SEGURIDAD CIUDADANA, SOCIEDAD Y ESTADO Ecuador en el año 2005



LAUTARO OJEDA SEGOVIA

Lautaro Ojeda Segovia

SEGURIDAD CIUDADANA, SOCIEDAD Y ESTADO. ECUADOR EN EL AÑO 2005 Lautaro Ojeda Segovia Reservado el derecho del autor © - 01804678ISBN - 9978-45-065-2 [email protected] Corporación Metropolitana de Seguridad y Convivencia Ciudadana 2006 Av. Atahualpa N. 955 y Av Republica. Telfs: 2466-622/23/24 Queda prohibida la reproducción parcial o total, mediante cualquier método el contenido de este libro Primera Edición Junio del 2006 Edición Fernando López y Sandra Ojeda Salvador Diseño, Diagramación e Impresión Diseño Creativo Quito - Ecuador



Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

Agradecimientos Mi sincera gratitud y reconocimiento a Carmen Salvador, a mis hijos y nietos por haberles privado del tiempo de vida e integración familiar. A Paco Moncayo y Gustavo Lalama, por su decidido apoyo, sugerencias y criterios en la elaboración y publicación de este trabajo. Y a Fernando López y Sandra Ojeda Salvador, por la edición y revisión de este trabajo. 

Lautaro Ojeda Segovia



Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

PRÓLOGO En un país como el nuestro, en que casi todos los temas importantes están por ser resueltos y en que se ha creado, entre ciertos sectores, una cultura de la trivialidad, es muy importante que podamos reflexionar desde lecturas como las que nos presenta, con gran oportunidad por la naturaleza de los temas que trata, Lautaro Ojeda. Nos habla de la cultura de la inmediatez y del corto plazo, ese defecto tan nuestro y tan de ahora de refundar lo que nunca o quizás alguna vez, fue fundado; de atender siempre lo urgente sin dejarle tiempo a lo importante; de pensar, como se dice tantas veces de los políticos, “en las próxima elecciones”, pero nunca en las futuras generaciones. En efecto, la crisis recurrente que ha enfrentado el Estado ecuatoriano a lo largo de su historia se debe a la falta de capacidad de sus clases dirigentes para definir un proyecto nacional que haga posible un sistema estable de gobernabilidad y sostenibilidad para gestionar el desarrollo del país. Hace falta y nadie quiere verlo, o muy pocos lo vemos un sistema de planificación estratégica que permita darle sentido al proceso histórico. Si hasta para que alguien sepa que está perdido, se ha dicho, requiere saber a dónde quería ir. Los ecuatorianos no lo sabemos, no tenemos una carta de navegación, nos perdemos en la improvisación y la coyuntura. Pero de todo esto se puede señalar responsables. Y en este caso somos las clases dirigentes, es la debilidad del liderazgo nacional, que no ha sido capaz de descifrar con objetividad la situación, de ofrecer a la Nación una visión esperanzadora que convoque a la acción y al entusiasmo, que movilice sus mejores capacidades, y tampoco ha sido capaz de mostrarle el camino y de ponerse a la cabeza en el duro esfuerzo de construir un mejor futuro para todos. 

Lautaro Ojeda Segovia Se necesita definir una política nacional que se base en los consensos indispensables para un nuevo contrato social y territorial que permita a todos y todas hacer parte de una comunidad inclusiva, en la que todos tengamos algo que ganar. Cuando en cualquier organización, la generalidad trabaja y se sacrifica para beneficio de unos pocos, el pacto o es imposible o de existirlo se rompe. No es posible un proyecto realizable nacional. Y mucho menos es posible que un país pueda mejorar sin una adecuada planificación estratégica en una época como la de inicios de siglo. Época de cambios profundos y acelerados, que cuestan entender, crean incertidumbre y generan a la vez inseguridad y esperanzas. En esta época turbulenta, en la que se han convertido en los grandes protagonistas de la humanidad, la revolución de las tecnologías, la globalización de la economía y las nuevas organizaciones y redes de relación entre organizaciones, no se puede avanzar sin una adecuada carta de navegación. De eso es que nos habla Lautaro Ojeda. Y nos dice también y nos invita a reflexionar sobre los cambios geopolíticos generados por las profundas transformaciones en el campo de las ciencias y de las tecnologías. Nos hace ver que estamos iniciando el siglo de las ciudades, que el poder efectivo del Estado nación sufre una creciente erosión debido a presiones supranacionales para proveer marcos regulatorios para la globalización y subnacionales para responder las demandas de autonomía de las ciudades y regiones. La nueva realidad: el capitalismo triunfante, las tendencias neoliberales, la unipolaridad, han provocado, en efecto, la crisis de las instituciones tradicionales y el debilitamiento de lo público como instancia de regulación e intermediación. Las instituciones fundamentales, como la Iglesia y las Fuerzas Armadas, han perdido de forma alarmante la confianza y credibilidad de que gozaban. Otras, como la Policía Nacional y la Función Judicial, se han desacreditado, corroídas por el mal terrible de la corrupción. Frente a esta realidad, la comunidad busca soluciones en el ámbito privado, tan complejo, o reincide en la búsqueda de soluciones mesiánicas, que solamente derivan en los monstruosos experimentos populistas. 

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Los gobiernos locales son otros espacios donde la sociedad busca encontrar la confianza perdida. El mundo es en la actualidad cada vez más urbano. Y a esto se refiere esta útil investigación de Lautaro Ojeda. La ciudad en su triple función de construcción de identidades, formación de lo público y construcción de ciudadanía. Y su órgano de gobierno, la Municipalidad, el gobierno más cercano a la gente y la entidad indispensable para la vida de las personas. Bien se ha dicho que el gobierno central se puede cerrar ya ha sucedido sin que pase nada; sin embargo, la ciudad no podría subsistir sin el trabajo municipal, que se refiere al agua, a la electricidad, a la recolección de basura, al ordenamiento del tránsito, al transporte público, a los abastecimientos; en fin, a todo lo que hace a la vida de la persona y la comunidad. Pero la ciudad es fundamentalmente un espacio de múltiples relaciones sociales, en que conviven muchos y distintos intereses, que pueden originar conflictos, que mal administrados conducen generalmente a soluciones violentas. Se suma así a las preocupaciones de las autoridades locales, la de la seguridad. Las urbes son cada vez más violentas y las respuestas desde el Estado menos satisfactorias, lo cual genera una sensación de angustia y desamparo, y la búsqueda de soluciones engañosas como la construcción de muros y barrotes; la privatización de la seguridad, la militarización, etc., con las consecuentes pérdidas económicas, sociales y de calidad de vida. No se alcanza a entender que la conflictividad es connatural a la organización civil y que los problemas de la violencia radican en la ausencia de canales y procedimientos institucionales para administrarlos por vías pacíficas. En el manejo del problema de la seguridad juegan un papel preponderante los medios de comunicación. Son parte importante del problema y deben serlo de la solución. Venden la violencia, la banalizan, la insertan en la vida cotidiana, en vez de ayudar a erradicarla. Afirman especialistas en la materia que un niño pasa dos horas frente al televisor por cada hora de clase y a los 16 años cada uno habrá visto 150.508 actos violentos y 17.520 asesinatos. Los nuevos enfoques que propone el autor en este importante libro nos conducen a entender que las soluciones no pasan por el empleo de la fuerza, como su principal herramienta; que se necesita, por el contrario, una forma diferente de enfrentar a las violencias. Como un problema de salud social. 

Lautaro Ojeda Segovia Que a más inseguridad, la respuesta debe ser más comunidad, más solidaridad, más ciudadanía social. Pero para que exista comunidad es necesario compartir valores y aspiraciones, sueños y utopías, identidad y autoestima, conceptos de carácter permanente, más allá que problemas de la coyuntura. Por las experiencias que hemos vivido en Quito, sabemos que no será posible, como lo afirma el autor, construir una ciudad segura sin la participación ciudadana que es fruto del interés de los individuos por sus comunidades y hacen posibles respuestas solidarias y efectivas. Para terminar, en las históricas jornadas de inicios del año 2005, dijimos que nos se trataba simplemente de cambiar de Corte Suprema de Justicia, que debíamos cambiar al país y a sus instituciones. Algo, posiblemente mucho, se ha logrado con las reformas a la Función Judicial; pero casi todo está por hacerse en lo demás: reforma política, con énfasis principal en la situación de los partidos políticos, fuente originaria de los males mayores de la República; un nuevo pacto territorial que permita reconocer las particularidades regionales y descentralizar la gestión de lo público, poniendo fin a la gestión centralista ineficiente y corrupta; fortalecimiento institucional que genere nuevos lazos de credibilidad y confianza; planificación estratégica, sobre la base de consensos mínimos que permitan la definición de los intereses nacionales y nos permitan una inserción exitosa en los nuevos escenarios que nos presenta este siglo. Estas son algunas reflexiones que ha producido la lectura de este importante libro. Hay muchas más que no cabe ponerlas en este prólogo. Lo que sí espero es que esta obra sea un documento para el debate. Para los tan reclamados acuerdos nacionales.

Paco Moncayo Gallegos Alcalde Distrito Metropolitano de Quito



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INTRODUCCIÓN La cultura de la inmediatez y el corto plazo La visión y el comportamiento de corto plazo caracterizan a la cultura política de los ecuatorianos. En el país, al decir de Roberto Fernández, “se suceden los gobiernos sin una política de Estado que gestione el interés general a largo plazo...el electoralismo de nuestras democracias es el verdadero chupasangre de la vitalidad nacional”. En otros términos, se trata “de una cultura desechable que va imprimiendo todo nuestro ser del vértigo de lo efímero, que nos obliga a vivir demasiado aprisa, al punto de no darnos el tiempo tan humano de contemplar, ni peor todavía, de comunicar lo contemplado…”1 Dicha visión, contraria a una perspectiva de mediano y, peor aún, de largo plazo, es uno de los grandes males de la cultura política ecuatoriana. Se vive del escándalo diario, mientras que los logros que alcanzan los grupos económicos y sociales y, en general, los ciudadanos, no son siquiera comentados por la prensa. Se fortalecen, de este modo, el oportunismo y el 1

Roberto Fernández. Diario Hoy. La dictadura del cortoplacismo, 1-10-05:5A.



Lautaro Ojeda Segovia acomodo personal; se agravan la falta de credibilidad en el sistema político y la pérdida de sentido de país. La cultura cortoplacista gira y se nutre de anécdotas. El debate político gira en torno de denuncias y escándalos puntuales. Concluida la anécdota, dice Ernesto Albán Gómez, solo queda el vacío. Hay en todo esto un trasfondo casi morboso, que es explotado por los medios de comunicación, que entretienen al público con broncas, peculados, fraudes y nombramientos ilegales. La avalancha de noticias negativas, opina el periodista mexicano Víctor Flores Olea, “ofrece casi siempre el deprimente espectáculo de una sociedad en guerra de cada uno con cada uno y de todos contra todos, que hace difícil sino imposible pensar en perspectiva (…) hace que nos traguemos cualquier esfuerzo por una comprensión articulada y al futuro. Así, los juicios y las opiniones resultan siempre provisionales y perecederos: lo que ahora se sabe, en este minuto, es negado o corregido implacablemente en el siguiente. La verdad de hoy está en el extremo opuesto de la verdad de mañana y así casi al infinito”. El electoralismo se ha constituido en un fantasma que atraviesa cualquier tipo de decisión legislativa y ejecutiva. El tiempo es malversado en agendas del día, generalmente impuestas por las circunstancias. Buena parte de las propuestas generadas en el Ejecutivo y el Legislativo responden a urgencias de carácter básicamente político. De ahí, la permanente improvisación y las constantes rectificaciones; de ahí también el carácter de “globos de ensayo” que suelen tener tales propuestas. En este “vivir al día”, los paros, movilizaciones y huelgas se convierten en el mecanismo privilegiado para satisfacer demandas legítimas o no de tipo gremial, local, regional. Las movilizaciones, cada vez más frecuentes, se dan por cualquier motivo: aumento de recursos económicos para satisfacer necesidades prioritarias o no de ciertos gobiernos locales, cambio de autoridades, entrega del carné estudiantil, etc. La respuesta timorata y clientelar del Gobierno ratifica la eficacia de esta forma de protesta, muchas veces violenta.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado La tozudez en mantener los intereses de los grupos políticos oligárquicos profundiza las disputas en todos los ámbitos, y contribuye a retacear el poder en grupos locales y regionales que negocian, a toda costa, sus espacios de control sin que importen los intereses nacionales. En un contexto tan efímero, no hay enfrentamientos de principios sino, esencialmente, enfrentamientos pragmáticos. No importan la institucionalidad ni la normatividad sino los resultados inmediatos, sobre todo en época electoral. La cultura coyunturalista se expresa en la falta de una planificación nacional que enfrente problemas fundamentales del país, como la pobreza, la injusticia social, la falta de empleo o la conservación y regeneración de los recursos naturales. Se muestra, también, en el quemeimportismo por las próximas generaciones y en la falta de interés por el fortalecimiento de nuestro capital humano, social y natural. Del coyunturalismo deriva la incapacidad gubernamental para enfrentar en forma planificada los desafíos de un mundo globalizado, cada vez más deshumanizado, contradictorio e incierto. El coyunturalismo, finalmente, explica la ignorancia y, por tanto, la incapacidad de comprender la heterogeneidad cultural, social, económica, política, y las diversas cosmovisiones y necesidades de nuestras culturas y etnias. El análisis de coyuntura como herramienta lógico-metodológica para comprender y explicar un acontecimiento del momento Con el propósito de esxplicitar la concepción que se adopta en el presente análisis de coyuntura se define lo que se entiende por el: conjunto de hechos y condiciones que, conjugados entre sí, caracterizan un momento de la historia contemporánea. Se refiere a, si mismo un conjunto de condiciones políticas, económicas, sociales y culturales que giran alrededor de un acontecimiento. Pero no se trata de un momento cualquiera, sino de un momento al que, por múltiples razones, se lo privilegia como objeto de estudio y que, como tal, debe ser analizado en los contextos mediato e inmediato que le dan sentido y perspectiva.

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Lautaro Ojeda Segovia Cabe aclarar que toda coyuntura se produce dentro de una estructura social, económica, política y cultural determinada. Esas estructuras condicionarán, en mayor o menor medida, el desarrollo del fenómeno analizado y viceversa; es decir, que el fenómeno puede influir o producir, en determinadas condiciones, cambios en la estructura. Por análisis de coyuntura entendemos una herramienta que permite conocer, comprender y profundizar un hecho o acontecimiento, así como periodizar y proyectar la situación política, económica y social de un país. Permite, asimismo, vislumbrar los problemas en su complejidad y profundizar ciertos elementos que, gracias a circunstancias especificas que se articulan alrededor de un acontecimiento. Se trata en otros términos, de una herramienta lógico-metodológica de análisis que posibilita identificar, examinar y conocer los elementos fundamentales que ocasionan y desencadenan un fenómeno que facilita la identificación de los actores protagónicos y sus intereses, conflictos, acuerdos o alianzas, así como las posibles consecuencias futuras de su desarrollo. A partir de la selección de hechos significativos, objetivos e intereses de índole básicamente política, se priorizan y transforma uno o más hechos en acontecimientos, los que a su vez, se constituyen en el núcleo de análisis. El análisis de coyuntura intenta dar cuenta de un acontecimiento(s) enmarcado en los contextos que le dan sentido. No es posible, en consecuencia, hablar de un análisis de coyuntura neutro puesto que generalmente la selección de los acontecimientos se relaciona con objetivos institucionales o de los intereses de los grupos políticos, económicos o sociales. Se trata de una tarea compleja que requiere, además del conocimiento detallado de los elementos importantes de una situación determinada, la capacidad de percibir, comprender y descubrir los sentidos, relaciones y tendencias contenidos en ellos. El análisis de coyuntura trasciende la crónica puesto que busca no solo describir el acontecimiento seleccionado, sino identificar e interrelacionar 12

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado los intereses de los actores que intervienen en él. Para hacerlo, debe usar toda la documentación e información que se considere pertinente al tema e identificar las relaciones entre el o los acontecimientos y los distintos tipos de contexto (remoto, mediato e inmediato). Los contextos, a su vez, permiten identificar los intereses que los actores protagónicos juegan entre sí (acuerdos, alianzas, contradicciones). Sobre esta base, es posible la construcción de escenarios. En suma, el análisis de coyuntura es básicamente un acto político, dado que no se limita a la identificación de actores, intereses y relaciones, sino que concluye con la formulación de conjeturas o hipótesis interpretativas y proyectivas respecto de lo que podría suceder en el corto y mediano plazo. Los escenarios constituyen una base para la toma de decisiones. ¿Es posible hacer historia desde el análisis de coyuntura? Las preguntas sobre la trascendencia y significación histórica de hechos o acontecimientos que acaban de suceder o que se encuentran en plena actividad y de los cuales somos parte e, incluso, en los que estamos comprometidos, plantea al menos, dos respuestas. La primera, negativa, en el sentido de que es necesario que el tiempo actual se consolide como pasado y se defina como etapa de la historia para que se convierta en tiempo histórico. En estas condiciones, solo un historiador no contemporáneo dispondría de la distancia e imparcialidad necesarias para acceder y ajustarse al pasado real y efectivo. 2 La segunda posible respuesta parte de la idea de que el presente es la única realidad efectiva de la temporalidad; que toda historia es –no idealmente (de acuerdo con la definición de Croce) sino realmente– contemporánea. Desde esta perspectiva, se entiende que la lectura –e interpretación– de los acontecimientos desde el presente capta en mejor forma el sentido propio del presente, pues permite identificar los elementos fundamentales que explican la producción de los hechos y, al mismo tiempo, nos remite al pasado porque: “Somos nosotros quienes lo restituimos y rescatamos desde 2

Rodolfo M. Agoglia, Conciencia histórica y tiempo histórico, Ediciones de la Universidad Católica, Quito, 1980:12.

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Lautaro Ojeda Segovia nuestro presente y él sólo adviene al ser por nuestra solicitud (...) Por ello el pasado es siempre instrumental a cada presente del hombre (…) Esto corrobora que toda historia, la de cualquier época pasada, es siempre con-temporánea”.3 A partir de los criterios señalados, en esta reflexión metodológica el análisis se inicia con el enmarcamiento de los acontecimientos significativos que ocurrieron en el 2005: la destitución inconstitucional de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia; la Rebelión de Abril; la estafa del notario José Cabrera Román; los paros provinciales, locales y sectoriales, y la puesta al día de la propuesta autonómica. En el segundo capítulo se analiza el papel desempeñado por el gobierno del presidente Gutiérrez en el agravamiento del proceso de desintitucionalización del Estado ecuatoriano. En el tercer capítulo se presentan las diversas reacciones a la ruptura institucional provocada por el gutierrismo especialmente las expresadas por los municipios de Guayaquil y Quito, orientada a cerrar la brecha institucional. La respuesta de los gobiernos locales a la crisis institucional que vivía el país es abordada en el cuarto capítulo, a través del análisis de las movilizaciónes ciudadanas impulsadas inicialmente, por los gobiernos municipales de Quito y Guayaquil: Marcha de Quito y Marcha Blanca. El quinto capítulo intenta aproximarse a la comprensión de la Rebelión Forajida. Para hacerlo, se examinan cuestiones relativas a la identidad y características de la movilización social de abril del 2005, los actores involucrados en la protesta, el papel de los medios de comunicación en la lectura y difusión (u ocultamiento) del proceso, y las propuestas ciudadanas para la superación de la crisis política.

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Ídem: 22.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado El sexto capítulo desarrolla el tema central de este libro: el papel de los gobiernos locales frente al problema de la seguridad ciudadana. Son varios los asuntos que se tratan en este capítulo, entre estos, los enfoques teóricos sobre violencia e inseguridad ciudadana, la situación actual de la seguridad ciudadana en el país y la privatización de las tareas de seguridad. Se realiza un análisis acerca de los modernos sistemas de vigilancia y sus implicaciones en la vida cotidiana y en el ejercicio de los derechos civiles, especialmente en relación con el uso de los sistemas de televigilancia. La legislación existente sobre seguridad ciudadana y los proyectos de ley, actualmente en debate en el Congreso Nacional. Finalmente, se repasan las experiencias desarrolladas por los gobiernos locales de Guayaquil y Cuenca y, sobre todo, del Distrito Metropolitano de Quito. Las propuestas de reinstitucionalización del Estado, impulsadas por el presidente Alfredo Palacio, son objeto del sexto capítulo. El capítulo séptimo, por último, plantea algunas reflexiones en torno a los temas de la violencia y seguridad ciudadana para, a partir de ahí, proponer algunas recomendaciones en el ámbito de la seguridad ciudadana dirigidos especialmente al Distrito Metropolitano de Quito.

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Capítulo I

CONTEXTO NACIONAL

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Lautaro Ojeda Segovia Buena parte de lo acontecido en el año 2005 es producto de la maniobra gubernamental que conformó una mayoría legislativa, que por la simple vía de las resoluciones destituyó al Tribunal Constitucional y al Tribunal Supremo Electoral e inmediatamente, en un acto de verdadera burla a toda referencia jurídica, hizo lo mismo con los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta ruptura constitucional e institucional era parte del proyecto político de un gobierno autoritario, que había concentrado todos los poderes. De aquí se derivó una serie de actos ilegales y anticonstitucionales que fueron criticados por organismos nacionales como la Asociación Ecuatoriana de Editores de Periódicos (AEDEP)4 , la CONAIE y la Federación de Cámaras de Comercio. La Comisión Internacional de Juristas (CIJ), la Comisión Andina de Juristas (CAJ), el grupo Human Rights Watch y la Asociación Latinoamericana de Derechos Humanos (ALDHU) precisaron que el Parlamento ecuatoriano, al violar el principio de independencia jurídica, había propiciado el desmantelamiento de la democracia ecuatoriana y el deterioro de la cultura jurídica del país. Destacaron además, que lo ocurrido había profundizado la inseguridad legal del Ecuador. Lo acontecido en el 2005 es, asimismo, un resultado del proceso electoral del 2004, que favoreció –básicamente en dos regiones– a cinco partidos, que lograron el 85% de escaños en el Parlamento (PSC, PRE, Pachakutik, PRIAN, ID), proceso en el que se conjugaron 55 alianzas. Estos acontecimientos muestra al menos tres fenómenos: ausencia de partidos con fuerza nacional; necesidad de plantear alianzas políticas entre distintas tiendas; y, tendencia a preferir a los partidos antes que a los candidatos independientes. Se produjo además una clara tendencia a la reelección de alcaldes y prefectos: 79 de los 167 alcaldes que se presentaron para la reelección fueron reelegidos; lo mismo ocurrió con 9 de los 18 prefectos que participaron en las elecciones. En el caso de Quito y Pichincha, fueron reelegidos como alcalde Paco Moncayo y como prefecto provincial Ramiro González. 4 Diarios El Comercio, Universo, Hoy, Expreso, El Diario, El Mercurio, El Tiempo, La Hora, El Norte. Revistas Vistazo, Mundo Diners.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Esos resultados fueron interpretados como una preferencia por la continuidad antes que por la novedad. Los ciudadanos optaron por sostener una línea de trabajo y reconocer la obra real antes que las expectativas. Los partidos políticos fueron vistos como un mal necesario para la legitimación de la democracia, pero también como un mecanismo para el mantenimiento de conocidos intereses y la ratificación del mercado de los poderes reales. Entre los antecedentes más relevantes de la denominada “Rebelión de abril” de 2005 está la providencia del Presidente de la Corte Suprema (militante bucaramista y amigo íntimo de Abdalá Bucaram) que, al anular los juicios contra el ex presidente Bucaram, permitió su retorno al país. Estos hechos cambiaron radicalmente el escenario de la política nacional. Las expresiones de un populismo mesiánico, grotesco y delirante despertaron la indignación de un gran sector de la población quiteña, que salió a las calles en forma masiva a rechazar las violaciones y atropellos cometidos por el régimen y demás instituciones fundamentales del Estado. La tozudez y radicalización del discurso del presidente Gutiérrez en términos maniqueos y dictatoriales constituyeron un factor de agravamiento del ambiente de incertidumbre y desasosiego que desembocó en su caída. El Estado de Emergencia (Decreto Ejecutivo de abril del 2005), dictado por el Presidente de la República, duró –gracias a las movilizaciones callejeras de miles de ciudadanos quiteños, a las presiones internas de determinados sectores de las FFAA y a la posición de la Embajada norteamericana– tan solo unas pocas horas. Medidas como la concesión, por parte del Municipio de Quito, del segundo y tercer hábeas corpus a favor del general José Gallardo, implicaron el desconocimiento de la legalidad y legitimidad de la nueva Corte Suprema. Las asambleas de Quito y Pichincha cuestionaron en forma drástica el Decreto Ejecutivo de Estado de Emergencia; medida que, según un comentario de prensa, no fue sino “un tiro al aire, pues nadie lo acató”. Los hechos señalados llevaron a la ciudadanía, particularmente quiteña, a cuestionar su papel de simple espectadora y a reclamar por asuntos aparentemente abstractos como la democracia. A la postre, estos elementos 19

Lautaro Ojeda Segovia pusieron al país al borde de una crisis de legitimidad del sistema político e institucional, que culminó con la destitución del presidente Gutiérrez y la asunción a la Presidencia de la República de Alfredo Palacio.

El caso del notario José Cabrera Román La falta de confianza en el Estado de Derecho se mostró claramente en la insólita convulsión social causada por la muerte del notario prestamista José Cabrera Román. La revuelta de miles de ciudadanos estafados por el notario (entre los que se destacan militares y policías en servicio activo y pasivo) obligó al Gobierno a decretar el Estado de Emergencia en la ciudad de Machala (derogado pocos días después). Miles de denuncias han sido presentadas en la Fiscalía de Machala. Cálculos iniciales señalan que la masa de dinero que Cabrera movía oscilaba entre 400 y 1 000 millones de dólares. Uno de los elementos insólitos del negocio del notario era su carácter público. Según informaba la prensa local, desde hace más de quince o veinte años era conocida la actividad ilícita de Cabrera, así como la de otros agiotistas que publicaban en los diarios de Machala anuncios en los que ofrecían pago de intereses del orden del 5 al 10 por ciento mensual. Entre las causas de sus inversiones dolosas, los afectados por el Notario destacaban los bajos réditos que ofrecía el sistema bancario y la necesidad de fructificar el dinero proveniente de la jubilación, el ahorro o las remesas enviadas por los migrantes. La respuesta de los ciudadanos afectados por esta estafa supera la imaginación: miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía robando el dinero existente en la Notaría (la televisión mostró escenas de miembros de las FFAA y la Policía apoderándose de dinero en la Notaría, así como imágenes de algunos pobladores que forzaban a los asaltantes a extraer de su vestimenta miles de dólares); violación de la tumba del notario fallecido para comprobar su identidad; envío de aviones de la Fuerza Aérea a Machala para recuperar los dineros depositados por miembros de la FFAA o de sus familiares; y, lo que es más sorprendente aún, manifestaciones públicas 20

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado que culpabilizaban al Estado por la estafa sufrida y que, en consecuencia, exigían de este la devolución del dinero entregado a Cabrera. Sobre este fenómeno Raúl Vallejo planteaba tres preguntas. La primera, relacionada con la posibilidad de que un negocio lícito genere una rentabilidad mensual de tales proporciones; la segunda –que es más profunda– referida a los rezagos que dejó en los ecuatorianos el atraco bancario del 99, los cuales, al parecer, prefieren guardar su dinero debajo del colchón antes que en un banco; y, la tercera, relativa a los saqueos que sucedieron en la notaría y los actos de violencia que obligaron a decretar el Estado de Emergencia. 5

Los paros como mecanismo de presión y obtención de recursos y servicios El paro de Orellana y Sucumbíos y el caso de la OXY son un ejemplo paradigmático de la incapacidad del Estado para ejercer la soberanía y de la inseguridad jurídica reinante, al punto que el mismo Estado se ha mostrado dispuesto a negociar la Ley. Los paros mencionados muestran, asimismo, la incapacidad de los ciudadanos para asumir con responsabilidad sus actos. A propósito del manejo y resultados de los paros ocurridos durante el gobierno del presidente Palacio, surge un conjunto de preguntas relacionadas con el papel del Estado y la lógica con la que el Estado y la sociedad civil deben actuar en adelante. En algún momento del paro de Orellana y Sucumbíos, altas autoridades gubernamentales afirmaron que su papel en el conflicto era simplemente de mediadores entre los pobladores en paro y las empresas petroleras, pues, según decían, siendo un paro contra las empresas y no contra el Estado, la atención a las demandas de la población debía ser enfrentada por las petroleras y no por el Gobierno. De acuerdo con esta lógica, la pavimentación de las carreteras y la prestación de los servicios de educación y salud no debían ser vistas como una 5 Raúl Vallejo. Diario El Comercio, 19-11-05-A4.

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Lautaro Ojeda Segovia responsabilidad del Estado sino de las compañías petroleras. El Estado, por tanto, debía asumir el papel de componedor o facilitador del diálogo entre los dirigentes del paro y dichas compañías. Las denominadas medidas de hecho –paros, huelgas, movilizaciones– se han convertido en el mecanismo privilegiado para satisfacer demandas de índole gremial, local o regional. Estas medidas se adoptan cada vez con mayor frecuencia y por cualquier razón: devolución del importe de entrada por la cancelación de un concierto, cantonización de una parroquia, destitución de una autoridad local, aumento de recursos para los gobiernos locales a través de la participación en el impuesto a la renta de las empresas petroleras, y un largo etcétera. Un editorial del diario Hoy comentaba que las medidas de hecho constituyen un “estilo suicida de hacer política y de liderar los conflictos, de caciques y populistas locales, muchos de ellos eternizados en dignidades de elección popular, gracias a insospechados pactos políticos-partidistas, sin coherencia ideológica o doctrinaria…” La mayoría de estas manifestaciones públicas se ha ejecutado con altos niveles de violencia: destrucción de bienes públicos y privados, saqueos, toma de pozos e instalaciones petroleras, bloqueo de carreteras. Sin embargo, estos actos de violencia no tienen responsables, pues las acciones de presión de las que se derivan son presentadas como legítimas y necesarias. La impunidad de los líderes y autores de los desmanes es una condición de las negociaciones entabladas para resolver tales acciones, que, por lo demás, han provocado cuantiosas pérdidas económicas al país. La adopción cada vez más frecuente de medidas de hecho muestra el grave deterioro de las instituciones democráticas y su incapacidad para procesar los conflictos sociales; muestra, además, que las acciones violentas son, quizá, el único medio eficaz para obtener una respuesta del Estado a las demandas de la población. El éxito de estas medidas, de otro lado, revela la gran capacidad de presión de las localidades que disponen de bienes o servicios estratégicos (petróleo, agua, carreteras principales, etc.). No debe olvidarse, tampoco, la “rentabilidad política” que los promotores o líderes de estas manifestaciones obtienen gracias a ellas, sobre todo, cuando el proceso electoral está por iniciarse. 22

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Ausencia de partidos políticos de carácter nacional No existen, en la actualidad, propuestas políticas y liderazgos nacionales que impulsen una posición de autonomía desde el interés nacional. Los partidos políticos tienen una clara influencia regional o, incluso, provincial. El Congreso adoptó una estrategia de “penitencia” que, mediante la autodepuración y el impulso de propuestas como la de la devolución de los fondos de reserva del IESS o la reforma al FEIREP, buscaba mejorar su imagen ante la población. Es probable que en sus propuestas futuras, y ante la inminencia de nuevos procesos electorales, predomine la necesidad de consolidar su ámbito local de influencia.

Conciencia democrática debilitada y crisis de confianza en el Estado Una de las conclusiones más importantes de la última encuesta realizada por la Corporación Latinobarómetro a 176 000 personas de 18 países, es que la conciencia democrática de la región está debilitada. La población, señala dicha encuesta, manifiesta desencanto respecto de las elites que la dirigen y gobiernan. Los ecuatorianos, peruanos, paraguayos y mexicanos presentan el nivel más bajo de satisfacción con el funcionamiento del sistema político. En medio de su desencanto, el 69% de los ecuatorianos encuestados señaló que no condenaría la presencia de una dictadura. Esta afirmación, en la práctica, muestra la gran desconfianza de la población en el sistema democrático. Si el sistema democrático no permite superar problemas como la pobreza, la falta de empleo y oportunidades o la inseguridad ciudadana, entonces, razonan los ciudadanos, la democracia no es un sistema político y administrativo viable. 6

6 Corporación Latinobarómetro. Diario Hoy, 1-11-05: 5A.

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Lautaro Ojeda Segovia El 88% de los encuestados atribuyó a los dirigentes políticos la responsabilidad por la mala situación del país. El Ecuador ocupa el primer lugar entre los países que califican de corruptos a los funcionarios públicos. La desconfianza en las instituciones, entre ellas, los partidos políticos, comenta Federico Chiriboga: “genera populismo, clientelismo y una participación política desorganizada, que se expresa a través de manifestaciones y marchas de protesta. A pesar de lo que piensan los dirigentes de los llamados movimientos sociales, apenas el 13% de los encuestados intervino en marchas autorizadas y un 4% en marchas no autorizadas… El compromiso con los valores de la democracia es superficial y contradictorio: 77% opina que puede haber democracia sin partidos y sin Congreso… No obstante, la gran mayoría es opuesta a la intervención militar. La Constitución pesa muy poco en la cultura cívica de los ecuatorianos: el 24% tiene algún conocimiento de lo que significa, mientras que la mayoría sostiene que es letra muerta.”7

Crisis de representación de la democracia La coyuntura actual es, en buena medida, el resultado de un creciente y mayoritario rechazo a la política y sus instituciones; rechazo que se traduce en un ataque a la democracia representativa, bajo la consigna “que se vayan todos”. Se advierte, además, cierto fanatismo respecto del significado y posibilidades de la democracia participativa. Es verdad que las instituciones representativas nos decepcionan con demasiada frecuencia, pero la culpa, apunta el prefecto de la provincia de Pichincha, Ramiro González, “no es solo de los políticos sino de nuestro propio analfabetismo político, de nuestro propio desconocimiento de lo que la representación puede y debe hacer, y de lo que el control social puede y debe hacer”. 8 La crisis de representación política, especialmente en el ámbito nacional, se contrapone a la consolidación de las instituciones provinciales, cantonales y 7 Federico Chiriboga. Diario El Comercio, ¿Será la Constitución? 22-11-05:A4. 8 Ramiro González, Presentación del Libro “Situación Política Provincial. Información Básica para su Análisis. Las elecciones de autoridades seccionales”, CONCOPE, Quito, octubre 2004.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado parroquiales como gobiernos locales, a pesar de la carencia de las facultades necesarias para desempeñarse como tales. La baja capacidad de las instituciones, especialmente centrales, para procesar los conflictos sociales y políticos lleva a que estos se manifiesten y procesen en ámbitos extra institucionales (como el clientelismo). Esta situación incide en la creciente pérdida de legitimidad de las instituciones y de quienes las dirigen, así como del sistema político en su conjunto. A pesar de los constantes reclamos de participación, no hay, en realidad, una ciudadanía activa en la defensa de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes. Más que el producto de diseños institucionales deficientes y de la falta de espacios y mecanismos de participación –que en efecto existen– este hecho puede ser atribuido a la persistencia de prácticas políticas como el clientelismo y el paternalismo. Una errada comprensión de la democracia representativa ha generado rechazo a este sistema y la propuesta de sustituirla por formas directas de participación. Esta idea, que tiende a erosionar los mecanismos de participación propios de la democracia, ha llevado a la creación de instancias paralelas a las instituciones representativas, como las que promueven la Ley de Descentralización y otras similares. Por lo general, estas instancias no representan a la ciudadanía (ya que se conforman más bien por una representación corporativa) y se constituyen en pesadas cargas para las instituciones propias del régimen democrático. Derivado de lo anterior, en el país se ha generalizado un concepto de participación referido a la presencia de los ciudadanos en la ejecución de obras públicas o, en el mejor de los casos, de proyectos. Este concepto –y práctica– de participación difiere de su significado en la democracia representativa, donde la participación se refiere a la toma de decisiones y, por tanto, a la presencia en las instancias de poder. Por este motivo, la llamada concepción participacionista produce resultados diametralmente opuestos a los que dice buscar, ya que limita a la ciudadanía (especialmente a la de menos recursos o más pobre) a formas de participación que no tienen ninguna incidencia sobre la toma de decisiones o sobre las instancias de poder. 25

Lautaro Ojeda Segovia

Agravamiento de la crisis de la democracia representativa La población visualiza a los partidos políticos como los principales responsables de la crisis política. Estos han ido perdiendo cada vez más su legitimidad como intermediarios entre los poderes local y central y el pueblo. A pesar de ello continúan dominando la escena política, sobre todo, a través del Congreso. La fragilidad institucional y la inseguridad jurídica han incidido profundamente en la débil confianza de la población en el Estado y sus instituciones. La gobernabilidad política es precaria. Una muestra de ello es el hecho de que en los últimos diez años ha habido seis jefes de Estado, elegidos en las urnas o encargados temporalmente. Algunos de ellos no pudieron terminar sus períodos a causa de revueltas populares. El fracaso del Estado ecuatoriano en el cumplimiento de sus funciones básicas de garantizar la justicia y la equidad social, así como de combatir la pobreza, la corrupción y la impunidad, es una de las principales causas de su pérdida de legitimidad. La generalización de la cultura de la violencia es, sin duda, una expresión de la incapacidad del Estado para proteger y garantizar una vida digna y segura a las y los ecuatorianos. Frente a un aparato estatal corrupto e ineficiente, los constantes paros y movilizaciones, más allá de la satisfacción de necesidades específicas, plantean la necesidad de realizar cambios profundos en la estructura misma del Estado.

