[

b

La Cooperación Descentralizada en España, Francia e Italia: un estudio comparativo Silvia Marteles Moreno *

PALABRAS CLAVE

En el presente artículo haremos un recorrido por las principales características y diferencias en la configuración del Estado, así como en la articulación y competencias de los gobiernos subestatales de España, Francia e Italia, promotores reconocidos de la cooperación descentralizada a nivel internacional. A continuación, analizaremos una serie de dimensiones relevantes que nos permitirán visualizar algunos aspectos del fenómeno de la cooperación descentralizada en estos tres países desde una lógica comparada.

Características y diferencias de la cooperación descentralizada en España, Francia e Italia | Procesos de regionalización y descentralización | Desarrollo territorial e internacionalización | Gobernanza multinivel |

* | Coordinadora del proyecto LOCALNETcoop de la red Arco Latino.

190

1. Introducción En los últimos diez años han proliferado, en el ámbito de la cooperación descentralizada, tanto el debate político y la investigación como el número de iniciativas y programas desarrollados a nivel internacional, especialmente en tres países que por su trayectoria, pueden considerarse abanderados de esta temática: Francia, España e Italia. Si bien son muchas las palabras o significantes que han ido apareciendo y se han usado indistintamente en los tres países, ello no presupone que siempre coincidan los significados subyacentes. En este artículo se aspira a poner de relieve y destacar algunas de las principales especificidades que pueden observarse entre los modelos, enfoques y características de la cooperación descentralizada en España, Francia e Italia. Por tanto, no se pretenden ofrecer tres estudios de caso con análisis exhaustivos de cada país, sino llevar a cabo una comparación descriptiva en la que se abordarán algunos aspectos y características relevantes (a nivel de coincidencias y diferencias) que han determinado la temática de la cooperación descentralizada en los tres países. El artículo pretende acercar los “lenguajes” de la cooperación descentralizada de Italia, España y Francia, de modo que se hace hincapié en los nombres y clasificaciones, pretendiendo contribuir a acercar y armonizar, en la medida de lo posible, parte del conocimiento existente en torno a la cooperación descentralizada. Para ello, cabe en primer lugar enmarcar el tema dentro de los procesos generales ligados al nuevo orden global que han afectado a los tres países en los últimos 30 años y luego pasar a explicar los procesos internos de descentralización y configuración del

2. Procesos globales que han influido en la temática de la Cooperación Descentralizada Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el panorama general de las relaciones internacionales se ha hecho mucho más complejo, como resultado de los procesos globalizadores en los flujos de capitales, instituciones, personas, y sobretodo de comunicaciones y símbolos (Lash y Urry, 1998). A nivel mundial, el fenómeno de la globalización, entendida como el período específico de la historia del capitalismo desde los años 70 hasta hoy, ha incidido en un debilitamiento del poder político territorial del Estado-nación (Beck, 1998). El resultado es una reformulación de los lugares estratégicos que articulan el nuevo sistema global. Con el debilitamiento o la desarticulación parcial de lo Nacional como unidad tradicional de decisión y control social, se han dado las condiciones necesarias para que fueran adquiriendo relevancia otras instituciones territoriales. El espacio de lo subnacional y de lo transnacional emergen como actores en la gestión del desarrollo, irrumpiendo en un dominio exclusivo antes sólo reservado al Estado (Sassen, 2007). La relación entre globalización y desarrollo se ha ocupado fundamentalmente de cómo las organizaciones productivas y los cambios tecnológicos han incidido en 191

[

Estudio de casos: prácticas, modelos e instrumentos

Estado que se han dado en cada país y que, consecuentemente, han dejado su impronta en los respectivos enfoques de la cooperación descentralizada. Seguidamente, nos adentraremos en el análisis de algunas dimensiones comparativas, que nos permitirán entender las diferencias existentes entre la cooperación descentralizada de los tres países.

a

De forma paralela, a nivel europeo, la segunda mitad del siglo XX está marcada por el inicio de una andadura que pone en cuestión la estructura política tradicional en el continente. Por un lado, se activan distintos procesos de regionalización que afectan principalmente a las estructuras centralistas de los grandes Estados europeos, los cuales, a diferentes velocidades, adoptan medidas descentralizadoras de la gestión y establecen nuevos repartos territoriales del poder político. Y por otro, a nivel supranacional y en sentido contrario, se pone en marcha y consolida el proceso de integración europea, que 192

en cierto modo, difumina las fronteras nacionales y crea “un marco favorable para los intercambios y cooperación intrarregional; así como nuevas posibilidades de participación subestatal en el proceso de integración europea, como por ejemplo con la creación del Comité de las Regiones” (Fernández de Losada, 2004). Todos estos elementos han marcado de forma determinante la nueva vigencia del desglose de los territorios nacionales y la aparición de un nuevo tejido de actores que hacen que el Estado central deje de ser el único protagonista de las relaciones internacionales. “Lo local ahora negocia directamente con lo global: lo global se instala a sí mismo en lo local y lo global es en sí mismo constituido a través de una multiplicidad de «locales»” (Sassen, 2003: 32). Las transformaciones de los territorios, ahora más que nunca, están vinculadas y condicionadas por los procesos de cambio que afectan a infinidad de instituciones económicas y sociales de naturaleza global. Se introduce así la idea de la existencia de los “territorios de la globalización”, de la diversidad de escalas territoriales y de la multiplicidad de lógicas que operan en cada una de ellas - Ej. Norte/Sur, Oriente/Occidente- (Cuervo, 2006). Se observa la existencia de un reparto cada vez más policéntrico del poder entre los actores subnacionales, nacionales y transnacionales, que transforman la política nacional e internacional en una arena en la que cooperan, aunque no siempre de manera efectiva, los Estados nacionales como actores tradicionales, junto a los nuevos actores del capital y de la sociedad civil (Ianni, 2004). Las ciudades y otras unidades territoriales subnacionales, se ven obligadas a actuar en contextos internacionalizados y regionalizados. “Todo

ello permitiría a los actores locales, políticos y no políticos, entrar a jugar en una política transfronteriza. El espacio de la ciudad es un espacio para la política mucho más concreto que aquel de la nación” (Sassen, 2003: 39). Este nuevo papel de los gobiernos no centrales en el ámbito de las relaciones internacionales, más conocido como “Paradiplomacia”1, los sitúa como verdaderos agentes del desarrollo territorial e internacional. Esta nueva puesta en valor de los actores territoriales en las estrategias de desarrollo, los lleva a tomar conciencia del papel protagónico que pueden desempeñar en el ámbito de la cooperación internacional. Surge de esta manera en la década de los 90, un nuevo enfoque de la cooperación2, esta vez no sustentada únicamente por los organismos transnacionales, enfoque clásico de la cooperación internacional, sino articulada y gestionada desde espacios y organismos subnacionales y translocales. Hablamos, pues, de una nueva manera de entender la cooperación, hablamos de cooperación descentralizada.

3. Factores y características internas de cada país que influyen en la Cooperación Descentralizada 3.1 Procesos de descentralización y regionalización en Italia, España y Francia Aunque muchos procesos de reforma que han vivido los tres países tienen elementos comunes, cada uno se enmarca dentro de

su propia tradición institucional, su forma de Estado y los modelos de gobierno local que se han vertebrado históricamente. Si bien los tres países tienen un pasado centralista, tras los procesos de cambio de los últimos treinta años, Francia, sigue siendo el más centralizado y España, el más descentralizado. España e Italia suelen ser considerados como estados autonómicos y/o regionales respectivamente, ya que son un ejemplo de países que han vivido un importante proceso de regionalización, con un elevado grado de autonomía de sus regiones. En el caso de Francia, dado que en los últimos años ha incrementado el rol que desempeñan los niveles regionales3, generalmente es considerado un estado unitario descentralizado aunque algunos autores lo consideran también un estado regional.4 Sin embargo, los tres países comparten la manera en la que se ha articulado el modelo local, donde la construcción del Estado se ha realizado intentando preservar y fortalecer las identidades políticas locales, asegurando así la legitimidad de sus sistemas democráticos y compensar el centralismo que caracteriza a los sistemas de gobierno de los estados de raíces napoleónicas.

ITALIA Italia, con un pasado breve y reciente como estado unitario, destaca singularmente por haber sido el primer Estado regional que se constituye en Europa después de la Segunda Guerra Mundial. El proceso formal de regionalización se inicia con la apro-

| Término acuñado por Francisco Aldecoa y Michael Keating en 1999. | Junto al paradigma del Desarrollo Humano, cabe destacar la importancia que han jugado, la Declaración de los Objetivos del Milenio en el año 2000 y el debate de la eficacia de la ayuda con la Declaración de París en 2005, en el enfoque actual de la cooperación internacional. 3 | Ley de 13 de agosto de 2004, sobre libertades y responsabilidades locales. 4 | Autores como Jean Michel Gallardo (2002), lo clasifican como un estado regional. 1 2

193

[

[

las perspectivas económicas de los territorios subnacionales, dando menos importancia a los efectos del desarrollo a nivel cultural y de bienestar de las poblaciones (Appadurai, 2005; Sen, 2007). En oposición a este modelo de desarrollo centrado en lo puramente económico, aparece a principios de los años 90, como alternativa, el paradigma del Desarrollo Humano, acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Se trata de un enfoque que coloca a las personas en el centro de los procesos del desarrollo: “en definitiva, el desarrollo humano es el desarrollo de la gente, para la gente y por la gente” (PNUD, 2000:17). La consolidación de este nuevo paradigma, ha ido acompañada de una proliferación exponencial de actores para el desarrollo, tanto a nivel subnacional como supranacional. Cada vez más, lo relevante serán los procesos, pues ya “no se trata de “hacer proyectos” sino de participar y sostener procesos de desarrollo local, de descentralización, de empowerment” (Stocchiero, 2007: 5). Y como consecuencia, esta nueva aproximación conllevará, como afirma Stocchiero, el impulso a la construcción de relaciones e instituciones de partenariado, en las cuales “se comparten los modelos de desarrollo, los objetivos, los instrumentos y los roles de los diversos sujetos territoriales”.

