ministro de Obras Públicas y luego Presidente de la República, Ricardo Lagos. El plan específico lo desarrollamos y lo presentamos en un gran evento en Nueva York, donde queríamos mostrar no solamen72
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Me r c a d o d el T r a b a j o
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te lo que Chile estaba haciendo, sino cuál era su plan de inversión y cómo sustentábamos ese plan de inversión. Por esas casualidades de la vida viajé en el mismo avión y nos sentamos juntos con el entonces Ministro de Obras Públicas. Un viaje largo permite conversar bastantes horas respecto de muchas cosas, pero el fuerte de la conversación fue precisamente cómo los Fondos de Pensiones podían impactar en el desarrollo de este sector y cuál era, en definitiva, la percepción que el Presidente actual tenía respecto al aporte que podían hacer los Fondos de Pensiones para este desarrollo. La práctica ha demostrado que tenía la razón, desde el punto de vista de lo que ha ocurrido y cómo se podía sustentar un gran plan considerando una fuerte participación de los Fondos de Pensiones.
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En el mercado laboral también es posible ver los efectos que ha tenido esta reforma. Existe un trabajo de Sebastián Edwards y Alejandra Cox Edwards del año 2002, que refleja cosas interesantes. Uno de los aspectos más importantes de la reforma en el mercado laboral es que redujo el impuesto al trabajo. Las contribuciones disminuyeron, eso genera aumento de empleo formal, aumento de la oferta total de trabajo, aumento en el empleo total. En términos específicos ¿qué se podría decir desde el punto de vista de la contribución de la reforma de pensiones en este ámbito? Por efecto de la reforma el empleo total se estima que ha crecimiento entre 1.3 y 3.7%. En términos de efectos en la formalización del trabajo. El empleo en el sector formal aumenta en un rango entre un 3.2 y un 7.6% atribuible a la reforma de pensiones. En cuanto al sector informal, este se reduce entre 1.1% y 1.3%. Edwards S. y Cox A. (2002) Reformas Económicas y Mercados Laborales: Aspectos relativos a políticas y lecciones derivadas del Caso Chileno, en www.cepchile.cl 73
I m pac t o s o b r e el Ah o r r o N ac i o n a l
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Cuadro 4
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La reforma de pensiones puede impactar el ahorro nacional a través de cuatro canales: (i) Déficit pensional de transición y grado de ajuste fiscal a dicho déficit (ha sido de un 3,4% promedio en el período 1981-2001, proyectándose que llegará a 0% en 2040) (ii) Respuesta del ahorro privado al déficit fiscal (iii) El nuevo ahorro obligatorio en las AFP (tiene una tasa promedio de 4,6% del PIB en el período 1981-2001) (iv) Respuesta del ahorro privado voluntario al ahorro obligatorio (fue negativo en el período -4,5% con tendencia creciente).
Ahorro público total
Respuesta ahorro privado
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Respuesta ahorro voluntario
Efecto total
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0.6
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-1.66
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-2.55
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Ahorro obligatorio hogares
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-1.28
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Efecto de la Reforma en el Ahorro Nacional
Vittorio Corbo y Klaus Schmidt-Hebbel, en el estudio ya citado, han estimado que en relación a la tasa de crecimiento promedio anual de ahorro en el período 1981 al 2001, un 2.3% se explica por la reforma previsional. Es decir, los Fondos de Pensiones han contribuido en un 2.3% al incremento de esta tasa y en términos de la tasa de inversión, un 1.2% se explica por los Fondos de Pensiones en el mismo período.
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Gráfico 6
Efecto de la reforma en el Ahorro Nacional (% PIB) 18 16
2,3
14
2,6
12 10
11,50
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Inicial NO explicado por la reforma previsional Explicado por la reforma previsional
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I m pac t o s o b r e l a I n v e r s i ó n D o m é s t i c a
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Nos podríamos preguntar ¿cuánto del crecimiento de la inversión observada a partir de los años 1980 es atribuible a la reforma de pensiones? La tasa de inversión doméstica aumentó en 2.1% del Pib a partir del año 1981. El aporte promedio de la reforma en periodo 1981-2001 se estima en un rango de 0.3% a 2.8% del PIB. Con un valor intermedio de 1.2% del PIB Ajustando el cambio en la tasa de ahorro nacional por la reducción estimada de la tasa de ahorro externo, se obtiene el siguiente rango para los efectos de la reforma sobre la tasa de inversión doméstica: - Máximo: - Estimación punto intermedia: - Mínimo:
2.8% del PIB 1.2% del PIB 0.3% del PIB
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Gráfico 7
Efectos sobre la Inversión Doméstica (% PIB) 1
1,20
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NO explicado por la reforma previsional
20,60
20,60
Explicado por la reforma previsional
0 0 Desde 1981
1960-1980
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Gráfico 8
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Incremento de la Tasa de Ahorro
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Tasa de Inversión (1960-1980)
NO explicado por la reforma Explicado por la reforma
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Tasa de Inversión (1981–2001)
Re f o r m a y C r e c i m i e n t o d el PIB Combinando las estimaciones de los efectos de la reforma sobre la inversión, los mercados laborales y la productividad total de factores, Vittorio Corbo y Klaus Schmidt-Hebbel han podido calcular rangos para determinar la contribución de la reforma de pensiones al crecimiento histórico entre 1981 y 2001. En términos de crecimiento económico, alrededor de un 0,5% de 76
la tasa promedio de un 4.6% de crecimiento del PIB que hemos tenido en el período que se está analizando, se explica fundamentalmente, por la reforma de los Fondos de Pensiones. Cuadro 5
Contribución de la Reforma previsional al Crecimiento del producto interno bruto Máx.
Med.
Mín.
4.6
4.6
4.6
Ahorro e inversión
0.03
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Mercados laborales
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Crecimiento PIB (promedio 80-01)
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Debido a reforma: 0.10
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Contribución total
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Gráfico 9
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Tasa Crecimiento del PIB
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Tasa Crecimiento Promedio 1960–1980
Tasa Crecimiento Promedio 1981–2001
COM E NTARIOS FINA L E S Finalmente, no quiero dejar pasar esta oportunidad para referirme a lo que se ha planteado fundamentalmente en los últimos meses, en cuanto a propuestas de perfeccionamiento y ajustes al sistema. 77
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En primer lugar, hay que ampliar la cobertura. En esta materia hay algunas ideas que se deben trabajar. La factibilidad de crear cuentas familiares con aportes compartidos. Las cuentas bipersonales, en Chile han existido históricamente desde hace mucho tiempo y siento que aquí hay un tema muy importante, que es el reconocimiento, a la administración del hogar que la mujer tiene y que el hombre de una u otra forma no tiene. Quisiera hacer un comentario de un trabajo que hace bastantes años atrás hicimos en Rancagua. En esa zona el tema de las temporeras es un tema sumamente puntual y específico y analizamos qué hacer considerando esa realidad. En la práctica uno llega a la conclusión, reconociendo las características de ese mercado laboral, que una fórmula es apuntar a conceptos como el indicado. También es importante avanzar hacia un sistema de cotización obligatoria de los trabajadores independientes. Cuando estábamos en la Superintendencia hicimos un trabajo intenso en términos de determinar la cantidad de trabajadores independientes que mensualmente tienen vínculos tributarios con impuestos internos. Pequeños comerciantes, profesionales, gente que trabaja por cuenta propia, etc. Llegamos a la conclusión que habían más de 800 mil profesionales y trabajadores que tenían vínculos mensuales, por vía de boletas, declaraciones de impuestos, emisiones de facturas, pago de impuesto, entre otros. Ahí hay toda una base que permite ir generando un proceso de obligatoriedad en los temas de aportes a cuentas de pensiones. Probablemente sea el sector más fácil de enfrentar, porque hay un sector informal, mayor, que no tributa, que no está afecto a vínculos tributarios. Aquí hay un tema de gradualidad donde uno puede ir empezando por ciertas áreas. En el año 92, 93 con el Ministro del Trabajo Cortázar, hicimos algo importante en esta dirección. Estimamos que había mecanismos para buscar incentivos que permitieran aumentar la cotización y la afiliación de las trabajadoras de casa particular. Se promulgó la ley, que pocos hoy recuerdan, de cotizar un 4.11% con el objeto de generar 78
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una indemnización por años de servicios, beneficio que ese sector no tenía. Lo que ocurrió fue que un grupo muy importante de personas atraídas por este incentivo, empezaran a cotizar y se afiliaron en el sistema. La incorporación gradual de las fuerzas armadas, es también un importante tema de país que hay que enfrentar. Es un sector de nuestra fuerza de trabajo, que no está adherida al sistema de capitalización y creo que hay que avanzar para que ello se produzca. Todos sabemos los niveles de déficit fiscal que hoy día existen de este sector en el ámbito previsional público. Se requiere un esfuerzo importante nacional para los efectos de incorporar a este sector al sistema de capitalización individual, partiendo por las nuevas generaciones de personas que se incorporan a las Fuerzas Armadas y de Orden. En segundo lugar, en materia de costos del sistema, he estado trabajando en el ámbito de la oferta. Sé que se han hecho muchos estudios y muchos trabajos con el ámbito de la demanda. Creo que hay que generar una flexibilidad operativa del sistema mucho mayor de la que hoy día tenemos. Aquí hay una gran cantidad de costos ocultos y costos que por las tecnologías hoy día podemos cambiar. En definitiva se requiere una mayor flexibilidad, también en términos del modelo. Hoy día el modelo es integrado en términos de administración de cuentas y administración de fondos. En el ámbito de administración de cuentas se pueden cambiar muchos aspectos inherentes a la forma como hoy día son abordados y prever que van a disminuir fuertemente los costos si logramos una mayor externalización y manejo conjunto de algunas áreas, como se hizo en cuanto a depósito centralizado de valores o en el ámbito de recaudación en otros países. En materia de competencia, hay que buscar instrumentos que sean realistas y efectivos que apunten a elevar la sensibilidad a precios. Hay que flexibilizar las comisiones, fundamentalmente con instrumentos que generen incentivos de permanencia. Asimismo, en este ámbito es necesario considerar la factibilidad de reestructurar el modelo organizacional de la industria, reconociendo la posibilidad 79
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de avanzar hacia administradores de cuentas y administradores de Fondos de Pensiones. En cuanto a si se permite el ingreso de los bancos a esta industria, en mi parecer, esta es una discusión absolutamente ya madura desde el punto de vista técnico y ahora lo que corresponde es tomar la decisión. Esto está muy ligado a un nuevo modelo de organización de la industria que se puede dar, desintegrando o segregando la actual estructura. Respecto a las inversiones, si queremos subir las pensiones tenemos que mejorar aún más la rentabilidad de los fondos. Ese es el principal factor para mejorar las pensiones. Eso apunta a generar un proceso de conformación de portafolio y de alternativas de inversión mucho más amplio y flexible, ampliando los márgenes de inversión en el exterior, perfeccionar el instrumento de garantía de rentabilidad mínima que hoy genera distorsiones y efectos manadas. El APV hay que masificarlo para trabajadores de rentas medias y bajas, generando incentivos tal como hoy existen para los trabajadores que pagan impuestos y que se beneficias con el incentivo tributario, al cual no acceden los afiliados que están exentos de impuestos. Por último, en el tema de crear el pilar de protección social, creo que aquí está el gran desafío para los efectos de enfrentar los temas que han sido mencionados como críticos del sistema en cuanto a densidad y montos de pensión. Hay que apuntar a crear un nivel básico de cobertura, especialmente considerando el sector con baja densidad de cotizaciones, que reconozca la realidad del mercado laboral y cuyo financiamiento sea con aportes públicos del presupuesto, producto de una solidaridad nacional, generando beneficios mínimos gradualmente garantizados y reconociendo especialmente la realidad de la mujer trabajadora, cuya baja densidad de cotizaciones está dada fundamentalmente por la maternidad y el cuidado de los hijos menores.
