GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS AGUAS TRANSFRONTERIZAS ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS EL CASO DEL RÍO BRAVO/ RÍO GRANDE Recomendaciones para la implementación de políticas públicas en el mediano y largo plazos

Un informe del Consejo Binacional México-Estados Unidos Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) Center for Strategic and International Studies (CSIS) Universidad de Texas en Austin Enero de 2003

Crédito de la foto de cubierta Gota cayendo en el agua © L. Clarke/CORBIS

Catalogación de la Biblioteca del Congreso Información CIP disponible a petición del interesado.

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Índice

Miembros del Consejo Binacional México-Estados Unidos…………………………i Prefacio……………………………………………………………………………….iii Agradecimientos……………………………………………………………………...iv Introducción…………………………………………………………………………..1 Marco jurídico binacional…………………………………………………………….4 Primeros pasos………………………………………………………………………..6 Estructuras institucionales para la ordenación del agua………………………………9 México………………………………………………………………………...9 Estados Unidos………………………………………………………………..11 Mecanismos binacionales……………………………………………………..11 Preocupaciones ecológicas…………………………………………………………...15 Uso y reparto sostenibles del agua……………………………………………………15 Conclusión…………………………………………………………………………….20 Lista de participantes………………………………………………………………….21

MIEMBROS DEL CONSEJO BINACIONAL MÉXICOESTADOS UNIDOS Anne Armstrong Presidente, Comité Ejecutivo CSIS Bernard Aronson Socio Gerente Acon Investments, LLC Wayne Berman Presidente Berman Enterprises Stephen Burrows Funcionario Ejecutivo Principal Anheuser-Busch International Mike DeWine (R-Ohio) Senado de EE.UU. Jorge Domínguez Profesor y Director Weatherhead Center for International Affairs Harvard University David Dreier (R-Calif) Casa de Representantes de EE.UU. Christopher Galvin Funcionario Ejecutivo Principal Motorola, Inc. Carlos Guzmán Presidente Hewlett-Packard de México Enrique Jackson Líder del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el Senado de México James R. Jones Copresidente Manatt, Jones Global Strategies

Gen. Barry McCaffrey (USA Ret.) Presidente B.R. McCaffrey & Associates Thomas “Mack” McLarty Vicepresidente Kissinger McLarty Associates Leo Mullin Presidente & Funcionario Ejecutivo Principal Delta Airlines Francisco Molina Oficial Mayor Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) Brian O´Neill Presidente, América Latina J.P. Morgan Ed Pastor (D-Ariz) Casa de Representantes de EE.UU. Jesús F. Reyes-Heroles Ex Secretario de Energía & Embajador de México en EE.UU. (1997-2000) Alfonso Romo Presidente de la Junta & Funcionario Ejecutivo Principal Savia, S.A. de C.V. Andrés Rozental Presidente Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales Federico Sada Presidente & Funcionario Ejecutivo Principal Grupo Vitro

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Alfonso Sánchez Anaya (PRD) Gobernador del Estado de Tlaxcala México Fernando Senderos Presidente de la Junta Directiva Grupo Desc Jaime Serra Puche Asociado Gerente Serra & Associates International José Miguel Vivanco Director Ejecutivo de la División para las Americas Human Rights Watch Paul Volcker Ex presidente de la Reserva Federal de EE.UU. Sydney Weintraub Cátedra de Economía Política William E. Simon CSIS

William Glade Profesor de Economía y Director The Mexican Center University of Texas, Austin Armand Peschard-Sverdrup Director, Proyecto México CSIS Chandler Stolp Profesor LBJ School of Public Affairs University of Texas, Austin Meghan E. Bishop Asistente de investigación Proyecto México CSIS Sara R. Rioff Asistente de investigación Proyecto México CSIS

Lorenzo Zambrano Presidente y Ejecutivo Principal CEMEX Al Zapanta Presidente y Ejecutivo Principal Cámara de Comercio México-EE.UU. COPATROCINADORES INSTITUCIONALES M. Delal Baer Asesor Superior, Programa de las Américas CSIS Rafael Fernández de Castro Jefe del Departamento de Estudios Internacionales Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)