ESPAÑA En España el proceso de regionalización se inició más tarde, con la Constitución de 1978 después de la dictadura franquista, pero se dotó de un mayor impulso inicial para su implantación y desarrollo. La voluntad de apropiación de poder político manifestada desde el comienzo por los territorios históri-

cos (Cataluña, Galicia y País Vasco) fue imitada por distinta vía por el resto de las Autonomías reconocidas. De esa forma, el ritmo de los traslados de competencias a las Comunidades Autónomas ha sido diferente entre 1978 y 2005, pero muy eficaz en su conjunto. A partir de entonces existe una cierta uniformidad en el cómputo global de competencias transferidas por el gobierno central. España se ha convertido en un país altamente descentralizado a favor de las Comunidades Autónomas, tanto en competencias como en recursos, aunque sin poder llegar a considerarse un sistema federal. En poco más de 20 años las administraciones autonómicas han pasado a gestionar casi el 33% del gasto público español en la actualidad. Su evolución se observa fácilmente, a partir de los datos porcentuales del total de gasto público, recogidos en la tabla I Sin embargo para los Gobiernos locales (municipales y provinciales), este proceso ha sido más débil, ya que en los últimos treinta años únicamente han pasado de gestionar un 10% a un 14% del gasto público (Libro Verde, 2008).

FRANCIA En el caso francés, el proceso de regionalización ha sido más lento y precavido, debido a la fuerte raigambre de su pasado centralista de origen borbónico y napoleónico.

Tabla I | 1980 0,2 %

1985 10,5%

1990 14,6%

Tabla de elaboración propia, con datos extraídos del Libro Verde (2008) 194

2000 26,9%

2002 31%

Con el establecimiento de la V República, a través de la Constitución de 1958, se señala que “las colectividades territoriales de la República son únicamente los municipios, los departamentos y los territorios de ultramar”, por tanto la creación de otras instancias intermedias deberían ser creadas por ley. Tras varios intentos fallidos de dotar a las regiones de personalidad jurídica, en 1972, con la Ley Pompidou, se reconoce a las regiones como estructuras intermedias entre el Estado y los departamentos, en el que la región aparece como órgano desconcentrado del Estado y representado por el Prefecto Regional designado. A principios de los años 80 se inicia un segundo proceso de descentralización en el que se promulgan numerosas leyes y decretos de aplicación, en el cual se da una gran transferencia de competencias del Prefecto regional a los responsables de los departamentos y regiones. A partir de 1982, las colectividades territoriales tendrán sus propios órganos electos5. Pero es en 2003 cuando se consagra verdaderamente la descentralización, ya que con la aprobación de la reforma constitucional de la República francesa, se determina que “la organización de la República está descentralizada” y a partir de ese momento, las regiones figurarán, junto a los municipios, los departamentos y las corporaciones de ultramar, entre las corporaciones locales de la República que se enumeran en la Constitución. Sin embargo, en el año 2009, el Informe de la Comisión Balladur, abrió un controvertido debate sobre la simplificación de las estructuras de los Gobiernos locales, exigiendo la clarificación de sus competencias para no más tarde

de 2014, es decir, se halla todavía en fase de discusión. De los tres países, Italia es probablemente el que está viviendo un cuestionamiento más fuerte de su arquitectura político-administrativa en el último año: especialmente desde que el pasado 8 de septiembre de 2011, el Consejo de Ministros aprobó un proyecto legislativo constitucional6 que establece la cancelación de todas las Provincias italianas (108), incluidas aquellas que tienen estatuto especial, excepto Trento y Bolzano. En los tres existe un debate abierto sobre la necesidad de reducción del aparato administrativo del Estado, especialmente desde que inició la crisis económico-financiera del 2008. Los niveles intermedios de representación territorial (supralocales) están siendo duramente criticados o cuestionados por algunos analistas políticos debido a la existencia de numerosas duplicidades de servicios o a los excesivos gastos de representación política que se generan. Pero a pesar de estas dificultades, hoy en día precisamente muchas de las administraciones de estos niveles intermedios de Francia, España e Italia, han encontrado en las redes, como herramientas de cooperación política translocal, un instrumento útil para posicionarse ante las instituciones europeas y dentro de sus propios países7. La Tabla II ofrece un resumen de los marcos legales para la descentralización de los tres países, elaborada a partir de los datos extraídos del trabajo “Estudio: Consolidación y Ampliación de la Red Arco Latino” elaborado por el Instituto Paralleli en el 2010.

| La reforma emprendida en 1982 con la Ley Deferre (tiene alcance administrativo, no político). | Según este proyecto se transferirán las competencias de las Provincias principalmente a las Regiones y las Provincias serán sustituidas por Ciudades metropolitanas y por Uniones de ayuntamientos. 7 | Ejemplos: Arco Latino: www.arcolatino.org, Cepli: http://www.cepli.eu/, Arco Adriático: http://www.arcadio.it/en/ home/ 5 6

195

[

[

bación de la Constitución de 1948, en la que se crean las Regiones especiales. Pero se trata de un proceso lento y complicado que termina a principios de los años 70, cuando las Regiones ordinarias, tras la elección de los Consejos regionales y la posterior aprobación de los respectivos estatutos, empiezan realmente a funcionar como tales (Rojo, 2005: 241). Respecto a las administraciones locales intermedias, cabe destacar el elevado número de Provincias, que ha pasado de 90 hasta la reciente cifra de 110 en el año 2009. La mayoría de provincias italianas son pequeñas, por debajo de los 200.000 habitantes pero es importante destacar que durante la primera década del presente siglo, los ingresos provinciales han crecido más de un 60%. Por tanto, en Italia, desde los años 70, aunque existe un debate recurrente sobre si la descentralización debe proyectarse hacia las regiones o hacia las provincias, los procesos de regionalización y el fortalecimiento provincial han ido avanzando juntos, y cabe destacar que, en los últimos años, se ha consolidado un enfoque de complementariedad.

y

[

España

Francia

Italia

1978:

1958: El texto de la Constitución de la V República solo reconoce los municipios, departamentos y territorios de ultramar.

1947: La Constitución 1947 Parte II: Organización de la República Titulo V: las Regiones, las Provincias, los Municipios Art. 114 “La República están formada por Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas, Regiones y Estado”.

Constitución Española: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.” Art. 137 Título VIII, de la organización territorial del Estado- Capítulo I, Principios Generales Art.148 de la Constitución: listado de las competencias de las Comunidades Autónomas 1985: Ley 7 del 2 de abril de 1985. Principios de definición de las competencias municipales. Ley 7 del 2 de abril de 1985, Art.36: Las leyes del Estado y las Comunidades Autónomas determinan las competencias de la Diputación (provincia) 1986: Real Decreto Legislativo 781/1986: aprueba el texto retocado de las disposiciones de ley en materia de régimen local. 2004: Real Decreto legislativo 2/2004: aprueba el texto retocado de la Ley de Regulación de Finanzas Locales.

196

1963: Se crea la Delegación para la Ordenación del Territorio y la Acción Regional (DATAR), con carácter descentralizador 1972: Ley Pompidou reconoce a las regiones su status intermedio entre el Estado y los Departamentos. 1982-83: Se publican leyes descentralizadoras que inician una auténtica regionalización (Ley Deferre) 2003: Se aprueba la reforma constitucional que consagra definitivamente la descentralización. 2004: Ley de 13 de agosto de 2004, sobre libertades y responsabilidades locales

1990: Ley n.142 del 1990: da el poder a las Provincias de modificar sus estatutos, delimita el territorio de las Provincias territorio a petición de los Municipios, previo aviso a la región interesada. (art. 133 coma 1) 2001: Se modifica la sección de la constitución relativa al sistema territorial a través de la ley constitucional de octubre de 2001. El artículo 114 determina que “la República está formada por Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas, Regiones y Estado”. Artículo 119 da mayor autonomía fiscal territorial.

En el apartado anterior mencionábamos que los procesos de descentralización y regionalización de Francia, España e Italia han determinado la organización territorial y administrativa de cada uno de los países, y por tanto, la distribución de competencias en sus niveles subnacionales también resultará diferente. Con la consolidación del proceso de integración europeo, ha crecido la necesidad de comparar las características entre países europeos y aunar unidades de análisis con fines estadísticos. Esta inquietud puede remontarse ya a 1953 con la creación inicial de Eurostat 8, la Oficina de Asuntos Estadísticos Europeos, que ha ido fortaleciéndose a medida que se ha ido consolidando la propia Unión Europea, formando parte actualmente del Directorio General de la Comisión Europea. Para apreciar los rasgos característicos de la cooperación descentralizada en los tres países, es importante aclarar, en primer lugar, las similitudes y diferencias existentes a nivel de división territorial y administrativa entre España, Francia e Italia. Para comparar los niveles regionales e intermedios, consideramos que la clasificación que hace Eurostat en NUTS (Nomenclature of Units for Territorial

Statistics)9, entendidos como la subdivisión jerárquica en tres niveles territoriales de los países con objetivos estadísticos, es de gran utilidad. Los códigos NUTS dividen cada país europeo en tres niveles: - NUTS I: Subdivisión por macro-áreas geográficas (asociaciones de comunidades autónomas o de regiones, etc.) - NUTS II: Subdivisión coincidente con las Comunidades autónomas (España), Régions (Francia) y Regioni (Italia) - NUTS III: Subdivisión coincidente con las Provincias (España), Départements (Francia) y Provincie (Italia) La tabla III presenta la correspondencia entre las unidades territoriales de cada uno de los países respecto a la división que hace Eurostat, así como los nombres más comunes de las administraciones correspondientes a cada nivel. Es importante destacar que en Francia e Italia, la separación entre la división territorial y el nivel administrativo es menos nítida, en el sentido de que muchas veces se utilizan indistintamente. Por ejemplo cuando se habla de la “Région” en Francia o “Regione” en Italia, se hace referencia indistintamente a la unidad territorial así como a la administrativa. En cambio, en España hay una clara diferencia entre la división territorial y las administraciones que las gobiernan, y esto tiene que ver precisamente con el mayor grado de autonomía que tienen los niveles autonómicos10.

| http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ | La actual clasificación de los NUTS se considera válida hasta Diciembre de 2011 10 | En el caso de España se mencionan en la tabla las Ciudades de Ceuta y Melilla, que son clasificadas como Nuts II o Nuts III. En la clasificación anterior se han dejado fuera los “Extrarregios”, que son los territorios que no pertenecen a una unidad administrativa concreta, pero se consideran parte del territorio económico nacional. 8 9

197

[

Tabla II | Leyes y documentos oficiales Cooperación descentralizada - Entes territoriales

3.2 Equiparación de la división territorial y administrativa entre los tres países

a

España

[

Unidades Territoriales subnacionales

NUTS I

NUTS II

7 Agrupaciones de comunidades autónomas: Noroeste, Noreste, Comunidad de Madrid, Centro, Este, Sur y Canarias

17 Comunidades Autónomas, 2 Ciudades Autónomas (Ceuta y Melilla)

50 + 9 NUTS III Provincias (Islas, Ceuta y Melilla)