Renovación y puesta al día de la propuesta autonómica El proceso de descentralización –surgido en el contexto de modernización del Estado– se ha caracterizado por la exclusión de importantes actores 26

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado sociales, la falta de voluntad política, la escasez de recursos técnicos y financieros, y la debilidad de los gobiernos seccionales para influir en su desarrollo. El desencanto frente a este limitado proceso ha sido uno de los argumentos más fuertes para impulsar un proyecto autonómico. Los problemas de gobernabilidad, incremento de la pobreza, inequidad e insatisfacción de las necesidades básicas, a causa del modelo centralista del Estado, son también argumentos importantes para promover las propuestas autonómicas. A las puertas de un proceso electoral presidencial y legislativo, es de esperar el desarrollo de campañas plagada de hiperbólicos discursos y ofertas de reforma del Estado centradas, especialmente, en la descentralización y la autonomía.

Iniciativas tendientes a una redistribución del presupuesto nacional La actual coyuntura política y económica del país se muestra propicia a la consolidación de iniciativas tendientes a la redistribución de los recursos estatales para satisfacer las necesidades más apremiantes de los conglomerados regionales, provinciales y promover la reactivación productiva y el desarrollo local. La redistribución de los recursos estatales, sin embargo, depende en gran medida de la capacidad de presión e influencia de las autoridades locales y seccionales en el Gobierno nacional.

Cuestionamiento respecto de la viabilidad del Estado ecuatoriano Frente a un Estado que rehuye el cumplimiento de su razón de ser (garantizar el bien común) y pretende trasladar sus obligaciones a los gobiernos seccionales o a empresas privadas (construcción de infraestructura, de dotación de servicios básicos), frente a un Estado incapaz de hacer cumplir 27

Lautaro Ojeda Segovia la Constitución, de castigar a los instigadores y causantes de la violencia desatada en los últimos paros, la población se pregunta sobre el sentido y la viabilidad del Estado ecuatoriano. Francisco Rosales recuerda que habría un documento del Departamento de Estado de los Estados Unidos, en el que se sostiene que “Bolivia y el Ecuador no son países viables”, pues, debido a su estructura político-administrativa y a la forma de conducción de los asuntos del Estado, terminarán disolviéndose. La frase “Un no país”, atribuida a un embajador de carrera, permitiría pensar que hemos dejado de existir y que, por tanto, no tenemos ninguna responsabilidad con nadie. Después de la patética capitulación del Gobierno ante los extorsionadores dirigentes de las provincias de Sucumbíos y Orellana, el Gobierno nacional, según Fernando Bustamante, podría convertirse en un animal lastimado que derrama sangre. En efecto, el precedente sentado puede perfectamente alentar a otros gobiernos seccionales a precipitarse sobre el erario nacional con el fin de obtener –ellos también– su tajada de la presa. En este contexto, la cosa pública corre el riesgo de convertirse en una tétrica piñata y la agresividad en la única conducta provechosa para cada cual por separado. Ahora, nadie en su sano juicio, apunta Bustamante, puede quedarse atrás, pues se arriesgaría a ser el pato de la boda y a quedarse sin nada. De esta manera, el Gobierno se verá abocado a firmar con cada grupo social o político una cadena sucesiva de “capitulaciones”.

El Fondo por la Paz, organización independiente de investigación, y el Foreign Policy establecieron un ranking mundial de los “estados débiles y fallidos”. Entre los 60 estados más frágiles del mundo el Ecuador ocupa el puesto 46. Entre los indicadores sociales, económicos y políticos que se emplean para establecer si un Estado es o no fallido destacan los siguientes: resentimiento de grupos, desarrollo desigual, crisis económica, deslegitimación del Estado, división de las elites en facciones, intervención externa.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado El estudio en mención comenta que el problema de los estados débiles o fracasados es más serio de lo que se suele pensar, al punto que puede tener efectos que, a la postre, signifiquen la desaparición de un Estado. Sin duda, uno de los indicadores que incrementan la inestabilidad es el desarrollo desigual, expresado en la profunda inequidad que, en el caso ecuatoriano, se ha profundizado. Es frecuente que una de las respuestas a esta situación sea el apoyar a otros líderes, partidos o fuerzas de oposición; cambio que, en nuestro caso, no ha dado los frutos esperados. En similar línea de reflexión, Fabián Corral se interroga sobre la viabilidad del Estado ecuatoriano. A este propósito, recuerda que, en diez años, se han sucedido seis presidentes, que las leyes se han convertido en un escudo de los deshonestos, que los paros y tumultos se han constituido en el primer y último método para lograr cualquier demanda o reivindicación. Y lo peor de todo, agrega, es que no hay ideas ni agendas, no hay compromisos ni generosidad. Entonces, ¿dónde están los líderes?, ¿las ideologías?, ¿la Justicia? En resumidas cuentas, ¿qué tan viable es el Ecuador? 9

Felipe Burbano pregunta si hay algo que nos una a los ecuatorianos, si hay un país o muchos países, si existe un proyecto nacional o solo una disparidad de necesidades fragmentadas. La práctica muestra que los unos tratan de imponerse a los otros, que la política ecuatoriana se enfrenta a una gran paradoja interna: en Quito se producen las caídas de los gobiernos, pero desde Quito no se construye el proyecto nacional. 10 Las conclusiones que se pueden extraer de un contexto como el descrito, no son precisamente alentadoras, pero tampoco apocalípticas, basta detenerse por ejemplo en las formas y mecanismos no violentos, pacíficos y hasta cierto punto ordenados como los que se han producido los últimos cambios en el país. En efecto llama la atención el carácter pacífico, no violento, ni sangriento de tales cambios. Frente al desprestigio y deslegitimación de la democracia representativa importantes sectores sociales regresan los ojos a su engendradora, la 9 10

Fabián Corral. Diario El Comercio, ¿Es viable el Ecuador?, 22-08-05:A4. Felipe Burbano. Diario Hoy, El “no país”, 30-08-05:4A.

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Lautaro Ojeda Segovia democracia directa, en búsqueda de los mecanismos que las articulen en miras precisamente del afianzamiento de la democracia. Existe acuerdo, no implementado respecto de la necesidad de realizar una reforma política para fortalecer las instituciones, los partidos políticos que faciliten la incorporación de la mayoría de la población en la política democrática, para ello es necesario desarrollar políticas sociales y económicas que conduzcan a un mejoramiento generalizado de los niveles de vida. 11 Es fundamental fortalecer la educación en general (no sólo el acceso a ella, sino su calidad) y la cultura de la democracia en particular. Es así mismo urgente incorporar en la Agenda gubernamental y local el combate a la pobreza, al desempleo, a la diferenciación y exclusión social, a la corrupción, a la inseguridad jurídica, a la inseguridad ciudadana dentro de un proyecto nacional incluyente y participativo. A propósito de los cambios ocurridos con la participación del movimiento indígena, A. Klim Clark pregunta ¿Por qué el Ecuador no ha sufrido la guerra civil y la represión que han caracterizado la historia reciente de muchos países de América latina que cuentan con grandes poblaciones indígenas?, y por el contrario, durante las décadas de los setentas y ochentas se dio en Ecuador la aparición de un fuerte movimiento indígena dentro de la sociedad civil. 12 Las posibles explicaciones se encuentran diría Omar Ospina 13, probablemente en la flexibilidad y capacidad del sistema político para mudar y adaptarse en forma camaleónica a las demandas económicas y sociales. Es sorprendente, expresa el analista, la liberalidad y modernidad del sistema político para captar rápidamente ciertas demandas sociales, que en otros

11 Véase al respecto los análisis y propuestas que el Programa de Naciones Unidades para el Desarrollo, formula en su trabajo sobre “La democracia en Amétrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanía y ciudadanos”, Buenos Aires, 2004 12 Lautaro Ojeda Segovia, Análisis politológico del proceso de construcción de la autonomía indígena multicultural en el Ecuador, en Ileana Almeida, Nidia Arrobo Rodas, Lautaro Ojeda Segovia, Autonomía Indígena frente al estado nación y a la globalización, Proyecto Latautonomy, Unión Europea, Fundación Pueblo Indio del Ecuador, Edit. Abya Yala, Quito, 2005. 13 Omar Ospina Transformismo, movilización indígena y régimen político, en Julie Marsal y Marcelo Bonilla, editores, Los movimientos sociales en las democracias andinas, DCLACSO, Sede Ecuador, Instituto Francés de Estudios Andinos, Quito, 2000: 143

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado países han desangrado a sociedades enteras por décadas de enfrentamientos y agrega, mutación que paradójicamente no cambia, porque sus actos no son capaces de transformar a fondo el mundo de la vida. Comportamiento político en el que “puede negociarse sin desgarraduras, porque de todas formas, deberá negociarse de nuevo, luego, en los espacios curvilíneos de la vida. “Todo se negocia en realidad en el sistema político, porque nada se negocia allí en verdad”. Este comportamiento y razonamiento explica probablemente no solo aquello de vivir al día, de actuar acorde a los mandatos del problema, de la disputa diaria, pero a la vez del logro de acuerdos espurios, cuya fragilidad obliga a componer y descomponer pactos y acuerdos permanentemente. En este contexto los caminos para revalorar y mejorar la calidad de la democracia deberán dirigirse no solo al ámbito electoral, sino ciudadano, deberán difundir y ampliar el debate político respecto de la necesidad de recuperar el espacio de la política y sus instituciones, a la necesidad de construir una nueva estatalidad para fortalecer la democracia, a la urgencia por ampliar los espacios de autonomía que requieren los gobiernos locales, a comprometer y responsabilizar a las elites económicas y sociales con el futuro del país.

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Capítulo II

EL PROCESO DE DESINTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO ECUATORIANO

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Lautaro Ojeda Segovia En el mes de diciembre del año 2004, el país vivió uno de los episodios más graves en el ya largo proceso de desinstitucionalización que ha venido sufriendo desde el inicio mismo del período de retorno democrático. La ruptura de principios básicos de la vida democrática, como la independencia de los poderes del Estado, demostró no solo la incapacidad de regulación interna de la institucionalidad pública sino, además, la permeabilidad de las instituciones a manejos de carácter personalista y autoritario. Se evidenció, con suma claridad, que la Ley no es en nuestro país el marco de actuación de las instituciones y sus funcionarios. Instituciones y Ley son una suerte de caminos paralelos, que solo llegan a juntarse en la medida en que el marco jurídico, por obra y gracia de la interpretación, se convierte en el sustento de un proceso de toma de decisiones eminentemente discrecional. En estas circunstancias, la movilización social y la protesta ciudadana se han convertido en mecanismos externos, y necesarios, de ajuste institucional.

Destitución de la Corte Suprema de Justicia e inicio del fin del gobierno del coronel Gutiérrez La violación del principio de independencia de poderes, cuyo hecho más contundente fue la destitución de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) mediante una resolución del Congreso Nacional, el 9 de diciembre de 2005, tiene antecedentes que se remontan a los inicios del período de retorno democrático. En agosto de 1979, el director de Concentración de Fuerzas Populares (CFP), Asaad Bucaram, pactó con conservadores y liberales para obtener la presidencia de la Cámara Nacional de Representantes y controlar el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema. Los nuevos jueces de este organismo provenían de estos tres partidos. En 1984, León Febres Cordero llegó a la Presidencia de la República sin mayoría legislativa. El entonces llamado “Bloque Progresista”, interpretando la Constitución, dio paso a que, el 24 de agosto de 1984, el Congreso resolviera que el período de desempeño de los jueces de la CSJ había concluido. Un mes después, el Congreso eligió a los nuevos magistrados; ninguno de ellos había sido propuesto por los socialcristianos y sus aliados. 34

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Los nuevos magistrados se posesionaron, pero Febres Cordero, con el apoyo de la policía, les impidió el acceso al edificio de la CSJ. Al final, la mayoría cedió y permitió al Gobierno participar en la designación de jueces. De ahí en adelante, se estableció la práctica de cambiar a los jueces de la CSJ cada vez que se posesionaba un nuevo Presidente de la República. La noche del 9 de diciembre de 2004, el país se encontró con una nueva mayoría parlamentaria, compuesta por 53 diputados, que, mediante resolución y por simple mayoría, destituyó a 27 jueces de la Corte Suprema de Justicia (cuatro fueron ratificados). Destituyó, también, a los vocales del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo Electoral, y ubicó en su lugar a miembros de la nueva mayoría. En el caso del Tribunal Constitucional, nueve vocales estaban alineados con el Gobierno. Y, en el del Tribunal Supremo Electoral, cuatro vocales eran cercanos al régimen (tres de ellos fueron ratificados). La nueva mayoría se conformó con la participación de 15 diputados del PRE, 28% del total; 9 del PRIAN, 17%; 5 del PSP, 9%; 3 del MPD, 5%, y 21 independientes, 40%. Es ilustrativo observar algunos detalles de la constitución de esta mayoría, que pudo haber obtenido 53 votos, y no los 52 que en realidad obtuvo, en razón de que la diputada del PRIAN, Sandra Sandoval, según sus mismas declaraciones, no votó, no por estar en contra de la resolución, sino “porque le habían prometido que su madre formaría parte de la lista de los nuevos jueces, y al no haberse cumplido esta promesa, la Diputada abandonó la sala”. 14 Otro caso de cambio de última hora fue la de los diputados Jaime Estrada del FRA y Luis Mejía Montesdeoca, quienes terminaron apoyando –contra su posición inicial– la tesis del presidente Gutiérrez. Los ministros de la Corte Ernesto Albán y Santiago Andrade, conforme relata el diario El Comercio 15 , fueron eliminados a última hora de la nómina de candidatos para la CSJ –convenida desde noviembre por la mayoría legislativa gobiernista–, en razón de que el PRE, por medio de Jacobo Bucaram, hijo 14 15

Diario La Hora, 10-12-04:3. Diario El Comercio, 12-12-04, A6.

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Lautaro Ojeda Segovia de Abdalá Bucaram, se “vio forzado a buscar dos votos entre legisladores independientes que rompieron su palabra: Luis Mejía Mostesdeoca y Edgar Ortiz. Mejía logró que su concuñado, Bolívar Guerrero, fuera ratificado como ministro juez y Ortiz cabildeó para Fernando Ortiz, Secretario General de la CSJ “. Luego de 35 días al frente de la Corte Suprema de Justicia, su presidente, Ramón Rodríguez, presentó su renuncia irrevocable, argumentando que el Pleno de este organismo, pese a su oposición, decidió someter a escrutinio público la designación de vocales del Consejo de la Judicatura. El titular subrogante, Guillermo Castro, afiliado al PRE hace más de 15 años, pasó a dirigir la Corte Suprema. De esa manera, el presidente de la CSJ logró tener en sus manos los dos juicios penales de su coideario y amigo, el ex presidente y prófugo Abdalá Bucaram, acusado, en ambos casos, de abuso de fondos públicos durante su gobierno. 16 Los nuevos magistrados, según el presidente Gutiérrez, tenían carácter interino y, en consecuencia, se mantendrían en funciones hasta que se llevara a cabo la Reforma Política o la Consulta Popular. Estas declaraciones no fueron del agrado del líder del PRE, Abdalá Bucaram, quien, según varios despachos de prensa, manifestó que la nueva Corte no era temporal sino definitiva, pues a su entender, “... fue electa de manera legal y así queda”. 17 La destitución de los jueces de la Corte Suprema de Justicia, calificada como inconstitucional por parte de una mayoría parlamentaria espuria, profundizó la crisis institucional del aparato jurídico-político del Ecuador. La población visualizó a los partidos políticos, y más concretamente al PSP, PRE, PRIAN y MPD, como los principales responsables de esta nueva crisis. Del relato de los acontecimientos señalados, es posible extraer al menos dos conclusiones: a) la destitución de los ministros de la Corte Suprema de Justicia fue un acto autoritario e inconstitucional, hecho reconocido no solo por juristas y académicos nacionales sino por organismos internacionales; 16 17

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Diario El Comercio, “Un roldosista toma la batuta de la Corte”14-01-05:1. Diario Últimas Noticias15-12-04:2.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado y, b) la destitución de los jueces constituye uno de los hitos históricos de deslegitimación del poder judicial y de la institucionalidad del Estado.

Propuestas de los actores protagónicos de la ruptura institucional Varias personalidades y organismos nacionales e internacionales de justicia y de derechos humanos expresaron su preocupación por la ruptura del orden constitucional, pues, más allá las justificaciones pseudo jurídicas esgrimidas por los autores de la ruptura, no había ningún basamento legal que sostuviera la intromisión del Congreso en la Función Judicial. Los argumentos son varios. Para empezar, según el artículo 130 de la Constitución, el Congreso no tiene ninguna atribución para designar ni destituir a los ministros de la Corte. De acuerdo con el artículo 202 de la Carta Política, la Corte Suprema de Justicia es el único organismo competente para designar a los nuevos magistrados, una vez producidas las vacantes. La disposición transitoria vigésimo quinta, en la que se basaron algunos diputados para destituir a los jueces, no era, por tanto, aplicable. Más aún, la actuación del Congreso estaba teñida de ilegalidad pues, como establece el artículo 69 de la Ley de la Función Legislativa, mediante una resolución no puede adoptarse una decisión que “cree, modifique o extinga derechos”. La Misión del FMI, que preparaba el informe sobre el desempeño de la economía ecuatoriana, manifestó su preocupación por el conflicto y sus impactos en la estabilidad económica del país. Ante la elección de los nuevos magistrados, se expresaron muchas críticas, como la del diputado Andrés Páez, para quien: “Los ecuatorianos se van a caer para atrás cuando se enteren de quiénes están dirigiendo la justicia en el país. Se trata de gente descalificada que viene acarreando sanciones y, en algunos casos, han sido funcionarios judiciales identificados por causas oscuras”. 18 18

Andrés Paéz, Diario Hoy, “Los ecuatorianos se va caer” 12-12-04, 2A.

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Lautaro Ojeda Segovia La Asociación Ecuatoriana de Editores de Periódicos, por su parte, exhortó al Gobierno, a los miembros del Congreso y a los partidos políticos a dejar atrás las posiciones que perjudican la institucionalidad del Ecuador y a emprender diálogos intensos. Pidió, a los periódicos afiliados a la AEDEP, mantenerse vigilantes y acatar el orden constituido. Propuso, finalmente, revisar las decisiones adoptadas y retornar al mandato de la Ley. Pocos días después de la destitución analizada, la organización civil Ruptura 25 entregó (22 de diciembre) un regalo simbólico a los miembros de la espuria Corte Suprema: un rollo de papel higiénico reciclado, envuelto en un texto de la Constitución, donde se resaltaban los artículos que fueron violados. A estas denuncias se sumaron las realizadas por la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, dirigentes de las cámaras de la producción, la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad Católica de Quito y las de los bloques socialcristiano y socialdemócrata. Al día siguiente de la destitución de los ministros de la Corte Suprema de Justicia, el diario el Comercio publicó una carta al país titulada “Basta a las inconstitucionalidades”. En ella, precisaba que el Ecuador:

“ha continuado por la senda de las arbitrariedades legales y constitucionales, hasta que, en la actualidad, una aleatoria mayoría legislativa, por la simple vía de las resoluciones, destituye al Tribunal Constitucional y al Tribunal Supremo Electoral. Luego, en una burla a toda referencia jurídica, lo hizo también con los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, lo cual, de acuerdo con el ordenamiento jurídico que nos rige, es imposible. La cesación de magistrados de la Función Judicial por resolución del Congreso Nacional no existe en la Constitución ni en ley alguna, así como tampoco está amparada por ningún Principio Universal del Derecho”. Afirmaba, más adelante, que: “Con el criterio utilizado por el Congreso para destituir a los tribunales y a la Corte Suprema de Justicia, mañana se puede resolver sobre cualquier materia, alegando que la ley no lo prohíbe. Con 38

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado estos insólitos argumentos, cualquier mayoría parlamentaria puede hacer todo, sin necesidad de que exista ley que la faculte. En estas circunstancias, es necesario preguntar al país: ¿estamos asistiendo al nacimiento de un Estado autoritario que justifica sus acciones con cualquier argumento?” Editorialistas de la prensa quiteña y guayaquileña calificaron el cambio de los magistrados de la Corte Suprema de circo, tragedia autoritaria o acto de pandillerismo político: “Antes, una pandilla violó la Ley, las otras siguen y la continúan… Las actitudes de las pandillas políticas no hacen ninguna clase de planteamientos que tengan validez ideológica o pragmática”. 19 La encuesta de diciembre de 2005, realizada por Deloitte & Touche, reveló que el 78% de los empresarios rechazaba las “acciones tomadas por el Gobierno y el Legislativo en relación con la reestructuración del Tribunal Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Nacional de la Judicatura”. De acuerdo con la misma encuesta, el 89% consideraba que los relevos en estas Cortes, avalados por una mayoría parlamentaria gobiernista, “afectan drásticamente la seguridad jurídica del país”. 20 La Comisión Internacional de Juristas, CIJ, y la Comisión Andina de Juristas, CAJ, calificaron estos cambios como de “grave injerencia” en los asuntos propios de la Corte Suprema de Justicia. Según la CAJ, la actitud de la mayoría simple de diputados afectaba las normas constitucionales. Recordó, además, la necesidad de contar con un poder judicial fuerte e independiente del poder político. Mientras, para la CIJ, lo resuelto constituía un grave ataque a la independencia del poder judicial y era incompatible con los estándares internacionales y el principio de separación e independencia de poderes.

El grupo Human Rights Watch señaló que el Parlamento ecuatoriano había violado el principio de independencia jurídica, tras su decisión de destituir a casi todos los magistrados de la Corte. En respuesta a la querella presentada ante la OEA, dicho organismo encargó al jurista argentino, Ariel Dulitzky, especialista principal en DD.HH. de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, responder a la demanda de los magistrados defenestrados. 19 20

Carta del Diario El Comercio, Basta a las inconstitucionalidades, 07-01-05:A3. Encuesta de Deloitte & Touche. Diario Hoy, Suplemento Dinero, 03-01-05:2.

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Lautaro Ojeda Segovia La Asociación Latinoamericana de Derechos Humanos, ALDHU, ratificó su apoyo para realizar la consulta popular, aduciendo que era la única opción para restablecer la constitucionalidad en el país. Agrupaciones de abogados y jueces de España, Italia, Brasil, Argentina, Portugal y Perú pidieron una rectificación al Congreso y al Gobierno, y una rápida intervención de la ONU y la OEA, pues el cambio de los 27 jueces de la Corte Suprema y el nombramiento de nuevos integrantes atentaban contra el equilibrio y la independencia de poderes. El relator especial de la ONU, Leandro Despouy, envió una carta al Gobierno ecuatoriano haciendo notar su “profunda preocupación” por la decisión del Congreso de destituir a 27 magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Y, en un comunicado del 28 de diciembre, dio al presidente Lucio Gutiérrez un plazo (hasta el 28 de febrero de 2006) para que aclarase a la Comisión de los Derechos Humanos de la ONU las circunstancias en que fueron removidos los ministros jueces. Además, invitó al Gobierno a garantizar los mecanismos judiciales “que posibiliten revisar la constitucionalidad de esta decisión y, así, fortalecer la independencia del sistema judicial, según las leyes nacionales e internacionales”. Finalmente, destacó que “el Congreso habría realizado una interpretación inadecuada de una cláusula constitucional transitoria, con la cual decidió declarar en funciones prorrogadas a algunos ministros y nombrar ‘en plancha’ a nuevos funcionarios”. Para el Relator Especial de la ONU, esta decisión “constituiría una interferencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el Poder Judicial, al ser violatoria del principio constitucional de independencia”. El Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría General de la ONU, en Nueva York, se mostró preocupado por la situación judicial del país y consideró a estos sucesos como sensibles. Un artículo de Michael Shifter, en el diario Los Ángeles Times, criticó la posición de Washington ante la crisis ecuatoriana:

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado “Como lo acontecido en su reacción en las elecciones de Ucrania, Washington puede hacer muchísimo para defender la democracia. Pero no está poniendo mucha atención en la siniestra fachada de democracia en su casa. Es el caso del Ecuador, donde una reciente ruptura democrática ha pasado desapercibida. Aunque el presidente Lucio Gutiérrez fue electo en una votación limpia hace dos años, ahora está manejando un ruidoso e inconstitucional Poder Judicial con sus aliados políticos. Se burla de la independencia judicial. Gutiérrez ha justificado sus acciones diciendo que la justicia ha estado dominada por sus rivales políticos, quienes han intentado enjuiciarlo. Él ha manipulado la ventaja modesta de su partido en la Legislatura para reemplazar a los miembros del Tribunal Supremo Electoral, el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Justicia.” Un día después de esta crítica, la Embajada de EE.UU. en Quito negó que Washington fuera indiferente a la crisis judicial ecuatoriana. El vocero estadounidense Glenn Warren reveló que su país estaba muy preocupado y que la Embajada había expresado al Jefe de Estado su inquietud por la inestabilidad jurídica y la resolución del Congreso sobre la Corte. Manifestó, además, que en el diálogo privado entre la embajadora Kenney y el presidente Gutiérrez “hemos expresado nuestra esperanza de que el gobierno y la sociedad civil se unan para resolver esta situación, de manera que las instituciones democráticas como la Función Judicial sean fortalecidas”.

Pese a las numerosas reacciones en contra de la actuación anticonstitucional del Gobierno y el Congreso no hubo, inmediatamente, una reacción masiva de la ciudadanía. Esta actitud fue interpretada como resultado del hastío frente al manejo elitista de la política nacional y local. Frente al insistente pedido de que el pueblo protestara en las calles, algunas voces plantearon cuestionamientos tales como: “¿con qué cara se le puede pedir al conglomerado pobre salir a las calles a defender el estado de derecho? Cuando el pueblo sabe que allá arriba está la picardía, la viveza criolla, donde la víctima de hoy será el violador de mañana, el reparto espurio y de la feria de dolor de los estafadores. Por eso, el pueblo herido ríe y voltea la cara. Por eso a este pueblo mancillado, simplemente no hay cómo exigirle nada”. 21 21

Diario El Comercio, Buzón, 8-01-05, 5A.

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Lautaro Ojeda Segovia Al parecer, la violación de la Ley se había vuelto tan frecuente que los ciudadanos prefirieron concentrarse cada vez más en sus actividades e intereses personales, dejando de lado el mundo de la política, convertido en espectáculo: comedia o sainete. La confrontación y falta de acuerdo entre las cúpulas de poder demostró, en estos momentos, la incapacidad de la clase política para vivir en democracia, entendida como un espacio de solución de los problemas nacionales en el marco constitucional. Sin embargo, la ruptura institucional, protagonizada por el Gobierno y el Congreso, recibió también muestras de apoyo. Abdalá Bucaram, por ejemplo, anunció movilizaciones para enero de 2006, a fin de “oponerse a un nuevo golpe de Estado” que sería liderado por los alcaldes y prefectos y las cámaras de la producción. El PRE, el MPD y el PSP realizaron una marcha de respaldo al Gobierno y al Congreso. La UNE anunció la realización de marchas para respaldar la actuación del bloque del MPD, que apoyó la destitución de los magistrados de la CSJ. Y la asamblea Cero Corrupción, conformada por conocidos agitadores sociales, anunció la realización de varias acciones de respaldo al presidente Gutiérrez.

El mismo Presidente de la República justificó la ruptura institucional con el argumento de que se trataba de una “lucha antioligárquica”, con la que el Gobierno se enfrentaba a la oligarquía (encabezada por León Febres Cordero), al tiempo que apoyaba frontalmente a Álvaro Noboa, representante de uno de los grupos oligárquicos más poderosos del país y, taimadamente, al grupo Isaías. Por su parte, el Presidente de la FENOCIN pidió al Congreso reformar la Ley Orgánica de la Función Judicial. Señaló, además, que la Consulta Popular planteada por el Presidente no era una buena propuesta. Posteriormente, en la marcha del miércoles 15 de diciembre, pidió al Presidente tramitar la reforma política, a través de un referéndum en el que se consulte sobre la reestructuración de la Función Judicial. Criticó, además, las reacciones contra la ruptura institucional, a las que calificó como una “expresión de las oligarquías que ven afectados sus intereses”.

Cabe destacar, finalmente, la ambigua posición de la CONAIE, cuyo Presidente calificó a la ruptura institucional y a las reacciones en contra de ella 42

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado como una “pelea de compadres”. El Frente Unitario de Trabajadores, FUT, en cambio, exhortó a la conformación de un frente nacional para “restituir el orden democrático”. Las reacciones contra la ruptura institucional protagonizada por el gobierno de Gutiérrez y sus aliados del poder legislativo permiten adelantar algunas conclusiones. En primer lugar, y más allá de la magnitud de sus impactos en la situación del país, debe destacarse la pronta reacción de organismos internacionales que forman parte del sistema de la ONU, y de organizaciones privadas especializadas en el campo jurídico y de los derechos humanos. Son importantes, también, los pronunciamientos de la prensa escrita y las acciones de protesta desarrolladas por organizaciones de la sociedad civil bastante diversas. Llama la atención, sin embargo, la falta de claridad política de una organización, como la CONAIE, que había venido liderando en los últimos años la protesta social contra el mal manejo del Estado. Pero esta falta de claridad es, quizá, la expresión de problemas relacionados con el control de los espacios de “contestación” social. La dificultad de esta organización para aceptar el surgimiento de nuevos actores sociales y nuevos liderazgos políticos le ha llevado a adoptar una posición defensiva, que pone en juego un discurso con tintes etnocéntricos. La variable etnocéntrica, asociada a un discurso clasista, les ha servido para deslegitimar a los nuevos actores políticos, a quienes se los asocia, muy a la ligera, con los grupos de poder que tradicionalmente han gobernado el país. Pero si la CONAIE tomaba distancia de los hechos, otras organizaciones con rasgos entre mafiosos y fascistas hacían su aparición en la escena política. El aparecimiento del grupo Cero Corrupción –fuerza de choque del Gobierno es otro síntoma del agudo proceso de desinstitucionalización del Estado, cuyo punto más alto es la destitución de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. En situaciones de convulsión social, la debilidad de las instituciones –una debilidad de los canales democráticos de procesamiento de los problemas sociales– es compensado por el uso excesivo o distorsionado de la fuerza pública o 43

Lautaro Ojeda Segovia por la generación de organizaciones paraestatales que intentan superar la debilidad institucional por medios contrarios al ordenamiento jurídico. En este sentido, el apoyo al gobierno del grupo Cero Corrupción significa, más que la existencia de una base social que lo sustente, la adopción de una estrategia de control político contraria a los objetivos (por lo menos los explícitos) de protección de los derechos ciudadanos de las instituciones públicas.

Propuestas de salida “jurídica” de la brecha institucional generada por la destitución de los magistrados de la CSJ Frente a un contexto de flagrante ruptura constitucional, surgieron varias propuestas orientadas a cerrar la brecha institucional ocasionada por la intromisión de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el poder Judicial. Estas propuestas fueron realizadas por organizaciones o movimientos de la sociedad civil, representantes de los gobiernos locales e, incluso, el mismo Presidente de la República.

La propuesta presidencial Desde 1978, el pueblo ecuatoriano ha sido convocado cinco veces a participar en una consulta popular; cuatro de ellas sobre textos modificatorios a la Constitución vigente. También ha habido consultas provinciales en Guayas, Los Ríos, Manabí y El Oro, relacionadas en estos casos con las demandas de autonomía. Hay que tener presente, además, que en la Consulta realizada en 1997, se preguntó ya a los ciudadanos sobre la necesidad de reorganizar la Función Judicial: “¿Considera usted necesario modernizar la Función Judicial, reformar el sistema de designación de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia para que su origen sea la propia Función Judicial, nombramientos sin sujeción a períodos fijos que observen los criterios de profesionalización y de carrera judicial que establezca la ley?”. La respuesta de las urnas fue “sí”.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado El Ejecutivo, inicialmente, propuso una Consulta con alrededor de 15 preguntas y, posteriormente, con 5 y 10 preguntas. La fecha de la Consulta fue otro asunto que tuvo notables variaciones: primera quincena de enero y primer trimestre del año 2006; finalmente, el Ejecutivo anunció que el cuestionario de la Consulta sería presentado al Congreso el 21 de enero. El costo para la realización de la Consulta se calculó en aproximadamente 20 millones de dólares. La Consulta planteada por el Presidente fue vista por la opinión pública como una estrategia de legitimación de los atropellos constitucionales. En ese sentido, opiniones recogidas por los medios de comunicación señalaban que el Presidente no había aclarado totalmente si su propuesta de Consulta afectaría o no a la Corte Suprema nombrada ilegalmente por el Congreso. Se afirmaba, asimismo, que detrás de las decisiones de la nueva mayoría del Congreso estaba un pequeño grupo de asesores presidenciales, conocidos como los “gurkas” 22; es decir, aquellas personas que realizan el trabajo “sucio”, entrenados en la búsqueda de caminos distintos a los de la moral y de la ley. Se comentaba, además, sobre la hegemonía política de Álvaro Noboa y Abdalá Bucaram, quienes habían convertido al Presidente de la República en su rehén. Por su parte, los alcaldes y prefectos reunidos en Cuenca afirmaban que la Consulta Popular convocada por el Presidente agudizaría el antagonismo político existente, pues las partes en conflicto convertirían este hecho en una “burda carrera por acumular poder político”.

La propuesta de León Roldós La segunda propuesta de Consulta fue iniciativa de León Roldós. Este expresó su desacuerdo con dos de las condiciones exigidas para la recolección de firmas de respaldo. La primera, sobre la obligación de clasificar a los firmantes de acuerdo con su lugar de origen (parroquia, cantón y provincia); y la segunda, sobre la necesidad de hacer una entrega de firmas juramentada, 22

Fieros soldados de origen asiático al servicio del Ejército inglés, que hicieron el trabajo “sucio” en las Malvinas. (Hoy, 18-12-04, 1).

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Lautaro Ojeda Segovia como un medio para asegurar su autenticidad. El incumplimiento de alguna de estas condiciones constituía razón suficiente para anular la Consulta. En estas circunstancias, León Roldós pidió una rectificación al TSE, con el argumento de que una campaña de este tipo no está exenta de que las personas proporcionen datos falsos. León Roldós proponía la realización de una Consulta, respaldada por un millón de firmas, con el fin de agregar una disposición transitoria en la Constitución que permitiera al Tribunal Supremo Electoral llamar a la sociedad civil a presentar candidatos a magistrados. Estas candidaturas debían ser enviadas al Congreso para la designación de los magistrados de la Corte. Dicha consulta no tuvo lugar.

