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Asociación de Investigación y Estudios Sociales

SEMINARIO PERMANENTE SOBRE EL ROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

PARTIDOS POLÍTICOS, CONGRESO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA: Lecciones aprendidas y desafíos

MEMORIA GENERAL XXIII Sesión Anual Guatemala, noviembre 2007 Con el patrocinio de la Fundación Konrad Adenauer e Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria 1

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Asociación de Investigación y Estudios Sociales. Departamento de Investigaciones Sociopolíticas Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos, XXIII Sesión anual (2007, Guatemala). Memoria general. Partidos políticos, Congreso y gobernabilidad democrática: lecciones aprendidas y desafíos. - Guatemala, 2007. 160 p. ISBN 99939-61-27-2 1. PARTIDOS POLÍTICOS.- 2. PODER EJECUTIVO.- 3. GOBIERNO.- 4. POLÍTICA GUBERNAMENTAL.- 5. PODER LEGISLATIVO.- 6. CONGRESO DE LA REPÚBLICA.- 7. MULTIPARTIDISMO.- 8. GOBERNABILIDAD.- 9. GUATEMALA.

Asociación de Investigación y Estudios Sociales Departamento de Investigaciones Sociopolíticas Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos XXIII Sesión Anual Guatemala, Centroamérica, noviembre 2007 La realización de la XXIII Sesión Anual y la publicación de la presente memoria general han sido posibles gracias a la cooperación de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania y del Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria. 2

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CONTENIDO Presentación

5 PRIMERA PARTE: Partidos Políticos, Congreso y gobernabilidad democrática DOCUMENTO BASE I. 1. 2. 3. 4.

Marco conceptual Introducción La división de poderes y el Organismo Legislativo Presidencialismo y multipartidismo Coaliciones políticas La gobernabilidad democrática ADENDA: La función de control y fiscalización del Poder Legislativo en Guatemala Referencias bibliográficas

II. El presidencialismo multipartidista en Guatemala Introducción 1. Los casos de presidencialismo multipartidista mayoritario en Guatemala 2. Los casos de presidencialismo multipartidista en un contexto pluralista 3. Realidades y desafíos de cara al período 2008- 2012

11 12 14 19 25 29 35 37 40 45 54

Anexos 1. Nombres e identificación partidaria de los miembros de las juntas directivas del Congreso de la República, período 1986 – 2008 59 2. Guatemala: composición, por partido político y coaliciones, de las legislaturas 1986–2012 98 3. Convenio político de gobernabilidad Suscrito el 11 de enero de 2004 por los representantes de los partidos políticos y bloques parlamentarios del PAN, UNE, Patriota, Movimiento Reformador, PSN y Movimiento 17 115 3

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4. Cuatro opiniones sobre la contribución de los partidos políticos y del Congreso de la República a la gobernabilidad democrática Lizardo Sosa López 1. ¡Manos a la Obra! El trabajo espera a la nueva y a la actual legislaturas Publicado en El Periódico el 25.09.07

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2. El diputado, su dignidad y funciones: Su importancia se determina por la representación que ejerce Publicado en El Periódico el 16.10.07

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3. Interesante diálogo televisivo Las inconveniencias de abordar una reforma constitucional Publicado en El Periódico el 30.10.07

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4. Responsabilidad y madurez política Ahora corresponde pasar esta hoja del libro de la historia Publicado en El Periódico el 06.11.07

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SEGUNDA PARTE: FORO PÚBLICO Martes 27 de noviembre, 2007 Palabras de inauguración Karin Erbsen de Maldonado Vicepresidenta de ASIES

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Cooperación entre los organismos Ejecutivo y Legislativo: lecciones y desafíos Eduardo Stein Barillas Vicepresidente de la República de Guatemala 139 Personas participantes y entidades representadas en el Foro Público 4

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PRESENTACIÓN El régimen político que se ha venido configurando en Guatemala, en el contexto del proceso de transición a la democracia que se inició en Guatemala a mediados de la década de los años 80, ha atravesado por diversas modalidades. Esto ha sido particularmente evidente en lo que respecta a la naturaleza y resultados de las relaciones que se han establecido entre los organismos Ejecutivo y Legislativo en función del fortalecimiento del régimen democrático y del desarrollo nacional, y por consiguiente del aseguramiento de la gobernabilidad democrática de la sociedad guatemalteca. Básicamente, tales modalidades han estado vinculadas a la extensión del poder que el partido de gobierno ha alcanzado en cada caso. La experiencia de estos casi 22 años evidencia que durante los 5 gobiernos democráticamente electos que se han sucedido al frente del país se han experimentado dos modalidades en cuanto a las relaciones establecidas entre ambos organismos. Por un lado, en tres casos (1986-91, 1996-2000 y 2000-04) el partido que conquistó la Presidencia del Organismo Ejecutivo también logró la mayoría absoluta de diputados en el Congreso de la República. Esto le permitió al partido gobernante establecer una correlación de fuerzas favorable a su visión y programa de gobierno, lo que le facilitó la aprobación de sus iniciativas de ley aún sin el concurso de los demás partidos, garantizando una cierta estabilidad. Sin embargo, dicha modalidad no siempre contribuyó a una mayor gobernabilidad democrática. En la medida que no se consideró necesario gestionar amplios acuerdos por disponer de un mayor poder impositivo, tal proceder excluyente más bien produjo tensiones 5

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y polarizaciones al interior del Congreso y entre éste y el Organismo Ejecutivo, lo que fue percibido negativamente por la ciudadanía. Por el contrario, en los otros dos casos (1991-93 y 2004-2008) el partido que alcanzó la presidencia no obtuvo la mayoría absoluta en el seno del Congreso. La mayor debilidad del Ejecutivo resultante de dicha constelación, implicó la necesidad de gestionar diversas modalidades de concertaciones, acuerdos y coaliciones políticas en el seno del Congreso, muchas de ellas más bien coyunturales, para garantizar no solo el funcionamiento de dicho organismo, sino un esquema de cooperación con el Ejecutivo, y de esa forma establecer condiciones mínimas de estabilidad política para la gobernabilidad. En similares condiciones se desarrolló también la gestión del Presidente Ramiro de León (1993-1996) quien gobernó con base en acuerdos de cooperación con el Congreso, sin disponer ni siquiera de un partido propio como tal. A partir del año 2004 el electorado eligió nuevamente un Congreso en el que ninguno de los partidos políticos contó con la mayoría absoluta. En este caso el partido de gobierno tuvo una particularidad adicional, pues se trataba en realidad de una coalición de 3 partidos, que desde un inicio evidenciaron dificultad para cooperar entre ellos. Esto no solo complicó el desempeño de la coalición en el Congreso, sino que generó situaciones de tensión entre los organismos referidos. De acuerdo con los resultados de las elecciones legislativas efectuadas el 9 de septiembre 2007, nuevamente se conformará, a partir de enero 2008, un Congreso en el que el partido del Presidente de la República no contará con la mayoría absoluta. Sin embargo, a diferencia de la realidad enfrentada en el 2004, los partidos representados en el Congreso ya tienen mayor experiencia en cuanto a las oportunidades y obstáculos que ocurren en la gestión de un 6

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Legislativo de conformación multipartidaria, así como en lo que respecta a la cooperación y desencuentros con el Ejecutivo. En el contexto de lo brevemente expuesto, se consideró conveniente propiciar, durante el período de transición entre el gobierno saliente y el entrante, una reflexión sobre las lecciones aprendidas y los desafíos que en materia de fortalecimiento institucional y de contribución a la gobernabilidad democrática le corresponde enfrentar y aprovechar a los partidos políticos, como los responsables principales del funcionamiento adecuado de los organismos Legislativo y Ejecutivo, de cara a los retos que la consolidación de la democracia, las prioridades del desarrollo y las exigencias de la paz le plantean a la sociedad guatemalteca. De conformidad con tales consideraciones, la XXIII Sesión Anual 2007 del Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos, que la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) realiza desde 1985 tuvo los siguientes objetivos. Objetivo general ƒ

Contribuir a que durante el período de gobierno 2008-2012 se fortalezca la gobernabilidad democrática en Guatemala mediante un adecuado relacionamiento de cooperación y oposición constructiva entre los partidos políticos, el Congreso de la República y el Organismo Ejecutivo.

Objetivos específicos ƒ

Efectuar un balance preliminar de las principales lecciones aprendidas y prácticas establecidas en el desarrollo de capacidades y disposiciones para la cooperación y oposición constructiva entre los partidos políticos, el Congreso de la República y el Ejecutivo, especialmente durante el período de gobierno 2004-08. 7

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Considerar, a partir de las experiencias vividas durante el actual período de gobierno, las condiciones que es indispensable generar entre los principales partidos políticos y sus bloques parlamentarios para enfrentar los desafíos que plantea el proceso de desarrollo nacional durante los próximos 4 años, particularmente en lo que respecta a las responsabilidades que competen al Legislativo y Ejecutivo.

Como es usual, el desarrollo de la XXIII Sesión Anual 2007 abarcó diversas actividades. También se elaboró un documento base, que contiene el marco conceptual y la fundamentación política de la temática de esta sesión. El mismo se publica en la primera parte de esta memoria general. Tal documento se enriqueció con 4 anexos, tal como se puede apreciar en el índice. La segunda parte de la memoria contiene la relatoría del foro público anual. El desarrollo del mismo se concibió en dos momentos. En el primero se presentó una síntesis del documento base preparado por ASIES, después de lo cual estaba previsto realizar un panel de comentaristas. Para el efecto, oportunamente se invitó a participar en el mismo a cuatro diputados representativos de los partidos UNE, Patriota, GANA y FRG. Este panel sería moderado por Lizardo Sosa, presidente de ASIES y expresidente en funciones del Congreso de la República. Sin embargo, a pesar de haber confirmado oportunamente su participación, al inicio de la tarde del día del evento los cuatro panelistas comunicaron que no podrían participar, pues el Congreso acababa de declararse en sesión permanente, con el fin de terminar de discutir y aprobar el proyecto de presupuesto del Estado para el año 2008 (que en efecto se aprobó esa tarde) lo que les impedía abandonar el plenario. Al comunicar el presidente de ASIES este hecho a la concurrencia, el público comprendió que razones de fuerza mayor impedían efectuar el panel como estaba previsto, lo que en todo caso se lamentó. 8

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Afortunadamente, si fue posible efectuar el segundo momento del foro público. El mismo comprendió la conferencia dictada por el Dr. Eduardo Stein Barillas, Vicepresidente de la República, quien ha desempeñado un papel trascendental en el relacionamiento entre el Ejecutivo y el Congreso, así como con los partidos políticos representados en este organismo. El disertante aprovechó la oportunidad para compartir con los asistentes algunas reflexiones y experiencias en esta materia, a manera de lecciones aprendidas y sugerencias para fortalecer las condiciones para la concertación, los acuerdos y la gobernabilidad democrática en el país. La trascripción de esta conferencia, revisada por el DISOP, se publica en la segunda parte de esta memoria. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales, a través de su Departamento de Investigaciones Sociopolíticas, agradece a la Fundación Konrad Adenauer, de la República Federal de Alemania, su apoyo constante para la realización de las sesiones anuales de este seminario. En esta ocasión también expresa su reconocimiento al Programa Guatemala del Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (nIMD), por haber contribuido a la realización de esta XXIII Sesión Anual 2007. Ciudad de Guatemala, Diciembre de 2007 Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES

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Programa original del Foro público Martes 27 de noviembre, 2007 Hotel Princess Reforma, Salón Bristol 16:30

Inscripción

17:00

Inauguración Licda. Karin Erbsen de Maldonado Vicepresidenta de ASIES

17:15

Presentación Partidos, Congreso y Gobernabilidad democrática Síntesis del documento base Licda. Ligia Blanco, Consultora del Departamento Sociopolítico de ASIES

17:30

Panel de comentaristas Diputada Roxanna Baldetti, Partido Patriota (PP) Diputado Arístides Crespo, Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Diputado Jorge Méndez Herbruger, Gran Alianza Nacional (GANA) Diputado Eduardo Meyer, Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Moderador: Lic. Lizardo Sosa López, Presidente de ASIES

18:30

Conferencia: Cooperación entre los organismos Ejecutivo y Legislativo: lecciones y desafíos Dr. Eduardo Stein Barillas Vicepresidente de la República de Guatemala

19:15

Clausura Refrigerio

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Partidos Políticos, Congreso y gobernabilidad democrática I. Marco conceptual Introducción En la actualidad, los regimenes políticos de América Latina satisfacen de forma casi general los mínimos requeridos para ser considerados democráticos. Sin embargo, muchas de estas democracias carecen de estabilidad ya que están minadas por una serie de conflictos entre los poderes públicos, calificados como crisis de gobernabilidad. Estos conflictos se han asociado a manifestaciones tales como golpes o autogolpes de Estado, juicios políticos, carencia de mecanismos de rendición de cuentas, crisis constitucionales, o simplemente parálisis de acción política. Aunque el choque entre el poder ejecutivo y el poder legislativo parece ser el tipo de crisis más frecuentes en la región, dadas las características presidencialistas de los regimenes políticos, las crisis de gobernabilidad también se pueden dar en el seno de los poderes constituidos. Fundamentalmente las crisis de gobernabilidad pueden darse al interior del poder legislativo, en el cual convergen diversas fuerzas políticas, que a través del diálogo y la negociación deben efectuar la labor legislativa y de control político. Usualmente estas crisis se dan en países con sistemas de partidos poco institucionalizados, donde la fragmentación partidaria es alta, la disciplina baja y la confianza en la institución legislativa y en los partidos está muy erosionada.

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En este contexto se hace cada vez más evidente el papel clave que tienen los partidos políticos para el mantenimiento de la estabilidad democrática y se insiste por tanto en la importancia que éstos sean instituciones estables, fuertes, con arraigo en la población y con una definición ideológica y de largo plazo. El presente marco conceptual tiene por objeto desarrollar e interrelacionar elementos conceptuales sobre el poder legislativo, la gobernabilidad y el rol fundamental de los partidos políticos, que permitan una mejor comprensión de la situación actual de gobernabilidad en Guatemala y la importante relación que existe entre parlamento y partidos políticos para el logro de la misma, así como los retos que se presentan en este sentido. El mismo está dividido en cuatro partes. En la primera se presenta el poder legislativo en el marco de la división de poderes del Estado. Luego, en la segunda parte se tipifica el régimen político en el que se encuentran enmarcadas la mayoría de asambleas legislativas en América Latina; es decir, presidencialismos multipartidistas de diferente tipo. En la tercera se desarrolla el tema de las coaliciones políticas. Por último, en la cuarta parte se aborda la gobernabilidad democrática en el marco de las ideas presentadas con anterioridad. 1. La división de poderes y el Organismo Legislativo La democracia occidental está fundamentada en la división de poderes, que surgió como una reacción a la concentración del poder en manos de uno o varios individuos. Los tres poderes tradicionalmente establecidos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) desarrollan tareas específicas dentro del régimen político. El modelo de separación de poderes no busca solamente la relativa autonomía de las instituciones que ejercen funciones dentro del sistema político y que comparten poderes, busca también que éstos colaboren a la 12

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vez que se controlan y equilibran mutuamente, puesto que no son recíprocamente independientes en todos los aspectos.1 La opinión generalmente aceptada es que las asambleas legislativas o parlamentos periódicamente electos, son la expresión concreta de la representación. En términos generales, un parlamento puede definirse como una asamblea en cuya base hay un principio representativo que determina los criterios de su composición. Es importante resaltar que se trata de una estructura organizada no sobre la base de un principio jerárquico sino sobre la base de un principio igualitario. La división formal de poderes le otorga al parlamento la función de legislar, razón por la cual tradicionalmente se ha denominado a esta institución como “poder legislativo” u “organismo legislativo”, y la esencia de su actividad es la emisión, modificación o derogación de leyes. Con la evolución de la institución parlamentaria se le atribuye también la función de “control político”, que responde a la idea de que el Parlamento representa la expresión más rica y compleja de la voluntad popular, siendo por lo tanto el órgano más representativo que puede ejercer un control o fiscalización de los otros entes que detentan el poder del Estado, especialmente del poder ejecutivo. A través del parlamento se cumplen funciones políticas de la mayor importancia: se delibera y discute sobre los grandes temas que afectan a la sociedad, se vigila el proceso de toma de decisiones y su ejecución; mediante el debate libre de las ideas y la discusión de los problemas y tesis se determina la mejor manera de afrontar los problemas de una comunidad política.

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Alcántara, Manuel, Funciones, procedimientos y escenarios: Un Análisis del Poder Legislativo en América Latina, Universidad de Salamanca, 2005. p. 27.

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En este contexto, el papel de los partidos políticos en la democracia moderna se revela fundamental para concretar la relación representante-elector, ya que se convierten los intermediarios de tal relación. En general, es a través del canal de los partidos políticos que se ejerce la representación. Por tanto, en la medida que los mismos cumplan efectivamente su función de intermediación política, el parlamento será más representativo. En América Latina los parlamentos actúan dentro de un marco presidencialista que determina en gran medida sus funciones y su capacidad real de acción. Pese a que las constituciones latinoamericanas establecen la separación y el equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo, en la práctica se ha resaltado el fuerte dominio de los presidentes en el proceso político en general y en el legislativo en particular. 2. Presidencialismo y multipartidismo La forma de gobierno presidencial descansa en el principio de la separación de poderes. No obstante, este modelo implica, además de la relativa autonomía de las instituciones que ejercen determinadas funciones dentro del régimen político, una situación en la que se comparten poderes y se busca la colaboración de los mismos. El órgano ejecutivo tiene cierta preponderancia, pero el legislativo también tiene su importancia y no le está subordinado. El poder presidencial está limitado por la colaboración estrecha entre los órganos legislativo y ejecutivo. En este sentido, a pesar de ser órganos que tienen sus respectivas cuotas de poder y autonomía en su funcionamiento y legitimidad, el uno necesita del otro para funcionar. Precisamente cuando falta la adecuada colaboración entre ambos se presenta el llamado conflicto de poderes o ingobernabilidad. En este sentido, la gran diferencia entre el 14

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parlamentarismo y el presidencialismo es que el primero lleva implícita la cooperación inmediata entre los poderes, mientras que en el segundo el jefe de gobierno debe generar incentivos para que esta cooperación ocurra.2 Este sistema conduce a un gobierno estable, pero no necesariamente a un gobierno fuerte, pues el Presidente es libre de actuar dentro del marco de sus poderes, pero encuentra dificultades cuando necesita de la participación del parlamento en la aprobación de leyes, programas o presupuestos, a los cuales este organismo puede oponerse y frenar definitivamente. El presidencialismo en América Latina constituye una aplicación deformada del régimen presidencial clásico, produciendo esquemas “superpresidencialistas” o “semipresidencialistas”. En los superpresidencialismos los poderes se encuentran desequilibrados en detrimento del legislativo y en beneficio del presidente. Esto se debe a la existencia de otros factores, tales como el modelo de Estado, el caudillismo, la debilidad de los partidos políticos y la estructura de los mecanismos de control. Por su parte, el semipresidencialismo – tal como se manifiesta por ejemplo en el régimen político de Guatemala - es un presidencialismo mediatizado por mecanismos parlamentarios que confieren al Congreso mayores facultades de control sobre el Poder Ejecutivo y hasta el Judicial. Además, a diferencia del presidencialismo clásico, el Ejecutivo en el régimen semipresidencial latinoamericano no es unipersonal. Aquí lo configura el Presidente – y a veces un Vicepresidente o más - de la República y un Consejo de Ministros con responsabilidad política ante las cámaras. El 2

Alcántara, Manuel y Francisco Sánchez López, “Veto, insistencia y control político en América Latina” en Perfiles Latinoamericanos, Nª 19, diciembre, 2001. p. 159.

