La Corrupción en la Argentina: un diagnóstico de la actual situación

Ezequiel Brodschi1 Eduardo Fracchia2 Martín López Amorós3

Resumen Este trabajo pretende brindar un marco para el análisis del fenómeno de la corrupción en Argentina. Para ello, nos concentramos en el estudio de la situación actual desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa, analizando los datos de corrupción recopilados por agencias especializadas, pero también analizando el desempeño de las instituciones en la lucha contra la corrupción. A continuación, analizamos la experiencia internacional en materia de política anti corrupción, para concluir el trabajo con algunas lecciones de política para la Argentina derivadas de la evidencia aportada en este trabajo.

1

UBA Económicas IAE-Universidad Austral 3 Universidad de Alicante 2

1. Evolución reciente de la corrupción en la Argentina Un primer punto central que nos interesa evaluar a la hora de estudiar el fenómeno de la corrupción en la Argentina es su evolución en los últimos años. Como paso previo a todo análisis cualitativo de la corrupción, es preciso tomar conciencia de la evolución de la incidencia del fenómeno; no es lo mismo lidiar con la corrupción cuando ésta es un fenómeno de creciente importancia y de incidencia generalizada que cuando su incidencia es leve y decreciente. Como se destaca en toda la literatura del tema (ver, por ejemplo, Seldadyo y De Haan 2006), la corrupción es un fenómeno abstracto cuyo concepto aún se discute, por lo que no existe una medida universalmente aceptada y confiable de la incidencia de la corrupción en un país. En cambio, se cuenta con una gran cantidad de índices de diferentes características que intentan llegar a una medición aproximada del fenómeno. Partiendo de esto, nuestra intención en nuestra sección es aproximarnos a un análisis de la corrupción en Argentina a través de los diversos indicadores disponibles, con el fin de encontrar las tendencias comunes evidenciadas por las series utilizadas. 1.1. La incidencia de la corrupción en Argentina en los últimos años Probablemente el índice de corrupción más difundido en la actualidad es el que Tranparency International, que en el caso de la Argentina es elaborado con el apoyo local de Poder Ciudadano. El índice, que en realidad mide la corrupción percibida, califica a cada país de acuerdo a su desempeño en materia de corrupción. Esto es, calificaciones más altas implican menores niveles de corrupción. Gráfico 1 – Desempeño argentino en materia de corrupción 3.6

0.75

3.4 0.70

3.2 3

0.65

2.8 0.60

2.6 2.4

0.55

2.2 2

0.50 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Calificación Argentina Calificación Argentina / Promedio Muestra (eje der)

Fuente: Transparency International En el caso de la Argentina, el gráfico evidencia que la crisis se 2001-2002 cortó un claro proceso de mejora de la transparencia, llevando a Argentina a un nivel de corrupción de la que parcialmente se ha recuperado. El gráfico muestra en cierto sentido un proceso de histéresis de la corrupción en Argentina: la crisis generó que la corrupción percibida se ubicara un escalón por encima del nivel de pre-crisis. Los datos arrojan entonces tres cuestiones de interés para analizar; i) ¿cómo se logró reducir la corrupción a fines de los

‘90?, ii) ¿porqué la crisis disparó el nivel de corrupción? y iii) ¿porqué la corrupción no volvió a su nivel de pre-crisis? No contestaremos estas preguntas en esta sección porque forman parte del análisis de los determinantes y consecuencias de la corrupción, pero las dejamos planteadas para no perder de perspectiva el desempeño de la Argentina en los últimos años en materia de corrupción. Otra cuestión que se desprende del gráfico es que la Argentina no sólo ha empeorado en términos absolutos, sino también en términos relativos. Esto es indicativo de que el incremento de la corrupción, lejos de ser un fenómeno generalizado, respondo al caso concreto de la Argentina, con lo que su explicación no debería exceder las fronteras del país. Gráfico 2 – Ranking de Argentina entre 95 países 80 74

75 70 68

70 65

67

68

69 67

67

64

60

58 56

55 50 1998 1999

2000 2001

2002 2003 2004

2005 2006

2007 2008

Fuente: Transparency International Si bien el indicador de Transparency International es el de mayor difusión, no es el único. Por ejemplo, Daniel Kaufmann elabora anualmente diversos índices de gobernabilidad, varios de los cuáles pretenden reflejar cuestiones ligadas a la corrupción. Una ventaja de estos índices es que permiten ver más en detalle los aspectos relevantes de cada país, además que las muestran son mucho mayores a las de Transparency International. Los índices elaborados por Kaufmann confirman la evolución analizada en los párrafos precedentes, caracterizada por el marcado deterioro de los indicadores tras la crisis de 2001/02 y la recuperación posterior, aunque sin llegar a los niveles de pre-crisis. Todo esto, debemos decir, en un contexto en que el desempeño antes de la crisis tampoco era satisfactorio.

Gráfico 3 – Desempeño de Argentina en materia de Control de Corrupción, Rule of Law y Calidad Regulatoria 1 0.5 0 -0.5 -1 -1.5 1998

2000

2002

2003

Control de la Corrupción

2004

2005

Rule of Law

2006

2007

2008

Calidad Regulatoria

Fuente: Governance Matters VII Más aún, se observa que el comportamiento descrito por el índice general de Transparency International se verifica también para los principales subíndices, lo que estaría indicando que el incremento de la corrupción se dio en un contexto –o acompañado por- el deterioro de la calidad institucional de la Argentina en general. Aunque este tema será analizado en profundidad en la correspondiente sección, estos simples gráficos aportan la primera evidencia a favor de una teoría ―institucional‖ de los determinantes de la corrupción. Evidentemente, no debe perderse de vista que los índices analizados miden variables percibidas. En parte, el comportamiento observado puede responder a los cambios de ánimo de la sociedad argentina. Así como las mejoras observadas entre 1999 y 2001 pueden ser una respuesta al discurso anti-corrupción sobre el que basó su gestión el Gobierno de la Alianza, es probable que la abrupta caída de 2002 sea consecuencia de la visión más negativa que el país pasó a generar en la mayor parte de los analistas y en la sociedad en general. No obstante ello, eso no quita relevancia a estos índices; son muchos los teóricos que señalan que es en realidad más importante la corrupción percibida que la efectiva, porque es la primera la que se toma en cuenta a la hora de planificar proyectos de inversión y decidir su viabilidad. Desde esta perspectiva, entonces, no podemos limitarnos en este trabajo a analizar los factores objetivos que pueden haber determinado la variación en los niveles de corrupción efectivos, sino que debemos también estudiar los factores que pueden haber afectado la percepción de parte de la sociedad y los analistas. A nivel regional, se observa que el desempeño de la Argentina no ha sido favorable en materia de corrupción. De las cinco mayores economías latinoamericanas, Argentina se muestra como la segunda que mayor deterioro ha sufrido desde 1998 en sus indicadores de transparencia. A esto hay que sumarle el agravante de que el país que lidera el deterioro es Chile, que muestra los mejores indicadores de la región, con lo que la caída en su caso es menos grave que en el argentino. La contraparte es México, que mostró entre 1998 y 2001 una clara mejora de sus indicadores y que ahora se ha estabilizado en valores históricamente elevados.

Gráfico 4 – Desempeño principales economía de la región 202 182 162 142 122 102 82 62 42 22 2 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Argentina Colombia

Brazil Mexico

Chile

Fuente: Transparency International El principal problema que se supone que genera el mal desempeño de la Argentina en el ámbito regional es que los inversores atraídos por el crecimiento latinoamericano podrían preferir a países que muestran una trayectoria institucional sólida, materia en la que Argentina viene flaqueando. De todos modos, esta es un hipótesis que debe ser contrastada, algo que intentaremos hacer en este trabajo. Otra cuestión que puede resultarnos relevante es estudiar como han evolucionado los países del mundo que en 1998 tenían un nivel de corrupción percibida similar al de Argentina. En ese sentido, también se observa un desempeño relativamente malo; mientras los países que compartieron el grupo con Argentina mostraron una evolución suave pero con una leve tendencia a la mejora, Argentina ha mostrado fuertes fluctuaciones, además de la mencionada tendencia al deterioro de la transparencia. Sobre este aspecto, es importante tomar en cuenta que la volatilidad del nivel de corrupción también es una variable importante, ya que es una fuente de incertidumbre adicional que deben enfrentar los consumidores, inversores y policy-makers. Esto es, no sólo la Argentina parece sufrir niveles de corrupción elevados, sino que su incidencia varía significativamente en lapsos relativamente cortos, con lo que se dificulta tener certezas a la hora de tomar decisiones y diseñas políticas.

Gráfico 5 – Desempeño países con índices de corrupción semejantes a los de Argentina en 1998 3.6 3.4 3.2 3 2.8 2.6 2.4 2.2 2 1998 1999 2000 2001 2002

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Promedio cercanos

Argentina

Fuente: Transparency International Una caracterización de la situación argentina en materia de corrupción requiere, además de un análisis de orden cuantitativa, un estudio de los factores en lo que el país viene mostrando un mayor deterioro relativo. Como señalamos anteriormente, el deterioro argentino parece ser generalizado, como lo reflejan los índices de Calidad Regulatoria, Control de la Corrupción y Rule of Law. Sin embargo, la amplitud de sus oscilaciones muestra diferencias significativas, como lo reflejan los errores estándar de las calificaciones de la Argentina en los índices de Kaufmann. Gráfico 6 – Desvío Estándar y Desvío Estándar sobre promedio de la muestra de Argentina 4 Desvío Estándar Desvío Argentina / Desvío Muestra

3.09

3 2.12 2 1.40 1

0.48 0.08

1.29 0.88

0.69 0.37

0.26

0.36

0.16

0 Contabilidad Estabilidad Efectividad Calidad Rule of Law Control de Política del Gobierno Regulatoria Corrupción

Fuente: Governance Matters VII Es interesante marcar que la Argentina muestra mayor volatilidad que el promedio de la muestra en cuatro de los seis índices que conforman los indicadores de Governance de Kaufmann, lo que confirma nuestro punto anterior; la Argentina no sólo muestra una calidad institucional y de transparencia relativamente baja, sino que además muestra mayor volatilidad en esos aspectos, lo que potencialmente supone un problema adicional. Este

aspecto característico del país, consideramos, debe ser muy tomado en cuenta a la hora de de diagnosticar la situación del país y tomar decisiones de política. Otra forma de evaluar la situación de la Argentina es a través de una comparación de la incidencia de la corrupción en el país en comparación con otros países de similar desarrollo. La teoría ha señalado que existe cierta relación entre el nivel de desarrollo de los países y la incidencia de la corrupción que en ellos se observa. En particular, puede ser interesante observar la relación entre corrupción y nivel de ingresos en Latinoamérica. Gráfico 7 – Relación PIB per capita – Nivel de Corrupción en América Latina

Fuente: CEPAL y Transparency Internacional Como refleja el gráfico, la Argentina muestra un nivel de corrupción superior a la correspondiente a su nivel de PIB, de acuerdo a la relación que se desprende de las observaciones de América Latina. Se observa además una gran dispersión con respecto a la tendencia media. Por ejemplo, Uruguay tiene un PIB per capita similar al de Argentina y Brasil pero su índice de corrupción es 3,5 puntos más alto que estos dos países (el índice va de 1 a 10 con 10 representando el menor nivel de percepción de corrupción). Uruguay, Chile y Barbados tienen niveles muy bajos de corrupción para el nivel de ingreso de su economía. En contraposición países como Venezuela y Trinidad y Tobago tienen niveles altos de corrupción para el nivel relativamente alto de PIB per cápita que poseen. Argentina, si bien no es el caso más extremo, presenta un nivel muy alto de corrupción, dado su nivel de ingresos. En este sentido es de vital interés comparar las características institucionales y económicas de Argentina en relación con Chile y Uruguay. Esto podría facilitar el desglose de los factores más importantes que colocan a la Argentina dentro de los países con pero reputación sobre corrupción. El mismo análisis puede hacerse para una muestra más amplia que la de América Latina. Tomando, por ejemplo

Gráfico 8 – Relación PIB per capita – Nivel de Corrupción en países con ingresos de entre US$ 8.000 y US$ 20.000 en PPP

Índice Corrupción Transparency International

8

6

4 Argentina 2 8000

10000

12000 14000 16000 PIB per capita en miles - PPP

18000

20000

Fuente: Fondo Monetario Internacional y Transparency International Saliendo del espacio de América Latina, el desempeño relativo de Argentina, de acuerdo a su nivel de ingresos, es malo, ya que es uno de los países que más se aleja del punto que le correspondería de acuerdo a la tendencia lineal trazada. Por supuesto, la teoría ha advertido que la relación entre el nivel de ingreso y la incidencia de la corrupción muestra varias salvedades por las que el fenómeno observado en la Argentina no sería del todo desconcertante. Un primer punto es que la relación entre ambas variables no sería lineal, sino que sería creciente para algunos tramos de ingreso y decreciente para otros tramos. Una forma de verlo es segmentando la muestra en tramos para ver si en algún tramo la relación creciente entre nivel de PIB y transparencia no se cumple. Una segunda cuestión es que la incidencia de la corrupción entre los países de renta media mostraría una elevada variabilidad.

Gráfico 9 – Relación PIB per capita – Nivel de Corrupción por nivel de renta Renta baja

4.5

Renta Media

8

4

7

3.5

6

3

5

2.5

4

2

3

1.5 1

2

0.5

1

0 0

500

1000

1500

2000

0 8000

Argentina

9000

10000

11000

12000

13000

14000

Renta Alta

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 30000

35000

40000

45000

50000

Fuente: Fondo Monetario Internacional y Transparency International Los gráficos previos apoyan esos elementos. En primer lugar, la relación entre las variables en cuestión muestra tendencias diferentes según el grupo de países. En particular, para el grupo de países de renta media el ajuste es una curva prácticamente sin pendiente, lo que indica que no existe una tendencia definida dentro de este grupo de países. Esto es consistente con la hipótesis de variabilidad en los países de desarrollo medio. Nótese que si bien el ajuste en los países de renta alta también es una curva con baja pendiente, en este caso la dispersión que muestra el gráfico es mucho menor. El siguiente paso para caracterizar la situación argentina en materia de corrupción requiere de un análisis de los tipos de corrupción predominantes en el país. A eso nos abocamos en el siguiente apartado. 1.2. Una aproximación a aspectos cualitativos de la corrupción en Argentina Lamentablemente, en el caso argentino no se dispone de información en algunos aspectos claves que permitirían mejorar la comprensión del fenómeno de la corrupción en el país. Una de las estadísticas clave de las que no se tiene registro es la de los tipos de acciones corruptas más frecuentes. Eso obliga a tratar a la corrupción como a un fenómeno de difícil identificación, lo que supone mayores dificultades para el policy maker y, también, para el investigador. Una posibilidad para intentar superar esa falta de estadísticas es medir la ―generación de oportunidades de corrupción‖. Con este concepto nos referimos a la evolución de los nichos de actividades corruptas. Por citar algún ejemplo, es más probable que la incidencia de las prácticas corruptas vinculadas al comercio exterior haya crecido en los últimos años, simplemente porque el nivel de actividad en ese sector ha crecido fuertemente y no así la regulación. Obviamente, medidas de esta clase deben ser analizadas e interpretadas con mucho cuidado, en tanto y en cuanto no son medidas de corrupción efectiva sino de, digamos, corrupción potencial. Un análisis de estas características, consideramos, tiene su

mayor utilidad en llamar la atención sobre los potenciales nichos de corrupción que deberían ser luego analizados en detalle. Una primera aproximación posible es el mencionado incremento de la participación del comercio exterior en la economía argentina. Por la complejidad del sector y la gran cantidad de regulaciones, el sector externo es uno de los más proclives a los hechos corruptos. Por eso, el crecimiento de la incidencia de ese sector es indicativo de, potencialmente, un mayor nivel de corrupción. Esto debe ser acompañado por el hecho de que no se han tomado medidas significativas para moderar la corrupción en el sector; la estructura de funcionamiento de la Aduana y la AFIP en torno a las operaciones de comercio internacional se ha mantenido casi sin cambios en los últimos años. Otro posible nicho de corrupción es en las cuentas públicas. En los últimos años las transacciones entre el sector público y privado han crecido exponencialmente de la mano de la mayor obra pública y el incremento de los subsidios. En el marco de un Estado con baja calidad de control de gestión, este tipo de vinculaciones genera oportunidades para que tanto agentes públicos como privados obtengan una renta ilegal a través de la utilización incorrecta de los fondos estatales. Además, la utilización de la discrecionalidad generada por recursos como la Ley de Emergencia Económica y los superpoderes de algunas áreas administrativas también sientan las bases para un comportamiento menos transparente en la administración de las cuentas públicas. También es posible que haya habido en los últimos años un incremento de la corrupción vinculada a la evasión fiscal. El notable incremento de la presión tributaria fue acompañado por un mayor control de parte de la AFIP. Sin embargo, la mayor presión en un contexto de economía con elevado nivel de informalidad genera incentivos para que los agentes corrompan a los agentes públicos o, alternativamente, operen en la economía sombra. Si bien es cierto que las estadísticas de la AFIP muestran una reducción del nivel de evasión, hay dos aspectos a tomar en cuenta; i) por construcción, la veracidad de ese tipo de estadísticas es al menos discutible y ii) en todo caso, la reducción de la evasión se dio en un contexto de crecimiento económico, con lo que es posible que ante cualquier cambio en el ciclo el nivel de evasión comience a crecer fuertemente. Por el contrario, la evolución de la economía argentina en los últimos años ha limitado algunos tipos de corrupción que fueron importantes en el pasado. Uno de los principales nichos de corrupción que se ha extinto es el de las privatizaciones. Diversos autores han destacado la incidencia de la corrupción durante los procesos de corrupción durante los ‘90, hechos que contribuyeron sustancialmente a construir en el mundo la imagen de Argentina como un país corrupto. Al haberse agotado el proceso de privatizaciones, ese nicho potencial de corrupción también se ha agotado. Está claro, sin embargo, que los problemas de transparencia vinculados a la regulación de los sectores privatizados siguen siendo, probablemente, uno de los puntos débiles de la Argentina. De lo analizado anteriormente se desprende que la Argentina ha experimentado en los últimos años un crecimiento del sector público y su discrecionalidad, y del sector externo. Estos dos sectores se han desarrollado sin una mejora en la regulación pertinente, generando como consecuencia el surgimiento de mayores oportunidades de corrupción para quienes participan en esos sectores. Eso explicaría porqué en Argentina se ha observado en los últimos años un crecimiento de la corrupción percibida con respecto a los niveles anteriores a la crisis de 2001.