La propuesta de Participación Ciudadana La organización Participación Ciudadana cuestionó la Consulta convocada por el Ejecutivo, no solo por centrarse, según sus voceros, en temas que no abarcaban los problemas esenciales de la Reforma Política sino por tratarse de un ardid de entretenimiento político. Dicha organización se pronunció a favor de la Consulta Popular propuesta por León Roldós. Propuso, además, la aplicación del Código de Ética a los legisladores que hubieran sido denunciados y encausados en el Congreso (depuración ética del Congreso Nacional), y el desarrollo de una propuesta de Reforma Política con la participación del mayor número posible de organizaciones sociales y políticas.

La propuesta de algunos alcaldes y prefectos Algunos alcaldes y prefectos del país propusieron definir los instrumentos legales que permitirían la reorganización de la Corte y de la Función Judicial en su conjunto. Según el alcalde Paco Moncayo, la propuesta de los municipios pretendía que la sociedad civil designara una nueva Corte, caracterizada por su independencia. Las sugerencias de alcaldes y prefectos se resumen en los siguientes planteamientos:

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado - Que el Congreso, en forma inmediata, promulgue una ley que permita integrar la CSJ a través del pronunciamiento de la sociedad civil. - Que se elabore un Proyecto de Ley reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Judicial. - Que se reformen las leyes Orgánica de la Función Judicial y de Cooptación, a fin de establecer parámetros de reemplazo de magistrados por la propia Corte, como manda el Art. 202 de la Constitución. - Que se inicie de manera inmediata un diálogo político entre el Ejecutivo y el Congreso Nacional, a fin de restablecer el orden constitucional.

La propuesta de la Asamblea Ciudadana de Cuenca La Asamblea Ciudadana de Cuenca, por su parte, presentó una propuesta dirigida a dejar en manos de la sociedad civil la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los miembros del Tribunal Constitucional. Asimismo, planteó la constitución de una Comisión Veedora, garante del proceso, que evite la injerencia de los partidos políticos en el nombramiento de jueces. Finalmente, propuso revocar las medidas en contra del Tribunal Supremo Electoral y retomar los resultados de la Consulta Popular de mayo de 1997, así como los mecanismos establecidos para la nominación de la Corte.

Algunas conclusiones y enseñanzas Los hechos reseñados revelan la innegable capacidad de adaptación, mimetismo y oportunismo de algunos dirigentes políticos; especialmente, de los legisladores de la mayoría espuria. Destaca el rechazo de las entidades que generan opinión a los atropellos jurídicos del Ejecutivo y del Congreso Nacional. Este rechazo influyó poderosamente en el cambio de posición del Presidente Gutiérrez, quien se vio 47

Lautaro Ojeda Segovia obligado a variar su punto de vista sobre la permanencia de los nuevos magistrados de la CSJ, el tipo de preguntas planteadas para la Consulta Popular y la fecha para su realización. Resalta la “inusitada reacción de numerosas personas y organizaciones sociales y académicas frente a la actuación arbitraria e ilegal del Ejecutivo y de los integrantes de la nueva mayoría legislativa. Llama la atención el comportamiento inicialmente apático de la población. La “mala conciencia” derivada de este hecho habría de incidir posteriormente en la explosión popular de abril, cuya emergencia y dimensiones no fueron previstas por los analistas políticos ni por los políticos profesionales. Contrariamente a otras manifestaciones populares, las organizaciones y ciudadanía quiteñas enfatizaron la necesidad de restaurar el orden jurídico. Se comprobó, finalmente, la vigencia de un discurso populista que -como el esgrimido por Gutiérrez- utiliza como recurso fundamental la contradicción oligarquía-pueblo y la asignación a los partidos políticos tradicionales de la responsabilidad del proceso de ingobernabilidad y desinstitucionalización que afecta al país.

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Capítulo III 23

GOBIERNOS LOCALES Y CRISIS INSTITUCIONAL

23 La mayoría de datos e informaciones consignadas en este capítulo han sido extraídas de la prensa quiteña: El Comercio, El Hoy, La Hora, Metro, Últimas Noticias y del a prensa guayaquileña: El Universo y El Expreso. .

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Lautaro Ojeda Segovia La crisis institucional que vivía el país fue aprovechada por los gobiernos municipales de Guayaquil, Quito y de la provincia de Pichincha para asegurar, por parte del gobierno central, el cumplimiento de ciertas demandas locales y para actualizar propuestas específicas de descentralización, especialmente en el caso de Guayaquil. Pero este momento no fue solo una ocasión para el procesamiento de demandas regionales sino, y sobre todo en el caso de Quito, para el ejercicio de nuevas formas de ciudadanía política, mediadas por el liderazgo de los gobiernos locales. Lo local se constituyó en un espacio nacional o, más bien, en el espacio de reconstitución de lo nacional –como forma de gobierno y como modelo de Estado– a través del rechazo al gobierno y a la clase política, y la defensa del orden democrático.

La Marcha Blanca de Guayaquil El llamado del alcalde Jaime Nebot a una movilización denominada “Marcha Blanca”, para el 14 de enero de 2005, tuvo como motivo inicial la inseguridad de la ciudad y la negativa del Gobierno a aceptar la presencia de guardias privados en las calles de Guayaquil. Se exigía el cumplimiento de los convenios firmados por la Municipalidad y el Gobierno, entre ellos, el suscrito en la sesión solemne del 25 de julio de 2004. En este convenio se establecía la entrega, por parte del Gobierno, de 7 millones de dólares destinados a equipar, capacitar y armar a la Policía acantonada en Guayaquil. Se exigía, asimismo, el cumplimiento del acuerdo firmado con la Policía Nacional, el 29 de noviembre de 2004, mediante el cual la Municipalidad se comprometía a financiar la contratación de seguridad privada para la ciudad. Posteriormente, se agregaron otras demandas: cumplimiento del acuerdo para la utilización del ahorro que los guayaquileños mantenían en el IESS; extensión del beneficio del sistema de salud universal a quienes recibían el bono solidario; equipamiento de los centros médicos del IESS y recuperación del servicio de alcantarillado para el Municipio de Guayaquil 24. 24 Nebot acusó al Gobierno de los problemas para la construcción del alcantarillado sanitario (45% de la población no cuenta con este servicio). Este servicio estuvo a cargo de la Municipalidad, pero en la administración de León Febres Cordero fue concesionado a la empresa Interagua. .

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Respecto de la seguridad privada, cabe recordar que la Cámara de Industrias de Guayaquil había firmado contratos de vigilancia con las empresas Mac Security, LAAR Seguridad, SESEI y SEGUIRESA. Estas empresas empezaron a trabajar en 40 puntos, calificados por la municipalidad como los más conflictivos de la ciudad. El ministro de Gobierno, Jaime Damerval, cuestionó inmediatamente los contratos suscritos con las empresas de seguridad privadas, argumentando que la función de la policía no podía estar en manos privadas pues, tarde o temprano, estos grupos se podrían convertir en guardias pretorianas de quien les pagara, llegando, incluso, a ejercer la justicia por mano propia y a perseguir a los contrincantes civiles o políticos de sus patrones. Nebot replicó señalando: “¿Por qué quienes quieren dar seguridad se oponen a que otros, que no tenemos que darla, la demos?” Estos reclamos y reivindicaciones se actualizaron, pocos días antes de la marcha, con el tema de la autonomía. El alcalde Nebot, en un programa televiso, indicó que si la ciudad no era escuchada, “Guayaquil, dentro de la unidad nacional” tendría que optar por las marchas en apoyo a la autonomía y “usar este incidente como un peldaño para ir por la escalera del progreso”.

Marcha Blanca y autonomía Concluida la Marcha Blanca, el alcalde Nebot expresó: “ya no tienen más que decir”. “Desde ahora empiezo a actuar y vamos a hacer la autonomía al andar”. “Tenemos que avanzar derrumbando obstáculos de hecho y de derecho, en una autonomía indetenible dentro de la unidad nacional y solidaria con las provincias que menos producen”. El presidente Gutiérrez, además de minimizar la Marcha Blanca, censuró sus “ideas separatistas e insolidarias”. No obstante, el ministro de Gobierno, Jaime Damerval, afirmó que él era uno de los primeros líderes de la propuesta de autonomía en el país, pues, ya en 1979, había enviado “formalmente al Congreso un proyecto tomado de la legislación española en el que se planteaba la autonomía regional”. Y agregó que propondría incluir este tema en el referéndum planteado por Gutiérrez. 51

Lautaro Ojeda Segovia Por la trascendencia que ha adquirido la reiterada demanda de autonomía y descentralización, cabe recordar los contenidos de las preguntas de la Consulta Provincial del Guayas, realizada el 23 de enero de 2000 25, cuyos resultados, favorables a la autonomía provincial, nunca fueron sancionados por el Congreso. Podría contribuir al debate actual sobre el tema contrastar las preguntas votadas en dicha ocasión con los planteamientos del alcalde Nebot y otros voceros, quienes se han preocupado de aclarar, contrariamente a lo que afirma el gobierno, que la exigencia de autonomía no equivale a separatismo. 26 Autonomistas como Humberto Mata han planteado que es necesario pasar del discurso sobre la autonomía a una propuesta de cambio, que solo se puede lograr con la aprobación de una ley que instituya las autonomías: “Esa es la prueba de fuego de Nebot”. Mata destacó, además, que la autonomía lleva al establecimiento de un gobierno federal y de gobiernos locales responsables de administrar sectores como la salud, la educación y la seguridad. En el mismo sentido, un miembro del Comité Ejecutivo de la Junta Cívica, Alberto March, ha señalado que no hace falta una ley específica, pues se cuenta con los resultados de la consulta popular sobre autonomía 27. Se debería, más bien, hacer una reforma a la Constitución.

Raúl Vallejo manifestaba que acordar un estatuto transparente de autonomía, tal como fue votado, sería mucho más beneficioso para el país, la ciudad y la provincia que continuar con el uso de la propuesta de autonomía como un medio para presionar al Gobierno Central.

25 Las cuatro preguntas de la Consulta sobre la autonomía de la provincia del Guayas en el 2000 fueron: 1. “Dispongo que se establezca la autonomía en la provincia del Guayas”. 2. “Dispongo que una cantidad equivalente a la mitad de la recaudación de los ingresos del Fisco que se generen en la provincia del Guayas, se destinen a financiar la transferencia de competencias y responsabilidades por parte del Gobierno Central, al Consejo Provincial del Guayas y a las Municipalidades de la provincia del Guayas...”. 3. “Dispongo que los recursos financieros que constitucional y legalmente corresponden en el futuro a la provincia del Guayas como asignación estatal, sean acreditados y entregados a las municipalidades de los cantones de la provincia del Guayas y al Consejo Provincial del Guayas, a través de un sistema de acreditación inmediata y simultánea con la recaudación u obtención de dichos recursos financieros por parte del Estado…”. 4. “Dispongo que todos los órganos e instituciones de la provincia del Guayas dependientes de la función ejecutiva (…) tengan obligatoriamente en el ámbito provincial, las mismas competencias y capacidad operativa que los órganos centrales de los cuales depende (…). Los recursos suficientes para ejercer tales funciones deben ser acreditados en forma inmediata y simultánea a su obtención”. 26 De acuerdo a Vicente Albornoz y David Molina, en 1998, la relación entre lo aportado al gobierno y lo recibido de él en Guayas fue de 0,98; es decir, si recibía la mitad de lo recaudado en la provincia -planteado en su consulta- hubiera podido cubrir el 49% de los gastos que, hasta ese momento, cubría el gobierno central. Los espejismos de la descentralización, en Revista Iberoamericana, Quórum, Universidad de Alcalá, primavera 2004: 59. 27 Realizado el 23 de enero de 2000 y publicado en el Registro Oficial No.17 del 15 de febrero del mismo año.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Este estatuto debería definir las competencias que le corresponde asumir a la entidad autónoma; sus formas de gobierno, financiamiento y tributación local; y determinar la parte que le corresponde de la deuda pública, los sistemas de educación y salud y otros servicios como el alcantarillado y el agua potable. Es importante tener en cuenta las palabras del alcalde Nebot, quien, al final de la marcha, dijo: “Hagamos un Guayaquil invencible y autónomo en la unidad nacional… Guayaquil no pide nada. Quiere hacer y servir donde el Gobierno no hace ni sirve”.28 En el programa “Este lunes”, de Teleamazonas, Nebot anunció que solicitaría la competencia del sistema de alcantarillado 29 de la ciudad y del Cuerpo de Bomberos, como parte de su plan para poner a “trotar la autonomía” 30. Precisó que la nueva ley (Reformas a la Ley Orgánica de Régimen Municipal) “nos permitirá avanzar en todo aquello que convenga a Guayaquil y no esté prohibido por la Constitución”. 31

La Marcha Blanca: Evaluación A pesar de la campaña del Gobierno para disuadir a los guayaquileños de participar en la marcha, esta fue un éxito. Muchas personas desfilaron, no por ser afiliadas o simpatizantes de los social cristianos, sino en reconocimiento a la buena labor desempeñada por el cabildo porteño. El ex presidente de la República, Osvaldo Hurtado, reconoció que esta marcha tuvo más éxito que las propuestas de los partidos políticos. Señaló, además, que tomar la autonomía como base del reclamo demostraba el predominio de una concepción autonómica basada más en la transferencia 28 Diario El Comercio, 29-01-05, A4. 29 Actualmente Interagua, consorcio privado, tiene una concesión de 30 años a partir de 2001, para brindar los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario y pluvial de Guayaquil. La adjudicación se dio luego de un concurso internacional convocado por la Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil, ECAPAG; entidad que, luego de otorgada la concesión, funciona como ente supervisor y árbitro neutral asegurándose de que Interagua cumpla, por un lado como concesionaria, y por otro respondiendo a las quejas y preguntas de los consumidores. 30 Diario El Universo, 04-02-05, 3B. 31 El artículo 20 de la Ley de Régimen Municipal dispone que: ”Presentada la solicitud de descentralización de competencias y recursos por parte de una municipalidad, la autoridad del gobierno central a quien está dirigida tendrá el término de treinta días para pronunciarse, de no hacerlo y vencido el término, la solicitud se entenderá aceptada en las condiciones propuestas. Si en el término de noventa días contados a partir de la fecha de aceptación expresa o tácita de la solicitud de transferencia presentada por una municipalidad, no se suscribiere el convenio de transferencia de competencias, entrará en vigencia la propuesta escrita de la municipalidad y el funcionario público responsable de la omisión será destituido por la autoridad nominadora”

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Lautaro Ojeda Segovia de recursos que en la transferencia de responsabilidades de áreas sensibles como la educación y la salud.32 El respaldo popular, en opinión de varios editorialistas y analistas políticos, podía explicarse, en buena medida, por la planificada y eficiente labor realizada, desde hace 12 años, por las administraciones municipales; por los notables avances conseguidos en la desburocratización y desregulación; por la regeneración urbana, y, en suma, “por el rescate del puerto de las ignominiosas administraciones anteriores”. Según Fernando Rosero, la actuación del Gobierno fue totalmente fallida. Y, para Jimmy Jairala, hubo un boicot del propio régimen: la Policía, por orden del Consejo de Generales, no permitió el ingreso de 300 buses que venían de distintos cantones del Guayas33. Fue evidente el fracaso del Subsecretario de Bienestar Social quien, habiendo ofrecido llevar a Guayaquil 5.000 indígenas, solo consiguió trasladar a 200. El ganador de esta marcha fue, como sostenía Nila Velásquez: “...el derecho a la libre expresión, en orden y en paz”34, solo que, tal como afirmaba Simón Pachano, el éxito de la marcha de Guayaquil demostró que no hay condiciones institucionales –porque no hay instituciones– para procesar los conflictos; y que, por lo tanto, “nuevamente la política debió salir a la calle, que es donde se juega la vida del país”.35 Desde la perspectiva del planteamiento autonómico es posible desprender algunas lecciones de la Marcha Blanca: - La Marcha Blanca fue una coyuntura propicia para llevar a la mesa del debate político el planteamiento autonómico, en esta oportunidad con contenidos más amplios que los desarrollados en 1999. Este hecho propició e impulsó la elaboración de un proyecto de ley que instituya las autonomías. 32 33 34 35

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Diario Últimas Noticias, 28-01-05:4. Fernando Rosero. Diario El Universo, 30-01-05, 2A. Nila Velásquez. Diario El Universo, Leer las expresiones del pueblo. 29-01-05, 12A. Diario El Comercio, 01-02-06, A5, tomado de diario El Universo.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado - En el limitado debate sobre el Estatuto Autonómico, se constata nuevamente la ausencia de definiciones acerca de las responsabilidades que le cabrían a los entes autónomos respecto de temas fundamentales, entre ellos: si la autonomía implicaría cambios en la estructura del Estado y en las formas de gobierno; formas y mecanismos de financiamiento y tributación local; responsabilidades de los entes autónomos respecto de la deuda externa y a la deuda pública. - La necesidad de definir con claridad el rol que, dentro de la seguridad pública y ciudadana, le corresponde a las empresas de seguridad privada. No faltan voces autorizadas y experimentadas que advierten los peligros del traslado de responsabilidades –aunque sean parciales– de seguridad a manos privadas. En este sentido, recuerdan lo sucedido en otros países en los que la seguridad privada se ha convertido en guardias pretorianas de quien les paga, llegando, incluso, a ejercer la justicia por mano propia. Experiencias de privatización en otros países muestran que estas no han permitido un control efectivo de la criminalidad y, más bien, han dado lugar al aparecimiento de los fenómenos de sicariato y paramilitarismo. - La demanda de la municipalidad de Guayaquil de aceptar la presencia de guardias privados en las calles de Guayaquil plantea, por cierto, la necesidad de debatir el alcance e implicaciones del empleo de la fuerza por manos privadas, así como el sentido del principio de que, en un Estado de derecho, el uso de la fuerza es una potestad privativa del Estado. - Hay que definir con claridad si la solicitud de competencias, como la del alcantarillado o del Cuerpo de Bomberos, responde a un planteamiento autonómico o más bien descentralizador. En este sentido, es útil tener presente que estas competencias son ejercidas por numerosos municipios sin que ello haya implicado desarrollar procesos autonómicos.

La Asamblea de Pichincha Ante la derogación del decreto que, desde 1997, facultaba a la Prefectura de Pichincha construir la obra hidroeléctrica Toachi-Pilatón –medida calificada por el prefecto González como “una reacción visceral del dictócrata que destila odio”–, esta convocó a una Asamblea Provincial. 55

Lautaro Ojeda Segovia Según González, la decisión adoptada por el presidente Gutiérrez pretendía favorecer a la empresa Termo Pichincha, gerenciada por un primo hermano de Renán Borbúa. Declaró, entonces, que ningún Presidente podía “...hacer negocios con los proyectos vitales para el desarrollo de la Provincia”.36 La Asamblea fue bautizada como “Asamblea Provincial por el desarrollo y dignidad de Pichincha”. Las motivaciones de la Asamblea se resumieron en los lemas: “Basta a los atropellos de Lucio”, “Tu presencia reforzará nuestro orgullo de quiteños y pichinchanos”. La Asamblea convocó a un paro cívico de la Provincia e hizo un llamado para trabajar por la autonomía y realizar las obras fundamentales para Pichincha. Planteó, además, la revocación del mandato de los diputados y, considerando que la Corte Suprema de Justicia era inconstitucional, ratificó la exhortación a la desobediencia jurídica. Este llamado, según Guillermo Castro, Presidente de la Corte Suprema, no solo crearía un caos jurídico sino que constituiría un llamado a la subversión.

A propósito del hábeas corpus, concedido por el Municipio de Quito al general Gallardo, la Asamblea declaró que Guillermo Castro “...no tenía ni jurisdicción ni competencia para dictar una orden de prisión preventiva y otra de arresto domiciliario”. La Asamblea propuso, finalmente, que los 14 diputados de la Provincia retomaran el debate sobre la permanen cia de los magistrados de la Corte.

La marcha de Quito: por la democracia y contra la dictadura y la corrupción Para el alcalde de Quito, la marcha de la capital, convocada para el 17 de febrero37, no era “una movilización para cambiar la Corte, sino el país”. En su opinión, lo primero que debía cambiar en el país era el sistema político: obsoleto y agobiante. 36 Ramiro González. Diario La Hora, González anuncia paralización. 25-02-05, A3. 37 Los pedidos de Quito fueron: 1. Salida de los integrantes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Nacional de la Judicatura, del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo Electoral; 2. La suspensión del nombramiento del nuevo fiscal del Estado; 3. Un sistema idóneo de nombramiento de una nueva Corte Suprema de Justicia; 4. Rechazo a la consulta popular; y, Desacuerdo con el Tratado de Libre Comercio.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Durante la asamblea preparatoria para la marcha, Moncayo sostuvo que: “valía la pena salir a las calles si se trata de cambiar a las instituciones del Estado, el sistema político y las estructuras viejas, caducas y agonizantes de la República”. Jorge Salvador Lara, a propósito de las afirmaciones del alcalde Moncayo, destacaba el alcance de la marcha de Quito, cuyos objetivos, más allá de un simple cambio de personas, buscaban un cambio de la realidad del país y el fortalecimiento de la unidad nacional. 38 Pablo Ortiz García justificó la protesta como una reacción contra el engaño y la quiebra de la racionalidad, la moral y el sentido común. 39 Para Cecilia Velasco, era necesario dar una muestra de rechazo a la gestión de Gutiérrez; gestión caracterizada por la persecución a la prensa, la injerencia en las Cortes y un discurso falsamente antioligárquico. 40 En defensa de la libertad de palabra, Rodrigo Tenorio escribió un conmovedor artículo en el diario Hoy, en el que expresaba: “Si se calla el cantor, calla la vida. ¿En qué se convertiría el país si se callaran las voces, si las palabras dichas y escritas desaparecieran del común escenario de todos los días? Si enmudecieran los medios de comunicación o si todos repitiesen por igual las mismas palabras, no habría país, ni nacionalidad ni sujetos. Moriría la libertad y, con ella, el sentido de nación, la vida misma que es, desde el comienzo hasta el fin, nombre y decir. Moriría la historia construida y sostenida, a lo largo de los siglos, en la escritura.” 41 Para Simón Pachano, la debilidad del gobierno y, sobre todo, la falta de una institucionalidad capaz de procesar los conflictos sociales, habían convertido a la calle en el espacio en el que se realizaba el juego político y se decidía la suerte del país. 42 38 39 40 41 42

Jorge Salvador Lara, Diario El Comercio, Marchar todos el 17, 07-02-05, A5. El C, 13-02-05, A5 de la maratón a la marcha. Cecilia Velasco. Diario Hoy, Firme en la oposición 08-02-05, 4A. Rodrigo Tenorio. Diario Hoy, Silenciar voces y palabras ,08-02-05, 5A. Diario El Comercio, 01-02-06, A5.

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Lautaro Ojeda Segovia Según sus organizadores, la marcha de Quito no era solo cívica sino fundamentalmente política, pues buscaba “frenar la dictadura de Gutiérrez y sus socios –Abdalá Bucaram y Álvaro Noboa– y restaurar la institucionalidad”. El manifiesto de los organizadores de la marcha denominada “Por la Patria y la Democracia, contra la Dictadura y la Corrupción” giraba en torno a tres temas: primero, la recuperación del orden institucional, a través, sobre todo, de la destitución de los nuevos miembros de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo Electoral; segundo, la depuración del Congreso, mediante la revocación del mandato de los diputados que incumplieran sus obligaciones; por último, la construcción de una agenda para la democracia, en la que consten temas como la defensa de la soberanía, la consulta sobre el Tratado de Libre Comercio, TLC, y la reforma política. La iniciativa de la Marcha de Quito fue un esfuerzo colectivo, entre otros actores, de la ID y de Pachakutik. Pese a la participación de Pachakutik, la CONAIE, a través de su presidente, Luis Macas, expresó que no participaría en la jornada de protesta, pues su organización “no se prestar(ía) para ningún sainete ni enfrentamiento entre dos sectores oligarcas que están peleando el mal reparto de una institucionalidad decadente”. 43 Frente a estas expresiones, Felipe Burbano comentó la incapacidad de los dirigentes de la CONAIE para distinguir a los actores sociales de los políticos, y escapar del falso dilema planteado por el presidente Gutiérrez, según el cual, había una oposición entre la oligarquía, liderada por Febres Cordero, y él. 44 La ECUARUNARI, regional de la Sierra de la CONAIE, en cambio, anunció su apoyo a la movilización, a través de Pachakutik. La ECUARUNARI aclaró que estaría junto al pueblo de Quito “en la gran marcha contra la oligarquía, el populismo criollo que se expresaron en los partidos de

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Luis Macas. Diario El Universo, 29-01-05. Felipe Burbano. Diario Hoy, Febres Cordero, Bucaram y Gutiérrez, 08-02-05, 4A.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado derecha de Álvaro Noboa, Abdalá Bucaram y Febres Cordero, y contra la dictadura del nefasto neoliberal Lucio Gutiérrez”. 45 Luego de conocer que la contramarcha gobiernista estaba autorizada para el mismo día, a la misma hora y con el mismo recorrido que la Marcha de Quito, se decidió adelantar la movilización al 16 de febrero. Al confirmar el cambio de fecha, el alcalde Moncayo ratificó que la necesidad de evitar enfrentamientos, pero que, pese a ello, “el pueblo valeroso de Quito no se arredra(ba) ante cualquier tipo de cobarde, matonil y vergonzosa amenaza”. La anticipación de la fecha de la marcha mereció interpretaciones contrarias: para unos, era una muestra de debilidad frente a la provocación del Gobierno y, para otros, era, más bien, un acto de responsabilidad y cautela con las personas que se movilizarían ese día.

La Asamblea de Quito y la desobediencia civil La Asamblea de Quito adoptó cinco resoluciones sobre los problemas políticos que enfrentaba el país y, en caso de no ser atendida, propuso ejercer la desobediencia civil, entendida como un conjunto de actos que demuestran públicamente la ilegitimidad e injusticia de la ley y que apuntan, en última instancia, a cambiar el orden estatuido. Se denominó civil, porque quienes la ejercen consideraron que no estaban transgrediendo su deber ciudadano sino, por el contrario, cumpliéndolo al desobedecer. Sobre la desobediencia civil, el alcalde Moncayo declaró: “Tal como lo hizo Gandhi con el gobierno. No es darse de bala sino desacatar todo lo que venga del Congreso y la Corte, porque no nos representan. Ni en el coloniaje pudieron los ingleses parar las marchas de Gandhi”.

Según el magistrado Darwin Muñoz, en este llamado a la desobediencia civil había una evidente contradicción entre el discurso de defensa de la constitucionalidad y el llamado a desconocer a la Corte. Argumentaba que Moncayo se había convertido en un portavoz de la derecha y que su conducta podría tener implicaciones penales. Desde el punto de vista ético 45

Ortiz García, Pablo. Diario El Comercio, De la maratón a la marcha, 13-02-05, A2.

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Lautaro Ojeda Segovia y moral, la propuesta de Moncayo era explicable, pero que, en términos prácticos, agudizaría la inestabilidad. Planteó, sin embargo, la revocación del mandato para los legisladores que dejaron el partido con el que triunfaron en las elecciones.

Las contramarchas gobiernistas Al referirse a la Marcha de Quito, el presidente de Sociedad Patriótica, Gilmar Gutiérrez, manifestó que no iban a “...esperar con los brazos cruzados a estos que buscan desestabilizar al Gobierno”, y convocó a una gran concentración por la paz en la Plaza Grande. Al conocer la decisión de adelantar la fecha de la Marcha de Quito, anunció que la contramarcha se realizaría el mismo día y a la misma hora que aquella. En la misma línea, el subsecretario de Bienestar Social, Bolívar González, organizó una marcha “espontánea” en respaldo del Gobierno, que pretendía reunir a medio millón de personas provenientes de varias provincias: “En Santo Domingo nos han pedido dos mil buses; Manabí, mil; e Imbabura, quinientos”. Para los gobiernistas, la contramarcha tenía como objetivo frenar la arremetida de la oposición y evitar cualquier escenario que “desestabilice al Presidente”. En palabras de Gilmar Gutiérrez, se trataba de impedir que se consumara un golpe de Estado. Al contrario de la espontánea alegría de la Marcha de Quito, la contramarcha, además de ser evidentemente contratada (de 800 a 1000 buses contratados en provincias; pago por la participación entre USD 5 y USD 20 dólares a cada manifestante), su organización replicó el modelo bucaramista: show con bailarinas, música chichera y con animadores, entre los cuales destacó el propio Presidente, quien, mientras bailaba y enviaba besos, incitaba a la multitud a expresar su respaldo, a lo que los manifestantes respondían: “Fuera la democracia y viva el pueblo”. Expresiones como esta revelaron paladinamente las tendencias autoritarias del gobierno de Gutiérrez que, al oponer orden democrático y pueblo, justificaba la adopción de medidas de tipo fascista. 60

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado La democracia, según lo dicho, era presentada como un orden contrario a los intereses del pueblo representados por el gobierno gutierrista. Es más, la ruptura democrática llevada a cabo por Gutiérrez y sus seguidores se difundía a la colectividad como un hecho necesario que, en la práctica, actualizaba esa visión de la política según la cual el fin justifica los medios. Puesto que el fin era defender los intereses populares, la intromisión del Gobierno en el Poder Legislativo y en la Función Judicial justificaba cualquier medida que, por ilegal o anticonstitucional que fuera, se tomara a nombre del pueblo. Las tendencias autoritarias del gobierno de Gutiérrez se expresaron, además, en la utilización de fondos públicos para financiar movilizaciones de apoyo a su gestión. El modo de financiamiento de las contramarchas gobiernistas, desde otro ángulo de análisis, es un capítulo más del proceso de privatización de lo público, cuyas expresiones más desembozadas han tenido lugar en regímenes de corte claramente populista, como el de Bucaram. Esto ocurre cuando un gobierno populista asume la gestión del Estado y los fondos públicos se constituyen en los soportes del clientelismo que caracteriza a su propuesta política y a las demandas de sus bases. En términos políticos, por tanto, la Marcha de Quito y la Contramarcha gobiernista expresaban, no solo la oposición a un gobierno especifico o su defensa, sino la oposición entre dos formas de ver la política: una, clientelar, y otra, ideológica; personalista la una, institucional, la otra.

La Marcha de Quito: evaluación y lecciones La mayoría de los analistas han coincidido en señalar que la marcha del 16 fue la de mayor volumen que registra la historia de la ciudad de Quito; marcha con remotos y recientes antecedentes de rechazo a los atropellos políticos y sociales. Ahí están, para probarlo, los motines de las Alcabalas y los Estancos; la Revolución del 10 de agosto de 1809, el Pregón de la Independencia; el alzamiento popular del 2 de agosto de 1810 contra la matanza de los próceres; las barricadas contra la dictadura de Veintimilla; la Guerra de los Cuatro Días; el alzamiento popular contra Bucaram.

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Lautaro Ojeda Segovia Esta Marcha, espontánea y pacífica, demostró paciencia, pero también firmeza frente a una contramarcha oficialista protegida por francotiradores apostados en lugares estratégicos. Como señalaba Carlos Arcos, la marcha fue el descubrimiento de ciudadanos y ciudadanas dispuestos a jugarse por aquello tan abstracto y tan lejano que llamamos democracia. Esta movilización fue un signo del lento proceso de recuperación de la conciencia política ciudadana. Probablemente, la provocación de Gutiérrez contribuyó al éxito de la marcha. Sus insultos a la oposición, al parecer, agravaron el escenario de confrontación y desestabilización. La abrumadora propaganda gobiernista de los días previos a la marcha, los calificativos utilizados por el Presidente de la República, apuntaba Simón Pachano, probablemente motivaron la masiva participación ciudadana. Según el mismo Pachano, la Marcha de Quito fue la primera manifestación social de la historia reciente cuyo objetivo era la defensa de la democracia, como concepto, y no la reivindicación de intereses materiales. Sin embargo –agregó–,: “Desgraciadamente, los partidos políticos –que deberían ser los encargados de conducir el proceso– atraviesan una crisis aguda de credibilidad y de confianza que se manifiesta en la silbatina a sus dirigentes en San Francisco”. 46 La Marcha mostró que la mayor parte de la gente salió por su propia voluntad a ejercer su derecho a protestar contra el despotismo, el abuso de poder, el atropello cotidiano a la dignidad personal y colectiva, y la ruptura del Estado de Derecho. Mostró, a la vez, la soledad de Gutiérrez en Quito. Sus clientelas, “recogidas por puñados a lo largo del país”, no sumaron ni la tercera parte de los quiteños movilizados. La movilización del 16 fue, sin duda, un signo del despertar de una conciencia de participación social en los asuntos del Estado. Fue el descubrimiento de un nuevo proceder y, probablemente, de una posibilidad de reconformación de la sociedad civil. Fue, en suma, una expresión democrática, espontánea y alegre, contraria al show organizado por la contramarcha oficialista. 46

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Simón Pachano. Diario El Universo, El límite de la calle, 21-02,05, 16A.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Los gobiernos locales, en general, demostraron su capacidad para liderar a la ciudadanía, no solo en torno a la reivindicación de intereses locales o regionales sino de alcance nacional. Ante la pérdida de legitimidad de las autoridades del gobierno central, las autoridades locales asumieron un liderazgo basado, especialmente, en un manejo de la cosa pública más transparente y efectivo que en el ámbito nacional. Si, como sostenía Pachano, la calle se había transformado en el terreno de la política, lo local se había mostrado como una posibilidad cierta de reconstitución del Estado y sus instituciones. Y no solo eso. Lo local se reveló, también, como un espacio apto para el establecimiento de un nuevo modo de relación entre lo público y lo privado, sustentado en la aceptación y defensa de principios cívicos y valores trascendentes. Paradójicamente, lo local, es decir, lo pequeño, mostró su capacidad para defender e impulsar la consecución de objetivos nacionales; es decir, los grandes objetivos. Y, a la vez, evidenció que un mal manejo de lo local puede minar seriamente las posibilidades de reorganización y fortalecimiento del Estado nacional.

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Lautaro Ojeda Segovia

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

Capítulo IV

LA MOVILIZACIÓN FORAJIDA: UNA RESPUESTA SOCIAL A LA CRISIS INSTITUCIONAL 65

Lautaro Ojeda Segovia “Hoy por hoy existen dos superpotencias en el mundo: una es Estados Unidos y la otra eres tú, la opinión pública.” José Saramago El mes de abril de 2005 constituye un hito en la historia política reciente. La crisis institucional desatada por el gobierno de Gutiérrez y sus aliados llevó a la escena política a nuevos actores, movilizados en torno a objetivos de alcance nacional, que tocaban las raíces mismas de nuestra democracia. A la novedad de los planteamientos correspondieron nuevas formas de entender la ciudadanía y la acción política. Al mismo tiempo, el epicentro de la confrontación entre la sociedad civil y el Estado pasó del agro a la urbe y, ante este cambio, el Estado se vio en la necesidad de considerar como interlocutores a segmentos de la población relegados hasta entonces del escenario político. Las clases medias urbanas se supieron capaces de adoptar y llevar adelante iniciativas de contestación política, sin tener que recurrir ni adherirse a sectores que habían monopolizado el capital de la protesta. Pero el gobierno en ejercicio y la clase política en general mostraron su incapacidad para responder a demandas que excedían la dinámica de intercambio, constituida en el método principal de resolución de los conflictos sociales. No se trataba ya de la obtención de beneficios grupales sino de algo más profundo: la creación y mantenimiento de las condiciones institucionales para una verdadera vida democrática.