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semipresidencialismo se caracteriza por la existencia de mecanismos de aprobación y fiscalización presupuestaria, nombramiento de funcionarios, interpelación de censura y voto de falta de confianza a los ministros, el debate del Congreso con ministros y otros funcionarios de Estado y en situaciones excepcionales la posibilidad de destitución del Presidente. En ambos casos, las principales críticas que se hacen al presidencialismo en América Latina se refieren a su rigidez y sus posibilidades de bloqueo, a la división político institucional que conlleva la baja propensión cooperativa, al catálogo de facultades del poder ejecutivo. Estas complicaciones crecen si los partidos y los sistemas partidarios son débiles y si su número es nutrido.3 Aunado a lo anterior, los países de América Latina conviven con la difícil combinación de presidencialismos multipartidistas. La gran mayoría de los presidencialismos latinoamericanos tienen sistemas multipartidistas, ya que están sujetos a algún grado de representación proporcional para la distribución de escaños en el parlamento. Si bien la representación proporcional promueve la entrada de un partido al legislativo, dándole la posibilidad a pequeños grupos de tener influencia en el proceso legislativo, simultáneamente promueve el multipartidismo dentro del régimen político y a nivel del legislativo. Dentro de este esquema multipartidista, los presidencialismos pueden catalogarse en dos tipos: por un lado, los sistemas mayoritarios, por el otro los sistemas pluralistas. El primer caso se caracteriza por una mayoría del partido dominante tanto en el legislativo como en el ejecutivo y se tienen cuadros de “supremacía presidencial”. El segundo se caracteriza por partidos distintos en el 3

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Lanzaro, Jorge, Tipos de Presidencialismo y modos de gobierno en América Latina, CLACSO, 2001, p.17

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ejecutivo y en el legislativo con cuotas de poder importantes, lo que requiere que se produzcan relaciones de mayor coordinación, compromisos y coaliciones que liguen al ejecutivo con el legislativo, vinculando a la vez a los partidos.4 En este sentido, algunos teóricos han resaltado las consecuencias negativas que para la estabilidad democrática tiene la combinación de regímenes presidencialistas con sistemas multipartidistas pluralistas. Por un lado la difícil combinación fomenta la elección de presidentes minoritarios, y por otro favorece la emergencia de un estilo político contrario a la cooperación con el gobierno. A su vez, dentro de este esquema los presidentes electos tienen grandes dificultades para formar y mantener coaliciones de gobierno, pues en el legislativo los partidos no siempre tienen los incentivos necesarios para cooperar con el presidente, se comportan de forma indisciplinada, y en los casos en que forman coaliciones, están sujetos a poderosos estímulos para abandonar el gobierno antes de finalizar el mandato. 5 En términos generales, bajo estas condiciones político institucionales existe gran posibilidad de que los presidentes electos carezcan de mayorías legislativas, y por tanto que los poderes de gobierno entren en conflicto y generen un bloqueo decisional. Por ende, la arquitectura presidencialista, al igual que el parlamentarismo, es capaz de albergar distintas lógicas políticas. Puede hacer valer un dominio de mayoría, con un juego más o menos excluyente, de ganadores y perdedores. Puede afrontar una dinámica adversativa, de bloqueos y confrontaciones, sin salida o con 4 5

Lanzaro, Jorge, op. cit. , p. 22 Mainwaring, Scott, citado en Chasquetti, Daniel, “Democracia, multipartidismo y coaliciones en América Latina: evaluando la difícil combinación”, p.320.

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desembocaduras críticas. Puede así mismo dibujar un cuadro de presidencialismo “duro” o “reforzado”, que para imponer la prioridad presidencial y evitar la inmovilidad concentra potestades en la jefatura de gobierno.6 Un presidencialismo multipartidista que no logre gobiernos estables con capacidad de cooperación entre sus agentes políticos es raramente capaz de proveer políticas acordes a las necesidades de la población, de atraer apoyo popular e inclusive de sobrevivir en el futuro. Algunos presidencialismos multipartidistas en América Latina han logrado crear y mantener coaliciones de gobierno pese a que otros se han visto inmersos en ciclos de parálisis y crisis de gobernabilidad. En este sentido, los presidencialismos multipartidistas gobernados por coaliciones mayoritarias tienen mayor facilidad de transformarse en estructuras político-institucionales eficaces para el mantenimiento de la estabilidad democrática. Por tanto, las relaciones existentes entre los presidentes y las respectivas asambleas o congresos forman parte de la esencia política de la gobernabilidad democrática en el continente latinoamericano. En este contexto, a pesar que los partidos políticos no dirigen las lealtades políticas como un día lo hicieron, siguen siendo fundamentales para el gobierno democrático. Pero tan relevantes como estas relaciones son la cantidad y calidad de partidos políticos, lo que depende fundamentalmente del sistema electoral.7

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Lanzaro, Jorge, op. cit., p. 20 Altman, David. “Crisis de gobernabilidad democrática: orígenes y mapa de lectura”, en Desarrollo Institucional para una gobernabilidad democrática, PNUD/Instituto Internacional de Gobernabilidad Democrática, Barcelona, 2001, p. 392.

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3. Coaliciones políticas Por gobierno minoritario o gobierno dividido se entiende aquella situación en la que el presidente no cuenta con el apoyo mayoritario de su partido en el legislativo. En este sentido, hay gobierno minoritario o dividido cuando varios partidos políticos tienen poder en instituciones políticas relevantes. Ante la imposibilidad del partido del presidente de tener mayorías propias para garantizar la aprobación de sus proyectos legislativos, bien porque no cuenta con el número de parlamentarios necesario, bien por la indisciplina interna, éste se ve obligado a negociar la formación de coaliciones con terceras fuerzas políticas. Se conoce como coalición política la dinámica de colaboración que se establece entre dos o más partidos políticos, bien sea ésta temporal o permanente, a fin de obtener algunos resultados. En la mayoría de los regímenes democráticos las coaliciones están permitidas y se producen cuando un solo partido o grupo político no tiene los suficientes apoyos en la cámara legislativa correspondiente (congreso, senado, o ambos), como consecuencia de los resultados electorales. De este modo, los diputados de los grupos que van a formar la coalición suelen votar al candidato del partido más votado, a condición de que los grupos minoritarios reciban contrapartidas no establecidas, como carteras ministeriales (que se suele repartir de acuerdo al peso parlamentario) o una orientación determinada de las políticas del nuevo gobierno. Las coaliciones pueden formarse antes o después de la celebración de las elecciones. Pueden ir a la convocatoria electoral con sus listas fusionadas, o bien pueden ir por separado para luego unirse a la hora de formar gobierno. Cuando miembros de varios partidos pertenecen a dicho gobierno, se habla de gobierno de coalición.

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Por otro lado, la mayoría de las teorías multidimensionales engloban también dentro del concepto “coalición política” a aquellas coaliciones que se pueden producir fuera del ejecutivo. Por lo tanto, no sólo estudian las coaliciones gubernamentales sino que también toman en consideración otro tipo de coaliciones políticas como, por ejemplo, las alianzas parlamentarias. Estas coaliciones o alianzas consisten en un acuerdo de partidos en el legislativo que, sin entrar a formar parte del ejecutivo, lo apoyan de variadas formas. En todo caso, debe considerarse que la existencia de una coalición parlamentaria no tiene por qué implicar, obligatoriamente, las características de permanencia o de identidad con el ejecutivo o la coalición gubernamental, lo cual permite diferenciar entre coaliciones parlamentarias puntuales –alianzas-, sin vocación de permanencia, y aquellas estables, creadas a partir de un acuerdo interpartidario entre el(los) partido(s) en el gobierno y algunos de los partidos presentes en el parlamento.8 Las alianzas parlamentarias puntuales han recibido diversas denominaciones, poniendo siempre de relieve su carácter ad hoc o su condición efímera, así como vinculándose su existencia a la ausencia de un acuerdo previo o formalizado. En este sentido, este tipo de mayorías puede denominarse “mayorías cambiantes”, por cuanto la inexistencia de un acuerdo formal entre el ejecutivo y los partidos que en un momento dado votan con él y su propio carácter puntual, no permite realizar extrapolaciones de futuros comportamientos políticos. Por su parte, las coaliciones parlamentarias estables se caracterizan por la existencia de un acuerdo, entre el(los) partido(s) en el gobierno y algunos de los presente en el parlamento, que ha sido negociado con anterioridad a su formación, así como que dicho acuerdo sea

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Renui Vilamala, Joseph Maria, “Coaliciones Parlamentarias”. www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario/C/coaliciones_parlamentarias.htm

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explícito respecto a las políticas a desarrollar y a la participación de miembros de los partidos coaligados en el gobierno que se forma. Es a partir de la existencia de un gobierno minoritario que debe reflexionarse si la relación que mantiene con los partidos que le apoyan parlamentariamente puede situarse dentro de la dinámica de las coaliciones parlamentarias ad hoc o alianzas, estableciendo mayorías cambiantes según las necesidades derivadas de la aprobación de determinadas medidas políticas concretas. O si, por el contrario, dicha relación se encuentra fundamentada en un acuerdo negociado entre los partidos a fin de garantizar el apoyo parlamentario al gobierno en el transcurso de la legislatura. Ello genera obviamente diferentes efectos no sólo en los resultados de dicho apoyo, sino también en los procesos intra e interpartidarios previos a la toma de decisiones.9 En este contexto, la importancia que adquieren las terceras fuerzas políticas es fundamental. La misma dependerá de las condiciones impuestas institucionalmente por las reglas que definen el procedimiento legislativo y por la relación de fuerzas que se establece entre los dos principales partidos. De este modo, siempre que el partido del Presidente no tenga mayoría propia en el legislativo, debe buscar el apoyo de otros bloques para conformarla. A este respecto hay que tener en cuenta que entre los dos partidos principales suele existir una relación adversarial que dificulta acuerdos entre el partido oficialista y el partido opositor, siendo las terceras fuerzas políticas necesarias y determinantes para la formación de mayorías legislativas que eviten situaciones de crisis institucional. En términos generales, la conformación de coaliciones estaría dada por las siguientes variables: 10 9 10

Idem. Altman, David, op. cit. “Crisis de gobernabilidad democrática: origenes y mapa de lectura”, p.392 21

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1. Tamaño del contingente legislativo del Presidente El tamaño del partido del Presidente es una variable fundamental y hasta casi obvia para prever el grado de exposición del presidente en caso de enfrentarse con una legislatura opositora y que tan necesaria será una coalición. 2. Fragmentación del sistema de partidos políticos Cuantos más partidos existan, más difícil será encontrar mayorías calificadas para gobernar. De igual manera un elemento fundamental es el grado de fragmentación de la oposición que incide directamente en la posibilidad de formar coaliciones. 3. Institucionalización del sistema de partidos La existencia de partidos institucionalizados, fuertes y estables en el tiempo y en el espacio, es fundamental para crear coaliciones fuertes y estables. A mayor institucionalización, mejor es el funcionamiento de los partidos, y por consiguiente mejor es el funcionamiento de la democracia, en términos de estabilidad y gobernabilidad. 4. Disciplina partidaria La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos y su dirigencia para lograr que sus miembros voten del mismo modo en el parlamento. Esto es fundamental para las coaliciones, ya que éstas pueden funcionar siempre y cuando los legisladores voten en la línea de la misma. En este sentido, el fenómeno del “transfuguismo” que consiste en la transición de diputados de un bloque parlamentario a otro durante la misma legislatura, pone en entredicho la posibilidad de establecer coaliciones estables. 5. Poderes presidenciales Los poderes presidenciales siempre son relevantes. Sin embargo, comúnmente los regímenes presidenciales tienden a funcionar mejor con limitados poderes ejecutivos sobre la 22

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legislación, principalmente porque en tales condiciones el congreso tiene más oportunidad para debatir y votar asuntos controvertidos. 6. Tipo de elección presidencial Con la elección presidencial en una segunda vuelta se le otorga al Presidente un apoyo popular importante y se le fuerza a la construcción de coaliciones electorales amplias, ya que es la única forma de gozar de la mayoría necesaria. Sin embargo, se da también el caso de la inversión de resultados; es decir, cuando el perdedor de la primera vuelta de la elección presidencial gana la presidencia en la segunda vuelta, pero sin que su partido tenga mayoría en el legislativo. Este fenómeno es más relevante, cuando esta inversión de resultados se da en un sistema multipartidista poco institucionalizado. 7. Polarización ideológica Cuando la polarización ideológica es más fuerte, los partidos políticos tienen un menor denominador común ideológico para encontrar áreas en las cuales actuar juntos. Cuanto más diverso es el abanico ideológico, menores son las probabilidades de formación de coaliciones. 8. Proximidad de elección La fecha de las elecciones es un elemento importante para la formación de coaliciones. Las mismas tienden a ser más factibles en el inicio de la legislatura, mientras que al final los partidos están esencialmente preocupados por sus ganancias electorales y una coalición con el partido saliente no resulta ser una buena opción. 9. Popularidad presidencial En los regímenes presidenciales la popularidad del presidente puede tener un efecto crucial en la formación de coaliciones, 23

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especialmente en países con sistemas de partidos débiles o poco institucionalizados. Si bien muchos partidos querrán aprovechar la popularidad de un presidente, ninguno se jugará por uno impopular. 10. Agendas legislativas compartidas En sistemas de partidos que se caracterizan por una escasa diferenciación ideológica y programática, se facilita el establecimiento de agendas compartidas que atiendan las demandas de la sociedad, aseguren la ejecución de políticas públicas de mediano y largo plazo, y contribuyan a la gobernabilidad democrática. En cuanto a los niveles de negociación y coaliciones políticas dentro del poder legislativo, se encuentran cuatro niveles de acción: 1. Intrapartido: al interior de cada bloque legislativo representado en el parlamento. 2. Inter-bloques: entre los bloques políticos representados en el parlamento. En este sentido es importante tener en cuenta el equilibrio que debe darse entre los bloques mayoritarios y los de representación minoritaria, en beneficio de la estabilidad y gobernabilidad democrática. 3. Parlamento-ejecutivo: la gobernabilidad de un país requiere de acuerdos y negociaciones entre estos dos organismos del Estado con el objeto de ejercer un buen gobierno y poder llevar a cabo las políticas públicas. 4. Parlamento-sociedad civil: es quizás el nivel más complejo en que se da la negociación y acuerdos políticos para un parlamento que debe representar al conjunto de la sociedad, pero que se 24

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enfrenta a grupos de presión que buscan intereses sectoriales encontrados y muchas veces opuestos. La apertura, el equilibrio y la transparencia de los bloques parlamentarios pasan en ese contexto a jugar un papel fundamental. Las coaliciones parlamentarias en los diferentes niveles demuestran un ejercicio interesante de cooperación política y búsqueda de gobernabilidad. Éstas tienen ventajas y desventajas para los partidos que entran en ella. Queda claro que entrar en una coalición con el partido de gobierno ofrece amplias ventajas en términos de influencia en la toma de decisiones, participación en el gabinete y capacidad de distribución de recursos. Sin embargo, también se incurre en riesgos, en caso la administración se revele un fracaso a los ojos de la opinión pública, o debido al desgaste político que implica hacer gobierno. 4. La gobernabilidad democrática La gobernabilidad se refiere a un proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo, influencian y llevan a cabo políticas y toman y ejecutan decisiones relativas a la vida pública. La gobernabilidad supone una integración entre las instituciones formalmente concebidas y la sociedad. Los valores culturales y las normas sociales existentes, así como las tradiciones o las estructuras sociales, son variables esenciales que influyen en este proceso de interacción. En términos generales, puede entenderse por gobernabilidad la situación en que concurre un conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno. Por el contrario, ingobernabilidad se refiere a una situación disfuncional que dificulta la capacidad gubernamental.

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4.1 Tipos de gobernabilidad 1. La gobernabilidad como eficacia es la concepción de ésta como la efectividad de la acción gubernamental. Para este tipo de concepto lo que cuenta es que se implementan las acciones que planea el gobierno, sin importar si cuentan con el consenso de la población. Si una acción es planeada y ejecutada es que existe gobernabilidad. 2. La gobernabilidad cómo la acción de buen gobierno se refiere, como su nombre lo indica, a la acción estatal llevada a cabo en base al buen gobierno o “gobierno de los justos”, como se plasma en el pensamiento platónico. 3. La gobernabilidad como estabilidad (o ausencia de ésta), consiste en un aspecto sintético con respecto a los dos conceptos anteriores, como la adaptabilidad (o, de nuevo, su ausencia) de las instituciones a las demandas sociales. Tomando como referencia las diferentes concepciones, la gobernabilidad democrática no sólo se refiere al ejercicio del gobierno, sino además a todas las condiciones necesarias para que esta función pueda desempeñarse con eficacia, legitimidad y respaldo social, en el marco de la democracia y el Estado de derecho. El interés sobre la gobernabilidad se encuentra relacionado con la aparición o agudización de situaciones de crisis en los sistemas y regimenes políticos. En el caso de las democracias del Tercer Mundo se dan condiciones políticas especiales que realzan el significado de las variables políticas para entender las recurrentes crisis de gobernabilidad. De esta suerte, pueden asumirse como tales la calidad del liderazgo y las preferencias de éste, la ideología prevaleciente, el grado de armonía interélites, el diseño de las

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instituciones políticas dominantes como el sistema de partidos políticos y las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, y el peculiar papel del Estado como el responsable primordial del desarrollo socioeconómico. 11 Según Manuel Alcántara, en América Latina las relaciones entre ejecutivo y legislativo se sitúan en el centro neurálgico de la crisis de gobernabilidad de la región.12 En este contexto, las instituciones cruciales, aunque no únicas para comprender una crisis de gobernabilidad, son el régimen de gobierno y el sistema electoral. Usualmente las crisis de gobernabilidad se dan en países con sistemas de partidos poco institucionalizados, donde la fragmentación partidaria es alta, la disciplina es baja, el Presidente goza de fuertes poderes ejecutivos, la confianza en las instituciones es muy limitada y donde el Estado deja muchas zonas “marrones”.13 Sin embargo, a pesar de la precariedad del sistema de partidos en la región, la democracia ha logrado mantenerse y superar las crisis de gobernabilidad que se han dado. En este contexto, la experiencia latinoamericana reciente ha demostrado que la gobernabilidad puede lograrse parcialmente con acuerdos y coaliciones que mantengan el consenso alrededor de ciertos temas fundamentales. Los acuerdos o coaliciones políticas han sido altamente beneficiosos para mantener la estabilidad de algunos gobiernos en Latinoamérica. A la gobernabilidad se han podido acercar gracias a que las fuerzas

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Kohli,citado en Alcántara, Manuel, Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Fondo de Cultura Económica, México, 1995, p.36 Alcántara, Manuel, op. cit, Conferencia magistral “Los poderes legislativos en América Latina: situación actual y retos” . Altman, David, op. cit. “Crisis de gobernabilidad democrática: orígenes y mapa de lectura”, p.390.

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políticas han logrado concertar frentes. Por el contrario, aquellos países que se caracterizan por una fuerte atomización del sistema de partidos, han generado gran inestabilidad. Lo anterior no significa que a la gobernabilidad se llega exclusivamente con acuerdos entre partidos. De hecho, existen innumerables variables y contingencias que amenazan la estabilidad de un régimen. No obstante, el sostén de los partidos políticos se constituye en un punto de apoyo fundamental para un gobierno que busca desenvolverse adecuadamente en escenarios como los órganos legislativos.14

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Murillo, Gabriel y Ruiz, Juan. “Gobernabilidad en América Latina: la desatanización de los partidos políticos”. en Partidos y Clase Política en América Latina en los 90, IIDH/ CAPEL, p. 288.

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ADENDA La función de control y fiscalización del Poder Legislativo en Guatemala La Constitución Política de la República de Guatemala establece que el régimen político es presidencial. Sin embargo, la misma Constitución confiere al legislativo ciertas facultades y funciones importantes, especialmente en lo que concierne a la función de control del Ejecutivo por el Legislativo, que le dan un carácter semipresidencialista al régimen. En este contexto, las variadas actividades y facultades del Congreso de la República pueden ser englobadas en tres funciones parlamentarias fundamentales: la función de representación, debate y dirección política, la función legislativa y la función de control y fiscalización. Como se mencionó en el marco conceptual, las características del semipresidencialismo se sitúan especialmente en la función de control y fiscalización por parte del Congreso sobre el Poder Ejecutivo. En el caso de Guatemala, la Constitución Política de la República de 1985 refuerza esta función en lo esencial de la siguiente manera: 1. Función de control y fiscalización Tradicionalmente, el principal controlador y evaluador de la actividad del Ejecutivo ha sido el Parlamento. Por lo tanto, la función de control y fiscalización implica velar por que el ejercicio del poder por parte del Organismo Ejecutivo se mantenga apegado a la CPRG y las leyes. Así mismo también pretende dar seguimiento al cumplimiento

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de todos aquellos compromisos que se asumen. 15 Entre las principales herramientas con las que cuenta el Legislativo para el control del Ejecutivo en Guatemala se encuentran las siguientes: •

Examen del Mensaje Presidencial y de las memorias ministeriales

Según el artículo 183 de la CPRG, una de las primeras tareas que el Congreso debe realizar, cuando inicia su período de sesiones, es el estudio y análisis del informe anual que el Presidente de la República debe presentar sobre la situación general del país, que incluye todo aquello que se haya hecho durante el año de gestión sobre el cual se está reportando. Así mismo, el artículo 198 de la CPRG sostiene que los diputados deben conocer la memoria de actividades que presenta cada Ministro de Estado, lo que incluye un informe acerca de la ejecución presupuestaria de cada ministerio. El artículo 274 de la Carta Magna considera que también deben examinar el informe anual del Procurador de los Derechos Humanos. Todo esto para fiscalizar la rendición de cuentas del Ejecutivo.16 Estos estudios y análisis pueden realizarse a título individual de cada diputado, por comisiones afines, por especialidad, o bien por bancada o grupos. De igual manera, la sociedad civil y los medios de comunicación también pueden examinar dichos informes. Dicha labor de estudio y análisis se debe hacer a través de dictámenes estructurados, los cuales deben contener propuestas de reforma y observaciones para los ministros, si fuera necesario.17 15 16

17

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Ibíd. Calderón, Jorge y Hugo A. Muñoz. Guía para el Control Político y la Fiscalización Presupuestaria. Una aproximación al Congreso de la República de Guatemala. OEA. Guatemala. 2004 Ibíd.

