Descentralización y participación de las regiones en Chile: propuesta para implementar la elección directa de Intendentes1

Rodrigo Osorio [email protected] Observatorio Político-Electoral, Universidad Diego Portales Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile Policy paper N°7, abril 2015.

Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto “Making Democracy Count: A Southern Perspective” (107015-001). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones de IDRC. 1

Agradezco los comentarios a una versión previa de este documento a Alfredo Joignant y Mauricio Morales.

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Índice I.- Introducción 04 II.-

Democracia y descentralización 05

III.-

Tendencia en torno a la descentralización en América Latina 06

IV.- V.-

Administración territorial y descentralización política en Chile

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Descentralizar en un contexto presidencialista y unitario

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VI.-

Propuestas para la elección directa de Intendentes en Chile

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VII.-

Propuesta para implementar la elección directa de autoridades regionales

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VIII.- Simulación de resultados 23 XI.-

Conclusiones 26

Referencias bibliográficas consultadas 27





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I. Introducción

En las últimas décadas, Chile ha implementado avanzar hacia una descentralización política una serie de políticas que han buscado y administrativa. Además, se discute cómo descentralizar el poder y otorgar mayor resolver el problema de convivir con autoridades autonomía a las unidades administrativas electas a nivel regional en un contexto de y territoriales menores. No obstante, los Estado unitario. Además, se presentan 3 Intendentes—máximas autoridades políticas casos—Colombia, Francia y Ecuador— que y administrativas de las regiones—siguen ilustran formas distintas de descentralizar el siendo designados por el Presidente. Al ser poder. A continuación, se revisan las propuestas designados, no tienen una legitimidad directa que se han realizado en Chile para avanzar por parte de la ciudadanía. Pero además, dado hacia la elección de Intendentes y se propone que pueden ser removidos fácilmente, impiden un sistema electoral de listas cerradas para que se desarrolle una gestión estratégica que implementar la elección directa de Intendentes. articule los intereses de la Finalmente, a partir de los Al ser designados, no tienen región. Esto redunda en que resultados de la elección de una legitimidad directa por no exista continuidad en las Consejeros regionales se parte de la ciudadanía. Pero decisiones que adoptan y realiza una simulación de además, dado que pueden ser en las políticas públicas que los resultados electorales removidos fácilmente, impiimpulsan y, que muchas veces, utilizando esta propuesta den que se desarrolle una gesestas autoridades no escuchen de sistema electoral. En tión estratégica que articule los intereses de los habitantes esta sección también los intereses de la región. de las regiones y, menos, que se revisan las variables canalicen sus intereses hacia el políticas e institucionales gobierno central. que podrían dificultar la implementación de esta política y se discuten Aquí se analiza la importancia de la elección las normativas legales que habría que modificar. directa de las autoridades regionales como El objetivo del estudio es que sirva de insumo mecanismo que contribuye a mejorar la calidad a académicos y a tomadores de decisión de la democracia. Se revisan las tendencias interesados en avanzar hacia la elección directa que ha seguido América Latina en términos de de los Intendentes. descentralización y las políticas más importantes que ha implementado el Estado chileno para

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II. Democracia y descentralización

En las democracias modernas el poder es de distintas políticas acordes a las distintas canalizado a través de la elección directa de realidades territoriales. representantes que toman decisiones a partir de los intereses de sus representados. En países El proceso de descentralización implica que el que tienen una administración política federal gobierno central transfiere responsabilidades la inclusión de la ciudadanía se ve facilitada por y poder político a las distintas estructuras la elección de gobernadores, políticas fiscales administrativas locales, concediéndoles de gasto público de cada territorio y, en muchos mayor independencia. Así, el objetivo de casos, cierta autonomía legislativa. En países la descentralización es dotar a las unidades unitarios, el poder es conducido en las distintas territoriales menores de las herramientas unidades territoriales y administrativas de los necesarias para potenciar el desarrollo político, países a través de autoridades designadas por económico, social y cultural de sus territorios. el poder Ejecutivo. No obstante, el proceso de consolidación democrática ha traído consigo La descentralización puede ser entendida crecientes demandas por una mayor inclusión desde tres perspectivas: fiscal, administrativa y y participación de la ciudadanía en la toma política. La descentralización fiscal implica que de decisiones, especialmente en el plano las unidades administrativas menores tienen local. En este contexto, los países han tenido la capacidad de autofinanciarse (por ejemplo que adaptarse para descentralizar el poder y levantando impuestos), decidir su presupuesto transferirlo a las distintas y las políticas prioritarias a Al ser designados, no tienen unidades territoriales del financiar. Aquí, un sistema una legitimidad directa por país. Esta medida asegura de gobierno completamente parte de la ciudadanía. Pero la participación de actores descentralizado es aquel además, dado que pueden ser locales—con intereses que es capaz de generar su removidos fácilmente, impiden y expectativas distintas propio sistema impositivo y que se desarrolle una gestión a las nacionales—en la de endeudamiento a nivel estratégica que articule los toma de decisiones. Para local. La descentralización intereses de la región. lograr este objetivo, los administrativa implica que países han adaptado sus los gobiernos centrales legislaciones transfiriendo son capaces de transferir poder hacia las distintas unidades territoriales y competencias del gobierno central. Dentro de administrativas y—sin abandonar la naturaleza este punto está incluida la administración y unitaria del Estado—dotarlas de mayor gestión de los distintos servicios públicos que autonomía en el diseño e implementación provee el Estado. Aquí la descentralización

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otorga a los gobiernos una mayor eficiencia en la distribución de recursos escasos, pues hay una mayor comprensión de las necesidades locales. También mejora los niveles de transparencia, pues hace más tangible el vínculo que existe entre los pagos realizados por los contribuyentes locales y los servicios recibidos.

Desde otra perspectiva, podemos entender la descentralización como un proceso en que los partidos buscan tener presencia y poder a niveles locales. Aquí, la descentralización es vista como una plataforma que permite mejorar desempeño de los partidos a nivel nacional. El supuesto es que mientras más poder tengan los partidos a nivel local, su poder a nivel nacional se verá incrementado. Así, la descentralización no es necesariamente el resultado de las presiones de los ciudadanos, sino que es un proceso resultante de los intereses particulares de ciertos grupos. Por cierto, las democracias más estables son las que generan los incentivos para que el sistema de partidos tenga un carácter nacional.

