CAPÍTULO I

Visión general sobre gobierno y gobernabilidad en la educación superior

es el conjunto de organismos, actores, relaciones, normas, procedimientos y recursos, que le permiten definir su visión estratégica, sus objetivos y metas, planificar los medios y recursos necesarios, así como tomar las decisiones requeridas para el logro de dichos objetivos. Puede distinguirse entre un gobierno externo, referido a las relaciones entre la universidad, el Estado y otros poderes y actores externos, y el gobierno interno, referido a las líneas de autoridad en la institución. Por gobernabilidad se entiende el grado de eficacia y legitimidad en el ejercicio de la función de gobierno. La eficacia es entendida como la capacidad de dirección y coordinación del desarrollo de las partes, es decir los individuos y las unidades académicas, de cuya contribución y sinergia dependerá la eficacia institucional. La legitimidad es el atributo, positivo o negativo, que los miembros de la institución le otorgan tanto a la cualidad de los objetivos y metas propuestos por las instancias de gobierno, como a la racionalidad, legalidad y representatividad de los procedimientos de evaluación y elección de las autoridades de gobierno. Otra importante dimensión de la legitimidad es la evaluación de la congruencia entre el programa de gobierno propuesto y las realizaciones concretas. Es indudable la importancia central de las formas, instituciones y procesos de gobierno en el desempeño de las universidades, en su pertinencia, calidad, innovación, adaptabilidad, modernización, etc. El gobierno de una institución es uno de los principales factores que determinan su desempeño. A su vez, tanto la cultura institucional como las acciones de actores y poderes, internos y externos, conforman el contexto de la legitimidad y la gobernabilidad. Un gobierno eficaz, innovador y responsable (accountable) ante el Estado y la sociedad, permite preservar la autonomía académica de la universidad en un contexto caEL GOBIERNO DE UNA INSTITUCIÓN

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racterizado por demandas crecientes de mayor control del gasto público en la educación superior. Inversamente, un gobierno débil e ineficaz, al mantener las inercias institucionales y los intereses creados que impiden la necesaria innovación, legitima medidas de control e intervención externa en diversas dimensiones de la vida universitaria. Es necesario establecer una clara distinción entre la función de gobierno institucional y la función de gestión. A la primera le compete la definición de la visión estratégica, la distribución de los recursos según las metas y prioridades, la evaluación de la eficacia y la eficiencia en el logro de dichas metas, la capacidad de interpretar las nuevas demandas, necesidades y oportunidades del entorno, y la representación institucional frente al Estado, la sociedad y otras instituciones locales y foráneas. Es evidente entonces el papel decisivo de los órganos superiores de gobierno en la orientación y el desempeño institucional. La función ejecutiva o de gestión, propia de las autoridades unipersonales como el Rector y su equipo, se centra en el logro de las decisiones estratégicas y de política, tomadas por los órganos superiores de gobierno. Por lo cual el Rector es directamente responsable {accountahle) ante éstos. Lo anterior realza la importancia de la composición de estos órganos superiores de gobierno (CSU). Se requiere de una alta calidad personal e intelectual, de un conocimiento profundo sobre la problemática de la educación superior, de compromiso con la institución y capacidad de liderazgo. De la calidad de los miembros depende, en gran medida, la eficacia de la función de gobierno. Este es, sin embargo, uno de los principales problemas del gobierno universitario, en todas las sociedades. En los sistemas colegiados de gobierno, los miembros de los órganos superiores no son nombrados por las cualidades anteriores, sino por criterios de representación de diversos actores y poderes, públicos y privados, en el gobierno institucional. Cuando prevalecen los representantes de los poderes 'internos' (como la comunidad y los estamentos universitarios) se corre el riesgo de tener gobiernos conservaduristas y resistentes al cambio. Cuando prevalecen los intereses 'externos' (como el Estado y los gremios), además de un mayor intervencionismo estatal, limitante potencial de la autonomía, pueden implementarse criterios y valores que convierten a la educación y la investigación en 'mercancías', y que son ajenos a las funciones universalistas de la educación superior . 1

M. Lazerson. 1998. "¿Quién es el dueño de la educación superior?" Revista de la Educación Superior. No. 105, México: Anuies.

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Esta gran complejidad e importancia de los asuntos de gobierno y gobernabilidad en las universidades públicas, exige que éstos se constituyan en objeto de conocimiento, con el propósito de generar capacidad analítica, evaluativa y propositiva sobre estas dimensiones centrales de la vida universitaria. Gobierno y desempeño institucional La importancia de estudiar las relaciones entre gobierno y desempeño institucional es tanto mayor cuanto mayores son las nuevas responsabilidades y demandas de un contexto social, económico, político y tecnológico en continua evolución. En efecto, una de las principales características de las relaciones entre la universidad y su contexto es la necesidad de una rápida y continua innovación frente a un medio continuamente cambiante. Esto implica que todas las instituciones de educación superior están igualmente sometidas a una dinámica de cambio y que aquellas con una escasa capacidad de innovación pierden rápidamente su pertinencia social. Un ejemplo de la dinámica de cambio se expresa en las nuevas demandas de oportunidades educativas, tanto para los jóvenes como para los adultos que trabajan y que precisan de actualización, recalificación y re-aprendizaje. Son éstas necesidades derivadas de rápidos y profundos cambios en el mercado de trabajo, generados a su vez por una economía basada cada vez más en el conocimiento, y cuya principal característica es la innovación continua . La cuestión más importante de la universidad actual es su adaptación a los cambios que la sociedad le exige, tanto en relación a las enseñanzas que imparte como a la investigación que realiza . Pocas frases tan apropiadas como la anterior para referirse a una de las grandes necesidades de la universidad pública colombiana: la necesidad de in2

".. .knowledge outruns resources. No university, and no national system of universities, can control knowledge growth. With expanding knowledge in mind, science experts have long spoken of'endless frontiers'. Flowing from the research imperative built into modern disciplines and interdisciplinary fields of study, knowledge expansión and specialization, and reconfiguration are self-propelling phenomena". B. Clark. 1998. Creating Entrepeneurial Universities. Organizational Pathways of Transformation. Oxford: International Association of Universities (IAU) Press. Pergamon,p. 130. 3 Bricall, J. (cord.). 2000. Informe Universidad 2000 sobre la universidad española. Madrid, p. 2.

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novación y adaptación a un contexto caracterizado por nuevos y rápidos cambios en la sociedad, la economía, la política, la cultura y el conocimiento científico-tecnológico. Nunca antes había sido tan evidente y urgente la necesidad de adaptación a tantos y tan profundos cambios en la sociedad moderna . De ahí que el desempeño de la universidad pública estará medido cada vez más en términos de su capacidad de innovación y adaptación a los cambios del contexto. Así como en la economía la competencia tecnológica entre las empresas genera un vasto proceso de destrucción creativa en el que los productos, las empresas, las tecnologías, los conocimientos, las ocupaciones y los empleos son eliminados, se tornan obsoletos y son sustituidos por otros nuevos y cualitativamente superiores; asimismo en el ámbito social las instituciones con escasa capacidad de innovación y adaptación se convierten en marginales y redundantes, pierden legitimidad y demanda social y, en el caso de las públicas, son

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El cambio y la adaptación continuas han caracterizado siempre la evolución de las universidades. Con la superación del dogmatismo religioso y el escolasticismo logró establecerse la razón científica, la libre indagación, la libertad intelectual, la experimentación y el humanismo. En el contexto de la Revolución Industrial, el énfasis tradicional en la formación técnica y empírica fue superado por la necesidad de una mayor fundamentación científica en las ciencias naturales, lo que dio lugar al posterior desarrollo de las ciencias y al establecimiento de las primeras universidades de ciencias o de investigación. El modelo de universidad de élite ha sido superado por la continua expansión de las demandas sociales de la educación superior, de tal manera que actualmente, en muchos países, las tasas de cobertura superiores al 50% o 60% de jóvenes mayores de 18 años ha generado una gran diversidad de instituciones, con diversas funciones especializadas, y nuevas modalidades de aprendizaje. El concepto limitado de educación 'superior' ha sido reemplazado por el nuevo concepto de educación 'terciaria', que implica la tendencia hacia una continua expansión o universalización de la cobertura, y la consiguiente diversificación de la oferta de instituciones, programas y modalidades de aprendizaje. Actualmente, las principales universidades del mundo se encuentran sometidas a nuevas demandas y oportunidades, derivadas de las posibilidades de la educación virtual, y de la creciente competencia de nuevas instituciones especializadas en este tipo de educación superior. Otro importante vector de cambio es la fuerte tendencia a desplazar la función de investigación (básica y aplicada) hacia diversos tipos de instituciones especializadas en esta función (laboratorios, empresas, institutos y centros de investigación). Finalmente, cabe señalar los cambios de índole institucional y curricular inducidos por los procesos de integración regional (CEE, Nafta, Mercosur), y por la creciente internacionalización de las relaciones e intercambios académicos y de información.

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sometidas a severas restricciones de financiación y a un mayor control del subsidio público otorgado. Esta necesidad de cambio y adaptación constituye uno de los principales retos para el gobierno de las universidades públicas. Exige creatividad, flexibilidad, liderazgo, capacidad de convocatoria y movilización, visión estratégica, identificación y evaluación de opciones posibles, y eficacia en la implementación de las políticas. La capacidad de gobierno es el principal factor de diferenciación y jerarquización interinstitucional. Vectores de cambio en la educación superior Algunos de los principales vectores de cambio en las instituciones de educación superior, son: A. La emergencia de la 'sociedad del aprendizaje' {learning society), derivada del papel central del conocimiento científico-tecnológico y de sus condiciones e instituciones de producción, difusión y aplicación. Esto es, la importancia creciente de la capacidad y las oportunidades de aprendizaje continuo y permanente por parte de individuos y empresas, en el contexto de una cada vez más rápida tasa de cambio en el conocimiento y la consiguiente obsolescencia de los saberes, las ocupaciones y los empleos . La emergencia de la llamada sociedad del conocimiento y la información y la economía de los servicios, implica una creciente complejidad en la producción de bienes y servicios. Complejidad tanto técnica -referida a conocimientos altamente especializados-, como general -referida a competencias y conocimientos tales como conceptualización, abstracción, planeación, previsión, investigación, análisis y relación de problemas complejos, capacidad de toma de decisiones, capacidades comunicativas e interactivas-, la cual exige una formación más geSe calcula que la suma total del conocimiento mundial se ha doblado cada cinco años desde 1960 y que en el año 2020 se doblará cada 73 días. En J. Byrne. 1999. "Taking Charge of Change": a Leadership Challenge for Public Higher Education. En Higher Education Management. Vol. 11, No. 1. Paris: OECD, p. 70. "Se calcula que el conocimiento (de base disciplinaria, publicado y registrado internacionalmente) habría demorado 1.750 años en duplicarse por primera vez contando desde el comienzo de la era cristiana, para luego volver a doblar su volumen, sucesivamente, en 150 años y ahora cada 5 años, estimándose que hacia el año 2020 se duplicará cada 73 días". J. J. Brunner, "Tiempo de innovar; políticas innovativas". En L. E. Orozco, (comp.). Educación superior. Desafío global y respuesta nacional. Tomo I. Bogotá: Universidad de los Andes. Maestría en Dirección Universitaria, p. 88.