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• Las interpelaciones Según el artículo 166 de la CPRG, el Congreso tiene la potestad de interpelar a los ministros de Estado, quienes tienen la obligación de presentarse al Congreso para responder a las interpelaciones que realicen uno o más diputados, a quienes no se les puede vedar el derecho de interpelar, calificar o restringir las preguntas. Para los ministros que no asisten a las interpelaciones solamente son excusas válidas la enfermedad o estar fuera del país. Ahora bien, para los ministros que no asisten por otras razones, existen sanciones fuertes e incluso los diputados podrían darles el voto de falta de confianza, o bien proceder a promover el antejuicio por el delito de desobediencia, lo cual se contempla en el artículo 140 de la LOOL. Los diputados que harán la interpelación tienen la obligación de comunicar las preguntas básicas al ministro o ministros a interpelar, con una antelación de 48 horas. Si en el momento de la interpelación el diputado tiene más preguntas de las establecidas, puede hacerlas si lo considera pertinente, siempre y cuando sigan teniendo relación con el tema que se esté tratando. •

El voto de falta de confianza

El artículo 167 explica los efectos de la interpelación. En caso los diputados no estén de acuerdo con las respuestas del ministro interpelado, pueden presentar un voto de falta de confianza ya sea durante el debate que surja en la interpelación, o bien en cualquiera de las dos sesiones subsiguientes. Dicho voto deberá ser avalado con la firma de un mínimo de cuatro diputados y luego debe ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta del total de diputados. Seguidamente, el ministro debe presentar al Presidente de la República su renuncia al cargo, haciéndolo del conocimiento del Congreso. El mandatario puede aceptar la renuncia. Sin embargo, si en Consejo de Ministros se considera que el acto o actos 31

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censurables del ministro se ajustan a la conveniencia nacional y a la política del gobierno, el interpelado podrá recurrir ante el Congreso dentro de los ocho días a partir de la fecha del voto de falta de confianza. De no ser así, se le tendrá por separado de su cargo e inhábil para ejercer el cargo de ministro de Estado por un período no menor de seis meses. Si el ministro afectado recurre ante el Congreso, después de escuchar las explicaciones, discutido el asunto y ampliada la interpelación, se votará sobre la ratificación de la falta de confianza, cuya aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes que integran el total de diputados al Congreso. Si se ratificara el voto de falta de confianza, se tendrá al ministro por separado de su cargo de inmediato. •

Las comisiones de investigación

El artículo 171 literal m) de la CPRG, establece que el Congreso nombra comisiones de investigación en asuntos específicos de la administración pública que planteen problemas de interés nacional. Para esto, se debe emitir un dictamen o informe que debe contener una estructura, con los resultados de la investigación, la parte fáctica, conclusiones y recomendaciones. •

El antejuicio

El artículo 165 literal i) de la CPRG, dice que el “Organismo Legislativo declara, si ha lugar o no a formación de causa, contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Presidente y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral y de la Corte de Constitucionalidad, Ministros y Viceministros de Estado, cuando estén encargados del despacho, Secretarios de la Presidencia de la República, Subsecretarios que los substituyan, Procurador de los 32

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Derechos Humanos, Fiscal General y Procurador General de la Nación”. El antejuicio constituye un trámite previo al juicio de estos altos funcionarios del Estado. Así mismo, la LOOL regula en su artículo 134 la integración de la comisión pesquisidora, ciertas reglas de funcionamiento, el método de trabajo y el resultado de la comisión, así como el trámite en el Pleno.18 •

Aprobación y fiscalización presupuestaria

Esta es una función de control que está orientada a velar por “el buen manejo de la cosa pública por parte de los funcionarios del Estado”.19 Las principales atribuciones del Congreso en este sentido son20: -

Aprobar, modificar o improbar 30 días antes de que entre en vigencia el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.

-

Decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesidades estatales y determinar las bases de recaudación.

-

Contraer, convertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna o externa. Para tal efecto, deberá escucharse siempre la opinión del Ejecutivo y de la Junta Monetaria.

-

Dictar acto aprobatorio para que cualquier entidad estatal pueda concluir negociaciones de empréstitos u otras formas de deudas, en el interior o exterior.

-

Aprobar o improbar proyectos de ley que sobre reclamos al Estado, por créditos no reconocidos, sean sometidos a su conocimiento por el Ejecutivo y señala enajenaciones especiales para su pago o amortización.

18 19

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Ibíd. P.153 Mijangos, J. Luis, Guía sobre prácticas parlamentarias, LEGIS. Guatemala. 2006. P. 15 Ibíd. P. 71-72 33

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-

Velar porque los créditos contra el Estado y sus instituciones, derivados de condenas de los tribunales, sean debidamente pagados.

-

Cuando el Ejecutivo lo solicita, se debe decretar reparaciones o indemnizaciones en caso de reclamo internacional, cuando no se haya acudido a arbitraje o juicio internacional.

-

Según artículo 171 de la CPRG, aprobar los tratados previo a su ratificación, convenios o cualquier otro arreglo internacional cuando obliguen financieramente al Estado en proporción que exceda el 1% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios o cuando el monto de la obligación sea indeterminado.

Esta función esencial del Congreso significa la aprobación y el control por parte del legislativo de presupuestos e inversiones, así como programas y proyectos realizados por el Ejecutivo. La función de fiscalización del Congreso debe partir de lo que establece el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, para determinar si las entidades gubernamentales cumplen o no con dichos lineamientos.

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Referencias bibliográficas • Acción Ciudadana, Función de Dirección Política y Representación del Congreso de la República, Guatemala. 2003 • Acción Ciudadana, Función Legislativa del Congreso de la República, Guatemala. 2003 • Alcántara, Manuel, Conferencia magistral “Los poderes legislativos en América Latina: situación actual y retos” en la IV Asamblea Anual Los Congresos Estatales y la Gobernabilidad en México www.comce.org/eventos/2007/ IV_asamblea_general_anual/documentos/ dr_manuel_alcantara.pd • Alcántara, Manuel, Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Fondo de Cultura Económica, México, 1995 • Alcántara, Manuel y Francisco Sánchez López, “Veto, insistencia y control político en América Latina,” en Perfiles Latinoamericanos, Nª 19, diciembre, 2001 •

Alcántara, Manuel, Funciones, procedimientos y escenarios: Un análisis del Poder Legislativo en América Latina, Universidad de Salamanca, 2005 • Alonso, María Elisa, “Partidos provinciales y formación de mayorías legislativas en América Latina”, www.usal.es/ ~dpublico/areacp/Doctorado0608/seminarios_invest/ alonso_semin.pdf •· Altman, David, “Crisis de gobernabilidad democrática: orígenes y mapa de lectura”, en Desarrollo Institucional para una gobernabilidad democrática, PNUD/Instituto Internacional de Gobernabilidad Democrática, Barcelona •

Calderón, Jorge y Hugo A. Muñoz, Guía para el control político y la fiscalización presupuestaria. Una aproximación al Congreso de la República de Guatemala. OEA. Guatemala. 2004

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• • • •

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Chasquetti, Daniel, “Democracia, Multipartidismo y coaliciones en América Latina: evaluando la difícil combinación”, en Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, CLACSO, 2001 Espinal, Rosario, “Democracia, gobernabilidad y partidos políticos en América Latina” en Partidos y clase política en América Latina en los 90, IIDH/ CAPEL Lanzaro, Jorge, Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina, CLACSO, 2001 Mijangos, J. Luis, Guía sobre prácticas parlamentarias, LEGIS. Guatemala. 2006 Murillo, Gabriel y Ruiz, Juan, “Gobernabilidad en América Latina: la desatanización de los partidos políticos”. en Partidos y clase política en América Latina en los 90, IIDH/ CAPEL Renui Vilamala, Joseph Maria, “Coaliciones Parlamentarias”. w w w. u c m . e s / i n f o / e u r o t h e o / d i c c i o n a r i o / C / coaliciones_parlamentarias.htm

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II. El presidencialismo multipartidista en Guatemala Introducción La configuración del régimen político en Guatemala, particularmente en lo que se relaciona con el ejercicio del presidencialismo multipartidista en nuestro país, en el contexto del proceso de transición a la democracia que se inició a mediados de la década de los años 80, ha atravesado por dos modalidades. Las mismas han estado vinculadas a la extensión del poder que el partido de gobierno ha alcanzado en cada caso; es decir, si se ha tratado de un partido mayoritario dominante en el Ejecutivo y el Legislativo, o si ha sido minoritario en el Legislativo, y por lo tanto obligado a constituir coaliciones o alianzas para buscar la gobernabilidad democrática. La experiencia de estos casi 22 años evidencia que durante los 5 gobiernos democráticamente electos que se han sucedido al frente del país se han experimentado las dos modalidades de presidencialismo multipartidista mayoritario y presidencialismo multipartidista pluralista a que se ha hecho referencia en el marco conceptual. La primera modalidad se caracteriza por el hecho que los partidos que ganaron la presidencia de la República en la segunda vuelta ya habían obtenido la mayoría absoluta de diputados en el Congreso en la primera ronda de las elecciones generales. Por consiguiente, dado que el partido de gobierno era dominante en ambos organismos, se configuró un sistema mayoritario.

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La segunda, por el contrario, se refiere al caso de los partidos que si bien ganaron la presidencia en la segunda oportunidad sólo habían obtenido una representación minoritaria en el Congreso en la primera vuelta, configurándose un presidencialismo multipartidista pluralista. En el contexto del régimen político guatemalteco, el control de la presidencia de la República es determinante para la conducción del proceso político nacional. Tal como lo indica la Constitución Política, el Presidente, a quien le compete ejercer las funciones del Organismo Ejecutivo por mandato del pueblo, es además el Jefe del Estado, representa la unidad nacional y debe velar por los intereses de toda la población de la República. Paralelamente, la misma Constitución le asigna al Congreso de la República una serie de funciones preponderantes en el proceso político, más allá de la tradicional función legislativa. En efecto, a la vez que es el espacio en que se ejerce la representación de los diversos intereses sociales, propicia el bienestar general, siendo por lo mismo la sede natural del debate nacional; adicionalmente, ejerce funciones clave de control y fiscalización del ejercicio del poder, principalmente por parte del Ejecutivo. En particular, los diputados –que son postulados por partidos políticos y forman parte de los respectivos bloques legislativos partidarios- son representantes del pueblo y dignatarios de la nación. A pesar del peso que tradicionalmente ha tenido el presidencialismo en el régimen político guatemalteco, la naturaleza de las atribuciones y funciones asignadas a ambos organismos, en el conjunto del diseño constitucional guatemalteco, presupone el imperativo de una visión y disposición de interdependencia y cooperación interinstitucional en el interés de los objetivos nacionales y de la necesaria gobernabilidad democrática. Esto sin menoscabo del papel que juega la oposición política del o los partidos que estén en competencia con el partido de gobierno. 38

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En los casos en que el partido de gobierno ha controlado la mayoría absoluta en el Congreso –sistema mayoritario- se han facilitado las oportunidades de cooperación interinstitucional. Sin embargo, también se han generado situaciones de dependencia del Congreso respecto al Ejecutivo, lo que ha desvirtuado la coordinación e interdependencia que naturalmente debe existir entre los dos organismos políticos del Estado, afectando el desenvolvimiento pleno de las funciones que corresponden al Legislativo, particularmente las de control y fiscalización del ejercicio del poder por parte del Ejecutivo y otras entidades del Estado. Una situación contraria se comenzó a vivir en Guatemala a partir del año 2004, cuando se transitó a un presidencialismo multipartidista en un contexto pluralista, en el que el presidente no contaba con el apoyo mayoritario de su partido en el Congreso. En efecto, la forma como el electorado votó determinó que ninguno de los partidos políticos contase con la mayoría absoluta de diputados, como había sido usual desde 1986 (con excepción del período 1991-96). Este mismo escenario se repetirá a partir de enero de 2008, con la ventaja que ahora se cuenta con mayor experiencia y madurez, por parte de los partidos políticos, para tratar con un partido de gobierno minoritario. Como se describe más adelante, esta realidad ha planteado la necesidad de establecer coaliciones y alianzas, lo que constituyó una novedad en el contexto del fuerte presidencialismo guatemalteco y un desafío para los partidos políticos representados en el Congreso. Sin embargo, se considera que ahora los partidos representados en el Organismo Legislativo cuentan con mayor experiencia en cuanto a las oportunidades y obstáculos que surgen en la gestión de un Legislativo de conformación multipartidaria, así como en lo que respecta a la cooperación o desencuentros con el Ejecutivo. 39

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GUATEMALA: Integración del Congreso de la República 2004 – 2008 Partido político

Diputados electos Situación al Variación noviembre 2003 15.11.07 GANA (PP, PSN Y MR) 47 * 24 ** - 23 FRG 43 29 - 14 UNE 32 31 -1 PAN 17 13 -4 PU 7 5 -2 ANN 6 4 -2 URNG 2 2 0 UD 2 2 0 DC 1 1 0 DIA 1 1 0 Otros Bloques*** 0 46 46 Totales 158 158 0 Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES, según Memoria de Elecciones Generales 2003, TSE y sitio web del Congreso de la República * Estos 47 diputados se distribuían así: Partido Patriota: 10, Partido Solidaridad Nacional: 7, Partido Movimiento Reformador: 5, y Movimiento 17: 25. ** Partido Gran Alianza Nacional, constituido en junio 2005 *** Durante el período 2004 – 2007 se independizaron y conformaron nuevos bloques en el Congreso: Partido Patriota (PP): 19 diputados; Unión de Cambio Nacionalista (UCN): 11; Independientes: 11; Encuentro por Guatemala (EG): 2; Movimiento Reformador (MR): 2; Bienestar Nacional (BIEN): 1

1. Los casos de presidencialismo multipartidista mayoritario en Guatemala En la breve historia del actual proceso democrático guatemalteco, iniciado a mediados de los años 80’s, son tres los casos en que el partido que conquistó la Presidencia del Organismo Ejecutivo también logró la mayoría absoluta de diputados en el Congreso de la República. Esto ocurrió en los gobiernos del Presidente Vinicio 40

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Cerezo y el Partido Democracia Cristiana Guatemalteca (1986-91), del Presidente Álvaro Arzú y el Partido de Avanzada Nacional (19962000) y del Presidente Alfonso Portillo y el Partido Frente Republicano Guatemalteco (2000-2004). En estos casos el dominio adquirido le permitió al partido gobernante establecer una correlación de fuerzas favorable a su visión y programa de gobierno, lo que por lo general le facilitó la aprobación de sus iniciativas de ley aún sin el concurso de otros partidos, logrando así cierta estabilidad. Sin embargo, esta modalidad no siempre contribuyó a una mayor gobernabilidad democrática. En la medida que no se consideró necesario gestionar amplios acuerdos, tal proceder excluyente más bien produjo, en ocasiones, tensiones y polarizaciones – tanto en el seno del propio partido gobernante como del propio Congreso, así como entre los partidos de oposición y el Ejecutivo, lo que fue percibido negativamente por la ciudadanía. A pesar de la similitud del patrón de estos tres casos, cada uno tuvo características diferenciadoras. Nos referimos en particular a la cohesión del grupo parlamentario del partido de gobierno y la lealtad de sus diputados; a la disposición a la apertura y colaboración con otras fuerzas políticas; y a la naturaleza del liderazgo ejercido por el respectivo presidente. Aunque en las elecciones generales de 1985 el partido Democracia Cristiana (DCG) logró el 51% de las curules disponibles en el Congreso de la República, lo que le habría permitido controlar dicho organismo unilateralmente, desde el inicio manifestó disposición a la apertura hacia otras fuerzas, minoritarias, a las que involucró en la conformación de las cinco juntas directivas del período 86-91.21 (Ver 21

Mientras que la primera junta directiva estuvo integrada por 9 miembros, las otras 4 lo fueron por 12. Un tercio de los cargos en las mismas fueron cedidos a partidos aliados ocasionales (UNO, PR, PSD, PDCN y grupo independiente) 41

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detalles en anexo “Nombres e identificación partidaria de los miembros de las juntas directivas del Congreso de la República, período 1986 – 2007”) Si bien inicialmente tal acción pudo ser un simple gesto de apertura, sin mayores implicaciones, a partir del segundo año se tornó indispensable para seguir controlando la mayoría, pues aunque en mínima escala este partido comenzó a perder algunos diputados por diversas razones. La situación se agudizó a partir del año 89, cuando varios diputados de la DCG se alejaron de la bancada oficial por discrepancias en torno a la elección del candidato presidencial de dicho partido para las elecciones generales de 1990. En todo caso, nunca se trató de verdaderas coaliciones, tal como se describen en el marco conceptual. En cuanto al liderazgo ejercido por el presidente Cerezo en el seno de su partido y el bloque legislativo, éste fue firme y eficaz. Esto fue el resultado de varias circunstancias. Por un lado, entre los años de 1978 y 1984 él había sido secretario general de la organización, lo que le dio ascendencia sobre la dirigencia partidaria y la mayoría de sus diputados. Por el otro, tuvo una estrecha relación de amistad y cooperación con quien ejerció la secretaría general de la organización durante todo el período de gobierno, lo que le garantizó la lealtad y disciplina partidaria. Sin embargo, como ya se mencionó, a raíz de la lucha que se desató en 1989 por la candidatura presidencial, la unidad partidaria se resquebrajó en el Congreso, dificultando los acuerdos entre éste y el Ejecutivo. Debe agregarse que adicionalmente el presidente Cerezo gozó en general de popularidad Todas estas circunstancias favorecieron el funcionamiento de la cooperación interinstitucional entre el Ejecutivo y el Legislativo durante el gobierno del partido DCG. Y fueron determinantes para enfrentar amenazas de diversa naturaleza, como varios intentos de golpe de 42

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Estado; la confrontación con el sector empresarial organizado, que se opuso férreamente a la reforma fiscal intentada por el gobierno DC en la segunda mitad del año 1987; y la amplia movilización impulsada por organizaciones sociales en 1988. Durante el gobierno del partido PAN, que inició su gestión con una mayoría del 53% de los diputados, también se practicó formalmente una política de apertura hacia otras fuerzas, aunque mucho más restringida, en lo que respecta a la participación en las cuatro juntas directivas correspondientes del Congreso de la República.22 El presidente Arzú, fundador y jefe indiscutido del PAN, también ejerció un fuerte liderazgo en su partido y su bloque de diputados, lo que facilitó la cooperación interinstitucional entre el Ejecutivo y el Legislativo. Durante su gestión concluyó la negociación para poner fin al conflicto interno de Guatemala y se suscribió el Acuerdo de Paz firme y duradera. También se discutió y aprobó, por el Congreso de la República, una iniciativa del Ejecutivo para reformar la Constitución, con el propósito de adecuarla a lo dispuesto en esta materia por los Acuerdos de Paz, reformas que no fueron aprobadas en la consulta popular efectuada a inicios del año 1999. Hacia finales de su mandato la influencia ejercida por el presidente sobre el Congreso y su partido fue contraproducente en lo que se relacionó con la dirección de la campaña partidaria de cara a las elecciones de 1999, habiéndose producido tensiones y conflictos con la dirigencia partidaria y el propio candidato presidencial que 22

En efecto, en las juntas directivas, de nueve miembros, en el primer año cedió 2 puestos a los partidos DC y MLN, así como a dos diputados independientes; en el segundo año cedió 2 puestos al FDNG y la DC; mientras que en el tercero y cuarto solo cedió uno (en el primer caso al MLN y en el segundo a un diputado independiente).

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aspiraba a sucederlo en la dirección del Ejecutivo. Adicionalmente, aunque los integrantes de la última junta directiva del Congreso aparentemente estaban supeditados a él, fue en su seno donde se gestó el movimiento que en diciembre de 1999 le arrebató a Arzú y su corriente el control del partido. GUATEMALA: Partidos de gobierno que han controlado la mayoría absoluta en el Congreso de la República, período 1986- 2004 Período de gobierno

Presidente y partido gobernante

Marco Vinicio Cerezo Arévalo DEMOCRACIA CRISTIANA GUATEMALTECA (DCG) 1996 - 2000 Álvaro Arzú Irigoyen PARTIDO DE AVANZADA NACIONAL (PAN) 2000 - 2004 Alfonso Portillo FRENTE REPUBLICANO GUATEMALTECO (FRG)

Diputados Con que inició su gestión

Diputados Con que concluyó

1986 - 1991

51/100 (51%)

n.d.

