Proyecto: “PROGRAMA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO CONTINUO DE LAS COMPETENCIAS Y CAPACIDADES PROFESIONALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL CONTROL FISCAL MEDIANTE LA FORMACIÓN, LA ASISTENCIA TÉCNICA Y OTRAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO”

Guía Metodológica:

GUÍA DE PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL

Documento elaborado por: Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico Con el apoyo técnico de: Doctor JAIME ENRIQUE ARREGOCÉS MONTERO

JAIME RAÚL ARDILA BARRERA Auditor General de la República Dirección del Proyecto: FREDY CÉSPEDES VILLA Director Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico

Bogotá D.C., Septiembre de 2012  

INTRODUCCIÓN El presupuesto público constituye el elemento rector de las finanzas públicas y en torno a él se ejecutan las políticas públicas, resumidas en la prestación eficiente de los servicios públicos, articulado con los planes de desarrollo, marco fiscal y de gastos de mediano plazo, plan financiero, de inversiones, indicativos y demás actividades de planificación de la organización estatal. Por tal motivo, la presupuestación debidamente planificada surge como el instrumento fundamental para hacer coincidir la asignación de recursos con las necesidades de la comunidad. En esencia, el Presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la población, de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía. La actividad presupuestaria del Estado en todos sus ordenes y niveles se expresa como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, dentro de un periodo de tiempo determinado, a fin de obtener resultados concretos, expresados en bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la población en general, pues el Presupuesto, más que una herramienta jurídicocontable es un instrumento de planificación y un componente importante de la política económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista coherencia entre la política fiscal contenida en el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento económico e inflación. Para el ejercicio del control fiscal, el Presupuesto constituye la base fundamental para evaluar la gestión institucional y del gobierno en general, pues a través del presupuesto se asignan los recursos más importantes con que cuentan las instituciones estatales para el cumplimiento de los objetivos que les han sido encomendados, y de su uso eficiente, eficaz, económico y equitativo, depende en gran medida el crecimiento económico y el logro de mayores y mejores condiciones de vida de la sociedad. En su aspecto operativo, el control fiscal al presupuesto se observa desde dos perspectivas, acordes con las formas de control encomendadas por la constitución y las leyes a los organismos de control: una primera instancia a través de la auditoria practicada a cada organismo en particular, bajo la modalidad del control micro, y de otra parte, a través del control macro, cuyo objetivo es observar el comportamiento de las finanzas públicas de manera agregada para establecer el grado de cumplimiento de objetivos macroeconómicos, sectoriales o de los diferentes componentes institucionales, en concordancia si se trata del Estado como un todo, la Nación o entidades territoriales. Vale señalar que la Constitución Política en su artículo 354 le atribuyó a las Contralorías, además del ejercicio propio del control de la gestión fiscal, la función de “llevar” la contabilidad presupuestal y rendirle informes al respectivo órganos de control político, lo cual le da una mayor magnitud a la labor fiscalizadora y compromete a los entes de control fiscal a desarrollar procesos de auditoria y de evaluación que le 2

permitan realizar un control eficiente y eficaz al gasto público y a sus fuentes de financiación, en representación de la sociedad en general. La Auditoría General de la República, consciente de la necesidad de dotar especialmente a las Contralorías territoriales de instrumentos jurídicos, teóricos y analíticos que fundamenten el ejercicio de la gestión fiscal en el orden subnacional, ha preparado esta guía de presupuesto público, con fines de socialización y capacitación a través de su plataforma virtual, que estamos seguro contribuirá a la realización de una mejor labor fiscalizadora en esta importante área de la administración territorial. El presente documento está compuesto por cinco unidades: en la primera se incluyen componentes temáticos tendiente a orientar a los lectores de manera general, sobre el papel del Presupuesto público como respuesta a las funciones económicas, sociales y ambientales que le competen al Estado, su entorno normativo a partir de la Constitución Política, Ley Orgánica del Presupuesto y los enfoques asociados a una efectiva planificación territorial; con la segunda unidad se pretende instruir y darle dimensión y destacar la observancia de los principios presupuestales durante todo el proceso presupuestal; en la tercera unidad se incluye de manera sistemática, los diferentes presupuestos del sector público, su composición estructural y conceptual, con el fin de poder analizar cada uno de sus componentes de ingresos (fuentes) y gastos (usos), como elementos fundamentales para analizar de manera objetiva el instrumento presupuestario; con la cuarta unidad se desarrollan las fases que se cumplen desde la formulación y aprobación del presupuesto público hasta su seguimiento y resultados, en concordancia con los ordenamientos legales. Finalmente, en una quinta unidad se describen y analizan los principales controles que las normas legales predican respecto al presupuesto público territorial.