Tabla IV |

Francia Nombres de las administraciones

Italia

Unidades Territoriales subnacionales

Unidades Nombres de las Territoriales Nombres de las administraciones subnacionales administraciones

9 ZEAT + DOM: Ile de France, Bassin Parisien, No existe ninguna Nord-Pas de administración que Calais, Est, corresponda a este Oest, Sud-oest, Centre-est, nivel Méditerranée et Départaments d’Ultramer

No existe ninguna administración que corresponda a este nivel

Comunidad Autonómica, 22 Régions + Comunicad Foral, 4 Régions d’ Generalitat, Ultramer Gobierno, Junta, Presidencia, Xunta,

Conseil Regional, a veces se usa la palabra “Région” también para referirse a la administración regional

Diputación provincial, Diputación foral, Consell Insular, Cabildo

Conseil General, a veces se le 110 Province llama Conseil departamental

100 Départements

5 Gruppi di regioni: Noroeste, Nordeste, Centro, Sur e Islas

No existe ninguna administración que corresponda a este nivel

19 Regioni, 1 Regione compuesta de Regione Provincia 2 Provincie Autonoma Autonome (Bolzano, Trento)

Provincia

Tabla de elaboración propia. Fuente: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/introduction

Para comparar los niveles locales entre los países europeos, Eurostat también propone unidades de división, conocidas como LAU11 (Local Administrative Units). Se trata de un sistema, compatible con el de los NUTS, que hace la separación entre dos niveles: LAU 1 y LAU 2. Todos los países europeos han definido sus LAU 2 | Estos datos son del 1 de Enero de 2009

11

198

que se corresponden al nivel municipal, en cambio sólo algunos lo han hecho con sus LAU 1, como es el caso de Francia con los “Cantons de rattachement” y los “Arrondissements”, que se sitúan por debajo del “Département”. En España e Italia la clasificación de los LAU I coincide con los NUTS III, por lo que los niveles provincia-

 

España

 

Unidades Locales

Nombres de las administraciones

Unidades Locales

Nombres de las administraciones

Unidades Locales

Nombres de las administraciones

LAU I

Coinciden con los NUTS III

 

3787 Cantons

 

Coinciden con los NUTS III

 

LAU II

8.111 Municipios

Municipio, Municipalidad, Ayuntamiento

36683 Communes

Commune, Municipalité

8.094 Municipi

Municipio, Comune, Municipalità

Francia

Italia

Tabla de elaboración propia. Fuente: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/introduc

les pueden ser considerados tanto locales como intermedios. La clasificación en LAU I se utiliza muy poco. En cambio, la clasificación en LAU II, considerada la circunscripción más pequeña de entre las divisiones administrativas, que posee sus propios dirigentes elegidos democráticamente, sí se utiliza con frecuencia. A continuación presentamos una tabla con las principales diferencias entre los tres países. Como se observa en la tabla IV, el número de municipios en Italia y España es similar (aproximadamente 8.000). En cambio en Francia, el número es muchísimo más elevado (casi 37.000), por lo cual ya en los años 90, se crearon herramientas para reforzar la cooperación intermunicipal a través de establecimientos públicos (UPCI), como las mancomunidades locales, las comunidades de aglomeración o las comunidades urbanas. Con respecto a los actores beneficiarios de la descentralización política y administrativa las diferencias de diseño organizacional en cada país son escasas. La más significativa es que los cargos se eligen para 4 años en España, 5 en Italia y 6 en Francia.

En cada uno de los tres niveles de gobiernos subnacionales de los tres países (regiones, provincias/departamentos y municipios) cabe distinguir, en primer lugar, un Consejo o especie de asamblea legislativa en la que reside la soberanía por representación y el control superior del poder descentralizado y que siempre es elegido por sufragio universal directo (excepto en las Diputaciones provinciales españolas en las que el sufragio es indirecto entre los representantes elegidos de los municipios). Y en segundo lugar, aparece también un Comité ejecutivo con un alcalde o presidente al frente, que elige a los otros miembros de este comité y es el encargado de poner en práctica las resoluciones del Consejo. En España y Francia el presidente de ese órgano ejecutivo suele elegirse por y entre los miembros del Consejo, mientras que en Italia se hace por sufragio universal directo. 3.3 Principales competencias de las unidades subnacionales de los tres países Finalmente, es importante señalar las diferencias a nivel competencial entre las administraciones subnacionales de los tres paí199

[

Tabla III |

j

[

A continuación, se presenta un breve resumen de las principales competencias asignadas a los distintos niveles de entes públicos subnacionales12:

Tabla V | Competencias Regionales España (17 Autonomías)

Francia (26 Regiones)

Italia (20 Regiones)

- Organización de sus instituciones de autogobierno. - Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. - Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio. - Los ferrocarriles y carreteras extendidos íntegramente en la Comunidad Autónoma. - Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos. - La agricultura y ganadería. - Los montes y aprovechamiento forestales. - Protección del medio ambiente. - Los proyectos, construcción y explotación de canales y regadíos; las aguas minerales y termales. - La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial. - Ferias interiores. - El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional. - La artesanía. - Museos, bibliotecas y conservatorios de música. - Patrimonio monumental. - El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma. - Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. - Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio. - Asistencia social - Sanidad e higiene. - La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones

Competencias generales: “la Región organiza sus propios asuntos”

- Relaciones internacionales con otras Regiones de la UE - Comercio exterior - Sanidad - Organización del territorio - Transportes - Producción y distribución de energía - Urbanismo - Agricultura

Competencias de atribución: - Desarrollo económico - Planificación y distribución territorial - Transportes - Formación y enseñanza - Acción Social y médico-social - Ambiente, calidad de la vida y turismo Competencias compartidas: - Infraestructuras y red de carreteras - Cultura y patrimonio - Fondos estructurales europeos - Material sanitario

| Datos extraídos del “Estudio: Consolidación y Ampliación de la Red Arco Latino” elaborado por el Instituto Paralleli en el 2010. 12

200

3.3.1 Competencias regionales Como se puede observar en la tabla V, el nivel de competencias de las Comunidades Autónomas en España, debido a su mayor nivel de autonomía y descentralización, es mucho más elevado que en Francia e Italia, abarcando casi todos los temas que no tienen que ver directamente con la administración de la justicia, defensa y representación política del país a nivel internacional.

nistraciones regionales se encargan de la planificación del territorio y la proyección internacional de este, así como de la gestión vinculada al transporte. 3.3.2 Competencias provinciales La diversidad de competencias entre los niveles de la administración pública supramunicipal de los tres países es observable a partir del peso proporcional de sus gastos en lo que correspondería al nivel de la provincia.

Cabe relevar que los niveles regionales en Francia y España tienen competencias específicas en el ámbito del desarrollo económico y temas de cultura y patrimonio.

Y las diferencias entre países a ese nivel provincial se ven con mayor claridad en una tabla que refleje la diversificación del gasto en algunos conceptos clave:

Los tres países coinciden en que las admi-

La tabla VII muestra una cierta especia-

Tabla VI | Competencias Provinciales España (50 Diputaciones provinciales)

Francia (100 Departamentos)

Italia (110 Provincias)

- La coordinación de los servicios municipales. - La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, - La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal. - El fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial

Competencias propias: - Enseñanza, organización del territorio - Transportes- ambiente Competencias compartidas: - Cultura y patrimonio - Seguridad Civil

- Medio Ambiente - Protección civil - Cultura - Red de carreteras - Empleo - Educación

[

ses, ya que de alguna manera inciden directamente en el rol y prioridades adoptados por las distintas administraciones en el ámbito de la cooperación descentralizada.

Figura 1 | % del gasto supramunicipal sobre el total del gasto de gobiernos subcentrales Italia - 103 prov. Francia - 100 dep. España - 50 prov. 0.00

5.00

10.00

20.00

25.00

30.00

Datos extraídos de Bosch y Espasa (2008)

201

b

Sanidad

[

Bienestar-Protección y Asistencia social

Educación

InfraestructurasTransporte

Cultura-Ocio

España

6,9

3,1

14,4

10,9

8,7

Francia

1,7

7,7

45,2

4,9

3,6

17,1

2,0

7,6

1,8

Italia

Fuente. Datos extraídos de Bosch y Espasa (2008)

lización del gasto de las provincias en los tres países. En España se asumen mayores gastos en infraestructuras (mantenimiento de red de carreteras provinciales), sanidad (antigua red de hospitales provinciales) y ocio, mientras que en Italia se asumen más gastos de educación (gran proporción destinada a edificios) con muy poco gasto en protección y asistencia social, mientras que en Francia se destina casi la mitad del presupuesto provincial a atender esas obligaciones. Por eso en Francia, los Consejos generales (nivel departamental) también tienen un papel muy relevante en la dimensión solidaria de la cooperación descentralizada. España es el único país en el que los gobiernos intermedios no tienen competencias en materia de impuestos y dependen fundamentalmente de la financiación vía transferencia, pero tienen un papel importante en el apoyo y asistencia técnica a los municipios. Esto también se ve reflejado en la diversidad de programas de apoyo a los municipios para que desarrollen proyectos e iniciativas de cooperación descentralizada. El sistema de financiación de los gobiernos locales intermedios de Francia e Italia se sustenta en los ingresos tributarios propios (impuestos y tasas) y las transferencias procedentes de otros niveles de gobierno (regional o estatal). El peso de las transferencias en España es del 70%, en Francia del 46 % y en Italia del 47%. 202

3.3.3 Competencias municipales A grandes rasgos, las competencias de los niveles municipales de los tres países son bastante similares, ya que éstos son por misión, las entidades básicas de la organización territorial del Estado y gestionan con autonomía los ingresos de sus contribuyentes. Se observa, especialmente en España, que hay un conjunto de competencias y servicios básicos, relacionados con la gestión urbana, que se prestan de forma similar a todos los municipios, sin embargo, a mayor población más competencias se ceden al nivel local.

4. Análisis comparativo de dimensiones de la Cooperación Descentralizada entre España, Francia e Italia Después de recorrer las principales características y diferencias entre la configuración del Estado, así como por la articulación y competencias de los gobiernos subestatales de España, Francia e Italia como principales actores de la cooperación descentralizada, abordaremos una serie de dimensiones relevantes que nos permitirán analizar el fenómeno de la cooperación descentralizada en estos tres países desde una lógica comparada.

España (8.114 municipios)

Francia (36.682 municipios)

Italia (8.101 municipios)

En todos los municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.

