Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala
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Octubre 2013
Alternativas para elegir autoridades idóneas Importancia de reformar la Ley de Comisiones de Postulación Por Javier Brolo Amparo judicial: Propuesta para reducir sus efectos dilatorios Por Cynthia Sulema Fernández Roca Desempeño del Congreso de la República: impacto del interés electoral de los partidos Por Ana Lucía Blas
La revista Actualidad Política recoge reflexiones y propuestas que contribuyan a analizar objetivamente la situación política, económica y social de Guatemala; promover la cultura democrática y participación de la sociedad civil; y fortalecer a las instituciones democráticas. Los artículos incluidos en la revista Actualidad Política buscan aportar elementos de discusión oportunos en el contexto actual. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) es un tanque de pensamiento, no lucrativo, de carácter privado. Surgió en 1979, fue fundada en 1982 y adquirió personalidad jurídica en 1988. Está integrada por personas inspiradas en principios de respeto a la dignidad humana y la participación social, interesadas en la reflexión, análisis e investigación de la realidad nacional. Las opiniones contenidas en Actualidad Política son propias de los autores de cada artículo y no expresan necesariamente las de ASIES. Equipo de edición Departamento de Investigaciones Sociopolíticas José Carlos Sanabria Arias Karin Erbsen de Maldonado Javier Antonio Brolo Ana Lucía Blas Arana Corrección de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón
Para mayor información consultar la página de ASIES en www.asies.org.gt Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 10ª calle 7-48 zona 9, Apdo Postal 1005-A, Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. PBX: +(502) 2201-6300; o enviar un FAX +(502) 2360-2259. Todos los derechos reservados © 2013 Impreso en Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).
Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala
Editado por Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP)
ASIES Investigación, análisis e incidencia
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Índice Editorial
Por José Carlos Sanabria
Alternativas para elegir autoridades idóneas Importancia de reformar la Ley de Comisiones de Postulación Por Javier Brolo
Amparo judicial: Propuesta para reducir sus efectos dilatorios Por Cynthia Sulema Fernández Roca
Desempeño del Congreso de la República: impacto del interés electoral de los partidos Por Ana Lucía Blas
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Editorial El presente número de la revista Actualidad Política está dedicado a tres temas de relevante importancia en la actualidad nacional: las comisiones de postulación, el amparo judicial y el desempeño del Congreso de la República. Los artículos contenidos invitan a reflexionar sobre la urgente necesidad de promover reformas que busquen fortalecer las instituciones del sistema democrático del país, especialmente las que están relacionadas con la seguridad y justicia, el control y fiscalización del Estado, y la organización de eventos electorales y resguardo del ejercicio democrático ciudadano. El próximo año, mediante comisiones de postulación se nominarán candidatos a magistrados a la Corte Suprema de Justicia, Corte de Apelaciones y Tribunal Supremo Electoral, así como para el cargo de Contralor General de Cuentas y Fiscal General. Las debilidades identificadas en anteriores experiencias de elección de estas autoridades generaron condiciones para que diversos actores alzaran voces de alerta y presentaran propuestas de reforma, con el propósito de perfeccionar el instrumento de nominación. En este contexto, el primero de los artículos describe la propuesta que la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) presentó recientemente a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, para reformar la Ley de Comisiones de Postulación. La misma busca dotar a las comisiones de mayor independencia y transparencia, asegurar los recursos necesarios para que desarrollen sus funciones, así como establecer un plazo prudencial y un proceso objetivo al evaluar y seleccionar a los aspirantes. El segundo de los artículos se refiere a otra propuesta, también presentada por ASIES, para reducir los efectos dilatorios del amparo judicial. Preocupa que la garantía constitucional de amparo, desde hace más de una década, se ha sobreutilizado, en detrimento de su objeto o fin fundamental: proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan. Su abuso se ha constituido en una de las principales causas dilatorias en la administración de justicia, congestionando los diferentes tribunales y juzgados, y retrasando o impidiendo la resolución de los casos.
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Consciente de este problema, ASIES recomienda crear órganos jurisdiccionales especializados de amparo, que atiendan únicamente las materias de su especialidad y que promuevan una justicia pronta y cumplida. Lo atractivo de esta propuesta es que no requiere de reformas a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. En el tercer artículo se presenta un análisis del Congreso de la República y el impacto negativo que tiene la anticipada campaña electoral en su desempeño. Entre otros aspectos, el artículo señala que la baja calidad del desempeño legislativo puede atribuirse a la falta de partidos políticos institucionalizados, con plataformas programáticas claras y con una visión de nación. Dichos elementos están relacionados con algunas características del sistema electoral y de partidos políticos del país, así como con una débil cultura democrática y cívica de los ciudadanos. En este contexto, es importante promover reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, y a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo. Nuestro mayor deseo es que la Revista Actualidad Política sea un aporte para la discusión, reflexión y debate, así como un insumo para tender puentes de diálogo y entendimiento mutuo entre los actores estatales y sociales involucrados, para alcanzar acuerdos que ayuden a superar los desafíos y retos que tenemos como sociedad.
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José Carlos Sanabria A rias es coordinador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES.