3

SIGLAS BPIN CGR CONFIS CONPES CDP CEP CP DGPPN DNP EDS EICE EOP ESE ET GNC LOP MFMP MGMP MHCP OEC PAC PF PGET PGN PIB PD PDT POAI RDE RP SEM SIIF SPC SGP SGR SPNF VF VFE VFO

SIGNIFICADO Banco de Programas y Proyectos de Inversión Contraloría General de la República Consejo Superior de Política Fiscal Consejo Nacional de Política Económica y Social Certificado de Disponibilidad Presupuestal Corporación de Elección Popular Constitución Política Dirección General del Presupuesto Público Nacional Departamento Nacional de Planeación Entidades Descentralizadas por Servicio Empresa Industrial y Comercial del Estado Estatuto Orgánico del Presupuesto Empresas Sociales del Estado Entidad o Ente Territorial Gobierno Nacional Central Ley Orgánica del Presupuesto Marco Fiscal de Mediano Plazo Marco de Gasto de Mediano Plazo Ministerio de Hacienda y Crédito Público Operaciones Efectivas de Caja Programa Anual de Caja Mensualizado Plan Financiero Presupuesto General Entidad Territorial Presupuesto General de la Nación Producto Interno Bruto Plan de Desarrollo Plan de Desarrollo Territorial Programa Operativo Anual de Inversiones Rentas de Destinación Específica Registro Presupuestal Sociedad de Economía Mixta Sistema Integrado de Información Financiera Sector Público Consolidado Sistema General de Participaciones Sistema General de Regalías Sector Público No Financiero Vigencias Futuras Vigencias Fiscales Futuras Excepcionales Vigencias Fiscales Futuras Ordinarias

4

ÍNDICE GENERAL INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………

5

UNIDAD 1 NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA PLANIFICACIÓN ESTATAL 1.1

Origen y evolución del Presupuesto Público………………

1.2.

El papel del Estado como mecanismo de asignación de

11

Recursos……………………………………………………………..

11

1.3

Nociones y definición de Presupuesto………………………..

13

1.4

Presupuesto General del Sector Público……………………..

15

1.4.1

Nivel Nacional……………………………………………………....

16

1.4.1.1

Sector Central Nacional…………………………………………..

16

1.4.1.1.1.

Rama Legislativa…………………………………………………..

17

1.4.1.1.2

Rama Ejecutiva…………………………………………………….

17

1.4.1.1.3

Rama Judicial………………………………………………………

18

1.4.1.1.4

Órganos de Control………………………………………………

19

1.4.1.1.4.1

Contraloría General de la República…………………………..

19

1.4.1.1.4.2

Procuraduría General de la Nación…………………………..

20

1.4.1.1.4.3

Auditoria General de la República……………………………..

21

1.4.1.1.5

Organización Electoral…………………………………………..

22

1.4.1.2

Sector descentralizado nacional……………………………….

23

1.4.2

Las Entidades Territoriales……………………………………..

24

1.4.2.1

Nivel departamental………………………………………………

25

1.4.2.1.1

Sector central departamental……………………………………

26 5

1.4.2.1.2

Sector descentralizado departamental……………………….

26

1.4.2.2

Nivel local (distrital y municipal)………………………………..

26

1.3.2.2.1

Sector central distrital y municipal…………………………….

27

1.3.2.2.2.

Sector descentralizado distrital o municipal…………………

27

1.5

Sistema presupuestal y planificación…………………………

27

1.5.1

Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal……..

28

1.5.1.1

El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP……………………

28

1.5.1.2

Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI……………….

34

1.5.1.3

Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP…………………

36

1.5.1.4

El Plan de Desarrollo…………………………………………….

38

1.5.1.4.1

Planes de desarrollo en las entidades territoriales………..

39

1.5.1.4.1.1

Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo………..

40

UNIDAD 2 PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL 2.1

Planificación……………………………………………………….

44

2.2

Anualidad…………………………………………………………..

45

2.3

Universalidad………………………………………………………

47

2.4

Unidad de Caja……………………………………………………

48

2.5

Programación integral…………………………………………..

50

2.6

Especialización……………………………………………………

51

2.7

Inembargabilidad………………………………………………….

51

2.8

Coherencia Macroeconómica y Homeostasis Presupuestal

55

6

2.9

Principio de legalidad del gasto público………………………

56

2.10

Principio de unidad presupuestal………………………………

56

2.11

Principio de autonomía presupuestal………………………….

56

2.12

Principios presupuestales del Sistema General de Regalías

57

UNIDAD 3 CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 3.1

Concepto de Presupuesto Territorial…………………………..

60

3.2

Presupuesto Participativo………………………………………..

61

3.3

Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial

61

3.3.1

El presupuesto General Departamental………………………

62

3.3.2

Clasificación del Presupuesto General del Departamento..

63

3.3.2.1

Definición de los ingresos……………………………………….

64

3.3.2.1.1

Ingresos Corrientes………………………………………………

64

3.3.2.1.2

Recursos de Capital ……………………………………………...

67

3.3.2.1.3

Fondos especiales………………………………………………..

69

3.3.2.1.4

Ingresos de los Establecimientos Públicos………………….