- Publicación y aplicación de leyes y reglamentos

- Servicios sociales

En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: Parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: Protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:

- Realización de la lista de jueces populares (tribunal de lo penal)

Transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente

4.1 Respecto a la definición de cooperación descentralizada Desde principios de la década de los noventa, la Unión Europea asumió la cooperación descentralizada como una modalidad relevante de su política de cooperación internacional, definiéndola como: “Nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos

- Organización de elecciones y censos

- Expedición de certificados de residencia

- Administración del territorio - Desarrollo económico - Servicios públicos - Urbanismo - Ambiente

- Legalización de firmas - Cultura - Autentificación de certificados y diplomas.

de vista sobre el desarrollo” (“Descentralized Cooperation: Objetives and Methods”, Comisión Europea, 1992). Esta definición se refuerza en el año 1998, con la adopción de un Reglamento del Consejo de la UE sobre la cooperación descentralizada13 donde se fortalece la idea de la implicación de los actores como característica fundamental de la cooperación descentralizada. Según este Reglamento, dichos actores se identifican con “poderes públicos locales (incluidos los municipales), organizaciones no gubernamentales, organizaciones de pueblos indígenas, agrupaciones locales de comerciantes y agrupaciones cívicas locales, cooperativas, sindica-

| Reglamento (CE) nº 1659/98 del Consejo, de 17 de julio de 1998, sobre la cooperación descentralizada

13

203

[

Tabla VIII | Competencias Municipales

Tabla VII | % del gasto total supramunicipal

k

Este Reglamento se prorroga y modifica con un nuevo Reglamento en el 200414, que introduce algunas modificaciones y precisiones en el texto básico. Especifica, en particular, que los protagonistas de la cooperación descentralizada no proceden solamente de los países en desarrollo sino también de la Comunidad Europea y añade otros tipos de organizaciones a la lista de socios. Tiene por objeto también favorecer la capacidad de diálogo de las sociedades civiles para que sean interlocutores válidos en el proceso democrático15. Durante la Presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea, Francia inició una reflexión sobre la Carta de la cooperación de apoyo a la gobernanza local, promoviendo la articulación entre todos los actores y este proceso se amplia a nivel europeo y en noviembre de 2008 se aprueba en el marco del Conseil Affaires Générales Relations Extérieures la Comunicación “Autoridades locales, actores del desarrollo”, como paso relevante dentro de lo que es el reconoci-

miento de los gobiernos subnacionales como actores estratégicos. Por tanto nos encontramos en un escenario en el que la Comisión Europea se encuentra a menudo mediando entre los intereses de las ONGDs y de las autoridades locales. Esta situación se reproduce en otras escalas y se puede ver reflejada en las diferencias interpretativas de la cooperación descentralizada en cada país. Si bien la definición brindada por la UE constituye un marco amplio de referencia teórico y práctico, en Italia, Francia y España existen diferentes interpretaciones y/o delimitaciones del concepto. Todas comparten, no obstante, un común denominador: la implicación de los actores en las iniciativas como elemento clave de la cooperación descentralizada. Pero a partir de ese denominador común se observa a primera vista que en el momento de definir a los actores (del norte y del sur) que lideran y protagonizan16 la ejecución de las iniciativas descentralizadas, surgen ciertas diferencias entre Francia, España e Italia, según se tome una concepción más amplia o más estricta de la definición de cooperación descentralizada. De acuerdo con la lectura que nos propone María del Huerto en la figura 2, agregamos que en Italia existe generalmente una interpretación en sentido amplio de la cooperación descentralizada, en la línea de la definición propuesta por la Unión Europea. Si bien en Italia es indiscutible el papel de los

| Reglamento (CE) No 625/2004 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 31 de marzo de 2004 15 | http://europa.eu/legislation_summaries/other/r12004_es.htm 16 | Este análisis se ha realizado a partir de la tabla elaborada por María del Huerto en el artículo “Introducción a la cooperación descentralizada” En “Curso Especialista en cooperación descentralizada” del Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL y Universitat Oberta de Catalunya (UOC). 14

204

Figura 2 | Diferente lectura según los actores Actores en el Norte

Actores en el Sur

Sentido amplio

Agentes e instituciones, sean públicas i privadas, del norte o del sur, que no forman parte de la Administración Central del Estado

Fórmula mixta

Poderes públicos locales

Sentido estricto

Administraciones públicas distintas del gobierno y de las instituciones. Sentido estricto centrales, con autonomía para tomar decisiones.

Poderes públicos locales

Tanto las autoridades locales como las instituciones de la sociedad civil

Poderes públicos locales

Figura 2: Extraída de Del Huerto (2007)

gobiernos subnacionales (locales y regionales) como actores fundamentales de la cooperación descentralizada, ésta también puede ser promovida por otros agentes del territorio (no públicos). En esta interpretación de cooperación descentralizada, los socios de la cooperación en los países del sur también pueden ser agentes públicos y/o privados. Además, en Italia, también se ven diferencias respecto a la amplitud de niveles de actores que incluye la cooperación descentralizada, ya que, además de incluir la cooperación que promueven los actores subnacionales también puede incluir otras iniciativas promovidas por los gobiernos nacionales o por organismos internacionales con y en favor de los gobiernos locales (cooperación descentralizada inducida). Algunos ejemplos son el programa PNUDART de Naciones Unidas o programas de la Unión Europea, como URBAL, ENPI, CIUDAD, etc.

En cambio en España y Francia prevalece una interpretación más estricta, ya que se entiende por cooperación descentralizada únicamente al tipo de cooperación liderada y/o promovida por los actores subestatales (cooperación descentralizada directa e indirecta), es decir, por aquellos que no forman parte del estado central: municipios/ciudades, áreas metropolitanas/aglomeraciones, provincias/departamentos, comunidades autónomas/regiones. En ambos países, la cooperación internacional se lleva a cabo a través de todos los niveles de gobierno, por lo cual los diferentes niveles subnacionales financian la cooperación descentralizada prácticamente a través de sus propios recursos. En esta interpretación de la cooperación descentralizada, la sociedad civil también tiene un papel importante, pero no como líder o promotor de las iniciativas de cooperación. Por ello en estos dos países se han afianzado particularmente términos como cooperación descentralizada pública (usado y 205

[

[

tos, organizaciones de agentes económicos y sociales, organizaciones (incluidas redes) locales que operen en el ámbito de la cooperación descentralizada e integración regionales, asociaciones de consumidores, organizaciones de mujeres y jóvenes, instituciones de enseñanza, culturales, de investigación y científicas, universidades, iglesias y asociaciones o comunidades religiosas, medios de comunicación y cualquier asociación no gubernamental y fundación independiente que pueda aportar su contribución al desarrollo” (Reglamento (CE) nº 1659/98).

v

Después de la segunda guerra mundial muchos municipios franceses y alemanes firmaron acuerdos de hermanamiento con un matiz amistoso para consolidar el proceso de paz de la posguerra. Es en ese período cuando empiezan también a aparecer iniciativas de cooperación transfronteriza surgidas “desde abajo”17, que aunque no serán reconocidas formalmente hasta 1980 a través del Convenio de Madrid 18, serán una semilla y acompañarán el proceso de integración europea. En la década de los 70 las autoridades locales y regionales francesas habían empezado a extender los tradicionales acuerdos de hermanamiento con municipios y territorios del sur y a desarrollar las primeras iniciativas de cooperación. Inicialmente estos hermanamientos estaban orientados a proporcionar ayudas a municipios sobretodo en la zona del Sahel africano. Con el tiempo, estos acuerdos evolucionaron hasta convertirse en colaboraciones mucho más estructuradas de “coopera-

Este origen de la cooperación descentralizada en Francia, ha determinado que dentro del paraguas de este tipo de cooperación actualmente no sólo se incluyan las iniciativas de cooperación al desarrollo con los países del sur, sino que se incluya también otras categorías de acciones entre colectividades territoriales como la cooperación transfronteriza, la cooperación interregional, la cooperación europea y los hermanamientos. Es decir, que a pesar de que la noción nace también en el contexto de la ayuda a países del sur, en las últimas décadas se ha ido imbricando progresivamente en la idea del desarrollo territorial, en el que se articulan los actores de los diferentes niveles (central, regional y local) y la proyección internacional de dichos territorios. La cooperación al desarrollo de los países del sur es un elemento más. Por lo tanto, en el caso francés, la frontera entre la cooperación descentralizada y la acción internacional de los gobiernos subnacionales ha sido histórica-

 4.2 Respecto al origen y evolución de la cooperación descentralizada

mente mucho menos nítida que en el caso de Italia y España. En Italia, a pesar de que en la década de los 60 existen algunas iniciativas aisladas de hermanamientos entre ciudades italianas y algún municipio de los países del sur, uno de los hitos más reconocidos en este ámbito se considera el acuerdo en 1973 del municipio de Reggio Emilia con el norte de Mozambique para el desarrollo y la gobernabilidad territorial de las zonas liberadas del FreLiMo (Frente de Libertação do Moçambique). En los años 80 los hermanamientos de solidaridad política proliferan, como por ejemplo con el apoyo a la causa Saharaui o a las revoluciones en Nicaragua y El Salvador. En esos años la sociedad civil italiana está muy bien organizada a nivel local (comités, cooperativas y ongs) y surgen muchas iniciativas solidarias desde la sociedad civil. Italia es un buen ejemplo de cómo la sociedad civil impulsa y motiva a las autoridades locales a implicarse en la solidaridad internacional. Después de la aprobación de la actual ley nacional sobre cooperación al desarrollo21, a partir de los años 90, casi todas las regiones deliberan una ley regional sobre cooperación internacional. En 1991 se crea el OICS (Observatorio Interregionale Cooperazione allo Sviluppo) como estructura común de las regiones en el ámbito de la cooperación descentralizada, convirtiéndose esta última, en un fenómeno más amplio y consistente. Cabe agregar que el desencadenante clave de la cooperación descentralizada en Italia fue la guerra en los Balcanes, la cual llevó a muchos municipios, provincias y regiones a promover iniciativas de emergencia, solidaridad, reconstrucción y cooperación en la zona22.