43/80 (53%)

42/80 (52%)

63/113 (55%)

59/113 (52%)

Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES según varias fuentes

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En cuanto al gobierno del FRG, éste tuvo algunas características que lo distinguen de las otras dos experiencias de partido dominante. Por un lado, el poder del partido se ejerció sobre todo en el ámbito legislativo y en los gobiernos municipales controlados por el partido. Mientras que su secretario general y líder indiscutido desempeñó la presidencia del Congreso durante los cuatro años del período gubernamental,23 el presidente Portillo nunca formó parte del círculo de poder real de la organización. Adicionalmente, diversos indicios a lo largo de toda la gestión evidenciaron diferencias, discrepancias y fisuras entre ambos polos de poder, a pesar que externamente se proyectaba una imagen monolítica. En este contexto, el FRG ejerció un control férreo del legislativo. Inició su gestión con la mayoría absoluta (55%) más alta de estas tres experiencias. Y ocupó todos los cargos de dirección de las cuatro juntas directivas, sin ceder ni una sola posición. Siendo bloque oficialista y mayoritario, desempeño un papel de cierta autonomía con respecto a las políticas del Ejecutivo. A la larga, esta situación mostró ser contraproducente para la gobernabilidad, pues no solo generó tensiones en el seno del Congreso sino que polarizó al país. 2. Los casos de presidencialismo multipartidista en un contexto pluralista Por el contrario, en los otros dos casos (1991-93 y 2004-2008), y en el que recién se acaba de conformar (2008-2012) el partido del candidato que alcanzó la presidencia no alcanzó la mayoría absoluta 23

Por iniciativa del bloque legislativo mayoritario del FRG, a inicios de su gestión se reformó el artículo 10 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo con el fin de permitir la reelección en los mismos cargos de los integrantes de la Junta Directiva. De esa cuenta, Ríos Montt ejerció la presidencia del Congreso durante el período 2000-04. Entre 1986 y el 2000 tal reelección no era posible. 45

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

en el seno del Legislativo. Esta situación de un presidente con un partido minoritario en el contexto de un Congreso multipartidista implicó la necesidad de gestionar diversas modalidades de concertaciones, acuerdos, coaliciones y alianzas políticas, muchas de ellas más bien coyunturales, para garantizar no solo el funcionamiento de dicho organismo, sino un esquema de cooperación con el Ejecutivo, y de esa forma establecer condiciones mínimas de estabilidad política para la gobernabilidad democrática.24 La presidencia de Jorge Serrano (1991-93) fue un caso extremo de presidencialismo multipartidista en un contexto pluralista. Al contar su partido MAS únicamente con el 15% de los diputados al inicio de su gestión, las circunstancias lo orillaron a plantear dos coaliciones, una a nivel del Ejecutivo y otra en el Congreso. En el primero involucró a los partidos PAN (que dirigió los ministerios de Relaciones Exteriores y Comunicaciones), FRG (que tuvo a su cargo el Ministerio de Gobernación) y PSD (que dirigió el Ministerio de Trabajo). Tanto el PAN como el PSD designaron a sus entonces secretarios generales, Álvaro Arzú y Mario Solórzano Martínez, para ejercer las carteras de Relaciones Exteriores y de Trabajo, respectivamente, lo que da un indicio del nivel político de la coalición. Sin embargo, el FRG se retiró a mediados del primer año, el PAN lo hizo en el primer semestre de 1992, mientras que el PSD se retiró en mayo de 1993 cuando Serrano intentó subvertir el orden constitucional. Las coaliciones que se promovieron en el Congreso fueron distintas a la que se constituyó en el Ejecutivo. En el primer año se estableció

24

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En similares condiciones se desarrolló también la gestión del Presidente Ramiro de León (1993-1996) quien gobernó mediante la gestión de acuerdos de cooperación con el Congreso, sin disponer ni siquiera de un partido propio como tal.

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una integrada por el MAS, el PDCG (que ejerció la presidencia del Congreso a través de Catalina Soberanis) y el PAN, con el apoyo del FRG y el MLN. El partido que contaba con la primera minoría de diputados, la UCN, que en un principio contempló participar en la coalición, a cambio de ejercer la presidencia del Legislativo, se ubicó finalmente en la oposición. En el segundo y tercer año el PAN y el FRG, reflejando lo ocurrido a nivel del Ejecutivo, pasaron a la oposición, mientras que la UCN se incorporó a la coalición integrada por los partidos MAS y DCG (ejerciendo incluso la presidencia con Edmond Mulet en 1992). Esta primera experiencia de un gobierno minoritario, lamentablemente, fue minada por el tráfico de influencias y la corrupción, habiendo desembocado, después de la caída de Serrano, en lo que se denominó el proceso de “depuración” del Congreso. Como se sabe, el mismo se resolvió mediante la aprobación de una reforma constitucional que permitió convocar a elecciones extraordinarias de diputados, en agosto de 1994, los cuales tomaron posesión en septiembre, con lo que se disolvió la legislatura que debió haber regido en todo el período 1991-96. Durante el gobierno de Serrano se iniciaron formalmente las negociaciones de paz con la URNG, lo que atrajo la atención y apoyo de la comunidad internacional, se creó el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) y se impulsaron otras iniciativas de importancia. Sin embargo, tropezó con dificultades para sustentar la coalición parlamentaria sobre un liderazgo democrático y maduro, con bases objetivas y transparentes, por lo que su credibilidad (aunque también la de los partidos coligados) se erosionó aceleradamente, lo que lo condujo a intentar un cambio en la correlación de fuerzas mediante un fallido golpe de Estado institucional.

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Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

La experiencia de un presidencialismo multipartidista con partido gubernamental minoritario, vivida durante el gobierno saliente del Presidente Oscar Berger (2004-098) ha sido diferente y desafiante. GUATEMALA: Partidos de gobierno que no han controlado la mayoría absoluta en el Congreso de la República, período 1991- 2007 Período de gobierno

Presidente y partido gobernante

1991 - 1994

Jorge Serrano Elías MOVIMIENTO DE ACCIÓN SOLIDARIA (MAS) Oscar Berger Perdomo Coalición GRAN ALIANZA NACIONAL (GANA) -2004- y partido GANA –2005-07Álvaro Colom Caballeros UNIDAD NACIONAL DE LA ESPERANZA (UNE)

2004 - 2008

2008 - 2012

Diputados Con que inició su gestión

18/116 (15%)

11/116 ( 9%)

(Coalición PP, (Partido GANA) PSN y MR) 24/158 (15%) 47/158 (29%)

51/158 (32%)

Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES, según varias fuentes 48

Diputados Con que concluyó

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Después de dos gobiernos mayoritarios continuos, se conformó un Congreso con diputados representantes de 10 fuerzas políticas en el que ninguna alcanzó la mayoría absoluta.25 Contando, al momento de iniciar su gestión, solo con el 29% del total de diputados integrantes del Congreso era evidente que su gobierno minoritario requería de un acuerdo político partidario en el Congreso. Este gobierno tuvo una particularidad adicional, pues su base de apoyo estaba conformada por una coalición de 3 partidos (PSN, PP y MR, más un grupo no partidario, el M-17), los que desde un inicio evidenciaron dificultad para cooperar entre ellos. Esto no solo afectó el propio desempeño de la coalición gubernamental en el Congreso, sino que generó situaciones de tensión con otros partidos y entre los organismos Legislativo y Ejecutivo.26 Fue en ese contexto que se propició una coalición legislativa, que en un principio aspiró a durar por lo menos dos años. La iniciativa de lo que se conoció como “Convenio político de gobernabilidad”, 25

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Entre otros factores, esto fue resultado del llamamiento al voto cruzado en las elecciones de noviembre 2003 hecho por diversos sectores, que planteaban la inconveniencia de continuar con “las aplanadoras” de los partidos mayoritarios. La coalición Gran Alianza Nacional (GANA), integrada por los partidos Patriota (PP), Solidaridad Nacional (PSN) y Movimiento Reformador (MR), así como por el movimiento 17 (M-17) se caracterizó por la inestabilidad, desde que se constituyó en el segundo trimestre de 2003. Un año después, a tan solo 5 meses de haber tomado el poder, el PP abandonó la coalición y pasó a la oposición. En junio de 2005 el PSN se convirtió en el Partido GANA. Sin embargo, la mayor parte de los integrantes y diputados del PSN se sintieron marginados en el seno del nuevo partido, por lo que en abril 2006 abandonaron el partido, constituyendo la “Bancada Solidaridad”. A fines de ese año ésta participó en la conformación de la Junta Directiva 2007-08 del Congreso, contribuyendo a dejar afuera de la misma a la GANA. En la campaña de 2007 la mayoría de “Solidaridad” confluyó en el PP, que llevó como su candidato a la vicepresidencia al fundador del PSN. Por su parte, el MR, que en este proceso tuvo un papel marginal, abandonó la coalición con el Partido GANA en agosto 2006. 49

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fue un acuerdo formal suscrito entre la coalición gubernamental GANA y los partidos opositores UNE y PAN.27 El mismo fue un acuerdo político y programático novedoso, que lamentablemente solo tuvo plena aplicación durante los primeros 5 meses del año 2004. Entre sus novedades resalta que estaba concebido como un convenio para el gobierno y funcionamiento del Congreso de la República; tenía como marco de referencia la Agenda Nacional Compartida, suscrita por 20 partidos políticos en octubre de 2003; contemplaba una agenda parlamentaria específica; y establecía un proceso para integrar juntas directivas pluralistas durante los primeros dos años. Durante el segundo y tercer año de este gobierno la coalición gubernamental impulsó dos experimentos diferentes a nivel legislativo (habiendo logrado ejercer la presidencia del Congreso en ambos casos, a través de Jorge Méndez Herbruger). En el año 2005 involucró a cuatro partidos (FRG, PP, UNE y Unionista) en la composición de la Junta Directiva del Congreso, mientras que en el 2006 ensayó con el PAN, el Bloque “Integracionista” 28 y el Unionista. Durante el actual período 2007-08 por primera vez el partido de gobierno no forma parte de la Junta Directiva del Congreso, como resultado de un acuerdo de la mayoría de partidos de oposición, que deliberadamente lo excluyeron. Tal junta está integrada por diputados de tres partidos (PAN, FRG y Unionista), más el Bloque

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De hecho este convenio se concibió originalmente en un escenario de conquista de la presidencia de la República por parte de la UNE. Diputados independientes escindidos del FRG, que a fines de ese año se convirtieron en el Bloque del nuevo partido UCN.

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“Solidaridad”.29 Este acuerdo contó con el apoyo externo de los partidos UNE y Patriota, que a cambio solicitaron la presidencia de varias comisiones. Dos factores han afectado adicionalmente, durante este gobierno, el proceso de generación de condiciones para propiciar la cooperación y coordinación interinstitucional. El primero ha sido el fenómeno del transfuguismo de un buen número de diputados (alrededor de 70 se han cambiado de bloque parlamentario en esta legislatura), lo que ha provocado una inestabilidad en cuanto a la correlación de fuerzas y la garantía de mantenimiento de los acuerdos. Y el segundo ha sido el insuficiente número de operadores políticos que faciliten canales de comunicación y propicien acuerdos con visión estratégica de Estado, tanto en el Ejecutivo como en el Congreso. Sin embargo, resulta sorprendente que a pesar de tal inestabilidad de coaliciones y alianzas, el gobierno del presidente Berger no sufriera mayores embates o crisis de gobernabilidad; en ello seguramente influyó la simpatía generada por el presidente y su estilo afable y sencillo. Incluso se logró que el Congreso de la República aprobara leyes tan importantes como el Tratado de Libre Comercio de Centroamérica con Estados Unidos (DR-CAFTA), las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, el Registro Nacional de las Personas, el INACIF, la DIGICI, contra el Crimen Organizado, de Adopciones y la CICIG. De conformidad con los resultados de las elecciones legislativas efectuadas el 9 de septiembre de 2007, nuevamente se conformará, a partir de enero de 2008, un presidencialismo multipartidista pluralista, 29

Compuesto por diputados originalmente postulados por el PSN, convertido posteriormente en el partido GANA, que como ya se indicó se sintieron marginados, hasta que decidieron abandonar su partido en abril 2006.

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en el que el partido del Presidente de la República, aunque tiene la primera mayoría relativa, es minoritario en el Congreso. En efecto, mientras que el candidato presidencial de la UNE, que logró el primer lugar, obtuvo en esa oportunidad el 28.25% de los votos válidos, su partido logró 51 diputados, lo que equivale al 32% de integrantes de dicho organismo.

GUATEMALA: Diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 2008 - 2012 Partido político

Diputados electos

% Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) 51 32 % 2 Gran Alianza Nacional (GANA) 37 23 % 3 Partido Patriota (PP) 29 18 % 4 Frente Republicano Guatemalteco (FRG) 14 9% 5 Partido Unionista (PU) 7 4% 6 Centro de Acción Social (CASA) 5 3% 7 Unión de Cambio Nacionalista (UCN) 5 3% 8 Encuentro por Guatemala (EG) 4 3% 9 Partido de Avanzada Nacional (PAN) 3 2% 10 Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) 2 1% 11 Unión Democrática (UD) 1 1% Total 158 100 % Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES de acuerdo con datos del sitio web del TSE 1

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GUATEMALA: Comparación de resultados entre los dos candidatos con mayor votación en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1990, 2003 y 2007 Elección presidencial, primera vuelta 1990

Candidato con primera mayoría

Candidato con segunda mayoria

Jorge Carpio Nicolle Jorge Serrano Elías 399,679 votos 375,119 votos 25. 72 % 24.14 % 2003 Oscar Berger Perdomo Álvaro Colom Caballeros 921,316 votos 707,635 votos 34.32 % 26.36 % 2007 Álvaro Colom Caballeros Otto Pérez Molina 926,236 votos 771,813 votos 28. 25 % 23. 54 % FUENTE: Elaboración del DISOP/ASIES, con información del TSE Nota: En cada año se ha resaltado el nombre del candidato que en la segunda vuelta resultó electo Presidente de la República

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3. Realidades y desafíos de cara al período 2008- 2012 “(...) El Presidente y Vicepresidente electos y sus colaboradores deberán afinar sus políticas y acciones orientadas a cumplir sus promesas electorales; sin embargo, ahora ya no son candidatos y sus políticas y posibles acciones deberán pasar por el tamiz de las posibilidades reales relativas a la capacidad financiera y administrativa, pero sobre todo, a la viabilidad política de sus propósitos, en donde será no solo deseable, sino imperativo, buscar en consenso, la comprensión y el apoyo, en todo el espectro político. Vale la pena recordar el discurso del expresidente español, Felipe González, en el ENADE 2007, cuando relató que, en el inicio de su gobierno, contaba con una sólida mayoría con la que podría haber aprobado políticas a su antojo, las que, no obstante, sometió a consideración de las fuerzas políticas en el Parlamento, para asegurar consensos que merecieran convertirlas en políticas y decisiones de Estado, para hacer de España una nación previsible. Es claro que buenas partes del esfuerzo debe desplegarse en la búsqueda de consensos políticos en el Congreso de la República, en donde los diferentes bloques deberán responder con lealtad, responsabilidad y madurez, a la muestras de civismo que millones de ciudadanos han dado con su ejemplar participación en el proceso electoral (...)” Lizardo Sosa López Columna de Opinión, El Periódico, 06.11.07, pág. 13 (Subrayado del DISOP). En el contexto de lo brevemente expuesto, se considera conveniente, en el actual período de transición, propiciar una reflexión sobre las lecciones aprendidas y los desafíos que en materia de

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fortalecimiento institucional y de contribución a la gobernabilidad democrática le corresponde enfrentar y aprovechar a los partidos políticos, como los responsables principales del funcionamiento adecuado de los organismos Legislativo y Ejecutivo, de cara a los retos que la consolidación de la democracia, las prioridades del desarrollo y las exigencias de la paz le plantean a la sociedad guatemalteca. Ya es un lugar común afirmar que los partidos políticos, el Congreso y el Ejecutivo son actores centrales en la elaboración de políticas. Por consiguiente, una disposición entre ellos para la cooperación en función de los intereses y objetivos nacionales es indispensable. Esta cooperación será más efectiva en la medida que el presidente, en tanto postulado y respaldado por un partido con visiones y propuestas específicas, como los partidos de oposición, dispongan de proyectos político y plataformas programáticas. Esto es clave para la determinación de pactos, acuerdos y agendas compartidas, en el natural reconocimiento y respeto de la diversidad de enfoques e intereses que cada quien representa. Las funciones clave que estos actores centrales ejercen, de representación democrática, de definición de agendas políticas, y de formulación, adopción y ejecución de políticas, constituyen un imperativo para la búsqueda de entendimientos y acuerdos. Esto implica la determinación o reconocimiento de ciertas reglas y condiciones de juego. La capacidad del Congreso en cuanto a desarrollar de manera efectiva sus funciones intrínsecas, depende tanto del compromiso de sus integrantes de fortalecerlo institucionalmente como del reconocimiento de los diversos sectores de poder de su carácter de órgano más representativo de la voluntad popular. Esta definición

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es importante para enfrentar el descontento ciudadano en cuanto al funcionamiento del Congreso y del propio proceso legislativo. El compromiso implícito se relaciona directamente con los diputados que lo integran como con los partidos que aquellos representan. En este sentido, partidos más institucionalizados, que cuenten con un proyecto político y una propuesta programática correspondiente, con cohesión interna y efectiva articulación con la sociedad, estarán más dispuestos a dialogar y concertar propuestas y agendas legislativas, en función de impulsar políticas públicas que contribuyan al desarrollo nacional. Esa voluntad política de renovar al congreso, sobre todo en el desarrollo de sus funciones políticas, más allá de lo técnico y tecnológico, es esencial para la gobernabilidad del país. Es obvio, por supuesto, que el grupo parlamentario afín al gobierno, por ser del mismo partido o de una alianza que lo apoya, buscará facilitar el cumplimiento del programa de gobierno, sin que eso deba significar renunciar o descuidar la función de control y fiscalización que por naturaleza le corresponde al órgano legislativo del Estado. Por su parte, el o los bloques legislativos de los partidos que se hayan colocado en la oposición buscarán señalar que el gobierno no solo no está cumpliendo con lo que se comprometió a ejecutar, o lo está haciendo de manera deficiente, sino que además buscará demostrar que no se están atendiendo los objetivos nacionales ni las necesidades prioritarias de la población. En ambos casos se requiere, se insiste, que los partidos cuenten con propuestas concretas, porque en esa medida se favorecerá y tendrá sentido el debate programático, incluso en términos del discernimiento de la opinión pública, por su impacto en los juicios de valor político que la misma se va formando. En la medida que todo esto se haga mediante el empleo de métodos democráticos, 56

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se contribuirá al fortalecimiento de la gobernabilidad y del fortalecimiento del proceso democrático. En la situación que existirá a partir de 2008 esto es clave. Al respecto, la cuestión central implica definir el rol político que se desea dar al Congreso, así como todo lo relativo al funcionamiento de los procesos internos, para que sea más representativo y eficiente. El primer ámbito implica a los partidos y al mismo Ejecutivo, mientras que el segundo a los órganos directivos, comisiones y diputados en general. El primero implica diálogo, búsqueda de acuerdos y ejecución de compromisos. Su consecuencia sería un Congreso más sólido y con mayor credibilidad y aprecio ciudadanos.