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V UNA MIRADA HACIA EL FUTURO Jorge Millán B.
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Vicepresidente de la Unión Nacional de Trabajadores (UNT)
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El sistema previsional cumplió 25 años. Hay 7,3 millones de afiliados, de los que cotizan sólo 3,5 millones. En nuestro país ocurre que cada vez que hay elecciones parlamentarias o presidenciales reflota el tema del sistema previsional, ya que esto atrae votos. Lo que me preocupa es que después de estas elecciones de nuevo se deje de discutir este sistema. Esto es lo que viene ocurriendo desde 1989. De una vez por todas debe haber voluntad política para realizar las necesarias reformas que hemos venido planteando durante años los trabajadores. Deseo que no pase lo de siempre, que la discusión sea sólo parte de las campañas políticas, y que no se haga nada para humanizar, democratizar, transparentar y hacer partícipes a los usuarios del sistema. El movimiento sindical debe hacerse cargo de una demanda en torno al tema de las pensiones. Básicamente, compartimos la tesis de tres pilares, que nace de la preocupación del Banco Mundial en torno a la previsión social. Cuando Chile empieza a exportar su sistema, tal como exporta fruta o vino, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otras instituciones comenzaron a preocuparse del sistema previsonal chileno. Estamos de acuerdo con estos tres pilares: la acumulación para 83
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un piso mínimo social, basado en aportes privados y públicos que cumple su rol redistributivo al asegurar, a todo evento, las pensiones mínimas y asistenciales, acompañadas de prestaciones de salud, programas para la tercera edad, capacitación y reciclaje profesional; un sistema de ahorro forzoso sobre la base de cuentas individuales (o virtuales, como los casos brasileño y sueco) de montos específicos de salarios diferidos, destinados a generar ingresos dignos en los períodos de carencia; y un sistema de ahorro voluntario, con estímulos tributarios, laborales y económicos para financiar complementariamente pensiones y jubilaciones más cercanas a los niveles de calidad de vida pretérita del trabajador y su familia que, de acuerdo a la experiencia mundial proviene, casi en su mayoría, de acuerdos contractuales, producto de negociaciones colectivas al interior de las empresas. Estos principios son positivos en la medida que éstos sean resguardados por una regulación que proteja a los trabajadores. La capitalización individual de ahorros previsionales es un sistema ya implantado en Chile y nadie podría decir que lo venimos conociendo recién hoy día. Incluso más, si comparamos al sistema con un niño, tras 25 años ya sabemos cuáles son sus defectos. A lo mejor él no salió bueno para la pelota, a lo mejor no salió bueno para nada, pero hay que buscar una fórmula para el que el niñito no tenga problemas, porque el efecto de este niño enfermo nos puede afectar a millones de chilenos. Por lo tanto, los cambios tienen que apuntar al crecimiento de este niño y a la forma como lo hacemos desarrollarse mejor de lo que lo ha venido haciendo. De eso se trata, no de decir “saquemos al niño de la cancha y cambiémoslo por otro”; no, este niñito ya conoce más o menos la cancha y, por lo tanto, lo que hay que hacer es buscar una fórmula para que sea más productivo y nos vaya bien a los que somos socios del sistema. En ese sentido, esto ya está asumido, ya está aprobado y cuenta con mayores exigencias y menores externalidades negativas para el segmento de la población para la cual está diseñado. Nosotros cree84
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mos que el sistema está diseñado para los 3,5 millones de chilenos que son los que cotizan normalmente, que son los asalariados, la mayoría del sector formal, con ingresos superiores a 2,5 ingresos mínimos mensuales y con rotación de empleo más o menos de 5 años. Éste es un beneficio que tienen estos trabajadores sin lugar a dudas, pero para cumplir sus objetivos debe irle bien también a la economía, o bien, el trabajador debe estar incluido en la economía, porque a éstos el sistema los va a proteger. El resto de los chilenos no cuentan con esta protección. Según una encuesta de la Universidad de Chile, junto a la Universidad de Pensylvania y a la Subsecretaria de Previsión Social, de esos 3,5 millones de cotizantes, el 50% no va a tener derecho siquiera al subsidio estatal. Estos cotizantes no tienen mayores beneficios, sino, por el contrario, dados los escasos aportes de ahorro que realizan, el sistema les resulta indiferente. Así, éste no es aún un sistema legitimado y valorado socialmente y es aquí cuando tenemos que decir con franqueza, mirándonos a los ojos, que cuando se crea un sistema y los que ponen la plata no tienen ningún tipo de participación, encontrándose que todo pasa, sin tener el espacio para opinar al respecto, la verdad es que cuesta legitimarlo. Tenemos que hacernos cargo de los problemas del sistema. Un primer problema es el carácter monopólico de las comisiones que pagan los afiliados, lo que se produce por la concentración del sistema. Cuando existe la libertad para elegir AFP según cuál me conviene más, sea porque me baja los costos administrativos o porque me atiende mejor, se produce competencia entre las AFP. Pero, ¿qué ocurre hoy día? Las AFP entregan todas lo mismo, solamente hay variaciones muy pequeñas en cuanto a los costos de administración, pero aquí falta competencia. Por lo tanto, creemos que el sistema es monopólico y hay que buscar una fórmula para hacerlo más atractivo. En la medida que lo hagamos más atractivo, no tan sólo les va a ir bien a los que están pagando hoy día, sino que se atraerá además a los que no están en el sistema. 85
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Además, existen inequidades tributarias, no hay mecanismos de participación, la cobertura está estancada, se discrimina a las mujeres que trabajan 5 años menos y reciben una remuneración menor a la que reciben los hombres; hay un fondo de rezago –que no se sabe que va a pasar con él–, hay una mora previsional que está llegando a cerca de 500 millones de dólares y se requieren 20 años para recibir el subsidio mínimo estatal. Nuestra propuesta, al respecto, es bajar gradualmente ese requisito porque la rotación, la flexibilidad laboral y todos los elementos del mercado han hecho que se requiera una nueva mirada del sistema porque es evidente que este no es el escenario económico ni político de los años ochenta cuando se creó el sistema, por lo tanto, hay que tener una mirada diferente y no quedarse pegados en el pasado. Por otro lado, y esto no es para politizar el tema como cualquiera podría creerlo, pienso que cuando hablamos de previsión, entran también a la conversación las Fuerzas Armadas. Porque, sea como sea, son parte de la sociedad. Todos los chilenos tenemos que hacer un aporte para que las fuerzas armadas tengan un sistema previsional, que no es posible seguir manteniendo en los mismos términos actuales. Los desafíos del siglo xxi en la administración de la seguridad social, incluyen un carácter social en el funcionamiento de las empresas. ¿Por qué no negociar colectivamente la afiliación en algún momento como lo tienen las cajas de compensación o las mutuales de seguridad? Es probable que el hecho de negociar colectivamente signifique la entrada de un grupo grande de personas, lo que a cualquier AFP interesaría y, al mismo tiempo, una negociación le permitiría a ese sector salir más favorecido que individualmente. Es decir, hay maneras y fórmulas porque existen buenos ejemplos en Chile que han tenido éxito, como son, precisamente, las mutuales de seguridad y las cajas de compensación. Asimismo, debemos incrementar los niveles de transparencia. Vale decir, en la medida en que nosotros participemos y democraticemos el sistema, la corrupción y dominios monopólicos se inhibirán. 86
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Nosotros, de alguna manera, nos vamos a proteger de aquellos que en algún momento se puedan ver tentados por esos miles y millones de dólares que están ahí en el fondo, o que por un mal manejo algo salga mal. Para esto, el movimiento sindical debe recuperar un efectivo rol de representatividad, ya no sólo a través de manifestaciones de masas, propias de los siglos xix y xx, sino abriéndose a un diálogo social. Nosotros privilegiamos más la cooperación que la confrontación y en este tema, como en los otros temas laborales, económicos y de modelo, no tenemos ningún problema de discutirlo, no tenemos veto, de lo que vayan a proponer los empresarios como de lo que nosotros coloquemos sobre la mesa. En este país hay una miopía de no entender que si no dialogamos los actores sociales y económicos y el Estado, vamos a tener dificultades como las están teniendo otros países. El diálogo es el camino al entendimiento y es la búsqueda de las razones de los cambios. Nosotros no somos los dueños de la verdad respecto a los cambios que planteamos, pero permítanme decirles que ustedes también deben darse tiempo para pensar de que tampoco tienen toda la razón en lo se ha dicho aquí. Lo mejor lo podemos hacer en conjunto y con cooperación y diálogo, sin confrontación, creemos que ese es el camino. Debemos incorporar los elementos de representatividad basados en el manejo de la información y en la acción sobre el instrumento de acumulación de capital financiero más importante que ha existido en la historia de la humanidad: los Fondos de Pensiones. Siguiendo con los desafíos del sistema, éstos no deben ocultar la falencia de la economía del país que no tiene nada que ver con el sistema. Mientras exista la cesantía crónica habrá cesantes que van a tener lagunas previsionales lo que, por supuesto, que no es culpa del sistema. Asimismo, el alto nivel de informalidad laboral, con más de un millón de profesionales que en este país boletean, tampoco tienen ningún tipo de protección social, además de los vendedores ambulantes o de los cuidadores de autos. Los bajos salarios tampoco 87