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Alternativas para elegir autoridades idóneas Importancia de reformar la Ley de Comisiones de Postulación Javier Brolo1 La Constitución Política de la República asignó a Comisiones de Postulación la responsabilidad de nominar candidatos a magistrados a la Corte Suprema de Justicia, Corte de Apelaciones y Tribunal Supremo Electoral, así como al cargo de Contralor General de Cuentas y Fiscal General, con el objetivo de limitar la discrecionalidad de los organismos del Estado en esos nombramientos, tomando en cuenta la importancia de las funciones que tales cargos desempeñan en la administración de justicia, control y fiscalización del Estado y organización de eventos electorales. La Ley de Comisiones de Postulación fue aprobada el 21 de mayo de 2009, en momentos de tensión política. Cabe mencionar el video en el que el abogado Rodrigo Rosenberg responsabilizaba de su muerte al entonces presidente Álvaro Colom2 y que desencadenó expresiones masivas de descontento con el sistema de justicia. La normativa en cuestión ofrecía una oportunidad para recobrar confianza en el sistema de justicia ante la cercanía de la elección de magistrados a la CSJ y Cortes de Apelaciones en el segundo semestre de 2009, por lo que la sociedad civil exigió su aprobación en el Congreso de la República. Su implementación, sin embargo, ha enfrentado desafíos en las subsiguientes elecciones de Contralor y Fiscal General. Aunque es positivo que la ley ha hecho más transparentes los procesos de selección de autoridades, el problema es que no se previeron aspectos logísticos de su implementación. Adicionalmente, la votación final ha sido cuestionada, debido a la posible influencia de actores que buscan controlar a estas autoridades, en beneficio propio.
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Investigador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de ASIES. Una investigación posterior de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público (MP) descartó tal responsabilidad.
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Alternativas para elegir autoridades idóneas Importancia de reformar la Ley de Comisiones de Postulación
Dicha influencia se debe en gran parte a que la decisión final de la Comisión de Postulación se realiza por medio de una mayoría calificada. Es decir, dos tercios de los integrantes de la comisión deben ponerse de acuerdo en cuanto a los candidatos que se propondrán para dirigir una institución. Bajo este sistema, tienen menor valor las apreciaciones de los integrantes de la comisión sobre la capacidad e idoneidad de los candidatos, ante la importancia de votar por los que tengan posibilidad de obtener una mayoría calificada. En consecuencia, es fácil para intereses particulares o sectoriales cooptar el proceso, ya que lo único que deben hacer los interesados es condicionar las decisiones de un número suficiente de integrantes de la comisión, para que el candidato de su simpatía sea la única opción capaz de conseguir la mayoría. Esto lleva a que el proceso, que debería ser técnico, sea altamente politizado y polarizado. En otras palabras, se fuerza a los comisionados a elegir entre el candidato “malo” y el “menos malo”. Finalmente, el candidato designado podría enfrentar dificultades para ejercer el cargo que asumirá, debido a la oposición férrea de una minoría suficientemente grande, que critica su selección, cuestiona sus capacidades y por ende, entorpece la realización de sus funciones. Dentro del anterior contexto, y tomando en cuenta que en 2014 se elegirá a magistrados de la CSJ y salas de apelaciones, magistrados del TSE, y Fiscal General, en agosto del 2013, la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) sometió a consideración de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de la República, la propuesta de alternativas que permitirían mejorar la selección de candidatos a funcionarios y autoridades mediante Comisiones de Postulación establecidas por la Constitución Política de la República de Guatemala. La propuesta tiene como fin privilegiar la independencia de quienes integran la Comisión de Postulación, asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para sus actividades, así como la consecución del proceso dentro de un plazo prudencial; y asegurar la objetividad en la evaluación y selección de los aspirantes. De esta manera, se lograría que las instituciones cuenten con autoridades más capaces, independientes e idóneas para el ejercicio de las funciones del Estado, así como de investirlas de mayor legitimidad y confianza ante la sociedad. [2]
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Para calificar a los aspirantes e integrar la lista de candidatos elegibles, recomienda utilizar el Recuento de Borda (votación por consenso). En esencia, el Recuento de Borda es una lista de preferencias en la que cada candidato obtiene puntos según el puesto que ocupa. La primera gran ventaja es que vincula los criterios de selección directamente con el voto de cada comisionado. La segunda, y más importante, es que reduce drásticamente la influencia de intereses particulares o sectoriales. A diferencia de la mayoría calificada, donde solo tiene sentido votar por los candidatos que tienen posibilidad de conseguir una mayoría, en el Recuento de Borda cada integrante es libre y responsable de listar sus preferencias.
INDEPENDENCI A Y TR A NSPA R ENCI A Respecto de las fuentes e intereses de financiamiento para quienes aspiran a ser nominados, ASIES recomienda reformar el artículo 4 de la Ley de Comisiones de Postulación de la siguiente forma: Se adiciona la literal i), así: “i) Presentar nombre de quienes son sus financistas principales en el proceso de elección en que participe.”
DISPONIBILIDA D DE LOS R ECUR SOS Actualmente las Comisiones de Postulación no cuentan con una asignación presupuestaria para realizar sus funciones; el artículo 20 de la Ley únicamente asigna recursos para publicar los nombres de los aspirantes. Por consiguiente, las comisiones han dependido de la buena voluntad y colaboraciones de instituciones y comunidad internacional para realizar sus demás actividades. En ese sentido, ASIES recomienda reformar el artículo 20 de la Ley y agregar el artículo 20 bis de la siguiente forma:
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“ARTÍCULO 20. Las Comisiones verificarán la información que recaben, excluirán la que no pueda ser confirmada, y notificarán al día siguiente al profesional, quien deberá ser escuchado dentro de un plazo de cinco días, con el objeto de que presente sus pruebas de descargo si las tuviere. Las Comisiones de Postulación darán a conocer los nombres de los participantes que reúnan los requisitos de ley, por medio de una publicación en el diario oficial y en dos de los de mayor circulación del país, para que cualquier persona que conozca algún impedimento, lo haga saber por escrito a las Comisiones.” “ARTÍCULO 20 BIS. El Ministerio de Finanzas Públicas debe asignar en el proyecto de presupuesto la partida correspondiente a cargo de la institución que realizará el proceso de postulación para la elección de sus autoridades.”