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neral e interdisciplinaria que especializada, y obliga a repensar los supuestos de desempeño o perfil ocupacional de programas de formación profesional . Estas nuevas exigencias de alta complejidad intelectual, social y organizativa en el mundo del trabajo, entran en contradicción con tradiciones de formación altamente especializada, estrecha y de ciclo largo, y que generan la paradoja de profesionales y técnicos altamente especializados pero con pobre desempeño ocupacional. La acumulación de información y conocimientos especializados ya no es tan importante como la formación de competencias generales, necesarias para el aprovechamiento de las diversas oportunidades de formación en el trabajo . El énfasis formativo se centra en el despliegue y fortalecimiento de las capacidades e intereses del estudiante, como preparación y aprestamiento para un futuro ocupacional incierto, imprevisible, cambiante, en el cual la capacidad de aprendizaje y recalificación continuos será más significativa que la acumulación de información y conocimientos especializados, muchos de los cuales sufren una rápiua obsolescencia y una escasa relevancia. Se privilegia el desarroiio de las potencialidades cognitivas del individuo en lugar de su sometimiento a estructuras curriculares rígidas y homogeneizantes. Se promueven diversas modalidades de aprendizaje como el tutorial, el estudio independiente, las pasantías, los viajes y las experiencias laborales conceptualizadas, los proyectos de investigación, etc. Asimismo se promueve la utilización creativa de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC's) . 6

Estas competencias generales corresponden a la formación de la capacidad de análisis simbólico propuesta por R. Reich. 1993. "La formación de los analistas simbólicos". En El Trabajo de las Naciones. Madrid: Vergara. 7 R. Barnett. 2001. Los limites de la competencia. El conocimiento, la educación superior y la sociedad. Madrid: Gedisa, y D. Schon. 1992. La formación de profesionales reflexivos. Hacia un nuevo diseño de la enseñanza y el aprendizaje en las profesiones. Madrid: Paidós. 8 "El uso de tecnología moderna empieza a revolucionar el modo de enseñar y aprender. El uso concurrente de multimedia y computadores permite el desarrollo de nuevos enfoques pedagógicos incluyendo el aprendizaje activo e interactivo. La enseñanza directa puede ser remplazada por, o asociada con, la enseñanza asincrónica mediante clases online que pueden ser planificadas o diseñadas al paso del individuo. Con una integración adecuada de tecnología al currículo, los profesores se pueden alejar de sus papeles tradicionales de instructores en una sola dirección para convertirse en facilitadores del aprendizaje". J. Salmi. 2001. "La Educación Superior en un punto decisivo". En L. E. Orozco, (comp.), op. cit., p. 60.

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La educación universitaria deberá, cada vez más, orientarse por premisas de aprendizaje activo, constructivo y significativo. El aprendizaje en ciencia y tecnología deberá parecerse cada vez más al proceso mediante el cual se construye ciencia y tecnología. La ciencia y la tecnología se aprenden construyéndolas y reconstruyéndolas. Es esa la manera compacta de entender, para el contexto de ciencia y tecnología, las tantas veces mentadas premisas de 'aprender a aprender' y 'aprendizaje activo' dentro de las teorías contemporáneas de la educación... A pesar de que la enseñanza universitaria cada vez privilegia más los procesos activos, creemos que todavía se debe hacer mucho en esta dirección. Para resumirlo de alguna forma diríamos que todavía el estudiante ocupa mucho tiempo en las aulas de clase, en procesos de transmisión de contenidos y muy poco tiempo en las bibliotecas, los laboratorios o grupos de trabajo que conlleven experiencias de investigación . Ante estas nuevas realidades se i m p o n e en las universidades la necesidad d e i m p l e m e n t a r nuevas m o d a l i d a d e s y o p o r t u n i d a d e s de aprendizaje, que se ofrezcan t a n t o a los jóvenes c o m o a la población adulta en el trabajo. Estas m o d a l i d a d e s i n c l u y e n : la m o d u l a r i z a c i ó n del c u r r i c u l u m , el a p r e n d i z a j e p o r créditos, la validación de aprendizajes extraescolares y n o presenciales, la flexibilización y diversificación de los itinerarios de formación mediante ciclos cortos propedéuticos

, el aprendizaje tutorial, u n a m a y o r oferta de p r o g r a m a s cortos

de especialización y d i p l o m a d o s , y las i n m e n s a s o p o r t u n i d a d e s de educación

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C. Ángulo y J. R. Toro. 2001. "La universidad académicamente abierta para la actual sociedad del conocimiento". En L. E. Orozco, (comp.), op. cit., pp. 38 y 39. Se impone la necesidad de modificar el pregrado tradicional de ciclo largo por un primer ciclo corto de 'diplomado' o 'bachelor' (3 años) y un segundo ciclo de mayor especialización (Master), seguido ya sea por el Doctorado para una élite seleccionada y por continuas ofertas cortas de especialización, actualización y recalificación, para la mayoría. Los posgrados largos sólo continuarán siendo necesarios en la formación de investigadores, comúnmente en programas de doctorado. Ver J. Byrne, op. cit. Ver también: V. M. Gómez y M. Díaz. 2003. La formación por ciclos en la educación superior. Bogotá: Icfes. Estas tendencias curriculares están claramente presentes en la actual reforma a la educación superior de la Unión Europea. Ver: La declaración de bologna. 1999; Guy Haug. 1999. Project Report: "Trends in Learning Structures in Higher Education in Europe". Final Versión. En www.europa.eu.int/comm/education/socrates; The Bologna Process Seminar on Bachelor-level degrees. 2001. Helsinki, pp. 16-17.

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virtual facilitadas por la convergencia de poderosas tecnologías de la información y la comunicación . La naturaleza del conocimiento contemporáneo, con su constante renovación y su vertiginoso incremento concuerda con el concepto actual de educación permamente. Ésta debe ser un complemento indisoluble de los estudios conducentes a grados y títulos, brindando a los graduados oportunidades de actualización y adaptación a realidades cambiantes y difícilmente previsibles. La educación permanente debe hacer posible, además, que cualquier persona, en cualquier etapa de su vida, pueda regresar a las aulas encontrando siempre en ellas la oportunidad de reincorporarse a la vida académica y alcanzar nuevos niveles de formación profesional, dado que, más allá del credencialismo, la competencia adquirida posee un valor en sí misma . B. El logro de lo anterior implica concebir la institución educativa como una organización de aprendizaje, en la cual prime la lógica del aprendizaje sobre la de la enseñanza, la evaluación basada en el logro de competencias generales en lugar de la evaluación de cada asignatura particular, la formación interdisciplinaria en lugar de la temprana especialización monodisciplinaria, y el aprendizaje colaborativo o cooperativo, en grupos, como alternativa al tradicional aprendizaje individual o individualista . Una importante condición para el logro de estas metas es el fortalecimiento de la capacidad institucional de investigación socio-educativa sobre las diversas dimensiones, a saber: sociales, culturales, institucionales, tecnológicas, entre otras, que conforman el complejo proceso educativo en el nivel superior. En este contexto de cambio, las capacidades de aprender, sea de los individuos, sea de las empresas e instituciones, constituyen el fundamento principal de las sociedades 11

En la nueva sociedad del conocimiento, o sociedad 'informacional', o sociedad 'red', según M. Castells (1997); un volumen creciente de conocimiento codificado se encuentra en red o en línea, al alcance de quienes tengan la capacidad de aprendizaje e investigación. 12 "Declaración sobre la educación superior en América Latina y el Caribe". 1996. Conferencia Regional. Unesco. 13 B. Askling y B. Kristensen. 2000. "The Learning Organisation as a model of Institutional Governance: about possibilities and constraints for successful implementation". International Seminar on University Governance and Management. Barcelona: Universidad Politécnica de Cataluña, pp. 87-94.

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modernas. Sus resultados no residen tanto en su propia base de conocimiento o en sus capacidades de acceso a la información, cuanto en la habilidad de sus agentes económicos de adaptarse, rápida y adecuadamente a las nuevas condiciones y oportunidades que promueve dicho cambio... conocimiento, innovación y aprendizaje son pues los tres aspectos complementarios del desenvolvimiento actual de las sociedades avanzadas . C. Otro importante vector de cambio es la tendencia a la ampliación de la cobertura, derivada tanto de la demanda individual de educación superior, que representa el medio principal de promoción ocupacional y social en la sociedad moderna, como de la oferta pública, motivada por criterios de equidad social, de legitimidad política y de construcción de la capacidad científico-tecnológica endógena. A partir de la universalización de la cobertura de la secundaria superior se presenta una fuerte demanda de mayores oportunidades de educación superior, lo que conduce a una creciente diversificación del tipo de instituciones y al desarrollo de nuevas modalidades y oportunidades de aprendizaje. Esto implica el fin del modelo tradicional de universidad de élite, de escasa cobertura, y la emergencia de la nueva educación superior masiva . Gracias al logro de tasas de cobertura de más del 50% de los jóvenes mayores de 18 años, se ha acuñado el nuevo término de educación terciaria, que implica la tendencia hacia la universalización del acceso a este tercer nivel educativo . Recientemente la principal innovación en la educación superior en el mundo es el fortalecimiento y la consolidación de nuevas instituciones alternativas a la universidad tradicional, que se hacen cargo de la formación profesional de la juventud en un contexto de rápida expansión y masificación de la cobertura.