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permiten que la gente se pensione en buenas condiciones. Hay que asumir que también el modelo, el sistema económico en Chile, crea falencias que de alguna manera deterioran el sistema de pensiones. El camino de reformas que deberíamos seguir debe apuntar a la disminución de los costos de administración y comercialización incentivando las prácticas de la afiliación colectiva. La lógica actual del sistema de pensiones se centra en la AFP. Ello si bien ha sido correcto durante estos años de implementación del sistema, deberíamos invertir ese orden, el centro debe ser el fondo de pensiones. Por otra parte, no es posible continuar con el mismo modo de financiamiento ni con el sistema privilegiado de las Fuerzas Armadas. Se debe crear una especie DICOM para los empresarios que no cumplen las leyes laborales y de seguridad social. ¿Por qué tenemos que seguir manteniendo la distinción entre chilenos de primera y de segunda? Si yo me atraso en una casa comercial, me registran en DICOM, después no encuentro trabajo, se me persigue por no haber pagado dos o tres cuotas en una casa comercial, mientras que a los empresarios que se quedan con la plata de los trabajadores no les pasa absolutamente nada. Las empresas quiebran y después nacen con otra razón social. ¿Cómo seguimos con esos malos empresarios? A los buenos empresarios hay que incentivarlos para que sigan por ese camino y qué bueno que cada día sean más, pero también hay que darles un castigo a los malos, el camino para ganar plata no es explotar a los trabajadores quedándose con su plata para la previsión. Así como a nosotros se nos persigue cuando nos atrasamos por alguna razón en una casa comercial, también los empleadores debieran estar en un DICOM para que se sepa claramente quien se quedó con plata de los trabajadores y se les impida levantar otra empresa mientras no paguen su deuda. Creo que hay que copiar las cosas buenas. En el seguro de cesantía, el que no paga no obtendrá un crédito en la CORFO ni en el Banco del Estado y, al pasar un año, se le retienen los impuestos. Es decir, éste tiene que pensarlo varias veces antes de hacer una maldad. Sin embargo, en el sistema previsional, les queda 88
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abierta esa la posibilidad. El Estado no puede seguir subsidiando a los malos empresarios. Además, debemos elevar el rol regulador del Estado. Instaurar un sistema de regulación de precios, al estilo del impuesto en la ley eléctrica. Por otro lado, se debe crear una AFP estatal que actúe como factor equilibrante en el sistema. Decimos esto que, a lo mejor, puede ser técnicamente rechazado por muchos de ustedes, pero permítanme decir lo siguiente: si el Banco del Estado está en el sistema financiero frente a los bancos privados y FONASA, frente a las ISAPRES y hay que reconocer que tanto FONASA como el Banco Estado se han visto obligados a mejorar sus servicios precisamente gracias a la competencia, entonces, ¿por qué este monopolio? ¿Por qué el Estado se retira y nos deja enfrentados a trabajadores y empresarios cuando debiera jugar un papel mucho más importante que el que hasta ahora ha venido jugando? Respecto a la entrada de otros actores al sistema, que es otro debate que hay en estos momentos en el país, que los bancos y las financieras entren este mercado, ello no nos parece una buena idea. Mientras no discutamos primero una reforma al funcionamiento del sistema, ¿para qué van a entrar más? Si no hay competencia, va a ser más de lo mismo. Nosotros creemos que si van a entrar otras empresas es para competir, pero no para competir quitándoles los clientes a través de “mira, yo te manejo tus platas, así que trae los trabajadores para acá, porque en la medida que tú los traigas yo te doy mejores beneficios a ti como empresa”. Se van a quitar los nichos de mercado entre ellos mismos, pero ¿cuál es la competencia y cuáles los beneficios para los trabajadores? No propiciamos esta reforma mientras no se hayan corregido las variables, a las cuales ya me he referido, que afectan este mercado. Se debe lograr relacionar los costos y eficiencia de las AFP generando una cotización fija que se haga cargo de los costos fijos del sistema y una comisión variable. De otra manera seguiremos con la rentabilidad del fondo cercana al 11%, mientras las AFP duplican esta ganancia del fondo de pensiones. 89
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Proponemos, también, que las inversiones de los Fondos de Pensiones se realicen en los sectores en que no se discrimine a la mano de obra sindicalizada, vale decir, que se cuide de que esa inversión no se haga donde se hagan malas prácticas sindicales, donde no se paguen los sueldos o no se cumplan las obligaciones previsionales. Además, proponemos que las inversiones, sobretodo las con capital de riesgo, apunten a la creación de medios productivos, que tengan una elasticidad de creación de empleo superior al promedio para este tipo de inversiones y también en las inversiones en que exista respeto al medio ambiente.
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Para terminar presento algunas propuestas para la reforma.
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1. La creación de comités de usuarios de AFP, tal como existe en el sistema de Administradoras de Fondos de Cesantía (AFC). Si hablamos de participación de los trabajadores, nos preguntamos porqué no tener una comisión de usuarios como mecanismo de participación de los trabajadores al interior de las administradoras de los Fondos de Pensiones, tal como existe actualmente en las AFC. Para qué buscar un mecanismo nuevo, si ya hay comisión de usuarios en el sistema AFC y son las mismas AFP las que dirigen el sistema de seguro de cesantía. 2. El sistema debe crear incentivos para ampliar cobertura y atraer a los independientes. En una encuesta en que se entrevistaron a personas no afiliadas al sistema, preguntándoles por qué no estaban, las razones expuestas eran que este sistema no está vinculado a nada y que les gustaría que estuviera vinculado a la educación. El sistema permitiría crear espacios para que yo o mi hijo pueda educarse mejor, para poder acceder a la vivienda o tener garantías tributarias, además de tener premios a la permanencia en el sistema previsional o en la AFP. En la medida que eso ocurra estamos seguros de que vamos a tener una cobertura, tal vez no con el éxito que queramos todavía, pero indudablemente, le vamos a abrir un espacio que hoy día no tienen. 90
3. Rebajar gradualmente de 20 a 10 años el requisito para acceder al subsidio mínimo de Estado, ya que es prácticamente imposible para mucha gente cumplir con los 20 años de cotizaciones para acceder a este beneficio. 4. Resolver la discriminación a la mujer. La mujer trabaja 5 años menos y recibe una remuneración un 25% menor que la de los hombres. Se debe buscar maneras de terminar con las discriminaciones a la mujer.
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5. Declaración y no pago (mora pevisional). No es posible que el Estado siga subsidiando a los malos empresarios en desmedro de los buenos empresarios que si cumplen con sus obligaciones.
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Antes de finalizar, consecuente con el diálogo social, quiero mencionar que tenemos un convenio con la Asociación de AFP, para abordar uno de los temas fundamentales: la falta de cultura previsional. Éste es uno de los graves problemas, porque muchas personas no saben tomar decisiones, por ejemplo respecto al tipo de fondo donde deben invertir sus ahorros previsionales. Gracias al buen criterio del directorio de la asociación, que nos acogió permiténdonos sentarnos a su mesa, sin tener que estar de acuerdo en todo, pero respetándonos, podemos discutir temas con racionalidad. Hemos tenido un primer, podríamos decir, ensayo, donde reunimos dirigentes sindicales del área de Curicó con gente de la Asociación, para hacer un intercambio de opiniones frente a los dirigentes sindicales. Con esto creemos que vamos por el buen camino de capacitar, de dar cultura y mandar un mensaje claro de que es posible que empresarios y trabajadores puedan tener acuerdos serios.
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VI COMPATIBILIZAR PROTECCIÓN Guillermo Larraín R.