1.3 Costo de la corrupción Medir el costo de la corrupción es una tarea excesivamente difícil, sino imposible. Esto se debe en principio a la característica ilegal de estos hechos y por consiguiente al alto nivel de desconocimiento que se tiene de ellas. Además los costos de la corrupción no se explicitan solamente en el la cantidad de dinero que pierde el estado, y en consecuencia toda la sociedad, sino que también es de vital importancia los costos de eficiencia, la caída de la inversión, y la mala asignación de fondos que genera. Pero observando los casos de evasión, de malversación de fondos, de contrabando y de enriquecimiento ilícito uno puede dar cuenta del posible tamaño del costo total. Incluso de esta manera, observando solo los casos que llegan a la justicia los montos en cuestión son extraordinariamente elevados. En este sentido podemos dar cuenta de una serie de informes que aproximan una idea clara del alto costo que le genera a la sociedad: 1. Un informe ordenado por el Procurador General de la Nación, Esteban Righi, que se elaboró a finales del año 2005 relevó las causas penales donde se estaban investigando delitos económicos privados o que afecten al Estado, por montos denunciados de más de cien mil dólares. De este informe se desprende que la mayoría de las causas, por un total de 7 mil millones de pesos, corresponden a delitos que afectan directamente a la administración pública o que habrían sido cometidos por funcionarios públicos. Esta cifra es equivalente al gasto a nivel nacional en Educación y Cultura y al doble de las erogaciones en Salud en el año 2006. De todas formas este estudio toma los casos que llegan a la justicia, por lo que debido a las deficiencias en los procesos de control e investigación que más adelante analizaremos, esta estimación puede ser poco significativa del verdadero costo. Las principales causas corresponden a evasión tributaria e impositiva (principalmente el no pago del impuesto a las ganancias y de aportes jubilatorios), denuncias por contrabando evadiendo al Fisco, malversación de fondos públicos a través de contrataciones irregulares de proveedores y vaciamiento de bancos o préstamos estatales a empresas privadas sin posibilidad de recupero. 2. Un informe del Centro de Investigación y Prevención sobre la Criminalidad Económica (CIPCE), ha calculado que desde 1980 hasta el 2006 la corrupción ha privado al Estado de unos 10 mil millones de dólares, el equivalente según el mismo informe a lo que gastaría durante 10 años el Ministerio de Desarrollo Social con sus planes de asistencia a pobres. 3. De algunos casos investigados por la justicia se puede extraer una aproximación a los elevados sobreprecios pagados en las contrataciones públicas que están vinculados a hechos de corrupción pública. En la siguiente tabla se muestra solo algunos casos publicados en la página Web de la Oficina Anticorrupción. Si bien la muestra es sumamente pequeña, y además el cálculo en porcentaje no es indicativo de pérdidas nominales –un 10 % de sobreprecio en un caso puede representar una pérdida para la sociedad en términos nominales mayor que un 2000 % en otro caso– si nos puede proveer una visión figurativa del grado hasta donde llega el perjuicio a la sociedad.

Cuadro 1

Fuente: Elaboración propia en base a Oficina Anticorrupción Es significativo que de 15 causas analizadas sólo en 3 se manifiesten sobreprecios o pérdidas para el estado menores al 100 por ciento. Además se observan casos con pérdidas de 1000, 2.500, 6.200 y hasta 11.000 por ciento. Si bien resulta extremadamente difícil estimar un costo de la corrupción total, los casos denunciados en la justicia permiten extraer una idea del elevado nivel de perjuicio que ocasiona en la sociedad. El alto valor de las estimaciones realizadas por el Procurador General de La Nación y el CIPCE, sumado a la percepción generalizada de que la gran mayoría de los casos ni siquiera llega a la justicia, dan sustento a la concepción de una gigantesca masa de recursos que se pierden en las garras de funcionarios y también de civiles y empresas privadas que actúan en complicidad con los primeros para obtener beneficios a costas del conjunto de la sociedad. Por otro lado nuestra elaboración de los sobreprecios y las pérdidas relativas del Estado dan cuenta que en general los niveles de sustracción son excesivamente altos. Esto podría ser indicativo del bajo nivel de control, ya que con niveles medios de control uno podría esperar que las personas sean más cuidadosas extrayendo menores sumas con el fin de disminuir el riesgo de ser descubierto. 1.3.1

El costo económico de la corrupción en Argentina desde una perspectiva macro

Una forma alternativa de medir el impacto de la corrupción argentina es a través de los estudios realizados a nivel internacional por diversos académicos y organismos, en muchos de los cuales se vinculan los diferentes índices de corrupción a nivel internacional con alguna variable de desempeño económico. Si bien está claro que no es correcto interpretar que el costo que se desprende de este tipo de estudios es apropiado para medir con precisión el impacto de la corrupción sobre el desempeño económico argentina, si consideramos que constituye una buena aproximación. Adicionalmente, un estudio de estas características puede no darnos el costo efectivo de la corrupción, pero sí el costo percibido, que es tanto o más importante que el efectivo, sobre todo a la hora de tomar decisiones de inversión. Según Davoodi y Tanzi (2002), uno de los trabajos de referencia en la materia, un incremento de dos puntos en el índice de corrupción percibida de Transparency International genera una reducción de la tasa de crecimiento del PIB de aproximadamente 0,5 puntos porcentuales.

En el caso de Argentina, esta conclusión implicaría que si Argentina lograra llegar al nivel de corrupción de países similares como Chile, la tasa de crecimiento aumentaría en aproximadamente 2 puntos porcentuales al año. Está claro que el cálculo de Tanzi y Davoodi no puede aplicarse directamente como una medida del costo de la corrupción para cada país en particular, porque se deriva de un estudio cross-country con una gran diversidad de observaciones. Sin embargo, sí es indicativo del significativo impacto que la corrupción podría tener sobre el ritmo de crecimiento de largo plazo de la Argentina, con sus correspondientes consecuencias en términos de desarrollo. Está claro que, aunque la estimación de Tanzi y Davoodi sea precisa, el impacto de la corrupción sobre el nivel de crecimiento sólo puede ser analizado en una visión de largo plazo. Esto es, la relación corrupción-crecimiento no debe ser entendida como una variable que determine la coyuntura, sino más bien uno de los determinantes de de la situación de largo plazo de un país. En ese sentido, podríamos pensar que el nivel de corrupción, más que afectar el ritmo de crecimiento durante un año, tiende a afectar la tasa de crecimiento de largo plazo. Partiendo de esto, es posible aplicar los cálculos de Tanzi y Davoodi para estimar el impacto de la corrupción sobre una economía argentina ―en equilibrio‖, a través del clásico ejercicio de convergencia de la tasa de crecimiento. Este ejercicio no debe ser entendido como una verdadera proyección de la evolución del PIB, porque se estarían violando supuestos como la no linealidad de la relación PIB-corrupción y las características propias de todo fenómeno de convergencia. Más bien, la intención es comparar el diferencial de esfuerzo en términos de crecimiento que debe ejercer un país con elevada corrupción para poder tener un desempeño similar a otro con bajo nivel de corrupción. Gráfico 10 – Logaritmo PIB real de Argentina 1993-2050, proyectado 15 Argentina

Chile

Dinamarca

14

13

12 1993 1998 2003 2008 2013 2018 2023 2028 2033 2038 2043 2048

Fuente: Elaboración propia Cada serie está construida partiendo de una tasa de crecimiento de largo plazo del 2% anual y agregándole el diferencial de tasa correspondiente al nivel de corrupción de acuerdo al cálculo de Tanzi y Davoodi. Por caso, la serie ―Chile‖ representa el crecimiento proyectado del PIB si la Argentina lograra reducir su nivel de corrupción al nivel chileno. Está claro que aunque la Argentina lograra reducir su nivel de corrupción, su efecto beneficioso es limitado, ya que puede tener cierto rendimiento decreciente como estímulo al crecimiento. El ejercicio puede ser interpretado de otra manera, estimando el tiempo de convergencia del PIB argentino al de países más desarrollados de acuerdo al nivel de corrupción, siempre

partiendo de una tasa de crecimiento de largo plazo del 2% para la actual situación argentina en términos de corrupción. Gráfico 11 – Logaritmo del PIB per capita en PPP, 1990-2050 proyectado 13 12

Argentina

Chile

Dinamarca

Canadá

11 10 9 8 1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Fuente: Elaboración propia Las series Argentina, Chile y Dinamarca representan el crecimiento de la Argentina de acuerdo al nivel de corrupción de esos países. La serie Canadá es una proyección del PIB per cápita de Canadá, por tomar como referencia un país con potencialidades similares a las de Argentina. En el grafico se observa que Argentina sólo lograría converger a niveles de desarrollos similares a los de Canadá en la medida en que lograra estándares de corrupción comparables a los de los países más transparentes del mundo. Aún así, la convergente se daría a finales de la década de 2040. Otra interpretación posible es que, si Argentina no tiene perspectivas de reducir su nivel de corrupción, deberá encarar reformas estructurales que eleven la tasa de crecimiento de largo plazo más allá del 2% si es que quiere atravesar algún tipo de de fenómeno de convergencia. Por otro lado, Wei (1997) encontró que un incremento de un punto en el índice de percepción genera una reducción de aproximadamente el 11% en el flujo de Inversión Extranjera Directa (IED) recibida por un país. En contraposición, un incremento de un punto porcentual de la tasa impositiva cobrada a la IED genera una reducción del 3,3% del flujo, lo que es indicativo de los costos adicionales generados por este fenómeno no estrictamente económico. En el caso de la Argentina, la afluencia de IED ha sido poco satisfactoria sobre todo a partir de la salida de la Convertibilidad. Un posible ensayo para medir el costo de la corrupción en término de IED es aplicarle a la serie de IED una corrección por la variación del nivel de corrupción.

Gráfico 12 – IED efectiva y corregida por nivel de corrupción

IED - US$ Millones

50000 40000 30000

IED Efectiva IED ajustada

20000 10000 0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Elaboración propia en base a Transparency International y Dirección Nacional de Cuentas Internacionales En el gráfico se observa cómo el nivel de corrupción ha estado afectando negativamente el flujo de IED percibido por el país. En particular, se observa a partir de 2004 una ampliación de la brecha entre la IED efectiva y la IED corregida, lo que podría estar indicando que la escasa mejora de la Argentina en términos de percepción de inversión extranjera directa podría estar en parte explicada por el deterioro de los indicadores de transparencia analizado anteriormente. Gupta, Davoodi y Alonso-Terme (1998), estiman el impacto de la corrupción sobre la desigualdad. Los resultados son significativos; un incremento del nivel de corrupción en 2,52 puntos (en una escala de 1 a 10) genera un incremento del coeficiente de Gini de aproximadamente 4,4%. En el caso de la Argentina, se observa cierta relación entre el coeficiente de Gini y el nivel de corrupción. En general, un aumento del nivel de corrupción percibida ha estado correlacionado con un Gini más elevado (peor distribución del ingreso). Gráfico 13 – Coeficiente de Gini y nivel de corrupción 3.6

0.54

3.4

0.53

3.2

0.52

3

0.51

2.8

0.5

2.6

0.49

2.4 2.2

0.48 Corrupción

Gini

2

0.47 0.46

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: INDEC y Transparency Intrnational De acuerdo a los cálculos de Gupta, Davoodi y Alonso-Terme, podríamos ajustar el coeficiente de Gini por la variación del nivel de corrupción, con el fin de separar el impacto de la corrupción sobre la distribución del ingreso. Sin embargo, al ajustar al coeficiente de Gini prácticamente no se observan diferencias con el Gini efectivo. Gráfico 14 – Coeficiente de Gini 0.54 0.53

Gini efectivo

0.52

Gini con nivel de corrupción inicial

0.51 0.50 0.49 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: INDEC y elaboración propia Este último gráfico indicaría que, en el caso de la Argentina, la vinculación entre el nivel de corrupción y la distribución del ingreso no es demasiado significativa, con excepción de los años 2002-2003, cuando se registraron los mayores niveles de corrupción. Está claro que eso no signifique que el nivel de corrupción no afecte a la distribución del ingreso. En el caso particular de la Argentina, la escasa vinculación entre ambas variables podría deberse, entre otros, a los siguientes factores; i) la distribución del ingreso es una característica estructural, con lo que no cabe esperar que alteraciones en el nivel de corrupción en un lapso de una década se manifiesten con demasiada fuerza en esa variable, ii) pese a las oscilaciones, el nivel de corrupción se mantuvo alto en todo momento, con lo que los cambios cualitativos no fueron significativos a los largo del período analizado. Los mismos autores han encontrado que un incremento del índice de corrupción en 2,52 puntos (un desvío estándar) genera un incremento de la desigualdad similar al generado por una reducción del promedio de escolarización secundaria en 2,3 años. La literatura ha encontrado también otros efectos de la corrupción sobre el desempeño económico que deberían ser tomados en cuenta a la hora de contabilizar el impacto de ese flagelo en la Argentina. Por ejemplo, Tanzi (1998), Matsheza (2007), Kargbo (2006), Bardahn (1997), Mynt (2000), Chand y Moene (1997), entre otros, destacan que la corrupción genera dos efectos adversos: por un lado, da a los empleados públicos los incentivos para tornar más ineficiente el proceso burocrático con el fin de conseguir rentas personales a cambio de agilizarlo. Por otro lado, los compromisos asumidos por el Gobierno a través de los múltiples actos de corrupción limitan fuertemente su capacidad para diseñar las políticas más apropiadas. Al-Marhubi (2000) postula en su trabajo una asociación positiva entre corrupción e inflación, lo cuál generaría una dificultad extra en la lucha contra la pobreza, mientras que

Sala-i-Martin y Subramanian (2003), llaman la atención sobre el impacto de la corrupción sobre el excesivo uso de los recursos naturales, al facilitar la violación de la normativa ambiental. Hay sin embargo varios problemas para intentar contabilizar esos efectos en la Argentina. En el caso del impacto de la inflación, el cambio de régimen cambiario hace difícil separar el efecto inflacionario de la corrupción. Algo similar sucede con la estructura y nivel de gasto público, ya que es evidente el cambio de paradigma en la gestión de las cuentas públicas tras la caída de la Convertibilidad. Por el lado del impacto ambiental, la disponibilidad de estadísticas hace que no podamos contrastar la hipótesis sostenida por Sala-i-Martin y Subramanian. Sin embargo, estos efectos no deben dejar de ser tenidos en cuenta a la hora de ponderar los efectos potenciales de la corrupción y los eventuales beneficios derivados de combatir ese flagelo en la Argentina.

2.

Las Instituciones en el Marco de la Lucha Contra la Corrupción

2.1 Contrataciones públicas La normativa argentina pretende regular varias aristas con respecto a los procesos de contrataciones y compras del Estado. La transparencia en estos procesos es fundamental debido al enorme caudal de fondos que significan. En 2007 se emitieron en el ámbito de la Administración Pública Nacional órdenes de compra por un total de 2.232 millones de pesos, según publica la Oficina nacional de Contrataciones. La enorme cifra indica que un elevado nivel de corrupción existente en los procesos de compra, podrían hacer perder al Estado una gran cantidad de dinero. Por ello es importante que tanto los procesos, como los mecanismos de control estén regulados y funcionen de forma tal de reducir el nivel de discrecionalidad y aumentar el grado de transparencia en las contrataciones del Estado. En la práctica sin embargo el cumplimiento de estas normativas se produce limitadamente. Se detectan adjudicaciones directas que omiten las exigencias legales y el uso de licitaciones. No existen modelos, normas detalladas ni manuales de procedimiento para la confección de pliegos. Las especificaciones difundidas en los pliegos son insuficientes y vagas. No existe una base de datos con información acerca de los proveedores o de las licitaciones anteriores con información sobre incumplimientos. También se detectan carteles de proveedores que monopolizan la venta de ciertos bienes, limitando el ingreso de competidores y afectando el precio final de la compra. Según el decreto 1023/01 con rango de ley ―Los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas, serán éstas: a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés general comprometido y el resultado esperado. b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes. c) Transparencia en los procedimientos. d) Publicidad y difusión de las actuaciones. e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones. f ) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes. Dentro de este mismo decreto orientado a la transparencia de las contrataciones públicas, aparece como central la ―cláusula anticorrupción‖ según la cual se sanciona con el rechazo de la propuesta o la oferta si se verifica algún tipo de tráfico de influencias o el hecho de dar dádivas (―coimas‖) a los funcionarios para obtener ventajas en el trámite de la contratación. La cláusula referida enfoca el fenómeno de la corrupción desde el punto de vista del particular que se ve favorecido por tales prácticas y lo sanciona en el ámbito contractual bajo dos posibles modalidades: Con el rechazo de su oferta (en el caso de que esté en trámite el procedimiento de licitación pública); o con la rescisión del contrato (en el caso de que se compruebe que quien ha sido elegido contratista incurrió en esas conductas). A continuación presentamos algunas de las características normativas del sistema de contrataciones en pos de la transparencia: 

No pueden contratar con el Estado los agentes y funcionarios del sector público nacional y las empresas en las cuales aquéllos tuvieran una participación suficiente

para formar la voluntad de la sociedad según lo que establece la Ley de Ética Pública 25.188. 

La Administración Pública no puede, durante la ejecución del contrato, otorgar al particular con quien contrató beneficios que no estaban contemplados en los pliegos que lo rigen.



Tampoco el particular que lo celebró puede pretender que se le reconozcan derechos o beneficios no previstos. Sin embargo, se admiten ciertas variaciones de lo previsto en el pliego, aunque beneficien al contratista, decididas luego de celebrado el contrato, cuando éstas responden a causas objetivas de interés general, a punto tal que se hubiesen realizado independientemente de quién ganase la licitación.



Debe haber igualdad y coherencia entre los pliegos y el contrato que en definitiva se suscribe con el adjudicatario ya que la incorporación de cláusulas que no estaban previstas en el pliego concede al contratista beneficios que no formaron parte de las reglas del llamado a licitación.