PROCESO DENTRO DE UN PL AZO PRUDENCI A L Experiencias pasadas demostraron que el plazo establecido en la Ley es insuficiente para que las comisiones cumplan con su cometido. Hay casos en los que la cantidad de aspirantes es especialmente numerosa; por ejemplo, la selección de magistrados de salas a la Corte de Apelaciones. Asimismo, las impugnaciones y acciones de amparo retrasan las decisiones de la Comisión de Postulación. En ese sentido, ASIES recomienda reformar el artículo 3 de la Ley, de la siguiente forma: “ARTÍCULO 3. Convocatoria para conformar las Comisiones de Postulación. El Congreso de la República deberá convocar a integrar las Comisiones de Postulación de los funcionarios que deban ser electos, dentro del plazo que la ley específica determine, y [4]
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a falta de este, con cinco meses de anticipación al término del plazo para el que constitucional o legalmente fueron electos. En caso de encontrarse en receso el Pleno de Congreso de la República, la Comisión Permanente convocará a una sesión extraordinaria para llevar a cabo el acto de convocatoria.”
OBJETI V IDA D A L EVA LUA R Y SELECCIONA R A LOS ASPIR A NTES Se considera que la ley actual no consigue aplicar los criterios de evaluación objetivamente, ni utilizar las evaluaciones para integrar la nómina. En esencia, estas carencias se derivan de un error de diseño en el procedimiento. Actualmente, un punteo de 1 a 100 es asignado a cada aspirante y luego la nómina se integra por medio de votación, utilizando mayoría absoluta o mayoría calificada. Como alternativa se propone lo siguiente: primero, definir los criterios de evaluación; segundo, utilizar como sistema de votación el “recuento de Borda” (sistema por consenso) para evaluar a los aspirantes e integrar la nómina. En ese sentido, ASIES recomienda reformar los artículos 12, 22 y 23 de la Ley, de la siguiente forma: ARTÍCULO 12. Perfil de aspirantes Los aspirantes a ser incluidos dentro de la nómina respectiva serán evaluados de acuerdo a los siguientes criterios: a. Ética: Comprende lo relacionado con la moral, honorabilidad, rectitud, independencia e imparcialidad
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b. Académico: Comprende lo relacionado con la docencia universitaria, títulos académicos, estudios, ensayos, publicaciones, participación en eventos académicos y méritos obtenidos c. Profesional: Comprende todo lo relacionado con la experiencia profesional del aspirante según el cargo a optar. d. Proyección humana: Comprende aspectos relacionados con la vocación de servicio y liderazgo. ARTÍCULO 12. BIS. Requisitos éticos y profesionales Los aspirantes a ser incluidos dentro de la nómina respectiva deberán cumplir con los siguientes requisitos éticos y profesionales para ser considerados por la Comisión de Postulación respectiva: a. Presentar constancia de colegiado activo; b. Presentar constancia o certificación donde consten los años de ejercicio profesional o constancia de haber desempeñado un período completo como Magistrado de la Corte de Apelaciones o Juez de Primera Instancia, en el caso de los aspirantes a Magistrados de la Corte Suprema de Justicia o de Magistrados de la Corte de Apelaciones; c. Presentar constancia de antecedentes policíacos; d. Presentar constancia de antecedentes penales; e. Presentar constancia de no haber sido sancionado por el tribunal de honor del colegio profesional respectivo; f. Presentar declaración jurada donde conste que el candidato está en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos y que no ha sido inhabilitado para ejercer cargos públicos; g. Cumplir todos los requisitos establecidos en la Constitución Política de la República o leyes aplicables, según el cargo a optar.
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ARTÍCULO 12. TER. Votaciones por consenso Las votaciones correspondientes para evaluar a los aspirantes que integrarán la nómina de candidatos, utilizará el sistema por consenso. Bajo este sistema, cada integrante de la Comisión de Postulación emitirá su voto y listará el orden de sus preferencias, en el que el primer elemento de la lista será el más preferido y el último elemento de la lista el menos preferido. Para cada voto emitido se asignará un punteo a cada elemento de la lista, de acuerdo al puesto que ocupa. Dicho punteo es igual a uno dividido el puesto que ocupa en la lista. Cada elemento recibirá una calificación igual a la suma del punteo que recibió a partir de cada voto. Se hará un listado de los elementos ordenados de mayor a menor calificación. Se considerará el primer consenso al elemento con mayor calificación, segundo consenso al elemento con segunda mayor calificación y así sucesivamente, hasta completar la cantidad de consensos que sean necesarios. En caso que dos o más elementos tengan igual calificación, se hará una votación única que considere dichos elementos para establecer su orden. Si el empate persiste, el orden entre los candidatos con igual calificación se determinará aleatoriamente mediante una moneda o dados según si son dos o más. Cada votación se hará de forma pública, al igual que el cálculo de las calificaciones. Los integrantes de la Comisión de Postulación deberán poder justificar su voto públicamente, de forma voluntaria o a solicitud de otro integrante de la Comisión de Postulación. Para ello deben justificar sus preferencias con argumentos fundamentados en los criterios de evaluación. [7]
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ARTÍCULO 22. Integración de la nómina. Para integrar la nómina de candidatos, los integrantes de las Comisiones de Postulación votarán utilizando el sistema por consenso. Esta votación consistirá de tres fases: a. Primera fase: evaluación inicial La Comisión de Postulación elegirá entre todos los aspirantes que posean expediente completo. El número de aspirantes a incluir en cada voto será igual al número de integrantes en la nómina respectiva. La Comisión de Postulación votará cuatro veces, una para cada criterio de evaluación: ético, académico, profesional y proyección humana. El orden de sus preferencias debe indicar qué aspirantes considera cumplen mejor el criterio evaluado. b. Segunda fase: exposiciones Los aspirantes que fueron incluidos en alguno de los votos en la primera fase deberán, durante cinco minutos, exponer de forma individual, oral y pública, ante los integrantes de la Comisión de Postulación, el por qué se consideran candidatos idóneos para el cargo al que aspiran. c. Tercera fase: evaluación final La Comisión de Postulación elegirá entre los aspirantes que fueron incluidos en alguno de los votos en la primera fase. El número de aspirantes a incluir en cada voto será igual al doble del número de integrantes en la nómina. La Comisión de Postulación votará cuatro veces, una para cada criterio de evaluación: ético, académico, profesional y proyección humana. El orden de sus preferencias debe indicar qué aspirantes considera cumplen mejor el criterio evaluado. La nómina se integrará con los aspirantes que obtengan las mayores calificaciones en la tercera fase.