Finalmente, la descentralización política implica otorgar legitimidad a las autoridades mediante la elección popular de los representantes. Aquí lo que se busca es ejercer el principio democrático de la representación a nivel local y fortalecer los mecanismos de participación ciudadana. Si bien la elección directa de Intendentes apunta hacia una descentralización política, la experiencia internacional muestra que es el III. Tendencia en torno a la primer paso para asegurar la descentralización descentralización en América Latina fiscal y administrativa, pues les otorga mayor autonomía a las autoridades. La elección directa En los últimos veinte años, la descentralización de autoridades locales fuerza la ejecución política es un proceso que se ha extendido de reformas administrativas y fiscales que principalmente entre las democracias permiten una gestión autónoma a nivel local. occidentales. Los países han establecido dentro Solo de este modo es posible asegurar una de su organización política, fiscal y administrativa correcta alineación entre las prioridades del la existencia de gobiernos locales, con consejos gobierno central y las necesidades a nivel local. elegidos por sufragio popular que permite Desde el punto de vista de la representación, que las autoridades ejerzan una rendición la elección de Intendentes es importante, pues, de cuentas ante los ciudadanos. El proceso solo cuando las autoridades son electas –y los de la descentralización se ha manifestado ciudadanos pasan a ser los a través de una serie de mandantes—es posible Si bien la elección directa de reformas legales—incluyendo alinear las preferencias y Intendentes apunta hacia una reformas constitucionales— expectativas sociales con descentralización política, la ex- que han otorgado mayor las políticas públicas que periencia internacional muestra autonomía, reconocimiento y se implementan. Además, que es el primer paso para ase- participación a la ciudadanía con la elección directa de gurar la descentralización fiscal local. Esto se ha logado a autoridades regionales se y administrativa. partir de la ampliación de las fortalece la participación competencias de las distintas de la sociedad civil en la asociaciones locales lo que, toma de decisiones, principio fundamental si lo por cierto, incluye el aseguramiento del que se busca es descentralizar y desconcentrar financiamiento. el poder. 6

En América Latina, la tensión por descentralizar ha estado presente desde la conformación de los Estados nacionales durante el siglo XIX. La influencia de la monarquía española ayudó a que la mayoría de las nuevas naciones adoptaran un modelo presidencialista, unitario y centralizado. No estuvieron ausentes los conflictos y guerras civiles que intentaban imponer un orden más descentralizado a través de la adopción de sistemas federales. No obstante, durante el siglo XX la mayoría de los países latinoamericanos reforzaron la idea un Poder Ejecutivo fuerte que concentre gran parte del poder político, administrativo y fiscal. En la década de 1980 se comienzan a observar los primeros pasos por descentralizar el poder. Las principales reformas descentralizadoras son impulsadas por el proceso de redemocratización tras la ola autoritaria que vivió la región. Aquí los Estados han buscado reducir el tamaño de la administración central y transferir la prestación de servicios básicos a gobiernos subnacionales. Hacia mediados de la década de 1990 se comenzó a impulsar una segunda ola de descentralización. Esta vez las reformas estarían caracterizadas por el reforzamiento de las políticas sociales y la participación ciudadana como parte del proceso de consolidación democrática. Estos primeros impulsos por descentralizar no se dieron en forma similar en toda la región. Los países federales—Argentina, Brasil, México y Venezuela—reforzaron las atribuciones de estados y provincias. En Chile, Colombia, Ecuador y Perú se implementaron reformas políticas que buscaban fortalecer los municipios a través de la transferencia de competencias, principalmente en la provisión de infraestructura básica, educación y salud. Además, se crearon niveles intermedios

como departamentos o regiones en tiempos relativamente breves. Si bien esta fue tendencia, el proceso tuvo fuertes fluctuaciones. En países como Paraguay y Uruguay este proceso fue mucho más lento que en el resto de la región. En los países de América Central se dictaron nuevas legislaciones para tratar de darles más poder a los niveles intermedios, pero el principal desafío radicó en lograr su implementación debido a la débil capacidad financiera de los municipios. Un paso importante se dió con algunas de las primeras reformas constitucionales realizadas en democracia. Las reformas de Argentina y Brasil en 1988, Chile y Colombia de 1991 y Bolivia en 1994 redefinían la conformación política y administrativa de cada una de estos países. También las competencias de cada nivel de gobierno y los ingresos propios que dispondrían. De suma importancia fue la promulgación de legislaciones que sentaba las bases de los sistemas redistributivos destinados a compensar las diferencias de ingresos entre territorios. Uno de los principales impedimentos que han tenido los países de América Latina para lograr una mayor descentralización radica en la falta de potestad que tienen los niveles menores en materia tributaria. Otro problema importante es la extrema heterogeneidad de territorios y población. Esto genera que la distribución de las riquezas a nivel local esté fuertemente determinada por el grado de urbanidad de las localidades. En general, los municipios urbanos de mayor desarrollo acceden a recursos propios significativos, lo que no ocurre en los municipios pobres, rurales o de territorios aislados. Estos factores han generado que la mayoría de los gobiernos locales latinoamericanos sigan siendo fuertemente dependientes del las

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transferencias del gobierno central. El cuadro 1 resume los el estado actual de los procesos de descentralización política y administrativa en los países de la región. Además, muestra en grado de avance en términos de descentralización.

Si en 1980 eran muy pocos los países que contaban con la elección directa de estas autoridades, hoy en todos los países existen autoridades locales que son elegidos por sufragio universal. Predomina en la región la elección directa de alcaldes, generalmente mediante un sistema electoral mayoritario. En general, la participación electoral ha sido elevada, pero ha tendido a decaer en los últimos años. Los alcaldes electos duran, en promedio, 4 años en sus puestos.

Una tendencia interesante se ha dado con algunos servicios que han comenzado a traspasarse hacia los gobiernos locales. Además de los servicios clásicos, la tendencia general ha consistido en transferir a los niveles menores responsabilidades en la gestión de protección medioambiental y políticas de asistencia social. En los últimos años, la tendenDurante la década de 1990 cia en la región ha consistido muchos gobiernos locales en terminar con la designación impulsaron la privatización o de las autoridades intermedias. concesión de algunos servicios Países como Colombia, Bolivia, básicos. A partir de los últimos Ecuador, Perú y Paraguay han años, países como Bolivia y modificado sus legislaciones Ecuador han revertido este para avanzar hacia la elección proceso. En la mayoría de los directa de las autoridades de las países centroamericanos la regiones y las gobernaciones. administración de servicios básicos por parte de los gobiernos subnacionales se realiza con dificultad y, en muchos casos, en situaciones precarias. Uno de los mayores problemas que enfrentan los Estados latinoamericanos radica en que la composición de las burocracias de los gobiernos menores e intermedios está supeditada a los ciclos políticos y partisanos. Así, un cambio de gobierno implica una rotación de personal, y en particular, de los cuadros superiores e intermedios de la administración. En donde sí ha habido un avance sustantivo es en la elección directa de autoridades locales.

En los últimos años, la tendencia en la región ha consistido en terminar con la designación de las autoridades intermedias. Países como Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú y Paraguay han modificado sus legislaciones para avanzar hacia la elección directa de las autoridades de las regiones y las gobernaciones. Este hecho ha significado un importante avance en términos de darle continuidad a las políticas implementadas desde los niveles intermedios y de avanzar hacia una mayor consolidación democrática. No obstante, aún hay países cuyas autoridades subnacionales intermedias continúan siendo designadas sin una mínima participación de la población local. Mientras las autoridades subnacionales intermedias continúen siendo designadas, las democracias latinoamericanas no podrán transitar hacia un modelo de descentralización real del poder.