Los procedimientos de selección del individuo o empresa –es decir, del cocontratante o contratista– con quien la Administración celebrará el contrato que surgen de la normativa argentina son los siguientes: Licitación o concurso públicos, cuando el llamado o la convocatoria a participar en el procedimiento esté dirigido a una cantidad indeterminada de posibles oferentes y será aplicable cuando el monto estimado de la contratación supere el mínimo de $300.000; Licitación o concurso privados, cuando el llamado o convocatoria a participar esté dirigido exclusivamente a proveedores que se encuentren inscriptos en la base de datos del SIPRO (Sistema de Información de Proveedores) que administra la Oficina Nacional de Contrataciones y serán aplicables cuando el monto estimado de la contratación sea superior a $75.000 e inferior a $300.000; Subasta o remate público, que podrá ser aplicado en los siguientes casos: a) compra de bienes muebles, inmuebles, semovientes (es decir, animales), incluyendo dentro de los primeros los objetos de arte o de interés histórico, tanto en el país como en el exterior y b) venta de bienes de propiedad del Estado Nacional; y la Contratación directa, cuando la Administración Pública realiza con determinado individuo o empresa, que ella ha seleccionado discrecionalmente, y con la cual procurará llegar a un acuerdo conveniente, sobre las bases establecidas para la contratación que va a realizarse. La selección por contratación directa se podrá utilizar solo en los determinados casos donde se presenten excepciones, entre ellos los más importantes a nuestro criterio son: a) cuando de acuerdo con la normativa que se establezca no fuera posible aplicar otro procedimiento de selección y el monto presunto del contrato no supere el máximo de $75.000, b) cuando el bien o servicio a contratar fuera exclusiva de un solo individuo o una sola empresa y cuando no hubieran sustitutos convenientes; c) luego de que una licitación o un concurso haya resultado desierto o si ninguna de las presentadas resultara conveniente para el interés general, se deberá efectuar un segundo llamado, modificándose los pliegos de bases y condiciones particulares. Si este procedimiento fracasara nuevamente por cualquiera de los motivos antes señalados, podrá utilizarse el procedimiento de contratación directa, e) Cuando razones de urgencia o emergencia que respondan a circunstancias objetivas impidan la realización de otro procedimiento de selección en tiempo oportuno. De la reglamentación surge que el procedimiento de licitación directa debería ser la excepción. Ello surge principalmente del enunciado a). No alcanza con que el monto de la contratación sea menor a 75.000 $ sino que debe utilizarse cuando no fuera posible aplicar otro procedimiento. Inclusive la ley proclama específicamente en uno de sus artículos que ―La selección del co-contratante para la ejecución de los contratos contemplados en

el art. 4° de este régimen se hará por regla general mediante licitación pública o concurso público‖. Esto tiene sentido en términos de transparencia, ya que la licitación directa otorga alta discrecionalidad y genera un nicho muy favorable para actos de corrupción. En la práctica según los datos proporcionados por la Oficina Nacional de Contrataciones encontramos que las contrataciones directas representan el 69 % del total de contrataciones realizadas en 2007. Incluso los datos provisorios del 2008 muestran a las contrataciones directas con una participación del 75 %. Cuadro 2

Fuente: Oficina Nacional de Contrataciones Por lo tanto se observa lo contrario de lo que surge de la teoría. La Licitación y el Concurso Público no llegan al 10 % del total de contrataciones. Así queda manifiesto que el sistema de contrataciones parece ser un ámbito favorable a los actos de corrupción ya que la cantidad de contrataciones directas que se observan en la práctica es el reflejo del elevado nivel de discrecionalidad que poseen los funcionarios públicos. También se observan otras fallas en los mecanismos de contrataciones, además del elevado nivel de discrecionalidad otorgado por las contrataciones directas. Poder Ciudadano elaboró un mapa de vulnerabilidades en las contrataciones. Sobre la base de entrevistas a distintos especialistas se observan una serie larga de fallas de las que aquí presentamos las referentes a la cuestión de la transparencia: 

Existe un alto grado de discrecionalidad en la que no se justifican adecuadamente las decisiones durante el proceso y, principalmente, sus constantes modificaciones



Falta de claridad en los límites y términos de los vínculos existentes entre los funcionarios públicos y los agentes del sector privado que participan del proceso licitatorio



En algunas ocasiones, los plazos entre la publicación del pliego y la presentación de ofertas son demasiado cortos en relación con la complejidad del bien, lo que afecta la concurrencia; en otras, sucede exactamente lo contrario, lo que afecta la eficiencia de la contratación. Esto se vincula a la falta de límites temporales en la APN para la toma de decisiones durante el proceso.



Existen deficiencias en la especificación de los criterios de selección que dejan margen a subjetividades no recomendables al momento de elegir la oferta más conveniente.



Exigencia excesiva de requisitos formales. Éstos terminan siendo una barrera de acceso al proceso, ajena a las especificaciones técnicas esenciales del bien o servicio que se desea contratar. En algunas ocasiones, los requisitos suelen ser tan difíciles de cumplir que sólo un oferente puede calificar.

Sobre el acceso a la información se observa que si bien la normativa prevé el acceso irrestricto a las actuaciones administrativas, cuando la información es solicitada, los funcionarios públicos, por lo general, presentan barreras que impiden el acceso a la información. Son escasos los organismos que tienen información actualizada en los sitios Web respecto de sus compras y no existe acceso público e irrestricto a la información relacionada con la ejecución de los contratos. 2.1.1 Mecanismos de Control en las Compras Públicas En el ámbito específico de las contrataciones, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) establece las escalas a partir de las cuales los distintos organismos deberán someter sus contrataciones al control del Sistema de Precios Testigo. En este sistema la SIGEN emite un informe que contendrá elementos de juicio para evaluar cada contratación. La respuesta brindada por la SIGEN se incorpora al expediente de compra. El Sistema de Precios Testigo es obligatorio sólo para licitaciones públicas cuyo presupuesto oficial o monto estimado sea superior a $750.000, licitaciones privadas y concursos privados cuyo presupuesto oficial o monto estimado sea superior o igual a $500.000 y contrataciones directas cuyo presupuesto oficial o monto estimado sea superior o igual a $75.000. Las Unidades de Auditoría Interna (UAI) ejercen en forma conjunta con la SIGEN el control interno. Funcionan en cada organismo de la Administración del cual dependen jerárquicamente y actúan coordinadas técnicamente por la SIGEN. Su objetivo es realizar el examen y la evaluación de los procesos de planificación, organización y gestión para determinar la existencia o no de irregularidades. La Auditoría General de la Nación (AGN) es el organismo que asiste técnicamente al Congreso Nacional en el control del estado de las cuentas del sector público. Como no pertenece a la Administración, es un organismo de control externo. Su principal objetivo es contribuir a que se adopten decisiones eficaces, económicas y eficientes en materia de gastos e ingresos públicos, y en ejercicio de sus atribuciones, puede controlar las contrataciones que realiza la Administración. Del mapa de vulnerabilidades realizado por Poder Ciudadano se observan varias fallas del proceso de control de contrataciones: 

No todas las auditorias externas (regladas por la AGN) incluyen el control de los procesos de contrataciones públicas.



En la elaboración de los pliegos tampoco hay control interno previo además del jurídico-formal



Las Unidades de Auditoría Interna presentan muchas deficiencias: a) falta de independencia del auditor interno, ya que puede ser removido discrecionalmente por el superior jerárquico y su puesto no es cubierto por concurso; b) ejerce un control posterior y c) sus decisiones no son vinculantes.



Ineficacia del control por oposición de oferentes (impugnaciones). No funciona debido a las restricciones para impugnar, ya que, por lo general, los pliegos establecen la obligación de pagar garantías para poder impugnar. También se cuenta con numerosos antecedentes de impugnaciones presentadas por los oferentes con la única intención de dilatar u obstaculizar el proceso.

2.2 Sistema Judicial Una de las características más compartidas sobre el sistema judicial argentino es su falta de independencia. La falta de transparencia en la selección de jueces y la dependencia del Poder Judicial con el Poder Ejecutivo son las principales causas que hacen del sistema judicial un cuerpo sumamente dependiente. De encuestas realizadas a especialistas por la CIPPEC (Centro de implementación de políticas públicas para la equidad y el crecimiento) se desprende que el Poder Judicial no sólo no es eficiente en la persecución de los casos de corrupción, sino que tampoco lo es cuando tiene pruebas. Lo que se manifestó es que el sistema si es eficiente cuando se le da la directiva de perseguir a alguien, pero se sumerge en la inacción e impunidad cuando los acusados son protegidos por el poder político. También se destaca la existencia de jueces con intenciones reales de investigar pero las presiones políticas y económicas limitan negativamente dicho accionar. Para ser más precisos podemos apoyarnos en datos empíricos. Una investigación realizada por el CIPCE (Centro de investigación y prevención de la criminalidad económica) toma 239 causas del total de las 800 que hasta el momento almacena su base de datos. Estas causas corresponden a los principales hechos de corrupción en los que están involucrados funcionarios públicos y empresarios de alto nivel jerárquico. En el cuadro 3 se presentan datos sobre el estado procesal de las causas relevadas para la muestra. Estos datos son útiles a los efectos de medir la escasa capacidad de respuesta que han tenido los fiscales y los jueces en sus roles de acusar y juzgar delitos económicos. Cuadro 3

Más de un 80% de las causas se encuentran en etapa de instrucción y menos de un 5 % de casos resultaron en una condena. Para ser puntuales, 7 condenas sobre un total de 239 causas relevadas en la muestra. Con respecto a la tardanza de los procesos, en un estudio también del CIPCE, donde se tomaron 50 causas de corrupción que se tramitaron ante la Justicia Federal de la Capital donde se concentra alrededor del ochenta por ciento de las causas de este tipo- se estimó que el tiempo medio de duración de estos procesos es de 14 años, contados desde la fecha

en que se radica la denuncia hasta su finalización. Si se tiene en cuenta que la Procuración General de la Nación calcula que un juicio ordinario se desarrolla, en promedio, en un año y cinco meses, la demora en las causas en que se encuentran involucrados funcionarios públicos es más de 8 veces mayor al promedio de un juicio ordinario. Esto lesiona gravemente la eficiencia del sistema judicial. Del cuadro 3 podemos observar que un 35 % de las causas han concluido en sobreseimiento y es de esperar que gran parte de las que se encuentran en etapa de instrucción terminen en esa condición. A la vez de las 50 causas analizadas 19 terminaron en sobreseimiento, y se verifica que en 11 casos la causa judicial culminó debido a la prescripción de la acción penal. En función de esto último, se puede inferir que el 58% de los casos con sobreseimiento se producen por prescripción, transformando así la prolongación excesiva del tiempo de duración de la investigación en un modo ―normal‖ de culminación del proceso. La excesiva tardanza empuja las causas hacia la prescripción, es decir, al cierre por exceso de plazo procesal. Aunque no hay un registro preciso sobre esto, el estudio del CIPCE sostiene que dos de cada diez causas se cierran por ese mecanismo. Por otro lado el sistema judicial debe combatir la corrupción desde una doble perspectiva. Por un lado combatiendo sus propias corrupciones; por el otro, avalando y permitiendo aquéllas que debiera controlar y castigar. Según Alberto Binder, el Director Ejecutivo del Centro de Políticas Públicas para el Socialismo (CEPPAS ) las instituciones judiciales ―no sólo son estructuralmente incapaces de resolver este tema sino que ya forman parte de la red de impunidad con que cuenta el propio funcionario corrupto para considerar que es ganancioso dedicarse a cometer actos ilegales. El formalismo y la lentitud con que avanzan las instituciones judiciales, sus sistemas de garantías, la falta de recursos humanos y materiales, su debilidad política –que la convierte en fácilmente controlable desde el poder– y otras tantas características la vuelven inepta para aplicar una política anticorrupción eficaz‖. 2.2.1 Los factores determinantes de la ineficacia del sistema judicial: El informe ―La parálisis de la justicia frente a los casos de corrupción‖ realizado por la ACIJ (Asociación civil por la igualdad y la justicia) analiza los factores determinantes en la ineficacia y lentitud del sistema judicial. Estas causas se agrupan en dos grandes cuestiones fundamentales: por un lado, los problemas relacionados con los funcionarios que intervienen en el proceso penal y, por otro, los que presenta el propio sistema legal. En el primer grupo se distingue los factores individuales tanto por el irregular manejo de las causas motivado en intereses particulares de quienes tienen a su cargo el deber de impulsarlas, como la falta de capacitación adecuada de dichos actores para llevar adelante una investigación eficiente. Se observa que se ha generado en la Argentina una ―cultura del poder, en la que muchos jueces, aprovechando su capacidad de decisión sobre estas causas y sobre el destino de los sujetos implicados, ven la oportunidad de obtener beneficios particulares a partir de un determinado manejo de la investigación‖. De las entrevistas a los especialistas se desprende que es común que los ―magistrados utilicen estas causas como prenda de negociación con el poder político, con el objetivo de frenar procesos de destitución, obtener ascensos o cualquier otra ventaja‖. Esto deriva en un problema de corrupción estructural donde participan conjuntamente el sistema judicial con el poder político. De esta forma, la ineficacia y lentitud de los casos de corrupción son efectos directos del nicho de complicidad generado. Por el otro lado se observa una falta de capacitación de los funcionarios frente a las causas complejas. Si bien a veces la voluntad de investigar existe, la capacitación de quienes investigan no es acorde a las circunstancias. Debemos tener en cuenta que estas

investigaciones requieren conocimientos específicos (sobre contabilidad, sistema bancario, lavado de dinero, fraude corporativo, etc.) y una preparación adecuada de quien investiga. Hay dos factores que explican esto. Por un lado se afirma que los funcionarios no se encuentran obligados a capacitarse y, por el otro, que no existe ningún tipo de rendición de cuentas respecto de su trabajo. Por otro lado se distinguen 4 fallas fundamentales del sistema legal en si: a. Complejidad de la investigación en estas causas. La importancia de las pericias: se destaca la gran complejidad de estas causas en virtud de tratarse de actos realizados a puertas cerradas, en la intimidad y la consecuente dificultad de probar cómo y cuándo sucedieron. Se detectó la insistente alusión de los entrevistados al mal funcionamiento del cuerpo encargado de realizar las pericias contables en estas causas. Efectivamente, el Cuerpo de Peritos Oficiales de la Corte es blanco de fuertes sospechas en lo relativo a su idoneidad moral y técnica, en razón de la falta de transparencia que reviste el método de selección. b. El abarrotamiento de los juzgados con causas menores: Quienes se desempeñan en el Fuero Federal, aseguran que los juzgados están abarrotados de estas causas menores, con escasa relevancia social, afectación mínima del bien jurídico o baja magnitud del daño causado a la víctima o al Estado. Esto les impide disponer de los recursos humanos y físicos indispensables para atender con mayor dedicación a las causas complejas. c. La utilización dilatoria de las herramientas procesales: La práctica del abuso de legítimas herramientas jurídicas –como solicitudes de nulidades o planteo de recursos– ha hecho que el proceso en los casos donde se investigan los delitos de poder –por sobre cualquier otro– se conviertan en una verdadera carrera de obstáculos, emplazados por las defensas, para no llegar al juicio oral. Muchos entrevistados afirmaron que la mayoría de los abogados que defienden a los imputados por este tipo de delitos de poder, son abogados con una gran preparación, que perciben altos honorarios y que su tarea principal consiste en demorar la causa en la medida en que sea posible. d. El limitado accionar de otros organismos relevantes: A pesar de la existencia de organismos especializados en la detección e investigación de posibles hechos de corrupción, como la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (FIA) en el ámbito del Ministerio Público, y la más reciente Oficina Anticorrupción (OA) dependiente del Poder Ejecutivo, los esfuerzos realizados en pos del esclarecimiento judicial de la corrupción no logran incidir de manera significativa en los resultados. El titular de la FIA, Manuel Garrido remarca que el organismo tiene dificultades para intervenir en las causas de corrupción. Asegura que muchas veces se les impide, incluso, tener acceso a los expedientes. Para el funcionario, la ley no es clara respecto a las facultades de la FIA, pues dice que su actuación es concurrente con la del fiscal de la causa pero, a diferencia de la OA, no puede constituirse como querellante. Asimismo, afirma que hay dependencias como la AFIP o el Registro de la Propiedad que se escudan en la supuesta falta de facultades de la FIA para negarles información que es imprescindible para las investigaciones. 2.3 Transparencia Presupuestaria La determinación del presupuesto público y su control es un área clave en la lucha contra la corrupción. En el nivel más global se determina cuanto se destinará hacia obras públicas de

infraestructura, o cuanto a educación y a salud. En este primer plano una de las consecuencias más graves que los teóricos adjuntan a la corrupción es la distorsión en la asignación de fondos. Se observa que en los países con mayor corrupción se traslada una suma excesivamente grande a inmensas obras de infraestructura como podrían ser la construcción de autopistas o rutas de donde los políticos tienen mayor facilidad de obtener ―beneficios‖ personales. De esta forma los montos destinados a salud, educación o al gasto social terminan reduciéndose no debido a cuestiones de eficiencia o de mayor utilidad social sino debido al afán del funcionario de obtener provecho de su función pública. De aquí que la gestión de un presupuesto transparente, consensuado, donde halla participación y representación civil y donde los controles limiten la discrecionalidad en la asignación de fondos es un elemento que si bien directamente no pareciera evitar la corrupción, reduce estrechamente los márgenes de distorsión que la corrupción puede impregnar en el gasto público. En el nivel más específico del gasto es importante que el poder ejecutivo detalle al interior del presupuesto el mayor grado posible. Por ejemplo, dentro del rubro inversión pública no es lo mismo saber específicamente cuanto se destinará hacia la construcción de escuelas, de viviendas y de autopistas que no saberlo. La última opción ensancharía el poder discrecional de él o los funcionarios de esa área hasta el punto de que en término simple ―podrían hacer lo que quisieran‖. La transparencia en el presupuesto significa que las razones de toda decisión gubernamental y administrativa, así como los costos y recursos comprometidos en la aplicación de esa decisión, son accesibles, claros y se comunican al público. Si se considera el carácter central del presupuesto en la política de un gobierno la transparencia en el gasto público adquiere especial relevancia: en él se expresan los objetivos, compromisos y prioridades de nuestros gobernantes. Por tanto, el análisis del presupuesto permite evaluar quiénes ganan y quiénes pierden con la distribución de los recursos públicos. Además, la disponibilidad de información presupuestaria beneficia la rendición de cuentas sobre las finanzas gubernamentales, e incentiva a la participación informada de la sociedad civil en los debates relacionados con este tema. De la acción conjunta de varias organizaciones se realizó un estudio que mide la transparencia en la gestión y el control presupuestario de varios países latinoamericanos, en la que Argentina fue uno de los países participantes. Este estudió realizó un índice de transparencia presupuestaria (ITP) en base a encuestas a organizaciones civiles, políticos y periodistas. Además el Índice toma en cuenta los aspectos legales de cada país. Se elaboró ya en tres ediciones en los años 2003, 2005 y 2007. Lamentablemente argentina no pudo incorporarse a la última edición debido a que no fue posible llegar a la tasa de respuesta requerida del 50%. Puntualmente, respecto de los grupos de los que se requirió respuesta, los legisladores y periodistas fueron los grupos más conflictivos donde la tasa de respuesta fue de solo un 29% y un 27% respectivamente. Estas dificultades reflejan la necesidad de sensibilizar a la sociedad sobre la transparencia presupuestaria y la utilidad y valor agregado de instrumentos ciudadanos como el Índice. De todas maneras el índice elaborado en 2005 nos brinda una idea sobre como se encuentra la Argentina respecto a otros países sudamericanos y principalmente sobre cuales son los puntos más débiles de nuestro país en materia de transparencia presupuestaria. En este sentido si bien los puntajes del grupo de países participantes es en general muy pobre, la Argentina tiene un puntaje muy bajo (46.8) si se lo compara con Costa Rica, Colombia, México y Perú.