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B. Clark. 1998. CreatingEntrepeuerial Universities..., op. cit., p. 96. Colombia tiene actualmente una de las más bajas tasas de cobertura (14% del grupo de edad) con relación a su población y su nivel de desarrollo. Por razones de equidad y de modernización social y económica es imperativo duplicar a corto plazo esta baja tasa de cobertura y redistribuirla a nivel regional. Actualmente, más del 70% de las matrículas totales se concentran en los tres principales centros urbanos del país. Icfes, 2000. 16 Ver: OECD. Redefining Tertiary Education. Paris. Entre 1960 y 1995 la matrícula mundial en educación superior ha aumentado más de seis veces (1960: 13 millones; 1995: 82 millones). En América Latina se calcula en más de 10 millones el número actual de estudiantes en este nivel. 15

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Este contexto implica una creciente diferenciación entre unas pocas universidades orientadas a la investigación, y un gran conjunto de nuevas instituciones y programas especializados en la formación profesional de los jóvenes, generalmente mediante opciones curriculares de ciclos cortos: instituciones técnicas, tecnológicas, politécnicos, fachhochschulen, hogescholen, instituís universitaires de technologie, community colleges, regional colleges, etc. . En Francia, por ejemplo, en 1997 había 4.280 instituciones de educación superior, de las cuales menos del 5% (205) eran universidades. Esta problemática ha generado la necesidad de una clara diferenciación institucional y curricular entre las funciones de generación de conocimientos, la investigación y el desarrollo, y las funciones de formación profesional para el mercado de trabajo, ofrecida a la mayoría de los jóvenes participantes en la educación superior.

La masificación o universalización de la educación superior exige una gran capacidad institucional de innovación en nuevas modalidades de enseñanza y aprendizaje, en reformas curriculares y pedagógicas, en la utilización creativa de las nuevas tecnologías de información y comunicación, pues no es posible ampliar y diversificar la cobertura con más de lo mismo. Igualmente, son necesarios nuevos criterios y procedimientos de selección, admisión y evaluación. En Colombia, la ampliación de la cobertura debe orientarse de manera prioritaria hacia las numerosas ciudades pequeñas e intermedias en las que se distribuye la población. Lo cual implica una gran capacidad de innovación en nuevos métodos de aprendizaje no presenciales, tutoriales y virtuales, pues no es posible ampliar significativamente la cobertura si se requieren grandes costos en infraestructura física, administración, docentes presenciales permanentes, baja relación docente/alumnos, y otras características de la tradicional función de producción de la educación superior. Lo anterior implica la necesidad de organizar la oferta de formación en diversos ciclos cortos y secuenciales, y de disminuir la duración de los tradicionales ciclos largos de formación (pregrados unitarios de 4 o 5 años de duración), en respuesta a dos importantes factores : 17

OECD. 1991. Alternatives to universities. Paris. Ver: La declaración de bologna. 1999. Op. cit.yV. M. Gómez. 2002. Cobertura, calidad y pertinencia: retos de la educación técnica y tecnológica en Colombia. Bogotá: Icfes. 18

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La necesidad social de una continua expansión de oportunidades educativas a nuevos sectores socio-económicos, típicamente de bajos ingresos y escaso capital cultural, y para los que la oferta de ciclos largos tradicionales es excluyente y de poca pertinencia, por razones tanto de índole económica como de incongruencia con sus expectativas e intereses educativos y ocupacionales. Una mayor flexibilidad, adaptabilidad y pertinencia en las ofertas de formación, para el contexto de una realidad ocupacional caracterizada por cambios rápidos y continuos en los requerimientos de calificación y en las oportunidades laborales. La imprevisibilidad, la indeterminación, la adaptabilidad, la capacidad de aprendizaje y formación continua, entre otras, son los nuevos términos que caracterizan el mundo del trabajo en la sociedad moderna. D. Otro importante factor de cambio en las concepciones curriculares de la educación superior se refiere a las nuevas formas y tendencias de organización, diferenciación, identidad y delimitación del conocimiento . Muchas disciplinas, profesiones y campos del conocimiento, tradicionalmente caracterizados por claras definiciones, delimitaciones e identidades de su área o campo del saber, así como por aislamientos, incomunicaciones y recelos mutuos, están sometidos actualmente a importantes tensiones y cuestionamientos derivados de la emergencia de nuevos campos híbridos o transdisciplinarios, que subsumen y recontextualizan los saberes disciplinarios tradicionales y que ofrecen nuevas composiciones, demarcaciones, límites e identidades entre diversos saberes . El mundo académico está presenciando un desarrollo acelerado de las disciplinas desde ciertos 'puntos focales' hacia la periferia, con la consecuencia de producir 'conexiones' entre disciplinas con dominios inicialmente disjuntos... Esta realidad 19

Ver: M. Dogan y R. Pahre. 1993. Las nuevas ciencias sociales. La marginalidad creadora. Madrid: Grijalbo. 20 Ejemplos recientes de nuevas disciplinas híbridas, resultado de fusiones transdisciplinarias son la bioinformática, la ingeniería genética, la bioquímica, la biofísica, la biología molecular, la geografía social, la economía política, la sociología política, la psicolingüística, la sociolingüística, la ecología social, la biogeografía, la neuroendocrinología, la neurofisiología, la cristalografía, la física matemática, la biofísica cuántica, entre muchas otras.

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es particularmente visible en el ámbito de las ciencias naturales y la tecnología ... Las llamadas disciplinas científicas y tecnológicas no han sido más que entornos coherentes de conocimientos que han surgido alrededor de focos disímiles: el mundo inanimado microscópico y la física clásica; el átomo y la física del primer cuarto del siglo XX; las interacciones moleculares y la química; la estructura molecular de la vida y la biología molecular; la célula y la biología celular; la neurona y las neurociencias. Cada uno de estos entornos se concibieron en sus orígenes como distantes y diferenciados uno del otro... El avance de la ciencia se puede pensar entonces como el crecimiento del conocimiento alrededor de estos puntos focales mediante procesos de reducción que buscan estructuras subyacentes; o procesos de integración que buscan comportamientos emergentes. Esa es la gran disyunción de la ciencia contemporánea . Las certezas e identidades tradicionales son removidas por nuevas lógicas y dinámicas de organización del conocimiento, que responden al alto grado de ineficacia —y aún irrelevancia de muchas disciplinas, saberes y especialidadestradicionales, para dar cuenta del alto y creciente grado de complejidad de los fenómenos (naturales, sociales, culturales, económicos, políticos, ambientales, etc.), en la sociedad moderna. La complejidad creciente de los fenómenos requiere de nuevas miradas complejas, nuevas síntesis o hibridaciones de saberes tradicionales, relacionamientos múltiples, tratamientos simultáneos de diversas variables y nuevas formas de conformación transdisciplinaria del conocimiento . Las formas tradicionales de organización y delimitación de las disciplinas y profesiones, cada una autorreferida a sus propias herencias y símbolos de identidad, e institucional y comunicativamente separada de las otras en virtud del enclaustramiento en departamentos monodisciplinarios, ya no son funcionales en la comprensión y el análisis de los problemas complejos ni en la promoción de la investigación. .. .en el frente de las investigaciones, lasfronterasreconocidas de las disciplinas están cada vez más en entredicho, porque las disciplinas tradicionales ya no corresponden a la complejidad, las ramificaciones, la gran diversidad del esfuerzo que hoy día 21

C. Ángulo y J. R. Toro. Op. cit. pp. 51 -52. M. Dogan, "Las nuevas ciencias sociales: grietas en las murallas de las disciplinas". Revista internacional de ciencias sociales, No. 153. En www.unesco.org/ issj/rics 153/doganspa. 22

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despliegan los científicos. En la investigación científica, el aumento de las especialidades fisura las disciplinas académicas, cuyos perfiles están convirtiéndose en artificiales y arbitrarios. Entre disciplinas vecinas hay espacios vacíos o terrenos inexplorados en los que puede penetrar la interacción entre especialidades y campos de investigación, por hibridación de ramas científicas. En paralelo a la distinción entre enseñanza e investigación discurre la distinción entre disciplina y especialidad ". Mas aún, en relación con la investigación es importante mencionar aquí la emergencia de un nuevo modo de producción de conocimientos, o 'modo 2', analizado por M. Gibbons, y que se caracteriza por una mayor inter y transdisciplinariedad, así como por un mayor énfasis en la aplicabilidad del conocimiento. Todo lo cual implica el debilitamiento de las tradicionales identidades y delimitaciones o aislamientos disciplinarios, y la creciente apertura, integración e hibridación entre 'territorios' o disciplinas tradicionales, habitados por 'tribus' homogéneas y autorreferidas a unas identidades disciplinarias, así como el desplazamiento de la función de generación de conocimientos a una gran variedad de entidades extrauniversitarias (institutos, centros, empresas, laboratorios, etc.) . Todo lo anterior tiene importantes implicaciones en los criterios de organización académica y de asignación y definición del trabajo del personal académico. Al respecto puede señalarse una tendencia significativa en la conformación de nuevas unidades académicas alrededor de temas o problemas complejos y transversales en varias disciplinas que no pueden reducirse a ninguna en particular: estudios urbanos, rurales, culturales, de género, ambientales, educativos, de la comunicación social, de ciencia, tecnología y sociedad, entre otros. Un aspecto clave será la capacidad de las universidades para organizar las disciplinas tradicionales de manera diferente, teniendo en cuenta el surgimiento de nuevos campos científicos y tecnológicos. Entre los más significativos, es importante mencionar la biología molecular y la biotecnología, las ciencias materiales avanzadas, la microelectrónica, los sistemas de información, la robótica, los sistemas inteligentes

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Ibíd. M. Gibbons. 1994. "Innovation and the developing system of knowledge production". En Gibbons et al. The New Production of Knowledge. The dynamics of Science and Research in Contemporary Society. Londres: Sage, y M. Gibbons. 1998. Pertinencia de la Educación Superior en el Siglo XXL Unesco. 24