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Roberto Adolfo Valle Valdizán Leonel Brolo Campos José Rolando Colop García Nery Morales Gavarrete Fernando Enrique de León Marina de Martinez

Primer secretario Segundo secretario

Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario

Partido político Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Coalición del Movimiento de Liberación Nacional (MLN) – Partido Institucional Democrático (PID) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Coalición del Partido Democrático de Cooperación Nacional (PDCN) y Partido Revolucionario (PR) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Democrático de Cooperación Nacional (PDCN) Partido Socialista Democrático (PSD) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)

Fuente: Diario de sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 14 de enero de 1986

Nombre Luis Alfonso Cabrera Hidalgo Alfonso Alonzo Barillas Elián Darío Acuña Alvarado Héctor Aragón Quiñonez

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1986 – 1987

JUNTAS DIRECTIVAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PERÍODO 1986 – 1991

NOMBRES E IDENTIFICACIÓN PARTIDARIA DE LOS MIEMBROS DE LAS

ANEXO 1

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José Guillermo Morales Silva Miguel Angel Montepeque Contreras Francisco Colop García

Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

Partido político Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Independiente* Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Independiente** Partido Socialista Democrático (PSD) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Democrático de Cooperación Nacional (PDCN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) *** Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)

Fuente: Congreso de la República de Guatemala. Memoria de labores. Período Legislativo 1987 – 1988 * Diputado originalmente electo por la Unión del Centro Nacional (UCN) ** Diputado originalmente electo por la coalición Movimiento de Liberación Nacional (MLN) - Partido Institucional Democrático (PID) *** Diputado originalmente postulado por la coalición PDCN - PR

Nombre Ricardo Gómez Gálvez Roberto Valle Valdizán F. Antonio Hernández Valencia Pedro Adolfo Murillo Delgado José Francisco López Vidaurre Miguel Angel Ponciano Castillo Héctor Salvador Vásquez Gómez Ramiro Leal Espinoza Juan Lisandro Morales Gavarrete

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1987 – 1988

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Partido político Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Revolucionario (PR) Partido Democrático de Cooperación Nacional (PDCN) Otto Guillermo Baechli Rodríguez Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Carlos Benjamín Escobedo Rodríguez Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Miguel Angel Ponciano Castillo Unidad Nacionalista Organizada (UNO) Carlos Enrique Chavarría Pérez Partido Revolucionario (PR) Guillermo Ruiz Suárez Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Guillermo Villar Anleu Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Silverio de León López Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)

Nombre Alfonso Alonzo Barrillas Ana Catalina Soberanis Reyes Eduardo Tager Matus Enrique Arturo Claverie Delgado Pedro Leonel Brolo Campos

Fuente: Congreso de la República de Guatemala. Memoria de Labores 1988 - 1989

Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1988 – 1989

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Nombre José Fernando Lobo Dubón Marco Antonio Dardón Castillo Elián Darío Acuña Alvarado German Scheel Montes Ramiro García de Paz Nery Noel Morales Gavarrete Jorge Luis Archila Amézquita Francisco Waldemar Hidalgo Ponce Claudio Coxaj Tzum Héctor Salvador Vásquez Jorge René González Argueta Diego Velasco Brito

Partido político Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Independiente* Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Socialista Democrático (PSD) ** Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Socialista Democrático (PSD) Partido Revolucionario (PR) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)

Fuente: Congreso de la República de Guatemala. Memoria de Labores 1989 – 1990 * Diputado originalmente electo por el partido Unión de Centro Nacional (UCN) ** Diputado originalmente electo por la coalición PDCN - PR

Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

Cargo

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1989 – 1990

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre Marco Antonio Dardón Castillo Carlos Enrique Chavarria Pérez Otto Francisco Cerezo Calderón Jorge Ovidio Cordón Franco Hermes Marroquín Campos Sara Marina Gramajo Miguel Angel Ponciano Castillo Ana María Xuya Cuxil Nicolás Salguero Cámbara Gilberto Morales Felix Gándara Girón Fermín Gómez

Partido político Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Revolucionario (PR) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Revolucionario (PR) Unión Nacionalista Organizada (UNO) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Independiente* Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido Nacional Renovador (PNR)

Fuente: Diario de sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 14 de enero de 1990 * Diputado originalmente electo por la coalición Movimiento de Liberación Nacional (MLN) - Partido Institucional Democrático (PID)

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1990 – 1991

ASIES

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1986 DCG DCG DCG MLN-PID DCG PDCN- PR DCG PDCN PSD DCG

1987 DCG DCG DCG IND DCG IND PSD DCG PDCN DCG MAS DCG

Fuente: Elaboración DISOP/ASIES Nota: se resalta el partido de gobierno durante el período

Cargo en la Junta Directiva Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario Sexto Secretario Séptimo Secretario Octavo Secretario

1988 DCG DCG DCG PR PDCN DCG DCG UNO PR DCG DCG DCG

1989 DCG DCG DCG IND DCG PSD DCG DCG DCG PSD PR DCG

1990 DCG PR DCG DCG DCG PR UNO DCG IND DCG DCG PNR

GUATEMALA: Distribución de cargos, por partido político, en las juntas directivas del Congreso de la República, Legislatura 1986 -1990

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

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Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

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Nombre Ana Catalina Soberanis Reyes Romeo Antonio Escalante Leiva Manuel Arturo Soto Aguirre Carlos Alberto García Regás Carlos B. Escobedo Rodríguez Joaquín Lorenzo Bámaca González Rafael Eduardo Barrios Flores Jorge Eduardo García Salas Calderón Cesar Augusto Porres Lessing Oscar Vinicio Villar Anleu Juan José Alfaro Lemus César Augusto Paiz Gómez

Partido político Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) * Partido de Avanzada Nacional (PAN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Independiente* * Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Movimiento de Liberación Nacional (MLN)

Fuente: Congreso de la República de Guatemala. Memoria de Labores 1991 – 1992 * Diputado originalmente electo por la coalición Frente Republicano Guatemalteco (FRG) - Partido Institucional Democrático (PID) – Frente de Unidad Nacional (FUN) ** Diputado originalmente electo por la coalición Frente Republicano Guatemalteco (FRG) - Partido Institucional Democrático (PID) – Frente de Unidad Nacional (FUN)

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1991 – 1992

NOMBRES E IDENTIFICACIÓN PARTIDARIA DE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PERÍODO 1991 – 1996

ASIES

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Edmond Mulet Luís López Maldonado Carlos Alarcón Monsanto Leonel Brolo Campos Luís Ernesto Contreras Eduardo Rottman Ruíz José Manuel Alvarez Evelio Fuentes Orozco Mario Gonzáles Jurado Jaime Recinos Everado Ramírez Yat Helio Canales Oliva

Nombre

Partido político Unión del Centro Nacional (UCN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Unión del Centro Nacional (UCN) Unión del Centro Nacional (UCN) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Unión del Centro Nacional (UCN) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Liberación Nacional (MLN)

Fuente: Diario de sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 14 de enero de 1992

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1992 – 1993

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre José Fernando Lobo Dubón Luís Ernesto Contreras Ramos Herlindo Alvarez del Cid Diego López de León Julio Roberto Paiz Bolaños Mario Hugo Miranda Fuentes Dimas de León Paredes Carlos Arroyave Cerna José Eduardo Matute Estrada Fernando Pereira Gudiel Eduardo Tager Matus Julio David Díaz Chay

Partido político Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Unión del Centro Nacional (UCN) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Unión del Centro Nacional (UCN) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Unión del Centro Nacional (UCN) Coalición PSD – AP 5 Unión del Centro Nacional (UCN)

Fuente: Diario de sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 14 de enero de 1993

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1993 – 1994

ASIES

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Nombre Partido político Oscar Vinicio Villar Anelu Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Jorge Alberto Monroy Unión del Centro Nacional (UCN) Marco Tulio Mérida y Mérida Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Juan Francisco Alfaro Mijangos Unión del Centro Nacional (UCN) Clodoveo Domínguez de León Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) José Eduardo Méndez Pinelo Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Francisco Reyes Ixcamey Frente Democrático Popular (FDP) * Rafael Oliveros Ramírez Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Edna Alicia Orellana Villareal de Ruano Unión del Centro Nacional (UCN) Felipe Franco Trujillo Movimiento de Acción Solidaria (MAS) José Carlos Acevedo Chavarría Unión del Centro Nacional (UCN) José Luis Aguirre Quinteros Partido Institucional Democrático (PID) **

Fuente: Diario de sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 13 de septiembre de 1994 * Diputado originalmente electo por la coalición Frente Republicano Guatemalteco (FRG) - Partido Institucional Democrático (PID) – Frente de Unidad Nacional (FUN) ** Diputado originalmente electo por la coalición Frente Republicano Guatemalteco (FRG) - Partido Institucional Democrático (PID) – Frente de Unidad Nacional (FUN)

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República, Enero – Septiembre 1994

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre Arabella Castro Quiñonez de Comparini Carlos Alberto García Regás Cesar Leonel Soto Arango Juan Alberto Salguero Cambara Emilio Saca Dabdoud Rudio Lecsan Mérida Herrera Rafael Eduardo Barrios Flores Zury Manfredo Maldonado Hip Cesar Augusto Fortuny Ardón Ricardo Napoleón Morales Millares Macario Efraín Oliva Muralles Mynor Estuardo López Rodríguez

Partido político Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Liberación Nacional (MLN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Unión Democrática (UD) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Movimiento de Liberación Nacional (MLN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN)

Fuente: Diario de sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 13 de septiembre de 1994 Nota: Esta Junta Directiva tomó posesión al instalarse un nuevo Congreso el 13 de septiembre de 1994, luego de las elecciones parlamentarias extraordinarias efectuadas el 14 de agosto de ese mismo año

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República, Septiembre 1994 – Enero 1995

ASIES

71

72

Nombre José Efraín Ríos Montt Juan Francisco Reyes López Lizardo Arturo Sosa López Enriqueta Diaz Lanuza de Rodas José Fernando García Bravatti Mario Israel Rivera Cabrera Carlos Leonel Moscoso Machorro Juan Filiberto Molina Palacios Humberto García Serrano Francisco Ricardo Mérida Orozco Aura Marina Otzoy Colaj Jorge Mario Bonilla Martínez

Partido político Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)* Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)

Fuente: Congreso de la República de Guatemala. Memoria de Labores 1995 – 1996 *Durante el ejercicio de su función renunció al bloque legislativo de la DCG, incorporandose al del FRG

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Sexto secretario Séptimo secretario Octavo secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1995 – 1996

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

1991 DCG MAS FRG PAN DCG MAS PAN IND MAS DCG MAS MLN

1992 UCN DCG MAS UCN UCN MAS DCG DCG UCN MAS DCG MLN

Fuente: Elaboración DISOP/ASIES Nota: se resalta el partido de gobierno durante el período

Cargo en la Junta Directiva Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario Sexto Secretario Séptimo Secretario Octavo Secretario

1993 DCG UCN MAS MAS MAS DCG UCN MAS DCG UCN PSD – AP5 UCN

1994 DCG UCN MAS UCN DCG DCG FDP MAS UCN MAS UCN PID

1994 PAN PAN DCG MLN PAN UD PAN DCG PAN MLN PAN PAN

GUATEMALA: Distribución de cargos, por partido político, en las juntas directivas del Congreso de la República, Legislatura 1991 -1996 1995 FRG FRG DCG FRG FRG DCG DCG DCG FRG DCG FRG DCG

ASIES

73

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

74

ASIES

75

76

Nombre Carlos Alberto García Regás Jorge Rolando Barrientos Pellecer Rafael Rolando Barrios Flores Rudio Lecsan Mérida Herrera Enrique Alejos Close Froylán Miguel Villatoro San José Macario Efraín Oliva Muralles Ana María Villegas de Fortín Mario Isidoro Sarceño Jiménez

Partido político Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Independiente* Partido de Avanzada Nacional (PAN) Independiente** Partido de Avanzada Nacional (PAN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Liberación Nacional (MLN)

Fuente: Congreso de la República de Guatemala. Memoria de Labores 1996 – 1997 * Diputado electo por el partido Unión Democrática (UD) ** Diputado electo por el partido Unión del Centro Nacional (UCN)

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1996 – 1997

NOMBRES E IDENTIFICACIÓN PARTIDARIA DE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PERIODO 1996 – 2000

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre Arabella Castro Quiñones Rafael Eduardo Barrios Flores Arturo Guillermo De La Cruz Gelpcke Rosalina Tuyuc Velázquez Francisco Javier Castellanos De León Angel Mario Salazar Mirón Mauricio Nohé León Corado César Augusto Fortuny Ardón Everardo Ramírez Yat

Partido político Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Frente Democrático Nueva Guatemala (FDNG) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)

Fuente: Congreso de la República de Guatemala. Memoria de Labores 1997 – 1998

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1997 – 1998

ASIES

77

78

Nombre Rafael Eduardo Barrios Gladys Anabella de León Jorge Rolando Barrientos Mario Hugo Miranda Mario Fernando Flores Rubén Darío Morales Mario Isidoro Sarceño Mario Arturo Portillo Víctor Leonel Ramírez

Partido político Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Movimiento de Liberación Nacional (MLN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN)

Fuente: Diario de sesiones del Congreso de la República de Guatemala, 14 de enero de 1998

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1998 – 1999

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre Leonel Eliseo López Rodas Domingo Salvador Rodas Soto Rubén Darío Morales Véliz Ana María Villegas de Fortín Arturo Guillermo De La Cruz Gelpcke Jorge Enrique Passarelli Urrutia Antonio Ochoa Francisco Luís Enrique González Villatoro Leonardo Macario González

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva1999.asp * Diputada originalmente electa por el partido Democracia Cristiana Guatemalteca

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario

Partido político Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Independiente * Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN)

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 1999 – 2000

ASIES

79

80

1996 PAN PAN PAN IND PAN IND PAN DCG MLN

1997 PAN PAN PAN FDNG PAN PAN PAN PAN DCG

Fuente: Elaboración DISOP/ASIES Nota: se resalta el partido de gobierno durante el período

Cargo en la Junta Directiva Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario

1998 PAN PAN PAN DCG PAN PAN MLN PAN PAN

1999 PAN PAN PAN IND PAN PAN PAN PAN PAN

GUATEMALA: Distribución de cargos, por partido político, de las juntas directivas del Congreso de la República, Legislatura 1996 -1999

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

81

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

82

Nombre José Efraín Ríos Montt César Leonel Soto Arango Zury Ríos Montt Sosa Luis Alfonso Rosales Marroquín Carlos Rodolfo Wholers Monroy Carlos Humberto Hernández Rubio Gumercindo Donis Revolorio José Leopoldo Cruz Clavería Sulema Frine Paz de Rodríguez

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2000.asp

Cargo Presidente Primer vicepresidente Segundo vicepresidente Tercer vicepresidente Primer secretario Segundo secretario Tercer secretario Cuarto secretario Quinto secretario Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente

Partido político Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2000 – 2001

NOMBRES E IDENTIFICACIÓN PARTIDARIA DE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PERIODO 2000 - 2004

(FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG)

ASIES

83

84

Nombre José Efraín Ríos Montt Luis Alfonso Rosales Marroquín Zury Ríos Montt Sosa Ramiro de León Carpio Carlos Rodolfo Wohlers Monroy Rudio Lecsan Mérida Herrera Edgar Alberto Herman Morales Jorge Alfonso Ríos Castillo Carlos Enrique Bautista Godínez

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2001.asp

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segunda Vicepresidenta Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente

Partido político Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG) Republicano Guatemalteco (FRG)

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2001 – 2002

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre José Efraín Ríos Montt Carlos Humberto Hernández Rubio Zury Ríos Montt Sosa Jorge Arévalo Valdez Haroldo Eric Quej Chen Aura Marina Otzoy Colaj Juan Luis González García Edgar Leonel Rodríguez Lara Marvin Haroldo García Buenafé

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2002.asp

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segunda Vicepresidenta Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente

Partido político Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2002 – 2003 (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG)

ASIES

85

86

Nombre José Efraín Ríos Montt Carlos Humberto Hernández Rubio Zury Mayté Ríos Montt Jorge Arévalo Valdez Haroldo Eric Quej Chen Enrique Pinto Martínez Gloria Marina Barillas Carías Carlos Enrique Tevalán de León Luis Fernando Pérez Martínez

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2003.asp

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segunda Vicepresidenta Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente Frente

Partido político Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco Republicano Guatemalteco

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2003 – 2004 (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG) (FRG)

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

2000 FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG

2001 FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG

Fuente: Elaboración DISOP/ASIES Nota: se resalta el partido de gobierno durante el período

Cargo en la Junta Directiva Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario

2002 FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG

2003 FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG FRG

GUATEMALA: Distribución de cargos por partido político en las juntas directivas del Congreso de la República, Legislatura 2000 -2004

ASIES

87

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

88

ASIES

89

90

Nombre Francisco Rolando Morales Chávez Rubén Dario Morales Veliz Jorge Méndez Herbruger Gudy Rivera Estrada Sergio Leonel Celis Navas Carlos Baldemar Barrillas Herrera José Conrado García Hidalgo Adolfo Otoniel Fernández Escobar Manuel Antonio Baldizón Méndez

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2004.asp

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario

Partido político Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Gran Alianza Nacional (GANA) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Gran Alianza Nacional (GANA) Gran Alianza Nacional (GANA) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Partido de Avanzada Nacional (PAN)

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2004 – 2005

NOMBRES E IDENTIFICACIÓN PARTIDARIA DE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PERÍODO 2004 - 2007

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre Jorge Méndez Herbruger Alejandro Maldonado Aguirre Edgar Leonel Rodríguez Lara Ingrid Roxana Baldetti Elías Mauricio Nohé León Corado Luis Fernando Pérez Rojas Héctor Julio Pérez Rojas Carlos Alberto Solórzano Rivera Francisco Javier Del Valle

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2005.asp

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario

Partido político Gran Alianza Nacional (GANA) Partido Unionista (PU) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Partido Patriota (PP) Gran Alianza Nacional (GANA) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Partido Patriota (PP) Movimiento Reformador (MR)

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2005 – 2006

ASIES

91

92

Nombre Jorge Méndez Herbruger Oliverio García Rodas Baudilio Elinohet Hichos López Rubén Dario Morales Veliz Mauricio Nohe León Corado Pedro Pablo Palma Lau Otto Ely Zea Sierra Job Ramiro García y García Francisco Javier Del Valle

Partido político Gran Alianza Nacional (GANA) Gran Alianza Nacional (GANA) Bloque Integracionista * Partido de Avanzada Nacional (PAN) Gran Alianza Nacional (GANA) Bloque Integracionista * Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido Unionista (PU) Movimiento Reformador (MR)

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2006.asp * Diputado electo por el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). El “Bloque Integracionista” se convirtió a fines de 2006 en Bloque del nuevo Partido Unión del Cambio Nacionalista (UCN)

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2006 – 2007

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Nombre Rubén Dario Morales Veliz Oliverio García Rodas Oswaldo Iván Arévalo Barrios Héctor Julio Pérez Rojas Jorge Mario Vásquez Velásquez Haroldo Eric Quej Chen Mario Israel Rivera Cabrera Job Ramiro García y García Elmer Medardo González Navarro

Partido político Partido de Avanzada Nacional (PAN) Bloque Solidaridad * Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Bloque Solidaridad * Partido de Avanzada Nacional (PAN) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Partido Unionista (PU) Partido de Avanzada Nacional (PAN)

Fuente: http://www.congreso.gob.gt/gt/junta_directiva2007.asp * Diputado electo por el PSN, integrante de la coalición Gran Alianza Nacional (GANA). El PSN se convirtió después en el partido GANA.