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Ex Superintendente de AFP*
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SOCIAL E INCENTIVOS: POR UNA REFORMA PREVISIONAL INTEGRAL
* A la fecha del seminario el Sr. Guillermo Larraín ejercía el cargo de Superintendente de AFP
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Quiero comenzar haciendo algunas reflexiones respecto al origen de la reforma, para luego identificar cuáles son sus problemas y entregar las soluciones sobre las que Superintendecia ha trabajado.
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U n a r e f o r m a i m p o r ta n t e , n e c e s a r i a y co n t r o v e r s i a l Esta es una reforma cuya importancia radica en el impacto que ha tenido sobre la economía. Este ha sido significativo en el ámbito macro económico y financiero. La necesidad de hacer una reforma previsional en Chile, estaba más o menos clara desde 1958 cuando Aníbal Pinto Santa Cruz en su libro “Chile: un Caso de Desarrollo Frustrado” y Jorge Ahumada en “En vez de la miseria”, ya señalaban los problemas que tenía el sistema previsional antiguo. El Presidente Eduardo Frei Montalva intentó hacer una reforma en 1964 y luego en 1967 trató de crear un fondo de capitalización de los trabajadores. Esto muestra cómo la idea de reformar el sistema previsional era bastante clara y nos entrega una panorámica de cuán necesaria era una reforma. 95
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Sin embargo, es una reforma controversial, fundamentalmente por el contexto político en el cual ésta tuvo lugar. Como es típico de los gobiernos autoritarios, lo que primó fue la falta de discusión pública con que se concibió esta reforma. Pero el país cambió mucho y tenemos hoy, una discusión muy fructífera, seria y técnica en materia previsional. Cabe señalar, además, que el sistema previsional, no es sólo las AFP. El sistema previsional se compone de tres pilares y en el segundo pilar, que es el obligatorio y contributivo, no sólo están las AFP. Si bien, las AFP son las protagonistas en la fase de acumulación, la fase que nos interesa realmente es la de desacumulación, ya que ése es el fin del sistema previsional. Ahí están también las Compañías de Seguros de Vida, que, creo, no se sienten igualmente parte del sistema previsional. Es importante la interacción de todos los actores a la hora de analizar el sistema. No se puede juzgar exclusivamente al sistema de AFP, por la situación en la que nos encontramos ahora, ya que debemos considerar que hay problemas propios de un proceso de transición. No tengo la visión de que el traspaso hacia el sistema de AFP haya sido del todo voluntario. Debemos recordar que hubo una disminución en la cotización y por ende un incremento inmediato en la remuneración líquida de los trabajadores, lo que parcialmente provocó el traspaso masivo de trabajadores del antiguo sistema al nuevo. Este traspaso no fue producto de una elección seria e informada sobre las virtudes del nuevo sistema de capitalización, sino más bien producto del beneficio a corto plazo que significaba. En segundo término, los Bonos de Reconocimiento que tienen todos los trabajadores que actualmente jubilan a través del sistema de AFP, considera para su cálculo las remuneraciones percibidas en un período en que la tasa de cesantía en Chile era del 13 ó 15%, por lo que muchos trabajadores estaban desempleados o tenían salarios reducidos. Así, el bono tiene un valor muy bajo, lo que tiene una implicancia sobre el nivel de las pensiones que hoy día está otorgando el sistema de AFP. El tercer elemento de 96
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la transición importante que es necesario mencionar, es el daño previsional. Hasta el año 1988, a los trabajadores del sector público se les cotizó por bastante menos de su salario real, por lo que aquellos que se cambiaron al sistema nuevo registran menos ahorro previsional del que debieran y, evidentemente, eso tiene una implicancia negativa sobre el nivel final de sus pensiones. En cuarto lugar, el impacto del mercado del trabajo en los inicios del nuevo sistema. La realidad de los años ochenta, es que la tasa de desempleo llegó prácticamente al 25% en 1983 y estuvo por sobre el 10% hasta 1988. Durante ese periodo y hasta aproximadamente 1993 ó 1994, el sistema de capitalización tuvo las mayores rentabilidades y, por lo tanto, muchos trabajadores no lograron aprovecharlo totalmente. Quinto, la situación actual también es consecuencia del alto costo que han pagado los afiliados al pasar de la fase de acumulación a desacumulación. Aunque la ley de rentas vitalicias corrigió esta falencia el año 2004, el primer proyecto que fue enviado al congreso en 1994, fue una de las últimas leyes enviadas por el Presidente Patricio Aylwin. El mal funcionamiento se reflejaba en que las comisiones por el traspaso de la fase de acumulación a la de desacumulación llegaron a su peak de 6% en 1999. Además, el que las personas se jubilaran mucho antes de lo que debieran, en promedio, a los 54 años de edad las mujeres y 56 años los hombres, tuvo un impacto brutal en el nivel final de las pensiones. Finalmente, otro aspecto fundamental, es la transición fiscal. Chile ha gastado a razón de 4% del PIB por 25 años, un 100% del PIB, en transición fiscal, lo que es importante y va a continuar por los próximos 15 años, así que a la larga vamos a tener invertidos 160% del PIB en esta transición. Espero que la próxima reforma la podamos hacer antes de los 10 años que duró la discusión de rentas vitalicias porque hay problemas que efectivamente hay que corregir pronto.
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Esta reforma previsional es la única exportación institucional que ha hecho Chile, lo que si bien es un aspecto destacable, también debemos considerar que el sistema ha tenido errores que se han ido corrigiendo lentamente. Como toda obra humana, el sistema es perfectible y ésta es una consideración necesaria a la hora de hacer una evaluación. El Presidente Lagos tiene una visión bastante positiva, que se demostró cuando lanzó los Mulifondos, una reforma importante y necesaria que todos valoramos hoy día, pero el Presidente Lagos dijo también que era necesario conocer mejor las falencias del sistema, porque él intuía que había falencias. Frente a esto, el gobierno hizo dos cosas importantes. La primera fue echar a andar la Encuesta de Protección Social que está disponible para todos en el sitio web proteccionsocial.cl, con datos al año 2002 y pronto deberían estar disponibles los datos de 2004. Lo segundo que hizo el gobierno fue formar en la Superintendencia de AFP un equipo de trabajo que nos ha permitido en 2 años preparar una propuesta de reforma ambiciosa y técnicamente solvente. Asimismo, en el mes de noviembre estuve en un seminario de Expansiva que está trabajando en un proyecto para reformar el sistema previsional y que contó con la participación de más de 20 expertos. De este modo, creo que ninguna reforma en Chile habrá tenido tanto apoyo técnico como el que pudiera tener la reforma que hará el gobierno de la Presidenta Bachelet y a cuyos desafíos quiero enfocarme ahora. Yendo más al fondo, es decir, a nuestra estrategia de desarrollo como país, cabe señalar que Chile se está integrando al mundo comercial y financiero y, eventualmente, también algún día al del trabajo. Si queremos ser competitivos y participar activamente de ese mundo, tenemos que buscar formas inteligentes y generosas que mitiguen los riesgos de la globalización. La propuesta es compatibilizar una adecuada protección social con incentivos para que los trabajadores participen del sistema. 98
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¿Cuáles son los aspectos del Sistema Previsional que podemos mejorar? El sistema ha tenido un éxito financiero claro y quiero dar a conocer un sólo dato relativo a la construcción habitacional en Chile desde el año 60 en adelante. Según datos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), a partir de la reforma previsional se produce un “boom” impresionante en materia de construcción habitacional privada. (Ver Gráfico 1). El 70% de la inversión habitacional privada está asociada al sistema de pensiones, por lo tanto, éste no es un sistema que haya beneficiado única y exclusivamente a las grandes empresas, que evidentemente se han beneficiado mejorando la inversión y el crecimiento, sino que también ha llegado a un vasto sector de la población.
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Gráfico 1
Evolución de la construcción en Chile
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(miles de viviendas)
Privadas
Fuente: CEPAL, Serie Financiamiento del Desarrollo
Además de la vivienda, las AFP financian educación e infraestructura, pero en forma indirecta, que es la forma correcta de hacerlo, pero el régimen de inversión es denso y complejo, lo que se puede mejorar. Para que los próximos 25 años tengan la probabilidad de ser 99
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como los últimos 25 en materia de inversión, tenemos que flexibilizar ese régimen y avanzar hacia la supervisión basada en riesgo. Nuestra política en esta materia ha sido contratar una consultoría que va a empezar a operar en la segunda quincena de enero de 2006 y que va a durar al menos un año. Ella nos va a permitir avanzar hacia la supervisión basada en riesgos. Esperamos que tenga como contrapartida la flexibilización de los límites necesarios. Es preciso, también, mejorar la transparencia en la representación de los trabajadores en las inversiones. El ahorro es de los trabajadores y en la práctica los trabajadores no reciben el trato de inversionistas. Nos parece muy productivo el comité de usuarios que tiene el sistema de Administradoras e Fondos de Cesantía (AFC) y creo que debiéramos también pensarlo con una estructura parecida, aun cuando es perfeccionable. Respecto al nombramiento de directores en empresas en cuya propiedad participan el Fondo de Pensiones, se ha avanzado, pero durante mucho tiempo prevaleció el misterio y la falta de transparencia. Creemos que en la medida que se gane en transparencia vamos a ganar en legitimidad. Finalmente, respecto a las políticas de inversión, me gusta la idea de que una administradora propusiera restringir su inversión en países en que se violen los derechos humanos, en empresas que no tengan determinados estándares laborales y en empresas que generen problemas medio ambientales. Esto es importante que lo digan los administradores y es un tema de transparencia importante de mencionar.