Gráfico 15

Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2005 Las variables en las que argentina fue mejor evaluada fueron en: Las atribuciones y participación del legislativo (44 %); La calidad de información y estadísticas (47%); y la información sobre criterios económicos (55%). Las atribuciones y participación del legislativo en realidad, tuvieron un puntaje alto en todos los países. En comparación la Argentina solo obtuvo mejor puntaje que dos de los 7 países restantes en la muestra. La participación del poder legislativo en el presupuesto es de primera importancia ya que, por una parte, éste funciona como el principal contrapeso al Ejecutivo y, por otra, representa en principio los intereses y prioridades de la población que pueden ser incorporados en términos monetarios al presupuesto. Hay dos aspectos en los que Argentina se encuentra en desventaja con el resto de los países. El primero refiere a la capacidad del poder legislativo de solicitar más información al Ejecutivo sobre el gasto, lo que implica que pueden expandir su conocimiento para aprobar el presupuesto de manera más fundamentada. En Argentina se ignoran estos requerimientos. El segundo aspecto es el tiempo del que dispone el Poder Legislativo para discutir el presupuesto. En cinco de los países participantes, los parlamentos reciben la propuesta de egresos del ejecutivo por lo menos tres meses antes del inicio del año presupuestario, tal y como lo sugieren los estándares internacionales en el tema. Lamentablemente nuestro país se encuentra en el bloque de países cuyo presupuesto se discute a más tardar seis semanas antes, pero menos de tres meses antes del inicio del año presupuestario. Para ser más transparente, el presupuesto anual debe prepararse y presentarse dentro de un marco macroeconómico exhaustivo y consistente. Aunque la información macroeconómica más significativa varía según el país del que se trate, existen datos esenciales que deben presentarse en el proyecto de presupuesto del Ejecutivo, como son la tasa proyectada de crecimiento del PIB, la composición del crecimiento del PIB, la tasa de empleo y desempleo, la cuenta corriente y las tasas de interés e inflación, estas últimas directamente relacionadas con la política monetaria a adoptar por el gobierno. En este sentido Argentina, como la mayoría de los países se encuentra a primera impresión bien posicionado en esta materia. Pero si nos adentramos a los dos atributos que incluye el índice con respecto a la

Información sobre Criterios Económicos observamos que la Argentina es muy eficiente con respecto a la publicación de los supuestos macroeconómicos utilizados, pero en relación a si las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables el puntaje es bastante bajo. En la práctica, de hecho, la política oficial del gobierno del ex presidente Kirchner y de la actual presidenta ha correspondido a la utilización de un sistema nefasto que atenta de lleno contra la transparencia presupuestaria. Se ha consecuentemente, y de forma intencionada, subestimado el nivel de ingresos públicos con el fin de obtener mayores niveles de discrecionalidad sobre los ingresos totales. El método ha sido subestimar tanto el crecimiento del PBI como el nivel inflacionario. Este problema tiene un marco exclusivamente político. La derogación de los llamados superpoderes otorgados por ley, pero surgidos en época de fuerte recesión económica es una medida que los gobiernos consecutivos han venido postergando y que debería ser implementada a favor de una utilización de los fondos democráticamente consensuada. Que una gran parte de los ingresos fiscales se mantenga al margen del debate parlamentario afecta sensiblemente la transparencia presupuestaria. Con respecto a la calidad de la información presupuestaria Argentina resalta por ser el país mejor evaluado. En este sentido Argentina tiene puntaje relativo alto con respecto al nivel de desagregación y a que provee un panorama completo de las finanzas del gobierno nacional. Pero el puntaje donde más sobresalta es el referido a si las instituciones que generan estadísticas nacionales producen datos verídicos. Lamentablemente, los hechos y la polémica establecida en torno al conflicto del Indec nos hacen pensar que este puntaje trasladado a la actualidad caería bruscamente. Por otro lado, uno de los puntos positivos de nuestro país es la realización de estimaciones multianuales del gasto que no en todos los países se realiza. Las variables peor evaluadas fueron: Cambios en el Presupuesto (5%); Participación Ciudadana en el Presupuesto (8%); y Control sobre Funcionarios Federales (18 %). Los cambios en el presupuesto es una característica extremadamente perjudicial para el sistema presupuestario argentino. Esta variable en el promedio global de los 8 países es la tercera mejor evaluada. Los resultados en el gráfico xx revelan que Argentina se mantiene notablemente por debajo del promedio, disminuyendo además la calificación alcanzada en la edición de 2005. Gráfico 16

Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2005

El único atributo que integra esta variable es en que medida participa el Poder Legislativo cuando se realizan modificaciones sustanciales al presupuesto aprobado durante el ejercicio. Según el informe en la Argentina, en la práctica, se toman decisiones de cambios presupuestarios entre unidades administrativas, no sólo dejando de lado la participación de la legislatura, sino que tampoco se rinden cuentas al respecto. Por otro lado, en relación a la aprobación de fondos contingentes, en la mayoría de los países participantes las legislaturas siempre son llamadas a ratificar este tipo de gastos extraordinarios. Sin embargo en la Argentina esta figura del gasto ni siquiera existe. Aparentemente se estaría en frente de un vacío legal con respecto a este tipo de gastos. Aunque la lógica sugeriría que ante tal vacío estas modificaciones deberían ser tratadas con mayor recaudo por el poder legislativo, en Argentina se aprovecha dicho vacío para la modificación discrecional de las partidas presupuestarias. En el caso de la participación ciudadana todos los países obtuvieron puntajes muy bajos. Si bien entonces esta no es una característica particular de la Argentina, también en este caso obtuvo uno de los puntajes más bajos. La información en nuestro país se provee de manera impuntual, imprecisa o simplemente no se proporciona. Uno de los atributos más deficientes de la argentina son los mecanismos conocidos por la población para incorporar su opinión durante la aprobación del presupuesto. Sobre el control a los funcionarios la Argentina obtuvo la anteúltima posición. Específicamente se remarca la falta de capacidad para detectar a los culpables en caso de irregularidad en el ejercicio del presupuesto y la baja penalización al funcionario que hace mal uso del presupuesto en beneficio propio o de terceros. Este punto está íntimamente ligado al sistema judicial analizado en otra sección de este trabajo en vistas de que si bien se realizan investigaciones contra funcionarios públicos por enriquecimiento ilícito y malversación de fondos, al llegar el caso a la instancia judicial se frenan los procesos. Otra falla de la Argentina consiste en que los informes emitidos durante el año y presentados al público, no presentan comparaciones del gasto ejercido con las estimaciones originales para el período. En el contenido de informes de fin de año no se presentan datos sobre la diferencia entre los ingresos y egresos promulgados y los niveles reales recaudados y ejercidos. Además en lo que refiere a la fiscalización Argentina vuelve a llamar la atención por su peculiaridad. Si bien no es común que los gobiernos latinoamericanos presenten estimaciones actualizadas de ingresos y gastos en el informe de medio año, en todos los países del Índice el Ejecutivo presenta un informe, a más tardar seis meses después de terminado el año (excepto en Perú que sucede poco tiempo después) que explica los detalles del gasto fiscal real ejercido. Lamentablemente, Argentina es el único país en donde este documento no se presenta. Uno de los atributos en los que Argentina se destaca por sobre el resto es en la división de responsabilidades presupuestarias entre gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. En este ítem obtiene un puntaje de 40 % siendo el mejor calificado dentro de los 8 países. Desde el punto de vista legal en muchos países no están bien definidas las atribuciones sobre las finanzas públicas de los diferentes niveles de gobierno. En Argentina, las responsabilidades entre los niveles de gobierno están plasmadas en el régimen de coparticipación federal. 2.4 Organismos de Control A pesar de la existencia de organismos especializados en la detección e investigación de posibles hechos de corrupción, como la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (FIA) en el ámbito del Ministerio Público, y Oficina Anticorrupción (OA) dependiente del Poder Ejecutivo, los esfuerzos realizados en pos del esclarecimiento judicial de la corrupción no logran incidir de manera significativa en los resultados. Los organismos con tareas

preventivas, como la SIGEN (Sindicatura General de la Nación) o la UIF (Unidad de Información Financiera) tienen un alto grado de ineficacia y descontrol, lo que lleva a que sea muy complejo poder montar casos judiciales con los mínimos elementos necesarios. En segundo lugar, sobresale la debilidad de algunos órganos de control como la Oficina Anticorrupción y la SIGEN, quienes dependen jerárquicamente –en cuanto a la designación y remoción de autoridades- de las autoridades sujetas a su control. De este modo, se crean oportunidades para el ejercicio de presión política, restringiéndose la capacidad de ejercer controles rigurosos y difundir los resultados de las investigaciones. De la misma forma, se evidencia la ausencia de mecanismos de control que contemplen evaluaciones sustantivas de las gestiones, del cumplimiento o la conveniencia de los contratos, o del desempeño de los funcionarios públicos. En esta sección nos ocuparemos de dar una breve descripción de los principales organismos públicos encargados del control y detección de la corrupción en toda la administración pública, como así también de la eficiencia de estos organismos y sus fallas estructurales que impiden su correcto funcionamiento en pos del cumplimiento de los objetivos para los que fueron creados. En este sentido destacamos que si bien existen varios organismos de este tipo en el ámbito público, los resultados no resultan satisfactorios. 2.4.1Oficina Anticorrupción El ámbito de funcionamiento de este ente es la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal. Como ya mencionamos una de sus fallas es que la designación y la remoción de la autoridad máxima del organismo, el Fiscal de Control Administrativo, está a cargo del Presidente de la Nación. Esto genera una falta de independencia en lo que a sus funciones requieren. Las funciones para las cuales fue creado son la de fiscalizar el cumplimiento de los deberes de los agentes y el debido uso de los recursos estatales, y elaborar políticas estatales contra la corrupción en el sector público nacional. Con respecto a sus limitaciones, se debe advertir que sus actividades de control abarcan únicamente al Poder Ejecutivo Nacional, dejando de lado otros ámbitos como el Poder Legislativo o las provincias. La OA recibe denuncias, efectúa programas de prevención contra la corrupción, realiza propuestas de reforma institucional y legislativa y tiene la facultad de querellar. Esta facultad es de suma importancia ya que como veremos más adelante no todos los organismo de control tienen esta facultad. La mayoría de denuncias que recibe la OA están relacionadas con la contratación de servicios, favoritismo en la elección de proveedores, licenciatarios y en la contratación de servicios por parte del Estado, subprestación de servicios, entrega irregular de bienes del Estado, períodos de retorno y sobreprecios. Con respecto a la revisión de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos, el Gobierno puede exhibir uno de los sistemas más avanzados del mundo. Más de 25.000 funcionarios (comprendiendo desde el Presidente, ministros, secretarios, subsecretarios y directores, hasta autoridades de entidades autárquicas y empresas con participación estatal, cuerpo diplomático, rectores y decanos de universidades, miembros de las FF.AA. y de Seguridad, etcétera) deben presentar declaraciones juradas detalladas a su ingreso en la función, renovarlas anualmente y, por último, a la baja. Son de acceso público y la Oficina Anticorrupción realiza un monitoreo periódico de diferencias significativas que pudieran dar lugar a la apertura de investigaciones por presunto enriquecimiento ilícito. En términos cuantitativos el control de declaraciones juradas ha dado lugar a la apertura de 148 carpetas de investigación de las 513 abiertas en el año 2007. Lamentablemente no se dispone de la información sobre cuantas de estas carpetas concluyeron en derivaciones a la justicia o en querellas iniciadas por la OA.

Además se debe advertir un gran retroceso en el marco de la cooperación necesaria entre los distintos organismos de control. Durante 2008 la AFIP ha dejado de prestar colaboración con los organismos de investigación al negar información tributaria sobre los funcionarios presuntamente responsables de enriquecimientos ilícitos. Desde su comienzo en 2000 y hasta 2007 la OA totalizó 6.614 expedientes. De los informes anuales presentados por la misma oficina se desprende que el 28 % de estos casos fueron derivados a la justicia. El resto o han sido remitidos a los organismos públicos correspondientes involucrados, ya que a pesar de no constituir delitos podrían configurar irregularidades administrativas a ser investigadas por las agencias competentes; o pueden haber sido archivadas por no hallarse evidencia alguna de delito o pueden mantenerse en estado de averiguación. En primer lugar se debe señalar que los casos en los que la Oficina Anticorrupción ha actuado como querellante, se han obtenido numerosas citaciones indagatorias y más de 80 procesamientos. Teniendo en cuenta que solo actuó como querellante en 82 causas ha conseguido resultados muchos más alentadores que los jueces y fiscales del fuero federal. Además la O.A. persiguió casos que de otro modo hubieran sido cerrados, por falta de actividad de los fiscales, impulsando la acción o apelando sobreseimientos. También pidió la reapertura de casos cuyo cierre había sido consentido por los fiscales. Sin embargo hasta fines de 2007 solo en dos causas se habían obtenido condenas y aun no se ha obtenido ninguna condena en las causas en las que la OA es querellante. Recién durante el 2008 se lleva adelante el primer juicio oral y público en una causa en la que se investiga un delito menor. Por otro lado del total de expedientes derivados a la justicia la OA solo participa como querellante en aproximadamente el 4 % de los casos. Además se vislumbra una concentración de investigaciones a funcionarios de gobiernos anteriores y muy poca atención en el control al gobierno actual. De eso da cuenta, entre otros elementos, la escasa cantidad de querellas presentadas contra funcionarios de alto rango en ejercicio, a pesar de los graves hechos reflejados en los medios de prensa que involucran a funcionarios de los máximos niveles del gobierno. Por ultimo cabe señalar algunas restricciones que están pesando sobre el organismo y que son reflejo del bajo nivel de independencia. Los concursos de los cinco principales investigadores de la OA fueron anulados por el ministro de Justicia y estos funcionarios pasaron a depender del titular de la cartera. También se estableció que los requerimientos de informes a los distintos organismos sean fundados y suscriptos únicamente por el Fiscal de Control Administrativo, recortando la autonomía con la que contaban estos investigadores. 2.4.2 Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (FIA) La fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas tiene como objeto promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la administración nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en que el Estado tenga participación. En este sentido la FIA no tiene competencia para realizar investigaciones en el ámbito del Poder Legislativo, el Poder Judicial o en los organismos de las Administraciones Provinciales y Municipales. Este organismo tiene dificultades para intervenir en las causas de corrupción por varios motivos. Se les impide a veces incluso acceder a los expedientes. Existen dependencias como la AFIP o el Registro de la Propiedad que se escudan en la supuesta falta de facultades de la FIA para negarles información que es imprescindible para las investigaciones. Además la ley no es clara respecto a las facultades de la FIA, pues dice que su actuación es concurrente con la del fiscal de la causa pero, a diferencia de la OA, no puede constituirse como querellante. El reconocimiento de las facultades de la FIA se encuentra en permanente discusión en los Tribunales con respecto a los expedientes que

allí tramitan. Según la propia FIA esto ―supone un desgaste permanente de sus atribuciones y capacidades, al tiempo que distrae los escasos recursos de que dispone el organismo los cuales deben ocuparse de responder estos ataques en lugar de avocarse al desarrollo de investigaciones y promoción de la persecución penal‖. Al considerar el conjunto de expedientes que tramitan en la actualidad en la FIA, esto es, los abiertos incluyendo el periodo 2008, el total de asuntos que tramitan en la FIA es de 1229 expedientes. De este total el 47% son investigaciones preliminares, el 34% son sumarios administrativos y solo 19% son causas judiciales. En este sentido uno de los problemas sobre los que más han llamado la atención los miembros de la FIA es la escasez de recursos humanos necesarios para atender el volumen de trabajo que gestiona el organismo. Desde 2005 la FIA viene solicitando a la Procuración General la provisión de cargos pero no ha tenido respuestas efectivas. 2.4.3 Sindicatura General de la nación (SIGEN) Las dos funciones principales de la SIGEN son (i) el control interno de los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado dependientes del Poder Ejecutivo Nacional y (ii) el control sobre las privatizaciones. La SIGEN tiene a su cargo el dictado, aplicación y supervisión de las normas de control interno del Sector Público Nacional. En este sentido realiza auditorías y emite informes con recomendaciones hacia las Unidades de Auditoria Interna o a las Comisiones Fiscalizadoras Internas. En general se destaca la calidad de estos informes y el elevado nivel de detalle técnico. Sin embargo no aparece de manera clara el grado de efectividad que las recomendaciones efectuadas por este organismo poseen sobre la posterior gestión de los organismos auditados. Este organismo también padece la falta de independencia ya que la designación y remoción de autoridades está en poder del Poder Ejecutivo Nacional. En el ámbito de las contrataciones establece las escalas a partir de las cuales los distintos organismos deberán someter sus contrataciones. Todo esto en el ámbito del Sistema de Precios Testigo. En este sistema la SIGEN emite un informe que contendrá elementos de juicio para evaluar cada contratación. Sin embargo, como vimos anteriormente, el informe realizado a la SIGEN si bien debe adjuntarse en el expediente, no implica ninguna obligación para el organismo contratante. Por los motivos citados la SIGEN es vista por varios especialistas como demasiado formalista y poco eficiente. 2.4.4 Unidades de Auditoría Interna (UAI) Las UAI son coordinadas técnicamente por la SIGEN y subordinadas jerárquicamente a la autoridad superior de cada organismo. Ejerce el control interno y posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades del Poder Ejecutivo Nacional. Deben comunicar el contenido de los informes y recomendaciones de cada jurisdicción y entidad al responsable directo y, simultáneamente, a la SIGEN. El control interno de cada entidad lo ejercen en forma conjunta con la SIGEN y funcionan en cada organismo de la Administración del cual dependen jerárquicamente. Su objetivo es realizar el examen y la evaluación de los procesos de planificación, organización y gestión para determinar la existencia o no de irregularidades. Entre las deficiencias generales de las UAI se presentan (i) la falta de independencia del auditor interno, ya que puede ser removido discrecionalmente por el superior jerárquico y su puesto no es cubierto por concurso; ii) ejerce un control posterior iii) sus decisiones no son vinculantes (iv) poseen poco personal para auditar efectivamente todas las áreas necesarias y (v) están sujetas a presiones políticas, existiendo áreas que no han sido auditadas en varios años. 2.4.5 Auditoría General de la Nación (AGN)