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y las neurociencias, y las ciencias y la tecnología ambiental. La capacitación y la investigación en estos campos requieren la integración de varias disciplinas que no necesariamente han estado en contacto previamente, resultando en la multiplicación de programas inter y multidisciplinarios, destruyendo las barreras institucionales tradicionales. Por ejemplo, el estudio de artefactos y sensores moleculares, dentro del amplio marco de la biología molecular y la biotecnología, une a especialistas en las áreas de electrónica, ciencias materiales, química y biología para lograr una mayor sinergia. La tecnología de imágenes y las ciencias médicas están ahora muy articuladas. Las universidades en todas partes del mundo están volviendo a diseñar sus programas para adaptarse a estos cambios... Los nuevos patrones de creación de conocimientos no implican solamente una reconfiguración de los departamentos hacia un mapa institucional diferente sino, más importante, la reorganización de la investigación y la capacitación a través de la búsqueda de soluciones a problemas complejos, más que las prácticas analíticas de las disciplinas académicas tradicionales. Esta evolución lleva al surgimiento de lo que los expertos llaman 'transdisciplinariedad', con distintas estructuras teóricas y meíouos ue investigación . Es posible identificar otros diversos vectores de c a m b i o en la educación superior

. Sin e m b a r g o , el p r o p ó s i t o aquí es señalar la i m p o r t a n c i a central de

las características del gobierno institucional en la generación de capacidad de c a m b i o , innovación y adaptación a las nuevas necesidades y a u n contexto en c o n t i n u a evolución. 25

J. Samil. Op. cit. pp. 58-59. Por ejemplo; a. Las nuevas relaciones entre el Estado y las instituciones, las nuevas políticas y modalidades de financiación, evaluación y control de la educación superior (Neave, G. y Van Vught, F. 1994), referidas genéricamente como "nueva gestión pública" {new public management). b. La necesidad de legitimación social y política de la universidad pública. c. La internacionalización de la información y el conocimiento, y el mayor acceso a éstos. d. La creación de comunidades académicas virtuales y sus efectos sobre la identidad y pertenencia a la comunidad formal-presencial. e. El progresivo desplazamiento de la función de investigación básica y aplicada hacia empresas, laboratorios y centros especializados en investigación y desarrollo. M. Gibbons. 1994. Op. cit. f. La mayor, competencia entre instituciones públicas, y entre éstas y las privadas, por demanda, matrículas, fondos de investigación y fomento, en el contexto de la lucha por el estatus, los recursos y el poder material y simbólico, etc. 26

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Diversos estudios comparativos de universidades innovadoras, señalan un conjunto de características institucionales que favorecen la innovación : La capacidad de utilizar las demandas externas, los problemas y las crisis como oportunidades creativas. La formulación clara, precisa y medible de la misión institucional y de sus metas correspondientes, en lugar de la tradicional formulación de lugares comunes, generalidades y abstracciones de escasa incidencia en metas institucionales específicas. La promoción de una cultura de la innovación y del emprendimiento, acompañada de recompensas congruentes, como estímulos, bonificaciones y reconocimientos a nuevas iniciativas y modalidades de investigación, docencia y extensión. Una mayor diferenciación y especialización de funciones. Por ejemplo, en esquemas organizacionales especializados de investigación y otros en las diversas modalidades de extensión. En una mayor diferenciación en la oferta y gestión de pregrados y postgrados. En el cuestionamiento de los problemas de identidad y de gobierno de las tradicionales 'multiversidades', altamente heterogéneas, y en las que coexisten múltiples y diversas disciplinas y profesiones, lo que dificulta la definición de las prioridades institucionales . Y en la tendencia hacia una mayor especialización e identidad institucional.

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Ver, por ejemplo: B. Sporn. 2000. "Building Adaptive Universities: Emerging Organizational Forms Based on Experiences of European and US Universities", International Seminar on University Governance and Management. Barcelona: Universidad Politécnica de Cataluña, pp. 59-61, y B. Clark. Creating Entrepeneurial Universities... Op. cit. 28 "...sin disponer de los suficientes apoyos y auxilios se les exige a nuestras universidades: - que sean instituciones de creación, difusión y conservación de la cultura; - que sean talleres de investigación científica y tecnológica; - que produzcan innovaciones y conocimientos científicos, tecnológicos y sociales; - que contribuyan al progreso de la economía; - que fomenten la investigación científica; - que preparen con eficacia profesionales capaces de competir en un entorno globalizado y complejo; e incluso - que participen en el proceso de cohesión de la sociedad a la que pertenecen. ¿No serán demasiadas y excesivamente difíciles de cumplir tantas expectativas?" F. Raventós. 1999. "Universidades o 'multiversidades'. Algunas reflexiones para el futuro". Revista española de educación comparada. No. 5, pp. 33-34.

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GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

La profesionalización y modernización de los órganos y el personal de gestión y administración, así como su independencia ante las organizaciones o gremios del estamento profesoral. La alta participación de la comunidad académica en las decisiones, que es condición de compromiso de ésta y de eficacia en las decisiones de gobierno. Una mayor diversificación de las fuentes de financiamiento, la cual es condición de mayor autonomía institucional y capacidad de innovación. La importancia del tema de gobierno y gobernabilidad exige su definición como objeto de estudio sistemático y de carácter interdisciplinario en sus diversas dimensiones, tanto formales (normas, instituciones, etc.), como cualitativas (gobernabilidad, legitimidad, cultura institucional, participación, liderazgo, comunicación, etc.), en las universidades públicas como en las privadas (Ver diagrama 1). En el ámbito internacional estos temas ya conforman un campo especializado de estudios que ha sido explorado por diversas revistas especializadas, asociaciones de investigadores y expertos, congresos y seminarios internacionales, una extensa producción bibliográfica y la organización de la Cátedra Unesco sobre "Gobierno y Gestión de las Universidades", en diversas instituciones de educación superior en el mundo. En Colombia, éste es un campo de estudio apenas incipiente. Alrededor del tema existen diversas posiciones ideológicas y gremiales que, aunque legítimas, no permiten el estudio desinteresado, comprehensivo y universal de las diversas y complejas dimensiones de gobierno y gobernabilidad en las universidades públicas.

29

En reconocimiento de la importancia del tema, Ascun ha organizado eventos y grupos de trabajo al respecto. Ver: Gobernabilidad de las instituciones en el contexto actual, convivencia, violencia y seguridad. 2000. Bogotá: Ascun, pp. 13-21.

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VISIÓN GENERAL SOBRE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

DIAGRAMA I G O B I E R N O Y G O B E R N A B I L I D A D E N LAS U N I V E R S I D A D E S P Ú B L I C A S

Factores/poderes externos:

Dimensiones de gobierno:

Estado: evaluación, control, financiación (racionalización). Nuevas políticas estatales.

Capacidad institucional de investigación/evaluación (conocimiento analítico) sobre factores y poderes externos/internos y sus implicaciones institucionales, curriculares, pedagógicas, etc. Elaboración de visión prospectiva, estratégica, sobre educación superior.

Competencia de otras instituciones (públicas/ privadas): nuevas carreras, modalidades, ciclos, flexibilidad, adaptabilidad, oferta regional.

Modernización y profesionalización de Gestión; información, evaluación, planeación, control. Organismos, personal, técnicas de Administración y Gestión.

Nuevas demandas y expectativas de estudiantes y familias; carreras, modalidades, flexibilidad, calidad, infraestructura, oferta regional, etc.

Organismos de Gobierno: CSU, CA. Origen, composición, procedimientos de elección. Conflictos, formas de comunicación y toma de decisiones. Evaluación referida a legitimidad y gobernabilidad. Alternativas posibles y deseables.

Mercado y estructura económica: nuevas calificaciones, áreas del conocimiento, demandas de innovación científico-tecnológica, posgrados, especializaciones, educación continuada.

Rectoría: funciones, procedimientos de elección, conformación de equipo de rectoría. Evaluación referida a legitimidad y gobernabilidad. Alternativas posibles y deseables.

Factores/poderes internos: Estamentos, gremios (tradiciones, inercias, endogamias, demandas, expectativas). Formas de organización y participación. Autonomía/responsabilidad. Endogamia y capacidad de innovación.

Modalidades de Gobierno: grado de centralización, concentración o descentralización, autonomía de unidades académicas. ¿Concepción unitaria, homogénea, o coordinación general de unidades autónomas fuertes? ¿Cuáles son los ámbitos de decisiones generales, unitarias, y cuáles los propios de cada unidad académica?

Legitimidad y cultura institucional Ya ha sido señalado cómo la legitimidad es el atributo, positivo o negativo, que los miembros de una institución le confieren a determinados objetivos y políticas de gobierno, y a los criterios y procedimientos de elección de sus autoridades y representantes. En la forma colegiada de gobierno, la legitimidad de los objetivos y políticas depende, en gran medida, del grado de congruencia cultural de los valores, imaginarios, expectativas, tradiciones e intereses de los estamentos profesoral, estudiantil y administrativo.

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G O B I E R N O Y GOBERNABILIDAD E N LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

Al estamento profesoral, con sus representaciones simbólicas y sus

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organizaciones, se le ha atribuido tradicionalmente el mayor poder político en las universidades públicas. Sin embargo, la reciente crisis política en la UNAM (1999-2000) demostró la importancia decisiva de la aceptación o el rechazo de ciertas decisiones por parte del cuerpo estudiantil. En el contexto colombiano, determinadas acciones de los gremios del personal administrativo y de los grupos de estudiantes (bloqueos, paros, manifestaciones violentas, amenazas, intimidaciones, etc.) han sido una i m p o r t a n t e fuente de inestabilidad institucional reciente.