69

3.3.3

Presupuesto General Distrital o Municipal……………………

69

3.3.3.1

Clasificación del Presupuesto Distrital o Municipal………...

70

3.3.3.1.1

Presupuesto de Ingresos………………………………………..

71

3.3.3.1.1.1

Ingresos Corrientes……………………………………………….

71

3.3.3.1.1.2

Recursos de Capital……………………………………………….

74

3.3.3.1.1.3

Ingresos propios de lo Establecimiento Públicos-EP del orden Distrital o Municipal………………………………………….. 76

3.3.3.1.2

Presupuesto de gastos……………………………………………

76 7

Gastos de Funcionamiento………………………………………

74

3.3.3.1.2.1.1 Gastos de personal………………………………………………..

74

3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales………………………………………………...

77

3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes………………………………………

80

3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital……………………………………….

84

3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercialización y producción…………………..

84

3.3.3.1.2.2

Servicio de la deuda pública……………………………………

84

3.3.3.1.2.3

Gastos de inversión……………………………………………..

85

3.3.3.1.2.1

UNIDAD 4 EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL 4.1

La programación y elaboración del presupuesto………….

86

4.2

Presentación del Proyecto de Presupuesto…………………

90

4.3

Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto Territorial…………………………………………………………..

92

4.4

Decreto de liquidación…………………………………………

94

4.5

Ejecución del Presupuesto……………………………………

95

4.5.1

Ejecución de ingresos…………………………………………

96

4.5.1.1

Registro del recaudo de los ingresos………………………

97

4.5.2

Ejecución presupuestal de gastos…………………………….

98

4.5.2.1

La afectación presupuestal……………………………………...

98

4.5.2.1.1

Proceso de afectación presupuestal…………………………

99

4.5.2.2

Constitución de reservas presupuestales y cuentas por

4.5.2.3

Pagar…………………………………………………………………

103

Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC……………….

106 8

4.5.2.4

Modificaciones presupuestales…………………………………

106

4.5.2.4.1

Adiciones presupuestales……………………………………….

107

4.5.2.4.2

Traslados Presupuestales……………………………………….

108

4.5.2.4.3

Reducciones y aplazamientos Presupuestales……………..

109

4.5.2.5

Registros de ejecución presupuestal de gastos…………….

110

4.5.2.6

Vigencias Futuras………………………………………………….

111

4.5.2.6.1

Antecedentes legales……………………………………………..

112

4.5.2.6.2

Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales..

113

4.5.2.6.3

Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales…………………………………………………………

114

4.5.2.6.4

Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias……………

115

4.5.2.6.5

Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre

4.5.2.7

Las Vigencias Futuras…………………………………………….

116

Seguimiento y Evaluación del Presupuesto…………………..

117

Unidad 5 CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 5.1

Control Político al presupuesto…………………………………

120

5.2

Control Disciplinario………………………………………………

122

5.3

Control Interno……………………………………………………..

124

5.3.1

Control de resultados y de gestión. ……………………………

124

5.3.2

Control técnico-jurídico……………………………………………

125

5.3.3

Control Económico-administrativo……………………………...

125

5.3.4

Control Fiscal………………………………………………………..

126 9

5.4.1

Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo………..

5.4.2

Control fiscal a los ingresos públicos…………………………... 130

5.5

Control ciudadano…………………………………………………… 131

128

ANEXOS

GUIA METODOLÓGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL………………………………………………………….

134

MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL.. 168

10

UNIDAD 1 NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA PLANIFICACIÓN ESTATAL 1.1 Origen y evolución del Presupuesto Público El propósito de presupuestar siempre ha existido en la mente humana, así lo demuestra el hecho de que civilizaciones antiguas hacían estimaciones para pronosticar los resultados de sus cosechas, con el objeto de prevenir los año de escasez. Los romanos estimaban la cantidad de botines que podrían obtener de los pueblos conquistados y los tributos que les podrían llegar a exigir. No obstante, solo hasta finales del siglo XVIII es cuando el presupuesto comenzó a utilizarse como una ayuda en la administración pública, al sostener el ministro de finanzas de Inglaterra al Parlamento, sus planes de gastos para el periodo fiscal siguiente, incluyendo un resumen de gastos del año anterior, y un programa de impuestos y recomendaciones. 1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignación de recursos La función principal del Estado en un sistema económico, consiste en proporcionar un marco regulatorio que defina las condiciones bajo las cuales opera la economía, la cual concentra tres grandes funciones: a) La de Estabilización: Mediante la aplicación de la política fiscal, monetaria y cambiaria, para mantener altos niveles de empleo, estabilidad de precios y cambiaria, para lograr un crecimiento económico sostenido y baja tasa de inflación. b) La de Redistribución: Consistente en ajustes adecuados de la distribución del ingreso y la riqueza, consultando lo que la sociedad interpreta como equitativa. c) La de Asignación: Comprende provisión de bienes sociales, o proceso mediante el cual se divide el uso de los recursos totales entre bienes privados y sociales, y se selecciona la mezcla de bienes sociales.