Probablemente el liderazgo inicial desempeñado por parte de la sociedad civil en Italia en el marco de las iniciativas de cooperación con los países del sur, ha determinado precisamente que la interpretación de la definición de cooperación descentralizada en función de los actores sea mucho más amplia, e incluya a los actores no estatales como actores promotores de esa cooperación. En España, todos estos procesos se dan mucho más tarde debido a la dictadura y tienen otros matices. Los primeros hermanamientos con municipios del sur aparecen a principios de los años 80 con la constitución de los primeros ayuntamientos democráticos. Estas primeras relaciones también se basan principalmente en la solidaridad política y la cooperación cultural principalmente con países como Nicaragua, Cuba, El Salvador, o los campamentos saharauis. En 1982, el Ayuntamiento de Madrid impulsa, de forma pionera, la creación de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI), en 1986 nace en Granada el Centro de Estudios Municipales y para la Coope­ración Internacional, así como el Fons Català23. Cabe destacar que la trayectoria de los gobiernos locales españoles en el ámbito internacional ha adoptado una dimensión muy relevante posicionándolos como actores claves de la paradiplomacia. No es por casualidad que en 2004, con la fusión de FMCU (Federación Mundial de Ciudades Unidas) y IULA (Internacional Union of Local Authorities) y la ulterior agregación de la red Metropolis, se decida colocar la sede de la recién nacida CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos) en Barcelona.

| Ley 49 del 1987 | Algunos datos se han extraído de: http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/italiano/ 23 | Organización formada por ayuntamientos catalanes y otras organizaciones municipalistas que destinan fondos que gestionan de forma conjunta para realizar acciones de cooperación al desarrollo. En 1995 se creó la confederación de fondos de cooperación http://www.confederacionfondos.org/es/la-confederacion, como marco de coordinación entre todos los fondos españoles. 21

| Las primeras iniciativas francesas de carácter transfronterizo fueron sobretodo en Alemania y Suiza. 18 | Convenio que otorga a las autoridades locales y regionales europeas a practicar la cooperación más allá de las fronteras 19 | Título IV de la ley de orientación n°92-125 del 6 de febrero de 1992 20 | Ley n° 2007-147 del 2 de febrero de 2007 17

206

22

207

[

[

De los tres países Francia es, sin lugar a dudas, el que posee una tradición y experiencia más extensa en el ámbito de la cooperación descentralizada y puede considerarse el país precursor de dicha cooperación.

ción institucional” directa entre municipios y territorios de diversas partes del mundo, centradas fundamentalmente en el traspaso e intercambio de competencias. En los años 90, el estado nacional francés empezó a interesarse por este tipo de iniciativas, creando en 199219 un marco legal para la actuación exterior de las colectividades territoriales que se perfecciona en el 200720. “Una de las particularidades del sistema francés es el alto grado de movilización política que existe alrededor de la cooperación descentralizada y, estrechamente vinculado a él, el complejo marco institucional creado para garantizar el diálogo entre las distintas partes implicadas” (Bossuyt, 2008).

estudiado especialmente por el Observatorio de la cooperación descentralizada UE-AL) o cooperación oficial descentralizada (Díaz, 2008), que hacen referencia a los actores públicos como principales promotores de la cooperación descentralizada, basándose en el principio de autonomía local.

g

En síntesis, vemos que, aunque los tres países iniciaron sus procesos de cooperación descentralizada situados en el marco de ayuda solidaria al tercer mundo de carácter asistencialista, ha habido una evolución en este sentido, hacia un paradigma más vinculado a la internacionalización económica y el desarrollo de los territorios. Según Jean Pierre Malé, la cooperación descentralizada actualmente se sitúa precisamente a caballo de estos dos paradigmas (Malé, 2008). Una manera de dibujar conceptualmente la “forma” de la cooperación descentralizada de cada uno de los tres países según la cercanía o nivel de influencia de cada uno de los paradigmas mencionados, y sin entrar en la dimensión cuantitativa, es con un triángulo, en cuyos extremos de la base se sitúan | http://cncd.diplomatie.gouv.fr

24

208

los dos paradigmas (asistencialismo versus internacionalización). Tal y como indica la figura 3, vemos que en Francia el centro de gravedad del triángulo de la cooperación descentralizada se sitúa más cerca de la internacionalización que del asistencialismo, aunque sin olvidar el fundamento solidario como componente subyacente de toda cooperación, ya que no hace una separación explícita entre los diferentes tipos de cooperación descentralizada. En Italia, la influencia de los dos paradigmas es similar, en el sentido de que coexisten ambos enfoques. Una prueba de ello es que actores clave como el OICS indican explícitamente en su misión que además de promover la cooperación descentralizada, también apoyan los procesos de internacionalización económica de los territorios. En cambio, España es el país donde todavía existe una orientación más asistencialista ya que mucha de la cooperación descentralizada a pesar de estar promovida por gobiernos locales se canaliza a través de las ONGD (cooperación descentralizada indirecta). De todas formas, se observa también que en los últimos años, los gobiernos autonómicos y algunos gobiernos locales han incorporado el elemento de la proyección exterior de los territorios como eje de su cooperación. 4.3 Respecto a los volúmenes asignados a la cooperación descentralizada (datos disponibles) Francia es el único de los tres países que publica, desde 2009, de forma periódica y sistemática los datos oficiales de cooperación descentralizada de las colectividades territoriales (regionales, departamentales y municipales) a través del portal de la Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD)24. Este portal, ofrece mucha información sobre la cooperación descentra-

[

[

Pero el hito reconocido que marca un antes y un después de la cooperación descentralizada española se remonta al conocido movimiento o campaña del 0’7% que tuvo su máxima expresión durante las protestas y acampadas masivas del año 1994. Este hito ha marcado la modalidad de hacer cooperación tanto de los gobiernos locales como de las ONGs españolas. Ante una discreta trayectoria anterior de los gobiernos subnacionales en la temática de la cooperación con los países del sur, en un solo año, en 1995, se produce un hecho histórico, único e insólito en la cooperación española: la cooperación descentralizada se incrementa en un solo año en un 176%, pasando de los 31,9 millones de euros del 94 a más de 88,1 millones de 1995 (Gómez-Gil, 2008). En España la cooperación descentralizada ha ido pues históricamente vinculada a los procesos locales y tiene un carácter municipalista. Los niveles autonómicos, que actualmente contribuyen de forma significativa a la cooperación descentralizada, se suman más tarde al proceso.

Figura 3 | Influencia de paradigmas en las concepciones de cooperación descentralizada de Francia, España e Italia. Cooperación descentralizada francesa

Cooperación descentralizada italiana

Cooperación descentralizada española

Asistencialismo

Internacionalización

Fuente : Elaboración propia

lizada, la acción exterior de las colectividades territoriales, las cofinanciaciones, instrumentos y métodos, recogida a través de una “Teledeclaration” (cuestionario en línea). Una de las herramientas más destacables que ofrece este portal es el “Atlas francés de la cooperación descentralizada” que tiene inventariada toda la información sobre las acciones de esa cooperación ejercida por las colectividades territoriales francesas en el mundo.

España e Italia no disponen de un sistema de datos exhaustivos sobre cooperación descentralizada de los gobiernos subnacionales. Los datos recogidos para este artículo, se han extraído de diferentes fuentes y estudios, que no siempre coinciden entre sí y ofrecen miradas parciales y heterogéneas. En Italia la motivación por crear una plataforma coordinada con todos los datos de coo209

r

En España, no existen muchos datos actuales sobre cooperación descentralizada y los que existen, no siempre son coherentes entre sí. El Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI), recoge datos generales sobre la Ayuda Oficial al desarrollo de los niveles subnacionales a través de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional. Pero son datos muy generales que no permiten ver la especificidad de las temáticas y prioridades de la cooperación descentralizada según los niveles administrativos. La FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias), sí ha hecho uno de los mayores esfuerzos por recopilar los principales datos de los proyectos liderados por municipios y provincias españolas. Lamentablemente los datos se recogen a través de cuestionarios que dependen de que sean rellenados por los municipios y provincias, por lo tanto no son exhaustivos y su calidad es heterogénea. Según Gómez-Gil sólo “habría datos de un 30% de las entidades locales mayores de 10.000 habitantes en el conjunto de España. A ello hay que añadir el dato, nada despreciable, de que en no pocas entidades locales el presupuesto de cooperación no se encuentra centralizado en una única partida, sino que se hace cooperación desde concejalías, partidas y

gastos tan diversos como contrapuestos” (Gomez-Gil, 2010). Según el DAC de la OECD, España junto con Alemania son los únicos países europeos en el que los gobiernos locales son una fuente verdaderamente importante de fondos para la cooperación al desarrollo (OECD, 2005). Por tanto, la necesidad general de tener datos detallados sobre los proyectos e iniciativas de cooperación descentralizada es un tema que sin lugar a dudas concierne a todos los países europeos. La propia Unión Europea lo considera también un tema prioritario y en el 2010, en el marco de los Open Days, lanza la propuesta desde el Comité de las Regiones de elaborar un “Atlas europeo de la cooperación descentralizada”que está en fase de elaboración26. Además, conviene resaltar las iniciativas y proyectos llevados a cabo en los últimos años para capitalizar el conocimiento y recoger datos en el ámbito de la cooperación descentralizada. En ese sentido cabe mencionar al Observatorio de la cooperación descentralizada UE-AL en su esfuerzo por sistematizar datos y conocimiento de la cooperación descentralizada en América Latina, y también a los proyectos que pretenden consolidar la cooperación en el Mediterráneo de Francia, España e Italia, a través de proyectos como Medgovernance27 o el LOCALNETcoop28, que también ha creado una plataforma-inventario que recoge los proyectos, redes y acuerdos de cooperación descentralizada en el Mediterráneo de los socios de la red Arco Latino.

FRANCIA29 En Francia, según los datos que proporciona el MAE en su página oficial sobre cooperación descentralizada, las co-financiaciones acordadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Europeos, en el marco de convocatorias de proyectos 2010 en el período del 2007 al 2009, llegaron hasta 12,5 millones de euros. En el 2008 hay un recorte importante pasando a 4,22 millones de euros en 2008 con un ligero aumento en el 2009 alcanzando la cifra de 4,5 millones de euros. Sin embargo, las financiaciones de las colectividades territoriales sobre sus fondos propios han seguido otra progresión, ya que los flujos destinados a la Ayuda Oficial al Desarrollo han aumentado en 2009 a 70 millones de euros (72 M€ en 2008, 62 M€ en 2007, 54 M€ en 2006, 50 M€ en 2005).

dinero destinan (casi 40 millones de euros), la cual ha aumentado de forma progresiva en los últimos 4 años. Entre los principales consejos regionales que destinan fondos a la cooperación descentralizada (sin olvidar la acepción amplia del concepto) cabe destacar la labor del Conseil régional d’Ile-de-France, del Conseil régional Rhône-Alpes y del Conseil régional de Provence Alpes-Côte d’Azur, entre otros. Las ciudades contribuyen con aproximadamente 16 millones de euros (entre las cuales destacan ciudades metropolitanas como París, Marsella o Lyon), seguidas de los consejos generales con aproximadamente 11 millones de euros, entre los cuales destacamos la actuación del Conseil General de l’Hérault y Conseil General de Bouches du Rhone. Las estructuras intercomunales tienen una contribución mucho menor (por debajo de los 5 millones de euros).