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Cuadro 1: Principales tendencias de descentralización política y administrativa en América Latina

País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela

Características Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas directamente. Provincias responsables de escuelas y hospitales. Creación de gobiernos intermedios. Elección directa de alcaldes y concejales. Responsabilidad compartida en administración de educación y salud. Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas directamente. Municipios administran educación, salud y bienestar social. Creación de gobiernos intermedios. Concejales, alcaldes y consejeros regionales electos popularmente. Municipios responsables de la administración de salud y educación primaria. Creación de gobiernos intermedios. Elección directa de alcaldes y gobernadores regionales. Establecimiento de metas de descentralización en salud, vivienda y educación. Elección directa de alcaldes. Elección directa de alcaldes. Débil transferencias de responsabilidades en prestación de servicios públicos. Elección directa de alcaldes. Incipiente descentralización en materia de educación, salud y obras públicas. Elección directa de alcaldes. Ministerios tienen la obligación de crear planes de descentralización. Elección directa de alcaldes Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas directamente. Los estados son responsables de la administración de los servicios de salud, educaciones y servicios básicos. Elección directa de alcaldes y concejeros municipales Elección directa de alcaldes Elección directa de gobernadores e intendentes Creación de gobiernos intermedios. Alcaldes y gobernadores regionales elegidos. Creación de gobiernos intermedios Gobernadores y alcaldes elegidos directamente.

Fuente: Elaboración propia en base a Daughters, Robert y Leslie Harper (2007) Reformas de la descentralización fiscal y política. Working paper: Banco Interamericano de Desarrollo. 9

IV. Administración territorial y descentralización política en Chile El primer gran intento por descentralizar el poder se dio antes que Chile comenzara su vida republicana. En el periodo conocido popularmente como de ensayos constitucionales (1822-1833) se promulgaron una serie de leyes que buscaron implementar un Estado federal. Las normativas creaban 8 provincias al interior del territorio nacional y les otorgaba una amplia autonomía para elegir por sufragio popular a los gobernadores, los miembros del cabildo y los párrocos. También implementaba asambleas provinciales dotadas de autonomía legislativa. El problema es que la legislación no establecía claramente los límites de las provincias, lo que generó una serie de conflictos en el país. En 1827 una ley suspendió la vigencia de las leyes federales, ratificando el carácter unitario del Estado. Un hito importante en el proceso de descentralización fue la promulgación de la Ley de la Comuna Autónoma en 1891, que otorgaba mayor autonomía de gasto y poder a las comunas. La ley estuvo en vigencia hasta la promulgación de la Constitución de 1925 que establecía que las leyes municipales y provinciales dependerían exclusivamente de las autoridades interiores que tendrían todas las atribuciones y facultades administrativas para gobernar. En 1935 se estableció la elección indirecta de alcaldes. Si bien el alcalde tenía responsabilidades funcionales bastante débiles, por primera vez los ciudadanos podían participar en la elección de sus autoridades locales. En 1967—durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970)—con la creación de la Oficina de Planificación Nacional, se introduce una mirada regional en la planificación de las políticas públicas.

Tras el golpe militar de 1973, un decreto de la Junta de Gobierno encabezada por Augusto Pinochet (1973-1990) estableció una descentralización político-administrativa en 12 regiones y un área metropolitana. La constitución de 1980, ratificó la división del territorio en regiones, gobernaciones y municipios, pero manteniendo el poder político, administrativo y fiscal en el gobierno central. Además, establecía que todas las autoridades serían designadas por el Presidente de la República. La Constitución de 1980, en su texto original, establecía en su artículo 3° que “El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones”. Seguido de esto, señala que “La Ley propenderá a que su administración sea funcional y territorialmente descentralizada”. Para lograr la administración territorial del país, establecía en el artículo 99° que para lograr el gobierno y la administración del país, el territorio se divide en regiones, provincias y comunas. Probablemente uno de los artículos de la Constitución que impide una mayor descentralización del poder es el 111° que establece que “El gobierno de cada región reside en un Intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República. El Intendente ejercerá sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción”. La Constitución le entregaba a los Intendentes una mayor libertad de acción en la toma de decisiones. En su artículo 100° señalaba que “corresponderá al Intendente formular la política de desarrollo de la región, ajustándose a los planes nacionales, y ejercer la supervigilancia, coordinación y fiscalización de los servicios públicos, con excepción de la Contraloría General de la República y de los tribunales de justicia”.

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La Constitución, además, contemplaba la designación por parte del gobierno central de los alcaldes, la máxima autoridad política y administrativa de las comunas. Con las reformas constitucionales de 1991 que impulsó el Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) se introdujo la elección popular de alcaldes y concejales. Se estableció un sistema de representación proporcional en el que los partidos solo presentaban candidatos a concejal. Así, el alcalde sería electo entre los miembros del concejo, a menos que uno de los candidatos hubiese obtenido más del 35% de los votos. En ese caso, dicho candidato era elegido alcalde automáticamente. Paradójicamente las reformas constitucionales también modificaron el citado artículo 100° que permitía a los Intendentes formular la política de desarrollo de cada región. En 1992 se promulga la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional2 que ratifica en su artículo 1° que “el gobierno interior de cada región reside en el Intendente, quien será el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza”. También señala que el gobernador de las provincias será designado por el Presidente. Además establece la existencia de un Consejo Regional que, junto al Intendente, formarían parte del gobierno regional. Este Consejo tiene entre sus funciones resolver sobre la administración de los recursos de la región, impulsar políticas de desarrollo de la región y actuar como órgano fiscalizador de la labor del Intendente. El Consejo Regional estaba constituido por los gobernadores de las

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provincias de la región, por un representante de cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas y de Carabineros que tuviesen asiento en la región y por miembros designados por los principales organismos públicos y privados que ejerzan actividades en el área territorial. Además se establecía que el sector privado tuviera una representación mayoritaria en el Consejo. Con el fin de otorgarle mayor participación a la ciudadanía y hacer del Consejo Regional un órgano representativo de los intereses de las regiones, en 1993 se modificó la composición de los Consejos. Se estableció que sus miembros serían designados mediante un sistema de votación popular indirecto en el que los concejales de cada comuna conformaban un colegio electoral comunal. En 1996 se volvió a reformar el método para elegir a las autoridades municipales. Esta vez el alcalde electo sería el candidato a concejal más votado dentro de la comuna y que, además, formara parte de un pacto que obtuviese al menos el 30% de los votos válidamente emitidos. Si esto no se cumplía, sería alcalde el candidato a concejal con la primera mayoría dentro de la comuna que, además, fuera de la lista más votada dentro de la comuna sin tener que superar el umbral de 30%. De no darse ninguna de las dos condiciones anteriores, era elegido alcalde el candidato que individualmente tuviera la mayor votación dentro de la lista o pacto que haya obtenido la mayor votación dentro de la comuna. Antes de la elección municipal de 2004 se produjo la modificación más importante en este sistema electoral, pues se separó la elección de alcaldes y de la de concejales. A partir de esta