¿Cuá l e s el p r o b le m a d el s i s t e m a p r e v i s i o n a l? Para analizar cuál es el problema del sistema previsional revisaré los dos objetivos que tiene el sistema: la prevención de la pobreza y la suavización del consumo. Para ello revisemos cuál es la situación de la población mayor de 70 años hoy día. 100
De acuerdo a los datos de la encuesta CASEN hoy día las pensiones de vejez para los mayores de 70 años se distribuyen de la siguiente forma (Ver Gráfico 2): el 37% de la población está recibiendo una pensión del INP con una pensión promedio de 164% de la pensión mínima; el 10% recibe pensiones de las AFP o de las Compañías de Seguros con una pensión promedio de 204% de la pensión mínima; luego el 14% de la población recibe pensión asistencial equivalente al 50% de la pensión mínima; y un 39% no recibe pensión de vejez. Gráfico 2
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Distribución de la población mayor de 70 años según tipo de pensión de vejez
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No recibe pensión de vejez 39%
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204% PM
INP (Vejez y Antigüedad) 37%
Fuente: SAFP con datos CASEN
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164% PM
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AFP (Vejez Edad y Anticipada) 10%
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PASIS Vejez 14% 50% PM
Ese 39% de la población mayor de 70 años que no recibe pensión de vejez se distribuye de la siguiente forma: el 16% está trabajando con un ingreso promedio del 235% de la pensión mínima, el 14% recibe pensión de viudez equivalente en promedio al 155% de la pensión mínima, el 2% recibe pensiones de invalidez por un promedio del 131% de la pensión mínima , el 1% recibe pensión asistencial por invalidez equivalente al 50% de la pensión mínima y el 6% no tiene ingresos. El problema que afecta a los mayores de 70 años, más que de cobertura, es el bajo monto de sus pensiones, problema de debe ser analizado desde el punto de vista del nivel y densidad de cotizaciones. 101
En los Gráficos 3 y 4 se muestra la densidad histórica de cotizaciones de hombres y mujeres, es decir, el porcentaje de cotizaciones efectivas sobre el potencial que se pudo haber contribuido, de acuerdo a los datos de la Superintendencia de AFP. Gráficos 3 y 4
Densidad Histórica de Cotizaciones
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MUJERES 15
% of afiliates
% of afiliates
Hombres 15
contribution density (%)
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Fuente: S. Berstein, G. Larraín y F.Pino (2005) “Chilean Pension Reform SAFP
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Vemos que hay un porcentaje de la población que tiene densidades muy altas, pero también que para la gran masa de los trabajadores chilenos hay densidades de cotización bajas y una distribución que es bastante homogénea. En promedio las densidades de cotizaciones son del 56% para los hombres y 48% para las mujeres. La distribución de densidad de cotizaciones de las mujeres difiere claramente con la de los hombres, si bien también hay un grupo que tienen densidades cercanas al 100%, más o menos el 16%, hay otro grupo importante con densidades de cotización cercanas al 0%. La mediana para el caso de los hombres es 48% y en el caso de las mujeres es del 42%, creo que esto refleja claramente el problema de pensiones que tenemos. En un estudio que hicimos en la Superintendencia de AFP tenemos la mejor proyección que hoy día podemos hacer, con una metodología transparente debidamente publicada y en un escenario 102
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Gráfico 5
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conservador, respecto de cómo se van a distribuir las pensiones en los siguientes tres grupos (Ver Gráfico 5): 1. quienes con sus ahorros no financian la pensión mínima y, por no cumplir con el requisito de 20 años de cotizaciones, el Estado no les garantiza en pago de dicha pensión; 2. quienes acceden a la pensión mínima, corresponde a un grupo que con 20 años o más de cotizaciones no la financia, pero que el Estado se las garantiza pagándoles la pensión mínima cuando sus ahorros previsionales se agotan; y 3. quienes están por arriba de la mínima y no requieren de un aporte estatal.
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Distribución de Pensiones
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100% 90%
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Población esperada con pensiones siempre superiores a la pensión mínima Población esperada con derecho a la garantía estatal Población esperada con pensiones menores a la mínima y sin derecho a garantía estatal
Fuente: Berstein, Larraín y Pino (2005) Supuestos: Rentabilidad 5%, pensión mínima crece 0% en términos reales.
En promedio, de aquí al año 2030, un 45% de los pensionados estará bajo la mínima, un porcentaje más o menos equivalente de personas van a estar arriba de la mínima y sólo un pequeño grupo va a acceder la pensión mínima garantizada por el Estado. (Ver Gráfico 5) 103
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Tenemos que avanzar hacia un esquema donde haya protección social con incentivos, ya que la protección social que hoy día se está otorgando a través de la pensión mínima es escasa, por los 20 años de cotizaciones que la ley exige, y como consecuencia muchas personas no pueden acceder al beneficio estatal, aun cuando objetivamente lo requieran. Cuando la proyección se analiza separadamente entre hombres y mujeres, se observa que la cantidad de los hombres que autofinancian la pensión mínima, es significativamente mayor que en el caso de las mujeres. Por el contrario, nuestras proyecciones indican que muchas mujeres, el 60 ó 65%, no alcanzan el nivel de la pensión mínima, y en ambos casos el grupo que recibirá pensión mínima por parte del Estado es muy bajo, como se puede ver en los Gráficos 6 y 7. Gráficos 6 y 7
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Distribución de pensiones por género
60% 50% 40% 30% 20%
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Población esperada con pensiones siempre superiores a la pensión mínima Población esperada con derecho a la garantía estatal Población esperada con pensiones menores a la mínima y sin derecho a garantía estatal
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Un elemento interesante que arroja el estudio es que la única tendencia que aparece es que la proporción de población que tiene una densidad de cotizaciones entre el 25 y el 50%, es decir, la gente que no alcanza a cumplir los requisitos para acceder a la pensión mínima garantizada por el Estado, sube de casi un 20% a un 30%. Si bien la pobreza es menor entre los ancianos que respecto al resto de la población y la cobertura de pensiones es alta, las personas que pertenecen al sistema tienen un muy bajo acceso al primer pilar aun cuando lo necesiten y, por lo tanto, ese primer pilar no está cumpliendo su rol. Lo que vemos en nuestro estudio es que a pesar de que la economía crece, en nuestro escenario al 5%, la situación no cambiará sustancialmente en las próximas décadas. En términos de tasas de reemplazo, se han calculado tres tasas, TR1 considerando la pensión como proporción del último salario observado, TR2 utilizando el salario promedio de los últimos 3 años (sin considerar lagunas) y TR3 considerando todos los ingresos de la vida (incluyendo lagunas). Éstas se presentan en el Cuadro 1 siguiente: Cuadro 1
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Tasas de Reemplazo (Pensión esperada sobre ingresos)
Total afiliados Afiliados que financian la pensión mínima con sus propios ahorros Afiliados con densidad de cotizaciones sobre el 25%
Tasa de reemplazo TR1 43%
Tasa de reemplazo TR2 47%
Tasa de reemplazo TR3 87%
68%
77%
113%
53%
50%
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Fuente: Berstein, Larraín y Pino (2005)
Existe en las tasas de reemplazo para los hombres y mujeres una diferencia bastante sustancial: ver Cuadro 2.
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Cuadro 2
Tasas de Reemplazo (Pensión esperada sobre ingresos) según género
Hombres Mujeres
Tasa de reemplazo TR1 65% 21%
Tasa de reemplazo TR2 75% 19%
Tasa de reemplazo TR3 109% 65%
Fuente: Berstein, Larraín y Pino (2005)
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Desde el punto de vista de la suavización del consumo, tenemos bajas y heterogéneas tasas de reemplazo. La correlación con el ingreso es alta, siendo tasas de reemplazo más bajas en las poblaciones de bajas rentas y en todos los casos las mujeres están en una peor situación relativa.