En el siguiente gráfico se ven las cifras de contribución a la Ayuda Oficial al Desarrollo de las colectividades territoriales francesas. Los consejos regionales son las instancias que más

Cabe agregar que, según el MAE francés, estos datos tienen que ser matizados, ya que muchas colectividades territoriales no han entregados sus datos, y en algunos casos los

Ayuda Oficial al Desarrollo de los gobiernos subnacionales franceses (2009)

Figura 4 |Ayuda oficial al desarrollo de los gobiernos subnacionales franceses (2009)

45,000,000 40,000,000 35,000,000 30,000,000 25,000,000 20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000,000 0

A continuación ofreceremos una síntesis de datos, extraídos a partir de diferentes fuentes, de las principales asignaciones de los distintos niveles subestatales a la cooperación descentralizada en los tres países.

| Upi-Tecla &CeSPI (2005) La cooperazione decentrata e le province italiane. 26 | Más información en: http://portal.cor.europa.eu/atlas/espanol/noticias/Paginas/PresentationoftheEuropeanAtlasofdecentralisedcooperation.aspx 27 | http://www.medgov.net

Consejos regionales

Ciudades

Estructuras Intercomunales

Extraída del Informe “Cooperation decentralisée et action exterieure des collectivités locales: état des lieux”, 2011

25

210

Consejos generales

| www.localnetcoop.eu | Datos oficiales del informe del 7 de marzo de 2011 del MAE francés

28 29

211

[

[

peración descentralizada existe desde hace años, y precisamente en este 2011, se ha vuelto a activar el proceso a través de la elaboración de un cuestionario, coordinando los esfuerzos entre la DGCS, el OICS, UPI-Tecla y ANCI para recolectar la información actualizada de los diferentes niveles de gobierno. El OICS tiene datos bastante actuales sobre la contribución de las regiones a la cooperación descentralizada (hasta el año 2009), sin embargo el estudio más reciente sobre el rol y datos de las provincias en la cooperación descentralizada se remonta al 200525.

j

ESPAÑA En España cabe relevar la tendencia de que, al menos hasta el 2007, la cooperación descentralizada, en términos agregados, había crecido de manera significativa, pasando de 287,97 millones de euros en 2003 a 512,1 en 2007 (Martínez y Sanahuja, 2009). Según el “Borrador del seguimiento del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) 2008” elaborado por la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (Seoane, 2009), la distribución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) entre los distintos niveles la administración fue como se refleja en la tabla IX En España la AOD prácticamente se dobló en cuatro años, pasando de un 0,24% del PIB en 2004 a un 0,45% en 2008. Como se refleja en la tabla, el mayor montante de la AOD, el 87% corresponde al gobierno cen-

tral y de ese total el Ministerio de Asuntos Exteriores gestiona un 50% y el Ministerio de Economía en torno al 30%. Según De la Iglesia-Caruncho (2011) a partir del 2005 se fijaron como objetivos prioritarios de la AOD española la reducción de la pobreza, la construcción de la paz y la promoción del desarrollo humano sostenible, a la vez que se produjo un explosivo aumento de la ayuda multilateral que pasó de 900 a 2.800 millones de euros. El cambio de enfoque se pone en evidencia con el tratamiento de los “créditos ligados” (el crédito concedido obliga al beneficiado a adquirir determinados bienes o servicios al donante) que pasan de ser el 10% de la AOD en el 2000 a ser sólo el 3,2% en 2007-08 y que incluso van a dejar de contabilizarse como AOD a partir de 2011. Si diferenciamos los datos entre la cooperación autonómica y la cooperación de los entes locales, Hombrados, afirma que la cooperación autonómica ha experimentado en los últimos años un crecimiento muy significativo y que éste se ha producido en detrimento de la cooperación local. En 1997 la AOD descentralizada se distribuía aproximadamente al 50% entre cooperación autonómica y cooperación local. Diez años más tarde, «la cooperación autonómica su-

pera el 73% de la cooperación descentralizada, al tiempo que la AOD local ha descendido a una cuarta parte de la cooperación descentralizada» (Hombrados, 2008: 21). Retomando las tablas elaboradas por Martínez y Sanahuja en su completo estudio “La agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación descentralizada de España”, podemos observar el claro incremento de la contribución tanto de Comunidades Autónomas y de Entes locales a la Ayuda Oficial al Desarrollo entre 2001 y 2007. Según los autores, la AOD desarrollada por las Comunidades Autónomas en los últimos años ha crecido de manera ininterrumpida, llegándose prácticamente a multiplicar por cuatro el monto total. Respecto a los datos de AOD desarrollados por los entes locales (diputaciones y municipios), ya hemos visto que según Gómez Gil “solo habría datos de un 30% de las entidades locales mayores de 10.000 habitantes en el conjunto de España.). De todas formas, cabe relevar que según los da-

tos recogidos por la FEMP en el año 2006, 227 entidades locales llevaron a cabo acción de cooperación internacional para el desarrollo, lo que significa que el 2,78% de las entidades locales del Estado español llevan a cabo acciones de cooperación para el desarrollo. Según la FEMP y de acuerdo con la información publicada en los Seguimientos del PACI para el período 2005-2007, el porcentaje de la cooperación de los Gobiernos Locales sobre el total de la AOD española ha evolucionado de la siguiente manera: 4,89% en 2005, 3,9% en 2006, 3,24% en 2007 y 3,12% en 2008. Si se emplea como referencia la AOD bilateral, la contribución de los Gobiernos Locales representa en 2008 el 4,47%. (FEMP, 2009). En este año 2011 tan marcado por la crisis, la mayoría de Comunidades Autónomas y Gobiernos locales han recortado de manera significativa las partidas destinadas a cooperación. Según datos que proporciona el Instituto Elcano a partir de entrevistas a personas relacionadas con la CONGDE, “la caída de los presupuestos de AOD de las CCAA en 2011 es “alarmante” registrando descensos de hasta el 64%, y arrojando una

[

[

gastos están infravalorados (por ejemplo los salarios del personal en misión). Partiendo de la estimación de que se destinan aproximadamente 115 millones de euros a las contrapartes, el MAE estima un global de 230 millones de euros gastados en el ámbito internacional por las colectividades territoriales, incluyendo la Ayuda Oficial al Desarrollo.

Figura 5 A |Ayuda oficial al desarrollo de las Comunidades Autónomas

Tabla IX | Presupuestado

%

Gastado en euros

% Gastado

Estado

4.701.264.593

86,92

4.138.718.944

88,03

Autonomías

564.340.696

9,76

464.709.158

82,35

Entes Locales

161.514.009

3,12

148.775.501

92,11

Universidades

10.885.407

0,20

9.488.634

87,17

Total

5.438.004.705

4.761.692.238

87,56

Extraída del Borrador del seguimiento del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI), 2008

212

213

t

[

Figura 6 |Financiaciones en dinero de las regiones (2006 y 2009)

Leyenda

2009.Datos Datosentregados entregadospor porla la Región Región 2009. 2009.Datos Datosestimados estimadospor porelelOICS OICS 2009. 2006.Datos Datosentregados entregadospor porla la Región Región 2006.

Gráficos elaborados por Martínez y Sanahuja a partir de los datos de Seguimiento PACI, 2008

variación media del -12,8% que se sumaría a las producidas en 2009 y 2010 de casi el 10%. En el caso de los ayuntamientos, si bien es más difícil ofrecer datos de conjunto, las mismas fuentes observan una tendencia similar que tendría su caso más llamativo en el Ayuntamiento de Madrid con una reducción del 100% de sus ayudas a Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD)” (Pérez, 2011).

junto, asciende prácticamente a 70 millones de euros anuales.

ITALIA30

En esta cifra se han considerado tanto las financiaciones de las iniciativas de cooperación directa (gobiernos subnacionales) e indirecta (contribuciones a los proyectos de las ONG), así como la parte de financiación regional de iniciativas concertadas y/o cofinanciadas con el Gobierno nacional, con la Comisión Europea o las Organizaciones internacionales.

Según afirma el OICS (Observatorio Interregionale di Cooperazione allo Sviluppo) en los últimos 20 años el aporte financiero de los gobiernos subnacionales a la cooperación internacional ha aumentado de forma progresiva. Como puede observarse en la Figura 6, la suma de las contribuciones a la cooperación descentralizada de las Regiones y Provincias autónomas italianas, en su con-

No se cuenta con datos actuales sobre la aportación financiera de las administraciones locales (Provincias y Municipios), pero según el OICS, se estima que sea entre un cuarto y un quinto de lo que aportan las Regiones. Precisamente para suplir esta carencia de datos del conjunto de la cooperación descentralizada en Italia, se está haciendo un gran esfuerzo de coordinación actualmente para obtenerlos.

| Datos proporcionados por el OICS (Observatorio Interregionale sulla Cooperazione allo sviluppo)

30

214

2006. 2006.Datos Datosestimados estimadospor porelelOICS OICS

Grafico elaborado por el OICS (Observatorio Interregionale Cooperazione allo Sviluppo), 2009

4.4 Respecto a las áreas geográficas y temas prioritarios en la cooperación descentralizada

FRANCIA Según los datos de 2009 que ofrece el Ministerio de Asuntos Exteriores francés, las zonas en las que las colectividades territoriales francesas llevaron a cabo el mayor número de acciones de cooperación descentralizada son (en orden): África francófona, China y el Sudeste asiático. Una presencia limitada pero creciente en América del Sur, algunas intervenciones en el África portuguesa y anglófona. Dentro de su concepción amplia de la cooperación descentralizada, también se consideran las iniciativas con los países europeos, entre ellos cabe destacar las iniciativas de cooperación con países de Europa central, como Polonia, Rumanía y Hungría, así como las cooperaciones transfronterizas o interregionales dentro de la Unión Europea y con los países vecinos.

Como se ve en la siguiente figura 7, en el 2009 las colectividades territoriales francesas, destinaron un 70% de la ayuda pública al desarrollo global a África.