11

Gráfica 1. Función económica del Estado a través de la acción presupuestaria

Recursos Sociedad

Acción Presupuestaria del Estado

Gasto Público

Estabilización

Motor Crecimiento Económico

Redistribución

Reducción Desigualdad Social

Asignación

Provisión Bienes Sociales

Fuente: MHCP-Dirección General del Presupuesto Público

P

En su esencia, el Presupuesto antes que una herramienta jurídico-contable, docie constituye un instrumento de planificación y un componente importante de la política dad económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista coherencia entre el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica, y más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento e inflación. En la misión de propender por alcanzar y hacer sostenible el bienestar de la sociedad, una adecuada redistribución del ingreso y una eficiente asignación de recursos resultan fundamentales. Estos logros requieren como principales instrumentos la planificación y adecuadas técnicas de programación, que concluyen con la expresión financiera de corto plazo, esto es, el PRESUPUESTO. Mediante la Planeación Presupuestal se pretende, interpretar las necesidades más apremiantes, frente a recursos públicos escasos PLANEACIÓN Expresión de la acción estatal a través de la cual se establecen orientaciones, políticas y propósitos de corto, mediano y largo plazo, que buscan influir en el funcionamiento de la economía y en las estructuras y tendencias del desarrollo, para atender a sus obligaciones constitucionales y legales.

PLANEACIÓN ESTATAL

Diagnosticar o reconocer la problemática que afecta a la comunidad para formular soluciones

En esencia, todos los planes se deben elaborar recurriendo a técnicas específicas de programación y expresarse en presupuestos anuales (principio de anualidad), los cuales deberán constituir planes de corto plazo concordantes con el Plan de Desarrollo, donde se identifiquen los cometidos a satisfacer, necesidades 12

apremiantes de la comunidad durante el año de su vigencia y los recursos que los financiarán. Desde otro punto de vista, el presupuesto constituye una herramienta clave de la política pública de un país determinado, rector de las finanzas públicas e instrumento por excelencia de la ´política fiscal, pues no se podría realizar una política pública determinada, ni cumplir los objetivos y metas de desarrollo propuestos por el Estado a través de las entidades y organismos que lo conforman, si no se cuenta en última instancia con los recursos financieros que el Estado percibe, fundamentalmente, por medio de impuestos. 1.3 Nociones y definición de Presupuesto A medida que el Estado va ampliando sus actuaciones en lo social, político, económico y ambiental, el estudio del presupuesto adquiere cada vez más importancia, pues a través de él concurre un conjunto de organizaciones con funciones encomendadas a cada una de ellas. A diferencia de las finanzas privadas, el dueño tiene la discrecionalidad de decidir los instrumentos de gestión, en lo público el Estado tiene la potestad de imponer tributos y autorizar gastos en nombre de la colectividad, representado por el órgano legislativo, con base en lo que propone el Ejecutivo, a quien compete su gestión y ejecución. Etimológicamente el término PRESUPUESTO viene del latín PRE que significa antes, y SUPONERE, calcular, computar. La Asociación Internacional de Presupuesto Público – ASIP, lo define: “El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país”. Fritz Neumark, hacendista holandés, define el presupuesto como: ”El resumen sistemático, confeccionado en periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir gastos”. El Presupuesto se relaciona también con las previsiones anuales de ingresos y gastos de una organización, sea esta pública o privada. También se le señala como un instrumento de carácter financiero y económico, mediante el cual el Estado planea y programa los ingresos y los gastos para un periodo de tiempo determinado, en nuestro caso un año (principio de anualidad). El mecanismo presupuestal es instrumento para racionalizar la asignación de recursos públicos y se le atribuyen notables características para ejercer el control político del legislativo sobre el ejecutivo y también herramienta coordinada e indispensable para alcanzar los fines de la política económica. La expresión Presupuesto, asociada semánticamente a un cálculo anticipado, no genera por ello elementos de simplicidad, pues tanto las fuentes (ingresos), como sus usos (gastos), demandan rigor en su determinación para que quede expresado lo más cercano a las previsiones y poder realizar la menor cantidad posible de modificaciones durante su ejecución, pero que en todo caso debe mantener la 13

flexibilidad necesaria para responder con apremio a la satisfacción de necesidades no previstas inicialmente. Es decir, dado que se trata de un estimativo, es indispensable realizar durante su ejecución, una permanente evaluación y seguimiento sobre su comportamiento, tales como sobrestimaciones y subestimaciones, con el fin de poder realizar los ajustes necesarios para hacerlo concordante con la realidad o necesidades a satisfacer. Hoy día, para el caso de la Nación, el presupuesto debe elaborarse y ejecutarse de manera coherente con la política macroeconómica, pues no hay duda que a través de este se desarrollan los principales instrumentos de política fiscal por parte del gobierno, pues en él se concreta la actuación de los gobiernos en la búsqueda del bienestar de la comunidad. La actividad presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, en un período de tiempo, a fin de obtener unos resultados concretos (bienes y servicios) para la satisfacción de las necesidades públicas. Existe por tanto, interrelaciones entre presupuesto, acción estatal y organización social. Gráfica 2. Acción presupuestaria del Estado