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Dichas modificaciones permiten atender las carencias descritas anteriormente por las siguientes razones. 1. Más capacidad para evaluar los expedientes de los aspirantes, ya que la Comisión de Postulación no necesita calificarlos a todos. Los expedientes se prepararán y sistematizarán por un equipo técnico, para que los integrantes de la Comisión de Postulación puedan enfocarse en indagar en los expedientes que consideren más importantes, según sus criterios. Por ejemplo, un integrante de la comisión puede decidir enfocarse en postular mujeres, indígenas o personas del interior. 2. Evita calificar a los aspirantes con un punteo de uno a cien. En lugar de ello, se pide a los integrantes de la comisión que ordenen a los aspirantes en orden de capacidad. 3. No permite que la calificación sea una mera referencia que se ignora durante las votaciones. El recuento de Borda es un sistema de votación que a la vez evalúa a los aspirantes e integra la nómina. 4. Incentiva la participación de los mejores candidatos. Actualmente, se asigna una calificación de 1 a 100 a cada aspirante. Por ello, quien integra la Comisión de Postulación se ve obligado a “descalificar” públicamente a los aspirantes. La difamación no solo desincentiva a los mejores candidatos sino crea tensiones entre los aspirantes y los integrantes de la comisión. Al contrario, el recuento de Borda incentiva a destacar las características positivas que hacen merecedor al aspirante del puesto que ocupa en la lista. 5. Evita la polarización. La votación por mayoría da como resultado un grupo ganador y otro perdedor. El recuento de Borda privilegia a los aspirantes mejor punteados del grupo en su totalidad.
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Amparo judicial: Propuesta para reducir sus efectos dilatorios Cynthia Sulema Fernández Roca3 INTRODUCCIÓN La población guatemalteca es ajena al conocimiento técnico del uso abusivo del amparo, sin embargo, padece y sufre su impacto y efectos negativos al momento de buscar justicia o confiar en esta. Claro ejemplo es el caso penal seguido en contra de los generales Efraín Ríos Montt y Mauricio Rodríguez Sánchez por genocidio. Durante el proceso que se llevó en su contra se observó un entramado judicial complejo, difícil de comprender, incluso para los profesionales del derecho, en el que sobresalió la tardía resolución de amparos interpuestos por ambas partes, así como la falta de criterios establecidos para resolverlos. El amparo busca proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan, o restaurar el imperio de estos cuando la violación hubiere ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo, que procede siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación a esos derechos (Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Artículo 8). El amparo es, entonces, el instrumento mediante el cual el Estado actúa para hacer realidad las pretensiones de protección de los derechos humanos, y dicta las medidas concretas de tutela correspondientes (Vásquez Martínez: 222). Además, posee la capacidad de suspender, en todos los asuntos judiciales o de cualquier naturaleza, el acto que se argumenta atenta contra algún derecho humano, con lo que protege la vulnerabilidad de la persona frente a los abusos de poder (ASIES, 2012 a: 6) y pretende reducir los efectos
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Coordinadora del Departamento de Análisis Jurídico (DAJ) de ASIES.
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Amparo judicial: Propuesta para reducir sus efectos dilatorios
que puedan estimarse nocivos, antes de que los daños sean irreparables (Ídem: 50). Sin embargo, desde hace más de una década, se ha atribuido a la garantía constitucional de amparo su uso en menoscabo de su objeto o fin fundamental, que es hacer efectivos los derechos fundamentales, y, en cambio, ser una de las causas del retraso en la administración de justicia. El abuso del amparo ha congestionado los diferentes tribunales y juzgados, retrasando o impidiendo la resolución de casos. La Comisión de Fortalecimiento de la Justicia en su informe Una nueva justicia para la paz, planteó la necesidad de estudiar la reformulación del tratamiento normativo de la garantía constitucional de amparo, por lo que desde el año 1998 se han desarrollado propuestas de reforma a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, de rango constitucional, que después de más de catorce años aún no se materializan. Para aliviar el congestionamiento de los juzgados ordinarios con casos de este tipo, ASIES ha desarrollado una interesante propuesta que no necesita reforma a la referida ley constitucional: con fundamento en la investigación denominada Retos para reducir los efectos dilatorios del amparo judicial, propuso a la Corte Suprema de Justicia (CSJ) la creación de órganos jurisdiccionales especializados de amparo.
A NTECEDENTES DE R EFOR M A NOR M ATI VA En el plano de las iniciativas de reforma a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, la Corte Suprema de Justicia presentó el 25 de agosto de 2005 la Iniciativa número 3,319, cuyo contenido se basó en un estudio previo que puso de manifiesto que el amparo como instrumento de defensa de los derechos constitucionales se ha desnaturalizado, dado que en la práctica se utiliza como medio para retardar la administración de justicia, convirtiéndolo en una instancia viciosa de revisión indebida de lo resuelto en la jurisdicción ordinaria, que obstaculiza el desarrollo adecuado de los procesos tramitados en esta.