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S o lu c i o n e s y p r o p ue s ta s
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La solución a estos problemas requiere de recursos públicos para ofrecer una mayor cobertura y una mayor competencia en la industria para que los precios sean más bajos; que se eliminen las barreras de entrada y que se desconcentre la industria. Esta es nuestra visión de por donde tiene que ir la “solucionática” del sistema de pensiones. En cobertura hemos planteando desde la Superintendencia, el Derecho Universal a la Pensión Básica. Hoy día se entrega la pensión asistencial (PASIS) sólo a las personas que están bajo un límite de ficha CAS, pero los recursos que se destinan a este beneficio no son suficientes para todas las personas. Nuestra primera propuesta es entonces que esa pensión llegue a todos quienes efectivamente están con un puntaje de la CAS por debajo del límite establecido para tener derecho al beneficio. Sin embargo, quienes superan este límite, porque mejoraron algún índice económico, tienen bajo este esquema un gran castigo, que es no tener derecho a la PASIS. No podemos 106
castigar con el progreso a los chilenos. Entonces proponemos que el beneficio exista también para ellos, y que éste vaya disminuyendo a medida que se incrementa el puntaje en la ficha CAS. Quienes no alcanzan a cotizar 20 años, no tienen pensión mínima garantizada por el Estado. Este esquema claramente no ha incentivado la cotización. Proponemos cambiar ese esquema por unapensión mínima escalonada, de acuerdo a lo que se muestra en el Gráfico 8: Gráfico 8
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Pensión Mínima Escalonada
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Años cotizando
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Desde el punto de vista de un seguro, la pensión mínima graduada tiene la ventaja de que es un incentivo para que la persona cotice lo más posible para alcanzar grados superiores de garantía estatal. Proponemos además que para quienes tienen más de 20 años de cotizaciones, por ejemplo, 30 años, la Garantía Estatal duplique el monto de la Pensión Mínima. En el entendido que el Estado garantiza suficiente información para los cotizantes, con este esquema se generaría un incentivo sucesivo a la cotización, de manera que los trabajadores dependientes exijan el pago oportuno de sus cotizaciones previsionales y los independientes coticen. Los efectos proyectados de esta propuesta se entregan en el Cuadro 3 siguiente:
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Cuadro 3
Incremento proyectado de la pensión por efecto de incorporar la propuesta de pensiones mínimas graduadas por nivel de educación
Hombres Mujeres
Educación Básica 21% 36%
Educación Media 7% 22%
Educación Superior 0% 9%
Fuente: Berstein y Tokman (2005) preliminar
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Se han realizado algunas propuestas sobre la pensión a la dueña de casa, que me parecen equivocadas. La propuesta para que las mujeres casadas, reciban cotizaciones de $6.000 de parte de sus cónyuges, cuando éstos ganan más de $350.000, sólo beneficiaría de acuerdo a nuestros cálculos, a un 7% de las dueñas de casas y generaría pensiones para ellas en torno a los $20.000, considerando la densidad de cotización promedio de los cónyuges. Además según la encuesta CASEN, el ingreso familiar de este grupo es del orden a los $940.000, así es que generar una pensión de $20.000, en verdad, no tiene mucho sentido. También se ha propuesto que el Estado contribuya con $6.000 mensuales a una cuenta individual para las dueñas de casa de ingresos bajos y medios, entre los 25 y 60 años de edad, quienes podrían financiar así una pensión de $33.500, beneficiándose con ello a 2.260.000 mujeres, esto es, aquellas que no trabajan en el mercado formal. Sin embargo, el costo anual de esta medida alcanza los 450 millones de dólares y, por lo tanto, uno podría pensar si no hay un esquema más barato para atender el problema de la mujer o por qué no pensar directamente en una pensión universal. Creemos que éstas no son las soluciones para el problema de la mujer y quisiera hacer tres alcances al respecto. Nuestra legislación tiene numerosas discriminaciones contra la mujer, que a lo mejor se justificaban en un momento en que la mujer tenía una tasa de participación del 20% en el mercado laboral, pero hoy día con tasas de participación del 40%, francamente muchas 108
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de esas discriminaciones que están en la ley se pueden corregir y es oportuno hacerlo. La ley de divorcio no contempla la separación del Fondo de Pensiones del marido para que beneficie a la mujer y de hecho la mujer queda a expensas del criterio del juez que haga una adecuada separación de otros bienes para compensar a la mujer por aquello que le corresponde en materia del Fondo de Pensiones, lo que nos parece absurdo y debe corregirse. Proponemos la creación de una bonificación por hijo nacido en términos de años requeridos para el derecho a garantía estatal de pensión mínima, por ejemplo un año por hijo. Cuando se hace un ejercicio mezclando la pensión mínima gradual con la bonificación de años por hijo se obtiene que, respecto del sistema actual, una mujer de educación básica, podría ver incrementada su pensión en un 50%. Los efectos proyectados de esta propuesta, considerando además que se incorporara la propuesta de la pensión mínima graduada se entregan en el Cuadro 4 siguiente: Cuadro 4
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Incremento proyectado de la pensión por efecto de incorporar la propuesta de pensiones mínimas graduadas y la bonificación por hijo por nivel de educación Educación Básica
Educación Media
Educación Superior
Sólo con pensión mínima graduada
36%
22%
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Con pensión mínima graduada y bonificación por hijo
50%
29%
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Mujeres
Fuente: Berstein y Tokman (2005) preliminar
Nos parece que estas propuestas se pueden hacer en términos fiscales y es, creo yo, un importante incremento en la tasa de reemplazo para las mujeres, en particular, las de recursos más bajos. 109
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En materia de los trabajadores independientes hemos trabajado en un esquema de cotización voluntaria por omisión en la declaración de impuestos que puede ser sumamente potente. Respecto a la declaración y no pago de cotizaciones, proponemos que la AFP inicie el proceso judicial sin previo aviso del trabajador, ya que el problema hoy día es que por norma quien debe iniciar el proceso de cobro es el trabajador afectado, pero es el mismo trabajador que sigue en su relación laboral con el empleador. Muchos trabajadores prefieren no iniciar el juicio o postergar su inicio, porque efectivamente puede peligrar la relación con el empleador. La combinación de todos estos esquemas de protección con incentivos a cotizar, necesita recursos públicos y, por lo tanto, tenemos que avanzar también en un cambio en el esquema de organización industrial. Es totalmente inviable promover la cotización sin disminuir barreras a la entrada y sin generar un ambiente de mayor competencia para alcanzar los precios más bajos posibles. La primera pregunta es ¿son altos los precios de la industria AFP? El Gráfico 9 muestra que la rentabilidad de las AFP se ha mantenido siempre por encima de la observada para el sistema financiero, con excepción de 1996. Gráfico 9
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Rentabilidad de la AFP vs. El Sistema Financiero 60%
Sistema Financiero
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Fuente: SAFP y SAIF
Para lo que se puede consultar “publicaciones en foco” el documento N° 66 de S.Berstein, G. Reyes y F. Pino en www.expansiva.cl 110
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Entonces, ¿son altos los precios? Hay que recordar el curso más básico de introducción a la economía, al decir que cuando hay competencia perfecta la rentabilidad que se obtiene sobre el patrimonio invertido, en las industrias donde hay competencia perfecta, es igual en todos los sectores y cuando hay algún sector que tiene alguna rentabilidad por sobre la normal, entonces, si es que hay libre entrada, vendrá algún oferente que va a aprovechar esa renta sobre normal, va a ofrecer el producto a un precio más bajo y, por lo tanto, va a hacer que el precio caiga hasta que la renta sobre lo normal se extinga. Sin embargo, ésa no es la situación del sistema de AFP y lo que tenemos es una situación donde durante muchos años, salvo en el período de guerra comercial (1996), hemos tenido rentabilidades por sobre la que ha tenido el sistema financiero y aun así, no hemos tenido, desde el 1998 ningún nuevo actor en la industria. Tal como está hoy día el mercado, me parece difícil tener una buena competencia. Tenemos giro único garantizado por ley, que creo que hay que mantenerlo; tenemos importantes economías de escala que hacen que la industria naturalmente tienda a su concentración. Por otro lado, en la demanda tenemos la obligación de consumir un producto que es de muy difícil comprensión para la enorme mayoría de los afiliados y existe cierta indiferencia por el producto, características que hacen que tengamos poca disciplina desde el punto de vista de la demanda. Por lo tanto, la gran barrera a la entrada que nosotros vemos, es la masa crítica mínima que hace muy difícil la entrada de nuevas AFP. Lo mismo representa una ventaja competitiva para los incumbentes y, es por esto, que no hay sana competencia. Una solución para la organización industrial por el lado de la demanda, siempre es mejorar la información, en lo que ya se ha avanzado. La Asociación de AFP ha participado activamente en mejorar la información que hoy día reciben los afiliados. Aunque aún se puede simplificar mucho, se requiere de cambios legales, porque los contenidos de la Cartola Cuatrimestral, en buena parte, están contenidos en la ley. Hemos avanzado en la información respecto a precios 111
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y algo debiéramos mejorar en la información respecto a rentabilidad y riesgo. Sin embargo, por el lado de la demanda a nosotros nos parece crucial el mecanismo de licitación que hemos dado a conocer hace poco tiempo atrás, un mecanismo voluntario que opera sobre clientes marginales y que, reforzado por algunos mecanismos, podría poner presión sobre el precio. En resumen, esta industria que según nuestro juicio tiene utilidades sobre las normales, debiera recibir una presión sobre el precio a la baja y esa presión sobre el precio se transformaría en presión sobre el margen. ¿Cómo reaccionarían las AFP para recuperar su margen? Por la vía de externalizar algunos de sus servicios que pueden ser provistos por terceros en forma eficiente si éste aprovecha las economías de escala que las AFP pequeñas no pueden aprovechar. Esto puede llevar a que se concentren algunos proveedores. Para evitarlo proponemos que la Superintendencia inicie un caso ante la Fiscalía Nacional de Economía o el Tribunal de Libre Comercio. Esto puede significar, si la Superintendencia de AFP tuviera buenos argumentos, distintos tipos de regulación adicional que creemos que se puede evitar con la sola amenaza de que se puede llegar a ese nivel. Evidentemente es crucial eliminar la incertidumbre regulatoria en pos de un modelo creíble. Si es que no lo hacemos, todo lo que ha dicho no sirve y vamos a seguir con los problemas. Otras medidas pro competencia, en las que no entraré en detalle, son la eliminación de la comisión fija, en busca de transparencia y simplicidad; la licitación global del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, para generar más transparencia, menor precio y mayor incentivo a cubrir personas de alto riesgo; la graduación temporal de requisito de Encaje y la ampliación temporal de banda de rentabilidad mínima y máxima para entrantes; y el establecimiento de una banda de rentabilidad simétrica. Mientras en el mundo los sistemas de seguridad social se están reduciendo por las crisis demográficas y fiscales, Chile tiene la oportunidad única de ampliarlo ofreciendo una mayor protección social con 112
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claros incentivos a la cotización y corregirlo introduciendo más competencia al sistema, reduciendo drásticamente las barreras de entrada a la industria. Creemos que la reforma es necesaria para los millones de pensionados que hay en Chile y es un requisito para el desarrollo de largo plazo del sistema. Espero que la industria esté conciente de ello y que se sume en forma constructiva a este desafío, ayudando a generar condiciones políticas que hagan viable esta reforma tan necesaria.
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VII SISTEMA DE PENSIONES CHILENO:
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DESAFÍOS Y PROPUESTAS DE PERFECCIONAMIENTO
Sergio Baeza V.