SOCIEDAD/ESTADO

NECESIDAD PÚBLICA

PRODUCCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

PRESUPUESTO

RECURSOS ACCIONES TIEMPO

Fuente: Asociación Internacional de Presupuesto Público-ASIP

Dentro de las restricciones impuestas el sistema económico y político, las autoridades gubernamentales valoran las necesidades de los agentes económicos y buscan la forma más eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad económica, el Estado decide qué bienes producir, mediante qué métodos deberán producirse y cómo deben producirlos los distintos individuos. Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores productivos, sea posible lograr una mejor situación que la existente, de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnología disponible y la distribución de los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situación en la que la producción se encuentra organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la producción de los bienes dependerá de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales. 14

Lo anterior significa que la asignación óptima de los recursos se obtiene de las decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo económico adoptado por cada Nación. Por otro lado, el Presupuesto como instrumento financiero por excelencia, está llamado a permitir al Estado garantizar el cumplimiento de su función económica y asegurar la coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y servicios públicos. 1.4 Presupuesto General del Sector Público De acuerdo con el artículo 37 de la Ley 42 de 1993 (Ley orgánica del Control Fiscal): “El presupuesto general del sector público está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o Cuenta creados por ley o con autorización de ésta”. Gráfica 3. Presupuesto general del sector público

El Presupuesto General de la Nación-PGN a su vez está conformado por el Presupuesto Nacional más el presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden nacional. Gráfica 4. Presupuesto General de la Nación PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Presupuesto Nacional

Rama Legislativa, Judicial, Ministerio Público, CGR, Organización Electoral, Rama Ejecutiva (menos entidades Descentralizadas con personería Jurídica), Policía Nacional y Servicio de La Deuda.

Presupuesto Estapúblicos Nales nacionales

Establecimientos públicos del orden nacional

15

En materia financiera y presupuestal debemos considerar en primer lugar, que el sector público colombiano no financiero está integrado por tres niveles: El nacional, el regional y el local. Gráfica 5. Órdenes y Niveles del Estado Colombiano SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO ORDENES Y NIVELES

ORDENES

NACIONAL

DEPARTAMENTAL (REGIONAL)

MUNICIPAL Y DISTRITAL (LOCAL)

(

SECTOR CENTRAL

SECTOR CENTRAL

SECTOR CENTRAL

SECTOR DESCENTRALIZADO

SECTOR DESCENTRALIZADO

SECTOR DESCENTRALIZADO

NIVELES

En cada uno de los niveles se pueden identificar un sector central y un sector descentralizado. Cuando la Constitución Política se refiere a las entidades descentralizadas territorialmente hace referencia a los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas y las demás que se creen conforme a las normas constitucionales y legales (regiones, áreas metropolitanas, provincias, etc.); y el sector descentralizado hace referencia a las descentralizadas por servicio, lo cual trataremos más adelante. 1.4.1 Nivel Nacional Responsable de fijar los objetivos globales de desarrollo económico y social y de orientar con políticas a todos los entes territoriales. 1.4.1.1Sector Central Nacional Comprende los órganos de las tres ramas del poder público que han sido ubicados en este sector, como también otros autónomos e independientes para el cumplimiento de los fines del Estado, como los organismos de control y la organización electoral. 16

Estos organismos no cuentan con recursos propios, ya que en concordancia con el principio de Unidad de Caja, todos los recursos que recauden en cumplimiento de su objeto social deben enviarlos a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, conocida también como Tesorería General de la Nación. Esto conlleva a que no cuenten de manera particular con Presupuesto de Ingresos. 1.4.1.1.1. Rama Legislativa. Integrada por el Congreso de la República, que a su vez está integrado por el Sanado de la República y la Cámara de representantes, según el artículo 114 de la Constitución Política, al Congreso corresponde reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. Gráfica 6. Organigrama de la Rama Legislativa

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

SENADO DE LA REPÚBLICA

CÁMARA DE REPRESENTANTES

7 COMISIONES CONSTITUCIONALES

7 COMISIONES CONSTITUCIONALES

4 COMISIONES LEGALES

5 COMISIONES LEGALES

2 COMISIONES ESPECIALES

2 COMISIONES ESPECIALES

COMISIONES ACCIDENTALES

COMISIONES ACCIDENTALES

1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva Es la actividad del Estado que tiene por objeto la realización de los cometidos en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos y operaciones materiales. La función primordial de la Rama Ejecutiva consiste en hacer que las decisiones legislativas y judiciales se conviertan en hechos reales.