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En el año 2007 –luego de varios años en el Congreso de la República–, las comisiones correspondientes dictaminaron favorablemente y trasladaron dicha iniciativa a la Corte de Constitucionalidad para continuar con el proceso establecido en la Constitución Política de la República, con el propósito de reformar leyes constitucionales. El 5 de marzo de 2009, la Corte de Constitucionalidad emitió dictamen desfavorable con recomendaciones a la mayoría de reformas propuestas que aún, transcurridos cuatro años, no han sido incorporadas por el Congreso de la República, por lo que el proceso se encuentra detenido desde esa fecha, pendiente de aprobación en tercer debate, artículos y redacción final. Otras iniciativas4 de reforma a la referida ley se encuentran en diferentes etapas del proceso establecido en la Constitución Política de la República para la reforma de leyes constitucionales, sin que a la fecha se hayan aprobado.
L A PROPUESTA DE ASIES En los años 2006 y 2008, ASIES insistió en la necesidad de atender la problemática del uso abusivo del amparo en los procesos judiciales, que afecta el derecho de acceso a la justicia. En ese sentido, en el 2009, ante las evidentes dificultades de lograr en el corto plazo la reforma a una ley constitucional, ASIES desarrolló una propuesta para crear órganos jurisdiccionales especializados de amparo, denominada Propuesta de acciones para el fortalecimiento de la acción constitucional de amparo. A finales del 2009 e inicios del 2010, ASIES realizó presentaciones de la propuesta con letrados, magistrados, exmagistrados de la Corte de Constitucionalidad y otros actores y se recibieron aportes que la enriquecieron.
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Iniciativa No. 3,942 del Congreso de República, presentada por diputados de la Bancada de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) el 28 de octubre de 2008; e iniciativa No. 4,020 del Congreso de la República presentada por el diputado José Roberto Alejos Cámbara el 17 de marzo de 2009.
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Amparo judicial: Propuesta para reducir sus efectos dilatorios
En el 2010, frente a la posibilidad de generar investigaciones que derivaran en incidencia, ASIES realizó una investigación a efecto de fundamentar la propuesta de los órganos jurisdiccionales especializados de amparo. Esta demuestra que los efectos suspensivos propios del amparo sí pueden ser utilizados para demorar o dilatar abusivamente los asuntos judiciales. Tal comprobación se realizó mediante el análisis doctrinario de la institución del amparo y de una sentencia dictada por la Corte de Constitucionalidad, que ha sentado jurisprudencia obligatoria (doctrina legal) en 13 casos posteriores, sin que a la fecha dicha Corte se haya separado de la misma. El estudio recomienda, como una forma de mejorar y agilizar los procesos de amparo, la creación de juzgados constitucionales de amparo en primer grado.
PL A NTEA M IENTO DEL PROBLEM A Y DELIM ITACIÓN DE L A PROPUESTA 5 La reunión de jueces y magistrados de jurisdicción ordinaria –civil, penal, laboral, familia, entre otros– y constitucional para conocer procesos de amparo6 tiene por efecto que estos jueces, nombrados específicamente para la primera de las jurisdicciones, deban distraer el conocimiento, análisis y resolución de los asuntos de su competencia, para pasar a conocer y resolver acciones de amparo, debido a los plazos que dan prioridad a estas últimas7. Por ejemplo, un juez generalmente tiene que combinar su función jurisdiccional con los temas civiles o penales –suele ser un especialista con experiencia vasta y estudios específicos—, con los temas constitucionales de amparo, resultado de una especialización, cuyo ofrecimiento de estudios
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Borrador del informe Creación de órganos jurisdiccionales constitucionales especializados de amparo, entregado a la Secretaría de Fortalecimiento Judicial del Organismo Judicial en mayo de 2013 La jurisdicción constitucional comprende además de los procesos constitucionales de amparo, la exhibición personal y de constitucionalidad de las leyes. El artículo 5 de la Ley de Amparo Exhibición Personal y de Constitucionalidad establece principios procesales para la aplicación de esta Ley: En cualesquiera procesos relativos a la justicia constitucional rigen los siguientes principios: a), b), c), d) Los tribunales deberán tramitarlos y resolverlos con prioridad a los demás asuntos”.
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es infrecuente para los jueces de jurisdicción ordinaria, pues constituye una materia especializada cuyo dominio requiere amplio conocimiento sobre legislación constitucional, doctrina legal de la Corte de Constitucional, doctrina científica del Derecho Constitucional, criterios jurisprudenciales, entre otros. Lo anterior, unido a la necesidad creciente de especialización del derecho y a que la mayoría de amparos son recurridos ante un órgano especializado–la Corte de Constitucionalidad— hace viable un proyecto como el planteado por ASIES, de crear juzgados especializados para resolver amparos. Atender casos de materia constitucional en juzgados ordinarios se ha vuelto un serio problema, al grado de que podría representar una crisis en el futuro cercano, con eventuales efectos de superficialidad en la resolución de los asuntos y la revocación en segunda instancia de los resueltos en primera, para referirnos a la materia constitucional; resoluciones de jurisdicción ordinaria de primera instancia revocadas en las salas de apelaciones, o casaciones que corrigen sentencias de segunda instancia. Las presiones que eso provoca inducen la comisión de errores que es posible prever con tiempo y evitar oportunamente. La importancia de resolver ese escenario de cierta “promiscuidad” jurisdiccional que confluye en un mismo órgano, pasa por la visión de una justicia pronta y cumplida y el gran compromiso del poder judicial de ofrecer un servicio de administración de justicia de calidad, que mantenga condiciones de gobernabilidad en la sociedad, al menos en cuanto a la resolución de conflictos se refiere. Para la solución que se propone, se sugiere desarrollar un “plan piloto”, sujeto a las modificaciones que indique la experiencia de su puesta en marcha, a fin de reducir al mínimo los riesgos del proceso de implementación. La eficacia del modelo depende de la optimización de recursos y los resultados que se obtengan. Se espera que con una inversión mínima se asigne la resolución de amparos a determinados órganos jurisdiccionales, en busca de la especialidad que incida en la calidad de las resoluciones y sentencias de los jueces. Inversión mínima significa que los recursos que se destinen [ 15 ]
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Amparo judicial: Propuesta para reducir sus efectos dilatorios
a crear juzgados especializados de amparo son los que, de otra manera, tendrían que invertirse en crear más juzgados de jurisdicción ordinaria para resolver la saturación de trabajo. Visto así, la inversión es razonable. La tendencia a que los procesos sean demorados por la interposición de amparos judiciales, en virtud de lo demostrado por la investigación realizada por ASIES, puede agravar el problema de la saturación de trabajo en materia constitucional para los jueces y magistrados de jurisdicción ordinaria. Así, la solución que se propone, aborda los efectos de esta tendencia, además de que al permitir que cada juzgado atienda únicamente las materias de su especialidad, se eleva la calidad de sus resoluciones.