[

Figura 5.B |Ayuda oficial al desarrollo de los Entes Locales

Gráfico extraído del Informe sobre cooperación descentralizada del Ministère des affaires étrangères et europeénnes 2010 De estos datos, cabe relevar que en 2009, las colectividades territoriales, especialmente los Consejos regionales, destinaron 5.675.672 € de ayuda pública a los principales países emergentes (Brasil, India, México, Argentina, Sudáfrica, China y Chile). Según la misma fuente, los principales temas en los cuales las administraciones territoriales francesas han llevado a cabo la mayor parte de iniciativas de cooperación descentralizada son: fortalecimiento institucional, promoción del desarrollo económico, desarrollo 215

y

ITALIA En Italia, la cooperación descentralizada se consolidó a partir del apoyo de las autoridades regionales y locales a los países de los Balcanes. De hecho en el 2001, se aprueba una ley nacional específica (ley n. 84 del 2001)31 que destinó 103 millones de euros a las acciones de cooperación descentralizada en los países balcánicos. Esta área geográfica sigue siendo prioritaria ya que siguen existiendo múltiples iniciativas de cooperación transfronteriza32, así como un elevado flujo de inmigración. La segunda área geográfica prioritaria es el Mediterráneo (Norte de África y Oriente Medio), especialmente Territorios Palestinos y Líbano. Cabe también relevar que en los últi-

mos años, ha crecido el interés de las Regiones italianas por América Latina y Caribe, especialmente por la existencia de vínculos históricos (migraciones italianas) y posibilidades de codesarrollo territorial. En la concepción amplia italiana de cooperación descentralizada indirecta llevada a cabo por ONGs, sí opera una lógica de solidaridad y existen muchos proyectos en África, multiplicándose en los últimos años en el Sahel y en la zona austral. Según datos proporcionados por el OICS, se identifican una serie de temas que caracterizan la cooperación descentralizada italiana. Entre ellos cabe destacar: • la promoción del fortalecimiento institucional y el “Buen Gobierno” • el apoyo para mejorar la gestión de servicios públicos para los ciudadanos en diferentes sectores (bienestar local, salud, educación, agua, energía, transportes, medio ambiente, residuos sólidos, etc.)

• el acompañamiento y fortalecimiento de posibles procesos de integración regional a partir de la experiencia adquirida por los gobiernos subnacionales a lo largo del proceso de integración europeo a partir de la cooperación transfronteriza. • promoción del desarrollo económico local a través de la experiencia adquirida por los territorios italianos en su propio desarrollo territorial. • apoyo en la gestión de los flujos migratorios en diferentes niveles. Tanto colaborando con las administraciones centrales de los países emisores, así como con iniciativas que apoyen a las poblaciones inmigrantes en el territorio italiano.

española, en coherencia con los lineamientos nacionales. Tal y como afirman los autores Martínez y Sanahuja, “la AOD de las Comunidades autónomas se caracteriza por una elevada dispersión sectorial, aunque con una tendencia a priorizar el área de las infraestructuras y servicios sociales, orientada hacia el fortalecimiento de las capacidades humanas. Los dos sectores más importantes para el conjunto de las Comunidades Autónomas dentro de esta área son «Salud» y «Educación», que en el año 2007 absorbieron casi el 40% de la AOD de las Comunidades autónomas” (Martínez y Sanahuja, 2010).

En España se hace una clara distinción, entre lo que son las acciones de cooperación descentralizada de las comunidades autónomas y las de los gobiernos locales.

Como puede comprobarse en la siguiente figura, la distribución geográfica de la cooperación descentralizada de los entes locales, se corresponde bastante con la de las Comunidades autónomas, si bien los primeros tienen muchas más iniciativas de cooperación en el Mediterráneo.

La siguiente figura muestra claramente cómo América Latina sigue siendo el destino prioritario de la cooperación descentralizada

Según la FEMP, desde el punto de vista sectorial, las actuaciones de los entes locales catalogables como cooperación al desarrollo

ESPAÑA

[

[

urbano y rural, desarrollo ambiental sostenible, intercambios e investigación, agua y saneamiento. Es importante mencionar el impacto que ha tenido la Ley Oudin de 2005, que permite a las colectividades locales consagrar hasta un 1% del presupuesto de sus servicios de agua y saneamiento a acciones de cooperación internacional.

Figura 7 | Cooperación Descentralizada francesa de los gobiernos subnacionales Figura 8 | Cooperación Descentralizada de las Comunidades Autónomas

36%

Gráfico extraído del Informe sobre cooperación descentralizada del Ministère des affaires étrangères et europeénnes 2010 31 | Consultar “Partenariati Territoriali Italia-Balcani: Valutazione strategica della cooperazione decentrata sostenuta dall’art. 7 della legge 84/01”, Linea Mae (2007) 32 | Ejemplo: el programa Seenet

216

Extraída del estudio de Martínez y Sanahuja (2010) a partir de los datos de la DG POLDE

217

u

[

Extraída del Informe FEMP 2008

suponen el 88,29% (se incluyen aquí acciones no identificadas), la Acción humanitaria representa el 5,76% y la Educación para el Desarrollo y la Sensibilización, el 5,96% (FEMP, 2008). Las principales temáticas son la promoción del fortalecimiento institucional, el apoyo en la mejora de servicios públicos, promoción del desarrollo económico local y temas de co-desarrollo, temas de los cuales los gobiernos locales tienen su mayor expertise, por ser los niveles más cercanos a la ciudadanía que se encuentran con la gestión del territorio. 4.5 Respecto a las lógicas de cooperación y desafíos de la gobernanza multinivel Después de haber revisado las características, origen y evolución del fenómeno, así como los datos descriptivos sobre la cooperación descentralizada de España, Francia e

Italia, finalizaremos el análisis con una breve reflexión sobre la dimensión de la gobernanza multinivel y las diferentes lógicas de cooperación que coexisten y se superponen en este ámbito de actuación. El debate sobre el papel de los gobiernos subnacionales de estos tres países en la cooperación descentralizada, además de su componente territorial y nacional que ya hemos visto en apartados anteriores, debería enmarcarse dentro de otro contexto más amplio: el proceso de integración y consolidación de la Unión Europea. Ante esa perspectiva, es importante tener en cuenta la multiplicidad de roles, en una óptica multiescalar, que los actores subnacionales de estos tres países desempeñan, entendiendo, a su vez, el hecho de que se hallan inmersos y deben lidiar con diferentes dinámicas de fuerzas. El modelo de la gobernanza multinivel se ha consolidado desde finales de los 90

33 | Para profundizar en las definiciones sobre tipos de gobernanza y su relación con la cooperación descentralizada, consultar el interesante artículo de Andrea Noferini “Desarrollo, cooperación descentralizada y gobernanza multinivel: consideraciones para la actualidad” Anuario 2009 del Observatorio Cooperación Descentralizada UE-AL

218

Precisamente, con la evolución en las últimas décadas de los modelos de cooperación internacional, este entramado de relaciones se ha vuelto más complejo y multidimensional. A la tradicional relación bidireccional entre las instituciones europeas y los Estados, se agrega un cúmulo de nuevas relaciones en las que existe un nuevo reparto y solapamiento de competencias entre un número muy elevado de actores públicos y privados. Por tanto vemos que dentro de la Unión Europea y en relación a sus países y territorios vecinos, también coexisten y se solapan diferentes lógicas de cooperación, lo cual ha hecho mucho más complejo el escenario relacional de la cooperación internacional de los actores subnacionales de los países europeos. Por ello, en términos de gobernanza, es muy diferente hablar de cooperación descentralizada con América Latina, que hablar de cooperación descentralizada con los países de la ribera sur del Mediterráneo o de los Balcanes.

Para abordar esta complejidad, cabe centrar la mirada en diferentes lugares y direcciones del sistema relacional, ya sea desde lo supranacional o desde lo local, lo cual nos permitirá ver diferentes aspectos del mismo ámbito y apuntar ciertos nudos críticos que todavía no se han resuelto. A partir de una mirada descendente (top-down), es importante señalar que con el diseño de la actual fase de programación 2007-2013, la Comisión Europea inició un nuevo planteamiento de las relaciones políticas y de la cooperación en el que se refleja la existencia de dos lógicas de cooperación: una interna (entre Estados miembro) y otra externa (con países terceros). • En una lógica de “cooperación interna”, nos encontramos con que la Política Regional Europea considera la cooperación territorial (transnacional, interregional y transfronteriza) como una de las prioridades de la Política de Cohesión (Objetivo 3). Los Fondos Estructurales, han permitido reforzar el papel de los gobiernos subnacionales en el diseño de estrategias de desarrollo territorial, promoviendo también experiencias de cooperación territorial entre gobiernos regionales y locales europeos34. Más tarde se agrega el concepto y debate sobre las Macroregiones35, como enfoque que contribuye al proceso de “europeización”. • Desde una lógica de “cooperación externa”, nos encontramos, a su vez, con la coexistencia de sublógicas que no siempre son consistentes y/o coherentes entre ellas: - En primer lugar, la cooperación relacionada con los países vecinos. La Unión Europea cuenta con diferentes tipos de veci-

| Por ejemplo a través del programa INTERREG, programa MED, etc. | http://www.interact-eu.net/macro_regional_strategies/macro_regional_strategies/283/3921

34 35

219

[

Figura 9 | Cooperación Descentralizada de los Entes Locales españoles

y, aunque todavía no exista excesiva literatura al respecto y sigan sin resolverse muchos de los desafíos para su articulación (tanto dentro de los Estados como a nivel supranacional), ello permite abordar la temática de la gobernanza33 desde una perspectiva sistémica y dinámica, que coloca el énfasis en la relación entre actores. Piattoni define la gobernanza multinivel como el “conjunto de acciones, entresijo de sistemas de coordinación y negociación entre organismos formalmente independientes pero funcionalmente dependientes que mantienen relaciones complejas y que, a través de la coordinación y negociación, siguen redefiniendo dichas relaciones” (Piattoni, 2009).

j

regionales). Se trata del concepto de cooperación descentralizada que hemos analizado en las páginas anteriores y que, más allá de sus especificidades en cada país, implica a todas aquellas acciones de cooperación al desarrollo llevadas a cabo por los gobiernos subnacionales del norte con los países del sur39.

- En segundo lugar, la incorporación por parte de la Unión Europea del enfoque de la cooperación descentralizada en su programación, por ejemplo a través de programas como: URBAL, Actores no estatales y autoridades locales en el desarrollo o CIUDAD. Vemos que detrás de cada uno de estos programas subyacen interpretaciones de la cooperación descentralizada y prioridades diferentes, lo cual queda especialmente patente en la variopinta diversidad de actores que pueden participar en cada uno de estos programas.