La AGN es una entidad con independencia financiera e independencia funcional. El control de las actividades de la AGN está a cargo de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Poder Legislativo Nacional. Si bien depende del Congreso, goza de personería jurídica propia e independencia funcional y financiera. En este sentido es uno de los pocos organismos de control que en sentido estricto muestra independencia del Poder Ejecutivo. Sus funciones son (i) el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal; (ii) dictamina sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado y entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos y (iii) Realiza el control externo posterior del Congreso Nacional. La AGN esta compuesta por seis auditores, tres pertenecientes a la Cámara de Diputados y tres pertenecientes a la Cámara de Senadores, observando la composición de cada cámara. El séptimo auditor, que preside la Auditoría debe ser designado por la principal fuerza opositora en el Congreso. El funcionamiento de la AGN contiene una característica importante que lo hace de mayor utilidad. Esta es el tiempo de la auditoría. En este sentido muchos de los informes se caracterizan por un control en tiempo presente. El Caso Greco es un ejemplo de ello. La AGN elaboró un informe que tuvo gran repercusión para frustrar el pago al grupo Greco ahorrando una gran cantidad de dinero al Estado. Además de auditar y dar recomendaciones que son útiles en tiempo real los informes de la AGN pueden ser utilizados en la justicia en casos de irregularidades administrativas o hechos ilícitos de cualquier tipo relacionados con la administración pública. Por ejemplo sólo en 2007 se comunicaron a los organismos relacionados con prevención y combate contra la corrupción 128 informes de auditoría: 92 a juzgados criminales en lo federal, 1 a un tribunal oral, 6 a fiscalías federales, 25 a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y 4 a la Procuración General de la Nación. De estos 128 informes de auditoría, 13 fueron comunicados de oficio y 115 a pedido expreso de los organismos anticorrupción. Los informes de auditoría por comunicados de oficio han sido en el marco de auditorías sobre: Administración General de Puertos, Superintendencia de Seguros de la Nación, Administración de Programas Especiales, Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, Comisión Nacional de Regulación del Transporte, Secretaría de Transportes, Órgano de Control de la Concesión Hidrovía Santa Fé Océano, y Comisión Nacional de Energía Atómica. El hecho de que la oposición presida este organismo es un instrumento clave en el control del oficialismo, sea cual fuera el gobierno de turno. La publicación de todas las auditorías en la página Web de la AGN inmediatamente después de que sean comunicados al parlamento es un gran avance en pos de la transparencia. Sin embargo las recomendaciones y los incumplimientos señalados no son directamente vinculantes. En este sentido la AGN falla en el seguimiento de si los entes auditados acataron las recomendaciones o si los organismos gubernamentales han aplicado las sanciones correspondientes a los incumplimientos verificados. La prontitud con que son publicados los informes, si bien impregnan en la sociedad la posibilidad de seguimiento, no es suficiente y debería disponerse a la AGN de mayores facultades que lo habiliten para el seguimiento y el real cumplimiento de las recomendaciones y sanciones necesarias. Por ejemplo, la AGN no puede actuar como querellante en los procesos iniciados a consecuencia de las denuncias que ella formula. 2.4.6 Unidad de Información Financiera (UIF) La normativa argentina estableció una serie de sujetos obligados a informar operaciones económicas sospechosas y creó a la UIF como agencia central de información para receptar

tales reportes disponiendo que la misma funciona con autarquía funcional en jurisdicción del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación. Sus funciones son analizar, tratar y transmitir información a los efectos de prevenir e impedir el lavado de activos provenientes de -entre otros- los delitos de ―fraude en perjuicio de la administración pública‖, ―cohecho y tráfico de influencias‖, ―malversación de caudales públicos‖, "exacciones ilegales" y "enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados" en el ámbito de los organismos de la Administración Pública y entidades descentralizadas que ejerzan funciones de control sobre actividades económicas o negocios jurídicos, entre otras. Posteriormente se extendió el mandato de la UIF al campo de la financiación del terrorismo, ampliando sus facultades al análisis y tratamiento de reportes de operaciones sospechadas de financiar actividades terroristas. De acuerdo a los informes estadísticos elaborados en el ámbito de la Unidad de Información Financiera, durante el período noviembre 2002–diciembre 2007, el total de casos reportados, conforme a la Ley N° 25.246, ascienden a 3.314, mientras que los pedidos de colaboración con la Justicia ascienden a 132. Los expedientes se conforman, en su mayoría, de Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS) formulados por los sujetos obligados (91%), en menor medida (5%) de informes presentados voluntariamente o Informes de Otras Fuentes (IOF) y por último, de Colaboraciones con la Justicia (4%). En el caso que corresponda ejercer la acción penal los reportes son elevados al Ministerio Público Fiscal. La unidad encargada de proseguir el caso en la justicia es la UFILAVDIN (Unidad Fiscal para la Investigación de los delitos de Lavado de Dinero y Financiamiento con el terrorismo) perteneciente al Ministerio Público Fiscal. Resulta interesante mostrar el aumento de este tipo de informes en los últimos años evidenciando o una creciente efectividad en la investigación de la UIF o un aumento de la criminalidad económica en el país. Del total de casos remitidos al Ministerio Público Fiscal hasta Septiembre del 2008 –que son los casos donde se verifica la necesidad de actuación judicial– el 26 % corresponde a expedientes enviados entre 2003 y 2006, el 30 % en 2007 y el 44 % en 2008. A pesar de estos avances una investigación realizada por la asociación civil Unidos por la Justicia concluyó que las causas de lavado de dinero en la Argentina son, en general, desestimadas por la Justicia y no han servido para determinar culpables. Y esto surge de una investigación que exploró lo sucedido desde que se sancionó la legislación sobre lavado, en 2000 (ley 25.246), la cual justamente crea la UIF. Además el informe advierte sobre la ausencia de información oficial y una enorme demora por parte de los organismos oficiales para brindarla. Sólo en el 10% de las causas la tardanza fue inferior a un año. En cambio, las entidades privadas, en su mayoría, respondieron en menos de 30 días. En este sentido la Argentina sigue mostrando una ausencia de efectividad total en la lucha contra el lavado. Por su parte la UFILAVDIN dependiente de la Ministerio Público Fiscal, presidido por el Procurador General de la Nación brinda escasa información pública sobre los avances en estas investigaciones o causas judiciales. 2.5 El financiamiento político El financiamiento de partidos y campañas, una necesidad de las democracias modernas, es una de las puertas de entrada para la corrupción. Cuando los representantes electos usan su mandato para favorecer intereses particulares antes que defender los intereses públicos, muchas veces existe una relación con los aportes efectuados por donantes para financiar las campañas de los candidatos y los partidos políticos. El financiamiento de la política es un reto de la democracia. Las democracias modernas necesitan recursos para mantener partidos políticos fuertes, organizar una competencia política abierta y comunicarse con los ciudadanos. Los recursos propios de los candidatos, los fondos recaudados por los partidos

y las donaciones de ciudadanos y empresas, así como distintas formas de subsidio público, son fuentes importantes de financiamiento. Las regulaciones del financiamiento político apuntan a garantizar los aportes necesarios para el financiamiento de la política previniendo los riesgos asociados. En términos simples, puede decirse que las fuentes de recursos más importantes son los propios candidatos, los donantes privados y el poder público. Durante las campañas electorales, los agentes recaudadores son los partidos y los candidatos. Pero los representantes electos y los aparatos partidarios también recaudan recursos fuera del contexto electoral. Hay aportes a políticos y partidos antes y después de las elecciones. En casi todos los países, ciertas formas de financiamiento privado consideradas problemáticas están prohibidas o limitadas por normas que regulan el financiamiento político. Los sistemas regulatorios contemporáneos comúnmente consideran arriesgados los aportes de entidades que ejecutan obras para el Estado o que prestan servicios al Estado, que dependen de concesiones o regulaciones del Estado o que reciben del poder público subsidios u otros beneficios. Por lo tanto, están prohibidos o limitados. Lo mismo ocurre con los aportes de monto elevado, que podrían generar una relación de dependencia entre los candidatos y los donantes privados, amenazando la integridad de los futuros representantes. Las prohibiciones y limitaciones se extienden en muchos casos a los aportes de gobiernos extranjeros, de organizaciones criminales, y a los recursos de origen ilícito o las donaciones anónimas. Uno de los riesgos que más aparece en la mayoría de los países es el uso indebido del aparato administrativo para influir en los electores. Con frecuencia, son los propios gobiernos los que hacen un uso indebido de los recursos públicos para influir en las elecciones. Las modalidades del uso indebido incluyen transgresiones graves, como el desvío de fondos públicos a partidos o candidatos y el uso de funcionarios o infraestructura de la administración. Hay asimismo comportamientos al límite de lo lícito, como los gastos públicos con fines claramente electorales (publicidad, programas sociales) o el apoyo gubernamental a determinados candidatos. En varios países rigen normas que limitan las formas más extremas del uso indebido de recursos públicos para favorecer unilateralmente a un candidato. La neutralidad del aparato público es un importante elemento de regulación del financiamiento político. Para combatir la corrupción vinculada al financiamiento político existen normas y regulaciones públicas en casi todos los países. Las normas sobre el financiamiento político abarcan la prevención de vínculos corruptos entre donantes y representantes, las competencias abiertas y equilibradas y el rol del ciudadano contra la influencia del poder económico. Los mecanismos legales incluyen el veto a los aportes de determinados grupos de donantes y la limitación del monto en las donaciones privadas. Varios países que apuestan a los aportes públicos para financiar las campañas garantizan el acceso gratuito a los medios o fijan topes a los gastos de campaña. Las reformas más recientes de los sistemas de financiamiento político enfatizan la rendición de cuentas de los partidos y candidatos, fortaleciendo los órganos de control, intensificando la práctica de controles y garantizando el acceso publico a esos datos. Sin embargo la implementación de las regulaciones que limitan los aportes y los gastos a menudo no se cumplen en la práctica. Los especialistas describen el financiamiento de la política como un fenómeno hidráulico, en el que las donaciones financieras reaccionan a las barreras legales encontrando caminos alternativos. Entre las posibles respuestas a estos desafíos, se incluyen la adaptación de las reglas a la realidad, la intensificación de la supervisión estatal y el fortalecimiento del control ciudadano. La función de control y fiscalización de los partidos políticos y las campañas electorales recae en un organismo instaurado en cada país para cumplir con dicho propósito. La clave

para que la entidad sea efectiva recae en tres aspectos: autonomía del poder político, competencia legal y capacidad técnica, incluyendo la infraestructura adecuada. En argentina el ente de control es el Poder Judicial de la Nación. Los organismos electorales están compuestos por los Jueces Federales con competencia electoral, la Cámara Nacional Electoral y las Juntas Electorales. Las leyes que rigen son la Ley Orgánica de Partidos Políticos, el Código Nacional Electoral y la Ley de Financiamiento Político firmada en 2002 y reformada en 2006. La creación del fondo partidario en 1992 y la modificación del Código Electoral garantizaron fondos públicos para cofinanciar elecciones y apoyar a los partidos con aportes anuales. Estos últimos –que son definidos año a año en la Ley de Presupuesto- se distribuyen del siguiente modo: 20% de forma igualitaria entre todos los partidos y 80% de manera proporcional a los votos obtenidos por cada fuerza política en la última elección de diputados de la Nación. En 2002, se reformuló profundamente el sistema a través de la Ley de Financiamiento político incluyendo rigurosas reglas respecto de los aportes privados –que a diferencia de la Ley de 1985 ya no permiten las donaciones anónimas- y de la rendición de cuentas y la divulgación, así como prevé sanciones por incumplir las normas de financiación de partidos. Todos estos avances normativos han colocado a la Argentina en uno de los países más avanzados de la región en materia de legislación sobre los partidos políticos, su financiación, la rendición de cuentas, la divulgación de información y las sanciones. Pero a pesar de esto en Argentina existe una enorme brecha entre la ley y su implementación: por ejemplo para las elecciones del 2003, en donde se puso a práctica por primera vez la Ley de Financiamiento Político, los 18 candidatos revelaron el origen de tan sólo 20% de los fondos provenientes de fuentes privadas, según un sondeo realizado por Poder Ciudadano. En el Informe de Monitoreo de la Campaña Electoral Presidencial 2007, realizado por Poder Ciudadano se verifica que con el transcurso del tiempo la implementación de las normativas no han mostrado grandes avances y por el contrario continúan detectándose numerosas fallas que presentaremos resumidamente a continuación: Subestimación y ocultamiento de ingresos y gastos Poder Ciudadano percibió esta característica en los informes de aquellos partidos políticos que declaran haber recibido y gastado más de un millón de pesos. Esta afirmación se basa en un estudio de simulación de costos de la campaña electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires donde se infirió que los partidos o alianzas que ingresaron a la segunda vuelta no habían gastado menos de nueve millones de pesos. Y por simple extrapolación del nivel local a nacional los costos deberían multiplicarse varias veces. Sin embargo los informes de los partidos y alianzas que más gastaron asumen costos totales de apenas 16, 10 y 7 millones de pesos.  Ocultamiento de donantes Varios partidos o alianzas no habían recibido la mayoría de los aportes que tenían previsto obtener cuando sólo faltaban 10 días para las elecciones y había transcurrido el 90% de la campaña electoral evidenciando una deliberada intención de ocultar a los donantes de campaña hasta el momento de presentar el informe final. Ello vulnera el objetivo de los informes previos de campaña en tanto forma de generar información para la ciudadanía previa a los comicios.  Uso de recursos públicos para favorecer a algunos candidatos en particular Poder Ciudadano concluye que tanto el Estado Nacional como los estados provinciales de San Luís y Neuquén fueron donantes ―ocultos‖ en la pasada campaña electoral. Esta afirmación se basa en observación de inauguraciones de obras, viajes en transportes oficiales para hacer campaña, funcionarios públicos trabajando en campañas electorales,

utilización de inmuebles públicos para posicionar a algún candidato en particular, uso de medios de comunicación nacionales para trasmitir discursos de determinados candidatos, no cubriendo en la misma forma a otros candidatos y distribución discrecional de la pauta publicitaria de los estados. Evidentemente pertenecer al oficialismo en la Argentina puede aportar importantes recursos para una campaña que vulneran el principio de igualdad democrática. Otra forma de utilización de los fondos públicos con fines electorales es la manipulación y distorsión del presupuesto en los años electorales, aumentando el gasto público en los meses previos a los comicios. Por último cabe señalar la realización de viajes al exterior por la candidata Fernández de Kirchner que realizó 5 viajes durante la campaña electoral, los cuales fueron todos solventados con recursos públicos.  Problemas o ausencia en la recepción del aporte público Tres agrupaciones de orden nacional declararon, a diez días antes de las elecciones no haber recibido el aporte público correspondiente.  Escasa presentación de informes previos y falta de información Se verificó a 10 días de las elecciones presidenciales que 121 de 620 partidos o alianzas que debían presentar informes previos, no lo habían realizado incumpliendo con la legislación vigente. Además los especialistas sostienen que los partidos cumplen con la presentación de informes a través de ejercicios de ―maquillaje‖ y sin valor informativo alguno. Por último cabe señalar que si bien todavía no se han obtenido resultados en cuantos a condenas, fallos, etc. con respecto a irregularidades sobre el financiamiento público si han salido a la luz en los medios periodísticos y se han realizado algunas denuncias en la Justicia que ponen en evidencia el grado de peligrosidad que existe en esta materia. Luchar contra este flagelo es indispensable porque no se trata solo de fomentar la competencia electoral o de reducir el volumen de financiación necesario sino que pasa por procurar que los representantes una vez en el poder actúen como representantes del pueblo y no como personeros de los grupos que financian su carrera al cargo correspondiente. Por ejemplo, sobre la campaña para las elecciones del 2003 la oposición denunció la presunta vinculación entre sectores pesqueros favorecidos por medidas de gobierno y la campaña electoral del ex presidente. Otra problemática más dramática aún es la relación con organizaciones criminales. Se presentaron denuncias en torno a las elecciones presidenciales de1999 que vinculaban al Cartel de Juárez con el entorno del candidato Duhalde. Esto no parece ser algo circunstancial, más recientemente se ha detectado que el 40 % del dinero aportado para la campaña kirchnerista para las elecciones presidenciales del 2007 surgieron de la industria de la salud y las droguerías. Un sector que ha raíz de un triple crimen esta siendo profundamente investigado por la Justicia por la vinculación con actividades de narcotráfico y más precisamente dos de los tres asesinados figuran como aportantes de la campaña presidencial. En síntesis, si bien en materia institucional argentina se encuentra avanzada en el ámbito del financiamiento político, en la práctica parece mantenerse estancada, con altos niveles de incumplimiento por parte de los partidos y con continuas apariciones de por lo menos ―sospechosas‖ vinculaciones entre el poder político, el económico y las actividades ilegales. 2.6 Privatizaciones y Entes Reguladores Uno de los argumentos a favor de las privatizaciones en la década del noventa fue la ineficacia de las empresas públicas. La llegada de las privatizaciones conseguiría mejores servicios y/o precios más bajos para la población. Sin embargo, las ventas del patrimonio público se realizaron en un marco de escasa transparencia, bajo un paradigma que instaba a vender todo lo más rápidamente posible. En efecto las privatizaciones en la época

menemista se realizaron defectuosamente. Parte de los objetivos era desregular la economía con el fin de iniciar o incrementar la competencia en determinados sectores (telecomunicaciones, eléctrico, hidrocarburos, minería, etc.) y de esta forma conseguir que el mercado estimule la economía, permitiendo un mayor crecimiento económico. Desgraciadamente, muchas privatizaciones por el contrario han transformado los monopolios públicos en monopolios privados por lo que no se han generado incrementos en la producción y productividad en los sectores y empresas públicas privatizadas. Como consecuencia los ciudadanos no han podido disfrutar de más, mejores y más baratos bienes y servicios. Pero este ―fracaso‖ de las privatizaciones no es para nada ajeno al problema de la corrupción. Como ya mencionamos la escasa transparencia con que se realizaron y la poca publicidad en el proceso generó que el público no halla obtenido la información para juzgar temas tan importantes como la valoración de la empresa y los procesos de reclutamiento de los compradores potenciales. En la práctica se observaron ventas de los activos públicos por valores inferiores a los reales. Este fue el caso de ENTEL o el de YPF donde en la tasación se redujeron deliberadamente reservas petroleras disponibles. Además de la presunta corrupción en los procesos privatizadores, los procesos de control deben continuar a lo largo de toda la conseción debido a que al ser servicios públicos es indispensable que el gobierno tenga la potestad de controlar estos mercados. En este marco el proceso que dio lugar a la privatización y concesión de gran parte de las empresas estatales en la década de los ‗90 obligó a crear organismos cuya principal misión fuese la regulación de la prestación de los servicios. Sin embargo, los entes de regulación son marcadamente vulnerables a los avances de la corrupción. Es de vital importancia entonces procurar el buen funcionamiento de los Entes Reguladores a fin de tener organismos públicos cuyo carácter sea no sólo transparente sino también más eficientes a fin de poder ejercer un mejor control sobre las concesiones, el cumplimiento de los contratos, las obligaciones en cuanto a las inversiones, etc. En vistas de dicho objetivo una de las formas para apreciar el correcto funcionamiento de estos entes es participar activamente de las reuniones de Directorio. En este sentido Poder Ciudadano realiza un Observatorio Cívico de los Entes Reguladores de Servicios Públicos en donde analiza si se cumplen los requisitos de transparencia que la ley establece según el decreto 1172/03. En principio se destaca que algunos entes no pueden ser alcanzados por el decreto ya que se encuentran intervenidos. Al no efectuarse reuniones de directorio, no es posible conocer si aplican para la totalidad de los criterios de transparencia pública. Estos entes son: 

Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC).