Cronología de una rebelión La “Rebelión Forajida” estalló como una respuesta a las declaraciones del ministro de Gobierno, Óscar Ayerve, en las que agradecía al pueblo de Quito por su no participación en el paro de Pichincha. Según el diario El Comercio, apenas una semana, del 13 al 20 de abril, “Bastó para sacudir toda la estantería política y hacer añicos su pieza más representativa, el Presidente de la República. Fue la semana más repleta de voces jóvenes y maduras que ha visto Ecuador en los últimos años. Fue un tiempo abarrotado de símbolos e iconografías sorprendentemente nuevas y por eso no menos efectivo”. 66

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado A continuación se realiza un detalle de los principales momentos de esta crucial semana. 13 de abril de 2005 El paro de Pichincha, convocado por el Prefecto de la Provincia y el Alcalde de Quito, tuvo un apoyo parcial. El ministro de Gobierno, Óscar Ayerve, aseguró que fue un fracaso y agradeció al pueblo de Quito el no haber plegado a la medida. Por la tarde, respondiendo a una convocatoria ciudadana transmitida por Radio La Luna, se congregaron miles de personas con cacerolas en la Avenida de Los Shyris. 14 de abril El coronel Gutiérrez menospreció la manifestación del día anterior y afirmó que quienes fueron a su casa eran unos “forajidos”. Este término fue apropiado por los ciudadanos que se volvieron a autoconvocar, esta vez, con el lema “El reventón”, con globos de colores. 15 de abril Pasadas las 21 horas, el presidente Gutiérrez declaró el Estado de Emergencia en el Distrito Metropolitano de Quito; además, disolvió la “Pichi Corte”. En esta ocasión, los “forajidos” se convocaron con el tema del “tablazo”. 16 de abril El presidente Gutiérrez anunció la suspensión del Estado de Emergencia. Esa noche fue el turno de la protesta del papel higiénico. 17 de abril El Congreso, con 89 votos, dejó sin efecto la resolución que el 8 de diciembre dio paso a la conformación de la Corte Suprema de Justicia.

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Lautaro Ojeda Segovia Los cacerolazos siguieron mientras la represión policial cobró su primera víctima en el fotógrafo chileno Julio Augusto García, quien sufrió un paro cardiorrespiratorio, producido, supuestamente, por la inhalación de gases lacrimógenos. Por la noche, miles de manifestantes se congregaron en la Cruz del Papa (Parque La Carolina), para luego dirigirse al centro de la ciudad y permanecer hasta altas horas de la noche a pesar de la violenta represión policial.

18 de abril Se dio por terminado el paro judicial.

19 de abril La concentración en la Cruz del Papa fue masiva. Decenas de miles de ciudadanos marcharon en forma pacífica hasta el Centro Histórico. La represión fue desmedida. Renán Borbúa, primo del Presidente de la República, anunció que se dirigía a Quito con buses llenos de manifestantes para apoyar al Gobierno. Paco Moncayo y Ramiro González aseguraron que cerrarían los accesos a la ciudad.

20 de abril Alrededor de cien mil personas se encontraron y reconocieron como “forajidos”. Gran parte de ellos, protagonistas de anteriores manifestaciones nocturnas, participaron el día anterior en una manifestación espontánea, cargada de indignación, que trascendía la propuesta inicial de destitución de los ministros de la Corte Suprema de Justicia. Su posición la resumía el grito “Que se vayan todos”.

La identidad forajida: construcción de una nueva identidad ciudadana El calificativo “forajido”, lanzado por el Presidente de la República a los manifestantes que pedían su salida frente a la casa en la que habitaban su esposa e hija, fue resignificado y reivindicado por la sociedad quiteña para 68

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado convertirlo en sinónimo de participación, de dignidad, de fuerza e interés. El término se convirtió en un factor de identidad: “Yo soy forajido”, “Yo también soy forajido”. En sus intervenciones en los medios de comunicación, los “forajidos”, además de presentarse como tales, mencionaban el número de su cédula de identidad. De esta manera, afirmaban la individualidad de su protesta y rompían el anonimato característico de movimientos de protesta anteriores. Pero esta ruptura del anonimato implicaba, a la vez, asumir su participación como un hecho ligado a la responsabilidad ciudadana. Y esto, en un doble sentido: responsabilidad sobre la superación de la crisis que atravesaba el país y responsabilidad sobre las acciones y los resultados de la protesta. La idea de responsabilidad como sustento y guía de la “Rebelión de Abril”, y no solo la necesidad de diferenciarse de los métodos de “contestación” tradicionales, explica el pacifismo de la movilización forajida y su respeto por los bienes públicos y privados.

Imaginación y protesta Orlando Pérez, en un artículo titulado “La imaginación al poder”, sintetizaba algunas características de los “forajidos”, entre estas, la falta de un liderazgo definido y de una base ideológica sobre la cual se articularan sus propuestas. “Al contrario, la suma de ideas e iniciativas dejó entrever que la imaginación sí puede derrotar al poder.” 47 La creatividad y la alegría, expresadas en términos pacíficos, pero constantes, por los “forajidos”, plantearon como símbolos convocatorios el “cacerolazo”, “el tablazo”, “el rollazo”, “el reventón”, “el frenazo”, “el bicicletazo” y “el chamisazo”. Manifestaciones con tintes irónicos y sarcásticos expresaron la indignación y rechazo al reiterado engaño del presidente Gutiérrez y a la corrupción sin nombre de sus parientes y amigos. Este novedoso comportamiento difícilmente hubiera sido posible sin la participación mediática de la Radio La Luna, de los celulares, de la Internet.

La “Rebelión de los Forajidos” fue una oportunidad para mostrar que los medios tradicionales de comunicación han perdido credibilidad y control 47

Orlando Pérez. Diario Hoy, La imaginación al poder, 24-04-05:4A.

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Lautaro Ojeda Segovia sobre la información, frente a medios de comunicación ágiles y democráticos como los celulares (particularmente a través de la mensajería SMS, que permite, con una sola transmisión, comunicarse con varias personas a la vez 48), y la Internet (a través de correos electrónicos). Estos medios, utilizados especialmente por adolescentes y jóvenes, manejan verdaderas redes de comunicación, y han dado lugar a lo que algunos analistas llaman la “Rebelión de las Audiencias”. La utilización de estos medios permitió a los ciudadanos ser parte activa del proceso de convocación social y ejercer un control sobre la lectura de los hechos y sobre su desarrollo. Gracias a la telefonía celular, por ejemplo, fue posible rectificar la información entregada por las estaciones de televisión y dirigir la movilización de acuerdo con las condiciones del momento. Los celulares, en este sentido, fueron empleados como elementos tácticos. La construcción de realidad informativa que, en la TV, tiene como uno de sus ejes la difusión de imágenes elaboradas técnicamente y editadas de acuerdo con el punto de vista de la empresa, fue desafiada por un proceso de construcción colectivo, en el que intervinieron múltiples voces y miradas. Y a las nuevas tecnologías se unieron la cultura popular y la vida cotidiana como fuentes de símbolos y modos de protesta. Actos propios de festividades religiosas, como la de San Pedro y San Pablo, o instrumentos usualmente empleados en el desempeño de las actividades diarias, fueron “refuncionalizados” o “resignificados” para dar sentido y posibilidades de concreción a la protesta. El volver sobre lo popular y lo cotidiano era, en cierta medida, una manera de atacar al poder con armas alejadas de la contienda política y por tanto –si la expresión cabe– con armas limpias, con no armas. Este movimiento de resignificación alcanzó, también, a las formas de protesta utilizadas en otros países, por ejemplo, el llamado “cacerolazo”. Las cacerolas que en Argentina habían servido como instrumentos 48 El miércoles 20 de abril, según las redes de Allegro, Porta y Movistar se intercambiaron 369 959 mensajes escritos. Movistar asegura que el tráfico en el envío de mensajes de texto aumentó un 21% entre los usuarios de la empresa desde el 17 de abril. Mientras que de Movistar a Porta, el tráfico aumentó en un 21%, aunque el mayor incremento fue de la red de Movistar a la de Allegro con un 37%. Los mensajes enviados desde un teléfono Porta hacia un Movistar aumentaron en un 8,47% y de Allegro a Movistar en 30%. Según el Diario Hoy, El Dinero, El 20 de abril, circularon 369.959 mensajes escrito, 28 -04-05:2.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado para expresar la disconformidad con la situación económica del país y con la pauperización del pueblo, se convirtieron en instrumentos para manifestar el rechazo popular a la inopia moral que se había extendido por todo el Ecuador.

La represión gubernamental A pesar de la intensa campaña desarrollada a propósito de la elaboración “participativa” del “Plan Estratégico de Modernización y Transformación Integral de la Policía Nacional del Ecuador para el Siglo XXI”, en la que la Policía Nacional se presentó como la buena y leal amiga de los ciudadanos: (“Somos sus amigos y trabajamos por usted” reza un spot publicitario), su comportamiento violento y provocador, contra las manifestaciones no violentas y cívicas del pueblo, demostró lo contrario. Los disparos al cuerpo –de mujeres, niños, jóvenes, personas de tercera edad– de bombas lacrimógenas, así como la utilización de armas de fuego, desvirtuaron el sentido original de lo que implica cuidar a quienes legítimamente se juntan para marchar por las calles. Cada bomba, para Rodrigo Tenorio, era una incitación a la violencia, capaz, esta última, de explotar y multiplicarse ante el mínimo motivo. Hay que recordar que, durante los últimos años, la Policía Nacional ha conseguido mejoras en distintos órdenes: presupuesto, equipamiento, educación y salarios. Ha obtenido, además, el apoyo del sector privado y de varios gobiernos seccionales, entre estos, el de Quito, el cual, en los últimos tres años, ha entregado a la Policía, en obras y equipos, alrededor de 12,5 millones de dólares. Fue, pues, muy lamentable mirar fotografías en las que los uniformados disparaban contra los ciudadanos de Quito y, en cambio, protegían a los matones contratados por el Gobierno. Lo paradójico de la intervención policial fue el empleo “antisocial” de recursos e instrumentos –helicóptero, vehículos, radios, equipos electrónicos de vigilancia– proporcionados por la misma ciudadanía a través de la Tasa 71

Lautaro Ojeda Segovia de Seguridad y Convivencia Ciudadana. El alcalde Paco Moncayo expresó la indignación y rechazo del Cabildo a este comportamiento. Declaró, en ese sentido, que “se requiere una institución ‘ciudadanizada’, no represiva y que por ello cualquier recurso que se entregue para la seguridad de la ciudad será dado directamente a las autoridades de los barrios”. Por ello, precisó Moncayo, “No se construirán más cuarteles de policía ni tampoco se entregarán helicópteros”. La actuación policial reveló la fractura existente entre la institucionalidad pública y la base social a la que debe servir. Demostró, además, la contraposición entre los intereses del Estado central, más bien del Gobierno, y los intereses de los gobiernos locales. De alguna manera, el papel “antisocial” desempeñado por la Policía puso sobre el tapete el tema de la descentralización y sus relaciones con la seguridad ciudadana. Las miles de bombas lacrimógenas, más de 5 mil según el Defensor del Pueblo, lanzadas para repeler la marcha del 19 de abril, así como el nuevo equipo usado por los policías (enfundados en modernas armaduras de material sintético, con cascos, escudos y toletes), mostraron, como sostiene Pablo Ortiz, que la queja de los uniformados por la falta de armamento no era más que una manera de justificar su ineptitud. Las manifestaciones de abril fueron también un laboratorio para poner a prueba la eficacia de las técnicas antimotines impartidas por policías de España y Francia. Y, según el general en servicio pasivo, Oswaldo Jarrín, fueron una nueva oportunidad para mostrar las dificultades de coordinación entre la Policía Nacional y las FFAA. Hecho que, en tales circunstancias, pudo conducir a un conflicto de liderazgo, con el consecuente agravamiento de la crisis. 49 Pero la represión gobiernista no se basó únicamente en el empleo de la Policía sino en la utilización de los recursos del Ministerio de Bienestar Social para financiar y ejecutar acciones represivas de carácter paraestatal. El papel desarrollado por el MBS durante el ejercicio de poder del ex presidente Gutiérrez fue totalmente contradictorio con su denominación. 49

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Oswaldo Jarrín. Diario El Universo, 29-05-05:14A.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado El Ministerio se convirtió en un instrumento de malestar social al utilizar, en la forma más descarada y agresiva, los recursos del Estado en contra de su propósito esencial de protección a la población más desprotegida de la sociedad. La actuación del subsecretario Bolívar González, respaldada enfáticamente por el Gobierno, fue verdaderamente inaceptable por su cinismo y desfachatez. Para Pablo Ortiz, la “Rebelión Forajida” evidenció la necesidad de realizar una profunda evaluación de la Policía y del profesionalismo de sus miembros 50. Luego de los acontecimientos que culminaron con el derrocamiento de Gutiérrez, la cúpula policial reconoció los excesos y pidió perdón por ellos. En la ceremonia de posesión de mando del nuevo Comandante de Policía, el Gral. José Vinueza, además de recordar que en nombre de la Policía ofreció disculpas públicas, defendió la actuación de los uniformados durante las protestas, afirmando que “La Policía rindió un sobresaliente examen de ética y profesionalismo, al haber controlado el movimiento de centenares de miles de personas, en varias ciudades, que tenían un gran ánimo confrontativo y al haberse concentrado...en evitar un mayor derramamiento de sangre durante las protestas”.51 El concejal de Quito Gonzalo Ortiz señaló que no bastaba con pedir disculpas, pues la utilización de la Policía fue parte de la estrategia represiva de Gutiérrez y su actuación rompió los límites de la convivencia ciudadana. Exigió, por tanto, una investigación del papel desempeñado por el mando policial de Quito y el coronel Gonzalo Rosero. 52 Pese a la gravedad de la represión policial, un hecho sobre el cual debería reflexionarse con mayor detenimiento es la permeabilidad de la Policía al autoritarismo y su acomodo a disposiciones que violan el principio de neutralidad en las disputas sociales. La protección brindada a las huestes

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Pablo Ortiz. Diario El Comercio, Objetivos policíacos, 08-05-05:A5. José Vinueza. Diario El Comercio, Vinueza ofrece una Policía sensible y respetuosa, 07-05-05:A6. Gonzalo Ortiz. Diario Hoy, No basta pedir disculpas, 06-05-05:4A.

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Lautaro Ojeda Segovia de Sociedad Patriótica y la represión emprendida contra los “forajidos” constituyen pruebas de que la Policía, dejando de lado su mandato y objetivos, tomó partido por uno de los grupos sociales en disputa. Y, al hacerlo, puso en entredicho su competencia para el manejo de la fuerza en representación del Estado, es decir, en representación de todo el pueblo y no solo de un grupo de ciudadanos.

Los actores sociales La movilización “forajida” evidenció la irrupción en la escena política de nuevos actores sociales, entendidos estos –a la manera del teatro– como aquellos grupos o clases sociales que representan un papel en una trama y que actúan en función de intereses propios: partidos políticos, organizaciones sociales, instituciones. Un actor social no es un individuo, pues una persona siempre actúa con el respaldo de otras; sin embargo, hay protagonistas: personas que representan a las agrupaciones que se consideran actores sociales. Los ciudadanos –jóvenes y mujeres– calificados despectivamente como “forajidos” por el Presidente de la República, desempeñaron el papel de actores protagónicos en el escenario político de abril. El movimiento sindicalista, que se había constituido en la década de los 80 en el principal interlocutor político del Estado, cedió el paso al movimiento indígena. Con ello, el centro del conflicto Estado-sociedad civil pasó del ámbito laboral al ámbito étnico, y del sector urbano al sector rural. Con la irrupción de los “forajidos”, el centro del conflicto volvió al sector urbano y el tema étnico perdió protagonismo frente al tema institucional. De esta manera, el planteamiento étnico, siempre en los límites de la exclusión y el racismo, fue superado por una propuesta mucho más inclusiva y capaz de avanzar desde el plano reinvindicativo al plano de los principios y valores sobre los cuales debe sustentarse la convivencia democrática.

Los jóvenes En esta ocasión, los jóvenes trascendieron su tradicional papel de actores sociales para expresarse como actores políticos. Su participación, expresada en 74

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado demandas inorgánicas, estuvo orientada por temas generales como los derechos humanos, la paz, la defensa de la democracia y otras causas justas, pero inespecíficas, vinculadas indirectamente a la condición juvenil. Los jóvenes rechazaron la mentira permanente del Presidente de la República, de sus familiares, ministros y altos funcionarios, y la corrupción imperante en el Ejecutivo y en los partidos políticos de todas las tendencias. Se pronunciaron, también, contra la inoperancia y deficiencia del sistema educativo, la falta de oportunidades laborales, 53 y el ineficiente sistema de salud y recreación. Lo que quizá desató, sobre todo en los jóvenes, la rebeldía, fue“esa retórica del ocultamiento, de la trapacería, de la mentira, del doble o triple fondo, del espionaje telefónico, de las amenazas, de la cobardía de las llamadas anónimas, del desvío de recursos de los alimentos de los niños, de la mediocridad y de la viveza de los parientes”.54 Los jóvenes, destacaba Carlos Arcos, al haber nacido en democracia, se han nutrido de un saber democrático en términos sociales y culturales. De ahí que, al verse amenazados, se lanzaran a abanderar la revuelta. Al demostrar su enorme potencial de alegría, creatividad, solidaridad y combatividad, los jóvenes reivindicaron un papel proactivo. Por ello, su participación no puede quedar en el olvido. Al contrario, debe incidir en los necesarios cambios que tienen que realizar, entre otros actores, el Congreso, el Ejecutivo y los organismos seccionales.

Los sectores medios Uno de los protagonistas fundamentales de las movilizaciones de abril fue la clase media de Quito, que no pertenece a partidos políticos ni a movimientos 53 Según el Proyecto de Integración de Jóvenes al mercado laboral, el desempleo juvenil alcanza el 16%. La falta de preparación académica es uno de los obstáculos que tienen los jóvenes para acceder al mercado laboral: 55% de la PEA de entre 18 y 29 años ha culminado sus estudios secundarios y solo el 21% tiene educación superior. Reciben una remuneración baja (promedio de $120 dólares), laboran en condiciones de subempleo o en el sector informal. Pese a las limitaciones, los jóvenes se ingenian para obtener sus propios recursos económicos, que los invierten en los estudios y en sus diversiones.” Diario Hoy, El desempleo juvenil crece rápido, 1-05-05:1. 54 Pepe Laso R, Diario Hoy, Que desencanto, 08-05-05: 4A.

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Lautaro Ojeda Segovia sociales organizados. El rasgo más importante de la crisis de abril, apunta Carlos Arcos, fue la crítica radical de los sectores medios al sistema político vigente y sus formas de representación. Habrá que estudiar el fenómeno y observar el futuro, opinaba Jaime Breilh, para constatar si la clase media de Quito es, en verdad, una clase nacionalista y anti-imperialista, o si solo se trató de una reacción a la agresión del momento.55 Francisco Hidalgo, en cambio, consideraba que el movimiento “forajido”, constituido básicamente por los sectores medios de la población, definió su identidad política en torno al concepto de ciudadanía y el rechazo a los partidos políticos. 56

Las mujeres La participación política de las mujeres tuvo un punto culminante en la Asamblea de 1997-1998, en la que logró consagrar importantes disposiciones, entre ellas, la garantía de participación política equitativa, la eliminación de las formas de violencia que las afectan, la libertad para tomar decisiones sobre su sexualidad; el reconocimiento de derechos y oportunidades similares a los hombres para acceder a los recursos productivos, el reconocimiento del valor económico del trabajo doméstico, y la igualdad de remuneraciones con los hombres. Las mujeres, en su acción ciudadana, se han ido constituyendo en un actor político visible frente a otros actores tradicionales y no tradicionales. Su participación en las marchas y manifestaciones de abril fue, además de masiva, combativa, y estuvo enriquecida por la compañía de niños, niñas, padres y abuelos. Su presencia ratificó su condición sensible a la política: “Salgo a protestar no solo por mis hijos, por mi familia, sino por mí misma”.

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Jaime Breilh, Quito rebelde: lo promisorio y lo incierto, Tintají, No. 66, segunda quincena de abril de 2005: 8. Francisco Hidalgo, Luces y sombras del ‘Movimiento de los forajidos’, Tintají, ídem:10.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

Los medios de comunicación: entre los intereses creados y la objetividad En la coyuntura que culminó con la “Rebelión de los forajidos”, los medios de comunicación, especialmente la TV, desempeñaron un triple papel: a) sostenimiento del régimen de Gutiérrez a través de la difusión de publicidad gubernamental; b) defensa del statu quo a través de la minimización o distorsión de la protesta ciudadana; y, c) activación y mediación de la protesta ciudadana; esto último, en relación, sobre todo, con la actuación de Radio La Luna.

La publicidad gubernamental Según el monitoreo a los medios de comunicación realizado por InfoMedia, el derrocado Gobierno utilizó 218 084 segundos de TV para promoción. De estos, 138 817 segundos se concentraron en tres canales: Canal Uno, TC Televisión y Gamavisión. Al respecto, César Ricaurte comentaba que “Las cifras de InfoMedia dan para más. Por ejemplo, la relación entre pautaje publicitario del antiguo Régimen con el alineamiento editorial de los medios favorecidos”.57 Gracias a la TV, apuntaba el mismo periodista, el público ecuatoriano no pudo hacerse una idea de la verdadera magnitud de los hechos ni de las causas y fundamentos de sus propuestas. Para él, quienes hacen TV no eran, quizá, conscientes de su responsabilidad en la inestabilidad política que vivía el país, aunque una de las causas para los sucesivos derrocamientos de presidentes de la República haya sido la desinformación de los ciudadanos a la hora de elegir a mandatarios, que luego se veían en la necesidad de destituir.

La televisión y la defensa del statu quo La parcialización de la mayoría de los medios de comunicación, en particular de la TV, se mostró en forma clara al cubrir, durante tres horas, la 57

César Ricaurte. Diario El Comercio, 26-05-065: B6.

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Lautaro Ojeda Segovia llegada de Abdalá Bucaram a Guayaquil y dar un mínimo espacio a las protestas ciudadanas de Quito, de las que mostró escenas poco o nada representativas. Muchos medios de comunicación, según Lenyn Muela, estuvieron alejados de la sociedad, especialmente de las nuevas generaciones que no se identifican con ellos. Por este motivo, agregaba el periodista, los usuarios se convirtieron en generadores de noticias que, sumadas, contribuyeron al éxito de la protesta quiteña. 58 En sentido parecido, para César Ricaurte, la TV, supuestamente el mayor medio de comunicación y el más político, fue la gran perdedora de la contienda política de Quito. 59

Una clara demostración de esta pérdida fue la avalancha de quejas de la ciudadanía contra la TV, por no cubrir o distorsionar la información relativa a los sucesos de Quito, y las interminables colas, ante la puerta de Radio La Luna, de personas que querían expresar directamente su indignación y sus propuestas. A propósito del papel de la televisión durante los acontecimientos de abril, Roberto Aguilar, periodista censurado por los editores del diario El Universo, señalaba que, mientras seis canales dedicaron más de tres horas al arribo de Bucaram, de los 15 mil “forajidos” que se reunieron la noche del 15 de abril en la Avenida de Los Shyris, y de los miles de autos que recorrieron las principales avenidas de la ciudad solo transmitieron algunos flashes informativos. Tampoco, acotaba, hicieron ningún reportaje sobre el papel desempeñado por Radio La Luna en la protesta quiteña. 60 Los medios de comunicación, sobre todo la TV, han estado ausentes, prudente o estratégicamente distantes de los acontecimientos, al punto de reflejar la realidad en forma minimizada, parcializada e, incluso, distorsionada. Felizmente, apuntaba José Laso, “la gente ha aprendido a discriminar que detrás de los medios hay intereses y ahora les exige juego limpio…”. 58 59 60

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Leniín Muela. Diario El Comercio, Los medios personales potenciaron la meta común 24-04-05:A18. César Ricaurte. Diario El Comercio, La revolución desde un micrófono, 24-04-05:A22. Tintají, Edición especial forajida No.66, segunda quincena de abril de 2005:15.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado El comportamiento de los canales de televisión, calificado como “tibio” por Hernán Reyes, generó un claro rechazo de la ciudadanía, que esperaba que la televisión cubriera lo que pasaba en las calles y no la actuación de ciertos periodistas que pretendieron convertirse en líderes sociales. En la sección Carta de Lectores, Juan Pablo Sáenz reprochaba a la televisión su ausencia en los momentos de represión a los quiteños y la extensa cobertura de los momentos en que era evidente que caía Gutiérrez. 61 Para Raúl Vallejo, la indignación contra los medios, particularmente la televisión, debería llevar a que la TV active un proceso de autocrítica, que le permita entender que la política no es solo la tarima de los políticos profesionales; que, con modestia, comprenda que la indignación ética se vino gestando al margen del poder, y que los canales –excepto estaciones como Teleamazonas– estuvieron de espaldas a lo que sucedía. Tan solo cuando la caída del Coronel fue evidente, algunos noticieros comprendieron el alcance de los “forajidos”.62 Por otra parte, los observatorios de medios (en el ámbito académico), el periodismo (en los propios medios) y varias iniciativas particulares (más o menos espontáneas que circulan en Internet) han construido un clima de sospecha frente a los medios, pero ninguno ha tenido expresión pública y masiva como la que se vio durante la llamada “Rebelión de los Forajidos”. Cabe destacar, sin embargo, el papel de denuncia e información de los medios sobre los atropellos y actos de corrupción cometidos por los parientes y partidarios del coronel Gutiérrez, papel que muy probablemente contribuyó al desarrollo de la conciencia ciudadana respecto de la necesidad de exigir cambios profundos en el escenario político ecuatoriano.

La radio: un mediador político La “Rebelión de Abril” mostró nuevas posibilidades de convocación social y política con un hecho aparentemente simple, como la transmisión abierta 61 62

Juan Pablo Sáenz. Diario El Comercio, Responsabilidad de la TV. 25,04-05: A4. Raúl Vallejo. Diario El Comercio, Las tareas urgentes. 23,04-05:A4.

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Lautaro Ojeda Segovia al público, liderada por Radio la Luna. Cabe recordar que esta emisora fue protagonista en las caídas de Abdalá Bucaram y de Jamil Mahuad. El pueblo, destacaba la prensa quiteña, descubrió en los medios grandes potencialidades que se mantenían ocultas o desperdiciadas. Estas potencialidades fueron canalizadas por Radio La Luna. Durante la denominada “Rebelión de los forajidos”, Radio La Luna se convirtió en un medio de convocatoria fundamental. Este medio, según su director, Paco Velasco, permitió que la gente redescubriera a la radio como un poder mediático con posibilidades más democráticas. Radio La Luna se convirtió en catalizador del desconcierto y de la autoconvocatoria, pero no cayó en la trampa de pretender erigirse en líder del movimiento. Esta emisora suspendió sus actividades normales para “abrir” sus micrófonos a gente de muy diversa condición social, económica y política, que quería expresar públicamente su cólera frente a la dramática situación que atravesaba el país. Ramiro Noriega, catedrático de la Universidad San Francisco, opinaba que Paco Velasco había dado “una lección de objetividad que no solo significa alejamiento, sino también cercanía: por ello los medios de comunicación tradicionales tardaron días en comprender el fenómeno que surgía desde los micrófonos”. Paco Velasco, agrega Noriega, “logró reconocer las voces que existen en la sociedad...”. 63 Cabe, además, destacar la dinámica y fraterna incorporación de redes radiales que en momentos de crisis, como la suspensión de la señal de Radio La Luna, tomaron la posta y retransmitieron su señal. Sus transmisiones fueron repetidas por 230 emisoras nacionales y extranjeras a través de la cadena ALRED.

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“La cara y cruz del ‘Loco’ Velasco”, Últimas Noticias, 22-04-05:22.

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Rebelión y propuesta ciudadana En un contexto de desacuerdo generalizado, la sociedad civil, a través de diversos medios, formuló propuestas destinadas a la recomposición del orden institucional. A través del lema “Que se vayan todos”, los ciudadanos plantearon, como condición para el fortalecimiento o cambio de la institucionalidad pública, la destitución de los miembros de las distintas funciones del Estado, especialmente de aquellos que habían llegado a estas instancias gracias al voto popular. Varias fueron las propuestas para llevar a cabo los propósitos de reinstitucionalización del país: la realización de elecciones anticipadas, el encargo de la Presidencia al Vicepresidente de la República o, de manera más radical, el llamado a una Asamblea Constituyente. Inicialmente, el Municipio del Distrito Metropolitano fue visto como un actor importante en este proceso. Se propuso que este adoptara un papel activo en la organización de asambleas barriales con el propósito fundamental de fortalecer la democracia desde las bases, a través del apoyo al establecimiento de veedurías ciudadanas de la gestión gubernamental y al fortalecimiento de mecanismos de participación ciudadana, en miras a fortalecer la vinculación entre la democracia representativa con la democracia participativa. Se sugirió, además, que el Municipio diseñe y ejecute programas y proyectos sociales y productivos dirigidos a los jóvenes, mujeres y familia, y proponga reformas legales orientadas al mantenimiento del el orden y la paz. Las propuestas de los “forajidos” fueron publicadas por el Diario la Hora, en su edición del 27 de abril de 2005. La Asamblea Popular, en nombre de los “forajidos”, planteó 36 propuestas. 64 Las propuestas partían de la recuperación del principio democrático que propugna que la soberanía y la fuente del poder residen en el pueblo. En este sentido, se reclamaba que el Congreso, con todos sus diputados, no representaba la soberanía popular, por lo que proponían el retorno del poder al pueblo a través de la Asamblea Popular. Se planteó, pues, enjuiciar al 64 No existen elementos suficientes que demuestren el grado de representación que los diversos grupos de forajidos tuvieron en la Asamblea Popular.

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Lautaro Ojeda Segovia Congreso y exigir la renuncia voluntaria de los diputados. La representación del pueblo, según esto, pasaría a la Asamblea Popular y a las asambleas de todo el país. Declaraba que el gobierno de Palacio fue un producto de la insurrección popular y, por tanto, sujeto al mandato soberano, bajo control y vigilancia de la Asamblea Popular. La Asamblea popular, aparte de sus decisiones en torno al sistema de representación popular, estableció algunos “mandatos” sobre los siguientes temas: 1) La función judicial. 2) La política exterior. 3) La política económica y la deuda externa. 4) Los partidos políticos y la AGD. En lo que tiene que ver con la función judicial, plantearon que las decisiones adoptadas por Castro Dáger en los procesos por él asumidos, fueron ilegales. Propusieron además la reorganización de la Corte Suprema de Justicia y de los juzgados. En el segundo punto, sobre la política exterior, se rechazó la intromisión extranjera en los asuntos internos del país, así como la inclusión de Ecuador en el Plan Colombia. Respecto de la política económica, plantearon medidas relativas al comercio exterior, la deuda externa y los recursos petroleros. Demandaron el retiro del país de las negociaciones del TLC y la moratoria de la deuda externa por 10 años. Otra exigencia de los ciudadanos fue la no intromisión de los organismos internacionales, como el FMI, en la definición de la política económica (fiscal, comercial, laboral). En el plano interno, se exigió que el Estado mantuviera la propiedad de los recursos e ingresos petroleros. Los recursos deberían destinarse para, por ejemplo, abrir fuentes de empleo y fomentar la vivienda. Se pidió, además, eliminar las propuestas de privatización para, en su lugar, reactivar procesos de nacionalización. 82

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Finalmente, se exigía la eliminación de los fondos que el Estado entrega a los partidos políticos y la continuación de los cobros a los morosos de la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD).

La rebelión forajida: ensayo de interpretación La mayoría de analistas han calificado este acontecimiento como imprevisto, inorgánico, antipartidista e, incluso, anarquista. Sin embargo, más allá de estos calificativos, no ha sido posible todavía interpretar y dimensionar a cabalidad un movimiento incomprendido por el gobierno gutierrista y un sistema político incapaz de procesar los hechos que estaban ocurriendo.65 Para Franklin Ramírez, la insurrección de abril emergió sin vanguardia ni bandera. Se trató de una “Protesta sin movimiento. Una Rebelión acéfala. Pura batalla social”, que sin embargo, era el resultado de procesos organizativos y críticos iniciados quince años antes. Destacó, asimismo, la recreación de una experiencia colectiva en anteriores derrocamientos presidenciales. 66 En un artículo sobre neoanarquismo, en el que hacia alusión a los “piqueteros” argentinos, a los “forajidos” del Ecuador y a los “ocupas” de Barcelona, movimientos que, siendo dispares, se mueven por temas comunes, Manuel Castells afirmaba que la época actual es la época del resurgimiento de las ideologías que responden a la experiencia presente. Mucha gente, sobre todo los jóvenes, con su página ideológica aún por escribir, dejó de creer en los políticos, aunque no en la política: otra política. Uno de los temas fundamentales del anarquismo, aparte de la oposición a cualquier forma de Estado, agrega Castells, es el de la autoorganización y creación de formas autogestionadas de movilización y debate. Los movimientos sociales del mundo, y también los nuestros, opinaba Pepe Laso, coinciden en la afirmación de su autoemancipación, sin delegación de poder a intermediarios políticos. 65 Ídem:12. 66 Franklin Ramírez, La insurrección de abril NO fue solo una FIESTA, Terranueva, Ciudad, Novib, Abya Yala, Quito, julio 2005: 75.

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Lautaro Ojeda Segovia La gran dificultad para el anarquismo, destaca Castells, fue la de conciliar la autonomía personal y local con la complejidad de una organización; pero, comentaba Laso, es quizá ahora –y lo vivimos en nuestro modesto abril– que las nuevas tecnologías (Internet, celulares, satélites, redes informáticas) nos pueden permitir la construcción de una organización social autónoma a escala planetaria y a partir de personas y grupos afines, que debaten, votan y gestionan mediante la red interactiva de información.67 La revista de análisis político La Tendencia, de junio de 2005, en su primera parte publicó cuatro artículos sobre la “Rebelión de Abril” 68, en los que se interpretaba este acontecimiento como “rebelión anarquista”, “golpe de Estado”, “insurrección” o “revolución”. La socióloga Érika Silva, en un artículo titulado “La caída de Lucio: Distintas Miradas”69, sostuvo que los acontecimientos de abril no podían explicarse solo por la influencia del discurso juridicista y su rechazo a Bucaram; menos aún, por la influencia de las posturas radical demócratas, sino que debe entenderse en el marco de la adscripción étnico-cultural e ideológica de sus elites a la hispanidad y a los valores tradicionales asociados a ella, desde los cuales se habría impugnado la legitimidad simbólica del Presidente. En suma, afirma Silva, la movilización quiteña expresaba la reconstitución de la hegemonía política de la derecha ecuatoriana y la presencia de una “reserva ideológica-política y moral de la derecha en la sociedad civil quiteña y ecuatoriana”. Según investigaciones realizadas por las encuestadoras CEDATOS e Informe Confidencial, los “forajidos” fueron un movimiento coyuntural que podría resurgir en cualquier momento de inestabilidad política. Sus integrantes eran quiteños, de estratos socioeconómicos medio y alto. Según CEDATOS, en Quito, el 40% de esta población se consideraba “forajida”, mientras que en Guayaquil, solo el 7%.

67 Pepe Laso. Diario Hoy, Neoanarquismo. 17-07-05, 4A. 68 Augusto Barrera, “La caída de Gutiérrez, que nadie cante victoria”; Francisco Muñoz, “Movimiento cívico político de Quito”; Gonzalo Ortiz Crespo, “La acción de los ‘forajidos’ desafío para los partidos políticos”; Sergio Garnica, “Indómitos, Libérrimos y Forajidos”. 69 Érika Silva, Revista Renovación, No.7, mayo-junio 2005, Cuenca, 2005, pp. 115-18.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado CEDATOS, afirmaba que la mayoría de los manifestantes eran de sectores del norte de la Capital, gente que tenía vehículos caros y de marca. En cambio, para Paco Velasco, director de Radio La Luna, se trataba de un “grupo informado y pluriétnico, y no de gente pudiente”. Pese a que los forajidos tuvieron fuerza en abril, no gozaban de toda la confianza de los ecuatorianos. El 21%, según CEDATOS, los aceptaba, mientras que el resto, no. Eso venía a confirmar, según esta encuestadora, que no tenían un futuro certero en política y que, como decía el analista Javier Ponce, fueron un viento que sopló para barrer ambientes malolientes..70

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Javier Ponce. Diario El Universo, Los forajidos no tienen apoyo para ser políticos 24-07-05:2A.