Referencias Asamblea Nacional Constituyente (1986). Decreto número 1-86. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Guatemala. ASIES (2012 a). Retos para reducir el efecto dilatorio del amparo judicial. Guatemala. ASIES (2012 b). Desafíos del amparo judicial. Seminario permanente sobre realidad nacional. XXVII Sesión anual, Memoria General. Guatemala. Vásquez Martínez, Edmundo (sin fecha). El proceso de amparo en Guatemala. Recuperado el 27 de agosto de 2013, de: http://biblio.juridicas.unam. mx/revista/pdf/derechocomparado/91/art/art11.pdf.
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Desempeño del Congreso de la República: impacto del interés electoral de los partidos Ana Lucía Blas 8 Durante el primer semestre del año, la interpelación al ministro de Cultura, Carlos Batzín, dirigida por el partido de oposición Libertad Democrática Renovada (LIDER) ha acaparado la actividad legislativa. Fue hasta el 13 de junio, en una sesión extraordinaria, que el Legislativo aprobó de urgencia nacional –en una sola lectura y con más de 105 votos—, los primeros decretos del año9. Aunque fiscalizar y controlar al Ejecutivo es una de las tareas esenciales del Organismo Legislativo, esta se ha desvirtuado al ser ejecutada por medio de largas interpelaciones que dejan pocos resultados. La oposición ha utilizado este recurso para bloquear la agenda legislativa, en particular, iniciativas que son de interés del Ejecutivo, como las que buscan autorizar la contratación de préstamos o emisión de bonos del tesoro para financiar parte del presupuesto del Estado. Esto, sumado al déficit en el cumplimiento de las funciones de legislación y representación, abona a la falta de confianza de la población en el Congreso de la República. De acuerdo con el más reciente estudio de Cultura política de la democracia en Guatemala, solo 41.9% de la población confía en ese organismo. Le siguen, en el puesto más bajo, los partidos políticos, con apenas 36.1% de confianza (Azpuru, 2012: 150). Esta situación resulta preocupante si se toma en cuenta que el Congreso es una institución clave para la democracia representativa, pues es donde confluyen los elegidos para representar a los ciudadanos en la toma de decisiones que afectan a la colectividad.
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Investigadora del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de ASIES. El primero, modifica la Ley de Actualización Tributaria para rebajar en 50 % el Impuesto sobre Circulación de Vehículos y condonar parcialmente los tributos internos y externos que no se hayan pagado del 2012 para atrás, a excepción del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Además, se aprobaron reformas a la Ley de Propiedad Industrial, se ratificó el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, y se aprobó un tratado comercial con México. El 15 de julio se aprobó otro Tratado de Libre Comercio entre Guatemala y Perú.
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Desempeño del Congreso de la República: impacto del interés electoral de los partidos
En parte, la baja calidad del desempeño de las funciones legislativas por los diputados, puede atribuirse a la falta de partidos políticos serios, institucionalizados y con plataformas programáticas claras. Así, el comportamiento de los bloques partidarios es reflejo de las lógicas netamente electorales de esas organizaciones y de los individuos que las conforman, que buscan posicionarse frente al electorado mediante el desgaste de la competencia. Pero, también se relaciona con algunas características del sistema electoral y de partidos políticos del país y con la débil cultura cívica de los ciudadanos, que hacen que los costos de privilegiar el interés electoral sean bajos, y premian actitudes como la descrita.