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario

GUATEMALA: Cargo, nombre y partido político de los miembros de la Junta Directiva del Congreso de la República 2007 – 2008

ASIES

93

94

2004 UNE PAN PAN GANA UNE GANA GANA UNE PAN

2005 GANA PU FRG PP GANA FRG UNE PP MR

2006 GANA GANA BI PAN GANA BI PAN PU MR

Fuente: Elaboración DISOP/ASIES Nota: se resalta el partido que presidía el Organismo Ejecutivo durante el período

Cargo en la Junta Directiva Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente Primer Secretario Segundo Secretario Tercer Secretario Cuarto Secretario Quinto Secretario

2007 PAN BS FRG BS PAN FRG FRG PU PAN

GUATEMALA: Distribución de cargos en las juntas directivas del Congreso de la República por partido político, Legislatura 2004 - 2007

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

95

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

96

PAN

MLN – PID IND

BS

FRG

M R PAN

la República y memorias de elecciones del Tribunal

FRG FRG FRG FRG PAN M R

PU

PU

FRG FRG FRG FRG UNE

PP

PAN FRG

FRG FRG FRG FRG GANA UNE

FRG

BI

FRG FRG FRG FRG GANA FRG

FRG FRG FRG FRG UNE GANA GANA PAN

FRG FRG FRG FRG GANA PP

BI

PU GANA BS

DCG DCG DCG DCG DCG FRG MAS MAS MAS DCG DCG PAN PAN PAN PAN FRG FRG FRG FRG PAN FRG

DCG DCG DCG DCG PR MAS DCG U C N U C N PAN FRG PAN PAN PAN PAN FRG FRG FRG FRG PAN

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 DCG DCG DCG DCG DCG DCG U C N DCG DCG PAN FRG PAN PAN PAN PAN FRG FRG FRG FRG UNE GANA GANA PAN

PR IND DCG PAN U C N MAS U C N MLN FRG IND FDNGDCG IND Primer Secretario DCG DCG PDCN DCG DCG DCG U C N MAS DCG PAN FRG PAN PAN PAN PAN Segundo Secretario PDCN IND DCG PSD PR MAS MAS DCG DCG UD DCG IND PAN PAN PAN Tercer Secretario DCG PSD DCG DCG UNO PAN DCG U C N FDP PAN DCG PAN PAN MLN PAN Cuarto Secretario PDCN DCG UNO DCG DCG IND DCG MAS MAS DCG DCG DCG PAN PAN PAN Quinto Secretario PSD PDCN PR DCG IND MAS U C N DCG U C N PAN FRG MLN DCG PAN PAN Sexto Secretario DCG DCG DCG PSD DCG DCG MAS U C N MAS MLN DCG Séptimo Secretario MAS DCG PR DCG MAS DCG PSD U C N PAN FRG Octavo Secretario DCG DCG DCG PNR MLN MLN U C N PID PAN DCG Fuente: elaboración DISOP/ ASIES con datos de las memorias, diario de sesiones y el sitio web del Congreso de Supremo Electoral (TSE)

Cargo Presidente Primer Vicepresidente Segundo Vicepresidente Tercer Vicepresidente

GUATEMALA: Distribución de cargos de la Junta Directiva del Congreso de la República por partido político, período 1986 - 2007

ASIES

97

98

Total

Fuente: Memoria de elecciones 1985. Tribunal Supremo Electoral (TSE)

1 Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) 2 Unión del Centro Nacional (UCN) 3 Coalición Movimiento de Liberación Nacional, Partido Institucional Democrático (MLN - PID) 4 Coalición Partido Democrático de Cooperación Nacional – Partido Revolucionario (PDCN-PR) 5 Partido Socialista Democrático (PSD) 6 Partido Nacional Renovador (PNR) 7 Partido Central Autentica Nacionalista (CAN)

Partido político

Relación porcentual 51 % 22 % 12 % 11 % 2% 1% 1% 100 %

Diputados electos 51 22 12 11 2 1 1 100

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 1986 - 1991

GUATEMALA: COMPOSICIÓN, POR PARTIDO POLÍTICO Y COALICIONES, DE LAS LEGISLATURAS 1986 – 2007

ANEXO 2

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

99

100

Unión del Centro Nacional (UCN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Coalición Partido Institucional Democrático, Partido Frente de Unidad Nacionalista, Frente Republicano Guatemalteco (PID - FUN -FRG) Movimiento de Liberación Nacional (MLN) Coalición Movimiento de Liberación Nacional, Frente Nacional de Avance Nacional (MLN - FAN) Coalición: Partido Socialista Democrático, Alianza Popular cinco (PSD - AP5) Partido Revolucionario (PR) Total

Fuente: Memoria de elecciones 1990. Tribunal Supremo Electoral (TSE)

9

8

6 7

1 2 3 4 5

Partido político

1%

1

1% 1% 100 %

10 % 3%

12 3

1 1 116

Relación porcentual 35 % 23 % 16 % 10 %

Diputados electos 41 27 18 12

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 1991 - 1994

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

101

102

1 2 3 4 5 6 Total

Fuente: Memoria de elecciones 1994. Tribunal Supremo Electoral (TSE)

Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Unión del Centro Nacional (UCN) Movimiento de Liberación Nacional (MLN) Unión Democrática (UD)

Partido político

Diputados electos 32 24 13 8 2 1 80

Relación porcentual 40 % 30 % 16 % 10 % 3% 1%

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 1994 - 1996

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

103

104

Total

Relación porcentual 54 % 26 % 8% 10 % 3% 1% 100 %

Diputados electos 43 21 6 7* 2 1 80

Fuente: Memoria de elecciones 1995. Tribunal Supremo Electoral (TSE) * Estos se distribuían así: Partido Unión del Centro Nacional: 2, Partido Democracia Cristiana Guatemalteca: 3, y Partido Socialista Democrático: 2.

Partido de Avanzada Nacional (PAN) Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Frente Democrático Nueva Guatemala (FDNG) Coalición Unión del Centro Nacional – Democracia Cristiana Guatemalteca Partido Socialista Democrático (UCN-DCG-PSD) 5 Unión Democrática (UD) 6 Movimiento de Liberación Nacional (MLN)

1 2 3 4

Partido político

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 1996 - 2000

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

105

106

Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Unión Democrática (UD) Total

Fuente: Memoria de elecciones 1999. Tribunal Supremo Electoral (TSE)

1 2 3 4 5

Partido político

Diputados electos 63 37 10 2 1 113

Relación porcentual 56 % 33 % 9% 2% 1% 100 %

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 2000 - 2004

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

107

108

Total

Fuente: Memoria de elecciones 2003. Tribunal Supremo Electoral (TSE)

1 Gran Alianza Nacional (GANA) 2 Frente Republicano Guatemalteco (FRG) 3 Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) 4 Partido de Avanzada Nacional (PAN) 5 Partido Unionista (PU) 6 Alianza Nueva Nación (ANN) 7 Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) 8 Unión Democrática (UD) 9 Partido DIA 10Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)

Partido político

Diputados electos 47 43 32 17 7 6 2 2 1 1 158

Relación porcentual 30 % 27 % 20 % 11 % 4% 4% 1% 1% 1% 1% 100 %

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 2004 - 2008

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

109

110

Total

Diputados electos 51 37 29 14 7 5 5 4 3 2 1 158

Fuente: Resultados electorales publicados en el sitio web del Tribunal Supremo Electoral (TSE)

1 Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) 2 Gran Alianza Nacional (GANA) 3 Partido Patriota (PP) 4 Frente Republicano Guatemalteco (FRG) 5 Partido Unionista (PU) 6 Centro de Acción Social (CASA) 7 Unión de Cambio Nacionalista (UCN) 8 Encuentro por Guatemala (EG) 9 Partido de Avanzada Nacional (PAN) 10Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) 11 Unión Democrática (UD)

Partido político

Relación porcentual 32 % 23 % 18 % 9% 4% 3% 3% 3% 2% 1% 1% 100 %

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político, período 2008 - 2012

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

ASIES

111

112

13

11 12

5 6 7 8 9 10

4

1 2 3

Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Unión del Centro Nacional (UCN) Coalición: Movimiento de Liberación Nacional y Partido Institucional Democrático (MLN - PID) Coalición Partido Democrático de Cooperación Nacional y Partido Revolucionario (PDCN-PR) Partido Socialista Democrático (PSD) Partido Nacional Renovador (PNR) Partido Central Autentica Nacionalista (CAN) Movimiento de Acción Solidaria (MAS) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Coalición Partido Institucional Democrático, Partido Frente de Unidad Nacional, Frente Republicano Guatemalteco (PID - FUN -FRG) Movimiento de Liberación Nacional (MLN) Coalición: Movimiento de Liberación Nacional, y Frente Nacional de Avance Nacional (MLN - FAN) Coalición: Partido Socialista Democrático, Alianza Popular cinco (PSD – AP5)

Partido político

11 2 1 1

12

1986 1991 51 22

2

12 3

1

1

24

1994 1996 13 8

18 12

1991 1994 27 41

1

43

37

1996 2000 2000 2004 3 2 2

17

2004 2008 1

3

2008 2012

GUATEMALA: Número de diputados electos al Congreso de la República por partido político y coaliciones electorales, período 1986 - 2012

Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión Anual 2007

Partido Revolucionario (PR) 1 Frente Republicano Guatemalteco (FRG) 32 21 63 43 14 Unión Democrática (UD) 1 2 1 2 1 Frente Democrático Nueva Guatemala (FDNG) 6 Coalición Unión del Centro Nacional - Democracia Cristiana Guatemalteca - Partido Socialista Democrático (UCN-DCG-PSD) 2 19 Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) 10 2 2 20 Gran Alianza Nacional (GANA) 47 37 21 Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) 32 51 22 Partido Unionista (PU) 7 7 23 Alianza Nueva Nación (ANN) 6 24 Partido DIA 1 25 Partido Patriota (PP) 29 26 Centro de Acción Social (CASA) 5 27 Unión de Cambio Nacionalista (UCN) 5 28 Encuentro por Guatemala (EG) 4 Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES con datos de las memoria de elecciones. Tribunal Supremo Electoral (TSE) Nota: Los nombres de los partidos vigentes están en bold.

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ANEXO 4 CUATRO OPINIONES SOBRE LA CONTRIBUCIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA A LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Lizardo Sosa López * 1. ¡Manos a la Obra! El trabajo espera a la nueva y a la actual legislaturas Publicado en El Periódico el 25.09.07 La conformación de la legislatura para el período 2008–2012 está definida. Buen número de los señores diputados lograron el objetivo de su reelección, en tanto que otro grupo importante ya no estará en funciones para el próximo período constitucional, sea porque no participaron en la elección o porque no lograron el favor del voto de la mayoría de los electores. Conocidos los resultados, es pues un hecho que los trabajos y las angustias de la campaña electoral han quedado atrás, y que ahora corresponde tanto a los diputados de la actual legislatura como a los que la conformarán próximamente poner manos a la obra. La actual legislatura indudablemente deberá ocupar su tiempo en la discusión y eventual aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Gastos para 2008, tarea a la que, según despachos de prensa, dedicará su esfuerzo una vez concluida la segunda vuelta electoral de las elecciones presidenciales y que deberá estar concluida el 1 de diciembre. Entre tanto, se tiene conocimiento del interés de algunos diputados y bloques legislativos, relativo a utilizar el tiempo restante de su mandato, a terminar el proceso legislativo *

Actual Presidente de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Las columnas son escritas a título personal, en su calidad de analista y orientador de opinión pública. 127

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de iniciativas de ley de significativa importancia para el desarrollo de la actividad económica, social y política del país y que, habiendo ocupado el interés del actual Congreso, no llegaron aún a terminar su proceso de aprobación final previa al envío al Ejecutivo para la sanción y publicación correspondiente. Al respecto, algunos diputados se proponen lograr consensos sobre una agenda legislativa mínima que permita a esta legislatura llegar al final de su mandato con resultados adicionales, a los que ya han sido alcanzados terminando el proceso de formación de ley de iniciativas de importancia nacional, algunas de las cuales se encuentran en su fase final, pendientes de aprobación en tercera lectura, por artículos y redacción final. Otras iniciativas de ley con menor avance, pero de relevancia significativa, podrían iniciar o continuar su proceso legislativo y eventualmente tomar forma de ley e incluso vigencia con anterioridad a la entrega del mandato de la presente legislatura el próximo 14 de enero de 2008. Tales propósitos deberían recibir o ya han recibido el respaldo de los bloques legislativos, ya que sería lamentable que las iniciativas a punto de culminar su proceso para convertirse en ley, gracias al esfuerzo del presente Congreso, terminaran en nada y que, en consecuencia, se traslade a la nueva legislatura una carga de trabajo innecesaria y un alto costo de oportunidad para el uso del tiempo en los primeros meses de su gestión. Una actuación responsable y oportuna de la actual legislatura evitaría tales males y, mejor aún, proveería la normativa legal pendiente en diferentes áreas de la vida económica y social del país, que carecen del marco jurídico que les dé sustento legal, o dé necesarias reformas al existente. Por ello, es muy deseable que los esfuerzos del Congreso que terminará sus funciones en enero de 2008 se coronen con el objetivo esperado de convertir en leyes aquellos proyectos larga y esforzadamente trabajados durante los cuatro años de su gestión. 128

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Respecto a la nueva legislatura que asumirá funciones el 14 de enero de 2008, el tiempo se hace cada vez más corto para que los futuros jefes de bloque inicien acercamientos y conversaciones que hagan posible lograr avances concretos en la tarea legislativa que les espera y que está llamada a ser forjadora de acuerdos políticos nacionales, indispensables para asegurar el desarrollo y el progreso de la nación. 2. El diputado, su dignidad y funciones: Su importancia se determina por la representación que ejerce Publicado en El Periódico el 16.10.07 El diputado es representante del pueblo y dignatario de la nación (Artículo 161 constitucional). Tal es el honor, la autoridad y el decoro con que la Constitución política inviste al diputado que, en el mismo artículo citado, como garantía para el ejercicio de sus funciones, le otorga desde el preciso momento en que es declarado electo, prerrogativas tales como la de inmunidad personal, el derecho de antejuicio y la irresponsabilidad por sus opiniones, por su iniciativa y por la manera de tratar los negocios públicos, se entiende, por supuesto, en el desempeño de su cargo. La importancia del diputado se determina principalmente por la representación que ejerce de sus electores, quienes al depositar el voto a su favor le otorgan confianza y le delegan esa representación para hacerla efectiva en el tratamiento de los asuntos de Estado, que está llamado y obligado a atender desde su curul en el Organismo Legislativo, y en cada paso y gestión que realiza en su calidad de diputado. En enero de 1986, en la primera reunión del Gabinete del primer Gobierno electo en vigencia de la actual Constitución Política, en el que desempeñé el cargo de Ministro de Economía, el entonces 129

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presidente de la República, Vinicio Cerezo, se refirió a la importancia, dignidad y funciones de los señores diputados en cualquier sistema democrático, y al hecho de que su condición de electos implica la representación y el respaldo de miles de ciudadanos que les depositaron su confianza. En esa oportunidad el Presidente instruyó a sus ministros acerca de las deferencias y particular consideración que debían mantener respecto de los señores diputados al decir, palabras más o menos, que: “Cuando sean requeridos o llamados por un diputado, independientemente del partido político a que pertenezca, atiendan de inmediato; dejen de hacer lo que estén haciendo y atiéndanlo”, y recordó que “ustedes ministros son nombrados, ellos son electos directamente por el pueblo”. Vienen a colación estos comentarios porque el Congreso de la República es una institución mucho más que simplemente necesaria para la construcción del sistema político democrático; y su desempeño y la posibilidad de que este organismo sea fuerte, respetado, confiable y capaz de cumplir debidamente con sus tareas constitucionales y legales depende de la prestancia, dignidad y decoro con las que cada uno de los señores representantes ejerza sus funciones, ennoblecidos y a su vez comprometidos por y con la confianza depositada en ellos por los ciudadanos. Depende también de la medida en que los partidos políticos con representación en el Congreso privilegien el interés nacional por encima de los intereses del Partido, en el marco de actuaciones fundadas en la práctica de un debate interno respetuoso, que convence y no simplemente ordena lo que un diputado deba o no hacer y de una permanente actitud propicia al diálogo con las diferentes fuerzas políticas. Hay que destacar que el soberano es el diputado y no el partido, y que el Diputado, en el desempeño de sus altas funciones, debe hacer prevalecer la satisfacción de su propia conciencia y el respeto al marco constitucional y a los principios que alentaron su incorporación a la actividad política.

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El diputado es, pues, parte vital en el desempeño de una de las instituciones más importantes de nuestro sistema político. En la medida en que cada uno asuma sus funciones con el compromiso, dignidad y decoro que corresponde, el honorable Congreso ofrecerá su mejor aporte al desarrollo de la nación. 3. Interesante diálogo televisivo Las inconveniencias de abordar una reforma constitucional Publicado en El Periódico el 30.10.07 El programa televisivo Este o Este presentó el domingo 28 un interesante foro con la comparecencia de cuatro honorables miembros del Congreso, siendo ellos los diputados Arístides Crespo del FRG, Jorge Méndez de la Gana, Eduardo Meyer de la UNE y Oliverio García del PP, quienes en compañía del director del Programa, Alfred Kaltschmitt y de Pedro Trujillo, desarrollaron un interesante diálogo sobre diversos tópicos relacionados con el trabajo del Congreso que se instalará el 14 de enero de 2008. Los temas abordados fueron desde la importancia del Congreso como la más alta representación nacional, el necesario ambiente de respeto hacia el Organismo por parte de los otros poderes del Estado y de la sociedad en general, el transfuguismo y las formas de frenarlo, la obligada transparencia del Congreso como organismo del Estado con mayor exposición al público, el imprescindible ambiente de diálogo abierto y respetuoso que debe prevalecer en la relación entre los representantes y bloques legislativos, hasta la referencia a posibles cambios constitucionales. Quiero referirme en este espacio al último de los temas, porque existe el riesgo de que se promueva una reforma constitucional que paralice al país y ponga en riesgo los progresos que con esfuerzo se han alcanzado en vigencia de la actual Constitución y porque he 131

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sido del criterio de que el procedimiento de reforma constitucional (artículos 278 y 280) debe ser revisado para favorecer un proceso de ajuste y cambio gradual, progresivo y tranquilo, frente a lo que ocurre con el procedimiento vigente que obliga, primero (Artículo 278) a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente para la reforma de los artículos 3 al 46; y, segundo (Artículo 280), para el resto de los artículos reformables, requiere de la aprobación de por lo menos dos tercios del número de los diputados y la convocatoria a Consulta Popular para su ratificación o rechazo. En los pocos minutos dedicados a este tema en el programa televisivo, se evidenciaron algunas de las inconveniencias: hay muchos temas que podrían ser objeto de reforma según diferentes actores sociales; pero no es práctica ni conveniente una consulta popular que aborde muchos y diferentes temas (fue ilustrativa la referencia al fracaso de la consulta popular de mayo 1999 que, de pocos artículos referidos al proceso de paz, se convirtió en una consulta amplia y compleja) lo haría necesarias varias consultas populares para procurar reformas más comprensivas del texto constitucional, lo que las hace inoportunas en el tiempo e inviables desde el punto de vista político y administrativo–financiero. Me atrevo pues, luego de que prácticamente todos los partidos que alcanzaron representación en el Congreso se han referido a las reformas constitucionales, a reiterar la sugerencia de que se trabaje en el consenso mínimo requerido para conocer, aprobar y someter a consulta popular la reforma del Artículo 280, para eliminar el requerimiento de Consulta Popular y substituirlo por un procedimiento que establezca que cualquier reforma constitucional (excepto los artículos del 3 al 46, el 278 y los no reformables –Artículo 281: 140, 141, 165(g), 186 y 187–) puedan reformarse con la aprobación de al menos dos tercios de los diputados de dos congresos consecutivos, reforma que de ser aprobada en los primeros años de la próxima legislatura, le permitirían conocer y aprobar reformas hasta enero de 132

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2012, las que entrarían en vigencia si son aprobadas definitivamente por el Congreso que asuma funciones el 14 de enero de 2012. 4. Responsabilidad y madurez política Ahora corresponde pasar esta hoja del libro de la historia Publicado en El Periódico el 06.11.07 Se ha cumplido con éxito el proceso para elegir a las autoridades del Organismo Ejecutivo, del Congreso y de las Corporaciones Municipales, el que vuelve a ser motivo de orgullo de todos los guatemaltecos, como proceso democrático ejemplar, digno de elogios y, mucho más importante, como muestra de la responsabilidad ciudadana y de la madurez y profundidad que el comportamiento democrático ha ganado progresivamente dentro de la población del país que, con ello, camina con firmeza hacia la construcción de una más fuerte y desarrollada ciudadanía. Ahora corresponde a los políticos y a los ciudadanos todos pasar esta hoja del libro de la historia, e iniciar una etapa en la que los ganadores asumen sus tareas y responsabilidades como servidores del pueblo entero y no de determinada agrupación política o sector, y en el que los perdedores aceptan con hidalguía la voluntad popular expresada en las urnas y se disponen a prestar su concurso en la difícil tarea de construir una patria mejor, como ya lo ha expresado el general Pérez Molina al conocer los resultados de la elección. Ahora pues, corresponde el turno al interés de la nación y es justo y conveniente que, al menos por tres años hasta la nueva campaña electoral de 2011, los guatemaltecos actuemos responsablemente de cara al futuro, como un solo hombre. El Presidente y Vicepresidente electos y sus colaboradores deberán afinar sus políticas y acciones orientadas a cumplir sus promesas electorales; sin embargo, ahora ya no son candidatos y sus políticas 133

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y posibles acciones deberán pasar por el tamiz de las posibilidades reales relativas a la capacidad financiera y administrativa, pero sobre todo, a la viabilidad política de sus propósitos, en donde será no solo deseable, sino imperativo buscar el consenso, la comprensión y el apoyo, en todo el espectro político. Vale la pena recordar el discurso del ex presidente español, Felipe González, en el Enade – 77 cuando relató que, en el inicio de su Gobierno, contaba con una sólida mayoría con la que podría haber aprobado políticas a su antojo, las que, no obstante, sometió a consideración de las fuerzas políticas en el Parlamento, para asegurar consensos que permitieran convertirlas en políticas y decisiones de Estado, para hacer de España una nación previsible. Es claro que buena parte del esfuerzo debe desplegarse en la búsqueda de consensos políticos en el Congreso de la República, en donde los diferentes bloques deberán responder con lealtad, responsabilidad y madurez, a la muestra de civismo que millones de ciudadanos han dado con su ejemplar participación en el proceso electoral; y en consecuencia, dar paso a iniciativas de ley de significativa importancia para la nación que podrían aprobarse por la actual legislatura, dentro de las cuales ahora se agrega, nada más y nada menos que el Presupuesto de Ingresos y Gastos para 2008. Debe recordarse que de no aprobarse el presupuesto para 2008, entraría en vigencia el correspondiente al presente 2007, que a su vez inició con el aprobado para 2006, con lo que la actual legislatura, lejos de actuar con responsabilidad y madurez política, actuaría de manera similar a la de 2003, cuando al no aprobar presupuesto para 2004, obligó al nuevo Gobierno de entonces, a dedicar seis meses al ajuste presupuestario y a retrasar, sobre todo, la ejecución del presupuesto de inversión, con lo que ahora como entonces, se causaría grave perjuicio no solo al nuevo Gobierno, sino a la población que sería afectada por imposibilidad de ejecutar obras, programas y servicios que no podrían realizarse oportunamente en 2008. 134