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Presidente de ING Chile, Vicepresidente de la Asociación de AFP
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Los desafíos y nuestras propuestas de perfeccionamiento del sistema previsional, las he organizado en cuatro grandes temas: una mayor coordinación entre los tres pilares del sistema, el aumento de la cobertura previsional con especial énfasis en los trabajadores independientes, el fortalecimiento de la alta rentabilidad de los Fondos de Pensiones y, por último, la medidas para fomentar eficiencia y competencia del mercado.
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M ayo r co o r d i n ac i ó n d e l o s t r e s p i l a r e s
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El Cuadro 1 explica con detalle los tres pilares del sistema previsional chileno: Cuadro 1
Los Tres Pilares del Sistema de Pensiones Chileno (Según esquema del Banco Mundial)
Programa
Administración Objetivo
Financiamiento
Primer Pilar
Segundo Pilar
Tercer Pilar
Pens. Asistenciales PASIS Pensiones Mínimas Garantizadas por el Estado
Ahorro y capitalización individual
APV
Estado
AFP
AFP + Instituciones autorizadas
Cubrir la pobreza en la vejez, invalidez y sobrevivencia.
Reemplazo de la renta del trabajo por vejez, inval. y sobrev. Aliviar necesidad financier del primer pilar
Cubrir lagunas, anticipar jubilación y lograr pensión de reemplazo (tope 60 UF)
Presupuesto público
Ahorro obligatorio trabajadores dependientes
Ahorro voluntario + beneficios tributarios
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Un estudio hecho por la Asociación de AFP demuestra que el número de afiliados que van a tener derecho a la garantía estatal por pensión mínima son muy pocos. Según la tasa de rentabilidad de los fondos con que se proyecten las pensiones, la cantidad de afiliados que realmente van a usar ese beneficio va a ser entre el 2 y el 10% y, cuando lo usen, el aporte estatal va a financiar solamente entre un 20 y un 30% de la pensión. Lo anterior, producto de que el derecho a la Pensión Mínima Garantizada por el Estado exige 20 años de cotizaciones y de que ésta opera sólo una vez que los recursos de la Cuenta de Capitalización Individual del afiliado se encuentran agotados. En definitiva el gasto fiscal es bajo, solamente alrededor de 50 mil millones de pesos en el presupuesto del año 2005 para atender solamente a 65 mil personas, bajo si se compara con las pensiones asistenciales, que cubren a 400 mil personas con un gasto anual de $200.000 millones. (Ver Cuadro 2)
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Cuadro 2
Gasto Estatal en Pensiones
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(millones de pesos 2005)
%
Beneficiarios 2005
%
$ 1.306.319
53,1%
833.861
55,2%
CAPREDENA
$ 505.739
20,6%
99.893
6,6%
DIPRECA
$ 277.444
11,3%
58.586
3,9%
$ 197.303
8,0%
401.000
26,5%
$ 46.825
1,9%
65.000
4,3%
$ 124.891
5,1%
52.408
3,5%
$ 2.458.521
100%
1.510.748
100%
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Pensiones Contributivas (INP)
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Ley Presupuestos 2005
Sistemas
Pensiones Asistenciales Gtía. Est. Pensión Mínima Otras no Contributivas Total
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Para mejorar este beneficio, proponemos pensiones mínimas escalonadas, es decir, dar derecho a una proporción de pensión mínima con menos años de cotizaciones. El Cuadro 3 enseña esta propuesta: Cuadro 3
Propuesta Pensiones Mínimas Graduadas Norma Actual
Norma Propuesta
% Pensión Mínima
Meses Cotizados
% Pensión Mínima
240
100%
300 o más
125%
270 a 299
112,5%
240 a 269
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Requisito de Meses
210 a 239
75%
150 a 179
62,5%
120 a 149
55%
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180 a 209
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87,5%
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Esto se constituiría además de un beneficio en un incentivo muy poderoso para que los que trabajan esporádicamente, como los temporeros o dueñas de casa, que entran y salen de la fuerza de trabajo, coticen. Los 20 años que se exigen actualmente son para muchos de ellos una meta inalcanzable por lo que prefieren no hacer imposiciones. Con esta propuesta para las pensiones mínimas podemos conseguir que mucha más gente tenga incentivo para cotizar. De esta manera, estamos postulando entregar la pensión mínima con 120 meses de cotizaciones, con acceso a una pensión igual a la pensión asistencial equivalente al 55% de la pensión mínima, la que hoy alcanza los 82 mil pesos (a noviembre 2005). Para quienes registren más de 10 años de cotizaciones el porcentaje de la pensión mínima al cual tendrían derecho aumenta, hasta llegar con 20 años de cotizaciones al 100% de la pensión mínima, tal como es actualmente. Además, planteamos que con 25 años la gente pueda tener garantizada la pensión mínima más un 25%. Esto último es muy importante, 119
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ya que hay recursos para hacerlo y puede ayudar mucho a que la cobertura del sistema crezca significativamente. Adicionalmente, considerando que el APV ha tenido gran éxito, pero que está dirigido sólo a quienes tienen altas rentas por el beneficio tributario que permite rebajar parte de esas cotizaciones de su renta para efecto del cálculo de impuesto, proponemos incorporar al pilar voluntario a los afiliados de más baja renta. Como incentivo proponemos un subsidio estatal para los afiliados de rentas bajas y medias, para las personas cuyas rentas mensuales sean inferiores a los de $410.000, que son los que no tributan. Proponemos un subsidio del 10% del APV y para quienes tienen rentas entre $410.000 y $910.000 un subsidio del 5% del APV.
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Au m e n t o d e l a co b e r t u r a p r e v i s i o n a l
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Respecto a la cobertura del sistema previsional hay que señalar, que si bien su nivel es no es bueno, su tendencia es al alza (Ver Gráfico 1). En los últimos 20 años, sumando los cotizantes del INP y de las AFP, la cobertura ha subido de un 50% a casi el 70%. Gráfico 1
Evolución de la Cobertura Previsional
(COTIZANTES A DICIEMBRE / OCUPADOS TRIMESTRE OCT.–DIC.)
70% 60% 50%
AFP
40%
INP
30%
TOTAL
20% 10% 0%
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 Fuente: Asociación de AFP
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Si la cobertura se compara con otros países, Chile está muy bien, con más de 60% de cobertura. En Chile superamos a todos los países de América Latina, con excepción de Uruguay (Ver Gráfico 2). Chile presenta un alto nivel de cobertura, pero sí se deben y pueden tomar medidas para aumentarla. Gráfico 2
Cotizantes como % de la Fuerza de Trabajo 82%
68,4%
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39% 36% 34% 33% 31% 30% 29% 26% 26% 24% 20%
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53% 50% 47%
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Uruguay Chile Argentina Panamá Costa Rica Jamaica Brasil Venezuela Colombia Paraguay México Guatemala El Salvador Ecuador Honduras Perú Nicaragua Bolivia Rep. Dominicana
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20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Palacios, Pallares-Millares: 2000
El sistema de AFP registra actualmente más de 7,1 millones de afiliados, siendo que la fuerza de trabajo es de 6,4 millones de personas. Lo anterior se explica porque casi todos los chilenos que han trabajado alguna vez se han afiliado al sistema y tienen cuenta en alguna AFP, aunque ya no estén activos laboralmente. El Gráfico 3 detalla la situación de la fuerza laboral chilena. Cabe destacar que los trabajadores ocupados independientes alcanzan un número de 1.972 mil, los que carecen de cobertura previsional.
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Gráfico 3
Fuerza de Trabajo y Afiliados a las AFP Miles 8000
7.081
Fuera Fuerza Trabajo 1.044.000
6.358
Cesantes 420.000
6000 5000
Ocupados Indep. y no cubiertos 1.972.000
4000 3000
Cotizantes AFP 3.645.000
2000 1000 Afiliados AFP
Fuerza de Trabajo
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7000
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Fuente: SAFP Dic. 2004, INE Oct-Dic. 2004
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Las medidas que proponemos para incentivar la cotización de los trabajadores independientes son:
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1. Hacer más accesible la pensión mínima, medida que anunciamos anteriormente y que podría llevar a mucha gente a cotizar.
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2. Eliminar la discriminación que sufren los cotizantes actualmente en la atención de salud. Basta que un trabajador independiente tenga cotizaciones en una AFP, para perder el derecho a gratuidad en su atención en el sistema estatal, sin que se considere para tales efectos el nivel de ingresos reflejados en su situación tributaria. Esto claramente produce desincentivos a la cotización. 3. Incentivar tributariamente las llamadas cotizaciones obligatorias de los independientes. Me refiero al 10% designado por la ley, a la cotización adicional y a la cotización para salud. Los independientes se sienten discriminados respecto de los dependientes, ya que para los últimos estas cotizaciones se rebajan de los ingresos para efectos del impuesto a la renta, en tanto que los trabajadores independientes que no llevan contabilidad detallada, 122
no las pueden rebajar de su renta para efecto del cálculo del impuesto global complementario. Es cierto que ellos pueden rebajar un 30% de sus ingresos como costos para producir la renta, pero las cotizaciones previsionales son para financiar la salud, la vejez y los riesgos de invalidez y muerte y no deben considerarse gasto de operación del independiente.
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4. Permitir que todos los independientes puedan hacer aportes voluntarios, no prohibírselo, como se hace por ejemplo, a los empresarios de pequeñas empresas que reciben sueldo patronal. No se trata de privilegiar a personas adineradas, si no a lo empresarios de las pymes.
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5. Otorgar el derecho a asignación familiar a los independientes que coticen regularmente, homologándoseles el derecho de los trabajadores dependientes.
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6. Generar facilidades operativas para el pago mensual de las cotizaciones de los trabajadores independientes, por ejemplo, con el pago automático de cuentas. 7. Finalmente, estudiar la posibilidad de subsidiar las cotizaciones de independientes de escasos recursos.