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Capítulo V

LAS PROPUESTAS DE REINSTITUCIONALIZACIÓN

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Lautaro Ojeda Segovia Luego de una semana de masivas protestas en las calles de Quito, en la que la población capitalina protagonizó una verdadera insurrección popular, las FFAA retiraron su respaldo al presidente Gutiérrez y el Congreso lo destituyó de su cargo, con el argumento de abandono del poder. Como resultado de estas acciones, el vicepresidente Palacio asumió la Presidencia de la República. El presidente Palacio llegó al poder sin una agenda política clara, en una situación de ilegitimidad y descrédito de la clase política ecuatoriana y, en particular, de los partidos políticos 71. Sin una base propia de poder que le permitiera actuar con independencia y autonomía, Palacio, según el alcalde Paco Moncayo, inició su gestión con el “deber de iniciar un proceso de transformación radical de la forma de hacer política en este país”.72

La reforma política Al parecer, existía en la población un claro consenso sobre la necesidad de cambiar el sistema político ecuatoriano y, sobre todo, el sistema de representación. Esta demanda fue enfática en los días de la denominada “Rebelión de Abril”. La Reforma Política –promesa incumplida por el coronel Gutiérrez–, ha constituido uno de los principales desafíos del gobierno del presidente Palacio. La propuesta de Reforma Política del presidente Palacio se dio en un contexto de desinstitucionalización y fragmentación de las organizaciones de la mal denominada sociedad civil. En este escenario, el concepto de anomia 73 se convirtió en un término de uso frecuente de analistas políticos y comunicadores sociales. Muchas de las demandas de la Reforma implicaban la realización de modificaciones constitucionales, a través de distintas vías: la consulta popular, la Asamblea Constituyente o, en su defecto, la gestión legislativa del 71 Una encuestadora local informó que el 83% de la población quisiera ver al resto de la clase política ecuatoriana a correr la misma suerte de Gutiérrez (Hora, 22-04-05) 72 Diario El Universo, 21-04-05:3A. 73 Como una situación social caracterizada por el predominio de las relaciones sociales carentes de significación y de poder punitivo o como una situación de desintegración de la vida social a nivel colectiva, o como el desvío de las normas que determinan el funcionamiento de la sociedad. Enciclopedia Salvat, Volumen 1, Colombia, 2004.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Congreso Nacional. De hecho, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso Nacional inició, en Guayaquil, el debate sobre la Ley de Elecciones y de Partidos, la bicameralidad y el llamado a Asamblea Constitucional.

La consulta ciudadana A fin de viabilizar la reforma política, el presidente Palacio dispuso la creación del Sistema de Concertación Ciudadana, bajo la responsabilidad del Vicepresidente y el CONAM. Para facilitar la operación del sistema, el vicepresidente de la República, Alejandro Serrano, firmó el Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el CONAM, la AME, el CONCOPE y el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales, CONAJUPARE. Para la realización de este proceso, el Gobierno contó con la cooperación de algunos organismos internacionales y ciertos países como España. El CONAM contrató asesores nacionales y extranjeros para el procesamiento de las respuestas recibidas. Una encuesta sobre el llamado a la Consulta Popular, realizada en Guayaquil, Quito, Cuenca, Manta y Portoviejo por la empresa Market, reveló que un 78,91% estaba de acuerdo con la convocación a una Consulta Popular y un 74,53% con la instalación de una Asamblea Constituyente. Un 54% de consultados opinaba que los políticos eran los principales responsables de los problemas del país y el 49% señalaba que la democracia en el Ecuador podía funcionar sin el Congreso. 74 Uno de los consultores contratados para el procesamiento de los resultados de este proceso advirtió sobre los peligros de considerar la reforma política como un proceso ligado únicamente a la adopción de reformas legales, incluso de rango constitucional, y no con el cambio de la cultura política imperante. 75

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Diario Hoy, 06-11-05, 8A. Diario El Comercio, 07-09-05: A2.

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Lautaro Ojeda Segovia La iniciativa del Gobierno recibió muchas críticas. Juan Rial, experto uruguayo, manifestaba la necesidad de establecer un consenso político previo al proceso de reforma. Criticaba, además, el mecanismo de consulta propuesto por el Gobierno, pues el sistema de “call center” daba paso a la consideración de propuestas aisladas, muchas veces irrelevantes, y dejaba de lado la discusión de propuestas estructuradas en torno a temas clave. Para el mismo Rial, una condición básica para impulsar la reforma era identificar qué sectores sociales demandan cambios políticos. Los sectores populares, según Rial, no están interesados en cambios de este tipo sino, más bien, en la forma de sobrevivir cada día. 76 Simón Pachano cuestionó tanto la capacidad política de los ciudadanos para hacer propuestas políticas fundamentadas, como los mecanismos y fines de la consulta: basta con “sentarse al final de una línea telefónica para recibir pacientemente las ideas que se plasmarán en disposiciones constitucionales y en leyes. Ideas que vendrán, desde luego, de una sociedad profundamente conocedora de los asuntos constitucionales, de la relación entre poderes, de los sistemas de partidos…”. Pero más allá de las críticas externas, fue el propio Gobierno el que debilitó el proceso de consulta por él iniciado. A esto se sumó la exclusión en la consulta programada para el 11 de diciembre de los temas de mayor interés: el cambio del sistema electoral y la firma del Tratado de Libre Comercio que se negocia con los Estados Unidos, el TLC. Las respuestas recibidas fueron agrupadas en nueve ejes: derechos administrativo y constitucional; control ciudadano, transparencia y género; sistema de elecciones y votos; modelos de gestión del Estado; Función Judicial; técnica constitucional y jurídica para la redacción de las reformas; descentralización; sistema de control constitucional y gubernamental; y organismos de control.

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Juan Rial. Diario El Comercio, “Sin un acuerdo la consulta no sirve”, 17-08-05, A2.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Antes de haber concluido el proceso de consulta realizado por el CONAM, el Presidente de la República envió al Congreso un borrador con siete preguntas que debían incluirse en la anunciada Consulta del 11 de diciembre. Este borrador fue considerado por numerosos analistas y políticos como un globo de ensayo, que buscaba medir la viabilidad de la propuesta en el Congreso.

Las siete preguntas enviadas al Congreso tenían que ver con los siguientes temas: 1. Definición de un sistema electoral con base en distritos electorales y circuitos conformados por más de un distrito para consejeros, concejales y diputados. 2. Establecimiento del sistema bicameral (Cámara del Senado y Cámara de Diputados). El Senado debía estar integrado por un representante de cada provincia y ser elegido por sufragio universal. Para conformar la Cámara de Diputados, se proponía una representación distrital (circunscripción de al menos cien mil electores). Deberían elegirse, por tanto, 53 diputados por sufragio universal. 3. Conformación de la Función Judicial con magistrados sin filiación política en los últimos diez años. 4. Integración del Tribunal Constitucional con siete ciudadanos, independientes de postura partidista alguna y elegidos por la Corte Suprema de Justicia. 5. Conformación del Tribunal Electoral en condiciones similares al Tribunal Constitucional. Sus miembros deberían ser elegidos por la Corte Suprema de Justicia. 6. Revocación del mandato del presidente y los congresistas por actos de corrupción e incumplimiento de su plan de trabajo.

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Lautaro Ojeda Segovia 7. Definición de un modelo autonómico basado en conceptos de solidaridad, cooperación, nacionalidad indisoluble y atención a las necesidades de las regiones, provincias y poblaciones más vulnerables y con menores índices de desarrollo. Las fuerzas políticas del Congreso recibieron con sorpresa el llamado a un período extraordinario de sesiones, sobre todo, porque llegó acompañado del texto de la Consulta Popular con planteamientos de reformas constitucionales. A pesar de los intentos de dos ministros de Gobierno por lograr consensos, el pedido gubernamental concluyó con la devolución del borrador de preguntas al Presidente. La propuesta presidencial de consulta popular, dirigida al Tribunal Supremo Electoral, para llamar a una Asamblea Constituyente fue declarada por dicho organismo como improcedente.

Los temas de la Consulta El proceso de concertación concluyó con alrededor de 54 000 ideas y propuestas referentes al contenido de la Reforma Política. Tres fueron, de acuerdo con Alexandra Pérez, presidenta ejecutiva del CONAM, los principales temas sobre los cuales se pronunció la ciudadanía: reforma política, políticas de Estado y reformas legales, institucionales y administrativas. El tema de mayor preocupación fue el de la reforma política, que incluía aspectos tales como la reducción del número de diputados, la modificación de los requisitos para candidatos a diputados, la bicameralidad, los deberes y atribuciones de los legisladores, y la necesidad de volver al sistema de las comisiones legislativas. Hubo, también, pedidos de cambio del sistema electoral.

Una de las demandas ciudadanas más reiteradas fue la de una participación directa de la población en los asuntos públicos. Se insistió en que los errores de la democracia representativa pueden ser evitados y solucionados con la instauración de una democracia participativa que enmendaría profundamente la desgastada democracia representativa. Entre los numerosos argumentos esgrimidos en su favor está la eficacia en el derrocamiento de tres presidentes de la República acusados de corrupción.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado El tema de la representatividad política fue otra de las demandas de la población. En este sentido, apuntaba Julio Echeverría, no hay representaciones o partidos con arrastre nacional; existen, sí, partidos mayoritarios, pero a escala regional o local. Es probable que los quiebres regionales que caracterizan al país conduzcan a ese tipo de representación y que la búsqueda de actores o representantes nacionales sea infructuosa. Esta situación corroboraría la necesidad de pensar, no solo en un replanteo radical de los partidos, sino en algo de mayor envergadura y alcance: el establecimiento de un sistema democrático.77 Si la reforma política no trata y resuelve temas como el fortalecimiento y renovación de los partidos políticos, a fin de que los representantes electos sean dignos de confianza y credibilidad, entonces, cabe preguntarse, según César Montúfar, ¿Qué pasaría con un gobierno de Álvaro Noboa, León Roldós o incluso Rafael Correa, por nombrar a algunos presidenciables, si se elige junto a ellos un Congreso similar al que tenemos ahora, con partidos, actores y prácticas iguales?78 Respecto de la pregunta que en la Consulta planteaba la institucionalización del derecho a las autonomías, Vicente Albornoz sostuvo que dicha pregunta no constituía un aporte al fortalecimiento de los procesos de descentralización, sobre todo, porque el tema no era del interés de las autoridades centrales. Sobre el mismo tema, el diputado Andrés Páez planteó la necesidad de que, como un paso previo al establecimiento de las autonomías, se profundizaran los procesos de descentralización. El socialcristiano Xavier Sandoval, en cambio, insistió que este tema debía ser uno de los ejes de la consulta. Jorge Guamán, de Pachakutik, señaló que el país no estaba preparado para las autonomías, porque hay una mala distribución de la riqueza y porque para desarrollar o profundizar la descentralización no se requería de reformas constitucionales ni legales, puesto que con las existentes era perfectamente posible realizar las transferencias solicitadas por los organismos seccionales. 77 78

Revista Tendencias, junio, 2005. César Montúfar. Diario El Comercio, La ruleta rusa 17-08-05 A4.

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Asamblea Constitucional o Constituyente En miras a la reestructuración del Estado ecuatoriano, el gobierno del presidente Palacio propuso –para ser seleccionados por la ciudadanía– los mecanismos de la Asamblea Constitucional y de la Asamblea Constituyente. En el primer caso, se trataba de un proceso de reforma centrado en aspectos específicos del ordenamiento jurídico e institucional y, en el segundo, se estaba hablando de un proceso de reforma de alcance mucho mayor. Al punto que, una serie de conquistas y avances en materia de derechos humanos y en la concepción misma el Estado, presentes en la actual Constitución, corrían el peligro de ser revertidos. En el texto enviado por el presidente Palacio al Congreso, se planteaban las siguientes preguntas: 1) “¿Dispone usted que se convoque la elección e instalación de una Asamblea Nacional para reestructurar soberanamente el Estado ecuatoriano, de forma tal que se incluya en la Constitución la disposición que consta al final de este pliego de preguntas?. 2) “Si usted votó afirmativamente por la pregunta anterior, ¿cuál de las siguientes alternativas escoge para otorgar a la Asamblea Nacional sus atribuciones?: a) Constituyente: con amplias atribuciones para expedir una nueva Constitución Política que incluya cambios en las instituciones del Estado, respetando los Derechos Humanos y Convenios Internacionales Suscritos por el Estado. b) Constitucional: con el propósito exclusivo de reformar asuntos puntuales de la actual Constitución”. El Presidente agregó un conjunto de disposiciones dirigidas a reglamentar la conformación y funcionamiento de los distintos tipos de asamblea 79. 79 Las disposiciones son las siguientes: En el caso de que sea aprobada la primera pregunta, dispone que: “A partir de la publicación de la presente disposición en el Registro Oficial, el Presidente de la República solicitará el llamamiento a elecciones de

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Para que ganara cualquiera de las dos posibilidades apenas se requería el 26% de los votos válidos. La aplicación del sistema de elección unipersonal exigía que cada candidato a asambleísta contara con un respaldo mínimo equivalente al 0,5% del padrón electoral provincial; ello equivale a decir que en Pichincha se requerían aproximadamente 75 000 firmas y, en Guayas, 120 000, algo bastante difícil para quien no estuviera auspiciado por un partido político. Según la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso, la propuesta del Gobierno era inconstitucional. El presidente de la Comisión, Pedro Valverde Rubira, del PSC, declaró que la Consulta estaba mal planteada porque en la Constitución vigente no se establecían las figuras de Asamblea Constituyente o Constitucional como mecanismos para reformar la Constitución.

Luego de una reunión con el Ministro de Gobierno, el ex presidente del Congreso, Guillermo Landázuri, anticipó que la única salida era que el Ejecutivo retirara su propuesta y que, previo un consenso con los bloques legislativos, a fin de asegurar los votos necesarios, esta volviera a remitirse al Congreso: “La Izquierda Democrática (…) no dará sus votos a esa propuesta de consulta, porque cree que es un proyecto de Estatuto que violenta la Constitución y atenta contra la existencia de los partidos políticos”.80 Para Fabián Corral, ninguna de las dos asambleas –Constitucional o Constituyente– era una opción jurídicamente válida sino una decisión política. representantes a la Asamblea Nacional, dirigiéndose para el efecto al Tribunal Supremo Electoral, que obligatoriamente la convocará. La Asamblea Nacional se integrará con cien miembros elegidos por votación popular directa, universal y secreta. La elección de los asambleístas deberá llevarse a cabo a más tardar en el primer cuatrimestre del año 2006. El Tribunal Supremo Electoral mediante reglamento establecerá el número de asambleístas y candidatos a ser elegidos por provincia, respetando la proporcionalidad de la representación por número de habitantes; el procedimiento para su suscripción; el tratamiento equitativo e igualitario en el acceso de los candidatos a asambleístas a los medios de comunicación para promover sus propuestas, y el tratamiento igualitario en el límite del gasto electoral. El Tribunal Supremo Electoral aplicará el sistema de elección unipersonal, no por planchas ni por listas, y exigirá que cada uno de los candidatos cuente con el respaldo mínimo del cero punto cinco por ciento (0,5) del padrón electoral. La Asamblea Nacional se instalará en el plazo de treinta días contados desde la proclamación de los candidatos efectuada por los respectivos Tribunales Electorales y se reunirá en la ciudad de Quito. Luego se detallan las condiciones para ser asambleísta. Si, en cambio, el pueblo resuelve en la consulta que la Asamblea sea Constitucional, esta no deberá durar más de noventa días, siendo su función exclusiva reformar aspectos específicos de la vigente Constitución y luego incluirlos en la respectiva codificación. La Asamblea Constitucional deberá respetar el próximo calendario electoral. Las resoluciones de la Asamblea Constitucional o Constituyente entrarán en vigencia luego de su publicación en el Registro Oficial, a partir del 15 de enero de 2007, con la posesión del nuevo Presidente, salvo la disposición transitoria que deberá incluir la Asamblea Constituyente o Constitucional para regular el Régimen Electoral para las elecciones a celebrarse en el año 2006. 80 Guillermo Landázuri. Diario El Universo, Nuevo intento de Palacio falló, 09-11-05:2A.

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Lautaro Ojeda Segovia Afirmaba que, en caso de que ganara la tesis de la Constituyente, el ordenamiento jurídico quedaría sometido a lo que los asambleístas decidieran, sin límite alguno en el derecho interno.81 El editorialista Juan Fernando Salazar, en cambio, respondiendo a la pregunta: ¿Qué va a pasar con la Constituyente?, afirmaba que no pasaría nada, y esto a causa de la oposición abierta o embozada de toda la clase política a que se convoque a una Asamblea Constituyente. 82 Finalmente, a través del Decreto Ejecutivo 893, del 30 de noviembre de 2005 (que no entró en vigencia), el presidente Palacio convocó a los ciudadanos con derecho a voto para que, el domingo 22 de enero de 2006, expresaran su opinión respecto de la siguiente pregunta: “¿Dispone usted que se convoque a elección universal, directa y secreta de representantes a una Asamblea Constituyente para reformar institucionalmente el Estado y expedir una nueva Constitución? Si su voto es afirmativo, usted está aprobando el sistema de elección de los representantes a la Asamblea Constituyente”.

El mito de la transformación de la realidad a través de la reforma legal El atribuirle a la Ley facultades casi taumatúrgicas y, a las autoridades y asambleas legislativas de cualquier índole, poderes mágicos, no es ninguna novedad en el país, opinaba Fabián Corral, para quien se trataba, posiblemente, de uno de los “mitos característicos de América Latina y del Ecuador”. Mito en el que “legisladores y asambleístas han oficiado de sacerdotes de este culto derivado del paternalismo. El pueblo, por su parte, ha girado en torno a este rito y, con la fe del carbonero, ha creído que las crisis se resuelven clamando porque se dicten normas y se establezcan oficinas que las apliquen”. 83

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Fabián Corral. Diario El Comercio, Sí o sí, ya decidieron 03-11-05:A4. Juan Fernando Salazar. Diario El Comercio, Demasiados farsantes, 20-11-05, A4. Fabián Corral, El fetichismo legal, Revista Gestión No. 137, noviembre de 2005: 37.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Esta ficción o mito respecto de que el orden descansa en la bondad de las leyes, o que el orden se disuelve en lo jurídico, mostraba, a criterio de Simón Pachano, la creencia de que las instituciones eran el resultado de procesos técnicos y no de procesos sociales. 84 Esta mentalidad explicaría, en buena medida, las 19 Constituciones dictadas durante la vida republicana y las decenas de miles de normas secundarias. No obstante, la creencia en el poder transformador de las leyes choca, en la práctica, con la generalizada desconfianza de ciudadanos y gobernantes en la ley y en las instituciones, una de cuyas expresiones es la renuencia a denunciar los constantes abusos y atropellos de que son víctimas los ciudadanos. Pero hay otro hecho que debe destacarse, y es el que, pese a las imperfecciones de los sistemas jurídicos y a la ya casi institucionalizada venalidad y parcialización de los administradores de justicia, la acción jurídica se ha convertido en un mecanismo de resolución de problemas sociales que no han podido ser solventados mediante la intervención política de los gobiernos. La jurisprudencia sobre causas de particulares contra los Estados que no han sabido cumplir con sus obligaciones de garantizar los derechos de sus ciudadanos aumenta cada vez más en América Latina. La importancia de estas acciones, como mecanismos para conseguir la restitución de derechos individuales e, incluso, colectivos, es innegable; sin embargo, se corre el peligro de “judicializar” la solución de problemas, que no pueden superarse plenamente si no se modifica el modelo de desarrollo imperante. Ello solo puede ser producto de una decisión o de un esquema coherente de decisiones políticas orientadas a este propósito.

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Simón Pachano, Democracia sin sociedad, ILDIS, Quito, 1996:66.

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Capítulo VI

GOBIERNO LOCAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

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85 Este capítulo, además de ser el central del presente trabajo, se diferencia de los otros porque trasciende la información y comentarios extraídos, en buena medida, de medios de prensa y revistas e incursiona en aspectos contextuales y conceptuales.

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Situación actual de la seguridad ciudadana Un sucinto diagnóstico del estado de la violencia e inseguridad en el Ecuador, elaborado por la FLACSO86, destaca que, en la última década, la violencia se ha incrementado y la percepción de victimización ha superado el índice real. Según este diagnóstico, la tasa de homicidios en el Ecuador urbano ha subido de 7 a 14 casos anuales por cada 100 mil habitantes y, en las ciudades de la provincia de Pichincha, de 8 a 19 casos. Pese a esto, la frecuencia de homicidios en Quito –13 por cada 100 mil habitantes– es menor que la de la mayoría de ciudades latinoamericanas. En los últimos cinco años, las denuncias recibidas por la Policía Judicial en Quito han disminuido. En esta misma localidad, según El Observatorio de la Ciudad, entre los años 1999 y 2002, las denuncias de robos y otros delitos contra la propiedad y las personas han caído significativamente. Sin embargo, estos datos, más que una disminución del fenómeno delincuencial reflejan una reducción de la frecuencia de denuncias87. De acuerdo con el Observatorio, la percepción de que los hechos delincuenciales se quedan en la impunidad, enredados en los hilos de la burocracia de los organismos de seguridad pública y administración de justicia, explica por qué la frecuencia de denuncias de esos hechos sea menor que su real cometimiento. En cuanto a seguridad privada, a inicios del año 2004, había en el Ecuador 586 empresas dedicadas a esta actividad, con 31.000 efectivos –número cercano al contingente de la Policía Nacional– concentrados en un 79% en las provincias de Guayas y Pichincha. Hacia fines de 2002, en los hogares de Quito se generalizaron medidas de prevención como: instalación de rejas en las viviendas (76%), elevación de cerramientos (65%), utilización de perros de guardia (48%), instalación de puertas y cerraduras especiales (40%), contratación de guardias privados (24%), instalación de alarmas (18%) y disposición de un arma de defensa personal (11%)88. 86 Diagnóstico del estado de violencia e inseguridad en el Ecuador, en Osvaldo Jarrín, coordinador, Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana. Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana, FLACSO – ESQUEL- ILDIS-FES, Quito, 2005: p.34 y ss. 87 Ídem:35. 88 Ídem: 40.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Un fenómeno nuevo en el contexto de la violencia urbana es la presencia de pandillas juveniles. La DINAPEN reporta la existencia de 658 pandillas en el Ecuador, de las cuales, el 39% está en Guayaquil y el 25% en Quito (área metropolitana).

Aproximación a los conceptos de violencia y seguridad ciudadana Dadas las múltiples compresiones y definiciones de la violencia y de la seguridad ciudadana, es necesario precisar el contenido y alcance de estos términos, a fin de establecer sus posibles aplicaciones y alcances. A continuación, se recogen dos conceptos complementarios de violencia: “una acción intencional del uso de la fuerza o del poder y por la cual una o más personas producen daño físico, mental (psicológico), sexual, en su libertad de movimiento o la muerte a otra u otras personas, o a sí mismas, con un fin que puede ser premeditado o no.” (Definición adaptada de Rosenberg, el al, 1992)89 (es la capacidad de) “hacer daño mediante el uso de instrumentos o en situación de evidente ventaja física, sin que este acto sea indispensable para procurarse los medios necesarios para garantizar la estricta supervivencia”. 90 Estos conceptos destacan el carácter intencional del uso de la fuerza o del poder, y el hecho de que la violencia no puede limitarse al daño físico. La violencia es una adulteración de las relaciones humanas permitida o recreada por las distintas instituciones sociales: familia, escuela, cárceles, policía, etc.91 Es el producto de una relación social particular de conflicto, que involucra, por lo menos, a dos polos con intereses contrarios. Sus actores pueden ser individuales o colectivos, y desempeñar un papel activo o pasivo en la relación. 89 Alberto Concha Eastman, Salud, violencia e inseguridad, en Seguridad ciudadana ¿espejismo o realidad?, Quito, FLACSOOPS/OMS, 2002:504. 90 Fernando Gaitán Daza y Jairo Díaz Moreno, La violencia colombiana. Algunos elementos explicativos, “Ciudad y violencia en América Latina”, en PGU, Ciudad y violencias en América Latina, Serie Gestión Urbana No.2, UNCHS, PNUD, Banco Mundial y GTZ, Quito, 2002:77. 91 Rodrigo Guerrero, ¿Por qué el programa DESEPAZ?, en Ciudad y violencias en América Latina, ob.cit. XVII.

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Lautaro Ojeda Segovia La violencia es un fenómeno complejo, de carácter multicausal y plural. Multicausal, porque es producido por actores y factores diversos. Plural, porque no hay una sino múltiples violencias. Por la multicausalidad del fenómeno, se debe definir un marco de aproximación que considere factores estructurales (desigualdad, ingobernabilidad, racismo, persistencia de culturas sociales y políticas de carácter autoritario), institucionales (impunidad, ineficiencia) y situacionales (posesión de armas, consumo de alcohol). Y, por su característica plural, cada tipo de violencia requiere un tratamiento particular: “La comprensión de la inseguridad, la violencia y la delincuencia como un fenómeno multidimensional –psicosocial, estructural, económico, legal, judicial, político y cultural– obliga a desarrollar una visión integral, que obliga al diseño de una estrategia y acciones intersectoriales para enfrentar el problema en todas sus expresiones.”92 Sin embargo, es fácil observar que la inseguridad no es producida necesariamente por la falta de seguridad. La inseguridad es un problema sistémico e integral, más que un problema de falta de vigilancia. La inseguridad es consecuencia directa de la desigualdad económica, la miseria y la injusticia social. Detrás de ella están, entre otros factores, la marginalidad territorial y racial, la criminalización de la inmigración y la falta de libertades individuales y sociales.

Cultura de la violencia En las ciudades de América Latina, apunta Gustavo I. de Roux, se desarrolla una cultura que admite la violencia como instrumento para resolver diferencias, satisfacer necesidades y solucionar conflictos. Cultura que no resulta de la manifestación de comportamientos humanos instintivos sino de la expresión de comportamientos de seres humanos alienados.

92 Jorge Burgos V y Patricio Tudela, Seguridad ciudadana en Chile: Los desafíos de la participación y la modernización para una política pública, en Fernando Carrión, editor FLACSO Ecuador – OPS/OMS, Quito, 2002: 486-487.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado La violencia produce sensaciones de inseguridad, indefensión y temor. Las culturas de la violencia son, también, culturas del miedo, que se traducen en comportamientos de recelo, desconfianza y aprehensión. El miedo, derivado de la inseguridad, la promueve. El miedo aísla y amordaza a los ciudadanos; los condiciona a no ver ni oír, a no intervenir ni delatar y a no colaborar con la justicia.93

De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana En las últimas tres décadas, el concepto de seguridad ha transitado desde la Doctrina de la Seguridad Nacional –cuyo objetivo era la soberanía del Estado, ejercida a través de la defensa de la integridad territorial frente al enemigo externo y como eje las acciones militares y el pensamiento de defensa del Estado–, a la seguridad pública o seguridad nacional, que tenía como objetivo el mantener el orden público del Estado a través de la eliminación del llamado enemigo interno. En materia de seguridad pública, los efectos de la Doctrina de Seguridad Nacional, apunta la Comisión Andina de Juristas, siguen aún latentes en muchos rasgos que hoy enfrentan los gobiernos que empiezan a optar por una concepción integral de seguridad. Al respecto, Binder y Martínez precisan: “Como rasgo general puede decirse que el problema de la seguridad interior sigue atravesado por una serie de ejes conceptuales que poco se apartan de la doctrina de seguridad nacional: su núcleo duro sigue siendo el objetivo del mantenimiento del orden interno a como dé lugar. Las modificaciones legislativas y las reformas operativas, en todo caso, se han producido en el entorno de instituciones de las fuerzas de seguridad, pero sigue presente la idea de las fuerzas armadas como resultado último en el mantenimiento del orden interno.”94 93 Gustavo I. de Roux, Ciudad y violencia en América Latina, ob.cit: 30. 94 Alberto Brinder y María Josefina Martínez, citado por Seguridad Ciudadana: cambios necesarios, Lima, Comisión Andina de Juristas, 199:333.

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Lautaro Ojeda Segovia Actualmente se habla de la seguridad ciudadana, que pretende lograr la convivencia y la tolerancia interpersonales, siendo el Estado el garante del respeto al derecho y al deber de las personas. La convivencia es entendida como un conjunto de normas inspiradas en un código ético, que busca garantizar la armonía en todos los campos de la vida: el privado, el social, el económico, el cívico, el político, el jurídico y el familiar.95 La Comisión Andina de Juristas, en una publicación sobre Seguridad Ciudadana96 resultado de las exposiciones desarrolladas sobre el tema en el IX Curso Regional sobre “Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos (junio de 1998), dedica un capítulo a profundizar el marco referencial sobre seguridad ciudadana. Dicho capítulo comienza con la pregunta ¿Qué puede entenderse por seguridad? Al respecto precisa que, en principio, este término se refiere: “al margen de protección que una determinada persona, grupo o entidad tienen frente a amenazas o riesgos de diverso tipo, sean imaginarios o reales, naturales o sociales”97. Destaca, asimismo, que una definición más concreta de la seguridad pasa por darle contenido a cinco elementos: quién o qué es lo que se encuentra bajo riesgo y amenazas; cuáles son los riesgos y amenazas percibidos; qué aspectos se ven involucrados por dichas amenazas o peligros; y, finalmente, cuáles son los mecanismos de protección que son considerados válidos para hacer frente a tales riesgos. El concepto de seguridad nacional ha ido variando de acuerdo con el entorno político de cada país; de ahí su ambigüedad. La seguridad nacional se utilizó para designar la defensa militar y la seguridad interna frente a la inestabilidad del capitalismo, la capacidad destructora de los armamentos nucleares y las amenazas de revolución. La concepción tradicional de seguridad nacional equiparaba la seguridad del Estado con la de la sociedad. Planteaba que el principal enemigo del Estado era el comunismo, actualmente sustituido por nuevos enemigos internos y externos: terroristas, subversivos, crimen organizado, populismos. 95 Rodrigo Guerrero Velasco, ¿Por qué el programa DESEPAZ?, en PGU, Ciudad y violencias en América Latina, ob.cit: XVII. 96 Comisión Andina de Juristas, Seguridad Ciudadana: cambios necesarios, Lima CAJ, 1999. 97 Ídem:21.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado La seguridad nacional continúa siendo un factor de militarización de la política en los planos nacional e internacional. Sin embargo, debe ser una tarea política con agenda limitada, que exceda las obligaciones de las fuerzas armadas y del Estado y penetre en la sociedad, a fin de abolir la identificación que hacen las instituciones castrenses de sus intereses corporativos con los de la nación. Muchos de los problemas calificados como de seguridad nacional son problemas políticos que poco o nada tienen que ver con los asuntos militares.

La seguridad ciudadana Sin duda, el concepto de seguridad ciudadana ha sufrido una profunda transformación en las dos últimas décadas. Del concepto de la seguridad colectiva se ha pasado a aceptar cada vez más la seguridad del individuo, como pilar básico de la paz y el derecho. La seguridad individual está, a su vez, estrechamente ligada al concepto de los derechos humanos, y, por tanto, al respeto irrestricto de los derechos individuales. Sin la plena vigencia de los derechos humanos para todos y cada uno de los individuos, no hay seguridad. En este nuevo enfoque, que parte de la seguridad y la dignidad de cada uno de los seres humanos, la prioridad no la tiene la “colectividad” sino el ser humano, el individuo concreto. En una concepción totalitaria de la seguridad, la seguridad colectiva y la seguridad individual tienden a excluirse. Por ello, es necesaria una concepción democrática de la seguridad, en la que la seguridad del individuo suponga la seguridad de la comunidad. La seguridad ciudadana propone la vinculación de la sociedad civil con el Estado. Enfrenta el hecho delictivo al mismo tiempo que construye ciudadanía. Potencia las instituciones que procesan los conflictos y auspicia la participación. Se trata de manejar la violencia desde el diseño de políticas sociales, culturales y de control, y fomentar la pedagogía de la convivencia. La seguridad ciudadana se refiere, además, a la existencia de un orden público que elimina las amenazas de violencia en la población y permite la 105

Lautaro Ojeda Segovia convivencia segura. Para Fernando Arellano, la seguridad ciudadana “es un orden que permite el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos sin que las personas se sientan amenazadas; la seguridad ciudadana, por tanto, se entendería como un estado de bienestar”. 98 La definición de la seguridad ciudadana, como objeto de conocimiento y actuación implica, según Edison Palomeque, “...un avance y re-direccionamiento de la problemática. Primero porque se refiere a una violencia en particular (social); y, en segundo lugar, porque tiene que ver con la totalidad del proceso de la violencia, pero desde una connotación con carga positiva (seguridad) y no negativa (violencia)”. 99 Desde esta perspectiva, se reconoce que la violencia es un fenómeno complejo, de carácter multicausal y plural. Se reconoce, asimismo, la existencia de múltiples violencias (políticas, económicas y sociales) y distintas fases de la violencia (percepción, prevención, control) resultantes de relaciones específicas. En el caso del Ecuador, el concepto de seguridad ciudadana es de reciente aparición. Se encuentra, pues, en plena construcción. Y esto explica, en buena medida, la incertidumbre y confusión creadas en torno a él. Una confusión frecuente es aquella que tiende a vincular la seguridad ciudadana con el tratamiento de la delincuencia y las causas de la actividad criminal. Este error deriva de un análisis que no reconoce suficientemente el alto grado de diferenciación con el que operan las sociedades contemporáneas. La política de seguridad ciudadana es asumida por una pluralidad de actores de origen diverso, producto de la reforma del Estado mediante la descentralización y la modernización.100 El gobierno local desarrolla un papel complementario, particularmente en cuanto a la protección social, la prevención y la dotación de medios e insumos. 98 Arellano Ortiz, Fernando. Las políticas de seguridad ciudadana en Bogotá y normas mínimas de convivencia. En www. clubdeanunciantes.com. 99 Édison Palomeque, Diagnóstico sobre seguridad ciudadana en el Ecuador”, en Seguridad ciudadana ¿espejismo o realidad?, ob, cit:238. 100 Carrión, Fernando. “Seguridad Ciudadana y Policía”. Publicado el 27 de noviembre de 2004, en Diario Hoy.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Así, la consecución de la seguridad ciudadana es responsabilidad del Estado y de sus diferentes organismos y, también, de la ciudadanía en general. Las acciones en materia de seguridad ciudadana pueden ejercerse en diversos ámbitos: metropolitano, local, vecinal, etc. En este sentido, la seguridad ciudadana enfrenta un imperativo ineludible: articular intereses, discursos, capacidades y compromisos de los actores involucrados en el mantenimiento de la paz y la convivencia social, en miras a alcanzar una mejor calidad de vida: segura, armónica y solidaria, así como el libre y eficaz ejercicio de los derechos individuales y colectivos. El Distrito Metropolitano de Quito define la seguridad ciudadana como “el sistema que genera un conjunto de condiciones y medidas en los ámbitos social, institucional, jurídico, ambiental, de orden público, y otros, que nos permite ejercer libre y eficazmente los derechos y obligaciones consagradas en los convenios internacionales, la Constitución, las leyes y las políticas de Estado, para vivir de manera segura, armónica, solidaria y lograr una mejor calidad de vida, reduciendo los riesgos”.101

Enfoques de seguridad ciudadana Buena parte de las respuestas al incremento de actividad delictiva, apunta Fernando Bustamante, obedecen a un enfoque unilateral, punitivo y, finalmente, peligroso. Generalmente, las propuestas que se plantean con perentoria espectacularidad parten de un análisis insuficiente de las causas del crimen y sus soluciones. En la premura por hacer algo al respecto, se violan y dañan otros valores fundamentales del Estado de derecho, de la calidad de vida de las personas y comunidades y de la convivencia civilizada. Este enfoque no hace sino agravar el problema de la inseguridad. En efecto, uno de los errores más frecuentes es pensar que el problema se soluciona aumentando la vigilancia represiva o la severidad de las penas. Por lo general, el elemento antisocial está en condiciones de responder a las medidas represivas. Al final, las medidas, si no son bien pensadas 101

Quito Distrito Metropolitano, Pacto por la Seguridad Ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito, abril, 2004.