Ley N° 19.775, refundido en el Decreto con Fuerza de Ley 1-19.175

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elección alcaldes y concejales se eligen con De este modo, las reformas que han dotado dos papeletas distintas. Los alcaldes se eligen de mayor autonomía política a las unidades a través de un sistema de mayoría relativa y los administrativas menores, en general, han ido concejales a través de un sistema proporcional en la dirección correcta si lo que se buscaba con magnitud de distrito variable entre 6, 8 era desconcentrar el poder. A pesar de los y 10 dependiendo de la avances sustantivos que se A pesar de los avances sustanti- han producido en las últimas población de la comuna. vos que se han producido en las 2 décadas en materia de En 2012, una reforma últimas 2 décadas en materia de descentralización política, aún estableció que los descentralización política, aún el desarrollo de las regiones miembros del Consejo el desarrollo de las regiones si- sigue estando supeditado a las Regional serían elegidos por gue estando supeditado a las decisiones del Presidente. Esto sufragio popular a través decisiones del Presidente. Esto genera que las autoridades de votación directa de los genera que las autoridades re- regionales no rindan cuenta a ciudadanos. Para disminuir gionales no rindan cuenta a los los habitantes de las regiones las distorsiones generadas habitantes de las regiones lo lo que obstaculiza el desarrollo por la disparidad de que obstaculiza el desarrollo económico, social y cultural de población entre regiones, económico, social y cultural de éstas. El cuadro 2 resume los y tratar de asegurar que éstas. principales hechos en materia todos los votos tengan de descentralización política y el mismo peso relativo al administrativa. momento de elegir a los Consejeros, el número de escaños a elegir por región variaría entre 16 y 34 dependiendo de la población regional. Además—solo para estos fines—se dividieron las regiones en circunscripciones menores que elegían entre 2 y 11 Consejeros, dependiendo de la cantidad de población. Para la elección se utilizó un sistema proporcional con cifra repartidora d’Hondt.

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Cuadro 2: Principales hechos en materia de descentralización política y administrativa en Chile

Año 1826 1827 1891 1925 1935 1967 1973

1980

1991

1992

Hecho Establecimiento de un Estado federal Suspensión de vigencia de las leyes federales Promulgación de la ley de Ley de la Comuna Autónoma que otorgaba mayor autonomía de gasto y poder a las comunas Entra en vigencia una nueva Constitución. Señala que las leyes municipales y provinciales dependerían exclusivamente de las autoridades interiores quienes tendrían todas las atribuciones y facultades administrativas para gobernar Se establece la elección indirecta de alcaldes. Se crea la Oficina de Planificación Nacional. Se introduce una mirada regional en la planificación de las políticas públicas Junta militar emite un decreto que establece la descentralización político-administrativa en 12 regiones y un área metropolitana Se aprueba una nueva Constitución que: –Ratifica la división del territorio en regiones, gobernaciones y municipios, pero mantiene el poder político, administrativo y fiscal en el gobierno central. –Establece que todas las autoridades serían designadas por el Presidente –Consagra el carácter unitario del Estado –Señala que los Intendentes que será de la exclusiva confianza del Presidente –Otorga al Intendente la facultad de formular la política de desarrollo de la región. Una reforma a la Constitución introduce la elección popular de alcaldes y concejales. Además, se suprime la facultad del Intendente para formular la política de desarrollo de la región. Se promulga la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional que: –Ratifica que el gobierno de las regiones reside en el Intendente que será nombrado por el Presidente –Señala que los gobernadores de las provincias también serán designado por el Presidente –Establece la existencia de un Consejo Regional que, junto al Intendente, formarán parte del gobierno regional.

2004

Se modifica la composición de los Consejos Regionales estableciendo la elección indirecta de sus miembros a través de un colegio electoral conformado por los concejales de las comunas. Se reforma el método para elegir alcaldes y concejales Se reforma el sistema electoral para elegir alcaldes y concejales. Se separan ambas elecciones.

2012

Se establece que los miembros del Consejo Regional serían elegidos por sufragio popular a través de votación directa de los ciudadanos.

1993 1996

Fuente: Elaboración propia 13

V. Descentralizar en presidencialista y unitario

un

contexto

donde el jefe de Estado es designado en forma indirecta por la ciudadanía a través de la elección de parlamentarios y en donde su Chile tiene una larga tradición política duración en el cargo depende de la confianza ordenada en torno a un régimen presidencialista del parlamento—que existan mecanismos en un Estado unitario. Esto genera que uno para elegir de manera popular y directa a las de los argumentos en contra de implementar autoridades locales. En ningún caso, el carácter la elección directa de Intendentes sea la presidencialista de una nación es impedimento supuesta incompatibilidad que existiría al tener para elegir de forma directa sus autoridades autoridades regionales electas en forma directa locales. Es así como podemos encontrar países presidencialistas en un contexto de Estado unitario y presidencialista. En ningún caso, el carácter en que los ciudadanos No obstante, en rigor, presidencialista de una nación eligen directamente a sus el hecho que el Estado es impedimento para elegir de autoridades. De hecho, de tenga sistema de gobierno forma directa sus autoridades existir alguna razón para creer que en sistemas presidenciales presidencial en ningún locales. es imposible elegir a las caso es impedimento autoridades locales, se basaría para fomentar la en que estos países tienen una larga tradición descentralización política del país y existen de ordenamiento vertical, donde la mayoría maneras de implementar la elección directa de las políticas son diseñadas de autoridades locales, sin Es posible descentralizar el poe implementadas desde el ver afectado el carácter der en presencia de sistemas Ejecutivo. unitario del Estado. unitarios a través de la transEn sistemas presidencialista ferencia paulatina de respon- La descentralización del poder el jefe del Estado es elegido sabilidades y obligaciones a político, fiscal y administrativo ha estado tradicionalmente a través del voto popular por los gobiernos regionales. asociado a la implementación un periodo fijo de tiempo. de sistemas federales de Aquí, el presidente tiene gobierno. No obstante, la facultad de nombrar y De existir alguna razón para es posible descentralizar remover a su voluntad a sus creer que en sistemas presidenel poder en presencia de ministros y—en algunos ciales es imposible elegir a las sistemas unitarios a través casos—posee poderes autoridades locales, se basaría de la transferencia paulatina legislativos que le permiten en que estos países tienen una de responsabilidades y gobernar por decreto, larga tradición de ordenamiento obligaciones a los gobiernos tener iniciativa exclusiva vertical, donde la mayoría de las regionales. En un régimen en algunas materias de políticas son diseñadas e impleunitario el gobierno central ley, controlar la agenda mentadas desde el Ejecutivo. dirige el país. Las autoridades legislativa y ejercer algún locales son representantes tipo de veto. No obstante, del Presidente y son de no es una característica su confianza. Tienen como labor aplicar las intrínseca de los sistemas de gobiernos políticas y ejecutar las resoluciones originadas presidencialistas la que las autoridades locales desde el gobierno central. En cambio, en los sean designadas. Tampoco es una característica sistemas federales las autoridades locales son distintiva de los sistemas parlamentarios14

electas. Como tienen amplias competencias y atribuciones legislativas en materia fiscal, tributaria y administrativa pueden tener sus propias prioridades de política pública. No obstante, sin dejar el carácter unitario de un Estado se puede avanzar hacia puntos intermedios traspasando gradualmente los servicios que entrega el gobierno central a las regiones. Esta entrega de funciones debe ir necesariamente acompañada de la implementación de un proceso de fiscalización que asegure que no se dupliquen las funciones. En la práctica, hay varios países unitarios que han logrado instaurar un modelo de descentralización. Ejemplo de ello, son Colombia, Ecuador y Francia. Los tres han implementado políticas descentralizadoras. Estos 3 países presidencialistas y unitarios, que con distinto nivel de desarrollo y diferentes tradiciones históricas, han podido implementar distintos modelos de descentralización que han tenido distintos resultados. Aquí, solo dos— Colombia y Ecuador—han implementado la elección directa de autoridades locales. Si bien Francia en los último 25 años ha modificado su legislación—incluyendo su Constitución—a favor de una mayor desconcentración del poder, al mantener la designación de las autoridades regionales por parte del Presidente, genera que el proceso de descentralización se entrampe. A continuación se presentan estos 3 casos. a. Colombia En Colombia la Constitución establece la elección directa de los gobernadores de los distintos departamentos. Para muchos,