F o r ta le c i m i e n t o d e l a a lta r e n ta b i l i da d d e l o s F o n d o s d e Pe n s i o n e s Otro aspecto importante para perfeccionar el sistema es fortalecer la alta rentabilidad de los Fondos de Pensiones. La rentabilidad hasta ahora ha sido de un 10% real anual promedio (Ver Gráfico 4), lo que es excelente, pero puede mejorarse. Un estudio del Banco Central dice que los límites de inversión son responsables de que los ahorros previsionales sean entre 10 y 30% más bajos de lo que podrían haber sido, porque las inversiones de los Fondos de Pensiones deben ceñirse a los límites restrictivos de inversión establecidos en la ley. 123
Gráfico 4
Rentabilidad real anual de los Fondos de Pensiones Rentabilidad Promedio Anual Acumulada jul. ‘81– dic. ‘04
35
28.5
25
21.2 12.9
13.4 12.3
10 5
3.6
16.2
15.6
5.4
18.2
16.3
6.5 6.9
3.5 4.7
3.0
0 -5
-2.5
4.4
11.9* 9.1*
6.7 3.0
4%
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20 15
10.24
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30
29.7
’81 ’82 ’83 ’84 ’85 ’86 ’87 ’88 ’89 ’90 ’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 *
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* Promedio ponderado multifondos
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Por ejemplo, el límite de un 30% a la inversión extranjera está tan obsoleto que debe elevarse al 50 o al 100%. Los límites por emisor también están obsoletos. Hoy día se puede invertir más en el riesgo soberano de Chile, que en riesgo soberano de Estados Unidos; más en una empresa emisora de acciones local cualquiera que en su matriz extranjera varias veces más grande que la filial chilena. Estos límites deben ser reformados urgentemente. Otras propuestas son autorizar inversiones más sofisticadas en operaciones derivadas y permitir que los Fondos de Pensiones puedan canjear bonos por acciones, restricción que también se quedó en el pasado. También es muy importante recuperar para los Fondos de Pensiones, el crédito tributario de los dividendos repartidos por las sociedades anónimas. Estimamos que hay alrededor de 700 millones de dólares que han perdido los afiliados por el hecho de que los Fondos de Pensiones no pueden recuperar el crédito con que vienen los dividendos de las acciones de sociedades anónimas en que invierten.
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Me d i da s pa r a f o m e n ta r l a e f i c i e n c i a y co m p e t e n c i a d el m e r c a d o
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Se ha hecho una gran caudal en torno al tema de la rentabilidad de las AFP, pero ello hay que situarlo en su debido contexto. En primer lugar, en términos absolutos, cualquiera de los dos bancos más grandes que hay en Chile en estos momentos va a generar el año 2005 200 millones de pesos en utilidades, cada uno de ellos. En comparación, el conjunto de todas las AFP no llega ni a la mitad de esa cifra. En términos relativos, la rentabilidad sobre el patrimonio de las AFP es de un 30%, pero no es distinta de la rentabilidad de otros administradores de fondos. Hay que mirar las rentabilidades por tipo de industria, los fondos mutuos tienen esas mismas rentabilidades y nadie levanta la voz para decir que no hay competencia en esa industria. Gráfico 5
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Pensión Vs. Reducción de Utilidades AFP
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Pensión / Última renta (%) 100
70
70
70.6
71.9
72.1
72.8
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Incremento necesario en la rentabilidad de los F.P. 0% 0.08% 0.08% 0.12% 0.16%
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0%
25%
50% 75% Reducción Utilidades AFP
100%
El Gráfico 5 muestra el impacto que tendría en la rentabilidad de los Fondos de Pensiones y en la tasa de reemplazo el que las AFP renunciaran a parte de sus utilidades. Así, si el 50% de las utilidades de la industria se traspasara a los Fondos de Pensiones, la rentabilidad 125
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de los fondos podría subir 8 puntos base, o sea, es totalmente despreciable. Recordemos que la rentabilidad de los fondos el año pasado fue de 1000 puntos bases y el anterior de 1200 puntos bases. Si nos vamos al extremo, y suponemos que las AFP traspasan el 100% de su rentabilidad a los Fondos de Pensiones, la rentabilidad sube 16 puntos base frente a los 1000 o 1200 que tiene actualmente. Entonces, el tema de las utilidades de las AFP no es particularmente relevante y podría ser peor el remedio que la enfermedad. Para el sistema de AFP, en su conjunto, los costos de la industria son 59 puntos básicos del fondo administrado. Hay fondos más grandes en EE.UU. que tienen costos menores, 50 puntos básicos, pero se trata de fondos que son 7 veces más grandes que los chilenos, son fondos de 500 mil millones de dólares. Aseguro que cuando tengamos esa escala, vamos a tener también unos costos del orden de 50 puntos básicos. Además las comisiones cobradas por las AFP en Chile son menores que las cobradas por otros administradores del fondos en el mundo. (Ver Gráfico 6) Gráfico 6
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Costo de Administración de Fondos Alternativos
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(% FONDOS)
Lowest Management Fee (Cerulli) AFPs Chile Priv. Def. Contrib. Large Plans (CBO) Separate Accounts (Cerulli) Priv. Def. Contrib. Smaller Plans (CBO) TER FMutuos US (ICI)* Mutual Funds (CBO)* 401k (CBO) Ter FMutuos US (M.Stanley)* Fondos Mutuos Chile (Econsult)*
0,0%
Las comisiones cobradas por las AFPs Chilenas son menores que el promedio de lo cobrado por administradores de Fondos en el mundo
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
* Ponderado de acuerdo a asset allocation de Fondos de Pensiones Fuente: Cerulli Report y Econsult
Para bajar los costos en términos absolutos, la primera forma es bajar la incertidumbre regulatoria. Mientras Perú ha visto reciente126
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mente aparecer a una nueva AFP, en Chile no ha aparecido una hace bastante tiempo, lo que es, en parte, por esta causa. Para que los afiliados consideren más el tema precio y comisiones, es decir, para crear sensibilidad frente al precio proponemos que la comisión fija se descuente del sueldo, y no del fondo como es actualmente. La proposición más importante que podemos hacer es permitirnos otorgar a nuestros clientes fieles un descuento por permanencia efectiva, para que sientan algún atractivo por su AFP. Otra forma de reducir costos, es a través de una reingeniería a la normativa de la Superintendencia de AFP. Ya hemos propuesto a las autoridades hacer esta reingeniería, reestudiar todas las normas y estoy seguro que encontraremos formas, tal como hacen todas las empresas, de optimizar los procesos y hacer así las cosas en forma más barata. Se debe, además, potenciar la recaudación electrónica más allá de lo que es hoy día, para ello proponemos un incentivo para que quienes paguen electrónicamente puedan hacerlo algunos días después del día 10 de cada mes como se exige actualmente. Respecto al Encaje, el que la AFP deba mantener un monto equivalente al 1% de los fondos que administra, como garantía, parece hoy día innecesariamente alto, por lo que proponemos que se baje y sobretodo que se amplíe la banda de rentabilidad mínima exigida para que las administradoras puedan así, diferenciarse más en sus decisiones de inversión y puedan tener la posibilidad de generar mejores rentabilidades para los Fondos de Pensiones. La propuesta del último tiempo de eliminar el giro único a las AFP y permitir la entrada a los bancos, no nos parece aconsejable. Pensamos que puede desvirtuar el objetivo de generar las mejores pensiones posibles, como por ejemplo cuando a algún afiliado se le induzca a cotizar en una cierta AFP, porque se le ofrece un crédito de consumo o un crédito hipotecario bajo condiciones especiales. Por otra parte, pensamos que el administrador de una institución bancaria, que también administra un Fondo de Pensiones puede tener conflictos de intereses 127
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importantes, como cuando por ejemplo, se trate de financiar una empresa con sus recursos propios o con los recursos del Fondo de Pensiones. Creemos, por último, que la entrada de los bancos no va a producir ahorro en las comisiones, ya que los bancos no son administradores de costo barato. Las AFP están hoy día en competencia con los bancos y con las Compañías de Seguros en el ahorro previsional voluntario y los 60 puntos básicos a los cuales las AFP administran ese ahorro son más baratos. Está a la vista que el costo al cual administran los bancos sus fondos mutuos es de 120 puntos básicos, por lo tanto, incorporar a los bancos no será una solución garantizada para bajar costos. La otra propuesta, para mejorar la competencia, la de incorporar un mecanismo de licitación de afiliados, tampoco nos parece que pueda ser efectiva, pensamos que erróneamente va a centrar la competencia en precio, que es sólo una de las tres variables, también está la rentabilidad y el servicio. Es mucho más importante la rentabilidad de los Fondos de Pensiones, ya que es lo que mayor impacto tiene sobre las pensiones. Por lo tanto, llevar a la competencia sólo en precio a través de licitación por grupos puede producir toda clase de inconvenientes al perderse el foco en la rentabilidad de los fondos. La competencia en precios por licitación también hace perder solidaridad, es fácilmente predecible que los grupos de mayores ingresos puedan conseguir mejores condiciones y probablemente se concentre más la industria, dado que los actores más grandes con costos medios más bajos van a tener ventajas para adjudicarse esas licitaciones. Por último y como conclusión, quiero proponerles que cuidemos el sistema. Ha sido una contribución al desarrollo y al bienestar del país. Ha sido exitoso invirtiendo los recursos previsionales durante sus 25 años de vida. Es flexible a los cambios demográficos. Es inmune a las presiones. Y, lo más importante, este sistema resguarda mejor los recursos previsionales de los trabajadores.
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