L AS FUNCIONES DEL CONGR ESO DE L A R EPÚBLICA La democracia liberal se fundamenta en la división de poderes –ejecutivo, legislativo y judicial—, que surgió como una reacción a la concentración de poder en manos de uno o varios individuos. Este modelo busca, por un lado, la autonomía de las instituciones públicas, así como la colaboración y el mutuo control y equilibrio entre estas. De esos poderes, el legislativo es la expresión concreta de la representación popular, además, es el encargado de legislar y de ejercer la función de control político, que responde a la idea de que este organismo representa la expresión más rica y compleja de la voluntad popular, por lo que puede fiscalizar a los otros entes que detentan el poder del Estado (ASIES, 2010: 11). De acuerdo con la Constitución Política de la República de Guatemala, “la potestad legislativa corresponde al Congreso de la República, compuesto por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto”. Por la función de legislación es que esta institución recibe el nombre de Organismo Legislativo, y consiste en crear, emitir y formular normas y reformar las mismas (Mijangos, 2006: 8). Cabe señalar que el desempeño de esta tarea no puede medirse por el número de decretos aprobados en un año, sino por la relevancia y por la calidad del debate [ 18 ]
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en torno a estos, es decir, los argumentos presentados, tanto por quienes promueven una iniciativa, como por quienes no la estiman conveniente para el país. El Congreso tiene también, funciones de representación de la población, entendida esta en dos sentidos: por un lado, se refiere al mandato que los ciudadanos confieren a los diputados para que actúen en su representación, dado que en una democracia representativa las deliberaciones colectivas no son tomadas directamente por la colectividad, sino por personas elegidas para ese fin (Bobbio, 2001: 52). Por otro lado, en un sentido sociológico, se entiende que en su composición el Congreso debería reflejar los diversos conglomerados sociales que integran y caracterizan a la sociedad guatemalteca (ASIES, 2010:15). Finalmente, la función de control y fiscalización está destinada a determinar el manejo de la cosa pública por parte de los funcionarios de Estado, además de buscar el equilibrio de los poderes estatales y compartir el poder político y la administración del Estado (Mijangos, 2006: 15 y 17). Otra herramienta para ejercer la función de control político es la aprobación y fiscalización del presupuesto de la Nación. Esto significa el control por parte del Legislativo de presupuestos e inversiones, así como de programas y proyectos realizados por el Ejecutivo (ASIES, 2010: 18). La función de control y fiscalización y control del Congreso es, en esencia, importante para la democracia, pues su fin es evitar la concentración y posible abuso de poder en el Organismo Ejecutivo y, por tanto, obliga a la búsqueda de acuerdos para la aprobación de leyes y del presupuesto del Estado –en particular en contextos como el actual, en que el partido de gobierno cuenta con menos de los 80 diputados necesarios para aprobar un decreto—. Sin embargo, en la actualidad es utilizada para desgastar al partido de gobierno, con el objetivo de posicionar a partidos de oposición frente al electorado. Asimismo, se ha señalado en medios de comunicación que este instrumento se utiliza como medio de chantaje, para obligar al gobierno a ofrecer dinero u obras de infraestructura a cambio del apoyo de los legisladores. El problema es que al utilizar con fines político-electorales las herramientas de control y fiscalización, estas se desvirtúan. Las [ 19 ]
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interpelaciones efectuadas en los últimos años han dejado escasos resultados y, aunque han sacado a luz anomalías en algunos ministerios, estos descubrimientos no se han traducido en denuncias y castigos para los responsables. Tampoco se ha dado el voto de falta de confianza a los ministros en cuestión. Ante este abuso de los interrogatorios en el Pleno, han surgido iniciativas para regularlos. La reforma constitucional planteada por el Ejecutivo en el 201210 incluye una propuesta para que las interpelaciones a ministros se efectúen en sesiones específicas, para no interrumpir la actividad legislativa ordinaria. En el 2011 se presentó una iniciativa de reforma a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo11, que propone que las interpelaciones se realicen en una sola sesión. Algunos calculan que entre el 2008 y el 2011 el tiempo dedicado a las interpelaciones equivale a un año de actividad legislativa (Pérez, 2012). Sin embargo, estas reformas, aunque podrían ser un paliativo, no resuelven lo que está en el fondo: el interés de los partidos políticos por atraer votantes por medio de descalificar a los contendientes. Al abusar de las interpelaciones con ese fin inmediato, los partidos no toman en cuenta los costos que esta actitud implicará en el largo plazo, pues, de llegar al gobierno, también serán objeto de interpelaciones largas y desgastantes que dificultan gobernar. Los partidos oficiales se dedican entonces a defenderse de los ataques, dado que también les interesa mantener la aceptación de los votantes para un próximo período.
INTEGR ACIÓN DEL CONGR ESO El Congreso de la República se integra, tal como establece la Ley Electoral y de Partidos Políticos, en su Artículo 205, con diputados electos en los distritos electorales y por el sistema de lista nacional. Cada departamento de la República constituye un distrito electoral, con
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Ver: http://old.congreso.gob.gt/archivos/iniciativas/registro4556.pdf Ver: http://old.congreso.gob.gt/archivos/iniciativas/registro4188.pdf
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excepción del Departamento de Guatemala, en el cual el municipio del mismo nombre comprende el Distrito Central y los restantes municipios, el Distrito Departamental de Guatemala. Cada distrito electoral tiene derecho a elegir un diputado por cada 80, 000 habitantes. Los diputados electos por el sistema de lista nacional constituyen una cuarta parte del total de diputados que integran el Congreso de la República. De esa cuenta, el Congreso está integrado actualmente por 158 diputados: 127 distritales y 31 por lista nacional. Debido a que el cálculo del número de diputados que corresponde a cada distrito se basa actualmente en el censo de población del 2002, esto podría significar que un número importante de ciudadanos no está debidamente representado en el Congreso de la República (Blas y Brolo, 2012: 2). Asimismo, la diversidad del tamaño de los distritos, además de generar algún grado de desproporcionalidad en la representación, permite que quienes integran los listados de candidatos a diputados en distritos grandes tengan cierto anonimato, lo que de igual manera afecta el grado de representatividad y el vínculo de estos legisladores con sus electores. Como producto de las elecciones generales del 2011 fueron electos 158 diputados provenientes de 16 partidos políticos –siete de ellos participaron en tres coaliciones electorales—, sin que ningún bloque alcanzara 80 diputados, es decir que ninguno logró la mayoría necesaria para aprobar leyes de forma ordinaria. Esta situación obliga a la búsqueda de acuerdos para posibilitar la aprobación de decretos. Debido a que el transfuguismo ha sido una constante entre legisladores, desde hace varios años, en agosto de 2013, el Congreso está conformado por 15 bloques partidarios que reflejan la visión e intereses de igual número de partidos políticos. El constante movimiento de diputados que van de un bloque a otro, dificulta las negociaciones en el Congreso, pues supone un cambio frecuente de la configuración de fuerzas con las que deben ponerse de acuerdo. A esto se agrega la premura con que en este período los partidos han nombrado precandidatos presidenciales y a quienes ya comenzaron a promover en giras y visitas a la provincia –aunque muchas de esas actividades se han enmarcado en asambleas bianuales ordinarias, han tenido un tinte electoral—. Esto ha supuesto tomar distancia del Partido [ 21 ]
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Patriota (PP), que también busca posicionarse como contendiente fuerte en la próxima campaña electoral. Gráfica 1 Conformación del Congreso de la República, según resultado de elecciones legislativas 2011
39
1
1
1 WINAQ-URNG-ANN
1
VICTORIA
VIVA-EG
UNE
1
URNG
2
PU
6
FRG
9
PAN
12 CREO
14
UCN
LIDER
14
UNE-GANA
20 10 0
57
PP
60 50 40 30
Fuente: Blas y Brolo, 2012: 5.