Colombia—a pesar de su carácter unitario— es uno de los países más descentralizados de la región. Anteriormente, el país funcionaba territorialmente bajo un régimen que asignaba a los departamentos y las municipalidades un grado moderado de poder político y fiscal a nivel subnacional, pero siempre manteniendo el control central en el nombramiento de los ejecutivos locales y regionales. Hasta 1986 las elecciones regionales eran concurrentes con las elecciones legislativas y elegían únicamente a diputados y concejales. A partir de 1986, se aprobó la elección popular de alcaldes, las que se realizarían junto con las elecciones legislativas. De esta forma, en 1986, 1988 y 1990 los electores colombianos eligieron senadores, miembros de la Cámara de Representantes, diputados para la Asamblea Departamental, alcaldes y concejales. Al realizar todas las elecciones en un mismo día se generaba una gran confusión por parte de los ciudadanos y los cargos más importantes concentraban toda la atención. La aprobación de la nueva Constitución en Colombia en 1991 trajo consigo la consagración del principio de la descentralización. Se transfirió la responsabilidad de los servicios de educación, salud y vivienda a los departamentos y las municipalidades. También aumentó considerablemente la proporción de ingresos transferidos a los gobiernos subnacionales. Además, estableció la elección directa de gobernadores y estableció tres tipos de elecciones—presidenciales, legislativas y locales—que no podían ser el mismo día. Para no contradecir el principio de Estado unitario, la Constitución señala, en su artículo 303°,

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que “el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el Departamento”. Además, dentro de las atribuciones del gobernador se señala que debe “dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de la República” (Artículo 305°, letra b). Los gobernadores son elegidos mediante un sistema de mayoría simple, duran 3 años en su cargo y no pueden ser reelectos. La implementación de la elección directa de gobernadores trajo consigo el aumento en sus facultades. Con los años, además, se ha observado una importante desconcentración del gasto público a nivel subnacional. b. Francia Francia tiene una gran tradición como Estado unitario. No obstante, en los últimos años ha implementado una serie de reformas que han buscado descentralizar el poder. Una ley promulgada en 1982 garantizó una serie de derechos y libertades de las comunas, departamentos y regiones. Desde la década de 1990, el acento ha estado puesto en incentivar la cooperación intercomunal. Las reformas constituciones de 2003 introdujeron en el artículo 1° de la Constitución el carácter descentralizado de la República. El proceso de descentralización ha venido acompañado de una creciente dispersión de los servicios del Estado en las regiones y departamentos. A partir de 2009, los servicios descentralizados han sido objeto de una profunda reorganización en el marco de una reforma del conjunto de la administración territorial del Estado.

Las distintas regiones de Francia tienen un órgano deliberante—el Consejo regional—que es integrado por Consejeros que son elegidos directamente por la ciudadanía y duran 6 años en sus puestos. Entre los Consejeros se elige a un Presidente del Consejo que ejerce labores ejecutivas dentro del Consejo. No obstante, las regiones son formalmente dirigidas por un Prefecto que es designado por el Presidente de la República. El Prefecto es quien representa al presidente en las regiones, administra una serie de servicios, es el responsable del orden público, de la organización de diferentes elecciones y de brindar auxilio en caso de catástrofe. Además, es el representante del Estado ante la firma de contratos y acuerdos con las regiones. Si bien algunas normativas han intentado poner fin a la duplicación de funciones y responsabilidades entre el gobierno central y los gobiernos locales, el Estado francés no ha sido capaz de dotar una mayor autonomía a las distintas unidades administrativas, pues, al final, toda política pasa por el Prefecto que le debe rendir cuentas al Presidente. c. Ecuador La Constitución ecuatoriana, en su artículo 1°, señala que es un Estado unitario y que se gobierna en forma descentralizada. Además, establece que cada uno de sus 24 departamentos tendrá un consejo provincial que estará integrado por un prefecto y un viceprefecto elegidos por votación popular. El Prefecto es la máxima autoridad administrativa y preside el Consejo con voto dirimente. Es elegido mediante un sistema mayoritario y los Consejeros por medio de un sistema de representación proporcional. Dura en su cargo 4 años y no tiene derecho a reelección. Los prefectos están sujetos a la revocación de su mandato por actos de corrupción o por incumplimiento de su plan de trabajo. 16

Cuando se trata de casos de corrupción no hay límites temporales para solicitar la revocatoria. Si se está en presencia de incumplimientos al plan de trabajo, la revocatoria se puede realizar después de transcurrido el primer año, pero antes del último año de gestión. La elección de Prefectos provinciales fue resultado de un proceso de descentralización que se inició en la década de 1960. Desde entonces se han dictado normativas que han intentado asegurar la autonomía y la administración independientes de los recursos. El proceso de descentralización en Ecuador tiene como características básicas la gradualidad en la implementación de reformas que tendieron a desconcentrar el poder. De hecho, las provincias pueden llegar a un acuerdo con el gobierno central para decidir la agenda de traspaso de funciones dependiendo de los recursos y capacidad de gestión que posean. No obstante, el principal problema que subyace para lograr una descentralización efectiva es la inexistencia de una normativa que regula la duplicidad de tareas entre las distintas unidades políticas y administrativas. VI. Propuestas para la elección directa de Intendentes en Chile Hoy existe cierto consenso sobre la necesidad de descentralizar el país. Si bien los programas de gobierno presentados por los principales candidatos presidenciales desde 1999 hacen alguna referencia a la necesidad de desconcentrar el poder, solo algunos candidatos—particularmente los provenientes de partidos de centro-izquierda—han propuesto avanzar hacia la elección directa de Intendentes. En 1999, el programa de gobierno de Ricardo Lagos–candidato presidencial de la centro-izquierdista Concertación—señalaba que en su gobierno propiciaría “la elección