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Lautaro Ojeda Segovia y obedecen a una estrategia razonada, terminan dañando más a quienes desean proteger, o incomodando más a la ciudadanía. De allí que una adecuada política de seguridad no puede eludir el conocimiento adecuado de las causas de la criminalidad y la ilegalidad; de sus distintas formas y manifestaciones. La violencia social en todas sus formas tiene raíces muy profundas. Es necesario aclarar la equivocada idea de que la pobreza es causa de la criminalidad. Las manifestaciones modernas, precisa el diagnóstico del estado de violencia e inseguridad en Ecuador realizado por la FLACSO, “no se derivan necesariamente de la pobreza económica de las personas” 102. Existe abundante evidencia que demuestra la falta de sustento de semejante idea. Para comprender esto, baste con reflexionar sobre la magnitud del daño y de las fechorías que en este país han provocado personas pudientes. Es de sospechar que detrás de esta idea errónea se esconde una solapada intención elitista de criminalizar al pobre y la pobreza. Las causas del delito deben hallarse en otros lugares. Se trata de un fenómeno de múltiples facetas y es difícil reducirlo a una sola de ellas; por ejemplo, la quiebra de la solidaridad moral entre las personas, y de la capacidad de reconocer al otro como un ser humano dotado de personalidad. La delincuencia es el resultado de la conformación injusta e inequitativa de una sociedad; entonces, el remedio está en construir equidad en el reparto de los bienes económicos y culturales. Las respuestas violentas a la violencia social no producen resultados eficaces: una dosificada y particularizada dosis de represión a los delincuentes, acompañada de medidas que supriman o, al menos, aminoren las causas de estos males, es un mejor remedio.

Pero también las condiciones materiales de la vida en las grandes ciudades favorecen el anonimato y la impersonalidad. Estos fenómenos reducen, por ejemplo, la eficacia de los controles sociales horizontales e informales,

102 Osvaldo Jarrín, coordinador, Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana. Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana, FLACSO - ESQUEL- ILDIS-FES, Quito, 2005:39.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado que son, y de lejos, los más eficaces a la hora de mantener a las personas dentro de una línea de conducta compatible con la sana convivencia. Una adecuada política de seguridad ciudadana parte de preguntarse sobre las formas de convivencia cotidiana y sobre los factores que contribuyen al anonimato y a la cosificación.103

Entre el miedo y la privatización de la seguridad ciudadana Actualmente se evidencia una alta percepción de inseguridad en la población. Según la “Encuesta de Victimización”, aplicada por FLACSOEcuador (2003), existe una brecha significativa entre los índices reales de victimización (objetiva) y las percepciones de inseguridad (factor subjetivo). Esta encuesta constató que el promedio de personas que “habla” sobre inseguridad y violencia (en Quito, Cuenca y Guayaquil) es de 72,1% mientras que el índice de victimización real de las personas es de 11,6%. Esto quiere decir que la percepción de inseguridad es seis veces superior a la ocurrencia del fenómeno en sí mismo. Esta percepción de inseguridad se expresa, por ejemplo, en el enrejamiento de casas y negocios y en la proliferación de guardianías privadas; fenómenos que explican en parte la gran demanda de armas de fuego. Al respecto debe considerarse que solo las empresas de servicios de vigilancia captan alrededor del 40 por ciento de los permisos otorgados para el porte de armas.104 Se ha vuelto cotidiano escuchar en la radio o en la televisión aquello de que no hay una sola familia en el Ecuador que no haya sufrido los embates de la delincuencia; y se vincula este hecho con la necesidad de contratar una 103 Fernando Bustamante. Diario Hoy, Las raíces de la inseguridad, 22-07-05-4A. 104 Según Fernando Carrión, en el período 1998-2005 se otorgaron más de 120 000 permisos a la población civil para portar armas. Durante el 2005 se concedieron 25 883 permisos. Si se compara el número de permisos concedidos con el número de efectivos de la Policía Nacional, 36 000 aproximadamente, que cuentan con cerca de 11 000 armas se pone en evidencia un claro y preocupante desequilibrio que supone, demás un profundo proceso de privatización de la seguridad, en Ciudad Segura, Programa de Estudios de la Ciudad, FLACSO- Ecuador, No.2, febrero 2006. En Ecuador existen 109 000 armas registradas: 70 000 armas con permisos vigentes y 39 000 con permisos caducados. Según estudios existen 40 veces más posibilidades de morir si se tiene un arma de fuego que si no se lo tiene. Según Small Arms Survey (2004) se estima que en el Ecuador existen de 200 a 500 mil armas en manos de la población civil, entre legales e ilegales. Según la Jefatura Nacional de Control de Armas del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, entre el 2002 al 2005 se otorgaron 84.431 permisos para portar armas

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Lautaro Ojeda Segovia agencia privada de seguridad, mejor aún si esta se halla comandada por un experto, “formado” en Israel o Colombia. De esta manera, y basándose en la supuesta incapacidad, ineficiencia, corrupción y negligencia de la policía, el papel de esta institución pasa a un segundo plano. Por múltiples causas, el Estado ha ido perdiendo credibilidad y capacidad de control, es decir, legitimidad. Como consecuencia de este hecho, su calidad de garante de la seguridad ciudadana se ha deteriorado y algunos segmentos de la seguridad han llegado a privatizarse. La privatización parcial de la seguridad ciudadana ha permitido que ciertos sectores sociales, entre los que se encuentran policías jubilados, promuevan empresas de seguridad con personal sin formación ni control. Según Eduardo Galeano, existe una relación entre el miedo y las industrias de seguridad. La demanda, opina el pensador uruguayo, crece a un ritmo mayor que los delitos mientras que los ciudadanos, estimulados por el miedo, se convierten en vigilantes del prójimo.105 El miedo es uno de los elementos que contribuye a la expansión de la industria de la protección y control del delito: “... alimentado por noticias de asaltos, secuestros, crímenes y violaciones ocurridos –según los medios– en barrios populares (...) Miedo que se relaciona, además, con el desprestigio de la policía nacional. Todo esto con serios efectos en la confianza en el ámbito familiar. Ya están enrejadas, o alambradas, las casas de todos los que tienen algo que perder, por poquito que ese algo sea; y hasta los ateos nos encomendamos a Dios antes de encomendarnos a la policía.” 106 El poder del miedo, que intimida y anormaliza las relaciones humanas ordinarias, contribuye poderosamente no solo en la percepción sino en la justificación de medidas centradas únicamente en la represión de la violencia y el delito. El desarrollo de un conjunto de actividades económicas 105 Eduardo Galeano, Patas arriba. La escuela del mundo al revés, Siglo Veintiuno de España Editores, séptima edición, Madrid 2002: 107. 106 Ídem: 108.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado vinculadas a la seguridad ha convertido a la seguridad en una mercancía y, por tanto, en un factor negativo en la calidad de vida de la población que no puede adquirirla. El desentendimiento estatal en la mitigación de la violencia ha generado fenómenos, como el ejercicio de la justicia por mano propia o la ya mencionada privatización, que conllevan la pérdida de garantías ciudadanas. El miedo, en palabras del obispo Luis Alberto Luna Tobar, es, sin duda, el mecanismo privilegiado para asegurar la violencia. El miedo, reconoce, constituye uno de los fundamentos para convencer al mundo de su inseguridad y asegurar el financiamiento sólido del negocio de armas. La magnificación de la violencia operada por los medios de comunicación crea, según Luna Tobar, “…un ambiente favorable tanto al crimen como al miedo”107

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Alberto Luna. Diario Hoy, Del miedo, autores y víctimas, 05-02-05, 4A.

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Seguridad ciudadana: entre la vigilancia y el respeto a los derechos humanos 108 “Si la privacidad está fuera de la ley, solo los que están fuera de la ley tendrán privacidad. La privacidad es un derecho como cualquier otro. Tienes que ejercerlo, a riesgo de perderlo.”

Phillip Zimmermann

“La dictadura de la mirada controla todo espacio público o privado.”

Jacob Bañuelos

La inseguridad, entendida como la consecuencia de todo desorden social y económico, es un argumento para justificar la intervención del poder público en la esfera de la vida privada. Siguiendo la frase de Goya: “los fantasmas de la razón crean monstruos”, la sociedad contemporánea ha creado un monstruo llamado inseguridad, con claros síntomas paranoicos. El concepto de seguridad en nuestros días pasa, necesariamente, por el de vigilancia o tele-vigilancia, cuyos términos –ambivalentes– son la protección y el control. Se entiende por video-vigilancia la grabación, clasificación y almacenamiento de imágenes de personas en espacios públicos y privados.109 Este sistema de vigilancia viola el derecho individual a la privacidad, pues la gente no sabe que está siendo observada, grabada y fotografiada, y que el sistema está registrando información –rostros y patrones de comportamiento– sin la autorización de los involucrados.

Hay una dictadura de la mirada, que controla todo espacio público o privado. La calle se ha convertido en un lugar de observación controlada, en 108 Buena parte de las ideas que se expresan en este punto han sido tomadas de Jacob Bañuelos, Videovigilancia en la Sociedad Panóptica Contemporánea, en Revista Electrónica en América latina Especializada en Tópicos de Comunicación, Razón y Palabra, No. 31 Febrero-marzo 2003, México. 109 Al respecto, debe señalarse que la grabación y clasificación de imágenes videográficas en espacios públicos o privados no está legislada en la mayoría de los países latinoamericanos, tampoco en el Ecuador.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado un espacio de control. Y el espacio público de las grandes ciudades ha ido perdiendo su calidad de espacio de libertad. Los atentados ocurridos el 11 de marzo de 2004, en Madrid, y el 2005 en Londres, así como la polémica sobre la utilidad de los sistemas de vigilancia televisada y la naturaleza de programas televisivos como el “Gran Hermano”, obligan a reflexionar sobre la desprivatización de la vida cotidiana que sufren los ciudadanos de Occidente. La necesidad defensiva europea se dirige, a paso acelerado, a lo que hasta hace poco parecía solo terreno de la ciencia ficción: un mundo vigilado por un “Gran Hermano”, pero con una tecnología que ni el propio George Orwell hubiese sido capaz de imaginar. La multiplicación de cámaras de circuito cerrado y de escuchas telefónicas, así como el acceso al correo electrónico y a la correspondencia personal; el archivo estatal de datos o la imprecisa “vigilancia de personas consideradas sospechosas” constituyen alternativas de control que hoy se evalúan con seriedad en los principales países del bloque occidental. Europa está en una encrucijada: por un lado, teme al terrorismo y, por otro, le asusta que las medidas extremas que adopte contra el flagelo la lleven a cercenar los derechos individuales que caracterizan su forma de vida. De hecho, voces críticas advierten sobre el retroceso de las libertades civiles que semejantes medidas podrían provocar. La posibilidad de que nos monitoreen las llamadas, el correo personal y el electrónico nos pone a las puertas del Estado policial, dijo en Bruselas la parlamentaria italiana Lilli Gruber.110 Actualmente, en Gran Bretaña, 4 millones de cámaras de televisión vigilan a los ciudadanos y, para el 2007, de acuerdo con la propuesta del primer ministro inglés, Tony Blair, 55 millones de personas estarán vigiladas por el Gobierno y sus agencias de seguridad. El proyecto demandará un egreso de 500 millones de libras esterlinas al año. 110

Diario La Nación de Buenos Aires, reproducido por el Diario El Comercio, 1-08-05:A10.

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Lautaro Ojeda Segovia En Londres, un individuo puede aparecer hasta 300 veces al día en una pantalla. La novedad es la creación de tarjetas de identidad con un microchip que almacena la información personal y que puede incluir huellas digitales y el “escaneo” de rostros e, incluso, de la retina y el iris de los ojos. Su implementación se ha acentuado desde los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001.111 Proliferan las tecnologías de vigilancia que cruzan los vectores en los que la sociedad contemporánea, sus individuos y sus poderes organizados realizan una mayor intervención. Estos vectores son la muerte como crimen, el sexo como pornografía, la identidad como ficción-montaje, el cuerpo como objeto, la memoria como herramienta, la comunicación como progreso, la verdad como discurso, el poder como información y la vigilancia como inseguridad. Todo pasa por el ojo de la vigilancia. Es decir, la sociedad tiende a establecer una vigilancia visual sobre lo que acontece en la calle o en los espacios que considera deben ser vigilados. La calle se convierte en un lugar de observación controlada. De esta forma, las grandes ciudades pierden aceleradamente el espacio público como espacio de libertad. La vigilancia pretende dar legitimidad al ejercicio del poder. Pero plantea a la vez una gran paradoja: ¿quien vigila a quién?, ¿quién tiene el poder para vigilar?, ¿quién realiza la vigilancia de la vigilancia?112 Las tecnologías de la vigilancia son también tecnologías del poder en el amplio sentido: poder como relaciones humanas y como maquinaria de dominación y supervivencia 113. El problema que se revela ante este sistema de información, observación, entretenimiento y espectáculo es su confrontación con el derecho a la privacidad.

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Ídem, pág 3. Ídem, pág.4. Michel Foucault, Tecnologías del yo, Paidós/ I. C.E.-U.A.B, Barcelona, reimpresión, 1996.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Anthony Giddens, en su libro “El Estado-Nación y Violencia”, define totalitarismo como “extrema concentración de vigilancia”. Vigilancia que, en términos de Gilles Deleuze, es un montaje y ha dejado de ser una práctica discreta de tecnologías específicas. Esta maquinaria de la visión trastoca igualmente la idea de privacidad. Vida pública, vida privada e intimidad son términos que se confunden y se pierden bajo estas circunstancias. La intimidad es inviolable, la privacidad es una materialidad temporal-espacial y la vida pública o espacio público es el territorio compartido de la colectividad.114 Si todo es “visto”, si la realidad se presenta desnuda, apunta Jean Baudrillard 115, esta se convierte en un espacio desimbolizado, incapaz de articular la relación entre sujetos y realidad. Experiencia de desencanto y nihilismo, los espacios público y privado se confunden en escenarios programados, donde actuamos observados por una cámara. La sociedad despolitizada permanece muda, tal vez ciega, y acepta tal complicidad. Las razones y argumentos desarrollados evidencian la necesidad de establecer un régimen legal de regulación y control de quienes tienen la facultad de vigilar, así como de un régimen especial de garantías que haga eficaz una ley respecto del video-vigilancia.116 No hay un control sobre el que vigila, sobre las implicaciones morales de la vigilancia, sobre el uso que se hace del material grabado y sobre el papel del ciudadano en un proceso en el que corre el riesgo de convertirse en material de vigilancia como espectáculo. Las cámaras, instaladas por el Gobierno central o local, podrían ser concebidas como un sistema de vigilancia panóptico117 , que se instala cada día con más énfasis en las sociedades modernas. Las imágenes registradas por dichas cámaras no están a disposición de cualquier ciudadano, pues suelen considerarse información clasificada de seguridad pública o seguridad nacional. 114 Ídem, pág.8. 115 Ídem, pág.11. 116 Ídem, pág 2. 117 Término utilizado por Michel Foucault en Castigo y vigilancia (1975) para describir al sistema social como “un régimen panóptico, instaurado en la modernidad bajo las premisas del positivismo tecnocientífico: razón y progreso, en términos de control de información sobre las identidades individuales.

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Medios de comunicación e inseguridad: percepción y realidad Los medios de comunicación se han convertido en la actualidad en el “cuarto poder”, o simplemente en un poder, que generalmente usurpa competencias políticas, pero sin asumir las responsabilidades del poder político. Los medios de comunicación social desempeñan un papel fundamental en la percepción ciudadana de inseguridad que tiene la colectividad, pues la mayoría de las personas se informan a través de ellos y, a partir de esta información, elaboran su propia idea de violencia y seguridad. Es importante señalar que esta inseguridad (trasmitida o recogida por la población) tiene un importante componente subjetivo, basado en percepciones sociales susceptibles de ser influidas, creándose eventualmente imágenes distorsionadas o ¿sobredimensionadas que presentan un cuadro de peligro para los intereses más importantes de las personas? Esta llamada “inseguridad subjetiva” que en buena cuenta es la sensación de las personas de que la criminalidad ha aumentado en forma importante, y que la población se encuentra expuesta a ser objeto de atentados en su contra, no siempre guarda proporción con la realidad. Por distintas causas se produce una exageración del peligro, que es lo que lleva en muchas ocasiones a la adopción de respuestas represivas.118 El impacto, influencia y responsabilidad de los medios de comunicación en la percepción que los individuos tienen de la realidad es un asunto que se halla en pleno debate, sobre todo, porque la información proporcionada por los medios genera o potencia en el ciudadano el miedo a ser objeto de actos de violencia; pero también por su incidencia en la interpretación y percepción que la audiencia construye o se formula respecto de los hechos violentos o delictivos y por tanto de la inseguridad ciudadana, especialmente cuando los medios no forman parte del acerbo de conocimientos, experiencias e intereses directos de la comunidad. 118 Véase al respecto los comentarios finales del libro sobre Seguridad Ciudadana de la Comisión Andina de Juristas, ob.cit:248.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Las teorías interpretativas respecto del impacto de los medios de comunicación se dividen en dos grandes grupos: aquellas que privilegian los efectos ideológicos y las que destacan su influencia en el establecimiento de una agenda pública. Las que privilegian los efectos ideológicos ponen el acento en la penetración sistemática de los medios en la cultura, en los comportamientos, percepciones e imágenes. El efecto ideológico proviene de una falsa representación de la realidad, que lleva a la gente a asumir las representaciones de la realidad como equivalentes a la realidad. En cambio, las teorías que destacan la influencia de los medios en la elaboración de la agenda pública, sostienen que estos establecen los temas acerca de los cuales la sociedad debe debatir. Dicha influencia provocaría tres efectos sobre el público: el efecto de “tematización”, esto es, dirigir o centrar la atención sobre determinados temas; el efecto de “primacía”, cuando las argumentaciones que presentan los medios, al ser de acceso inmediato y espontáneo a las personas, desempeñan un papel importante en la toma de posiciones y decisiones; y, el efecto de “encuadre”, es decir, la influencia en cómo las personas creen que es el acontecimiento. Es innegable que la ciudadanía se alimenta de la información presentada por los medios. Con ellas elabora marcos referenciales que la conducen a generar un cierto sentido y un saber alrededor de la inseguridad y de la violencia.119 Esta influencia se potencia si se tiene en cuenta el alto grado de credibilidad de la población en los medios. Encuestas recientes señalan que los medios, junto con la Iglesia Católica, son percibidos como las instituciones más confiables y menos corruptas del país; fenómeno contrario al de otras naciones. Esta percepción refuerza la credibilidad de la ciudadanía en la información que los medios generan, reproducen y trasmiten. Los medios de comunicación, apunta Lucía Dammert, “juegan un rol importante en la construcción de criminalidad y del sistema de justicia 119 Mauro Cerbino, Violencia en los medios de comunicación , generación noticiosa y percepción ciudadana, FLACSO Sede Ecuador, 2005

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Lautaro Ojeda Segovia criminal. La percepción del público sobre las víctimas, los criminales, los desviados y los encargados del orden está largamente determinada por su presentación en los medios”.120 Los medios suelen presentar los hechos y acontecimientos relacionados con la violencia y la delincuencia en forma desproporcionada y espectacular. Criminalizan los conflictos sociales sin presentar el contexto en el que se produjeron y, peor aún, las causas que los motivaron. La práctica muestra que las personas no tienen tiempo de informarse a través de varios medios de comunicación, por lo cual, normalmente, una sola información les resulta suficiente. Pero ¿qué ocurre si esa información está sesgada o solo presenta un lado de la noticia? Las diferencias entre la percepción de los ciudadanos y los datos que aporta la investigación muestran que la realidad puede ser reconstruida por diversos mecanismos. Aquellos que, basándose en anécdotas o en la experiencia individual, dan una visión “impresionista” y, por lo tanto, parcial de los hechos; y, aquellos que, a partir de una medición, lo más objetiva posible de los fenómenos sociales, permiten una lectura global de la realidad. Los medios de comunicación, según lo dicho, cuya información está basada en gran parte en anécdotas y opiniones puntuales, contribuyen a construir una visión distorsionada de la realidad y, en el caso que nos ocupa, de los problemas de seguridad. Parecería que los y las periodistas no asumen con responsabilidad social el hecho de que sus palabras y sus silencios influyen decididamente en la opinión de las personas.

Algunos hallazgos sobre la producción, presentación de los acontecimientos y el manejo que los medios hacen de la violencia y la delincuencia muestran: - Predominio de la descripción y de las imágenes sobre el análisis y la causalidad. Hay una alta presencia de víctimas o testigos y un tratamiento diferente de 120 Véase al respecto, Mauro Cerbino, Maniqueísmo y personalización en el cubrimiento periodístico de acontecimientos violentos: el “caso Fybeca” en el Diario El Universo de Guayaquil, en Mauro Cerbino, editor, Violencia en los medios de comunicación, generación noticiosa y percepción ciudadana, FLACSO, Sede Ecuador, 2005.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado los delitos comunes y de los delitos de corrupción, especialmente cuando estos son cometidos por individuos o grupos de poder económico o político. - Exageraciones y generalizaciones que incrementan la sensación de inseguridad respecto de ciertos hechos y personas. - La seguridad ciudadana, como una suma de acontecimientos violentos y delincuenciales, ubicados en territorios o barrios populares, lo que induce a pensar que estos hechos son ejecutados principalmente por los sectores menos favorecidos, pobres, dejando impunes otros incluso de mayor gravedad. - Hechos descontextualizados, por lo que éstos aparecen aislados, fragmentados, espontáneos, truncos, sin historia. - Estereotipos y prejuicios. - Un carácter de “verdad” de los hechos narrados. - Noticias construidas dentro de los tiempos y estructura política, ideológica y administrativa de los medios. - Prevalencia del morbo asociado al sensacionalismo y la exageración, alimentado por las mismas audiencias. - Descuido o atropello del lenguaje con pretensión de ser literario. Uso del lenguaje que corresponde más a los actores que al periodista. - Predominio de la descripción y de las imágenes sobre el análisis y la causalidad. - Alta presencia de víctimas o testigos. - Tratamiento diferente de los delitos comunes frente a la corrupción. - Presentación desproporcionada y espectacular de los acontecimientos relacionados con la seguridad ciudadana. 119

Lautaro Ojeda Segovia - Criminalización de los conflictos sociales, presentados fuera del contexto y de las causas que los motivaron. - Rutinización y estandarización de la producción de noticias. Probablemente, uno de los aspectos más controversiales es el relativo a la abrogación que algunos medios hacen del papel de jueces: juzgan en forma anticipada, apresurada y, por lo general, sin fundamentos suficientes, a los autores o partícipes en hechos calificados como violentos o delincuenciales, y los declaran inocentes o culpables. Los juicios, conjeturas, e hipótesis suelen ser presentados como verdades, y a partir de ellas juzgan a los autores o partícipes de hechos violentos o delincuenciales. La práctica muestra que muchos medios –sobre todo la televisión– enriquecen la atmósfera de violencia con trasmisiones que enaltecen desvalores y conductas que van en contravía de la tolerancia, el respeto y la conciliación. Orlando Pérez, en un crítico artículo sobre la televisión, se pregunta si los televidentes deben estar “obligados a ver todos los noticieros para tener claro qué ocurre en su país”. Para él, la construcción de una sociedad democrática plena tendría un apoyo en los canales de televisión “si estos asumen responsablemente su condición de servidores de un público necesitado de verdadera información para poder tomar decisiones consciente y maduramente.”121 En la lucha contra la delincuencia y la promoción de la seguridad, muchos medios de comunicación parecen encontrar una buena excusa para violar toda clase de derechos, especialmente, de los más pobres y vulnerables. Carlos de la Torre, en su artículo “En nombre de la seguridad ciudadana”, se confiesa indignado porque las informaciones se quedan siempre en los 121

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado casos de pequeños infractores, sin investigar los aspectos de fondo de cada caso. Critica, además, el silencio de los medios de comunicación frente a situaciones en las que están involucradas personas poderosas, y la falta de seguimiento informativo de los casos presentados.122 El periodista Roberto Aguilar, de su lado, llama la atención sobre la categorización de informaciones acerca de la violencia en los noticiarios de la comunidad. Aguilar sostiene que el segmento de “Crónica Roja” ha sido concebido como un servicio social, que alerta a la población sobre los problemas que le pueden afectar. Para apoyar su afirmación, cita al reportero de “Crónica Roja”, de TC Televisión, Jonathan Carrera, para quien, “La crónica roja no es sensacionalismo, decimos las cosas como son para que la gente esté alerta y así se proteja. La Crónica Roja permite a la gente mantenerse alerta” 123. Para Aguilar, afirmaciones como la citada dejan entrever que “En la televisión el concepto de seguridad se da de espaldas al derecho”. Según lo dicho, los medios de comunicación, conscientemente o no, contribuyen a aumentar la percepción de inseguridad entre sus destinatarios. Ese aspecto es especialmente notorio, por ejemplo, respecto de la correlación que suele hacerse entre violencia y refugiados 124 colombianos. Este hecho, a decir de varios analistas, puede inducir a la adopción de conductas xenofóbicas en la ciudadanía, al punto de asociar la presencia de extranjeros en calles ecuatorianas con una amenaza a la seguridad ciudadana. Esta percepción ha sido alentada por algunas versiones periodísticas poco precisas, que no suelen diferenciar la situación social de los y las refugiadas de la situación político-militar del Plan Colombia. En este sentido, el Observatorio Internacional por la Paz, OIPAZ, en un análisis de la relación entre titulares y contenidos de las noticias publicadas en el Ecuador, alerta sobre el influjo que un mal manejo de la información podría tener en el aumento de la xenofobia hacia los colombianos. El estudio 122 www.hoy.com.ec. 123 Citado por Aguilar, Roberto. Quito, agosto 2 de 2004. 124 “Un refugiado es alguien que huye de su país por un temor fundado de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, opinión o pertenencia a un grupo social, y que no pueda o no quiera acogerse a la protección de su país, por miedo”. Tomado de “No estamos a salvo en Ecuador”: refugiados colombianos, publicado el 03/11/2004 en Diario Hoy.

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Lautaro Ojeda Segovia indica que el presentar informaciones sobre hechos delictivos perpetrados por bandas organizadas en las que no intervienen los refugiados, y manejar indistintamente el término colombiano “…permite que la población construya imaginarios que perjudican a la población que llega al país en busca de refugio e impide su inserción plena en nuestra sociedad”. 125 Esta percepción de desconfianza explicaría, en parte, el pedido de determinadas autoridades locales y nacionales de imponer restricciones y controles al ingreso de extranjeros, como medida de prevención de actos delictivos. Así por ejemplo, el diario El Universo informó 126 que, en el año 2003, representantes de las cámaras de la producción de Guayaquil atribuyeron la responsabilidad de varios hechos delictivos al aumento de la migración colombiana y exigieron que el gobierno aplicara medidas de regulación del ingreso de colombianos. En respuesta, el Gobierno exigió el pasado judicial a los colombianos que quieran ingresar al país. Según el ex canciller Patricio Zuquilanda, con el pasado judicial “se evitará el paso de guerrilleros y el incremento de actos delictivos”.127 A propósito de la emigración de miles de ecuatorianos al exterior, Evelyn Suárez pregunta: “¿Por qué la gente sale desesperada en busca de nuevos horizontes, si esta es una tierra rica, próspera? La respuesta es fácil, por una parte el desempleo y la falta de oportunidades, pero ahora más que nunca por la inseguridad de que todos somos víctimas. En el país ya no hay sitio seguro; todas las ciudades, pueblos, caseríos, etc. se hallan atestados de delincuentes. Quito, que otrora fuera una ciudad pacífica, se ha convertido en una auténtica ‘tierra de nadie’.Ya no podemos salir tranquilos ni a pie ni en auto, quedarnos en casa es otra pesadilla, en fin (…) vivimos en una permanente zozobra. ¿Por qué razón las FFAA no salen a salvaguardar la integridad de los habitantes ecuatorianos, frenando así de alguna manera esta ola delictiva que nos está consumiendo? Es hora de que las autoridades locales y nacionales busquen una solución urgente a este problema.” 128 125 126 127 128

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http://www.cedhu.org. “Más de 10 mil colombianos piden refugio en Ecuador”. Publicado en diario El Universo el 12 de abril de 2004. Ídem. Evelyn Suárez, Buzón de Lectores del diario Hoy, Percepción de inseguridad, 17-11-05:5A.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Esta visión pesimista, que considera la inseguridad como causa fundamental de la emigración de los ecuatorianos, y que afirmando que en el país no hay sitio seguro, hace un llamado para que las FFAA intervengan en este ámbito, es una percepción que linda con lo apocalíptico. Percepción que podría responder a la información, muchas veces morbosa, de determinados medios de comunicación, que dedican buena parte de su programación diaria a dramatizar y sobredimensionar actos violentos o delictivos y, por tanto, a conformar un imaginario colectivo de miedo e inseguridad. La visión referida contrasta con la labor realizada por el Municipio del Distrito Metropolitano en el ámbito de la seguridad ciudadana. Así, según el “Quinto Informe del Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana”, entre el año 2004 y el primer semestre de 2005 hubo una reducción sostenida de los homicidios y las muertes por accidentes de tránsito. Dato que, junto a otros, ratifica a Quito como la tercera ciudad más segura de América Latina. Contrasta, asimismo, con las visiones y posiciones positivas de algunos medios que presentan y denuncian en forma consistente y perseverante los hechos violentos o delincuenciales cometidos sobre todo por personajes de “cuello blanco”. Medios que, frente a las estrategias de olvido premeditado, de perdón injusto e irracional de determinados actos de violencia y delincuencia, buscan mantener la memoria fresca. Su combate a la amnesia colectiva y a la impunidad es, sin duda, una gran contribución a la justicia y al castigo justo. Entonces, no todo es negativo. Los medios pueden ejercer presión hacia otros ámbitos, como el jurídico (defensa de derechos ciudadanos e incluso constitucionales), político (posicionar o eliminar temas en la Agenda Pública, rescatar actores), económico (enfatizando el costo económico de la inseguridad). Pueden transformarse en voceros e incluso en veedores de la ciudadanía frente a los organismos públicos a cargo de la seguridad, sobre la base de una trayectoria honesta, equilibrada, democrática y justa.

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Legislación externa El tema de la seguridad ciudadana es un tema de interés internacional. En razón del carácter extremo y polémico de determinada legislación, recogemos tres casos: uno italiano, otro norteamericano y un tercero francés. En Italia, existe una propuesta que pretende legalizar las grabaciones telefónicas. En Norteamérica rige una ley promulgada en el Estado de Florida, aprobada en abril de 2005 con el apoyo del gobernador Jeb Bush (hermano del presidente George W. Bush) e impulsada por la “Asociación Nacional del Rifle” (NRA), con el nombre de “Dispare primero o Defienda su espacio”. Mientras tanto, en Francia, existe un anteproyecto de ley del Gobierno, que pretende identificar a los delincuentes desde la edad más temprana. Según Newsweek, Italia ha invertido en grabaciones telefónicas $1 586 millones de dólares en cinco años. Las cintas son usadas cada vez más en las cortes italianas como pruebas de delitos o fraudes.129 En el caso de la ley aprobada en Florida, los ciudadanos del Estado tienen derecho a disparar contra quien perciban como una amenaza a su seguridad en un lugar público. Este derecho anteriormente se ejercía solo cuando su propiedad era invadida por un desconocido. Los opositores a la ley sostienen que esta permite a los ciudadanos, en caso de una simple discusión, disparar primero y preguntar después130. Esta ley, a la postre, podría patrocinar una sociedad en la que el miedo y la desconfianza serían la regla doméstica, mientras que la razón y la responsabilidad quedarían como especies en peligro. Según el diario El Nuevo Herald, los proyectos de ley presentados por el senador Durrell Peaden y el representante Dennis Baxley, ambos republicanos, establecen que los negocios y establecimientos de la Florida pueden ser acusados

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Diario Hoy, Suplemento Dinero, 20-09-05:6. Diario El Universo, 07-10-05:12A.

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado de un delito si intentan impedir que sus empleados lleven, en sus vehículos, armas de fuego al trabajo.131 El anteproyecto francés, inspirado en un informe del Instituto francés de Investigación Médica titulado “Alteraciones de conducta en el niño y el adolescente”, y respaldado por el ministro de Interior, Nicolás Sarkozy, busca la detección precoz del delincuente. Según la propuesta, los médicos escolares serían los encargados de diagnosticar estos problemas, entre los tres y seis años, en un “cuaderno de comportamiento”, en el que figurarían aquellas conductas que, según el informe, revelan a un “niño terrible” que podría ser un “futuro delincuente”. Estas características son: frialdad afectiva, tendencia a la manipulación, y al cinismo, indocilidad, agresividad, bajo control emocional, impulsividad, bajo nivel de moralidad, el no dominio del francés. Todo esto, unido a la intolerancia y a las frustraciones, puede engendrar violencia y ser causa de hechos delictivos, afirma el estudio. Frente a esta propuesta, los médicos escolares elevaron su rechazo al plan, porque no quieren convertirse en una “Policía médica”. Una carta de rechazo contra el polémico informe recogió 50 mil firmas de maestros, psicólogos, psiquiatras y psicoanalistas. En ella se cuestionaba también si, en un futuro, será necesario buscar a los ladrones de juguetes en los jardines de infantes.132

Legislación interna sobre seguridad ciudadana Ley de Vigilancia y Seguridad Privada, publicada en el Registro Oficial No. 130 del 22 de julio de 2003 Esta Ley regula las actividades relacionadas con la prestación de servicios de vigilancia y seguridad a favor de personas naturales y jurídicas, bienes muebles e inmuebles y valores, por parte de compañías de vigilancia y seguridad privada, legalmente reconocidas. Establece los requisitos, condiciones e impedimento tanto para la constitución de empresas así como para el personal. Legisla sobre la autorización, 131 132

www.shootfirstlaw.org Instituto francés de Investigación Médica. Diario Hoy, Alteraciones de conducta en el niño y el adolescente, 02-04-06:6.

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Lautaro Ojeda Segovia registro, utilización y almacenamiento de armamento, así como la responsabilidad del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas para la autorización y registro y permiso para tener y portar armas. Plantea un conjunto de normas de control de las compañías de vigilancia y Seguridad Ciudadana, así como las sanciones en caso de incumplimiento. Finalmente cabe destacar la Disposición General Tercera que determina que las compañías de vigilancia y seguridad privada presten colaboración inmediata a la Policía Nacional en apoyo a la seguridad ciudadana.

Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Régimen Municipal, publicada en el Registro Oficial No. 429 del 27 de septiembre de 2004 En lo relacionado con la seguridad ciudadana esta Ley incorpora la función de: “Colaborar y coordinar con la Policía Nacional la protección, seguridad y convivencia ciudadana”. Introduce además un parágrafo dedicado a la Protección, Seguridad y convivencia ciudadana, en el que se precisa la colaboración y coordinación con la Policía Nacional respecto de la formulación de políticas, definición de formas de coordinación, contribución al financiamiento de la seguridad ciudadana, evaluación, elaboración y ejecución de planes de protección a la población en riesgo.

Ordenanza Metropolitana No. 0103 que reforma la Ordenanza No. 046 del Código Municipal institucionalizando los Veedores Cívicos, del 23 de octubre del 2003 Define a los Veedores Cívicos como: “habitantes del Distrito debidamente acreditados por el Municipio Metropolitano, en virtud de su reconocida solvencia moral, que coadyuvan y procuran la seguridad y el orden público en el Distrito Metropolitano, protegiendo los intereses de la sociedad, contribuyendo al respeto y cumplimiento de Ordenanzas y Resoluciones Municipales por parte de funcionarios y de los ciudadanos de su jurisdicción a través de la vigilancia y las denuncias respectivas” (Art. I.60).