Gráfica 2 Conformación del Congreso de la República, agosto 2013
59
50
38
40 30
3
2
2
1
1
1
1
1
1
UCN
PAN
URNG
VICTORIA
VIVA
WINAQ
6
UNIONISTA
7
FRG(PRI)
8
EG
10
GANA
TODOS
LIDER
0
PP
10
CREO
17
20
UNE
60
Independientes
70
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES con datos del Congreso de la República en http://www.congreso.gob.gt/bloques-legislativos.php
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Así, mientras a comienzos del 2012 el PP consiguió el apoyo de diferentes bloques –TODOS, Compromiso, Renovación y Orden (CREO), Visión con Valores (VIVA), la Unión del Cambio Nacional (UCN), Encuentro por Guatemala (EG), la Gran Alianza Nacional (GANA), Victoria, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) y el Partido Republicano Institucional (PRI)12 — para aprobar normas que eran clave para el Ejecutivo, como la creación del Ministerio de Desarrollo Social y la actualización tributaria, estas alianzas se rompieron antes de que concluyera el primer semestre de ese año y no han vuelto a articularse. Por otro lado, el transfuguismo refleja la baja identificación y lealtad de los legisladores 2con el partido por el cual fueron electos. Esto se explica porque, al tener un enfoque netamente electoral, los partidos buscan liderazgos locales que tengan la capacidad para arrastrar votos y así promocionar las figuras de sus candidatos presidenciales y a diputados. Por su parte, los dirigentes locales buscan respaldo electoral y calculan que al estar con el partido ganador en lo nacional, será más fácil obtener recursos estatales para obras y proyectos para su distrito (Lemus, 2013: 33 y 34).
CONCLUSIONES El desempeño del Congreso de la República se ve afectado por el interés electoral de los partidos políticos, que con una anticipación nunca antes vista, buscan posicionarse frente al electorado, de cara a los comicios del 2015. La postura asumida por los bloques legislativos, la dificultad para conseguir acuerdos, las largas interpelaciones, el cambio de diputados de un bloque a otro, la falta de debate y los pocos decretos aprobados durante este año, son reflejo de ese interés electoral que tiene por estrategia el desgaste de los contendientes. A esto se suman características del diseño electoral, como la disparidad en el tamaño de los distritos, que permiten que quienes conforman las lis-
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El Frente Republicano Guatemalteco (FRG) modificó en enero del 2013 su nombre al de Partido Republicano Institucional (PRI).
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tas de candidatos a diputado en los distritos más grandes gocen de cierto anonimato que puede distanciarlos de la población y evitarles tener que rendir cuentas ante esta. Pero, también es importante resaltar la necesidad de una cultura cívica que premie a los partidos por su trabajo en beneficio de la población, por sus valores e ideología, o por la afinidad con sus programas de gobierno, en vez de favorecer actitudes que responden a intereses particulares. Después de todo, debe reconocerse que pretender la reelección no es malo. El problema está en los medios por los que se busca alcanzarla. En un contexto como el actual, en que se analizan reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, y a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, es importante reflexionar sobre los problemas estructurales del sistema electoral y de partidos políticos, a fin de que las soluciones propuestas o por proponer los atiendan de fondo.
Referencias: Asamblea Nacional Constituyente (1985). Constitución Política de la República de Guatemala. Asamblea Nacional Constituyente (1985). Ley Electoral y de Partidos Políticos. Decreto número 1-85 y sus reformas. ASIES (2007). Partidos políticos, Congreso y gobernabilidad democrática: lecciones aprendidas y desafíos. Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Políticos. XXIII Sesión anual. Memoria general. Guatemala. ----- (2010). El Congreso de la República de Guatemala. I. Monografía del Congreso de la República 2008-2012. II. Panel de comentaristas, 24 de noviembre de 2010. Guatemala. Azpuru, Dinorah (2012). Cultura política de la democracia en Guatemala y en las Américas, 2012: Hacia la igualdad de oportunidades. Vanderbilt University. [ 24 ]
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Blas, Ana Lucía y Javier Brolo (2012). Composición del Congreso de la República: fragmentación y desproporcionalidad. En: DISOPASIES (2012). Actualidad Política. Guatemala. Bobbio, Norberto (2011). El futuro de la democracia. México: FCE. Lemus, Jonatán (2012). Democracia interna de los partidos políticos guatemaltecos: un desafío pendiente. En: ASIES (2012). Partidos políticos guatemaltecos: Dinámicas internas y desempeño. Guatemala. Lemus, Jonatán (2013). “Partidos franquicia”: la distorsión del modelo de organización de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. En: ASIES (2013). Partidos políticos guatemaltecos: cobertura territorial y organización interna. Guatemala. Mijangos, Luis (2006). Guía parlamentaria sobre técnica legislativa e iniciativas de ley. LEGIS. Guatemala. Pérez, Alejandro (2012, 14 de marzo). El doble filo de las interpelaciones. En: Plaza Pública. Recogido el 27 de agosto de 2013, de http://www. plazapublica.com.gt/content/el-doble-filo-de-las-interpelaciones
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