De ahí la gran importancia del estudio de la cultura predominante en los diversos estamentos o grupos de poder institucional: sus representaciones simbólicas sobre el Estado, la política, el mercado, lo público y lo privado, la educación pública, la calidad de la educación, la participación, la autonomía, etc. De estas representaciones o imaginarios dependerán, en gran medida, la legitimidad y eficacia de determinados objetivos y políticas de gobierno, así como la orientación y concreción de acciones de apoyo o resistencia . Por otra parte, el grado de legitimidad de las autoridades y representantes es función directa de la racionalidad, la legalidad, la participación y la transparencia de los criterios y procesos de conformación de los órganos colegiados de gobierno. Sin embargo, estas características son definidas, en cada institución, según sus propios rasgos culturales (valores, imaginarios, intereses, pautas de conducta, etc.) y relaciones de poder, de tal manera que no es posible establecer generalizaciones válidas al respecto para todas las instituciones. Por ejemplo, 30

Desde una perspectiva teórica, el estudio de la influencia de la cultura en los hechos sociales y de la producción simbólica en las acciones de los agentes, en este caso en el gobierno y la dinámica de una institución universitaria, es el objeto de conocimiento de la sociología cultural. Ver. J. Alexander, 2000. Sociología cultural. Anthropos-Flacso. Esta orientación teórica también es compartida por la sociología organizacional, al privilegiar el estudio de los factores internos (valores, tradiciones, pautas de conducta de sus miembros, etc.) en el análisis de la dinámica de las organizaciones. En el campo de la educación superior tal vez el estudio más ejemplarizante del enfoque internalista es la obra, ya clásica, de Burton Clark. 1983. El sistema de educación superior. Una visión comparativa de la organización académica. UNAM-Nueva Imagen. Fierre Bourdieu. 1984. Homo Académicas. Stanford: Stanford University Press, es otra importante contribución al estudio de la influencia de la cultura de los actores en la dinámica de las instituciones académicas.

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VISION GENERAL SOBRE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LA E D U C A C I Ó N SUPERIOR

en algunas instituciones es legítima y aceptable la influencia directa de partidos o poderes políticos en la elección de sus autoridades y en las decisiones institucionales . En otras, son comunes las prácticas intimidatorias, los bloqueos, paros, amenazas y aún las agresiones violentas, para forzar decisiones o proteger intereses. En otras, en la elección del Rector y los representantes se utilizan prácticas de descalificación de los candidatos, mediante la rotulación ideológica, la denigración personal, etc. . En otras, los procedimientos de elección de autoridades y representantes de los profesores (por ejemplo, con asambleas masivas y heterogéneas, en las que no es posible el análisis y la discusión de propuestas) favorecen más a candidatos con propuestas 'promeseras' y populistas y a activistas de gremios, que a candidatos con propuestas complejas de índole política y académica. Algunas instituciones, con base en el principio del sufragio universal, no le otorgan un valor diferencial o cualitativo al voto de los profesores, los estudiantes y el personal administrativo, como si todas estas diversas categorías socio-culturales de participantes tuvieran los mismos intereses, tipo de trabajo, horizonte de tiempo y compromiso con el conocimiento, la docencia y la institución. En otras, hay mayor laxitud y permisividad con la corrupción, el favoritismo, el clientelismo, la concentración del poder, etc. El concepto de gobernabilidad como grado de gobierno, esto es, una alta legitimidad y eficacia, conduce a privilegiar el estudio de las dimensiones cualitativas (liderazgo, comunicación, interacciones, redes, tradiciones académicas y gremiales, patrones de negociación, etc.), es decir, el gobierno informal, sobre las dimensiones formales de gobierno (estructuras, organismos, reglamentos, etc.), pues son las primeras las que definen y caracterizan el funcionamiento de las segundas. En efecto, instituciones con normas, reglamentos y estructuras de gobierno similares, difieren significativamente entre sí en el ejercicio de gobierno -en la calidad y pertinencia de las decisiones-, en función de un conjunto de dimensiones cualitativas propias de cada institución, como sus tradiciones e imaginarios -su 'cultura'-, sobre lo académico, lo político, y la capacidad de liderazgo, comunicación e interacción de sus autoridades y estamentos.

31

En algunas priman las influencias y presiones externas, de índole económica y política (por parte de Asambleas, Consejos, Gobernadores, Alcaldes, etc.) en los procesos de conformación de las autoridades y cuerpos académicos. 32

Ver, por ejemplo, la denuncia del 'macartismo' y la descalificación personal en el proceso de elección del Rector en la Universidad Nacional en el año 2000. M. Jimeno. 2000. "Carta a los profesores de la U. N." Bogotá.

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G O B I E R N O y GOBERNABILIDAD EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

Gobierno y naturaleza de las instituciones de educación superior En el contexto de las instituciones de educación superior, cuya razón de ser es la generación y reproducción del conocimiento, lo cual implica un alto grado de división y especialización del mismo y una alta autonomía en las unidades académicas de los individuos, la función de gobierno debe poder establecer una clara diferenciación entre los objetivos, las metas y las políticas de carácter general, y aquellas que deben ser discrecionales de cada unidad académica. Esto implica el logro de un delicado balance entre la unidad e identidad institucional, y la necesaria autonomía y flexibilidad requerida por las partes para el desempeño eficaz de su misión académica. En las instituciones de educación superior, la eficacia en el desempeño de las partes o unidades académicas, en las que reside la legitimidad del saber, constituye la eficacia y pertinencia general de la institución. La sumatoria o acumulación del desempeño relativo de las diversas unidades académicas - y aún de los individuos y grupos pequeños- es el factor principal de la eficacia y pertinencia de una institución. Estos atributos no existen en ninguna institución de manera genérica y unitaria, sino diferenciados y jerarquizados entre sus unidades académicas, grupos e individuos. Por esta razón, la función más importante del gobierno universitario es la promoción y el estímulo al desarrollo e innovación de las partes, es decir las unidades e individuos, en un marco general de coordinación de sus diversas actividades y logros. En este sentido, ninguna institución de educación superior existe como una entidad unitaria y homogénea, sino como la coordinación y contribución de sus partes constitutivas. Toda institución universitaria que pretenda modernizarse, lograr una mayor eficiencia interna y pertinencia social —que son los objetivos de todo gobiernorequiere un alto grado de desconcentración y descentralización, y la consiguiente autonomía de sus partes en el ejercicio de las funciones académicas, económicas y administrativas. Pueden aducirse por lo menos tres razones básicas para ello: a) La creciente complejidad y diversidad de las instituciones de educación superior. Estas son consideradas como unas de las instituciones más complejas de la sociedad moderna, pues su función principal -la creación de conocimient o - exige un alto grado de pluralidad, diversidad, libertad y autonomía, al mismo tiempo que pertinencia en relación al contexto social. El sistema de educación superior... tiene dimensiones menores que el económico o el político, pero contiene vastas y singulares complejidades... si alguna vez el sistema de educación superior fue simple, no lo volverá a ser más. Estamos en presencia de

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VISIÓN GENERAL SOBRE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LA E D U C A C I Ó N SUPERIOR

una complejidad excesiva y poco común. Para comprender mejor esta complejidad debemos apartarnos de las teorías generales sobre los diversos sectores organizados de la sociedad y concentrarnos en el análisis de los campos específicos. Tomamos en serio a la educación superior cuando investigamos su manera de dividir el trabajo, generar creencias y distribuir autoridad, sus propias modalidades de cambio y sus conflictos específicos de valores. En la educación superior las actividades del sistema giran en torno al conocimiento. La singularidad de la educación superior tiene su origen en la formidable gama de temáticas específicas y sus tendencias autónomas y autogeneradas que debemos comprender en sus propios términos. Uno de sus esfuerzos centrales, la creación de conocimiento, escapa a nuestra comprensión si no captamos el hecho de que la diferencia y la pluralidad son componentes integrales del universo moral del descubrimiento y la invención . Las instituciones complejas y diversificadas requieren u n alto grado de aut o n o m í a de sus partes constitutivas, t a n t o en las funciones de p l a n e a c i ó n y p r o g r a m a c i ó n , c o m o en el control sobre los m e d i o s de orden administrativo y económico requeridos p o r estas funciones. Lo c o m ú n o uniforme entre las partes son los grandes principios, objetivos y n o r m a s orientadoras, y n o las reglas o los p r o c e d i m i e n t o s uniformes. La eficacia, competencia y legitimidad de cualquier sistema organizacional complejo, depende del fortalecimiento de sus partes constitutivas y de la capacidad de su cabeza para orientar, coordinar y representar al sistema. La coordinación general del sistema implica formas de gobierno basadas en el liderazgo intelectual y en u n a amplia y fluida comunicación intrasistémica, en lugar de gobiernos dirigistas, centralizados y reglamentaristas. C u a n d o las partes o u n i d a d e s académicas tienen escasa a u t o n o m í a y participación en las decisiones se generan, c o m ú n m e n t e , dos fenómenos negativos: En relación con las partes: inercia, pasividad, ausencia de capacidad p r o p o sitiva, desinterés por la planeación y programación de metas de desarrollo, y dependencia de las decisiones y planes decididos p o r los órganos directivos de la institución. Hay u n a progresiva desinstitucionalización de los procesos colegiados de toma de decisiones - p r o p i o s de las universidades públicas- en favor de procesos de centralización y concentración del poder en las autoridades de gobierno.

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B. Clark. 1983. Op.cit.,p. 379.

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En relación con la institución: incapacidad para comprender y dar respuestas a las múltiples y diversas necesidades de la institución, generando así una profunda incompetencia institucional, simbolizada en la metáfora del "cuerpo de elefante con cabeza de ratón" . b) En el nuevo contexto de cambios sustanciales en las formas y criterios de financiación pública de la educación superior, se exige la elaboración de 'planes de desarrollo' institucional. Estos no pueden, ni legítima ni eficazmente, ser elaborados únicamente por los organismos centrales de planeación institucional, sino que deben conjugar los grandes objetivos y políticas de la institución con los planes elaborados por las unidades académicas básicas, lo que requiere un alto grado de autonomía y de capacidad de propuesta en el ejercicio de sus funciones. c) Tal vez la razón más importante se deriva de la naturaleza intrínseca de la función de la universidad -la creación y difusión del conocimiento-, que exige el más amplio ámbito de autonomía, libertad intelectual y capacidad de autodeterminación de las unidades académicas básicas en las que se realizan estas funciones. Por esta razón, la universidad moderna no puede ser concebida ni regida como un sistema organicista, centrípeto, en el que las partes existen en función y al servicio del sistema, como es el caso de las empresas privadas, los ejércitos, los equipos deportivos, las sectas, las burocracias oficiales, etc.; sino como una federación de diversas unidades académicas, unidas por propósitos comunes, pero diferenciadas y autónomas en sus objetivos y metas específicos, y en la manera como utilizan los medios académicos, económicos y administrativos para lograrlos. Desde esta concepción institucional se cuestiona la deseabilidad y legitimidad de normas académicas específicas que pretendan imponerse - d e manera uniforme y estandarizada- a la gran diversidad de unidades académicas. La principal expectativa falsa de la reforma académica, particularmente en las democracias, es que se pueden obtener resultados de gran envergadura a través de la manipulación desde arriba .