directa del Consejo y del Ejecutivo Regional, precisando las funciones de gobierno interior de coordinación de servicios públicos que correspondan al Gobierno central, de las funciones de desarrollo regional, las cuales recaerán en las instancias electas por la ciudadanía”. En tanto, el programa de Joaquín Lavín recalcaba la necesidad de aumentar la autonomía de las regiones descentralizando las atribuciones y aumentando la capacidad de decisión de las autoridades locales”. No obstante, no hace referencia a implementar la elección directa de Intendentes. En la elección presidencial de 2005 el programa de la candidata Michelle Bachelet —candidata de la Concertación—solo hacía referencia a la necesidad de impulsar la elección directa de los Consejeros Regionales, pero no de los Intendentes. Solo hablaba de definir “de mejor forma las facultades de Intendentes, Gobernadores y Consejos Regionales”. El programa de Sebastián Piñera, candidato de Renovación Nacional, también defendía la elección directa de Consejeros regionales, pero cerraba la posibilidad de elegir directamente a los Intendentes señalando que los Intendentes continuarían “siendo los representantes naturales e inmediatos del Presidente de la República en cada región”. Por su parte, Joaquín Lavín, el candidato de la Unión Demócrata Independiente, que competía por segunda vez, no hacía ninguna referencia a la elección directa de autoridades. En la elección de 2009, el concertacionista Eduardo Frei y el independiente Marco EnríquezOminami proponían establecer la elección directa de Intendentes. El Programa de Frei mostraba cierta particularidad en este tema. Proponía que las regiones pudiesen “elegir sus asambleas regionales por voto directo y revocar el mandato de sus Intendentes por plebiscito”.

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El programa de Sebastián Piñera solo hacía mención al fortalecimiento de la gestión de los gobiernos regionales y comunales. Señalaba que “se le otorgará reconocimiento legal al cargo de Administrador Regional que, al igual que el administrador municipal, colaborará con el Intendente en la conducción ejecutiva del Gobierno Regional”. Para la elección de 2013, Bachelet esta vez declaraba su intención de implementar la elección directa todas las autoridades regionales, mientras que Evelyn Matthei proponía “delegar en el Intendente las funciones propias del Gobierno interior de la región (quien seguirá siendo designado por el Presidente de la República), dejando al Presidente del Consejo Regional a la cabeza del Gobierno Regional, quién estará validado políticamente al ser electo directamente por sus pares, quienes son escogidos por la ciudadanía en elecciones democráticas”. A pesar de que existía cierta intención de implementar la elección directa de Intendentes, solo se han presentado 3 proyectos de ley que han ido en esta línea. El cuadro 3 muestra el número del boletín, el año de ingreso, un resumen de la propuesta, el origen del proyecto y su estado actual de tramitación. El primer proyecto (Boletín 2159-07) se presentó en 1998 y corresponde a un proyecto de reforma constitucional que modificaba la administración al interior del Estado y establecía la elección directa de Intendentes. El proyecto le traspasaba algunas atribuciones de los Intendentes a los gobernadores, que seguirían siendo designados por el presidente. El proyecto no especificaba la forma en que implementaría la elección de los Intendentes.

Tras ser presentado, pasó a revisión a la Comisión de Legislación, Constitución y Justicia y no ha tenido más avances. A este proyecto ningún presidente se le ha puesto algún tipo de urgencia. El segundo proyecto (Boletín 6696-07) fue presentado al Senado en 2009. Corresponde a una reforma constitucional del ya mencionado artículo número 111°. La moción instituía la elección directa de Intendentes. Para estos fines proponía la utilización de un sistema electoral mayoritario. Además, establecía un artículo transitorio que señalaba que en el plazo máximo de 5 años se debían traspasar a los gobiernos regionales una serie de atribuciones que tenían como objetivo el fomentar el desarrollo económico, social y cultural de las regiones. Tras su presentación, el proyecto fue traspasado a la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. No presentó mayores avances. En julio de 2014 fue archivado. El último proyecto (Boletín 7465-07) que pretendía avanzar hacia la elección directa de Intendentes fue presentado en 2011 en la Cámara de Diputados. El proyecto también corresponde a una reforma al artículo 111° de la Constitución y establece que una Ley Orgánica Constitucional establecería un cronograma que determinaría la forma en que el Presidente transferiría a los distintos gobiernos regionales –de manera definitiva—las competencias de los ministerios y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, en materias de ordenamiento territorial y fomento de las actividades productivas y desarrollo social y cultural. El proyecto aún está en tramitación y ningún presidente le ha puesto alguna urgencia.

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Cuadro 3: Proyectos de ley sobre elección directa de Intendentes

Boletín Año 2159-07 1998

6696-07 2009

7465-07 2011

Propuesta Tipo de proyecto Reforma constitucional que permitía Moción la elección directa de Intendentes y traspasaba funciones a los gobernadores Reforma constitucional que permitía Moción la elección directa de Intendentes y traspasaba funciones a los gobiernos regionales Reforma constitucional que permitía Moción la elección directa de Intendentes y establece la creación de una Ley Orgánica Constitucional para traspasar funciones a los gobiernos regionales

Estado actual En trámite

Archivado

En trámite

Fuente: Elaboración propia en base a datos recogidos de www.senado.cl Hay un cuarto proyecto (Boletín 751806), presentado en 2011, que recoge la idea planteada en el programa presidencial de Eduardo Frei en 2009. Plantea que los Intendentes sigan siendo designados por el Presidente, pero que la ciudadanía tenga facultad de revocar su mandato a través de un plebiscito. El proyecto plantea una reforma al artículo 111° y señala que el plebiscito se podrá convocar mediante la recolección de firmas suscritas ante un notario público u oficial del Registro Civil, de a lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la respectiva región. El proyecto, además, señala que el Intendente que resulte removido de su cargo no podrá ser nombrado en el mismo cargo o en el de gobernador provincial durante el resto del período presidencial en

curso. El proyecto plantea que esta modalidad puede resultar una opción para quienes no están de acuerdo con que la elección directa de Intendentes es compatible con Estado unitario. No obstante, no resuelve el problema de fondo del actual sistema, pues la legitimidad de las autoridades no provendría directamente de los ciudadanos. Tampoco soluciona el problema de la continuidad de las políticas, pues cualquier decisión que resulte impopular—y no necesariamente contraria al interés público— puede desembocar en un plebiscito revocatorio. De este modo, las autoridades regionales se preocuparían más de mantener satisfechos a los habitantes de las regiones, probablemente, por medio de prebendas políticas, más que por el fortalecimiento de vínculos programáticos.