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado La participación de los veedores cívicos en el desempeño de sus actividades será de manera voluntaria; serán designados por el Administrador Zonal respectivo y durarán un año en sus funciones. Entre sus obligaciones se destaca: “Estar vigilantes de cualquier evento que altere la paz, la seguridad y el orden público en el territorio de la respectiva Administración Zonal y entre las funciones, se prioriza la vigilancia del buen comportamiento de la ciudadanía en los actos públicos, la coordinación con la comunidad en programas de apoyo a la gestión Municipal, la vigilancia en el cumplimento de las disposiciones metropolitanas, relativas a la seguridad, el ornato, el tránsito, buena conservación del medio ambiente y aseo de la ciudad, la vigilancia del respecto de los derechos humanos de niñas, niños, mujeres, personas de la tercera edad y personas discapacitadas y vigilar el cumplimiento de los planes y proyectos de seguridad desarrollados por la Municipalidad del Distrito Metropolitano de Seguridad Ciudadana.

Resolución No.0054 del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, que crea en las zonas de DMQ un Consejo Zonal de Seguridad y Convivencia Ciudadana, del 19 de mayo del 2005 En esta Resolución se establece la estructura de los Consejos Zonales en la que participan delegados del Municipio, la Policía Nacional, Cuerpo de Bomberos, Policía Metropolitana, Emergencias 9-1-1; de la red zonal VIFG-MI y de la Dirección de Seguridad Ciudadana; además, representantes de la sociedad civil y de las brigadas barriales. Entre las funciones del Consejo se destacan: el asesoramiento y coordinación en el campo de la seguridad y convivencia ciudadana, la aprobación de planes anuales y directrices emitidas por la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana. Ordenanza No. 042 que establece las Políticas tendientes a erradicar la violencia intrafamiliar y de género en el Distrito Metropolitano de Quito del 22 de octubre del 2000 Comienza con la definición de la violencia como un problema social de género y de salud pública del DMQ. Con el objeto de erradicar la violencia familiar y de 127

Lautaro Ojeda Segovia género, el DMQ creará en sus diferentes administraciones zonales, espacios de denuncia y atención integral al problema de la violencia de género, intrafamiliar y sexual, como parte de la red de servicios interinstitucionales que conformará el sistema de atención de protección a la mujer, niños y familia. Ordenanza Metropolitana No. 0101 mediante la cual se sustituye el capítulo III “De la Policía Metropolitana” del Libro II del Libro Primero del código Municipal, publicado en el Registro Oficial No. 198 del 27 de octubre del 2003 Esta Ordenanza trata del régimen jurídico y la naturaleza de la Policía Metropolitana de DMQ así como de la misión, área de acción, funciones, organización, administración, carrera policial, entre otras. Ordenanza Metropolitana No. 462 que incorpora en el Título II, del Libro Primero del Código Municipal, a continuación del Capítulo ICX, el Capítulo que trata “Del Consejo Metropolitano de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia”, del 19 de febrero del 2002. En la Naturaleza Jurídica, define al Consejo Metropolitano de Protección Integral a la niñez y adolescencia como el ente rector del sector público por una parte, y de la sociedad civil por otra, adscrito al Municipio Metropolitano de Quito…”. Es un órgano colegiado a nivel del Distrito Metropolitano de Quito, integrado paritariamente por representantes del Sector Público y la sociedad civil. Crea la Secretaría Técnica, encargada de la coordinación administrativa y del cumplimiento de las decisiones del Consejo. Ordenanza No. 3559 de regulación de horarios de los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas, de diciembre del 2004 De acuerdo a esta ordenanza, se prohíbe la venta de bebidas alcohólicas a personas menores de edad; establece la prohibición de consumo en locales comerciales, así como la prohibición de venta y consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública. 128

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Establece, asimismo, las sanciones por incumplimiento de los horarios de expendio de bebidas alcohólicas. Ordenanza No. 3606, reformatoria de la Ordenanza No. 3559 del 16 de febrero del 2006 Esta Ordenanza trata básicamente de las sanciones en caso de incumplimiento comprobado de las disposiciones contempladas en la Ordenanza. Dispone que las multas que por motivo de infracción sean destinadas al financiamiento de las funciones de fiscalización y control, así como de programas de educación, capacitación y prevención. Proyecto de Política Pública de Seguridad Ciudadana y Proyectos de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador, Fundación Esquel e ILDIS- FES conformaron una alianza estratégica con la diputada Miryam Garcés Dávila para elaborar un Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana y una propuesta de política pública de seguridad ciudadana. En la fase preparatoria, el proyecto tomó como referencia el “Acuerdo de Tabacundo”, en el que se trazaron los lineamientos de una política de seguridad ciudadana. A dicha reunión asistieron representantes de diversas regiones, culturas y actividades del país. En la elaboración de la propuesta de política pública de seguridad ciudadana y del proyecto de ley participaron expertos nacionales y extranjeros, así como ciudadanos de Quito, Guayaquil, Cuenca, Nueva Loja, Tulcán. Sus aportes se recogen en el libro “Política Pública de Seguridad Ciudadana”133. Dicho informe sirvió de base para el diseño de la política y el proyecto de ley que fue presentado por la diputada Miryam Garcés al Congreso Nacional. 133 Osvaldo Jarrón, coordinador, Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana. Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana, FLACSO- ESQUEL- ILDIS-FES, Quito, 2005.

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Lautaro Ojeda Segovia La propuesta de política pública de seguridad ciudadana134 está estructurada alrededor de principios orientadores, ejes metodológicos y objetivos en relación con la prevención, control, desarrollo institucional, información y tecnología. El artículo 1 del Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana define la seguridad ciudadana como “el conjunto de acciones cooperativas, responsabilidad de los estados, los gobiernos y las instituciones, con el apoyo de organizaciones sociales, encaminadas a reducir las situaciones de riesgo, mejorar la calidad de vida de la población, y fortalecer los valores culturales y cívicos que mejoren la convivencia social:”. El propósito de la ley es: “normar la seguridad y convivencia ciudadana, prevenir la violencia y el crimen y proteger al ciudadano y ciudadana de todo tipo de inseguridad y violencia contra su integridad., la armonía social y sus bienes a través de los mecanismos e instancias de coordinación que se crearen o estén establecidos para el efecto” (Art. 2). El Proyecto pone énfasis en la prevención, a través de la organización de la ciudadanía y de instituciones capaces de procesar democráticamente los conflictos sociales. Plantea una visión alternativa, que demande la intervención de los poderes públicos para garantizar la seguridad y convivencia ciudadanas, pero que, al mismo tiempo, articule a la sociedad civil en un proceso de concertación que haga posible un ambiente de paz, de convivencia ciudadana y solidaridad.135 En concordancia con su visión y objetivos, el Proyecto propone legalizar un sistema de seguridad y convivencia ciudadana abierto, flexible, descentralizado, de responsabilidad cooperativa, que rinda cuentas y haga de la seguridad ciudadana un bien compartido. Sugiere la creación de un Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana, regido por los consejos de seguridad y convivencia ciudadana, en los ámbitos nacional, provincial, cantonal y parroquial. Establece, en cantones y provincias, la elaboración de planes de seguridad y convivencia ciudadana. Finalmente, trata sobre el Sistema de Información sobre Seguridad Ciudadana. 135 Exposición de motivos del Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en Políticas Públicas y Seguridad Ciudadana, ob.cit.:75. 134 Publicado por Osvaldo Jarrín, coordinador, Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana. Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana, FLACSO – ESQUEL- ILDIS-FES, Quito, 2005.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Por su parte, el diputado Vizcaíno elaboró un proyecto denominado “Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana”. En su Exposición de Motivos manifiesta que para garantizar la seguridad ciudadana es necesario, entre otros puntos, impulsar políticas básicas de educación, salud, trabajo, vivienda, comunicación y participación social; fortalecer los organismos encargados de velar por la seguridad y el orden público y hacer cumplir la Ley, así como prevenir y combatir la conformación de pandillas juveniles y el incremento de problemas como el alcoholismo, la drogadicción, la desocupación y la prostitución. Enfatiza en la necesidad de involucrar directa y activamente a los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales que, por estar más cercanos a la colectividad, deben jugar un papel primordial en el problema de la seguridad ciudadana, apoyados en su infraestructura y la gente de cada comunidad, sector o barrio. Entre las medidas que podrían adoptar los gobiernos locales destaca las siguientes: difundir temas educativos de prevención de la delincuencia; generar empleo a través de planes de vivienda; iluminar y limpiar de maleza los lugares públicos; instalar teléfonos públicos y números de auxilio; colocar alarmas, cámaras de video y otros sistemas de seguridad. Además de las medidas señaladas, propone incursionar en la prevención de riesgos naturales y otros que puedan ser ocasionados por el hombre; coordinar acciones emergentes, desarrollar actividades de capacitación e información que involucren a la comunidad a través de ligas, comités barriales y otras organizaciones comunitarias; incentivar la conformación de grupos cívicopatriotas de jóvenes; y, sobre todo, fortalecer a la Policía Nacional con la infraestructura y el equipamiento necesarios.136 Finalmente, propone la creación de organizaciones de tipo nacional, provincial, cantonal, parroquial y barrial, así como una secretaría, varias subsecretarías técnicas y un sistema social de veeduría de seguridad ciudadana.

136 Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, presentado al H. Congreso Nacional de la República del Ecuador por Luis Felipe Vizcaíno, diputado por la Provincia del Carchi, ingresado a la Comisión Especializada Permanente de lo Civil y Penal el 3 de mayo de 2005.

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Lautaro Ojeda Segovia Actualmente, la Comisión Especializada Permanente de Gestión Pública y Universalización de la Seguridad Social del Congreso Nacional estudia los proyectos de ley reseñados.

Propuesta de reformas al sistema penal ecuatoriano fundación marcha blanca El proyecto busca involucrar a todas las personas, organizaciones y autoridades que tienen relación con la administración de justicia y la rehabilitación social, y que por su experiencia y conocimientos deben ser consultadas, ya que tienen mucho que aportar, rompiendo de esta manera un viejo esquema de copiar métodos o leyes que se aplican en otros países, ya que existiendo en el Ecuador personas e instituciones con gran experiencia y capacidad, no podemos recurrir a expertos de otros lugares que tienen otros problemas, los cuales no son asimilables ni aplicables en el Ecuador. Principales reformas planteadas: - Sancionar a los infractores en forma ágil y oportuna. - Crear nuevos procedimientos para la sanción de los infractores contravencionales. - Actualizar las contravenciones a la realidad actual, - Profesionalizar a la Policía Nacional, especialmente en las tareas de investigación - Que se implemente el sistema oral. - Regular el sistema penitenciario. - Simplificar los procedimientos, combatiendo el excesivo formalismo de nuestra legislación, y establecer mecanismos que prioricen el análisis de las pruebas y antecedentes. 132

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado - Que sean los Jueces Penales los que conozcan y juzguen los delitos sancionados con prisión, y los miembros de los Tribunales Penales los delitos sancionados con reclusión. - Incluir en el Código de Procedimiento Penal que para los casos de las contravenciones, los Comisarios ejercen jurisdicción en materia penal. - Incorporar el concepto de Juez Contravencional, Juez Penal y Tribunal Penal, rompiendo el viejo esquema del Juzgado - Eliminar los recursos de nulidad ya que con los recursos de apelación y posteriormente de casación se garantiza el debido proceso, incorporar a Jueces Contravencionales de Tránsito - En casos de reincidencia, los infractores tendrán multas económicas altas; y si los infractores cometen infracciones graves (no delitos) como es el de los choferes profesionales que conducen a altas velocidades, no respetan los semáforos, o personas que conducen en estado etílico, la sanción ya no sería la cárcel, sino retirarles su licencia de conducir por periodos que irían de uno a cinco años, más una fuerte multa, ya que una persona que no respeta las normas de tránsito, no va ha cambiar su forma de conducir o su responsabilidad con la ciudad por la que transita como conductor con la prisión, por esto es preferible quitarle el permiso que el Estado le otorgo para que pueda conducir vehículos, bajo el concepto que solo pueden conducir automotores las personas educadas y equilibradas emocionalmente. En resumen, esta propuesta aspira lograr un esquema penal más ágil, en donde los delitos de menor cuantía, sean investigados por la Policía y sancionados por los Jueces Contravencionales, ya que la mayoría de las infracciones que se denuncian, son por robos y hurtos de menor cuantía, lesiones a las personas no de gravedad, injurias y conflictos personales. Los Fiscales en base de esta propuesta, tendrán más tiempo para investigar y obtener pruebas con las cuales respaldar sus acusaciones en los procesos de mayor importancia, peligrosidad, o que alarmen a la sociedad, ya que al no conocer los delitos contravencionales, y suprimir la etapa intermedia, 133

Lautaro Ojeda Segovia los dictámenes acusatorios se enviarán directamente a los jueces, si son delitos reprimidos con prisión, y a los Tribunales Penales si son delitos reprimidos con reclusión

Seguridad ciudadana en el marco de la descentralización y autonomía A partir de marzo de 1999, proliferaron en el país las demandas de autonomía y descentralización y el debate sobre estos temas. Inicialmente, el debate giró alrededor del centralismo y la inequidad en la distribución de los recursos estatales –especialmente a las provincias pobres–, y la no correspondencia entre el aporte de las provincias al erario nacional y lo que estas recibían del Gobierno central.137 Ulteriormente, el debate bajó de intensidad y se empantanó en cuestiones relativas a los impuestos y tributos de las provincias y cantones más ricos, y a las transferencias presupuestarias y extra-presupuestarias del Gobierno central a dichos gobiernos locales. Las posiciones y propuestas sobre descentralización y autonomía, presentadas especialmente por provincias de la Costa, se caracterizaron por prescindir de lo que podría llamarse intereses nacionales. Había, además, una desarticulación entre ellas, incluso respecto de los proyectos de reforma de las leyes de régimen municipal y provincial, presentados por sus dos representantes: la Asociación de Municipalidades del Ecuador, AME, y el Consorcio de Consejos Provinciales, CONCOPE. Por cierto, ninguna de las propuestas de descentralización y de autonomía ha incluido el tema de la seguridad ciudadana, a pesar de que este tema está incorporado en las reformas a la “Ley Orgánica de Régimen Municipal”. A pesar de que la seguridad ciudadana es una responsabilidad del Estado a través de la Policía Nacional, con la agudización de la violencia, 137 En relación con el desarrollo de la descentralización y autonomía véase las publicaciones del autor: La Descentralización en el Ecuador, CEPLAES, Abya Yala, Quito, Estado del debate sobre autonomía y descentralización, PNUD, Quito, 2001 y Situación actual de la Descentralización en el Ecuador. Avances, problemas y perspectivas, V.II, PNUD, Quito2002

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado especialmente en las ciudades grandes y en las poblaciones fronterizas con Colombia, la población ha solicitado la intervención del Gobierno local en el enfrentamiento de la violencia y la criminalidad. Esta situación ha obligado a determinados gobiernos locales –al menos de las principales ciudades– a desarrollar planes, programas y acciones relacionados con este tema. En la actualidad, la seguridad ciudadana ha sido incluida en la agenda municipal de las principales ciudades. La participación del Gobierno local en el ámbito de la seguridad ciudadana se establece en la Ley de Régimen Municipal. El Gobierno local tiene la obligación de cooperar y coordinar con la Policía Nacional la formulación de políticas locales de protección y seguridad ciudadanas. La Ley le asigna, además, la obligación de contribuir a la medida de sus posibilidades, al financiamiento de la seguridad ciudadana y ejecutar planes de protección de la población en riesgo. Se trata de implementar políticas integrales, que promuevan una sociedad más libre –menos violenta y más solidaria– con una equitativa distribución del bienestar y de los beneficios del desarrollo; una sociedad en la que los ciudadanos participen “proactivamente” en la prevención de las conductas delictivas; y en la que el sistema de justicia penal sea más justo y transparente en la distribución del castigo.

Violencia adolescencia y juventud Según el Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia, más de un millón y medio de ecuatorianos tienen entre 12 y 17 años. El Observatorio señala además que el índice de cumplimiento de los derechos de los adolescentes no ha cambiado en el país en los últimos tres años, por el contrario, este índice se ha mantenido en cerca de cuatro puntos sobre diez. Con respecto a la juventud, las últimas décadas han sido testigos de significativas transformaciones en los roles laborales y familiares de las y los jóvenes, así como en los valores y normas que regulan su ámbito de actuación.

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Lautaro Ojeda Segovia Estos cambios se expresan, según la CEPAL y el Fondo de Población de las Naciones Unidas 138, en los siguientes procesos: 1) menor centralidad e importancia de los jóvenes en la producción económica y cultural; 2) aumento de las personas que asumen a la vez roles típicamente adultos y típicamente juveniles; y, 3) pérdida de claridad del significado de ser joven a causa de los cambios en la construcción de las familias y en la participación laboral. En cuanto a la seguridad, la violencia es un peligro asociado al ambiente de los jóvenes. Los accidentes y la violencia son, en conjunto, la primera causa de muerte de los adolescentes. Cada año fallecen, en promedio, 1 200 adolescentes antes de cumplir los 18 años; de ellos, el 45% perece por atropellamientos, caídas, ahogamientos, agresiones intencionales o lesiones auto infligidas. Los accidentes de tránsito causan la mayoría de muertes de la población de 12 a 17 años. La mayoría de las muertes se debe a lesiones sufridas como peatones y ocurren con más frecuencia en las ciudades y, entre las regiones, en la Sierra. La violencia interpersonal afecta, principalmente, a los varones de las ciudades. El 20% de adolescentes y el 10% de jóvenes muertos por causas no biológicas han sido víctimas de agresiones. De cada 10 homicidios, 8 ocurrieron en las ciudades. En los últimos años, se ha registrado el suicidio de un adolescente cada cuatro días. Las víctimas más frecuentes son las mujeres. (Educación, 02-11-05:8) Sin embargo, los gobiernos locales, centros educativos y comunidades no han tomado precauciones suficientes para reducir los riesgos de muerte y discapacidad.

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CEPAL, Juventud, población y desarrollo en América Latina y el Caribe. Problemas, oportunidades y desafíos, CEPAL, CELADE/FNUAP, Santiago de Chile, 2000: 27.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

Experiencias locales en el tema de seguridad La experiencia del Municipio de Guayaquil La utilización de policías privados en Guayaquil ha sido, sin duda, la más polémica de las demandas de la Municipalidad de este cantón. El ministro de Gobierno, Jaime Damerval, reaccionó a esta exigencia y anunció, en contra del alcalde Jaime Nebot, una “guerra de Derecho” por la seguridad de Guayaquil. Declaró, además, que se buscaba lucrar con el déficit de la Policía Nacional para beneficiar a empresas privadas de seguridad que mantenían vínculos con el Alcalde. La demanda de Guayaquil tiene profundas implicaciones de orden constitucional, pues cuestiona la disposición de la Carta Magna en la que se establece que es al Estado a quien le corresponde garantizar la seguridad de todos los ciudadanos. Pero, no solo eso. La propuesta de contratar guardias de seguridad cuestiona el principio de que la seguridad ciudadana es un asunto público, no privado. No se olvide que uno de los principios fundamentales de la convivencia democrática es que el monopolio de la fuerza le corresponde al Estado. La privatización de la seguridad, según Fernando Carrión, permite la formación de empresas que tienen como objetivo la ganancia y no la prestación de un servicio. Según el mismo Carrión, las experiencias de privatización en otros países no han permitido un control efectivo de la criminalidad y, más bien, han dado lugar al aparecimiento de los fenómenos de sicariato y paramilitarismo. 139 Para Raúl Vallejo, lo racional sería plantearse una policía del Gobierno local –de la ciudad o la provincia– con todas las garantías de independencia frente al alcalde o prefecto de turno y con todas las garantías de control de un ente público. 140 139 140

H, 25-12-04,4A El C.29-01-05, A4

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Lautaro Ojeda Segovia En relación con el papel del Municipio en la seguridad ciudadana, el ex ministro de Gobierno, Jaime Damerval, durante una entrevista en el programa Contacto Directo de ECUAVISA, señaló que “El municipio de Guayaquil tiene la obligación de mantener a la Policía Nacional asignada para la seguridad de la ciudad. No solo el Estado es el responsable como se ha creído”.141 La creación de la policía local, un asunto que requiere un detenido y profundo análisis. Experiencias en países como Colombia, Venezuela, Guatemala y México, muestran los peligros que implica la policía local al servicio de los poderes locales, lo que han llegado, en algunos casos, a partidizarla bajo cacicazgos locales, o estratificarla en distritos donde no se sabe quien manda, si la policía municipal, distrital, regional, barrial, periférica, metropolitana o nacional. Estos fenómenos han a los gobiernos e incluso provocado más de un dolor de cabeza a los gobiernos e incluso el aparecimiento de mafias sectoriales como en el caso de Caracas o, más al norte Guatemala y México.

La experiencia del Municipio de Cuenca El Municipio de Cuenca lidera y coordina las acciones de los organismos locales relacionados con la seguridad ciudadana: Central de Emergencias 911, Cuerpo de Bomberos, Cruz Roja, Defensa Civil, Policía, Unidad Municipal de Tránsito y Parqueadero Ciudadano. Entre el 2003 y 2004, a través de la tasa de seguridad, el Concejo Cantonal instaló 15 cámaras de video para la vigilancia del Centro Histórico. Se entregaron, también, cien motos equipadas (chalecos y cascos), una red informática (320 computadoras), dos ambulancias y equipos de comunicación. 141 La Ley Orgánica de Régimen Municipal establece entre las Atribuciones y Deberes del Concejo Municipal en el art. 63, numeral 48: “Contribuir a la formulación de políticas de protección, seguridad y convivencia ciudadana, así como a la definición de normas de coordinación de la municipalidad con la Policía Nacional y otros organismos responsables de acuerdo a las leyes vigentes”. Y en el parágrafo 80, que trata de la Protección, Seguridad y Convivencia Ciudadana, art. 155, dispone: “En materia de protección, seguridad y convivencia ciudadana, la administración municipal deberá, de acuerdo a sus posibilidades, cooperar y coordinar con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos. En lo referente al financiamiento dispone en el literal f ), que el municipio “Contribuirá al financiamiento de la seguridad ciudadana en la medida de sus posibilidades”.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Sin embargo, los operativos para combatir la delincuencia, realizados en forma conjunta entre la Policía y el Ejército, no dieron los resultados esperados. 142 El incumplimiento en el pago de la tasa de seguridad y la debilidad de la autogestión han sido, entre otros, los motivos del retraso de los proyectos programados por el Consejo de Seguridad Ciudadana de Cuenca.

La seguridad ciudadana en el DMQ: una experiencia pionera A partir del año 2000, con el ascenso de la actual administración, el Municipio asumio progresivamente los temas de la seguridad ciudadana. La seguridad ciudadana no era parte de la agenda institucional y, por esta razón, no contaba con una estructura administrativa que se ocupara del tema. La información sobre seguridad provenía de las instituciones nacionales y, en particular, de la Policía Nacional.

La incorporación de la seguridad ciudadana dentro de la agenda municipal demandó la creación de instancias municipales que se encarguen del tema, y en las que se hallen representadas las instituciones y organizaciones directamente responsables del enfrentamiento a la violencia. Asimismo, el Municipio se propuso desarrollar una política integral de seguridad, que procese pacíficamente los conflictos y fomente la pedagogía de la convivencia y el desarrollo ciudadano. Esta política se basa en el respeto, promoción y tutela de los derechos humanos, y pretende garantizar la seguridad mediante la creación de condiciones que permitan el desarrollo personal, familiar y social, en un ambiente de paz, libertad y democracia. En este sentido, el 29 de enero del año 2002, y por un plazo de cinco años, mediante convenio firmado entre la Policía Nacional, el Municipio y el Ministerio de Gobierno, fue creado el Sistema Integrado de Seguridad 142

El Comercio, 07-09-05:D3

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Lautaro Ojeda Segovia del Distrito Metropolitano de Quito. El Sistema buscaba implementar programas de capacitación sobre seguridad, organizar redes ciudadanas que apoyen la labor policial, fortalecer las brigadas barriales, y apoyar mutuamente las iniciativas y acciones de los organismos gubernamentales. El convenio señalaba, además, que la planificación, coordinación y supervisión serían responsabilidad de la Dirección Metropolitana de Seguridad Ciudadana, entidad que facilitaría “las acciones de los diferentes organismos vinculados a la gestión de prevención de riesgo y de emergencias.”143 El Sistema se planteaba los siguientes objetivos: - Integrar un número único de Seguridad y Emergencia. - Establecer el método de vigilancia por video, mediante cámaras manuales de largo alcance en tiempo real. - Integrar una red troncalizada de comunicaciones. - Implementar y colocar un sistema de localización automática en los vehículos que prestan servicios en el Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana. - Implementar programas de capacitación ciudadana sobre seguridad y apoyar la consolidación de las brigadas barriales. - Organizar redes de apoyo cívico ciudadano con los diferentes sectores de la sociedad civil, que sirvan de apoyo a la labor que deben desarrollar la Policía Nacional y el Distrito Metropolitano de Quito. - Apoyar mutuamente todas las iniciativas y acciones que, en materia de seguridad, adopten las partes y propiciar la coordinación institucional para el éxito de los proyectos respectivos.144

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Plan Estratégico de Seguridad 2003-2005. Archivo electrónico. http://www.quito.gov.ec

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Para la implantación total del Sistema se previó un costo de 35´400 000 dólares, sin considerar una inversión similar en la compra de equipos e instalaciones para la Policía Nacional.145 De otro lado, y en virtud de las obligaciones que le asigna la Ley de Régimen Municipal, el alcalde Moncayo decidió apoyar a las instituciones encargadas de cumplir tareas relacionadas con la seguridad ciudadana y, especialmente, con el control de la delincuencia. En este sentido, y con el afán de alcanzar un sistema integrado de seguridad, se constituyó la Corporación Metropolitana de Seguridad y Convivencia Ciudadana; espacio de gestión en el cual se cumplen importantes actividades orientadas a mejorar la infraestructura de seguridad e implementar planes y proyectos que garanticen una mejor respuesta a las demandas de la población en este ámbito. La Corporación de Seguridad y Convivencia Ciudadana ha concebido la seguridad desde una visión global, que integra y delimita las responsabilidades de todas las instituciones encargadas de administrar los riesgos en el territorio del Distrito Metropolitano, sin desentenderse, desde luego, del entorno nacional y regional. Desde esa perspectiva, el Municipio de Quito ha definido una política de seguridad basada en los principios de prevención, represión, solidaridad y participación comunitaria. En consideración de cada uno de estos criterios, se han desarrollado importantes proyectos, cuyos resultados ya se empiezan a percibir. Probablemente, la experiencia de seguridad ciudadana más avanzada del país es la que ejecuta el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Experiencia que se basa en una concepción de seguridad sistémica y participativa, multicausal y epidemiológica, que reconoce la existencia de una pluralidad de violencias (sociales, interpersonales, económicas y políticas), y la necesidad de la participación ciudadana como un elemento clave en la gestión de la seguridad pública y el combate al delito. 145

www.explored.com.ec

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Lautaro Ojeda Segovia

Financiamiento de la seguridad ciudadana en el DMQ La decisión política e institucional de incorporar en la Agenda Municipal el tema de la ciudadanía, requería de recursos económicos que permitan financiar los programas y proyectos diseñados por el Distrito. Frente a este imperativo se presentaban dos caminos complementarios: lograr la asignación presupuestaria del gobierno central -responsable constitucional y legalmente de la seguridad- y crear una fuente tributaria local. En relación al aporte gubernamental que el gobierno debe asignar para la seguridad ciudadana, éste ha sido transferido a Guayaquil, Cuenca y Portoviejo, no así para Quito, pese a los constantes reclamos del Alcalde y a los repetidos ofrecimientos del gobierno. El segundo camino partió de un estudio que buscaba definir la fuente tributaria local. Dicho estudio se inició con un análisis jurídico relacionado con la facultad legislativa que tiene el Cabildo de dictar ordenanzas, crear modificar tasas y contribuciones especiales. Luego se realizó una consulta, durante los días 25 al 30 de marzo del 2002, a través del ‘call center’ del Municipio, orientada a auscultar el criterio ciudadano sobre la posibilidad de crear una tasa. En dicha oportunidad se preguntó ¿cree usted que la seguridad es tarea de todos?, la población respondió positivamente en un 91 por ciento. Y respecto de la pregunta ¿Estaría de acuerdo en pagar una tasa para financiar los gastos de seguridad ciudadana? la respuesta fue afirmativamente en un 69 por ciento. Estas respuestas reflejan además de la preocupación de la ciudadanía respecto de la inseguridad, la decisión de contribuir a su financiamiento. La fuente tributaria definida por el estudio se basa en la composición estimada de la vivienda.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

Composición predial destinada a vivienda

Fuente: Dirección de Avalúos y Catastros. Estudios previos a la expedición de la Ordenanza que crea la Tasa de Seguridad Ciudadana, octubre 2002.

Como se pueda observar la contribución de los sectores que van del alto/ alto al medio/medio representa el 77% de los ingresos que genera la tasa, mientras que la contribución de los sectores que van de los sectores medio/ bajo a bajo/bajo es del 23%. En uso de la autonomía de la que gozan los gobiernos provinciales y cantonales, así como de la facultad legislativa de dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras, el Municipio de Quito aprobó la Ordenanza de creación de la Tasa de Seguridad, que fue publicada en el Registro Oficial No.735, del 31 de diciembre del 2002. Se definió que la Tasa se pagaría a partir del año 2003 y se ajustaría, para los próximos años, de acuerdo con el índice de precios al consumidor urbano (IPCU). Esta última disposición fue suprimida por la Ordenanza Municipal No.139, publicada en el Registro Oficial No. 530, del 23 de febrero de 2005.

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Lautaro Ojeda Segovia Los valores recaudados por concepto de la Tasa alimentan el Fondo Especial de Prevención de la Violencia e Inseguridad Ciudadana. Este fondo es administrado por la Corporación Metropolitana de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

Principales programas y acciones desarrolladas por el DMQ en seguridad ciudadana Como parte de su intervención en el ámbito de la seguridad ciudadana, el Municipio de Quito ha venido apoyando acciones de diversa índole, no solo por sus características intrínsecas sino por los ámbitos de la seguridad que incorporan, las formas de abordarlos y los actores que intervienen. Este apoyo contribuye a explicar el hecho de que Quito se encuentre entre las urbes más seguras de América, después de Santiago de Chile y Miami. Pese a este alentador dato, la población mantiene una alta percepción de inseguridad, debido, básicamente, a un sobredimensionamiento de los hechos de violencia que conoce a través de la crónica roja. En cumplimiento del mandato establecido en la ordenanza pertinente, la Corporación Metropolitana de Seguridad y Convivencia Ciudadana ha invertido entre los años 2003 y 2005 un monto aproximado de 15 millones, en apoyar, principalmente, la labor de seguridad que desarrolla la Policía Nacional. Las inversiones realizadas por la Corporación en los tres años de vigencia de la Tasa de Seguridad se han dirigido básicamente a los siguientes ámbitos: - Central Metropolitana de Atención Ciudadana, CMAC. Es un espacio de atención y respuesta a llamadas de emergencia. Tiene componentes tecnológicos tales como video-vigilancia “Ojos de Águila” (128 cámaras de video, instaladas en lugares estratégicos y sensibles de la ciudad), central telefónica (con enlaces de fibra óptica), alarmas comunitarias, radiocomunicaciones, localización vehicular (Global Position System, GPS) con plataforma de hardware y software de atención de emergencias. Estas herramientas, integradas al sistema de seguridad ciudadana contribuyen al desarrollo de acciones y políticas de prevención, puesto 144

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado que facilitan respuestas adecuadas y ágiles por parte de la Policía Nacional, Bomberos y Dirección de Emergencias Médicas 911, organismos que son parte de la CMAC. - Unidades Operativas Policiales. Son cuarteles de policía construidos por la Corporación en Tumbaco, Los Chillos, Solanda y Quitumbe. Cada unidad tiene una capacidad para alojar entre 60 y 120 hombres. - Infraestructura física. Es un conjunto de construcciones que buscan garantizar el adecuado cumplimiento de las actividades que desarrolla la Policía Metropolitana de Quito. - Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana. Apoyo al Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana a través de la construcción de infraestructura física, que garantice una eficiente y eficaz operación integrada de las Unidades del Cuerpo de Bomberos y Emergencias Médicas en las diferentes administraciones zonales del Distrito Metropolitano de Quito. - Observatorio para la Seguridad Ciudadana del Distrito Metropolitano de Quito. La Corporación apoya el funcionamiento del Observatorio para la Seguridad Ciudadana del Distrito Metropolitano de Quito. Este organismo pretende investigar, recopilar y procesar información oficial de todas las instituciones que tienen que ver con el tema de la violencia e inseguridad ciudadana en el DMQ: muertes violentas, delitos contra la propiedad, delitos contra las personas, violencia contra la mujer y maltrato infantil. - Unidades de Policía Comunitaria. El objetivo de estas unidades es aproximar la Policía Nacional a la comunidad en instalaciones modernas y funcionales, que garanticen el bienestar del personal y su eficiente respuesta en términos preventivos y represivos. Actualmente, el Distrito dispone de alrededor de 230 Unidades de Policía Comunitaria. - Equipamiento. El objetivo principal de este proyecto es proporcionar los medios de transporte y de radiocomunicación necesarios para la vigilancia y respuesta a las demandas de auxilio de los barrios del 145

Lautaro Ojeda Segovia Distrito Metropolitano de Quito. La Corporación Metropolitana de Seguridad, de conformidad con los convenios firmados con los miembros del Sistema de Seguridad, ha entregado a la Comandancia de Policía del Distrito Metropolitano de Quito, un importante número de vehículos (camionetas y motocicletas) debidamente equipados para el mejor desenvolvimiento de las actividades de seguridad ciudadana. - Helicóptero. En el marco de un convenio suscrito entre la Corporación Metropolitana de Seguridad y Convivencia Ciudadana y la Policía Nacional del Ecuador, el 4 de marzo de 2004, la Corporación adquirió un moderno helicóptero Bell 206 L4. Con este vehículo, se busca garantizar una eficiente y oportuna respuesta a las demandas de seguridad del Distrito, mediante la vigilancia aérea, la evacuación aérea médica y la persecución y apoyo a las unidades de superficie en el territorio del Distrito Metropolitano. - Logística. A partir del mes de abril del año 2003, la Corporación suministra alrededor de 17 000 galones mensuales de combustible a todos los vehículos y motocicletas de la Unidades Barriales de Policía Comunitaria del Distrito Metropolitano, con el propósito de que la Policía Nacional y otras instituciones del Sistema de Seguridad cumplan con sus tareas en los barrios y parroquias rurales del Distrito. - Mantenimiento preventivo y correctivo de los vehículos y motocicletas adquirido por la Corporación para el Sistema Integrado de Seguridad, con el fin de no perder la garantía del fabricante y mantener vigentes las condiciones de aseguramiento. - Proyectos sociales que financia la Corporación y que se encuentran bajo el control de la Dirección Metropolitana de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Los Centros Metropolitanos de Justicia buscan facilitar la administración y ejecución de la justicia en un espacio adecuado para su gestión. En estos centros participan el Municipio, CORPOSEGURIDAD, la Fiscalía, la Policía Nacional y la Dirección Nacional de Género.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado - Red de Violencia Intrafamiliar. Esta red desarrolla un conjunto de acciones para la prevención, detección oportuna y atención de la violencia intrafamiliar, de género y el maltrato infantil. - Seguridad barrial. Se entiende por seguridad barrial la organización, capacitación y participación ciudadana en temas de seguridad, y la instalación de alarmas comunitarias. La participación ciudadana constituye un factor fundamental en el Sistema Metropolitano de Seguridad; de ahí, la importancia de fomentar la participación ciudadana y el apoyo a la Policía Comunitaria, mediante la provisión de vehículos, mantenimiento preventivo y correctivo, radiocomunicación y capacitación a la Policía Nacional y a la Policía Metropolitana del DMQ .

Algunas iniciativas provenientes de la sociedad civil Campaña “Vivamos la Fiesta en Paz” El 15 de noviembre de 2005, en el Salón de la Ciudad, se realizó el lanzamiento de la campaña “Vivamos la Fiesta en Paz”, auspiciada por el Municipio de Quito y otros organismos. La campaña arrancó con un proceso de capacitación sobre Alcohología a profesores de colegios secundarios públicos y privados. Con motivo de las Fiestas de Quito, se realizaron actividades lúdicas dirigidas a los jóvenes. Los resultados de esta campaña muestran una incidencia en el consumo de alcohol en los jóvenes, cuya dimensión será posible de evaluar en el mediano plazo.