Comisión Nación de Regulación del Transporte (CNRT).



Administración general de Puertos (AGP).



Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), si bien no se encuentra intervenido, su directorio sólo está conformado por un director ejecutivo, designado por el PEN.

Un aspecto a resaltar es la intervención no resuelta de algunos entes. Algunos de estos Entes se encuentran intervenidos desde el año 2001 y 2002. Las intervenciones, definidas por el Poder Ejecutivo no se han resuelto y fueron renovadas a lo largo de estos años. Es de suma importancia la definición de la situación en la que se encuentran los organismos intervenidos.

El informe destaca como fortalezas los importantes debates que se producen en algunos Directorios con asesores o personas especializadas en determinados temas que contribuyen positivamente en la información necesaria para la toma de resoluciones permitiendo ahondar en los temas más complejos. Por otro lado se remarca que si bien se producen algunas irregularidades, las publicaciones de convocatorias a reuniones y las actas resultantes se efectúan en la forma estipulada por el Decreto. En contraposición el informe resalta una serie de debilidades que se presenta de manera estructural en algunos Entes: 

No conformación del Directorio por falta de quórum en ENARGAS que no permite desarrollar reuniones en forma continua limitando la participación de los ciudadanos en estos espacios.



Retraso en el inicio de las reuniones impidiendo el normal ingreso de los ciudadanos a las reuniones y limitando su participación por el excesivo tiempo de espera no previsto.

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Nivel de tratamiento de las agendas: En algunos casos el nivel de tratamiento de los temas de agenda es pobre y suele ser tratado en bloque, lo cual dificulta el correcto tratamiento de cada uno de los temas que fueron establecidos por separado en las convocatorias.

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Postergación del tratamiento de algunos temas en el tiempo: En algunos casos se utilizan mecanismos para diferir temas (complejos e importantes) en el tiempo, adjudicando la necesidad de un mayor análisis de los mismos o por necesidad de recurrir a expedientes o materiales extras. Si bien es positivo que algunos temas sean abordados con mayor profundidad y ello implique la necesidad de diferir su tratamiento, el empleo de cuartos intermedios o de generación de reuniones urgentes son mecanismos que impiden que un ciudadano pueda presenciar el tratamiento de los temas: las reuniones urgentes son avisadas con menos de 5 días de anticipación (en general, se avisan el día anterior) y los cuartos intermedios se pasan para otros días o dentro del mismo día en otro horario.

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Retraso en el ingreso de los voluntarios a las reuniones

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Publicación tardía de las actas que atenta contra la transparencia de los procesos y dificulta el acceso a la información que los organismos deben proporcionar.

2.7 Clientelismo Político Las formas en que se desarrolla la política y los espacios de concentración de poder adquieren características específicas en el caso argentino. En este aspecto el clientelismo político –definido principalmente como ―la práctica social y política que consiste en el intercambio de favores, bienes y servicios de parte de líderes políticos partidarios por apoyo o lealtad política por parte de los ciudadanos, los cuales en este marco adquieren el carácter de cliente‖4– adquiere vital importancia y está también íntimamente vinculada con la corrupción. En este sistema el ciudadano-cliente si bien gana en favores, trabajos o recompensas económicas directas, pierde autonomía para ejercer su función dentro de la sociedad civil, al verse inhibido por su vinculo de dependencia. Rehren (2000) describe la intensa vinculación entre el clientelismo y la corrupción política. Cuando los recursos públicos son utilizados por los partidos políticos para beneficios partidistas, se incurre en 4

Rehren (2000).

actos de corrupción ya que no se manejan los fondos en beneficio de toda la sociedad; por otro lado la red clientelista mantiene las estructuras de poder posibilitando la conservación y/o ampliación de la misma red, retroalimentando así un patrón de la forma clientelismocorrupción-clientelismo. El sistema político clientelista no solo aparece inhibiendo el control por parte de la ciudadanía sino que fomenta y perpetúa las condiciones favorables a los actos de corrupción. En un sistema de clientelismo, el poder sobre las decisiones del aparato administrativo del Estado se utiliza para obtener beneficio privado; el patrón —sea directamente un funcionario él mismo, u otra persona dotada de suficiente poder como para influir sobre los funcionarios— toma decisiones que favorecen a sus clientes, y que estos compensan con la perpetuación en el poder del funcionario implicado o de su entorno. La relación puede fortalecerse mediante la amenaza de utilizar esa misma capacidad de decisión para perjudicar a quienes no colaboren con el sistema. Cada participante del campo clientelar tiene objetivos propios. Los clientes buscan respuestas a sus necesidades básicas inmediatas, los mediadores pueden motivarse por diferentes cuestiones —desde adscripción partidaria o ideológica hasta el mantenimiento de un empleo estatal—, y patrones buscan a su vez acumulación política, como objetivo estratégico, y acumulación electoral, como objetivo coyuntural. La acumulación política incluye tanto la búsqueda de adhesiones que legitimen su rol de dirigentes políticos como la construcción de aparatos que otorguen la posibilidad de acrecentar su poder político. Patrón y mediadores no aportan privadamente los recursos que sustentan los intercambios, sino que los toman del ámbito estatal; generalmente, patrón y mediadores también están allí insertos. Las prestaciones sociales —en particular aquellas que no están disponibles universalmente, como planes diferenciales de subsidios o becas— son los recursos generalmente considerados como medios típicos de la redistribución clientelar. Si adoptamos una definición amplia del clientelismo y entendemos que abarca no sólo el intercambio de bienes o favores sino también la incorporación a los presupuestos del Estado, como personal contratado, de una extensa red de punteros, veremos que el fenómeno es muy amplio. En el caso extremo, entraría también dentro de la definición la cooptación de intelectuales o dirigentes de fuerzas partidarias de la oposición, a quienes a cambio de su adhesión incondicional, se les ofrecen cargos públicos con jugosas retribuciones. Las consecuencias de estas prácticas, como se puede observar actualmente en Argentina, son letales para el ejercicio de la democracia y provocan una grave ineficiencia en el funcionamiento del Estado. La incorporación indiscriminada de personas a la Administración pública, cuyo cometido está completamente alejado de la función asignada, y que dedican la mayoría de su tiempo al cultivo de la red clientelar, es causa de grave ineficiencia del aparato estatal. En cuanto al funcionamiento democrático, se establece una enorme desigualdad entre el partido que está en el poder y los otros. Al utilizar desenfadadamente los recursos públicos (medios de transporte, publicidad, etc.) para una campaña política permanente, donde se mantiene y expande continuamente la red clientelar, el partido oficialista corre con una enorme ventaja. La presencia exclusiva en el Estado de funcionarios de carrera, elegidos por procedimientos objetivos de selección, sería la mayor garantía de una actuación imparcial. De este modo se evitarían las intervenciones públicas arbitrarias que son las que dan lugar luego al fenómeno de la corrupción. Por consiguiente debe reconocerse la estrecha relación que existe entre clientelismo y corrupción. Ambas prácticas están inextricablemente unidas.

3. Políticas anti-corrupción Una buena manera de medir los esfuerzos que los diferentes países han hecho para reducir la corrupción en los últimos años es analizar las medidas concretas adoptadas con ese fin. Una comparación de ese tipo puede aportar datos relevantes para explicar porque algunos países logran mantenerse como poco corruptos o mejorar su posición relativa, mientras que otros mantienen resultados negativos. En particular, el análisis de diversos casos internacionales puede ayudar a identificar los puntos débiles de la Argentina, a la vez que ayudar a proponer caminos que permitan reducir la corrupción. En esta sección, no analizaremos las estructuras jurídicas y legales de los países analizados, ya que ese es tema de otra sección. Simplemente, nos remitiremos a los esfuerzos concretos de los países seleccionados en los últimos años para mejorar su posición en términos de nivel de corrupción. 3.1 Finlandia Finlandia se ha ubicado en el primer puesto del ranking de transparencia de Transparency International en siete de los últimos diez años, y actualmente se ubica en la tercera posición solo por detrás de Dinamarca y Singapur. Eso lo convierte en un caso muy relevante de análisis. Un primer punto a destacar en torno a Finlandia es que, pese a que el país tiene un nivel muy bajo de corrupción, el Gobierno mantiene al tema como una de sus prioridades, trabajando activamente en la reducción de la corrupción tanto a nivel nacional como a nivel internacional. A nivel interno, Finlandia se encuentra implementando un programa de reducción de la corrupción propuesto por que Working Group on Bribery. El programa implementado por el gobierno finlandés consiste principalmente en los siguientes puntos: 1) Provisión de educación anti-corrupción a los empleados públicos. Participación de las empresas privadas interesadas. 2) Conformación de un sistema de cooperación entre las diferentes instancias del gobierno y varios actores privados y ONG‘s. El objetivo de ese grupo de cooperación ha sido y sigue siendo trazar un mapa de la corrupción en el país, generar rechazo social a la corrupción, detectar casos de corrupción, colaborar en el diseño de lineamientos de reglas anti-corrupción, coordinar las políticas y promover la detección, investigación y el castigo de los hechos de corrupción. 3) Además, Finlandia ha fijado como uno de los objetivos concretos dentro del plan la mejor definición de las responsabilidades de los diferentes empleados públicos. Los avances en esa materia han generado mayor presión sobre los empleados con personal a cargo para detectar y castigar casos de corrupción. 4) Implementó los principios de auditoria de la UE, aunque ampliando y especificando con mayor precisión las responsabilidad de los empresarios en ese

sentido. Además, se reforzó el rol de auditor interno, obligándolo a informar a los directores de la compañía ante cualquier sospecha de corrupción. 5) Se sancionó una Ley de Lavado de Dinero que aumentó la responsabilidad de los diferentes actores empresarios, lo que ha permitido que el número de transacciones sospechosas denunciadas a la Oficina de Lavado de Dinero de la Oficina Nacional de Investigación (ONI) se haya duplicado. Además, se ampliaron las facultades de la ONI para recabar la información necesaria para investigar las denuncias. 6) Se creó un registro de personas vinculadas a la corrupción o sospechosas de estarlo. 7) Se amplió la responsabilidad de los contadores ante posibles fraudes contables en los libros de las empresas. Está claro que este programa responde al caso de un país con bajo nivel de corrupción que busca mejorar marginalmente su performance. Lo más interesante, a nuestro criterio, de la iniciativa de Finalandia es la participación que le otorga al sector privado, claramente la clave del programa en su papel de denunciante y auditor. De esa manera, el progre genera una fuerte conciencia anti-corrupción desde los propios agentes privados, facilitando la tarea del sector público. A nivel internacional, Finlandia forma parte de varios programas de asistencia a países subdesarrollado. Como parte de sus tareas en ese sentido, Finlandia ha publicado un manual de técnicas anti-corrupción para evitar que ese flagelo reduzca el impacto positivo de la asistencia. La difusión que ha logrado ese manual es indicativa de que Finlandia es una referencia mundial en materia de lucha contra la corrupción. En ese manual, las autoridades de Finlandia han puesto el foco en el desarrollo de las ―institucionales horizontales‖ -las oficinas que deben evitar la corrupción en el sector público, como las agencias de auditoría o el sistema judicial en su conjunto- y las ―institucionales verticales‖ –que son aquellas que deben generar la presión para que las instituciones horizontales cumplan su tarea, como son los medios de comunicación o un sistema electoral transparente-. Desde la visión del manual, una política anti-corrupción eficiente debe trabajar sobre ambos tipos de instituciones. Finlandia también ha promovido, a nivel local como mencionamos pero también a nivel internacional, el rol de las ONG‘s. En ese sentido, Finlandia apoya fuertemente el trabajo de Transparency International y de otras micro iniciativas de ONG‘s que, considera, ayudan a crear en la sociedad una conciencia de lucha contra la corrupción. En síntesis, es claro que la receta finlandés para reducir la corrupción consiste en ir aumentando el compromiso de la sociedad con el control de la corrupción, a través de la mejora de los controles y el incremento de las responsabilidades, pero también a través de la generación de conciencia mediante el accionar directo y el involucramiento de los ciudadanos. 3.2 Colombia Está claro que Colombia no es un líder mundial en términos de transparencia. De acuerdo al último relevamiento de Tranparency International, Colombia se ubicó 71 entre 181 países. Sin embargo, si tomamos como referencia a 1998, Colombia se ubicaba en el puesto 79 entre 85 países. Este avance implica una sustancial mejora en la posición relativa colombiana, confirmada por el índice de Transparency, que pasó de 2.2 a 3.8.

Lo interesante del caso colombiano, entonces, es que a diferencia de Finlandia las medidas se toman en un contexto en que la corrupción es elevada, con lo que su experiencia es probablemente más aplicable para países como la Argentina, que parten de niveles de corrupción elevados. A fines de 1998, mediante el Decreto 2405, se inició el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción. Este plan, según la página oficial, ―responde al compromiso del Presidente de la República de atacar las causas estructurales que favorecen la existencia del fenómeno de la corrupción en la administración pública colombiana‖5. En realidad, el Plan actúa como un organismo coordinador de las políticas anti-corrupción a implementarse en el país para reducir ese flagelo en la administración pública. El programa, de carácter muy amplio, consta de las siguientes líneas de acción. 1) Rama Ejecutiva: Entre sus principales objetivos figuran la implementación de controles internos y de la rendición de cuentas, la mejora del control del patrimonio de los funcionarios, la unificación de los sistemas de información estatal, implementar reformas para intervenir en las administraciones municipales, mejorar la regulación en las contrataciones públicas y reformar el régimen de salud. 2) Rama Investigación, Juzgamiento y Sanción: Implementar un sistema de información compartido sobre actos de corrupción, revisar la estructura de la Fiscalía General de la Nación, revisar los presupuestos de los organismos de control y crear un cuerpo judicial especialmente entrenado para casos de corrupción. 3) Rama Partidos y Movimientos Políticos: Implementar rendición de cuentas y sancionar a los miembros que no respeten la ley de bancadas. 4) Rama Sistema Nacional Electoral: Trabajar en el estudio de los antecedentes de quienes se presentan como candidatos y publicar la rendición de cuentas de los partidos. 5) Rama Fortalecimiento del Control Social y Ciudadano: Articular Plan Nacional de Control Social (que integra el trabajo con el de instituciones sociales que promuevan la transparencia e implementa programas de instrucción de la ciudadanía.) y promover fondos de participación ciudadana. Este plan, por supuesto, debe ser entendido como una guía de la dirección en la que pretende avanzar Colombia en su lucha contra la corrupción. Pero una medición real de los esfuerzos colombianos requiere de un análisis más detallado. Por eso, nos remitimos al accionar concreto de Colombia en los últimos 10-15 años. 1) Planes de desarrollo y acciones del Gobierno: El Plan de Desarrollo de 1994-1998 creó una serie de espacios institucionales orientados a mejorar la gestión pública y su relación con organismos civiles. En el marco del mismo programa se creó el Consejo Nacional Transparente que propuso fortalecer los procesos de investigación y sanción de casos de corrupción en el corto plazo, mejorar los mecanismos jurídicos para el control de la corrupción en el mediano plazo, y desarrollar procesos pedagógicos en principios, deberes y derechos en el lago plazo. El Programa Trato Hecho buscó desarrollar métodos

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a través de lo cuales los ciudadanos pudieran evaluar la calidad de los servicios públicos. A partir de 1998, bajo el Plan de Desarrollo 1998-2002, se tomaron acciones concretas orientadas a renovar los organismos públicos, fortalecer los sistemas de información y rendición de cuentas, reducir la burocracia, profesionalizar la planta y reducir la discrecionalidad en la toma de decisiones. En materia de prevención y control, se desarrollaron herramientas para mejorar la rendición de cuentas, se buscó mejorar la posición ética de los empleados a través de programas de capacitación y se fortaleció el rol ciudadano en el control. En cuanta a la investigación y castigo, se creó una comisión para facilitar la cooperación entre organismos y se buscó aumentar la transparencia en la contratación pública. Se creó la red de veedores Colombiemos y la Alianza Nacional de Lucha contra la Corrupción. A partir de 2002, bajo el gobierno de Uribe Vélez, se ubicó a la lucha contra la corrupción como una de las prioridades para lograr el desarrollo. Para eso, se emprendió una reforma de la administración pública orientada a mejorar el sistema de contratación, los organismos de regulación, el sistema de presupuesto, los sistemas internos de información y control y los sistemas de tomas de decisiones. En 2004 se sancionó la Ley 909 con el propósito de profesionalizar los recursos humanos al servicio de la administración pública, flexibilizar la organización y gestión de la función pública, sin detrimento de la estabilidad laboral y comprometer a los funcionarios con los resultados de su gestión, a través de la evaluación de desempeño y acuerdos de gestión. Esta ley congeló la nómina estatal, prohibió los nombramientos provisionales y garantizo el concurso y evaluación anual de los empleados. En 2002 se reglamentó mediante Decreto la Ley 2170 de 1993, que promueve la publicación de los contratos entre el Estados y sus proveedores. En 2003 se creó COINFO, cuyo objetivo específico es mejorar la información pública. 2) Acciones de Organismos de Control: En 2004, la Procuraduría General de la Nación firmó el Pacto ―Ética pública y privada en contratación estatal, compromiso de todos‖ y creó la Comisión Nacional de Defensa del Patrimonio Público y la Moralidad Administrativa, a través de la cuál se dio poder a los procuradores para enfrentar casos de corrupción. La Contraloría General de la República, por su parte, ha estado trabajando en el marco de este plan en la unificación de los procesos, procedimientos e interpretaciones, dando como resultado la ―Caja de herramientas en responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva‖. Además, en 2003 se firmó un convenio de cooperación entre los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación para luchar contra la corrupción. Las principales acciones del convenio son el mejoramiento de los canales de comunicación, la prevención, el manejo de quejas y denuncias, el desarrollo de investigaciones en temas como regalías, transferencias y concesiones, y el control social de la gestión a los recursos de regalías en los departamentos de la Guajira y el Cesar. Además, se facilitaron los mecanismos de intercambio de información y los traslados interinstitucionales. La Auditoría General de la República ha venido ofreciendo seminarios y talleres sobre controles de auditoría. 3) Acciones de la Rama Judicial: La Fiscalía creó en 2000 la Unidad Nacional Anticorrupción, que cuenta con 27 fiscales. El Consejo Superior de la Judicatura ha venido mejorando sus normas de transparencia y sancionando a los empleados involucrados en hechos de corrupción.