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VII. Propuesta para implementar la elección directa de autoridades regionales

deberá ser sub-rogado por el gobernador de la provincia haciendo de la capital regional. En forma adicional, habría que eliminar la frase Avanzar hacia la elección directa Intendentes en el artículo 2° que reitera que el Intendente requiere necesariamente de la promulgación de es el representante del Presidente en la región. una nueva norma legal. Aquí probablemente Habría que modificar la letra d del artículo 8º el proyecto sería un mensaje presidencial que señala que el Intendente cesará de sus introducido en la Cámara funciones si es removido por de Diputados, pues la Las elecciones se realizarían en el Presidente. presidenta tiene un mayor conjunto con la elección de las contingente legislativo. demás autoridades locales, es Las elecciones se realizarían Probablemente sería decir alcaldes y concejales. Con en conjunto con la elección de revisado en una primera esto se aseguraría que los te- las demás autoridades locales, instancia en la Comisión mas de campaña giren en tor- es decir alcaldes y concejales. de gobierno interior, no a la realidad local de cada Con esto se aseguraría que nacionalidad, ciudadanía región y no a los intereses na- los temas de campaña giren y regionalización. Luego, cionales, como suele suceder en torno a la realidad local por la Comisión de en las elecciones presidencia- de cada región y no a los Constitución, legislación y les y legislativas. intereses nacionales, como justicia. suele suceder en las elecciones presidenciales y legislativas. Para implementar la elección directa de Para esto habría que reformar el artículo 83° de Intendente hay que realizar una reforma Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y constitucional al artículo 111° que establece la Administración Regional, pues hoy señala que designación de los Intendentes. Además habría las elecciones de Consejeros Regionales se que reformar el numeral 7 del artículo 32° que debe realizar en conjunto con las elecciones le da la potestad al presidente de nombrar legislativas. Por cierto, esto implicaría la y remover a su voluntad a los Intendentes. redacción de un artículo transitorio que permita También habría que a los actuales Consejeros modificar la Ley Orgánica La elección directa de Intenden- reducirles su mandato en Constitucional sobre tes se podría implementar a tra- un año de modo de hacerla Gobierno y Administración vés de un sistema electoral de coincidir con las elecciones Regional. En particular, listas cerradas. Bajo este sistema municipales. reformular el primer inciso los partidos presentarían en una del artículo 1° que establece solo papeleta una lista de can- Hasta ahora, la única que el Intendente es el didatos para la elección de Con- propuesta concreta que existe representante natural del sejeros Regionales encabezada para implementar la elección presidente en las regiones por un candidato a Intendente. directa de Intendentes es y que es nombrado por la que se presentó junto al éste. Además, el inciso proyecto de ley de 2009. segundo del mismo artículo que establece Recordemos que este proyecto buscaba que en caso que el Intendente esté ausente implementar un sistema electoral mayoritario.

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Esto implica que los candidatos deberían presentar en una papeleta a un candidato para ocupar el puesto de intendente. El problema es que esta fórmula no contempla que la elección de Consejeros Regionales se tendría que realizar en otra papeleta, dificultando el procedimiento de votación. Este método probablemente ayudaría a que exista una mayor cercanía en términos de identificabilidad entre el candidato y los electores. No obstante, probablemente incentivaría el surgimiento de liderazgos personalistas—no necesariamente ligados a partidos—que afectaría la estabilidad y la raigambre social de los partidos políticos chilenos.

La ventaja de utilizar listas cerradas y bloqueadas es que fortalece a los partidos políticos, pues deben atraer a su electorado a través de vínculos programáticos. En forma adicional—y a diferencia de los sistemas electorales mayoritarios—dificulta la aparición de caudillos locales que se vean tentados por establecer prebendas clientelistas a cambio de votos. Además, como los partidos serían los que diseñarían las listas se establecería un incentivo para que los Consejeros mantengan su disciplina partidaria.

Otra de las ventajas del sistema de listas cerradas es que facilita que los partidos extiendan sus bases La ventaja de utilizar listas ceLa elección directa de electorales hacia las unidades rradas y bloqueadas es que forIntendentes se podría administrativas menores. De talece a los partidos políticos, implementar a través este modo, los partidos se pues deben atraer a su electode un sistema electoral verán obligados escuchar a rado a través de vínculos prode listas cerradas. Bajo la ciudadanía y canalizar sus gramáticos. este sistema los partidos intereses. Esto fomentaría el presentarían en una establecimiento de partidos solo papeleta una lista políticos de carácter nacional, de candidatos para la elección de Consejeros condición considerada necesaria para facilitar Regionales encabezada por un candidato a la institucionalización del sistema de partidos. Intendente. Los electores votarían sólo por una Este sistema podría dificultar la identificabilidad lista. La lista que obtenga más votos elegirá el de los candidatos, pero como los Consejeros intendente. Luego, con los votos de las listas se son elegidos a través de distritos más pequeños repartirían los escaños para el Consejo a través que las regiones probablemente se facilitaría la del método d’Hondt, el mismo que se utiliza identificación de los candidatos. El cuadro 4 para asignar los escaños en las elecciones resume las dos propuestas descritas y muestras legislativas, de concejales y—desde 2013— sus ventajas y desventajas de los sistemas de Consejeros Regionales. Este sistema de electorales propuestos para implementar la representación proporcional asegura que exista elección directa de Intendentes. una representación plural en el Consejo.

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Cuadro 4: Ventajas y desventajas de los sistemas electorales propuestos

Sistema electoral Mayoritario

Ventajas Desventajas -Facilita la identificabilidad -Puede favorecer la aparición entre candidatos y electores de liderazgos caudillistas -La elección de Intendentes y CORES se realiza en forma separada.

Proporcional con lista cerrada

-Fortalece los partidos políticos. -Los electores deberían marcar solo 1 papeleta para la elección de Intendentes y CORES.

-Los electores puede que no conozcan los candidatos. -Menor identificabilidad de los candidatos

Fuente: Elaboración propia Para implementar la elección directa de los responsabilidades de los Intendentes habría Intendentes, a través del sistema propuesto, que establecer claramente que tienen como además, habría que modificar los artículos de obligación dirigir los servicios nacionales en la la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno forma que le delegue el Presidente. y Administración Regional que señalan los Para no poner en peligro el carácter unitario procedimientos para inscribir las candidaturas del país es necesario que se transfieran de los Consejeros algunas de las obligaciones y Regionales (artículos 84° responsabilidades del gobierno Para no poner en peligro el y 85), los que regulan la central a los gobiernos regionales. carácter unitario del país es conformación de pactos Una forma de hacerlo es a través necesario que se transfieran al interior de las listas del establecimiento de una algunas de las obligaciones y (artículos 86°, 87° y agenda en el que se establezcan responsabilidades del gobier88°) y los que regulan el las responsabilidades que en el no central a los gobiernos reescrutinio de los votos y la mediano o largo plazo deben gionales. selección de los ganadores ir asumiendo los gobiernos (artículos 96°, 97° y 98°). regionales. Otra manera de implementar esto –reconociendo que no todas Para evitar que los Intendentes electos intenten las regiones tienen el mismo tamaño, densidad implementar políticas que vayan en contra poblacional y recursos—es establecer en el largo de las que está implementando el gobierno plazo acuerdos entre el gobierno central y los central—y en consecuencia con el principio de distintos gobiernos regionales para traspasar Estado unitario—dentro de las atribuciones y funciones, en la medida que las regiones

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sean capaces de asegurar su cumplimiento. Por cierto, esta opción requiere de una fuerte inversión fiscal en las regiones más pequeñas y con menos recursos para prepararlas para el traspaso de funciones. Para establecer este proceso gradual de traspaso de funciones y atribuciones habría que modificar el inciso 3 del artículo 1°. Además, a través de una modificación a la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional se debería establecer el mecanismo a utilizar para transferir las funciones y atribuciones. Cualquiera se la opción que se utilice para el traspaso de atribuciones, un organismo deberá regular y fiscalizar que no exista una duplicidad de labores. Las reformas constitucionales necesarias pueden ser iniciadas a través de un mensaje del Presidente o de una moción de un congresista. Para ser aprobadas requerirán de un quórum especial en el Congreso. La reforma al artículo 1° requeriría de un quórum de 2/3 de los legisladores en ejercicio. Las demás reformas constitucionales necesitarían el acuerdo de 3/5 de los Senadores y Diputados en ejercicio. Es decir, necesitan la aprobación de 72 diputados y 23 Senadores. Para modificar la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional se necesita un quórum de 4/7 de los congresistas en ejercicio. De este modo, estas modificaciones requerirían que 69 Diputados y 22 Senadores votaran a favor.