34

Un análisis de estos dos fenómenos en la Universidad Nacional, puede verse en V. M. Gómez. 1999. "La universidad incompetente o el caso del cuerpo de elefante con cabeza de ratón". En G. Dueñas (comp.) UN proyecto público. Debates. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, pp. 361-367. 35 B. Clark. 1983. Op. cit. p, 206.

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VISION GENERAL SOBRE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LA E D U C A C I Ó N SUPERIOR

Conviene señalar al respecto que uno de los principales requerimientos del trabajo intelectual es el espacio libre y propicio para la iniciativa y la creatividad de los individuos, pues éstos son la fuente originaria de las ideas, paradigmas, proyectos, diseños, nuevas instituciones, etc. La conjunción y sinergia de individuos creativos e innovadores es la base de la competitividad y la innovación, tanto de las unidades académicas básicas (departamentos, facultades, grupos de investigación, etc.), como de la institución en general. Rasgos básicos de la cultura académica son el papel central de la creatividad individual {uniqueness),y la gran variedad y diversidad de ideas, paradigmas, métodos, etc., todo lo cual es antítesis de la uniformidad y homogeneización típicas de tradiciones de gobierno centralistas, verticales, homogeneizantes y reglamentaristas, conceptualizadas como gobierno de Coordinación General Centralizada (CGC) . En relación con las diversas opciones de organización y gestión de las instituciones de educación superior, B. Clark sugiere las siguientes alternativas : La opción por el orden, la disciplina, la estandarización y la homogeneidad, la linearidad y la organicidad, y la planeación tecnocrática. Todo lo cual implica la opción por la centralización y la concentración del poder y de la autoridad, y sus diversas posibilidades de autoritarismo, protagonismo individualista, dirigismo, rectorización, clientelismo y grupismo. La opción por la diversidad, el pluralismo, la emulación, el desorden creativo, el estímulo a la creatividad y a las iniciativas, la intensidad de la comunicación, la multiplicidad y diversidad de propuestas, la libre experimentación, la redundancia racional. Esta opción implica la descentralización, la división y diversidad de poderes, la creación de balances y contrapesos institucionales, la flexibilidad organizacional, la promoción de la pluralidad de intereses, de estrategias y formas institucionales, la 'federalización' de las relaciones entre la cabeza y las partes, y el consiguiente fortalecimiento y autonomía relativa de éstas.

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D. Levy. 1993. "El gobierno de los sistemas de educación superior". Revista Pensamiento Universitario, No. 1. En http://www.argiropolis.com.ar 37 Capítulos No. VIL Valores y VIII: Preferencias. En B. Clark, 1983. Op. cit.

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G O B I E R N O Y GOBERNABILIDAD E N LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

La'inteligencia' del gobierno: el conocimiento de las instituciones y del contexto El proceso de definición de objetivos y metas institucionales, que es la principal función del gobierno, requiere la capacidad de comprensión e interpretación de los diversos factores y poderes, externos e internos, que inciden, determinan o tienen influencia sobre el presente y el futuro de la institución. Se trata de la capacidad e 'inteligencia' para comprender los siempre nuevos retos y exigencias de la innovación institucional, para implementar soluciones eficaces y evitar conflictos destructivos. Sin esta capacidad, las decisiones de gobierno tienden a ser improvisadas, subjetivas, localistas, de índole administrativista y no política, basadas en el pragmatismo miope de decisiones a corto plazo, cuando la mayoría de los problemas complejos requieren de visiones y decisiones a mediano y largo plazos . Sin embargo, esta capacidad no puede improvisarse con cada nuevo cambio de las autoridades del gobierno universitario, ni puede concentrarse solamente en los órganos de gobierno. Esta capacidad de estudio, análisis y prospección de la educación superior debe ser una capacidad institucional, conformada por programas permanentes sobre la educación superior y su contexto en tanto objeto de conocimiento. La metáfora del cuerpo de elefante con cabeza de ratón refleja el profundo desbalance entre la gran complejidad de los asuntos políticos, económicos y académicos de cualquier institución de educación superior y la 'inteligencia' y capacidad de comprensión y solución de sus órganos de gobierno . 38

Diversos analistas de la reciente crisis política en la UNAM señalan grandes carencias en los órganos de gobierno y conducción de esa institución: la incomprensión de las demandas y las expectativas de los estudiantes (jóvenes enfrentados a un futuro incierto, a profundos y rápidos cambios en la sociedad, la economía y la cultura); la subvaloración de la capacidad de movilización, protesta y bloqueo de grupos de estudiantes; un perfil tecnocrático, pragmático y administrativista en las autoridades de gobierno; el predominio de visiones de índole gubernamental y empresarial de la universidad; la incapacidad de diálogo y negociación, que condujo a la polarización del conflicto, con consecuencias muy negativas no sólo para la UNAM sino para todo el sector de la educación superior pública en México. Ver: H. Aboites, 1999. "Crisis de conducción de la universidad pública". Foro: ¿A dónde va la universidad pública? UPM-Xochimilco. En www.unam.coordhum/Riseu y L. Porter. 1999. Crisis en el gobierno de nuestras universidades públicas. Revista electrónica de investigación en educación. No. l,Vol. 1. En: www.ens.aubc/redie. 39 Ver: V. M. Gómez. La universidad incompetente... Op. cit.

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VISIÓN GENERAL SOBRE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LA E D U C A C I Ó N SUPERIOR

Cualquier organización con algún grado de complejidad, como una empresa, una corporación, una entidad pública, un ejército o una burocracia, requiere, para su adecuado desempeño, de procesos e instancias, sistemáticas y permanentes, de autoevaluación, de estudio sobre su situación actual y sus perspectivas futuras, de planeación y prospección. Si esto es evidente en cualquier organización compleja, con mayor razón lo será en una organización de carácter académico, como una universidad, reconocida como una de la organizaciones más complejas de la sociedad moderna. La complejidad y la diversidad son características básicas de las instituciones de educación superior. El fenómeno educativo, en sus diversas dimensiones filosóficas, políticas, culturales, pedagógicas, curriculares, económicas, organizacionales, etc., constituye la esencia de toda institución educativa. Y el adecuado conocimiento de aquellas es la condición básica para el logro eficaz de las funciones de ésta. Este conocimiento provee diversas opciones de política o posibilidades de acción respecto a las complejas dimensiones del fenómeno educativo. En ausencia de este conocimiento, las políticas tienden a ser improvisadas, subjetivas y a reflejar la inercia de tradiciones culturales e institucionales. En toda institución de educación superior, cualquier propuesta de reforma, de índole económica, curricular, pedagógica, administrativa, etc., requiere para su eficacia y sustento en el tiempo de una sólida y permanente capacidad de investigación y reflexión sobre estas dimensiones. Sin este sustento institucional, las diversas iniciativas de reforma, ya sea que provengan de las directivas de turno o de otros estamentos universitarios, corren el peligro de convertirse en meras 'exhortaciones morales' al cambio, o de ser identificadas como propuestas unipersonales o grupistas, lo que reduce o anula su eficacia en el tiempo, es decir, propicia una baja gobernabilidad. Ninguna opción de reforma académica o institucional podrá consolidarse ni mejorarse en el tiempo, en ausencia de un ámbito institucional especializado en la investigación y la reflexión sobre la compleja problemática de las instituciones de educación superior. Se requiere entonces un esfuerzo permanente, sistemático y claramente institucionalizado de investigación y reflexión. Tanto los aspectos desconocidos como las nuevas necesidades y problemas, son más importantes y dinámicos que los escasos y rápidamente obsoletos conocimientos disponibles sobre ellas. Son grandes las necesidades de conocimiento sobre las diversas y complejas dimensiones educativas e institucionales. Muchos diagnósticos tienden a ser de carácter general y adolecen de grandes limitaciones en la cantidad y calidad de la información disponible. Algunos se han caracterizado por formalizar lo que ya era obvio y evidente

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para la comunidad universitaria, como grandes problemas, carencias o necesidades. Estos diagnósticos no se han basado en esfuerzos sistemáticos de investigación sobre la especificidad y la complejidad de las diversas dimensiones de la vida académica en la institución, lo que limita su aporte al conocimiento de la misma. La mayoría de instituciones de educación superior carece de instancias de estudio y reflexión permanente y sistemática sobre sus diversos y complejos problemas. Esta carencia es particularmente importante en el debilitamiento, la atomización y la individualización de la capacidad propositiva del estamento profesoral, el cual se encuentra atomizado o circunscrito en su visión a las particularidades de su unidad académica. Aunque se generan iniciativas y propuestas de política académica e institucional, éstas tienden a ser de índole individual y esporádica, y comúnmente están motivadas por la necesidad de responder a crisis y problemas coyunturales. Más aún, gran parte de estas iniciativas están conformadas típicamente por opiniones o criterios generales, que son necesarios pero siempre insuficientes a la hora de sustentar tanto conceptual como metodológicamente las diversas alternativas de política para los diversos problemas y carencias institucionales. En consecuencia, para muchos problemas institucionales se proponen soluciones improvisadas, carentes de estudio suficiente y de fundamentación concentual y metodológica. Continuamente se improvisan acuerdos y decisiones en los diversos órganos de gestión académica, como el CSU, el Consejo Académico, los Consejos Directivos de Facultad, etc. Se argumenta que la legitimidad de muchos acuerdos y políticas -como la de evaluación profesoral- se deriva del hecho de haber sido discutidos y aceptados en los órganos formales de gobierno y de gestión académica. Sin embargo, ésta es solamente una legitimidad de índole formal, burocrática, que le otorga poca eficacia en la acción, es decir, una escasa gobernabilidad, pues muchos de estos acuerdos son imperfectos, altamente controvertidos y además percibidos como el resultado de la ya mencionada práctica de improvisación en la gestión. Se trata de imponer una legitimidad formal, burocrática, en lugar de aquella derivada de la calidad intrínseca de la política propuesta. Tanto la improvisación en las decisiones como la ausencia de espacios institucionales para pensar la institución a largo plazo, conducen al predominio de lo urgente e inmediato sobre lo fundamental, dificultando así la necesaria función de previsión, de anticipación y planeación a largo plazo, de prospección de los futuros posibles y deseables para la institución. El cumplimiento de esta función requiere una relativa distancia de lo urgente e inmediato, y la con-