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SEGUNDA PARTE FORO PÚBLICO Martes 27 de noviembre, 2007 PALABRAS DE INAUGURACIÓN Licda. Karin Erbsen de Maldonado Vicepresidenta de ASIES Excelentísimo Sr. Vicepresidente de la República, Dr. Eduardo Stein, Honorables diputados al Congreso de la República y funcionarios de los diferentes organismos del Estado, Excelentísimos señores embajadores de países amigos y representantes de la comunidad internacional, Autoridades y miembros de entidades académicas, organizaciones políticas y sociales, Señoras y señores. En nombre de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales les doy la más cordial bienvenida a este Foro Público, agradeciendo su valiosa presencia, la cual nos confirma el interés que una significativa porción de la ciudadanía guatemalteca sigue prestando a los partidos políticos y el importante rol que juegan en la consolidación de nuestro sistema democrático. Ésta es la XXIII sesión anual del Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos que ASIES realiza desde 1985 con el invaluable apoyo de la Fundación Konrad Adenauer. Aprovecho para saludar y agradecer en forma muy especial por ello, al representante de dicha Fundación, el Sr. Tjark Egenhoff, que hoy se encuentra entre nosotros. Asimismo, esta XXIII sesión del seminario también 135

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cuenta con el valioso co-patrocinio del Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria, apoyo que igualmente agradezco a las autoridades de dicho Instituto, que nos honran con su presencia, Señores Roel von Meienfeld, Director General, Doris Cruz, Directora para Guatemala, y Alvaro Pinto, Coordinador Regional para América Latina. Sean bienvenidos todos. El seminario, en este año electoral, se ha enfocado en el importante rol que juegan los partidos políticos y el Congreso de la República, como actores principales en interacción con la Presidencia, para contribuir al Bien Común y la gobernabilidad democrática en nuestro régimen presidencialista multipartidista, según el mandato de nuestra Constitución Política. ASIES escogió desarrollar este seminario y presentar sus resultados en este Foro Público, en un momento postelectoral, caracterizado por un inédito proceso de transición entre una legislatura y administración pública que están por terminar su labor, y nuevos equipos legislativo y ejecutivo democráticamente electos, que se harán cargo del gobierno de este país a partir del 14 de enero del 2008. Los límites de la cancha de juego para los nuevos gobernantes fueron marcados por los electores del presente año de 2007 en términos bastante parecidos a las líneas trazadas en las anteriores elecciones generales del año 2003. Nuevamente tendremos un régimen presidencialista pluralista, en que ningún partido por sí solo dispone de la mayoría de diputados en el Congreso de la República. Esto necesariamente requiere establecer acuerdos, coaliciones y alianzas entre los partidos políticos y sus bloques parlamentarios, así como relaciones respetuosas de diálogo y cooperación entre los organismos Ejecutivo y Legislativo, con el objeto de lograr la gobernabilidad democrática y el buen gobierno, en virtud de la responsabilidad compartida que nuestra Constitución asigna a estos dos poderes del Estado. 136

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Con el afán de provocar una reflexión pública sobre lecciones y desafíos resultantes de esta peculiar conformación de nuestro régimen presidencialista multipartidista, el Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES ha elaborado un documento base, cuya síntesis será presentada a continuación y sucesivamente comentada por cuatro honorables diputados re-electos al Congreso de la República, todos ellos altos dirigentes de sus respectivos partidos. Finalmente, el excelentísimo Vicepresidente de la República, Dr. Eduardo Stein, nos honrará al compartir sus consideraciones sobre lo que podrían ser lecciones aprendidas y recomendaciones derivadas de su experiencia como el principal operador político del gobierno saliente, con sus aciertos y naturales fallas, en las relaciones con los partidos políticos y el Congreso de la República. Al Dr. Stein, a la diputada Baldetti y los diputados Crespo, MéndezHerbruger y Meyer, en nombre de ASIES les expreso nuestro profundo agradecimiento por haber aceptado nuestra invitación. Muchas gracias.

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COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS EJECUTIVO Y LEGISLATIVO: lecciones y desafíos Dr. Eduardo Stein Barillas Vicepresidente de la República de Guatemala 2004 - 2008 Muy buenas tardes. Afortunadamente no tengo responsabilidades en la aprobación del presupuesto, así que puedo compartir con ustedes, durante los próximos minutos, algunas de las experiencias vividas en la vicepresidencia de la República. En el papel que nos tocó jugar como funcionarios electos por voto popular, participamos juntamente con el legislativo, en una relación que se asemeja a confeccionar un traje de sastre en cada periodo gubernamental, pero en donde nos hemos venido acercando poco a poco y con mayor fuerza a una agenda nacional, que tiene varios antecedentes que rápidamente voy a numerar. Insisto en el surgimiento, cada vez más visible y amplio, en diferentes sectores ciudadanos, de una agenda nacional de desarrollo. Mucha de la polémica política que surgió en el periodo electoral y la crítica que se hizo a nuestra administración, como se ha hecho con administraciones anteriores, aludía a la ausencia de un proyecto de nación. Se ha afirmado que no tenemos un proyecto nacional, que no existe un dibujo de patria al cual queramos gradualmente acercarnos o parecernos. Yo digo que sí existe, el problema es que son varios, que muchas veces chocan entre sí, al igual que proyectos de patria en el pasado, al extremo que dieron lugar a un enfrentamiento armado interno, del cual no queremos ni pensar en que se pueda replicar.

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Desde esta perspectiva, existen lineamientos e ingredientes de un dibujo de país al que aspiramos; muchos de estos ingredientes no han surgido arbitrariamente de las mismas administraciones, han sido producidos por procesos de concertación, discusión y acuerdo con sectores más o menos representativos de la población. La relación que se establece, en un marco constitucional con esquemas regulatorios, más o menos conocidos, entre el Ejecutivo y el Congreso de la República, pasa visiblemente por dos ámbitos de acción que son obvios, pero que nos sirven para comenzar con mayor facilidad este intercambio de experiencias y vivencias. Uno es buscar la renovación legislativa, basada en ell programa de trabajo trazado por el gobierno. Es decir, lograr que el Congreso legisle en función de los objetivos del plan de Gobierno, que fue electo por voto popular. También que apoye, en esos marcos regulatorios, los objetivos o lineamientos de desarrollo en las diferentes áreas sectoriales específicas, o en temas transversales que van siendo cada vez más importantes en el quehacer de cualquier sociedad, donde la tarea de legislar se combina, como expuso sucintamente la Licda. Blanco, con la de fiscalizar. Ahora, en un escenario ideal los poderes se deberían vigilar entre sí, para mantener un equilibrio de respuestas a los intereses ciudadanos. En el caso de Guatemala, no hemos llegado a niveles de perfeccionamiento de esos equilibrios democráticos. Nos han sobrediagnosticado en ese aspecto, el país no alcanza a cumplir esos objetivos de equilibrios entre poderes. Este modelo fue heredado del diseño democrático representativo de la Revolución Francesa, y resulta que el mismo se está agotando o se agotó, según algunos politólogos. La creciente interdependencia e interrelación a nivel mundial, que favorecen los medios digitales de comunicación y de información, 140

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muestra que ya no es posible pensar en esquemas puros de delegación política a un órgano de representación, que además de legislar debe vigilar a los otros poderes. De esta manera, surge una serie de inquietudes respecto a que la democracia ya no debe ser únicamente un esquema representativo, sino que debe ser uno participativo. ¿Por qué?, Porque los medios contemporáneos lo facilitan y lo permiten. En este marco tendencial global, surgen, más o menos hace un par de décadas, las inquietudes de descentralización real, con el objeto de que las decisiones comunitarias lleguen inalteradas, ojalá, hasta los niveles centrales de Gobierno. De manera que las estrategias de desarrollo del nivel central, responsable de coordinar la agenda nacional con la internacional, recoja en efecto esos intereses específicos de lo local y los devuelva en servicios de calidad. Hoy por hoy, nuestro país tiene de tal manera organizada la distribución de los recursos públicos, que casi cuatro mil millones de quetzales del presupuesto de inversión pública, se destinan cada año a las municipalidades y a los consejos departamentales de desarrollo (CODEDES), de una agenda de inversión que es menos de dos veces y media esa cantidad. Es decir, Guatemala dedica, a las decisiones descentralizadas, casi el 40% del presupuesto de inversión. Me he querido detener en estos retazos medio descriptivos, para explicar de mejor manera las experiencias que quiero compartir en esa relación entre el Ejecutivo y la legislatura, que no siempre es fluida ni fácil. Muchas veces necesita de instrumentos de gestión política y negociación, a veces muy complejos y a veces tan sencillos, como una taza de café. Ésta que resultó tan costosa al inicio de nuestra administración en 2004, cuando el Presidente Berger y un servidor nos sentamos a hablar con el General Ríos Montt y dos de los jerarcas del FRG. 141

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En efecto, esa conversación era parte de la responsabilidad de un gobierno electo por voto popular, que necesita relacionarse con todas las fuerzas políticas del país, no solo con las que le guste y despreciar a las que no. Al ser electos como autoridades, representan constitucionalmente objetivos de unidad nacional, y no se pueden dar el lujo de despreciar a ninguna fuerza política, no importando las diferencias ideológicas que los separe. Más aún, como lo fue en el caso de nuestra administración, donde la GANA estaba formada por cuatro fuerzas políticas, tres legalmente inscritas y otra que era la mayoritaria, integrada con personas que provenían del PAN original, que apoyaron la opción que representaba el entonces candidato, Oscar Berger Perdomo, quien había ganado un ejercicio de primarias en el PAN, abrumadoramente. No obstante, el Comité Ejecutivo Nacional del PAN no brindó a Berger la flexibilidad y la prestancia para escoger a su compañero de fórmula, más otros temas de agenda política partidaria. El tema de la taza de café significó la apertura que desde el Ejecutivo, las autoridades electas, al asumir el ejercicio, deben jugar, en el sentido político más amplio de la palabra, con todas las fuerzas políticas representativas del país, pero en particular con los partidos políticos representados en el Congreso de la República, pequeños, grandes o medianos. Son personas electas por voto popular para esa representación en la legislatura. ¿Por qué ASIES lo invita a uno a hablar de estas cosas en este momento?. No es una pregunta retórica, me la hizo una persona muy amiga recordando unas publicaciones de prensa de hace algún tiempo, en donde de forma un poco arbitraria se reflejaron fricciones entre el Organismo Ejecutivo y el Congreso de la República, en torno a la tarea segunda de la que quería hablar, que es la de la fiscalización.

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El Ministerio de Educación, por darles un ejemplo, estuvo citado al Congreso de la República 114 veces en el año 2006; el Ministerio de Gobernación 87 veces, entre otras. Es obligación de ley para cualquier ministro, asistir o delegar en su viceministro; cuando cualquier partido del Congreso invita a un funcionario miembro del gabinete, ir es obligación de ley. No estoy hablando de interpelaciones, estoy hablando de invitaciones que hacen los partidos para obtener directamente del titular de una cartera o del responsable de un despacho ministerial o una secretaria presidencial, aclaraciones, explicaciones o información. Es parte de nuestro marco regulatorio. ¿Dónde se juegan esos equilibrios que permitan la agenda dual entre la fiscalización y gestación de leyes? ¿puede existir un equilibrio constructivo?, sí puede, pero exclusivamente a partir de instrumentos de negociación política, es la única manera. Y aquí quisiera describir, porque no tengo otro verbo que usar, lo que vi pasar en el Gobierno del PAN, durante la presidencia del Presidente Arzú, y lo que nos pasó ahora en la administración del Presidente Berger y su servidor. Se confundió la responsabilidad político partidaria de representación en el Congreso, con la responsabilidad de gestión política del Organismo Ejecutivo con todos los partidos. Este es uno de los elementos, quizás menos obvios, pero más fundamentales del que quería conversar esta tarde con ustedes. Si uno mantiene fundidos en una sola vía de gestión política las responsabilidades partidarias de representación en el Congreso, con otras como la formación de cuadros, la gestión local, los alcaldes, los diputados, la investigación, la formación, los seminarios internacionales, etc., se crean dificultades automáticas muy difíciles luego de resolver o de desgrosar. Todo lo señalado es propio de un partido político, como intermediador de voluntades de la sociedad, de diferentes orígenes, junto con la responsabilidad específica de 143

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la gestión política del Organismo Ejecutivo con el Congreso de la República. Por una parte, los liderazgos políticos de los partidos de oposición e incluso de partidos afines, identifican en el gestor político que tiene ambos roles, un potencial competidor, lo que genera un primer grado de dificultad. En este caso tenía nombre y apellido muy concreto, Eduardo González. Inmediatamente las bancadas en el Congreso vieron a Guayo González como un potencial candidato a la Presidencia de la República y por lo tanto mantuvieron una primera distancia prudente, respecto de lo que Guayo como gestor político podía lograr de parte del Ejecutivo, con los partidos en el Congreso. Por otro lado, se tenía en el jefe de bancada de la GANA a una representación directa en el propio Congreso, pero con responsabilidades muy concretas de representación del partido oficial. Y una tercera persona, que además, en el segundo y en el tercer año fue presidente del Congreso, Jorge Méndez Herbruger. Una cuarta persona, que nadie lo consideraba como potencial candidato o competidor, fue Alfredo Vila, Secretario Privado del Presidente de la República. Él fue el operador político por excelencia a nivel oficial de parte del Presidente y de la gestión del Ejecutivo ante los partidos políticos representados en el Congreso. Su persona, más allá de sus evidentes cualidades personales, no despertaba en nadie del Congreso ningún tipo de inquietud o sospecha de que podría convertirse en candidato. Además porque se hizo pública una especie de decisión colectiva que se había tomado entre los jerarcas políticos de los cuatro grupos que componían la GANA, de que quien fuera secretario general del futuro partido, no podía ser candidato. Decisión que luego se modificó. Les hablo de la realidad concreta, en donde esto funcionó, donde la fusión o confusión de roles entre lo que es la organización partidaria 144

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y lo que es la gestión política de la Presidencia de la República, estuvieron siempre fundidas en una sola dimensión. Esto provocó que en ocasiones se pidiera a la vicepresidencia intervenir en algunos temas un poco espinosos, otros no tanto, pero precisamente para permitir que los partidos representados en el Congreso, sus liderazgos, tuvieran la tranquilidad de acercase a una instancia del Ejecutivo: la vicepresidencia, que no representara un interés político partidario directo, en la promoción del tema del que se tratara. Un segundo elemento que quería destacar en esta relación, a veces compleja, a veces difícil, tiene que ver más con cómo es Guatemala políticamente hoy, a unos pocos años de la firma de la paz, y cómo han ido evolucionando las representaciones políticas fuera de las organizaciones partidarias, pero con poder de movilización de gente y con poder de incidencia en los medios de comunicación. Tema que trataré en unos minutos, el de los medios de comunicación. Insisto en esto, ya que al menos en tres campañas electorales que conozco, incluyendo ésta que paso, varias organizaciones, no necesariamente vinculadas a ningún partido político, quisieron en efecto comprometer a candidatos a la presidencia a temas de agenda que luego tendrían una expresión concreta en nuestra legislación. Guatemala tiene problemas de legitimidad en la representación popular; como este tema ha sido objeto ya de anteriores foros, aquí mismo en ASIES, no me voy a detener en ello. Esto ha sido estudiado extraordinariamente a fondo en el trabajo publicado hace dos años por Naciones Unidas, sobre el estado de la democracia en América Latina, que muestra la insatisfacción general de la ciudadanía, respecto a los partidos tradicionales, a los políticos tradicionales y a la forma de hacer política tradicional. De 145

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hecho Guatemala vivió un momento en su historia reciente, en donde la intermediación política no la hicieron solo los partidos, sino que estaba también en manos de otro tipo de organizaciones con poder de movilización, incidencia, por supuesto de expresión pública, y de proposición, pero sin sujetarse a las reglas a las que todo partido político tiene obligación de hacerlo. Estas fuerzas que operaban, algunas de ellas todavía lo hacen como que fueran partidos políticos, pero sin estar sujetas a las reglas de los mismos, no pueden postular candidaturas a la presidencia, a la vicepresidencia, a diputaciones, pero sí pueden influir e incidir, no solo en las agendas de esa relación entre el Congreso y el Ejecutivo, sino en las decisiones del Organismo Legislativo. Ustedes podrán recordar docenas de ocasiones, donde grupos de interés han movilizado gente al Congreso de la República para hacer plantones y para exigir un determinado resultado legislativo, a contrapelo de lo que de pronto pudiera haberse negociado políticamente para la gobernabilidad del país en otro nivel. Tenemos de hecho, una situación en donde bien se pudo haber llegado a un resultado de negociación entre el Ejecutivo y el Legislativo con varios partidos políticos, pero alguien pita o da el soplo, se entera el grupo de interés, del tema que no le parece convenir, moviliza gente, presiona y obliga a que se postergue la decisión que el Congreso deberá tomar, o a que se oriente de una determinada manera. Por supuesto, este papel también lo están ejerciendo actualmente los medios de comunicación. Varios políticos, no solo en Guatemala sino que en muchos lugares del mundo, han señalado reiteradamente esta situación, el enorme poder de los medios de comunicación en la política contemporánea para producir o gestar un issue como se llama ahora a una situación problemática, un tema de interés para colocarlo en el primer lugar 146

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de la Agenda Nacional. A veces construido sobre bases reales, sobre resultados de investigación periodística, otras pescados a partir de una incipiente fricción entre figuras políticas de prestancia nacional, y que llegan incluso a proyectar un verdadero juzgamiento sobre el tema político de cómo la prensa los va a evaluar. Por último, quería mencionar desde esta primera perspectiva de abordaje, qué significa en este devenir de la política contemporánea, la relación entre el Ejecutivo y el Congreso. Algunos lo han visto como un asunto absolutamente marginal, periférico, pero para las sociedades contemporáneas como la guatemalteca, que está en la ruta de consolidar un esquema de participación democrática, abierto, equitativo, flexible y sobre todo en sintonía con las transformaciones aceleradas de nuestra propia sociedad y de su entorno regional e internacional, se vuelve un asunto crucial, porque la percepción que existe en una gran cantidad de organizaciones, con forma partidaria o no, pero organizaciones políticas, que inciden en la vida pública, es que nuestro marco regulatorio general, comenzando por la propia Constitución, ya no dan el ancho. Vimos cómo en la campaña política hubo personas y organizaciones que como parte de su campaña y de su promoción ofrecían iniciar de inmediato reformas constitucionales. Otras organizaciones, otras personas, otros líderes del país, consideran que no, que si bien nuestra Constitución tendrá limitaciones, problemas, insuficiencias y envejecimientos en algunas áreas, es todavía un marco adecuado que nos permite emprender una reforma profunda de la administración pública, facilitar una participación más abierta y equitativa de la población y lograr que los tres poderes se equilibren y se vigilen unos a otros, de manera más pareja. No voy a expresar un juicio de valor sobre quién tiene la razón acerca de si se debe o no reformar la Constitución. Sencillamente 147

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recojo lo que ha sido la discusión pública de años para acá y la más reciente en la campaña electoral. No obstante, el tema de deslegislación ha estado presente por lo menos que sepamos en las últimas cuatro administraciones. Hay juristas que estudian el tema y aseguran que Guatemala tiene todavía cerca de cuarenta mil leyes vigentes. Cuando serví como canciller de la República en la administración de Arzú, se decía que había sesenta mil leyes vigentes. Incluso una que normaba cómo se debía aprovisionar el forraje del caballo del presidente, cómo se debía amarrar los caballos o las mulas en el parque central. Resulta que para modernizar en efecto nuestra institucionalidad, Ejecutivo y Legislativo se tienen que poner de acuerdo en algunas pistas fundamentales de cuánto gobierno queremos, del tipo de gobierno, cuáles son los servicios que realmente la ciudadanía necesita de manera ágil, eficaz, pronta y cumplida. Aquí nos acercamos al tercer poder que no aparece en la relación que me encargaron, que es la justicia. Es indispensable pensar en un esfuerzo de relación entre el Ejecutivo y la legislatura, que sea eficaz, que tenga una referencia fundamental a una justicia pronta y cumplida para toda la ciudadanía. Esta justicia pronta y cumplida tiene que hacer valer también los marcos legales a nivel de estos dos poderes, cuya relación estamos comentando. Vimos en esta campaña reciente, emerger cuestiones en torno a esta relación entre el Ejecutivo y la legislatura que nos permitieron -me refiero al inicio de la campaña temprana, antes de la convocatoria del Tribunal Supremo Electoral-, observar que hubo partidos, que empezaron desde hace un año con su campaña. Como dije al principio de esta exposición, hay en efecto elementos estratégicos de una Agenda Nacional surgidos de procesos de concertación, de negociación o de búsqueda de consenso, con sectores específicos, convertidos muchos de ellos ya en políticas 148