En Francia se denomina cooperación descentralizada a toda aquella cooperación que hacen los actores no centrales. El concepto incluye indistintamente a la cooperación territorial europea y a la cooperación de los gobiernos subnacionales con los países del sur. En Italia, aunque se le llama cooperación descentralizada únicamente a la que se lleva a cabo con los países del sur, cada vez existe más convergencia entre cooperación descentralizada y cooperación territorial europea, sobretodo porque el área donde más cooperación descentralizada se ha llevado a cabo son los Balcanes y el Mediterráneo, con la cual converge la política de vecindad y de preadhesión, con sus respectivos instrumentos (Ej. IPA, ENPI). En España, sin embargo, hay una clara separación entre la cooperación descentralizada, que se hace con actores del sur y casi nunca se relaciona con la coo-

Observando el mismo fenómeno con una mirada ascendente (bottom-up), nos encontramos con otra lógica de cooperación con su propia idiosincrasia y dinámica, que en muchas ocasiones, involucra exactamente a los mismos actores subnacionales (locales y

Toda esta complejidad se refleja en las diferencias que cada uno de los tres países analizados establece a la hora de separar las acciones enmarcadas dentro de las políticas de cooperación territorial europea y las acciones de cooperación al desarrollo llevadas a cabo por los gobiernos subnacionales del norte hacia los países del sur.

peración territorial europea. En el sentido de que se consideran áreas muy diferenciadas y con modalidades e instrumentos diferentes.

5. Valoración Final Este artículo ha pretendido ofrecer algunos elementos descriptivos y de reflexión para acercarnos a un ámbito muy amplio, a veces difícil de acotar, de carácter complejo, abierto y dinámico como es “la Cooperación Descentralizada” con mayúsculas, tomando como referencia y en una lógica comparada, a los tres países cuya trayectoria y dinamismo en este ámbito es especialmente reconocido a nivel internacional. Se trata de un ámbito en el que hay cabida y se solapan diferentes enfoques y concepciones de base, determinadas por un lado, por la historia y evolución política de cada uno de los países y por otro, por las dinámicas de carácter transnacional, supranacional y global, que afectan a los protagonistas territoriales de cada país.

A pesar de que la brecha entre discurso y práctica sigue siendo muy importante, la consolidación de la cooperación descentralizada, como enfoque complementario a la cooperación internacional clásica, irá de la mano con la maduración del proceso de paulatina autonomía y legitimación de los gobiernos subnacionales como actores del desarrollo. Por ello es necesario que estos “nuevos” actores sigan esforzándose en profundizar y sumarse al debate real en torno a la eficacia de la ayuda y al impacto que tiene o puede tener este tipo de cooperación. Cara al futuro será necesario seguir acercando lenguajes y lógicas de actuación y también recabar datos exhaustivos y equiparables entre los países tal como ya se está intentando hacer en muchos de ellos y en el propio Comité de las Regiones. Existe una necesidad imperante de “armonizar” hacia adentro (coordinando una realidad multiescalar y multidimensional) y hacia afuera (alineándose con la cultura política e institucional de los contextos de los socios de terceros países). Y para ello, el modelo de la gobernanza multinivel es, sin duda, una referencia fundamental.

36 | IPA (Instrumento de Preadhesión). Más información en: http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/enlargement/e50020_es.htm 37 | Más información sobre la Política Europea de Vecindad (PEV) en: http://ec.europa.eu/world/enp/policy_es.htm 38 | Detalles sobre el programa ENPI CBCMED en: http://www.enpicbcmed.eu/en/programme/ 39 | Desde una lectura de los actores: Francia, España e Italia coinciden en que las iniciativas de cooperación llevadas a cabo por gobiernos subnacionales del norte con los actores del sur son acciones de cooperación descentralizada. La diferencia radica únicamente en que Francia incluye en la definición además la cooperación entre actores subnacionales del norte, e Italia incluye en la definición también a los actores no estatales tanto del norte como del sur.

220

221

[

[

nos. Por un lado, los países en proceso de preadhesión a la Unión Europea y con los cuales prima una lógica de “integración” cuyo principal instrumento es IPA36, pero en el cual también existen componentes de cooperación. Por otro lado, los vecinos implicados en la PEV (Política Europea de Vecindad)37 con los cuales existe una lógica de “cooperación” relacionada con el Partenariado Euromediterráneo, y cuyo instrumento actual es ENPI (Sur y Este). Sin embargo, el debate en torno a la coexistencia de lógicas se vuelve aún más complejo, cuando observamos, por ejemplo, un programa como ENPI CBCMED38, en el cual se adopta una lógica de la cooperación territorial (interna) aplicada a la cooperación externa.

s

[

Aldecoa, F. y Keating, M. (2000) Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones.. Marcial Pons, Madrid . Appadurai, A. (2005) Modernity at Large: Cultural Dimension of Globalization. University of Minnesota Press. Baraldi, G. (2008) Panorama de la Cooperación Descentralizada italiana hacia América Latina y Caribe: el papel fundamental de las regiones. En Anuario de la Cooperación Descentralizada 2007, Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea- América Latina, Montevideo. Beck, U. (1998). ¿Qué es la globalización?: falacias del globalismo, respuestas a la globalización. Ediciones Paidós, Barcelona. Bosch, N. y Espasa, M. (2008) La hisenda dels governs locals supramunicipals a la Unió Europea (UE-15). Col-lecció Estudis, Sèrie Govern Local 5, Diputació de Barcelona 222

Bossuyt, J. (2007) Políticas e instrumentos de apoyo a la cooperación descentralizada por parte de los Estados Miembro de la Unión Europea: un análisis comparativo. En Anuario de la Cooperación Descentralizada 2007, Observatorio de la Cooperación Descentralizada U E- A L. Caciagli, M. (1993) Estado unitario y reformas autonómicas: La descentralización en Italia y Francia. En Descentralización política y consolidación democrática, op. cit. Comisión Europea (1992) Descentralized Cooperation. Objetives and Methods, Bruselas, 26 de noviembre de 1992. Cuervo, L. M. (2006) Globalización y Territorio. Serie Gestión Pública nº56 CEPAL, Santiago de Chile. Del Huerto, M. (2005) La cooperación descentralizada local: Aportes para la construcción de un marco de referencia conceptual en el espacio de las relaciones Unión Europea- Amé-

rica Latina. En Anuario de la Cooperación Descentralizada 2005, Observatorio de la Cooperación Descentralizada U E- A L, Del Huerto, M. (2007) Introducción a la cooperación descentralizada. En “Curso Especialista en cooperación descentralizada” del Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL y Universitat Oberta de Catalunya (UOC).

zada entre gobiernos locales de la Unión Europea y de Amé­rica Latina. Una perspectiva europea”. En Víctor Godínez Zúñiga y María del Huerto Romero (eds.) Tejiendo lazos entre territorios. La coopera­ción descentralizada local Unión Europea-Améri­ca Latina. Valparaíso: Municipalidad de Valparaí­so-Diputació de Barcelona-Comisión Europea.

Díaz Abraham, L. (2008) La cooperación oficial descentralizada: cambio y resistencia en las relaciones internacionales contemporáneas. Editorial Catarata, Madrid.

Gallardo, J.M. (2002) El enriquecimiento de la noción de Estado regional: el caso de Francia. En Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria. ISSN 0211-9560, Nº 64, 2002 , págs. 249-255.

FEMP (2009) La cooperación al desarrollo de los Gobiernos Locales (Informe 2008) Estudio realizado por: Área de Cooperación al Desarrollo Dirección de Internacional y Cooperación Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid.

Gómez Gil, C. (2010) Una visión panorámica de la cooperación descentralizada de las entidades locales: reflexiones sobre su papel y su futuro. En Plan Director de Cooperación al Desarrollo 2010-2013 del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz

Fernández de Losada, A. (2004). “Reflexio­nes sobre la cooperación descentrali-

Hombrados Martos, A. (2008) Coordinación entre el Gobierno central y las comuni223

[

Bibliografía

i

Ianni, V. (2004) La società civile nella cooperazione internazionale allo sviluppo. Approcci teorici e forme d’azione. L’Harmattan. Torino, Italia. Iglesia-Caruncho (2011) The politics and policy of Aid in Spain. IDS Research Summary 65. University of Sussex. Istituto Paralleli (2010) Estudio: Consolidación y Ampliación de la Red Arco Latino Lash, S. y Urry, J.(1998). Economías de signos y espacio: sobre el capitalismo de la posorganización. Amorrortú ediciones, Buenos Aires. Fundación Democracia y Gobierno Local (2011) Libro Verde, Los Gobiernos Locales intermedios en España: Diagnóstico y propuestas para reforzar el valor institucional de las diputaciones 224

provinciales y de los demás Gobiernos locales intermedios en el Estado autonómico. Barcelona.

OECD (2005) Aid extended by local and State Governments

Sassen, S. (2007). Una sociología de la globalización. Ediciones Katz, Buenos Aires.

MAE (2011) Coopération décentralisée et action extérieure des collectivités locales: état des lieux. Informe del 7 de marzo de 2011

Pérez, A. (2011) Crisis y debate en la cooperación descentralizada (ARI) ARI 98/2011 - 25/05/2011, Real Instituo Elcano.

Sen, A. (2007). Identidad y violencia: La ilusión del destino. Ediciones Katz, Buenos Aires.

Martinez, I. y Sanahuja, J.A. (2010) La agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación descentralizada de España. Documento de Trabajo nº 38, Fundación Carolina CeALCI, Madrid. Malé, J.P. (2008) Panorámica de las prácticas y tendencias actuales de la cooperación descentralizada pública, Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Barcelona. Noferini, A. (2009) Desarrollo, cooperación descentralizada y gobernanza multinivel: consideraciones para la actualidad, en Anuario de la Cooperación Descentralizada 2009, Observatorio de la Cooperación Descentralizada U E- A L,

Piattoni, S (2010), The theory of Multilevel Governance: Conceptual, Empirical and Normative Challenges, Oxford University Press.

Stocchiero, A. (2007) “I nodi dell’evoluzione della cooperazione decentrata italiana”, Working paper, CeSPI 37/2007, Sampa, Roma

PNUD (2000) Informe sobre Desarrollo Humano. Ediciones Mundi Prensa, Madrid, Barcelona y México.

http://www.ambafrance-es.org/france_ espagne/IMG/pdf/descentralizacion.pdf

Rojo Salgado, A. (2005) La experiencia del Estado regional. En Revista de Estudios Políticos (nueva época) , Núm. 127, pag. 233273, Madrid. Sassen, S. (2003). Contrageografías de la Globalización: Género y Ciudadanía en los circuitos transfronterizos. Ediciones Traficante de Sueños, Madrid.

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ http://www.gobiernolocal.org/imagenes/actualidad/Libro_Verde.pdf

225

[

[

dades autónomas: asignatura pendiente de la cooperación española. Fundación Alternativas, OPEX (Observatorio de Política Exterior Española), docu­mento de trabajo nº 20, Madrid.

x