Como se desprende de estas medidas, Colombia se encuentra en un camino que busca generar una cultura de transparencia dentro de la administración pública, poniendo un claro énfasis en la mejora de los procedimientos, controles y sistemas de información. En ese sentido, es claro que el Estado colombiano se encuentra varios escalos por debajo del de Finlandia en materia de transparencia. Por eso, es evidente que las iniciativas colombianas son muchos más ambiciosas que las finlandesas, concientes sus autoridades de que el país tiene aún un largo camino por recorrer en materia de transparencia. Otra diferencia con respecto al caso de Finlandia es el rol más pequeño asignado al sector privado. En ese sentido, las autoridades colombianas parecen haber priorizado el ordenamiento del Estado antes de encarar una eventual política de concientización social. Probablemente, las autoridades sean concientes que un Estado corrupto carecería de legitimidad en su intento de promover la transparencia en la sociedad civil. 3.3 La comparación con Argentina Probablemente, la principal medida anti-corrupción adoptada por la Argentina desde la década de los ‘90 es la creación de la Oficina Anticorrupción, en 1999. Como afirma en su página oficial6, ―La Oficina Anticorrupción (OA) fue creada por la Ley Nº 25.233 (10/12/99), con el objeto de elaborar y coordinar programas de lucha contra la corrupción y, en forma concurrente con la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, ejercer las competencias y atribuciones establecidas en los artículos 26, 45 y 50 de la Ley Nº 24.946‖. La Oficina Anticorrupción tiene como ámbito de trabajo a la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal. En la misma página se detallan las funciones de la OA, que citamos textuales a continuación., a) Recibir denuncias que hicieran particulares o agentes públicos sobre situaciones y/o entes donde se sospecha pudo haber actos de corrupción. b) Investigar preliminarmente a los agentes a los que se atribuya la comisión de alguno de los hechos indicados en el inciso anterior. En todos los supuestos, las investigaciones se realizarán por el solo impulso de la Oficina Anticorrupción y sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga. c) Investigar preliminarmente a toda Institución o Asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la administración de los mencionados recursos. d) Denunciar ante la justicia competente los hechos que, como consecuencia de las investigaciones practicadas, pudieren constituir delitos.

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e) Constituirse en parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado, dentro del ámbito de su competencia. f) Llevar el registro de las declaraciones juradas de los agentes públicos. g) Evaluar y controlar el contenido de las declaraciones juradas de los agentes públicos y las situaciones que pudieran constituir enriquecimiento ilícito o incompatibilidad en el ejercicio de la función. h) Elaborar programas de prevención de la corrupción y de promoción de la transparencia en la gestión pública. i) Asesorar a los organismos del Estado para implementar políticas o programas preventivos de hechos de corrupción. La Oficina Anticorrupción ejercerá las atribuciones establecidas en los puntos a), b), c), d) y e) en aquellos casos que el Fiscal de Control Administrativo los considere de significación institucional, económica o social. En materia de transparencia de la gestión pública, la OA ha firmado acuerdos de cooperación con diversas áreas de la administración pública, a través de los cuáles la OA provee capacitación en cuestiones de transparencia a los empleados del área. En ese marco, además, la OA promueve en este tipo de acuerdos, entre otros objetivos, la mayor transparencia en la operatoria, la implementación de ciertos mecanismos de control, la transparencia en los procesos de toma de decisiones y el cumplimiento de normas en las contrataciones. La OA, además, desarrolló un papel muy importante en la intervención y reforma del Pami, considerado uno de los organismos descentralizados más afectados por la corrupción de la administración pública. Además, la OA impulsó la Ley de Acceso a la Información y la Ley de Lobby. La primera de ellas estable que ―toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano perteneciente a la administración central y descentralizada del estado nacional‖ y que ―todas las actividades de los órganos comprendidos en la presente ley estarán sometidos al principio de publicidad de sus actos‖. Además, se explicita que ―el funcionario público o agente responsable de dar información que en forma arbitraria obstruyere el acceso del solicitante a la información requerida, o la suministre en forma incompleta u obstaculice de cualquier modo el cumplimiento de esta ley, será considerado incurso en grave falta a sus deberes y le será aplicable el régimen sancionatorio vigente en el lugar donde presta funciones. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera caberle por aplicación del Código Penal de la Nación‖. Por su parte, la Ley de Lobby obliga a los funcionarios a denunciar toda gestión tendiente a alterar sus decisiones por parte de privados a través de su interacción con el sector público, imponiendo penas basadas en el Código Pena para quienes no cumplieran con esa obligación. Además, se desarrolló un sistema informatizado de declaraciones juradas de funcionarios públicos, donde las tres partes involucradas son la OA, los propios funcionarios y las áreas de recursos humanos de las diferentes dependencias públicas. También se avanzó en el análisis de los casos de conflicto de intereses, a través de la Ley 25.188 de Ética en el

Ejercicio de la Función Pública y su posterior reforma a través del Decreto 862/01 de 2001. En los últimos años se ha promovido también el denominado Procedimiento de Elaboración Participada de Normas, que impulsa de discusión pública de los proyectos más críticos para el país. Sin embargo, por los resultados que se la misma OA refleja, la iniciativa no ha estado demasiado activa. A partir del panorama trazado en las líneas anteriores, está claro que hay diferencias y similitudes entre el caso argentino y el de Colombia y Finlandia. Por un lado, al igual que Colombia, la Argentina todavía parece estar trabajando en el plano eminentemente macroagregado de la corrupción, poniendo el foco en la transparencia de la administración pública. Auque la creación de la OA fue un paso importante en la Argentina, lo cierto es que esa oficina no ha logrado resultados demasiado resonantes, y continúa siendo escasamente reconocida a nivel social. Además, el avance de las reformas parece ir a un paso mucho más lento que el de Colombia, lo que explicaría que ese país haya superado ya con claridad el estándar argentino. En 1998, el índice de transparencia de Colombia era de 2.2 contra 3 de Argentina. En 2008 pasaron a ser de 3.8 y 2.9 respectivamente. Colombia, ha demás, ha mostrado mucha más iniciativa en el desarrollo de un sistema de información interna, un elemento considerado clave por la mayoría de los analistas. En ese sentido, Argentina avanzó con su sistema de declaraciones juradas, pero no así en la integración de la información de ejecución presupuestaria de las dependencias. Además, el uso de la Ley de Emergencia Económica y los llamados Superpoderes de la Jefatura de Gabinete han dificultado el control de la gestión y han incrementado el grado de discrecionalidad en las decisiones del Gobierno. Es decir, se ha avanzado en un sentido contrario al de Colombia, donde se ha buscado justamente recortar los márgenes de discrecionalidad de los funcionarios. En la comparación con Finlandia, las diferencias son aún más evidentes. La Argentina ha seguido avanzando en el tratamiento de la corrupción bajo la premisa de mejorar las normas hacia el interior, dando poco espacio a la participación ciudadana. Si bien la OA ha manifestado que uno de sus objetivos es avanzar en ese sentido, los resultados hasta el momento son nulos. El combate a la corrupción en Argentina sigue basándose en el accionar del propio Gobierno, lo que explicaría porqué los avances son tan escasos en un país en que la sociedad considera a la corrupción como uno de sus principales problemas. Mientras la lucha contra la corrupción en los países más transparentes ha ido mutando desde la reforma de la normativa a la concientización de la sociedad y la búsqueda del rechazo popular a los actos de corrupción, en Argentina el enfoque sigue siendo más normativo, con lo que las condiciones para la persistencia de la corrupción como un fenómeno social siguen vigentes. Lo cierto es que la legislación anti corrupción de la Argentina no es especialmente ineficiente, como veremos en la siguiente sección. Esto lleva a pensar que la Argentina quizás debiera comenzar a modificar su estrategia de lucha contra la corrupción, dados los magros resultados que se han conseguido hasta el momento. 4. Los marcos institucionales en la lucha contra la corrupción La lucha contra la corrupción consta de dos partes; las medidas concretas que se van adoptando y el marco jurídico e institucional que las sustenta. En la sección anterior analizamos la primera de estas dos partes. En esta sección nos concentraremos en los marcos jurídicos e institucionales.

Al igual que en la sección previa, nuestra intención es describir la situación en algunos países seleccionados para luego comparar sus casos con el argentino. Nuevamente, comenzamos por el caso de Finlandia. 4.1 Finlandia Los medios jurídicos de Finlandia para prevenir y abordar la corrupción en la cooperación para el desarrollo se basan en la legislación nacional de Finlandia, en las leyes internacionales que son vinculantes para Finlandia y en los convenios de ley civil sobre la cooperación para el desarrollo. Dentro de la legislación finlandesa, los medios por los cuales el país previene y combate la corrupción son; • La Constitución de Finlandia (731/1999) • Ley de procedimiento administrativo (598/1982) • Ley de los funcionarios públicos (750/1994) • Ley sobre la apertura de las actividades del gobierno (621/1999) • Código penal (39/1889) • Ley sobre la detección y la prevención del blanqueo de dinero (68/1998) • Ley de contabilidad (1336/1997) • Ley de auditoría (936/1994) • Ley del presupuesto del Estado (423/1988) • Ley sobre los auditores autorizados de la finanzas públicas (467/1999) • Ley sobre la contraloría de la economía pública (676/2000) • Ley sobre las adquisiciones públicas (1505/1992) • Decreto sobre los proyectos que no se rigen por la ley de adquisiciones públicas (342/ 1994) • Ley y decreto sobre créditos mixtos otorgados a los países en desarrollo (1114/2000) y (1253/2000) • Ley sobre transferencias y donaciones públicas discrecionales (688/2001) La Constitución finlandesa tiene una cláusula en que se garantiza explícitamente la buena gobernanza7, entendida como una administración imparcial, abierta y justa. Esta obligación impuesta por la Constitución hay sido respaldada por una buena cantidad de leyes, como lo refleja el listado previo. El análisis de algunas de esas leyes puede ayudar a entender como funcional el sistema finlandés. La ley sobre la apertura de las actividades del gobierno impulsa la transparencia de las decisiones públicas, ha puesto a disposición del público casi toda la información generada por la administración pública. Por ejemplo, la información vinculada a las licitaciones es publicada casi instantáneamente. Además, las autoridades tienen la obligación de realizar periódicamente un informe su proceder. Las leyes sobre contabilidad, auditoría y auditores de las finanzas públicas ponen a los libros contables como una herramienta importante para prevenir la corrupción. Además, otorgan al Estado la facultad para inspeccionar los libros y recabar la información necesaria 7

Traducción imperfecta del término “gobernance”.

ante sospechas de corrupción, lo que agiliza el trámite de las autoridades ante la necesidad de investigar posibles casos de corrupción. Por el lado de los acuerdos multilaterales, Finlandia se ve afectada por • La Convención de la OCDE para la represión del cohecho de funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales (SopS 14/199). • La recomendación revisada de la OCDE del 23 de mayo de 1997 sobre la represión del cohecho en las transacciones comerciales internacionales. • El informe de la OCDE/ CAD del 7 de mayo de 1996, que recomienda que las cláusulas contra la corrupción se incluyan en los convenios de cooperación para el desarrollo. • Convención penal del Consejo de Europa sobre la corrupción (SopS 107- 108/2002). • Convención civil del Consejo de Europa sobre la corrupción (ratificado por Finlandia el 23 de octubre del 2001, y que aún no está vigente a nivel internacional). • El Convenio elaborado sobre la base del artículo K3 del Tratado de la Unión Europea sobre la lucha contra la corrupción que involucra a funcionarios de las comunidades europeas o a funcionarios de los estados miembros de la Unión Europea (ratificado por Finlandia el 18 de diciembre de 1998, y que aún no está vigente a nivel internacional). • El Acuerdo de Cotonou entre los miembros del grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico, y la Unión Europea y sus Estados miembros (ratificado por Finlandia el 18 de febrero del 2002, y que aún no está vigente a nivel internacional). La mayor parte de estos convenios están vinculados a regular la asistencia de Finlandia a países en desarrollo, y establecen pautas para minimizar los hechos de corrupción en las compras y ventas con los países asistidos. El principio básico con el que se evita ese tipo de hechos es a través de la publicidad, el concurso y la imparcialidad, bajo el criterio de la competencia legal, incentivando la competencia entre los potenciales compradores y vendedores. Por otro lado, se exige a las empresas que actúen como consultoras el cumplimiento de las leyes y costumbres del país socio, aunque los asuntos vinculados al convenio quedan regidos por la ley finlandesa. Los acuerdos multilaterales también establecen un mecanismo concreto y bien pautado del proceder ante casos de corrupción, reduciendo sensiblemente la discrecionalidad en el tratamiento de ese tipo de casos. Asimismo, el papel de la auditoría interna es de importancia clave en los acuerdos de cooperación, fiel al rol que ese mecanismo tiene hacia el interior del país.

4.2 Colombia Además del mencionado plan que viene llevando adelante Colombia, ese país tiene un marco jurídico-institucional en que se sustenta su lucha contra la corrupción. Al igual que en el caso de Finlandia, puede dividirse entre aquella originada en la legislación y aquella originada en los tratados multilaterales. Además del derecho a la información que contempla la Constitución colombiana y de sus múltiples indicaciones en referencia a la transparencia en la gestión pública, la legislación colombiana cuenta con una serie de leyes que apuntalan la lucha del país contra la corrupción. El Decreto-Ley 128 de 1976 es un antecedente importante para el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que estableció el régimen aplicable a los miembros de juntas directivas de las instituciones públicas. Básicamente, esa ley regula las condiciones que deben cumplir los ingresantes y limita las actividades privadas de los funcionarios. La ley 489 de 1998 incorporó el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, y responsabilidades previstas en el Decreto-Ley 128 de 1976 y amplió su cobertura a las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. De otra parte, estableció que los delegados de organizaciones

privadas en las juntas directivas de las instituciones públicas no podrán ser directivos de empresas privadas que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante la cual actúan. También extendió las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servidores públicos, a los representantes legales de las entidades privadas que ejercen funciones administrativas. El Código Contencioso Administrativo del Decreto-ley 04 de 1984 tiene normas tendientes a garantizar la imparcialidad de los servidores públicos y en consecuencia, la obligación de declararse impedidos cuando esta imparcialidad pueda verse afectada.117 El superior del funcionario público o el procurador regional pueden separar al funcionario del conocimiento de un asunto cuando consideren afectada la imparcialidad debida. El funcionario que no se declara impedido incurre en causal de mala conducta. La Ley 136 de 1994 y el Decreto-Ley 1421 contienen el régimen aplicable a los consejales. La Ley 80 de 1993 explicitó las causas inhabilitantes para participar en licitaciones del Estado. No puede contratar con el Estado quien (a) este inhabilitado según la Constitución y las leyes, (b) haya participado en licitaciones o concursos o celebrado contratos estando inhabilitados, (c) ha dado lugar a la declaratoria de caducidad, (d) ha sido condenado por sentencia judicial a la pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas o haber sido sancionado disciplinariamente con destitución, (e) no ha suscrito sin justa causa, un contrato estatal adjudicado, (f) es servidor público, (g) quien esté dentro del segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil con cualquier otra persona que formalmente haya presentado propuesta para una misma licitación o concurso, (h) la sociedad distinta de la anónima abierta, en la cual el representante legal o cualquiera de sus socios tenga parentesco en segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el representante legal o con cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya presentado propuesta, para una misma licitación o concurso e (i) es socio de una sociedad de personas a la cual se le ha declarado la caducidad y las sociedad de personas de las cuales éste forme parte con posterioridad a dicha declaratoria. También se prohíbe la participación que quienes hayan formado parte del Directorio de la empresa pública involucrada o tengan vínculo de parentesco con un funcionario involucrado. La Ley 190 de 1995 –denominada Estatuto Anticorrupción- estableció las condiciones de la declaración jurada que debían presentar los aspirantes a cargos públicos o a celebrar un contrato con el Estado. El Código Disciplinario Único de 2002 incorporó las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses señalados en la Constitución y en la ley. Este Código hace referencia a las inhabilidades sobrevinientes y estableció otras inhabilidades como (a) haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor a cuatro años por delito doloso en los últimos diez años, (b) haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos 5 años, (c) hallarse en interdicción o inhabilitado por una sanción penal o disciplinaria, o suspendido del ejercicio de la profesión relacionada con el cargo y (d) haber sido fiscalmente responsable. El Código Contencioso Administrativo establece que los funcionarios son responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones y que la entidad pública debe repetir contra los funcionarios cuando una sentencia condene a una entidad con ocasión de la acción u omisión de su funcionario. Por su parte la Ley 80 de 1993 establece que las entidades estatales tienen el derecho y el deber de repetir contra los servidores públicos, contratistas o terceros responsables cuando hay lugar al pago de indemnizaciones como consecuencia de la actividad contractual. Los servidores públicos están obligados a responder por sus actuaciones u omisiones antijurídicas e indemnizar los daños que causen. Las entidades responden por hechos y omisiones antijurídicas que