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La estructura y organización de la rama ejecutiva está establecida en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.Tiene un sector central y un sector descentralizado. El central está integrado por: la Presidencia de la República, Vicepresidencia de la República, los Consejos Superiores de la Administración, los Ministerios, los Departamentos administrativos, las Superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. Gráfica 7. Organigrama de la Rama Ejecutiva

Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano

Los organismos pertenecientes a esta esta Rama del poder público, junto con los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano, integran la administración pública. 1.4.1.1.3 Rama Judicial Le corresponde dirimir los conflictos derivados de la aplicación de las normas legales, a través de tres jurisdicciones principales: la común u ordinaria, la contencioso administrativa, la constitucional y las jurisdicciones especiales.

18

Gráfica 8. Organigrama de la Rama Judicial

Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano

1.4.1.1.4 Órganos de Control La Constitución Política hace referencia a estos organismos en el Título X – De los organismos de control, haciendo especial referencia a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, a los cuales se agrega la Auditoría General de la República. 1.4.1.1.4.1 Contraloría General de la República La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: "El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”

.

19

Gráfica 9. Organigrama del Control Fiscal

Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano

La Contraloría General de la República-CGR, es el máximo organismo de control fiscal del Estado. Además de la CGR existen contralorías departamentales, distritales y municipales, para ejercicio del control fiscal en su jurisdicción correspondiente. Al tenor del artículo 272 de la Constitución Política, en los municipios donde no existe contraloría tal función es ejercida por la contraloría departamental. 1.4.1.1.4.2 Procuraduría General de la Nación Es un organismo de control, encargado de velar por la aplicación de la ley y por los intereses generales de la sociedad, forma parte del denominado ministerio público, del cual forman parte también la Defensoría del Pueblo y los Personeros municipales.

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Gráfica 10. Organigrama de la Procuraduría General de la Nación

Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano

El artículo 118 de la Carta Constitucional contempla que “al Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones pública”. 1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la República. Es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, que le corresponde ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales. También puede ejercer control excepcional sobre las cuentas de las Contralorías distritales y municipales.

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Gráfica 11. Organigrama de la Auditoría General de la República

Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano

1.4.1.1.5 Organización Electoral. Tiene a su cargo las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas. Gráfica 12. Organigrama de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano

La OE está constituida por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y demás dependencias de la Organización electoral.

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1.4.1.2 Sector descentralizado nacional Está constituido por entidades a las cuales se les ha otorgado por la ley competencias y funciones de la administración, para ejercer una actividad especializada. Nos referimos entonces a uno de los tipos de descentralización: especializada o por servicio, dotadas de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Según la Ley 489 de 1998, el sector descentralizado por servicios del orden nacional, está constituido por las siguientes entidades: a) Los establecimientos públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; e) Los institutos científicos y tecnológicos; f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público1. Estas entidades adelantan en nombre del Estado diversas actividades: Industriales, comerciales, servicios públicos domiciliarios, servicios de salud, educación, transporte aéreo y terrestre, entre otros. Las entidades descentralizadas por servicios son creadas por la Ley o autorizadas por esta, algunas de ellas se rigen por normas del derecho público integralmente, como es el caso de los establecimientos públicos, mientras que otras por normas del derecho privado con excepciones de Ley, es decir, algunas de sus actuaciones deben acogerse a normas del derecho privado, situación esta a que se deben acoger las empresas industriales y comerciales del Estado en casos como la contratación administrativa al acogerse para algunos tipos de contrato al Estatuto de Contratación (Ley 80 de 1993) como norma de derecho público, y para otros casos al Código de Comercio como norma de derecho privado. La personería Jurídica de que están dotadas estas entidades es una habilidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, lo cual realiza a través de un representante legal que puede denominarse, Gerente, Director, Presidente, Rector, etc. Son muchos los aspectos que caracterizan a estas entidades, toda vez que se les encomienda el cumplimiento especializado de un determinado tipo de servicio público, por eso es muy importante que desde el punto de vista del control fiscal, antes de ejercer la correspondiente evaluación de la gestión fiscal, se tenga pleno 1

Ley 489 de 1998

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conocimiento respecto a su naturaleza jurídica, orden al que pertenece, características, objeto social del mismo y demás aspectos que la caracterizan, ya que en esta medida se pude determinar las normas que le son aplicables y los parámetros para evaluar su gestión fiscal. Desde el punto de vista financiero y presupuestal debemos decir que las entidades descentralizadas por servicio vienen a ser una inversión que hace el nivel central, que puede ser de carácter directo o indirecto, con el 100% de capital público o en otros casos un porcentaje, como es el caso de las sociedades de economía mixta. También pueden crearse entidades descentralizadas públicas en forma de sociedad, donde aportan la Nación, el departamento, el municipio, distrito u otra entidad pública descentralizada. Es importante tener en cuenta que las entidades descentralizadas por servicio son de distinto orden (nacional, distrital o municipal), algunas de ellas financian su objeto social con los recursos provenientes de sus operaciones o recursos propios, inclusive pueden llegar a generar excedentes financieros, pero otras no generan suficientes recursos para autofinanciarse, por lo que pueden llegar a recibir a manera de transferencia recursos del nivel central al que pertenecen o recurrir al endeudamiento. Los entes descentralizados por servicios, a diferencia de los organismos del nivel central, si cuentan con presupuesto de ingresos, el cual está constituido por los recursos propios y por los aportes que a manera de transferencia reciben del nivel central; sin embargo pueden llegar a financiarse autónomamente. Nuestro tema es Presupuestal, por tanto no ampliamos elementos particulares de cada una de estas entidades, lo que puede ser tema de otra guía, no obstante en el contenido integral de este módulo continuaremos tratando aspectos relacionados con estos. 1.4.2 Las Entidades Territoriales La Constitución Política en su Título XI hace referencia a la Organización Territorial y señala en el artículo 286, que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. También que la ley le podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan.