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VISION GENERAL SOBRE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LA E D U C A C I Ó N SUPERIOR

solidación de un largo y permanente proceso de reflexión e investigación sobre las diversas dimensiones de la labor académica. Lo anterior sólo puede realizarse mediante instancias institucionales específicamente diseñadas para esta función . Las carencias en la capacidad institucional para evaluarse, conocerse y dirigirse inteligentemente, tienen como principal consecuencia la centralización y concentración de funciones en los órganos y autoridades formales de gobierno, concentrando así la información y el poder derivado de éstas. Otra consecuencia es la creciente incapacidad del estamento profesoral de generar alternativas, de fortalecer su capacidad propositiva y, por tanto, de dirigir colegiadamente a su propia institución. Aunque es importante fortalecer los órganos colegiados de decisión, su fortalecimiento implica dotarlos de mayor inteligencia (capacidad de investigación, análisis, evaluación, etc.) sobre la compleja problemática del contexto de la educación superior en general, y de la institución en particular. En caso contrario, su supuesto fortalecimiento sería solamente burocrático, formal, con menor capacidad propositiva. El verdadero poder del estamento profesoral reside en el saber que construya sobre el futuro deseable de la institución. Pero tal vez la más importante consecuencia de la situación anterior es la creciente desinstitucionalización del proceso de toma de decisiones, es decir, la tendencia hacia la mayor concentración de funciones en las directivas de turno, acompañada por la creciente inorganicidad, atomización e individualización del estamento profesoral. En muchas instituciones éste se encuentra atomizado, desorganizado, desmovilizado, no cuenta con los medios institucionales de pensamiento y propuesta sobre la problemática de su institución, lo que induce a la apatía o a la reacción improvisada y defensiva frente a las crisis. La desinstitucionalización implica una creciente subordinación del profesorado a las autoridades del gobierno, lo que genera a su vez fenómenos de centralización y concentración del poder, contrarios a la gestión colegiada propia de la universidad pública . 40

Algunas instituciones han creado unidades académicas, programas o centros especializados en la educación superior como objeto de estudio. En otras, se han creado programas y centros de estudio sobre la institución. Un ejemplo es el Centro de Estudios sobre la Universidad (CESU) de la UNAM. Ver www.unam.mx/cesu. 41 La concentración del poder está estrechamente asociada con fenómenos como el autoritarismo, el protagonismo individualista, el 'dirigismo', la 'rectorización' de la gestión, el favoritismo, el clientelismo, el grupismo y la politización (entendida como la pretensión de influir por la vía del poder político y la autoridad formal).

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Otra importante consecuencia del proceso de desinstitucionalización es la pérdida de legitimidad y aceptación de las decisiones tomadas por las directivas, lo que conduce tanto a conflictos entre éstas y el profesorado, como a la ineficacia de las políticas. Esta baja gobernabilidad conlleva efectos académicos e institucionales negativos, que ponen en peligro la estabilidad, la calidad y la pertinencia de la institución. Los siguientes son los principales factores y actores o poderes que es necesario estudiar, evaluar y comprender en el proceso de definición de objetivos y metas institucionales: El marco constitucional y legal, particularmente en lo referido a la autonomía, la responsabilidad social, la regulación y las relaciones con el Estado. Las políticas del Estado respecto a la financiación, la regulación, la evaluación, el control, etc., que son el contexto de nuevas relaciones entre éste y las instituciones de educación superior, públicas y privadas. Las nuevas teorías y metodologías de gestión y administración de instituciones complejas, como las de educación superior, y su contexto de modernización y profesionalización en las funciones de gestión y administraciónLas necesidades de la sociedad: las demandas de familias y estudiantes de nuevas oportunidades y modalidades, la ampliación y diversificación de la cobertura, la necesidad social de crear y fortalecer determinadas áreas del conocimiento (áreas básicas y estratégicas). Las necesidades de las regiones y de las ciudades pequeñas e intermedias: nuevas áreas, formas y modalidades de oferta de educación superior, la creciente importancia del contexto de regionalización, el reordenamiento territorial, las tendencias hacia la federalización, etc., y la importancia particular en Colombia del patrón nacional de distribución geográfica de la población. Las necesidades del sector productivo: nuevos requerimientos de calificación, nuevas áreas del conocimiento y nuevos niveles y modalidades de formación (especializaciones, posgrados, educación continuada), las demandas de innovación científico-tecnológica, etc. El contexto de internacionalización de las relaciones económicas y sus implicaciones sobre la competitividad.

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V I S I O N GENERAL SOBRE GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LA E D U C A C I Ó N SUPERIOR

El contexto de competencia de otras instituciones, públicas y privadas, por recursos, estatus y demanda: las nuevas ofertas de programas y modalidades, los logros reconocidos en investigación, calidad y pertinencia, en innovaciones educativas, etc. Las implicaciones de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación sobre innovaciones curriculares y pedagógicas: nuevas modalidades de oferta de las oportunidades educativas y nuevas modalidades de aprendizaje. Asimismo, las implicaciones de las nuevas formas de comunicación, interacción y participación entre las autoridades y organismos de gobierno, y la comunidad académica, el Estado y la sociedad. Las demandas y necesidades de los estamentos básicos de la institución, particularmente del cuerpo docente (asuntos laborales y académicos, promoción, evaluación, calificación, seguridad social, etc.); como también la capacidad de análisis de factores y poderes inerciales, endogámicos (gremios, sindicatos, asociaciones, etc.), en las dinámicas de participación y el desinterés u oposición de los estamentos a objetivos y metas de gobierno, de lo cual depende en gran medida la gobernabilidad y la legitimidad del gobierno de la institución. Las relaciones con la educación básica y media, tanto en lo referido a la contribución de la investigación educativa a la comprensión y mejoramiento del proceso de enseñanza-aprendizaje, y de sus múltiples dimensiones constitutivas, como al estudio de diversas transformaciones en estos niveles y sus implicaciones potenciales sobre la educación superior. Por ejemplo: los nuevos criterios y procedimientos de evaluación del logro escolar, el nuevo énfasis en competencias generales, la necesidad de integración entre la formación académica y la formación para el trabajo en el nivel medio, la participación estudiantil en el gobierno escolar, etc.

El análisis evaluativo de tantos y tan diversos factores y poderes que afectan significativamente la dinámica y el destino de la educación superior es la principal necesidad que sustenta la creación de una sólida capacidad de investigación y evaluación sobre ellos, así como de anticipación de sus dinámicas y tendencias futuras, lo que conforma un importante insumo intelectual, indispensable para la función de gobierno. Ya ha sido mencionado cómo en su ausencia priman la

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GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

improvisación, el voluntarismo, el caudillismo y los procesos de toma de decisiones descontextualizadas y sin suficiente información y evaluación. Esta capacidad de 'inteligencia' sobre las dimensiones anteriores debe permanecer relativamente autónoma e independiente de las autoridades de gobierno de turno. Una de sus principales tareas es la generación de una visión prospectiva y estratégica, respecto al desarrollo previsible, posible y deseable de la educación superior en general, y de la institución en particular. Gobierno, gestión y administración En el contexto del fortalecimiento de las funciones evaluativas del Estado sobre la racionalidad, los costos y beneficios del gasto público, y de la tendencia hacia el mayor control, directo o indirecto sobre las instituciones públicas, muchas instituciones de educación superior han fortalecido la capacidad técnica y analítica de sus diversas instancias de gobierno, mediante la introducción de nuevos métodos y estrategias de planeación, evaluación, control y definición de metas y criterios de desempeño, todo lo cual ha estado en gran medida apoyado en las nuevas tecnologías de información, comunicación y gestión . Los siguientes son algunos de los temas que más comúnmente son objeto de evaluación y control: costo por alumno, eficiencia interna, ratios profesor/ alumno, evaluación y remuneración del personal docente y administrativo, composición e intensidad de la carga académica, expansión de la cobertura, diversificación y modernización de la oferta de formación, objetivos y criterios de la distribución interna del subsidio público, eficacia en la obtención de recursos propios (contratos, asesorías, curso, etc.), metas, criterios e indicadores del desempeño académico y económico.

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"Metodologías organizacionales, como la 'calidad total' {total quality management), la planificación estratégica o la gerencia por objetivos, han sido crecientemente incorporadas en una cantidad importante de universidades y se comienza a debatir su extensión al resto del sistema de educación superior. El gran cuestionamiento parte de que al provenir de las empresas, se debate si es o no apropiada su aplicación a instituciones de naturaleza tan diferente y en su mayoría ortodoxas y conservadoras, como son las universidades públicas". C. Greco. 2000. "Gobierno y gestión de la educación superior: una perspectiva de su evolución y desarrollo". International Seminar on University Governance and Management. Op. cit.,p. 182.

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Cada uno de estos temas es, al mismo tiempo, el objeto de estrategias de racionalización y un importante campo de luchas político-ideológicas entre los diversos actores del gobierno universitario, los estamentos, los gremios, las asociaciones, los grupos de poder, los organismos del Estado, etc., que constituyen el campo de poder en las instituciones . Este proceso implica tendencias hacia una mayor profesionalización y tecnificación de los órganos y el personal especializados en las funciones de planeación, evaluación y control, así como su mayor autonomía respecto a los estamentos, gremios y grupos de interés internos de las instituciones, que tradicionalmente han tenido un alto grado de influencia en las instancias de administración y gestión. Varias implicaciones se derivan de lo anterior: la necesidad de una mayor responsabilidad o exigibilidad {accountability) en el uso de la autonomía institucional, y el consiguiente fortalecimiento técnico y organizacional de los organismos de gobierno, pueden generar conflictos significativos tanto con los estamentos endógenos, tradicionalmente de gran influencia en las decisiones, como con el valor comúnmente otorgado a los criterios de autonomía total (o soberanía) de las instituciones respecto a políticas estatales y otros intereses externos. Este valor ha sido fuertemente reinvindicado por los estamentos y gremios profesorales, pues está fundamentado en objetivos de defensa de la libertad intelectual y de la autonomía en la búsqueda del conocimiento, como condición para generar saberes críticos e independientes frente a los poderes dominantes o las influencias particulares. Sin embargo, esta tradición de autonomía total también se ha convertido en un poderoso factor de 'endogenismo', conservadurismo y resistencia al cambio, de preservación del statu quo y de los intereses creados . 43

Ver al respecto: Fierre Bourdieu. 1988. Op. cit. y D. Swartz. 1997. "Fields of Struggle for Power". En Swartz, D. 1997. Culture and Power. The Sociology ofP. Bourdieu. Chicago: The University of Chicago Press. 44 El estudio de estos factores internos o endógenos en las instituciones, y sus efectos sobre la dinámica de cambio e innovación institucional y sobre los conflictos entre los organismos de gobierno institucional y los diversos estamentos, particularmente los profesorales, ha conformado un importante campo de investigación sobre las relaciones entre los poderes formales o el gobierno, y otros poderes, como los estamentarios y sus respectivas representaciones simbólicas, ideologías y otras expresiones de las relaciones de poder. Ver al respecto las ya citadas obras de Fierre Bourdieu y B. Clark.