causen perjuicio a sus contratistas y deben indemnizar la disminución patrimonial que ocasionen. La ley 678 de 2001 estableció dos formas para buscar la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, la acción de repetición y el llamamiento en garantía. En ambas figuras se requiere que una actuación con culpa grave o dolo. La acción de repetición es la consecuencia de la declaración de responsabilidad del Estado. En el llamamiento en garantía aún no hay una determinación de la responsabilidad del Estado, esta se establece durante el proceso al igual que la del servidor público. El Código Único Disciplinario establece que el representante legal de una entidad que no instaura oportunamente una acción de repetición incurre en falta gravísima. En términos de contratación, además de las mencionas normas la Ley 80 de 1993 y el Decreto 2170 de 2002 buscan que las decisiones de contratación de las entidades públicas se tomen con base en los principios de transparencia, economía y responsabilidad. Este conjunto de normas busca dar carácter público al proceso de contratación a lo largo de todas sus instancias. El marco regulatorio de la responsabilidad y transparencia fiscal está conformado por las leyes 358 de 1997, 549 de 1999, 550 de 1999, 617 de 2000, 795 de 2003 y 819 de 2003. El propósito de este grupo de normas es profundizar el proceso de descentralización a través del fortalecimiento de las entidades territoriales con el mejoramiento de sus ingresos, su ahorro y su capacidad de pago. Este fortalecimiento debe hacer que la autonomía territorial sea una realidad y hacer transparente el proceso presupuestal de las entidades territoriales. La ley 716 de 2001 obligó a las entidades públicas a depurar su información contable para que sus estados financieros revelen consistente y razonablemente su realidad económica, financiera y patrimonial. La ley 909 de 2004 regula el empleo público en Colombia. Esta norma se refiere a la carrera administrativa, a los cargos de libre nombramiento y a los cargos llamados de gerencia pública. Esta ley conformó la Comisión Nacional del Servicio Civil, congeló la nómina y estableció que no podrá haber nombramientos provisionales, salvo en los casos aprobados por al Comisión el Servicio Civil, entidad independiente del gobierno nacional. En materia de campañas políticas, Colombia cuenta con un marco regulatorio en el cual la financiación de las campañas principalmente con dinero público, lo cual fue establecido con el propósito de contribuir con la transparencia, fortalecimiento y modernización de los partidos políticos. Además de existir la obligación de entregar a las autoridades electorales información sobre la financiación de las campañas políticas, gastos e ingresos. La obligación de la administración pública de apoyar el ejercicio del control social y ciudadano está presente en la Ley 489 de 1998, la cual establece la obligación de las entidades y organismos de la administración de (a) llevar un registro sistemático de las observaciones de las veedurías y evaluar los correctivos que surjan de sus observaciones, (b) facilitar la información que soliciten las veedurías, y (c) participar en el Plan Nacional de Formación de Veedores. La ley 850 de 2003 creo un marco legal para el ejercicio de la veeduría en Colombia, así como un procedimiento para la constitución e inscripción de grupos de veeduría y sus principios rectores, entre los cuales están la democratización, autonomía, transparencia, igualdad, eficacia, objetividad y legalidad. Esta ley también incluyó una serie de requisitos, impedimentos y prohibiciones para ser veedor. Por el lado de los acuerdos multilaterales, Colombia, como país miembro de la OEA, adoptó en 1996 la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC). La CICC busca (a) fortalecer los mecanismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la

corrupción en los países del hemisferio occidental, (b) fomentar la eficiencia y aplicabilidad de las acciones que buscan erradicar y sancionar la corrupción en la función pública. La CICC compromete a los Estados Parte a formular programas y medidas orientadas a crear, mantener y fortalecer mecanismos para (a) promover la participación de la sociedad civil para prevenir la corrupción, (b) generar sistemas de contratación de funcionarios públicos y adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que garanticen publicidad y eficiencia, (c) generar normas de conducta para un correcto ejercicio de la función pública, orientadas a prevenir conflictos de intereses y promover el buen uso de los recursos públicos, (d) diseñar e implementar sistemas para declarar bienes, activos, pasivos y rentas de un grupo de funcionarios públicos y hacer publicidad de tales declaraciones, (e) diseñar e implementar sistemas efectivos para la cobranza y recaudo de impuestos y (f) promulgar legislación para eliminar beneficios tributarios para quienes han incurrido en violación a las leyes anticorrupción. El cumplimiento de estas pautas por parte de Colombia fue certificada por la OEA en 2003, aunque se recomendó mejorar los programas de capacitación, fortalecer los mecanismos para obligar a los funcionarios a informar de actos de corrupción, mejorar los sistemas de control y divulgación y promover más activamente el control ciudadano. Colombia suscribió además, en 2003, a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), que es aplicable a la prevención, el juzgamiento, embargo preventivo, incautación, decomiso, restitución del producto de los delitos tipificados en la CNUCC. Básicamente, esta Convención promueve la disponibilidad de información y la publicidad, a la vez que unifica ciertos criterios en torno a la definición de corrupción. Sin embargo, la CNUCC no se encuentra actualmente activa. Pese a los evidentes esfuerzos de Colombia, varios autores coinciden en que los resultados aún no han sido satisfactorios. Gamarra Vergara (2006), señala que ―casi 15 años después de las reformas, algunos de los resultados esperados no se han alcanzado‖. Gamarra Vergara señala al respecto que una de las posibles razones de este relativo fracaso es que no se ha dado la debida importancia a las políticas locales. Cuando analizamos el caso finlandés notamos que la política anti-corrupción de ese país estaba virando hacia el tratamiento local de los problemas de transparencia. En cambio, Colombia se mantiene aún en el terreno de la macro-reforma, probablemente considerando que el país aún no está preparado para encarar políticas a la finlandesa. En la misma línea, Gamarra Vergara señala que ―casi una década y media después las reformas no han logrado los objetivos buscados inicialmente. Por el contrario, el problema parece haberse ampliado. Este fenómeno se puede explicar por tres razones. La primera, tal y como lo menciona el FMI, es que el aumento de tamaño de los gobiernos locales por la descentralización abrió los espacios para que el problema se extendiera. La segunda, que los nuevos mecanismos de participación ciudadana y de control local fueron insuficientes y no lograron generar los incentivos para reducir el problema original. Una tercera posible explicación, es la combinación de los dos anteriores, lo cual parecería ser lo más acertado‖. Pese a las críticas de Gamarra Vergara, no nos parece que los resultados cosechados por Colombia sean del todo decepcionantes. Como señalamos anteriormente, desde 1998 Colombia ha sido uno de los países que más ha mejora en términos de transparencia de acuerdo a Transparency International, tanto en términos relativos como absoluto. Es claro que el país aún tiene mucho trabajo por hacer, pero es preciso recordar que la corrupción es un fenómeno estructural, con lo que no cabe esperar que esa variable responda instantáneamente a los cambios de legislación. 4.3 La comparación con Argentina

Y analizamos el marco institucional de la Argentina en la sección 2, con lo que aquí nos concentraremos en compararlo con el de los dos casos anteriormente expuestos. En cuando a la normativa para las contrataciones públicas, no hay diferencias sustanciales entre la Argentina, Colombia y Finlandia. Sin embargo, en la práctica hay diferencias significativas en cuanto a la implementación de las normas. Mientras en Finlandia los procesos de contratación se hacen respetando en gran medida los criterios establecidos por la ley y utilizando manuales de procedimiento, en Argentina y Colombia el grado al que se aplica la ley es mucho menor. Efectivamente, en Argentina y Colombia, pese a lo establecido por las leyes, una parte importante de las contrataciones del Estado carecen del carácter público establecido por la ley. Además, muchos de los organismos argentinos no cuentan con manuales de procedimiento o reglas claras para los procedimientos de contratación, con lo que los principios de contratación que impulsa la ley no se ven cumplidos. Una diferencia cualitativa entre Argentina y Colombia es que, mientras en el caso argentino no se observan mejoras en ese sentido, el Estado colombiano viene mejorando desde una situación inicialmente muy mala. Además, en el caso de la Argentina, como señalamos en la sección 2, muchas veces los contratos no cumplen las pautas necesarias, al dejar sujetas a la discrecionalidad del funcionario algunas de las variables de la contratación. En cuanto a los controles de las licitaciones, un punto que se ha criticado en el caso argentino es la escala de las auditorías; licitaciones públicas por encima de los $750.000, licitaciones privadas y concursos privados por encima de $500.000 y contrataciones directas por encima de $75.000. A diferencia de los otros casos analizados, esto implica la existencia de operaciones de monto importante que no son controladas. A esto debe sumarse que en Argentina el control interno de las operaciones de contratación dentro de cada dependencia es muy escaso, porque la legislación no ha puesto demasiado énfasis en ella. Por otro lado, el rol que juega la Justicia argentina en el combate contra la corrupción es muy pobre, producto de algunas particularidades argentinas; su deficiente Cuerpo de Peritos –blanco habitual de críticas sobre su transparencia e idoneidad-, la falta de interacción y flujo de información con las dependencias públicas y la falta de accionar de otros organismos como la OA o la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (FIA) por problemas en las definiciones de las facultades. Como consecuencia, la Justicia argentina debe solventar con un personal deficiente una tarea compleja y ardua, dificultada aún más por los malos sistemas de información del país, un aspecto en que Argentina no ha logrado avances significativos más allá de la mejora en el sistema de declaraciones juradas. Otro aspecto de diferenciación es la trayectoria en términos de transparencia presupuestaria. Mientras Finlandia y Colombia han avanzado en la transparencia presupuestaria incrementando los controles internos, aumentando la rigurosidad en la rendición de cuentas y recortando la capacidad de manejo discrecional del presupuesto por parte de los funcionarios, Argentina ha avanzado en el camino opuesta, de la mano de herramientas como la Ley de Emergencia Económica o los ―superpoderes‖ con que cuentan algunas áreas administrativas, que les permiten modificar con escaso control el presupuesto. De esta manera, la legislación argentina no provee un buen marco para garantizar la transparencia presupuestaria. Además, como señalamos anteriormente, la Argentina sufre de un vacío legal en la aprobación de fondos contingentes. Otra particularidad es que los organismos de control en Argentina, como la SIGEN o la OA, dependen de los organismos que deben controlar. Esto marca una clara diferencia, sobre todo, con el caso de Finlandia. En ese país, se ha buscado ―terciarizar‖ los controles, dando un peso importante a organismos civiles. En Colombia y Argentina, en cambio, los

controles inter-oficina siguen haciéndose dentro del ámbito del Estado y en la mayor parte de los casos no hay instancias civiles posteriores, con lo que la transparencia de los controles es dudosa en muchos casos. La Argentina y Colombia presentan una diferencia significativa en el financiamiento de los partidos políticos; mientras en Colombia los fondos son principalmente estatales, en Argentina los donantes privados tienen un rol fundamental, sobre todo en los partidos más grandes. Esto genera, obviamente, presiones de parte de los donantes una vez que los funcionarios llegan a su cargo, lo que debilita más aún la transparencia de la gestión pública. Si bien la ley argentina contiene abundante regulación sobre este tema, la falta de controles hace que muchas veces la ley no se cumpla. Lo que observamos, entonces, es que la principal deficiencia en el caso de la Argentina es la falta de controles creíbles. Por un lado, los controles externos son casi inexistentes, porque la legislación del país no da espacio a las auditorías por parte de organismos ciudadanos. A su vez, los controles entre dependencias están limitados por la propia escala de auditoría, pero también por el deficiente sistema de información –donde Colombia y Finlandia han avanzado notablemente en los últimos años- y porque muchas veces un organismo debe controlar a otro del que depende, con lo que las presiones a los que es sometido es importante. 5. Conclusión: recomendaciones de política para la Argentina De lo analizado en los apartados anteriores, es claro que hay varios caminos por los que la Argentina puede avanzar en la búsqueda de mayor transparencia. A nuestro criterio, el país requiere fundamentalmente mejorar en el cumplimiento de las normas ya existentes y dar un mayor lugar al control ciudadano. El análisis del marco institucional argentino revela que el problema no está tanto en la legislación, sino en su cumplimiento. Por lo tanto, un camino fructífero parece ser la creación de las condiciones y herramientas necesarias para que las leyes y reglamentos sean aplicados. A continuación, enumeramos los puntos en los que, consideramos, el país debe trabajar. i)

Es preciso mejorar los sistemas de información de los movimientos del Estado. Actualmente, hay muchas críticas a la falta de información necesaria para controlar los gastos, contratos y demás movimientos de fondos del Estado. Por ejemplo, no hay información precisa sobre los destinos y motivos de los subsidios. Esto dificulta cualquier control sobre la legitimidad de esos movimientos, a la vez que genera una mayor sensación de falta de transparencia. Es preciso que el Estado argentino comprenda que los sistemas de información son la base de toda política anti corrupción, porque son los que hacen aplicables las leyes. Los países con menor nivel de corrupción se caracterizan por la minuciosidad con que son registrados los movimientos de fondos, a la vez que aquellos que intentan mejorar su posición, como el caso colombiano que ya analizamos, tienen a la mejora de los sistemas de información como pilar de su política.

ii)

En conjunto con la mejora de los sistemas de información, debe trabajarse en los flujos de información. La Justicia argentina ha registrado quejas por la dificultad para acceder a los datos en varias dependencias

públicas, lo que demora y dificulta las tareas de control. Debe construirse un esquema en que la información que cada dependencia requiere para realizar los respectivos controles llegue de manera automática y periódica, con el fin de evitar innecesarias demoras. En este sentido también es necesario que el sistema de información sea capaz de preparar informes adecuados para el control de los movimientos de los fondos. iii)

Es preciso definir mejor la responsabilidad de los funcionarios ante casos de corrupción, y probablemente incrementar los castigos ante casos comprobados. Una de las claves del caso finlandés, como se destaca en los informes de ese mismo país, es que todos los componentes de la estructura pública son concientes de su responsabilidad en garantizar la transparencia y de las consecuencias de incumplir sus responsabilidades. Esto facilita a su vez el trabajo de los auditores y controladores. Una posible forma de generar esta responsabilidad es que, ante casos de movimientos de fondos, haya varios responsables que secuencialmente deban ―certificar‖ la legalidad del movimiento, asumiendo la responsabilidad en caso de que una instancia posterior verifique su ilegalidad. En casos de otros tipos de corrupción, como presiones o lobby, también debe atribuirse a los empleados la responsabilidad de informar ante casos sospechosos.

iv)

El punto anterior debe ser complementado por la creación de manuales de procedimiento estrictos en las áreas más sensibles, que delimiten las atribuciones de los empleados y expliciten con precisión los pasos a seguir tanto en el manejo de los fondos como en la elaboración de los informes de su gestión.

v)

Debe reducirse el grado de discrecionalidad con que se manejan los fondos públicos. La Ley de Emergencia Económica y los superpoderes, entre otros elementos, generan las condiciones propicias para el crecimiento de la corrupción. Los mecanismos de asignación de los fondos contingentes padecen el mismo problema. La utilización de los fondos tiene que estar mejor regulada, y sus movimientos registrados. A su vez, es preciso mejorar el Presupuesto nacional. En los últimos años, el Gobierno ha presentado sistemáticamente presupuestos basados en proyecciones deliberadamente inverosímiles, con el fin de garantizarse fondos por encima de lo presupuestado para disponer de ellos discrecionalmente.

vi)

La Argentina requiera además conformar un cuerpo judicial mejor preparado para tratar con casos de corrupción. Como señalamos anteriormente, el desempeño de la Justicia argentina en materia de control de la corrupción ha sido muy deficiente, y se ha señalado que eso es consecuencia de un cuerpo que no está debidamente conformado. Es necesario que la Justicia cuente con un cuerpo dedicado exclusivamente a tratar casos de corrupción, con profesionales capacitados y con experiencia. Además, es preciso que esos profesionales estén muy controlados para evitar que sean sometidos a presiones o que tomen posición ventajosa de sus responsabilidades. Adicionalmente, la simple

implementación de un mejor sistema de generación y distribución de la información junto con un cuerpo de empleados públicos más responsable facilitaría la tarea de la Justicia. vii)

Un aporte importante para la lucha contra la corrupción sería incrementar el poder de entes como la Agencias Anticorrupción y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Ambos organismos, al igual que otros, cuentan con una marcada falta de poder, que genera que varias dependencias del Estado les nieguen la información requerida para realizar los controles escudándose en su falta de autoridad. Es preciso definir mejor las atribuciones de esos organismos y darles autoridad para penalizar automáticamente a los funcionarios que se nieguen a entregar la información solicitada.

viii) Es necesario generar entre los empleados una cultura de transparencia. Para eso, puede ser relevante realizar cursos internos que refuercen la importancia y la valoración del desempeño honesto. Para eso también es de gran utilidad, como mencionamos anteriormente, delimitar mejor las responsabilidades de los empleados. ix)

Es fundamental involucrar mucho más a la sociedad en el control de la corrupción. En ese sentido, países como Finlandia señalan el camino, mutando su política anticorrupción de carácter normativo a una de concientización. En Argentina, la lucha contra la corrupción se basa en las leyes, normas y auditorías, con todas sus deficiencias. Además de mejorar en esos aspectos, debe darse un lugar a los organismos civiles con capacidad de colaborar en la prevención y detección de casos de corrupción.

Como es evidente, la mayor parte de las propuestas requiere de reformas relativamente profundas, sobre todo en la forma de trabajo y control imperantes en el Estado. Sin embargo, un punto favorable para Argentina es que cuenta con una legislación adecuada en materia de corrupción, por lo que en la medida en que se vaya logrando cumplir los objetivos aquí esbozados es esperable que el nivel de corrupción se vaya reduciendo. A esto debe sumarse que la corrupción es vista por la sociedad argentina como uno de sus principales temas de preocupación, con lo que reformas como las aquí propuestas podrían contar con un elevado nivel de aceptación social, tornándolas más fáciles de implementar y sostener.

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