Propuestas barriales para combatir la delicuencia Como ejemplo de las propuestas barriales para combatir la delincuencia, la Policía, en acuerdo con los vecinos del sector de La Mariscal, presentó, a 147

Lautaro Ojeda Segovia fines de septiembre de 2005, el Plan Integral de Seguridad de La Mariscal. Este barrio, según el Observatorio de Seguridad Ciudadana, concentra el 80% de la actividad turística de la capital; pero ocupa el tercer puesto en la lista de los sitios afectados por el robo de autos, después de Iñaquito y la Kennedy, y el segundo lugar en el registro de hurtos a domicilio y a personas. Además de los 95 policías asignados para trabajar específicamente en este sector, se ha propuesto la participación de la Policía Judicial Antinarcóticos, el Grupo de Intervención y Rescate (GIR) y el Grupo de Operaciones Especiales (GOE). Las acciones se coordinarán con la Central Metropolitana de Atención Ciudadana, CMAC, a la cual se integrará la Red de Apoyo Ciudadano.

Principales lecciones de la experiencia de seguridad desarrollada por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. La experiencia de seguridad desarrollada por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito aporta elementos y arroja lecciones importantes para la reflexión sobre las posibilidades y problemas que, para los gobiernos locales, representa la asunción de responsabilidades específicas en el ámbito de la seguridad ciudadana. Veamos algunas de esos elementos y lecciones. - El tratamiento que el Municipio del DMQ ha dado a la inseguridad, se ha basado en un conjunto coherente y conscientemente afinado de instrumentos y medidas que no sólo se han orientado a la lucha contra la delincuencia sino también a la prevención y al mejor manejo de la inseguridad, desde el conocimiento de que una política de seguridad que no se base en una política en las causas estructurales y coyunturales de la violencia y de la delincuencia está condenada a tener sólo efectos limitados, efectos secundarios no deseados, en definitiva resultados parciales o muchos fracasos.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado - La puesta en marcha del Plan de Policía Comunitaria ha permitido incrementar la confianza de la ciudadanía en la institución policial, factor fundamental en el esquema general del sistema integrado de seguridad. - La organización, el adecuado uso del suelo, la regeneración y adecentamiento de los espacios públicos han permitido mejorar significativamente los niveles de seguridad y percepción de seguridad ciudadana. - La práctica muestra una relación positiva entre el grado de organización y eficiencia de la comunidad del Distrito con el tipo y dimensión de la violencia en su respectivo sector. De igual forma, existe, al parecer, una correlación entre las formas y mecanismos de vigilancia y ejercicio de la veeduría social de la comunidad respecto de la acción de la Policía. Lo que significa que la calidad y tipo de servicio que la Policía Comunitaria presta al barrio o sector a su cargo depende, en buena medida, del tipo de vigilancia y participación que la comunidad ejerza en la Unidad de Policía Comunitaria. - Puesto que buena parte de la etiología de la violencia se relaciona con la forma como los diversos grupos sociales procesan sus conflictos, es fundamental desarrollar formas y mecanismos de solución pacífica de los conflictos, básicamente a través de la instauración del diálogo en todos los niveles de la vida cotidiana: hogares, sistema educativo, comunidades, empresas, partidos, que aseguren la construcción de una cultura de paz. - Para reducir la violencia en el marco de pobreza, desinstitucionalización, impunidad y corrupción globalización, es necesario iniciar un proceso de construcción de ciudadanía social que tome en cuenta la cultura urbana de tolerancia; la comunidad de valores, intereses y aspiraciones; la autoestima, el sentido de pertenencia y la conciencia de identidad; la relación entre el individuo, la familia y la sociedad. - El grado de eficiencia que deberían alcanzar los componentes tecnológicos señalados requiere desarrollar programas de formación, 149

Lautaro Ojeda Segovia capacitación y procedimientos dirigidos a la Policía y otros actores del Sistema Integrado, que garantice la sostenibilidad del subsistema, a la vez que facilite su retroalimentación y permita la toma de decisiones más pertinentes y oportunas, a fin de garantizar una adecuada explotación de los medios tecnológicos entregados. - Las intervenciones urbanas de otra naturaleza, como la ampliación del sistema de transporte, sin duda se reflejarán en una reducción de la incidencia de delitos, en especial asaltos callejeros, homicidios y accidentes de tránsito. - Los programas e intervenciones de recuperación de espacios públicos en el Distrito Metropolitano de Quito han permitido mejorar la calidad de vida de las personas, reducir significativamente la incidencia delincuencial e incrementar la percepción de seguridad y tranquilidad ciudadana. La organización y el uso del espacio público propicia mejores niveles de seguridad, a través de acciones como la iluminación y adecuación de espacios públicos, la reubicación del comercio minorista e informal, la señalización, la ubicación de centros de información, entre otras. - La aproximación de la Policía Nacional a la comunidad a través de la Policía Comunitaria compromete la participación ciudadana, cambia la concepción tanto de la Policía Nacional, del Municipio, así como de la comunidad, respecto de la seguridad ciudadana y del papel de estos tres actores en su tratamiento. - La nueva institucionalidad creada y su gestión privada sin fines de lucro ha permitido una respuesta ágil y transparente para atender las necesidades más importantes de manera eficiente y enmarcada en la política definida por la autoridad municipal. - La multidimensionalidad de la seguridad obliga a la conformación de equipos multidisciplinarios, en todos los niveles de la gestión de seguridad, más allá de lo estrictamente policial. Se necesita una política

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado integral de seguridad que procese pacíficamente los conflictos, fomente la pedagogía de la convivencia y el desarrollo ciudadano. - El tema de la seguridad ciudadana, sin ser homogéneo en las diferentes ciudades de la región, amerita la preocupación inmediata en todos los niveles de la gestión pública. Este constituye un problema nacional de interés colectivo y público, que compromete a la sociedad y sus instituciones. Por sus características y connotaciones no es un problema de exclusiva responsabilidad de la Policía y la Justicia, ni tampoco es únicamente del gobierno. La comunidad no puede ser excluida ni permanecer pasiva. Es necesario mejorar los niveles de participación y ciudadanía.

Consideraciones finales Como se ha podido apreciar, hay decisiones de distinto nivel que deben ser adoptadas en el ámbito de la seguridad ciudadana –tanto en el ámbito nacional como en el ámbito local– referidas a las fases del proceso, a los tipos, la geografía, los actores, la investigación e información, al marco legal e institucional, etc. Parece, entonces, evidente la necesidad de trabajar no solo en términos coordinados sino sistémicos, particularmente con tres de los actores protagónicos: Policía, comunidad y Municipio. Son pocas las investigaciones que trascienden la recolección y sistematización de datos e informaciones relacionadas con el tema de la violencia y delincuencia en Quito (y en el Ecuador), y con el aporte tributario de la población que habita el Distrito Metropolitano de Quito a través de la Tasa de Seguridad Ciudadana. Es destacable el esfuerzo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador, por investigar, debatir y difundir sus resultados no solo en el Distrito sino en el país. Fuera de este espacio académico, es posible afirmar que no existe en el país un verdadero debate sobre los contenidos y alcances conceptuales y prácticos de la seguridad ciudadana; probablemente, por el desinterés y hasta el menosprecio que, en forma generalizada, se detecta en los gobiernos locales respecto de la necesidad e 151

Lautaro Ojeda Segovia importancia de investigar los factores –nacionales y locales– que inciden en el fenómeno de la violencia y la delincuencia. Es, asimismo, notable la preponderancia de un pensamiento pragmático, que considera que la mejor forma de combatir la violencia y la delincuencia es la represión. Se piensa que la única forma de enfrentar estos fenómenos es el aumento de policías y la dotación de equipamiento. Se niega, en cambio, importancia a la investigación causal y estructural del fenómeno de la violencia y la delincuencia. Como se ha visto a lo largo de este capítulo, el problema de la seguridad ciudadana debe ser abordado desde un enfoque que permita la inclusión de diversos puntos de vista y variables. Se debe, en términos sistémicos, considerar simultáneamente la multiplicidad de causas de la inseguridad social y las interacciones entre las diferentes estructuras de la sociedad actual. Existe una relación directa entre exclusión social e inseguridad ciudadana; no así, entre inseguridad y pobreza. Este mito ha sido muy difundido en los últimos tiempos. La violencia doméstica y la violencia social están, asimismo, relacionadas. Es necesario superar las tradicionales estructuras de decisión de los problemas relacionados con la seguridad ciudadana, puesto que, por una parte, no hay políticas de gobierno y, peor aun, de Estado, que provean soluciones integrales concebidas, planificadas, aplicadas y controladas por un solo agente o institución de seguridad ciudadana. Tampoco se cuenta, en el presupuesto nacional, con asignaciones orientadas a la seguridad ciudadana, aparte de las que se dirigen a la Policía Nacional.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

Capítulo VII

LA SEGURIDAD CIUDADANA: REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES

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Lautaro Ojeda Segovia

Vertiginosidad y complejidad de los acontecimientos ocurridos durante el 2005 El acelerado proceso de desestructuración institucional acaecido en el 2005 ha generado una actitud de desconcierto y la pérdida de certidumbre respecto del futuro mediato e inmediato. Al parecer, la crisis institucional ha llegado a límites extremos, al punto de provocar un verdadero colapso del sistema institucional. La legitimidad de los organismos públicos ha sido puesta en duda e, incluso, se cuestiona la viabilidad misma del Estado ecuatoriano. La pérdida de horizonte de mediano, no se diga de largo plazo, es una de las principales características de la actual coyuntura. El sistema político vive no solo el momento sino el instante. Ello explica, en cierta medida, la práctica de rectificación permanente en el nivel más alto del Gobierno. El acomodo personal, el oportunismo, la pérdida de sentido de país, la ausencia de la planificación nacional, son pruebas claras de la vigencia de una cultura coyunturalista y de confrontación. En medio de un enjambre de dudas y perplejidades, no queda más que aprender a enfrentar la incertidumbre con serenidad y convertirla en una oportunidad de aprendizaje, que busque el consenso antes que la confrontación, la crítica constructiva antes que la destrucción del otro.

Reforma política La inveterada incapacidad para lograr acuerdos en el Parlamento y entre los partidos políticos es, sin duda, uno de los principales obstáculos para la obtención de consensos básicos respecto del contenido y alcance de una propuesta estructural de reforma política. Un segundo factor es el corto tiempo de gobierno que le resta al presidente Palacio, así como la proximidad de la campaña electoral. Este último momento resulta muy propicio para la presentación de ofertas de toda índole, que, por lo general, superan cualquier posibilidad de acuerdo entre los grupos políticos más importantes. En estas circunstancias, temas de gran trascendencia como la reforma política no serán viables. En el mejor de los casos, los acuerdos podrían 154

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado girar en torno a cuestiones aisladas y de incidencia nula o limitada en la lógica clientelar y populista imperante.

Descentralización y autonomía El aumento –aprobado por el H. Congreso Nacional– de138, 86 millones al 15% asignado a los gobiernos seccionales, no implica para estos ninguna obligación de servicio. Este hecho contradice la disposición de la Carta Política según la cual: “no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias” (art. 226, inc. 2do.). El aumento de recursos presupuestarios a los gobiernos seccionales sin que estos asuman nuevas competencias, en lugar de fortalecer el proceso de descentralización o autonomía podría debilitarlo o fortalecer los grupos de poder local. Se afianzaría, asimismo, un práctica localista clientelar que, desarticulada del desarrollo nacional, se concentre en la realización de obras de corto plazo –de rentabilidad política inmediata– y excluya aquellas que demandan una inversión sostenida como, por ejemplo, los servicios de agua potable y alcantarillado. La descentralización en el país se ha ido afianzando lenta y gradualmente, pero de manera contradictoria. En efecto la Ley de Descentralización dispone, por una parte, la descentralización como una transferencia definitiva y más adelante que ésta se realizará a través de convenios, es decir por acuerdo de las partes. No existe en el Gobierno central una iniciativa que oriente el proceso. Cualquier Gobierno seccional puede, de manera desordenada, demandar independientemente la asunción de cualquier competencia. La experiencia de descentralización hasta la fecha ha sido inequitativa y discrecional, pues ha favorecido a los gobiernos seccionales políticamente fuertes y ha discriminado a los demás. De todas maneras, es posible señalar que el tema de la descentralización y la autonomía ha ganado terreno, al punto que la propuesta de autonomía ha 155

Lautaro Ojeda Segovia dejado de ser patrimonio de Guayaquil y de algunas provincias de la Costa. Al incorporar este tema al debate público, se ha mejorado el conocimiento de las autoridades, técnicos y actores sociales y se ha integrado una visión territorial al proceso. Algunos municipios se han incorporado el proceso de descentralización. Entre los principales obstáculos para la descentralización y autonomía están la ausencia de voluntad política (nacional y local) y la excesiva dependencia financiera y escasa capacidad operativa de la mayoría de los gobiernos seccionales. A estos factores debe sumarse la deficiente planificación a escala nacional y local, y la prácticamente nula rendición de cuentas. Las reflexiones anteriores permiten avizorar mejores condiciones para un debate –sereno y objetivo– de las formas de administración jurídicopolítica y territorial más convenientes para la región, provincia o cantón: descentralización, autonomía, regionalización o una combinación de estas formas.

Aumento de las medidas de hecho y profundización de la deslegitimación de la democracia representativa La ausencia de respaldo político y social al gobierno del presidente Palacio y la evidente deslegitimación de los partidos políticos permiten predecir que las medidas de hecho (paros y movilizaciones) –convertidas en el mecanismo más efectivo para lograr el cumplimiento de reivindicaciones locales y regionales– se acrecentarán especialmente durante la época electoral. La ausencia de un proyecto nacional contribuirá, muy probablemente, al afianzamiento de la cultura política cortoplacista. En este sentido es posible advertir que el proceso electoral que adviene se desarrollará en torno a ofertas de realización inmediata, inviables financieramente.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

Sobre la violencia, delincuencia y seguridad ciudadana La multicausalidad de la violencia El carácter multifactorial de los fenómenos de la violencia y la delincuencia exige encararlos con un enfoque holístico, que ponga el énfasis en dos dimensiones igualmente importantes: una, represiva y, otra, preventiva. Es improcedente escoger entre estrategias preventivas y estrategias represivas. En situaciones donde se avanza hacia la conformación de culturas de la violencia es necesario, a la vez, reprimir a los actores de agresiones y prevenir el surgimiento y expresión de la violencia. 146 El respeto y la aplicación de la ley es, sin duda, uno de los mecanismos fundamentales para disuadir a quienes pretendan incursionar en actividades delictivas y para castigar a quienes atenten contra la seguridad y la integridad de las personas.

Pérdida de credibilidad del Estado y avance de la privatización de la seguridad ciudadana Cuando el Estado es incapaz de cubrir con eficiencia las necesidades básicas de la población y de garantizar la seguridad de los ciudadanos, la sociedad desconfía de él y de sus instituciones. El Estado, por tanto, pierde legitimidad y, consecuentemente, capacidad para monopolizar la violencia. Se profundiza, de esta manera, el proceso de privatización de la seguridad y el empleo de la violencia social (paros, movilizaciones y levantamientos violentos), que terminan convirtiéndose en instancias informales para la consecución de objetivos de mediano o largo plazo de ciertos grupos de la localidad o la región. Se debe tener presente que la inseguridad y el incremento de la delincuencia no son problemas aislados del contexto económico, político y social; 146

Gustavo I. de Roux,: “Ciudad y violencia en América Latina”: en PGU, Ob.cit: 41.

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Lautaro Ojeda Segovia tampoco pueden reducirse a un asunto de Gobierno o de algún grupo en particular. La seguridad y la delincuencia constituyen un problema de todos, así como lo es el logro del orden, la justicia y la paz. En este contexto, mantener el uso de la fuerza como una potestad privativa del Estado es una condición mínima para la continuidad del Estado de derecho. Es fundamental, por tanto, debatir el alcance e implicaciones del empleo de la fuerza por manos privadas y examinar si esta potestad puede ser asumida en forma subsidiaria o complementaria por el sector privado.

La seguridad ciudadana y los gobiernos locales En los últimos años, el tema de la seguridad ciudadana ha ingresado en la agenda municipal de las principales ciudades del país, pero con diferentes modelos, énfasis, ambigüedades e incongruencias. En algunos casos, se enfatiza en la convivencia social, en la búsqueda de la paz social, en la combinación de acciones preventivas con represivas al incorporar, por ejemplo, programas y acciones relacionadas con problemas de violencia intrafamiliar o de justicia. En cambio, medidas como la incorporación de vigilantes privados en tareas de seguridad pública, que por mandato constitucional son de competencia de la Policía Nacional, rompen con el Estado de derecho. Algunas estrategias populistas, por su parte, buscan contentar a la ciudadanía con respuestas demagógicas, intrascendentes y coyunturales. El caso de Guayaquil es ilustrativo: más policías, más armamento, más guardias privados e, incluso, militares patrullando la ciudad. Este modelo, construido en buena medida con asesoría de la policía norteamericana y de organismos de seguridad israelitas, ha mostrado serias limitaciones; y, ante su fracaso, ha comenzado a ser revisado a la luz de experiencias que combinan la represión con la prevención. A propósito de este modelo, el antropólogo Xavier Andrade pregunta: ¿cómo se puede hablar de más ciudad si lo que se está estableciendo 158

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado es menos ciudadanía?, ¿para quiénes se renueva la ciudad?, ¿cuál es el sentido de la ciudadanía que la regeneración plantea, si se ha entregado el control del espacio público a compañías privadas?

Ausencia de una política gubernamental y peor aún de Estado sobre el tema de la seguridad ciudadana El apoyo –tímido y limitado– que el Gobierno central ha otorgado a los gobiernos locales para enfrentar los problemas de seguridad ciudadana se debe, principalmente, a la presión política de Guayaquil y Quito. Los guayaquileños suscribieron un convenio con el gobierno del presidente Palacio, que permitió la transferencia de recursos para la seguridad ciudadana, así como la participación de las Fuerzas Armadas en este ámbito. El Gobierno se comprometió (compromiso hasta ahora incumplido) a entregar al Distrito Metropolitano de Quito o a la Policía del Distrito 12,5 millones de dólares, monto equivalente a lo que aporta la ciudadanía por concepto de la tasa de seguridad. Se comprometió, además, a incrementar el personal policial. Esta oferta no se ha cumplido en lo referente a la trasnferencia de recursos para la seguridad del DMQ. En estas circunstancias, el papel del Estado –especialmente de la Policía Nacional–, de los gobiernos locales y de la empresa privada en el tema de seguridad ciudadana es un asunto que requiere una urgente definición, so pena de profundizar la crisis de inseguridad que vive el país.

Ausencia de investigaciones relacionadas con la multicausalidad e integralidad de la violencia y la delincuencia Es notable la falta de estudios respecto de las múltiples causas y consecuencias de la violencia y la delincuencia en el país, a excepción de Quito, donde, a través del Observatorio de la Seguridad Ciudadana, se muestra la complejidad y la evolución reciente de este fenómeno.

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Lautaro Ojeda Segovia Es preciso trascender el análisis estadístico y fenomenológico de la violencia y la delincuencia, para desarrollar estudios sobre sus causas y la percepción que, de ellas, construye la sociedad, especialmente a través de los medios de comunicación social (tipo de delitos en términos territoriales, características del delito y sus autores y víctimas, etc.). Solo sobre la base de dicho conocimiento será posible formular políticas destinadas a combatir las causas y reducir el avance del mencionado fenómeno.

Falta de profesionalismo de los cuerpos policiales La falta de profesionalismo de los cuerpos policiales, sobre todo en los ámbitos local y comunitario, así como la obsolescencia doctrinaria en el tema de seguridad ciudadana, demandan una profunda reforma institucional. La reforma de la Policía implica su redefinición como fuerza de seguridad de naturaleza civil y no militar. Implica, además, la clara delimitación de sus funciones, atribuciones y competencias y de las de otros cuerpos de seguridad, incluyendo las fuerzas de seguridad privadas. Esta reforma debe orientarse al logro de una mayor profesionalización de sus miembros y de un entrenamiento más integral. Debe propiciar, adicionalmente, la creación de una cultura de rendición de cuentas y la transparentación y consolidación de controles internos y externos. Estos cambios deben ir acompañados, obligatoriamente, de cambios de comportamiento. La convivencia y la cooperación, el respeto a los derechos humanos, la solución pacífica de los conflictos y, en general, todos aquellos aspectos vinculados con la cultura de paz, deben ser adecuadamente atendidos. Urge la trasformación integral en la formación del cuerpo policial desde sus inicios. Formación que debe ser vigilada democráticamente a través de organismos multi-institucionales de la sociedad civil, que co-participen junto a la policía en la elaboración y control de la formación, sobre todo de grupos especiales.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Se debe desechar la visión represiva y belicista orientada al mantenimiento del orden y fortalecer las relaciones Policía-comunidad, eso sí, en el marco de una nueva visión y estructura de las fuerzas de seguridad, que evite la “policiación” de la comunidad y garantice la “civilización” de la Policía.

El accionar de las fuerzas de seguridad: elementos orientadores Paralelamente a los temas destacados, es imprescindible emprender cambios en el ámbito penal que acaben con la impunidad y la sensación de inseguridad generada por la ineficiencia del sistema de justicia. Es urgente, asimismo, contrarrestar la creciente exigencia de determinados grupos económicos y sociales de legislar y actuar con mano dura, convirtiendo al Estado en una entidad exclusivamente represiva. Es imprescindible la participación ciudadana en el control democrático de las fuerzas de seguridad, a través de entidades representativas como las municipalidades y los gremios (empresariales, sindicales, académicos).

Medios de comunicación y violencia En la lucha contra la delincuencia y la promoción de la seguridad, muchos medios de comunicación parecen encontrar una buena excusa para violar toda clase de derechos. Los medios de comunicación, conscientemente o no, contribuyen a aumentar la percepción de inseguridad en el público. Cabe rescatar el papel positivo de algunos medios de comunicación que excepcionalmente difunden programas orientados a la búsqueda de convivencia y paz social, a la vez combaten la impunidad y el justo castigo para quienes están protegidos por el poder político económico o social. Es, entonces rescatable el papel que pueden desempeñar los medios de comunicación en la defensa de derechos ciudadanos e incluso constitucionales, en contribuir a construcción de una Agenda Pública, que incluya junto 161

Lautaro Ojeda Segovia a al componente coercitivo, el preventivo, así como los recursos necesarios para enfrentar las causas estructurales de la violencia y delincuencia y finalmente transformarse en voceros e incluso en veedores de la ciudadanía frente a los organismos públicos a cargo de la seguridad, sobre la base de una trayectoria honesta, equilibrada, democrática y justa.

La seguridad ciudadana democrática El concepto de seguridad ciudadana es de reciente aparición en América Latina. A pesar de ello, y de acuerdo con el entorno político de cada país, ha sufrido una profunda transformación en las últimas décadas. La seguridad ciudadana, como objeto de conocimiento y actuación, se mueve entre la confusión y la incertidumbre. Su carácter multidimensional explica, probablemente, las diversas concepciones sobre el tema. La concepción tradicional de seguridad colectiva, que equiparaba la seguridad del Estado con la de la sociedad, limitaba la seguridad ciudadana al tratamiento de la delincuencia y, más concretamente, de la criminalidad. No reconocía el alto grado de diferenciación con que operan las sociedades contemporáneas. Posteriormente, ha ido aceptando que la seguridad del individuo es el pilar básico de la paz y el derecho. La seguridad ciudadana, en la actualidad, tiene una connotación positiva (seguridad) y no negativa (criminalidad). No se refiere a un solo tipo de violencia (social, que implica enfrentarse al triángulo de dominación-explotación-poder), sino a la multiplicidad del fenómeno. La seguridad ciudadana está estrechamente ligada a la doctrina de derechos humanos y, por tanto, al respeto irrestricto de los derechos individuales y colectivos. Se remite al concepto de ciudadanía; concepto que implica el involucramiento de los ciudadanos como agentes activos, sobre todo, en las tareas de fiscalización. Garantizar la seguridad ciudadana es una responsabilidad fundamental del Estado. Este debe, de manera ineludible, articular intereses, discursos, capacidades 162

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado y compromisos de los actores involucrados en el mantenimiento de la paz y la convivencia social. En este esfuerzo, los gobiernos locales desarrollan un papel complementario, particularmente, en la protección social, la prevención y la dotación de medios e insumos para la seguridad. La seguridad ciudadana demanda la adopción de políticas preventivas, que reduzcan los factores de riesgo y aumenten los factores de protección. El desarrollo de programas de empleo, disminución de la deserción escolar, prevención del uso indebido de alcohol y drogas y el control de armas de fuego constituye una muestra de lo que puede hacerse en este campo. La seguridad ciudadana democrática debe basarse en el conocimiento y análisis de la realidad, a fin de construir adecuadas estrategias de cambio. Se deben definir orientaciones claras, que eviten la filtración de ideas viejas 147 o de aspectos potencialmente peligrosos en la nueva visión. Los principios básicos de la seguridad ciudadana democrática, según la Comisión Andina de Juristas 148 , son los siguientes: fijar la democracia como marco obligatorio para el desarrollo de cualquier política de seguridad; respetar la Constitución y las leyes al momento de elaborar dichas políticas; tener como objetivo permanente el fortalecimiento del poder civil libremente elegido; estructurar las políticas alrededor de la protección a las personas antes que de la protección al Estado; asumir la seguridad ciudadana de manera integral. En el ámbito nacional, las manifestaciones de la violencia y la delincuencia son más frecuentes y de mayor complejidad. Salvo unas pocas excepciones, su tratamiento continúa siendo represivo y policial. De ahí que, si no se comprende la diversidad de sus manifestaciones, si no se producen cambios profundos en la concepción y en la práctica de la seguridad ciudadana y si no se construyen, en forma consensuada, políticas y programas 147 148

Elementos propuestos por la Comisión Andina de Juristas, ob. cit: 63. Seguridad Ciudadana: cambios necesarios, Lima, Comisión Andina de Juristas, ob. cit: 67 y ss.

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Lautaro Ojeda Segovia orientados a disminuir su incidencia en la vida cotidiana, es probable, al menos en el futuro inmediato, que la intensidad y manifestaciones de la violencia se agraven.

Necesidad de trabajar la seguridad ciudadana en forma integral y coordinada Dado el carácter multicausal y multidimensional de la seguridad ciudadana, es imprescindible trabajar en forma sistémica e integral, pues el intercambio de información institucional es la base para una adecuada toma de decisiones. Para hacerlo, es preciso involucrar a todas las entidades y organismos relacionados con el tema. Puesto que toda coordinación demanda un mínimo de consensos alrededor de intereses comunes o contrapuestos, se deben definir ámbitos de acción específicos y complementarios, que impidan la duplicación o superposición de acciones. Tarea difícil en un contexto de “feudalización” institucional, caracterizada por visiones miopes y egoístas que generalmente presentan sus intereses y poderes como irreconciliables.

El fortalecimiento de la seguridad ciudadana democrática en el Distrito Metropolitano La experiencia más avanzada de seguridad ciudadana en el país es la del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Esta experiencia muestra, entre otros aspectos, la importancia del enfrentar el tema dentro de una concepción sistémica, participativa y de enfoque multicausal y epidemiológico, que reconozca la existencia de una pluralidad de violencias. Este enfoque ha permitido el desarrollo de una política integral, que busca el procesamiento pacífico de los conflictos y el fomento de la pedagogía de la convivencia y el desarrollo ciudadano. La política de seguridad del Distrito se fundamenta en el respeto, promoción y garantía de los derechos humanos y la creación de condiciones para el desarrollo –personal, familiar y social– en paz, libertad y democracia.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Respecto de las estrategias que deben mantenerse, se avizoran al menos seis: 1) priorizar los programas y acciones de seguridad integral orientados jóvenes y adolescentes; 2) organizar y fortalecer los Consejos y Comités de Seguridad Ciudadana; 3) fortalecer las instituciones judiciales; 4) robustecer los programas de educación para la paz; 5) procurar el adecentamiento y recuperación de los espacios públicos; y 6) impulsar la participación de los pobladores en veedurías ciudadanas y en programas y proyectos sociales y productivos. Se deben incluir en el Plan Bicentenario del Distrito Metropolitano de Quito las nuevas concepciones y requerimientos de los actores del sistema de seguridad ciudadana, especialmente las relacionadas con la prevención y el mejoramiento de la convivencia ciudadana en los jóvenes, las mujeres y la familia. Cualquier cambio que la Alcaldía del DMQ pretenda desarrollar debe tener presente el contexto nacional, particularmente, las deficiencias y limitaciones del sistema político imperante. Si bien el liderazgo es una condición básica para el logro de cualquier tipo de cambio, éste se debilita por limitaciones internas –sobre todo de carácter técnico burocrático– que impiden el logro de transformaciones cualitativas. Para que estos cambios no resulten infructuosos, es fundamental mantener un aprendizaje continuo y tener una mente abierta y constructiva frente a propuestas provenientes de la ciudadanía.

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

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Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado

ÍNDICE

173

Lautaro Ojeda Segovia INTRODUCCIÓN: LA CULTURA DE LA INMEDIATEZ Y EL CORTO PLAZO El análisis de coyuntura como herramienta lógico-metodológica para comprender y explicar un acontecimiento determinado ..................... 11 ¿Es posible hacer historia desde el análisis de coyuntura? ................. 13 CAPÍTULO I: CONTEXTO NACIONAL El caso del notario José Cabrera Román ............................................. 20 Los paros como mecanismo de presión y obtención de recursos y servicios .............................................................................................. 21 Ausencia de partidos políticos de carácter nacional ........................... 23 Conciencia democrática debilitada y crisis de confianza en el Estado ......................................................................................... 23 Crisis de representación de la democracia .......................................... 24 Agravamiento de la crisis de la democracia representativa ................ 26 Renovación y puesta al día de la propuesta autonómica ..................... 26 Iniciativas tendientes a una redistribución del presupuesto nacional ............................................................................................... 27 Cuestionamiento respecto de la viabilidad del Estado Ecuatoriano ......................................................................................... 27

174

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado CAPÍTULO II: EL PROCESO DE DESINTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO ECUATORIANO Destitución de la Corte Suprema de Justicia e inicio del fin del gobierno del coronel Gutiérrez .................................................... 34 Propuestas de los actores protagónicos de la ruptura institucional ......................... .............................................................. 34 Propuestas de salida jurídica de la brecha institucional generada por la destitución de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia ......................................................... 44 La propuesta presidencial ................................................................... 44 La propuesta de León Roldós ............................................................. 45 La propuesta de Participación Ciudadana .......................................... 46 La propuesta de algunos alcaldes y prefectos .................................... 46 La propuesta de la Asamblea Ciudadana de Cuenca .......................... 47 Algunas conclusiones y enseñanzas ................................................... 47 CAPÍTULO III: GOBIERNOS LOCALES Y CRISIS INSTITUCIONAL La Marcha Blanca de Guayaquil ........................................................ 50 Marcha Blanca y autonomía ............................................................... 51 La Marcha Blanca: evaluación ........................................................... 53 La Asamblea de Pichincha ................................................................. 55

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Lautaro Ojeda Segovia La Marcha de Quito: por la democracia y contra la dictadura y la corrupción ..................................................................................

56

La Asamblea de Quito y la desobediencia civil ................................ 59 Las contramarchas gobiernistas ........................................................ 60 La Marcha de Quito: evaluación y lecciones .................................... 61 CAPÍTULO IV: LA REBELIÓN FORAJIDA: UNA RESPUESTA SOCIAL A LA CRISIS INSTITUCIONAL Cronología de una rebelión ............................................................... 66 La identidad forajida: construcción de una nueva identidad ciudadana ..........................................................................................

68

Imaginación y protesta ...................................................................... 69 La represión gubernamental .............................................................. 71 Los actores sociales ........................................................................... 74 Los jóvenes .......................................................................................

74

Los sectores medios .......................................................................... 75 Las mujeres ....................................................................................... 76 Los medios de comunicación: entre los intereses creados y la objetividad .................................................................................. 77 La publicidad gubernamental ............................................................ 77 La televisión y la defensa del statu quo ............................................

176

77

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado La radio: un mediador político .........................................................

79

Rebelión y propuesta ciudadana .......................................................

81

Ensayo de interpretación de la rebelión forajida ..............................

83

CAPÍTULO V: LAS PROPUESTAS DE REINSTITUCIONALIZACIÓN La Reforma Política ..........................................................................

88

La Consulta Ciudadana ..................................................................... 89 Temas de la Consulta ........................................................................

92

Asamblea Constitucional o Constituyente ........................................ 94 El mito de la transformación de la realidad a través de la reforma legal ............................................................................

96

CAPÍTULO VI: GOBIERNOS LOCALES Y SEGURIDAD CIUDADANA Situación actual de la seguridad ciudadana ......................................

100

Aproximación a los conceptos de violencia y seguridad ciudadana ..........................................................................................

101

Cultura de la violencia ......................................................................

102

De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana ..........................

103

La seguridad ciudadana ....................................................................

105

Enfoques de la seguridad ciudadana ................................................. 107

177

Lautaro Ojeda Segovia Entre el miedo y la privatización de la seguridad ciudadana ............ 109 Seguridad ciudadana: entre la vigilancia y el respeto a los derechos humanos ....................................................................

112

Medios de comunicación e inseguridad: percepción y realidad ........................................................................ 116 Legislación externa ........................................................................... 124 Legislación interna sobre seguridad ciudadana .................................. 125 Propuesta de reformas al sistema penal Ecuatoriano elaborado por la fundación Marcha Blanca ....................................................... 132 Seguridad ciudadana en el marco de la descentralización y autonomía ....................................................................................... 134 Violencia, adolescencia y juventud ................................................... 135 Experiencias locales en el tema de seguridad ................................... 137 La experiencia del Municipio de Guayaquil ..........................................

137

La experiencia del Municipio de Cuenca ............................................... 138 La seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito: una experiencia pionera .........................................................................

139

El financiamiento de la seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito ............................................................. 142 Principales programas y acciones desarrolladas por el Distrito Metropolitano de Quito en seguridad ciudadana ...................................

144

Algunas iniciativas provenientes de la sociedad civil ...........................

147

178

Seguridad Ciudadana, Sociedad y Estado Vivamos la Fiesta en Paz .......................................................................

147

Propuestas barriales para combatir la delincuencia ...............................

147

Principales lecciones de la experiencia de seguridad desarrollada por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito .................................

148

Consideraciones finales .......................................................................... 151

CAPÍTULO VII: LA SEGURIDAD CIUDADANA: REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES Vertiginosidad y complejidad de los acontecimientos ocurridos durante el 2005 ...............................................................................................

154

Reforma política ...............................................................................

154

Descentralización y autonomía ......................................................... 155 Aumento de las medidas de hecho y profundización de la deslegitimación de la democracia representativa .............................

156

Sobre la violencia, delincuencia y seguridad ciudadana ..................

157

La multicausalidad de la violencia ...................................................

157

Pérdida de credibilidad del Estado y avance de la privatización de la seguridad ciudadana .................................................................

157

La seguridad ciudadana y los gobiernos locales ............................... 158 Ausencia de una política gubernamental y peor aún de Estado sobre el tema de la seguridad ciudadana ............................... 159 Ausencia de investigaciones relacionadas con la multicausalidad e integralidad de la violencia y la delincuencia ................................

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Lautaro Ojeda Segovia Falta de profesionalismo de los cuerpos policiales ........................... 160 El accionar de las fuerzas de seguridad: elementos orientadores ...................................................................... 161 Medios de comunicación y violencia ................................................ 161 La seguridad ciudadana democrática ................................................ 162 Necesidad de trabajar la seguridad ciudadana en forma integral y coordinada ......................................................................... 164 El fortalecimiento de la seguridad ciudadana democrática en el Distrito Metropolitano .............................................................. 164 Bibliografía ................................................................................................. 167

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