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Gráfica 13. Organigrama de la organización territorial

Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano

Según el artículo 287 de la Carta Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. Gráfica 14. Autonomía de las entidades territoriales

1.4.2.1

Nivel departamental

Corresponde a este nivel definir la planeación y promoción del desarrollo económico y social de su territorio, ejerciendo funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los municipios de prestación de los servicios que determinen la constitución y las leyes. La 617 de 2000, en su artículo 1º, se refiere a “CATEGORIZACIÓN PRESUPUESTAL DE LOS DEPARTAMENTOS” y señala que teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos 25

corrientes de libre destinación se establecen las categoría especial, primera, segunda, tercera y cuarta. 1.4.2.1.1 Sector central departamental La ley 489 de 1998, en su artículo 39 señala que las gobernaciones, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración departamental, los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley y las ordenanzas. El artículo 299 de la C.P, establece la existencia en cada departamento de una Corporación de Elección Popular-CEP encargada de ejercer el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho y directores de institutos descentralizados, que se denominará Asamblea departamental, cuyas funciones están consagradas en el artículo 300 de la Carta Constitucional. En esencia, la gobernación, las secretarias del despacho, los departamentos administrativos, la asamblea departamental y la contraloría departamental, son los órganos del sector central departamental. 1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental De manera similar al orden nacional, las entidades descentralizadas por servicios del orden departamental están constituidas por: los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las ESE, y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; los institutos científicos y tecnológicos; las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; las demás entidades administrativas departamentales con personería jurídica que se creen, organicen o autoricen conforme a las normas legales. 1.4.2.2

Nivel local (distrital y municipal)

La Carta Política considera el municipio como la “entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado”, y que como tal le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, el mejoramiento social y cultural de los habitantes, y las demás funciones que se le asignen. De otra parte, consagra la existencia de entidades territoriales del orden local sometida a régimen especial respecto a los municipios comunes, que les da el nombre de distrito, como son los casos del Distrito Capital de Bogotá, el Cultural de Cartagena de Indias, el Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Cultual e Histórico de Santa Marta y recientemente el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura.

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La Ley 617 de 2000, ARTICULO 6o. hace referencia a la “CATEGORIZACIÓN DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS”, y señala que los distritos y municipios se clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación en categoría especial y de la primera hasta la sexta. El Congreso de la República expidió Ley 1551 DE 2012, con el objeto modernizar la normativa relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la ley, como instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones. Dicha Ley modifica y adiciona aspectos del régimen municipal contenidos especialmente en la Ley 136 de 1994, y se dan nuevos lineamientos en materia de competencias, categorización, requisitos para la creación de nuevos municipios, participación comunitaria, entre otros aspectos. 1.4.2.2.1 Sector central distrital y municipal De manera similar al orden nacional y departamental, el sector central distrital y municipal está conformado por el Concejo Municipal, la Alcaldía, las Secretarías y Departamentos Administrativos, Tesorería, la Contraloría y la Personería. 1.4.2.2.2 Sector descentralizado distrital o municipal Similar al orden nacional y departamental, las entidades descentralizadas por servicios del orden distrital y municipal, está constituido por: los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; los institutos científicos y tecnológicos; las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; las demás entidades administrativas distritales o municipales con personería jurídica que creen, organicen o autoricen conforme a las normas legales. 1.5 Sistema presupuestal y planificación El presupuesto no es un instrumento financiero aislado, pues junto con el concurren otros elementos con información financiera y proyecciones históricas de corto, mediano y largo plazo que fundamentan la presupuestación, lo cual se conoce con el nombre de “Sistema Presupuestal”.