Si el presidente quisiera asegurar que los proyectos se tramiten en el Congreso le podría aplicar alguna urgencia. VIII. Simulación de resultados A partir de los resultados de la elección de CORES de 2013 se realizaron dos simulaciones sobre los posibles efectos en la representación utilizado el sistema de lista cerrada. En el primer escenario, la coalición de centroizquierda Nueva Mayoría compite en dos listas separadas, como realmente lo hizo en la elección de CORES de 2013 (Nueva Mayoría para Chile y Nueva Mayoría por Chile). En el segundo escenario, se simulan los resultados electorales si la Nueva Mayoría compitiera en una sola lista. A pesar de todas las limitaciones que implica simular resultados electorales— pues los cambios institucionales también modifican el comportamiento de los partidos y los electores—, estas simulaciones deben ser entendidas simplemente como la aplicación de nuevas reglas a resultados pasados. Los resultados para ambos escenarios en la elección de Intendentes se muestran en el cuadro 5. Se observa que si la Nueva Mayoría se mantuviera compitiendo en 2 listas los resultados favorecerían a la Alianza, pues se quedaría con 11 de las 15 intendencias. Pero si la Nueva Mayoría decide competir en una sola lista ganaría los 15 escaños.

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Cuadro 5: Simulación para la elección de Intendentes bajo los dos supuestos

Región Arica y Parinacota Tarapacá Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaíso Metropolitana de Santiago Libertador Bdo. O’higgins Maule Biobío La Araucanía Los Ríos de Los Lagos Aisén Del Gral. Carlos Ibáñez Magallanes y Antártica

Pacto del Intendente (Mismos pactos que en 2013) Alianza Alianza Alianza Nueva Mayoría por Chile Nueva Mayoría para Chile Alianza Alianza Alianza Alianza Alianza Alianza Alianza Nueva Mayoría para Chile Alianza Nueva Mayoría para Chile

Pacto del Intendente (Nueva Mayoría en una lista) Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría Nueva Mayoría

Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de servel.cl A partir de los mismo resultados—elección de CORES de 2013—también se simularon cómo quedarían conformados los Consejos Regionales. Los resultados, expuestos en el cuadro 6, muestran que la Nueva Mayoría, compitiendo en 2 listas, ganaría 144 de los 278 escaños a nivel nacional y la Alianza 91. Los demás pactos obtendrían en total 42 escaños a nivel nacional y los independientes 2. Si la Nueva Mayoría compitiese en una lista los

resultados no sufrirían mayores variaciones, las se muestran entre paréntesis en el cuadro 6. Se observa que el Movimiento Regionalista PRI y la Alianza ganarían un escaño más en las regiones del Maule y Valparaíso respectivamente. La Nueva Mayoría perdería 3 escaños a nivel nacional (en Arica y Parinacota, Valparaíso y el Maule) y podría resultar electo un independiente más en la región de Arica.

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Cuadro 6: Simulación de los resultado de Consejeros Regionales

Arica y Parinacota Tarapacá Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaíso Metropolitana de Santiago Libertador Bdo. O’higgins Maule Biobío La Araucanía Los Ríos de Los Lagos Aisén Del Gral. Carlos Ibáñez Magallanes y Antártica Total nacional por pacto

Todos Por el PRI Movi- Nueva a la Desarro- miento ConstituMoneda llo del Regio- ción para Norte nalista Chile

Si tú Alianza quieres, Chile cambia

0

-

0

0

2

4

1 0 0 0 2 2

4 0 -

0 2 1 1 1 1

0 0 0 0 0 1

0 1 1 1 2 2

0

-

1

-

0 1 0 0 -

-

0 (1) 2 1 1 1 3

0

-

6

4

Nueva Mayoría

Independientes

Total por región

7 (6)

1 (2)

14

4 5 3 5 9 (10) 12

5 8 9 9 14 (13) 16

0 -

14 16 14 16 28 34

1

6

8

-

16

2 0 0 0

1 1 0 0 -

8 8 9 5 6 4

11 (10) 14 10 8 9 7

0

20 28 20 14 16 14

2

-

0

3

9

0

14

17 (18)

3

12

91 (92) 144 (141) 1 (2)

Entre paréntesis se muestran los resultados si la Nueva Mayoría compitiera en 2 listas. En las celdas en blanco no se presentaron candidatos de la lista. Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de servel.cl

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IX. Conclusiones

Este hecho impide que las políticas implementadas en las regiones consideren las características sociales, culturales, políticas y económicas de cada región. Aquí se discutieron una serie de reformas que facilitarían la implementación de la elección directa de las autoridades regionales sin abandonar el principio unitario del Estado. Además, se revisaron las variables institucionales que podrían afectar en el proceso de diseño e implementación de esta política.

Las democracias modernas han buscado descentralizar el poder con el fin de otorgar mayor espacio de participación a las unidades políticas administrativas menores. En este contexto, el traspaso de atribuciones desde el poder central es un requisito fundamental para hablar de un proceso efectivo de descentralización. En este sentido, la elección directa de autoridades locales es un paso clave en el proceso de descentralización. Dado Dado que un proceso de des- La elección directa de Intendentes que un proceso de centralización supone avan- es un paso importante, pero no descentralización supone ces en materias fiscales, ad- suficiente para hablar de una avances en materias ministrativas y políticas, si democracia descentralizada. El fiscales, administrativas y no se avanza hacia la elec- proceso de descentralización políticas, si no se avanza ción directa de autoridades política necesariamente debe ir hacia la elección directa de el proceso es poco eficaz, acompañado de transferencias autoridades el proceso es pues la gestión del poder lo- de funciones administrativas y poco eficaz, pues la gestión cal continuará determinada fiscales que otorguen mayor del poder local continuará por el poder central. participación a las regiones en determinada por el poder la elaboración e implementación central. de políticas. No obstante, la elección directa de Intendentes puede servir de Si bien Chile ha implementado una serie de catalizador de un proceso de descentralización políticas descentralizadoras desde la transición administrativa y fiscal. Adicionalmente, a la democracia en 1990, los Intendentes empodera a los ciudadanos involucrándolos en continúan siendo designados por el Presidente. la toma de decisiones locales lo que sin lugar Sin la elección directa de Intendentes el a dudas contribuye a mejorar la calidad de la proceso de descentralización administrativa y democracia. fiscal se ve notablemente dificultado, pues las autoridades regionales le deben rendir cuentas al Presidente y no a los ciudadanos que habitan las regiones.

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