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E N LAS U N I V E R S I D A D E S PÚBLICAS

Esta concepción de la dinámica del gobierno universitario como un campo de poder en el que intervienen, luchan y compiten diversos actores, ideologías, necesidades y tendencias, constituye el telón de fondo y el contexto de las relaciones de poder en que es posible analizar las formas o modalidades de elección y conformación del gobierno en cada institución, y sus respectivas implicaciones sobre la legitimidad, la participación y la eficacia en el logro de las metas. La comunidad académica: un actor central Un principio central de la sociología de las organizaciones es que toda institución es una microsociedad, conformada por un conjunto orgánico de visiones, tradiciones, objetivos, normas, pautas, roles, actores, valores, sanciones, etc., los cuales le confieren a cada institución su identidad y perfil propios, sus particularidades y su dinámica y 'cultura' institucional, característicos de cada una y no generalizables a otras. Siendo las instituciones educativas públicas unas de las organizaciones más complejas y diversificadas en la sociedad moderna, una característica central en ellas es el alto grado de importancia y protagonismo del agente social más estable y permanente en su seno: el cuerpo o estamento docente, tradicionalmente de gran influencia en las decisiones académicas y de gestión. Diversas razones dan cuenta del poder del estamento docente. En las instituciones públicas la gran mayoría de quienes ingresan a la carrera docente tienen asegurada la estabilidad laboral durante su permanencia en la institución. Comúnmente, las evaluaciones de desempeño académico son laxas, realizadas por colegas inmediatos (lo que genera solidaridades implícitas) y autorreferidas a la cultura y los estándares académicos prevalecientes en la institución. No existen evaluaciones externas, salvo en algunos casos aislados de evaluación de los requisitos para la promoción al nivel de titular. Todo lo cual garantiza una larga estabilidad laboral, excepto en casos extremos de conductas penales o violación de normas éticas. La evaluación estricta del mérito académico sólo se aplica, en algunas pocas instituciones, para la promoción de un nivel de escalafón o categoría a otro superior. Por otra parte, desde la Reforma de Córdoba en 1918, y particularmente desde los años sesenta ha prevalecido una fuerte tradición de autonomía frente al Estado, el mercado y otros poderes sociales y económicos externos a la institución, y se ha reivindicado el papel crítico e independiente de la universidad. En algunas instituciones estos principios han legitimado conceptos de autonomía cercanos a la autarquía, la soberanía y la extraterritorialidad, cuya principal

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implicación es la resistencia a las evaluaciones y controles externos, a la rendición de cuentas a la sociedad y al Estado por la calidad y pertinencia de la educación ofrecida, y por los costos y beneficios del subsidio público . Estas tradiciones de relativa irresponsabilidad social (o responsabilidad definida según criterios autorreferidos) han ejercido una gran influencia en el fortalecimiento de patrones endógenos, inerciales, conservadores, autocomplacientes e'interesados' de pensamiento y acción sobre el deber ser de las instituciones públicas y de su oferta educativa, todo lo cual presenta importantes problemas de legitimidad y gobernabilidad . Seguir la pista de los rasgos básicos del sistema de educación superior implica concentrar la atención en el modo en que el sistema mismo determina la acción y el cambio. El enfoque internalista evita imputaciones fáciles a la 'influencia de la sociedad'. Este enfoque tiene un peso creciente en las ciencias sociales a medida que sectores importantes de la sociedad se van especializando y, con ello, asumiendo imperativos y constreñimientos propios... Pese a la extendida creencia de que la educación superior es cada vez más dependiente respecto del resto de la sociedad... conviene percibirla como un sector que ha desarrollado su propia estructura masiva y sus propios procedimientos límite que le proporcionan cierto aislamiento y fortalecen su hegemonía sobre algunas tareas y funciones . 45

En este contexto asume una gran importancia el papel de los gremios o las asociaciones de docentes y personal administrativo, tradicionalmente orientadas a la defensa de los intereses laborales, económicos y de seguridad social, de lucha y posición crítica frente a determinadas políticas del Estado, como las relacionadas con lafinanciaciónde las instituciones y con intentos de controlar y evaluar más directamente el destino del subsidio público, lo que implica un mayor control estatal sobre el gobierno de las instituciones públicas. Estos gremios y asociaciones pueden tener un gran poder de convocatoria, aglutinación y movilización de docentes y empleados, en defensa de determinados intereses y visiones, con importantes implicaciones sobre el gobierno de la institución. 46 De aquí la importancia del estudio 'internalista' de las instituciones, propuesto por B. Clark, para quien la dinámica de una institución y sus posibilidades de cambio e innovación dependen no tanto de las formas o modalidades de gobierno (formalismo), sino de los valores, tradiciones, imaginarios, intereses y formas de organización y comunicación de los actores institucionales (principalmente el cuerpo docente), y su papel en la legitimidad y aceptación de las propuestas de gobierno. 47 Ver: B. Clark. 1983. Op. cit.,p. 19.

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Un primer problema se refiere a la gobernabilidad, ganada mediante las propuestas que tienen una mayor aceptación en el cuerpo docente, que son más congruentes con sus tradiciones, expectativas e intereses. En este caso se corre el riesgo de reducir la función de gobierno universitario -incluyendo los criterios y procedimientos de elección- al ofrecimiento de promesas y planes que son populares entre la mayoría de electores y congruentes con sus expectativas, lo que asegura la reproducción de las visiones e intereses más endogámicos, inerciales y conservadores, y la consiguiente exclusión de propuestas innovadoras, seguramente cuestionadoras del statu quo y tal vez más necesarias y pertinentes para la modernización institucional. En este caso, la gobernabilidad no necesariamente implica cambio e innovación, sino el fortalecimiento de patrones endogámicos y conservadores, posiblemente muy negativos para el futuro de la institución, dando lugar a la triste paradoja de una alta gobernabilidad con poca innovación institucional. ...la ausencia de nresiones externas a las estructuras institucionales determina la ausencia de cambios significativos en el funcionamiento de éstas. Alcanzado un cierto equilibrio en el funcionamiento interno en términos de intereses, estructuras y procedimientos, las instituciones universitarias continuarán funcionando del mismo modo para preservar el statu quo alcanzado. Es en ese sentido en el que cabe calificar a las instituciones universitarias de organizaciones conservadoras por su menor permeabilidad para recibir las influencias de los cambios externos . Reforzar la endogamia y la identidad de cuerpo es un proceso conservador y autorreferido, que va en contravía con la necesidad de mayor apertura, comunicación e interacción con otras instituciones (publicas y privadas, nacionales y del exterior), con nuevas ideas, prácticas y formas de organización académica, todo lo cual tiende a debilitar las fuerzas endogámicas y a proponer cambios en las tradiciones académicas prevalecientes. Sin embargo, la resistencia a los cambios, considerados como impopulares por la mayoría, conduciría a la institución al anquilosamiento y la pérdida de competitividad en un contexto en el que la capacidad de innovación y adaptación a las necesidades y condiciones cambiantes es condi48

E. Villareal, 2000. "Innovación, organización y gobierno en las universidades españolas". International Seminar on University Governance and Management. Op.

df.,p.71.

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ción necesaria para la pertinencia y la supervivencia. Es importante señalar al respecto que en el campo de la educación superior se presenta una fuerte competencia entre las instituciones por recursos, matrículas, poder y estatus. Esta competencia se da entre instituciones públicas y privadas y al interior de ambas categorías de instituciones, como se ha manifestado recientemente entre algunas universidades públicas departamentales (Industrial de Santander y de Antioquia, por ejemplo y la Universidad Nacional de Colombia). De manera contraria, puede presentarse el problema de una escasa gobernabilidad e ineficacia en la gestión debido a la ausencia de comprensión, apoyo y compromiso del cuerpo docente respecto a determinadas políticas de las instancias de gobierno institucional, independientemente de su validez, necesidad y sustento conceptual . Las situaciones anteriores señalan la gran importancia de los asuntos referidos a la legitimidad y la gobernabilidad en las instituciones públicas. Estos atributos de gobierno dependen, en gran medida, de la capacidad de los órganos y las personalidades del gobierno, de ejercer un liderazgo intelectual dinámico y legítimo, capaz de motivar, convocar, movilizar y comprometer al cuerpo docente al logro de las metas y objetivos de cambio, ya sean de índole académica, curricular y pedagógica, o económica, laboral y administrativa. La gobernabilidad en las instituciones públicas depende sustancialmente de la legitimidad de las propuestas y decisiones de gobierno, y no del poder burocrático o administrativo de los órganos o autoridades formales. En ausencia - o carencia- de legitimidad - o capacidad de liderazgo- intelectual pueden formularse decisiones académicas que no tienen eficacia en el tiempo, y que están reducidas a acuerdos sobre el papel, pero sin vida real en las instituciones debido a la falta de comprensión y compromiso por parte de los docentes. Otro escenario posible es la resistencia y la inercia continuadas del cuerpo docente, que tornan ineficaces determinadas decisiones de gobierno.

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Un claro ejemplo de esta situación es la ineficacia e inoperancia de la reforma curricular en la Universidad Nacional de Colombia durante la administración Mockus. Sin haber logrado la comprensión y el compromiso por parte del cuerpo docente, se procedió a formalizar y estandarizar dicha reforma mediante un acuerdo del CSU, lo cual condujo a la aplicación mecánica de la letra y posteriormente se olvidó y enterró la discusión sobre las dimensiones cualitativas de la oferta curricular y pedagógica.

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