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públicas. Podemos por lo tanto, trabajar a partir de este conjunto de pistas estratégicas y plantearle a todos los partidos representados en el Congreso la conveniencia de un programa de transición, como no habíamos tenido el lujo de tener en la historia reciente de Guatemala porque el calendario no daba. Cuando Alvaro Arzú fue declarado por el Tribunal Supremo Electoral como ganador de los comicios en segunda vuelta, éste lo hizo el lunes 8 de enero a la 1:30p.m. y el domingo de esa semana le estaban imponiendo la banda presidencial. En el mejor de los otros casos recientes, se dieron dos semanas de transición entre el día en que se declaraba al ganador y el día en que asumía el mandato el 14 de enero. Con los cambios a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, se nos dio un calendario diferente, uno que nos permitiera pensar, no solo en esperar al 5 de noviembre a ver quién ganaba, sino que podíamos trabajar según esos elementos de agenda. Segundo aspecto: fuera de cualquier condicionamiento estrictamente partidario, trabajar una agenda que no dependiera de programas específicos o de tareas de elección a puestos públicos de una agenda partidaria. Y tercero, que de alguna manera se fundamentara en estos antecedentes de agenda que ya han sido objeto de aprobaciones previas o de pactos políticos nacionales de importancia. Tenemos como un antecedente muy fundamental, aunque hay gente que todavía cuestiona su legitimidad, a los Acuerdos de Paz, que van muchos más lejos que otros acuerdos similares en América Latina. En efecto, no se circunscribieron a los acuerdos de tipo militar para la desmovilización de las tropas irregulares de la guerrilla y la entrega de sus armas, para la desmovilización de todos los grupos insurrectos, para la reinserción laboral de ambos grupos en contienda, para el retorno de los refugiados al país. Los Acuerdos de Paz guatemaltecos sí dibujaron un tipo de país más equitativo, al 149

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que queríamos llegar. Incluso se dieron el lujo los negociadores de pactar entre sí, porcentajes del producto interno bruto de lo que debía dedicarse a la actividad educativa, a la salud, etc. La reducción del ejército fue planteada de esa manera en números redondos en las tropas, pero en porcentajes del producto interno bruto en la asignación presupuestaria, etc. Es decir, ahí sí había un dibujo de país, un diseño de patria, en búsqueda de mejores equilibrios, más equidad en esta sociedad y de condiciones también de desarrollo político más equitativo. Luego tenemos que en el año 2003 los partidos políticos de entonces acuerdan una agenda nacional compartida. Es decir, trabajan a lo largo de varios meses para conjuntar en un solo documento aquellos elementos que podrían entrar a formar una agenda de desarrollo para el país, y que se conoce como Agenda Nacional Compartida (ANC). Este esfuerzo no indicaba en ningún momento cómo y qué era lo que se debería hacer en cada caso para lograr esos objetivos, pero sí trazaba el mapa de una patria equitativa, de una patria verdaderamente democrática, con todos los equilibrios políticos de participación y de equidad. Guatemala además fue signataria, con la mayoría de países del sistema de las Naciones Unidas, del conjunto de compromisos contenidos en las Metas del Milenio, que más allá de ser compromisos internacionales representan objetivos de desarrollo necesarios para tener una población más sana, mejor educada y con mayores oportunidades de ingreso. Por último, durante estos cuatro años, así como los hubo antes, existieron intentos por fijar en algunas áreas, esfuerzos de trazar cómo debería poder desarrollarse un determinado sector, como es el caso de la seguridad y justicia, salud, educación, desarrollo rural. En este plan de país participó un grupo de 15 ciudadanas y ciudadanos que también trabaja con los partidos políticos representados en el Congreso. 150

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Es decir, había ingredientes sobre los cuales, con los cuales y a partir de los cuales trabajar. Lo hicimos en estos cuatro años con el Congreso de la República en varios temas, pero tuvimos algún grado de dificultad en algunos de ellos, pasaré sencillamente a describirlos y con esto terminaría esta presentación. De alguna manera esa búsqueda tenía que partir de un enraizamiento muy concreto y muy práctico que era nuestro propio plan de Gobierno, lo que nos propusimos hacer. Por supuesto, nada de eso está escrito en piedra, toda agenda nacional es perfectible, es revisable, como lo son las propias políticas públicas, que en un momento dado se pudieran pactar con sectores de población, fuera en lo sectorial o en temas transversales. Encontramos que a esta propuesta original los partidos respondieron con mucho entusiasmo. Planteamos un programa de transición en tres fases: una primera desde el momento de la convocatoria en mayo hasta la primera vuelta, con todos los partidos representados en el Congreso de la República. Una segunda fase entre la primera y segunda vuelta, con los dos partidos contendientes a la presidencia de la República, en este caso la UNE y el Patriota. Y la tercera fase, que es la que está en marcha, con quienes resultaron autoridades electas. La primera fase captó un interés enorme de los partidos, porque quizás algunos creyeron que se iban a revelar los secretos más arcanos de la gestión presidencial, y todas estas cuestione super secretas iban a ser accesibles a los líderes políticos. Unos pocos se desanimaron cuando vieron que eran en realidad elementos de información pública por ley, porque así es nuestra ley, pero organizados de tal manera que permitieran todavía a la gestión de la actual administración, entenderse con el Congreso en una serie de temas de legislación pendientes.

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La segunda fase de este programa despertó tal interés en los equipos contendientes, tanto de la UNE, como del Partido Patriota, que a las seis sesiones pactadas, pactaron seis sesiones para seis grupos temáticos, cada sesión de tres a cuatro horas. Los propios partidos pidieron que fueran sesiones separadas, para tener más espontaneidad de comentar, de preguntar, de criticar igual, sin tener al adversario electoral enfrente. Nosotros sugerimos y fue aceptado, que también estas sesiones fueran sin medios de comunicación presentes, precisamente para que pudiera mantenerse ese nivel de espontaneidad, porque ante los medios de comunicación, los equipos participantes seguramente se cuidarían muchísimo de opinar. La tercera fase, que está en marcha, no hace más que profundizar en esa segunda. Quiero rescatar elementos de la segunda, porque pueden en efecto vincular o separar la relación entre el Ejecutivo y la legislatura. Aquí quiero ser bastante cándido, no estoy nada tranquilo porque si empiezo a dar ejemplos, seguramente van a haber cosas insuficientemente explicadas, pero de alguna manera los dos partidos contendientes pidieron más sesiones porque querían más especificidad en algunos temas de la Agenda Social, en algunos temas de la Agenda Económica. También se dio una novena reunión, con líderes de organizaciones campesinas e indígenas, sobre temas de conflictividad agraria y para nuestra sorpresa, varias de estas personas, varios de estos líderes, al reunirse con los dos partidos contendientes, lo que querían era escuchar algún grado de garantía de que los acuerdos y arreglos hechos con esta administración no se iban a fracturar o a suspender. Tal elemento nos confirmó que una de las claves para haber desarrollado este programa eran ciertamente correctas. Existe en efecto una gran Agenda Nacional, por supuesto con algunos de sus contornos todavía imprecisos, algunas áreas todavía objeto de mucha polémica, pero que no cabe duda, hay en efecto voluntades 152

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ciudadanas. Insisto en esto porque éste sí ha sido uno de los temas de fricción con el Congreso de la República. Hay voluntades ciudadanas que han producido expresión de rumbo, que han producido deseos específicos de desarrollo, objetivos nacionales a conseguir en salud, educación, reforma del Estado, relaciones internacionales, seguridad, justicia, infraestructura productiva rural. En fin, una serie de temas y en algunos temas específicos en donde estarían esperando que se legisle mejor, o que se legisle porque hay ausencia de leyes adecuadas y que se descarte la legislación que ya no funciona. Digo esto porque, quizás parte de lo que pudo haber dificultado en un momento dado también las relaciones entre el Ejecutivo y la legislatura, fue que en la legislatura aún no se piensa en políticas públicas, como se piensa en muchos sectores ciudadanos. Es decir, en la legislatura, los partidos todavía están, en general, bastante dependientes de sus propios programas políticos y de sus agendas políticas, y en algunos casos, incluso con dificultad de mantener estas agendas en el tiempo porque sus procesos de revisión son tan intensos. Con esto, me refiero a un último tema de dificultad al que quería aludir, y es que en efecto hay elementos de legislación, que por razones que para la mayoría de ustedes eran bastante evidentes, fueron bastante difíciles de plantear en su origen, más difíciles aún de discutir e imposibles de aprobar. Porque los intereses son de tal tamaño y tan abarcadores que no había forma, ni poder humano, de lograr que en esa relación del Ejecutivo con la legislatura, se pudiera haber promovido el nivel de acuerdo que se necesitaba. Voy a mencionar un solo ejemplo, quizá después me animo a otros. El tema del agua, donde hemos tenido 22 proyectos de Ley Nacional de Aguas y todos se mueren, en la salida algunos, otros ni siquiera alcanzan la salida. 153

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¿Por qué? ¿por qué un tema tan fundamental, tan central para el desarrollo del país, que afecta a la gran mayoría de centros urbanos, que afecta muchas municipalidades en las áreas rurales, no es posible tratarlo de manera integral en la legislatura y obtener una ley nacional de aguas? Bueno, ustedes pueden formarse sus propias respuestas, pero ahí tienen, temas de dificultad objetiva, que todavía pareciera que los intereses nacionales a los que la Constitución alude, desde sus primero artículos, se chocan con una jungla de intereses sectoriales imposibles de conciliar. Otro ejemplo, el bendito tema de las adopciones, ¿por qué a estas alturas del partido, Guatemala no tiene una ley de adopciones? ¿por qué se ha dificultado tanto su discusión en tercera lectura, su proceso aprobatorio final? ¿por qué costó tantísimo que una dificultad de procedimiento que nos metió en un limbo internacional fuera aclarada por el Congreso? En efecto, se adhirió a la Convención Internacional sobre Adopciones, pero resulta que ésta entra en vigencia hasta el 31de diciembre del año en curso. Bueno, ¿estamos adheridos o no estamos adheridos, y si lo estamos, por qué se pospone su vigencia? Las razones que nos tocó escuchar eran dignas de un programa de los huitecos. Hubo de todo, pero de todo ¿qué había en el trasfondo? Hay un complejo entramado internacional de intereses, detrás de la manera como ahora se dan en adopción las criaturas guatemaltecas, que no querían mover hasta que Estados Unidos no ponga en vigencia su propia adhesión al Convenio de la Haya, y empiece a requerir mayores controles sobre los procesos de adopción en nuestro país. Miren, no importó el tipo o el nivel de gestión. Nos llenamos de tazas de café, con todas las dirigencias partidarias del Congreso. No fue posible más que obtener un constante y reiterado sí, pero vamos a ver si los muchachos lo ponen en la agenda. Y cuando íbamos a la Directiva: está para pasado mañana, y justo cuatro minutos antes de comenzar salía de la agenda, por arte de magia. 154

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Este tipo de situaciones si están totalmente fuera del control de cualquier organismo Ejecutivo y dependen fundamentalmente del manejo que la bancadas de los partidos representados en el Congreso hagan de la agenda y de sus temas. Concluyo con tres muy sencillas reflexiones que aluden a lo que hablamos desde los primeros minutos sobre una percepción de insuficiencia en la ciudadanía respecto de los partidos políticos y una frustración de que incluso el mismo sistema democrático pareciera no dar el ancho, porque no cumple con las expectativas que grandes sectores de la población latinoamericana tenían en la democracia. Dejamos atrás las dictaduras, los regímenes autoritarios, nos apretamos el cincho, emprendimos programas de ajuste estructural, algunos durísimos, las recetas del Banco Mundial, nos atuvimos al consenso de Washington, todo lo que ustedes conocen muy bien y resulta que el fruto de los ejercicios democráticos, que era la solución de los grandes problemas de nuestras sociedades y los grandes chorros de inversión externa prometida, no llegaron. ¿En donde estaba el problema o en donde estaban los problemas? Bueno, para la ciudadanía común, la culpa de algo tan grandote e incomprensible la tiene el Gobierno. Esa falta de comprensión de los mecanismos políticos de cómo se conduce una nación a través de pactos fundamentales, esos marcos regulatorios y con autoridades delegadas tanto en la legislatura como en el Ejecutivo, no es inmediatamente comprensible para el ciudadano común, si no lo es incluso para ciudadanas y ciudadanos formados. Cuesta a veces entender realmente qué está haciendo un Gobierno, porque el presidente hace esto o deja de hacer aquello. Por qué el Congreso hace tal cosa. Imagínense ya a un nivel de comprensión habitual de calle, en donde no hay conciencia del impacto que tiene que en un solo año se duplique el costo del barril de petróleo, como nos ocurrió. En un solo año pasó de 30 a 60 dólares.

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Si se encarece el pan, los granos, el transporte, la carne, la culpa la tuvo el Gobierno. En ese maremagno, la emergencia en esta administración, o en este periodo, el surgimiento de esa conciencia de agenda, para algunos de nosotros es uno de los hechos políticos de mayor importancia para el país. Ustedes pueden ver que en esta campaña electoral, el peso que tuvo la agenda nacional fue innegable; mucho mayor que en las campañas anteriores, ciertamente, màs que en aquella en la que competimos Oscar y yo. Esa agenda que empieza a surgir cada vez con más fuerza, acompañada de la esperanza de que no importaba quien ganara las elecciones, que habría elementos de agenda que serían continuados. Esto por supuesto funcionaba bien, porque la economía va bien. Si esto último no hubiera sucedido, el surgimiento de los elementos de agenda pública no habrían tenido tanta fuerza. Tercer elemento. Nunca como ahora la ciudadanía pidió a los candidatos, como lo hizo al Ejecutivo y al Congreso, lo que no debería hacer; da la impresión que la ciudadanía guatemalteca sabe qué es lo que hace falta y lo que nos estaba pidiendo a todos es cómo le van a entrar a la soluciones de cada uno de estos problemas. En la relación con el Congreso esto cobró mucha fuerza en algunos momentos críticos, en donde, y es preciso reconocerlo, ante la ausencia de comprensión de la complejidad de algunos problemas, la prensa jugó un papel importantísimo en traerlos al primer plano, en discutirlos abiertamente, en recoger opiniones contrastadas y contradictorias, de diferentes sectores. Un cuarto elemento en esta reflexión, que vale la pena recuperar, es que nosotros no podremos aspirar a una legislatura que tenga un desempeño mejor que lo que hasta ahora conocemos si se sigue permitiendo este saltamontismo a ultranza. El hecho de que un diputado o diputada sea electo o electa por un partido, pero luego tenga la facilidad de cambiarse a donde quiera, cuantas veces quiera, 156

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es algo que le hace mucho daño al Congreso mismo, porque erosiona la consistencia de su credibilidad y porque le resulta difícil a la ciudadanía a quién pedirle cuentas. Salvo al distrital cuando existen todavía números tan grandes de candidatos que van por listado nacional y que se mudan a conveniencia. En otros países, por ejemplo España, los diputados tienen la prerrogativa de retirarse del partido por el que fueron electos, pero pasan a una bancada única de independientes, que tiene recursos más limitados para hacer su tarea legislativa, que lo que tiene el resto de diputados y diputadas adscritos a partidos por los que fueron electos. Ese saltamontismo hace también que las discusiones de fondo sobre los temas legislativos sean muy difíciles, porque al final uno no sabe con qué tipo de lealtades ideológicas, programáticas o temáticas, está hablando. No quiero usar comparaciones biológicas, porque ya me fue mal dos veces, pero uno está hablando con una cosa movediza que no sabe dónde comienza ni dónde termina, cuando se discute con partidos que no tienen ese tipo de disciplina interna. Una oposición disciplinada es preferible para cualquier Gobierno en ejercicio, porque uno sabe a qué atenerse, sabe cuál es la autoridad, quién realmente manda en ese partido y sabe que el liderazgo de ese partido va a responder por lo menos temáticamente, si no programática o quizá ideológicamente, a un marco conocido con el cual se puede dialogar. Nosotros estamos todavía en un sistema de incipientes pactos políticos, que necesitan mantenerse en el tiempo. Si algo caracterizó a esta administración fue la necesidad de negociar y para ello uno tiene que poner algo sobre la mesa, a partir de lo cual va a entregar algo también y espera que del otro lado igualmente se ponga algo sobre la mesa, una posición, y que con esa posición se pueda trabajar, transigiendo en un objetivo común. Quizás esto ha sido maltratado, el recurso del diálogo, la concertación, la negociación 157

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política, porque suena a transa, cuando se juntan políticos a negociar, a veces sale esa cáscara de sospecha, de que se trata de algún arreglo debajo de la mesa. Pero si algo caracterizó a estos cuatro años de administración, es que no teniendo la mayoría legislativa tuvimos que negociar línea a línea cualquier proyecto de ley que se quisiera promover. A la legislatura que viene le va a tocar una situación muy parecida. Es decir, no tener la mayoría, no tener aplanadora para aprobar leyes a gusto, es a veces incómodo, pero nosotros tenemos la debilidad de creer que es más saludable para el juego democrático, al que se aludía en la presentación del estudio, porque nos obliga a un examen reiterado de la Agenda Nacional y a un encuentro de posiciones, para ver hasta dónde estamos dispuestos a llegar, pero hay que estar atento a todos los rincones. No sólo leer periódicos, ver televisión, escuchar la radio, hay que ver todos los rincones, porque hay muchos gestores políticos, o gestoras políticas autonombradas o autonombrados, que están también promoviendo agendas a veces no transparentes. Lo mejor es que esto ocurra donde debe ocurrir, entre los dos poderes formados por autoridades electas a las que el pueblo les delegó una función democrática, que en el caso nuestro está a 57 días de terminar. En esa perspectiva es que hemos estado conversando con las autoridades electas de la necesidad de trabajar pactos políticos con todas las fuerzas representadas en el Congreso, desde un inicio. Seguramente por esa razón es que los diputados y diputadas invitadas a participar en el panel no pudieron venir hoy, porque están discutiendo la aprobación del presupuesto para el año 2008. Les agradezco su paciencia y su atención. Muchísimas gracias.

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PERSONAS PARTICIPANTES Y ENTIDADES REPRESENTADAS

EN EL FORO PÚBLICO PERSONAS PARTICIPANTES: 234 inscritas (Se estima que en total asistieron unas 260 personas) INSTITUCIONES REPRESENTADAS: 75 Partidos políticos 1. 2. 3. 4. 5. 6.

CASA EG DCG FPPP GANA LV

7. 8. 9. 10. 11. 12.

PAN PP PU UCN UNE URNG

Centros académicos, de investigación y universidades 1. 2. 3. 4. 5. 6.

ARAGÓN Y ASOCIADOS ASIES FLACSO INCEP EPRI/UFM UMG

7. 8. 9. 10. 11. 12.

UNIS UPANA FCCPPySS/URL ECP/USAC UVG ASOCIACION DE PROFESIONALES

Medios de comunicación 1. 2. 3.

CERIGUA EL PERIÓDICO EMISORAS UNIDAS

4. 5. 6.

PRENSA LIBRE RADIO NUEVO MUNDO TELECENTRO TRECE

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ONG, sindicatos y sociedad civil 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

ASOCIACION IXMUKANE ASOCIACION MONS.GERARDI ASOREMA CALMECAC CELCA CEMAT DEFENSORÍA MAYA EAF FODIGUA FORO MAYA

11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19.

FORO VERDE FOS FUNDAECO ICAD IDDECO LOU SINTAP STINDE UASP

Instituciones públicas 1. Congreso de la República 2. Ministerio de Economía 3. Ministerio de Finanzas Públicas 4. Ministerio de Salud Pública y A.S. 5. Municipalidad de Guatemala 6. Organismo Judicial

7. 8. 9. 10. 11. 12.

Procuraduría de Derechos Humanos Secretaría de Análisis Estratégico Secretaría General de Planificación Tribunal Supremo Electoral Vicepresidencia de la República FODIGUA

Embajadas y entidades internacionales 1. 2. 3. 4.

Embajada de México ACNUDH FUNDACIÓN SOROS GTZ

5. Fundación Adenauer (KAS) 6. NIMD 7. OACNUDH

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8. ATE/OEA 9. PVDyGP/OEA 10. ONU 11. Programa Municipios Democráticos /UE 12. PNUD 13. UE 14. USAID