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Gráfica 15. Componente de la Planificación

COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN Políticas y orientación de acciones

PLAN DE DESARROLLO

Carácter operativo con acciones a corto y mediano plazo

Marco Fiscal de Mediano PlazoMFMP, Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, Plan Anual de Inversiones, Plan Financiero, Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP, Presupuesto Anual, PAC

El proceso de planificación cuenta en síntesis, con dos tipos de instrumentos, unos de orientación de políticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y otros de carácter operativo, que conlleva acciones de corto plazo, como son el Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP, el Plan Financiero, el Marco de Gastos de Mediano Plazo-, el Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, el Presupuesto Anual y el Programa Anual de Caja-PAC. 1.5.1 Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal. Según el artículo 2º. del Decreto 4730 de 2005, son objetivos del SP: “ el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia”. Este mismo Decreto señala que: “El Sistema Presupuestal está constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo; el Presupuesto Anual de la Nación y el Plan Operativo Anual de Inversiones. Veamos en qué consiste cada uno de ellos, dándole un enfoque hacia lo territorial: 1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP Con la expedición de la Ley 819 de 2003 y con el objetivo de promover la responsabilidad en las finanzas territoriales, estableció el Marco Fiscal de Mediano 28

Plazo - MFMP, como un instrumento de referencia con perspectiva de diez años para la toma de decisiones fiscales en la elaboración de los presupuestos anuales. Las entidades territoriales-E.T deben presentar a la CEP (Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal) al mismo tiempo que se presenta el proyecto de presupuesto, el MFMP, que es un instrumento de referencia con perspectiva de diez (10) años para la toma de decisiones fiscales. El MFMP, como Instrumento referencial presenta la tendencia futura de las finanzas de la entidad territorial, determina montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal y cumple entre otros los siguientes propósitos: o Ser una referencia general y un instrumento informativo de la situación de las finanzas de la ET. o Elaborar la proyección técnica de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 años. o Promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo sin involucrar las condiciones políticas que afectan la gestión territorial. o Sustentar el desarrollo de la actividad del gobierno territorial, en el logro de sus objetivos de política. Según el artículo 5º de la Ley 819 de 2003, dicho Marco debe contener como mínimo: o o o o o o o o o

El Plan Financiero-PF. Metas de superávit primario. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. Acciones y medidas especificas para el cumplimiento de las metas, con los cronogramas de ejecución. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes. Costo fiscal de los proyectos de acuerdo u ordenanza sancionados en la vigencia fiscal anterior. Indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto

a. El plan financiero: El Plan Financiero-PF de la entidad territorial es un programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de financiamiento. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público departamental, distrital o municipal, que tiene como base las operaciones efectivas, en consideración a las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja-PAC. 29

Al definirse las metas máximas de pagos a efectuarse durante una vigencia fiscal, el PF sirve de base para elaborar el MFMP, el presupuesto en cada vigencia y el POAI. De esa manera se constituye en un elemento fundamental del sistema presupuestal. Para su elaboración se recomienda seguir los siguientes pasos: Elaborar un diagnóstico de la situación fiscal del ente territorial y sus entidades descentralizadas por servicio. Hacer un pronóstico de los gastos a realizar, los ingresos a recaudar, el cálculo del déficit y su financiación. Fijar metas financieras, determinando los objetivos y metas que se requieren alcanzar en materia financiera y asignar recursos de acuerdo con estas metas. El proceso de aprobación del PF debe estar reglamentado en el Estatuto de Presupuesto Territorial, elaborado en concordancia con la Ley Orgánica del Presupuesto. La responsabilidad de elaboración del PF recae en la Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces, en coordinación con Planeación. Una vez elaborado pasa al Consejo de Gobierno o al Consejo Municipal, Distrital o Departamental de Política Económica y Social- CONPES o quien haga sus veces, dará su visto bueno. Posteriormente debe someterse a consideración del Comité de Hacienda o al Consejo de Política Fiscal-CONFIS del ente territorial, órgano que bajo la dirección del mandatario seccional o local, y en concordancia con el artículo 26 del Decreto 111 de 1996, tiene la competencia de aprobar, modificar y evaluar el PF, como también, ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. b. Metas de superávit primario: Para la determinación del superávit primario los departamentos, distritos y municipios de categoría especial, primera y segunda están en la obligación de establecer su meta de Superávit Primario, utilizando los datos que tenga la E.T proyectados como ingresos corrientes, recursos de capital, gastos de funcionamiento e inversión, dentro del proyecto de presupuesto correspondiente. Cada año el Gobierno territorial determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su cálculo se realiza a partir de la ejecución presupuestal de la siguiente forma: SP = IC + RC - GF - GI IC = Ingresos Corrientes RC = Recursos de Capital (Descontando recursos del crédito, Privatizaciones y Capitalizaciones) 30

GF = Gastos de Funcionamiento GI = Gastos de Inversión GI (incluidos los gastos de inversión que se van a efectuar en esa vigencia que tengan autorización de vigencias futuras) SP = Superávit Primario Se entiende que la deuda es sostenible si el Superávit Primario es mayor o igual al servicio de la deuda (Amortizaciones + Intereses) de todos los créditos vigentes en la respectiva vigencia fiscal. Superávit Primario > = Servicio de la Deuda (Deuda Sostenible) Indicadores: 1. Superávit Primario / Intereses >= 100% 2. Intereses / Ahorro operacional