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Prefacio Los miembros del Consejo Binacional México-Estados Unidos se complacen en presentar esta lista de ideas de política pública para el presidente Vicente Fox y el presidente George W. Bush y los Congresos de México y Estados Unidos. El Consejo optó por no buscar el consenso en principio, por reconocer que muchas veces se sacrifica la osadía en la búsqueda de Consenso. Así, las ideas contenidas en este informe no necesariamente tienen el apoyo de todos los miembros del Consejo y no pueden atribuirse a ningún miembro en específico. Más bien, el Consejo ha decidido presentar una gama amplia de opciones de política pública, dejando la tarea de desarrollar el consenso a los dos nuevos gobiernos. Aunque no todos los miembros del Consejo estuvieron de acuerdo con todas las ideas contenidas en el informe, todos concurrieron en que estas propuestas merecen consideración. Las recomendaciones contenidas en este informe son el producto de un esfuerzo deliberativo de seis meses de duración patrocinado por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) en México, el Center for Strategic International Studies (CSIS) y la Universidad de Texas en Austin en Estados Unidos. Se celebró una reunión de trabajo en la que especialistas, académicos, funcionarios en activo y personas interesadas de ambos países se reunieron para compartir sus experiencias e ideas. Las recomendaciones que se generaron en la sesión de trabajo se presentaron entonces a los miembros del Consejo para su evaluación, aprobación y contribuciones sustanciales adicionales. Este informe no pretende ser exhaustivo. El Consejo tiene la intención de seguir contribuyendo al debate sobre políticas públicas en años venideros. Es esperanza del Consejo que sus miembros sirvan de embajadores de buena voluntad permanentes e informales, y de puntos de comunicación entre nuestros dos países. Se envió un borrador preliminar de este informe a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) de México y al Departamento de Estado de Estados Unidos en preparación para la reunión del más alto nivel de la Comisión Binacional MéxicoEstados Unidos que se celebró en la Ciudad de México los días 25 y 26 de noviembre de 2002. El Consejo se esforzó por brindar a ambos gobiernos la oportunidad de avanzar en algunas de las recomendaciones que se presentan en el informe.

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Agradecimientos Este informe es el resultado de la colaboración de una gran cantidad de personas e instituciones. En particular, las instituciones copatrocinadoras del Consejo Binacional México-Estados Unidos agradecen a los miembros del Consejo Binacional MéxicoEstados Unidos por sus contribuciones sustantivas para la elaboración de este informe y, sobre todo, por la fortaleza de su compromiso y dedicación a las relaciones entre México y Estados Unidos. Quisiéramos también agradecer a los muchos expertos, funcionarios y personas interesadas de México y Estados Unidos que participaron en la reunión del grupo de trabajo celebrada en junio de 2002 en Austin, Texas, y compartieron generosamente su tiempo e ideas sobre el tema del ordenamiento binacional del agua. En este sentido, quisiéramos agradecer especialmente a William Nitze, presidente del Grupo Gemstar y especialista adjunto del CSIS; Mary Kelly, entonces miembro del Texas Center for Policy Studies y ahora abogada principal y directora de programas de U.S.-Mexico Border Initiatives at Environmental Defense; José Enrique Castillo Ibarra, gerente regional del río Bravo en la Comisión Nacional del Agua (CNA), y a Carlos Rubenstein, del plan rector de las aguas del río Grande. Su invaluable experiencia contribuyó enormemente al producto final. Nuestro agradecimiento va también a David Eaton, titular de la cátedra Bess Harris Jones Centennial of Natural Resource Policy Studies de la Lyndon B. Johnson School of Public Affairs de la Universidad de Texas en Austin, por haber organizado y permitido amablemente que nuestra reunión del grupo de trabajo siguiera a su ejercicio interactivo de dos días de duración sobre temas transfronterizos del agua. El disponer estas dos reuniones complementarias una a continuación de la otra nos permitió convocar a un mayor número de agentes clave de ambos lados de la frontera. La Lower Colorado River Authority tuvo la amabilidad de permitir que nos reuniéramos en su pintoresco Centro de Conferencias Riverside en Bastrop, Texas. Diane Tate, asistente de investigación de la LBJ School of Public Affairs de la Universidad de Texas, ayudó enormemente al asumir el papel de vínculo entre Washington D. C. y Texas y de revisora experimentada de los borradores iniciales de este informe. La redacción de este informe ha sido verdaderamente un esfuerzo compartido por el director del Proyecto México del CSIS, Armand Peschard-Sverdrup, y la asistente de investigación Meghan Bishop. Deseamos también expresar nuestro agradecimiento a la pasante del Proyecto México en el verano de 2002, Kate Fitzpatrick, por su labor en la organización de la reunión del grupo de trabajo, por garantizar el registro completo del debate de la mesa redonda, y por transcribirla en el texto que constituye la columna dorsal de este informe. Por último, quisiéramos agradecer a Bita Lanys por su edición experta y las incontables sugerencias de estilo que mejoraron enormemente la legibilidad de las recomendaciones aquí presentadas. En México, queremos agradecer a Érika Ruíz Sandoval y a Georgina Barquet del Departamento de Estudios Internacionales del ITAM por su valiosa colaboración en la traducción, cuidado editorial y corrección, respectivamente, de este informe en su versión en español y a los departamentos de Promoción- en especial a Verónica Isunzae Impresión del ITAM por el diseño de portada y elaboración física de este documento. iv

Por último, el ITAM agradece a la Fundación William and Flora Hewlett su generoso y continuo apoyo para su participación en este esfuerzo colectivo de instituciones académicas mexicanas y estadounidenses. Por su parte, el CSIS agradece a la Fundación Smith Richardson el apoyo financiero para este esfuerzo y su dedicación al mejoramiento de las relaciones entre México y Estados Unidos.

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Introducción Aunque la muy divulgada controversia entre México y Estados Unidos por motivo del agua ha centrado la atención de ambos países en el tema, la necesidad de analizar en forma integral el problema de la escasez y la calidad del agua no se limita a la región fronteriza entre México y Estados Unidos. De hecho, la escasez de agua aumenta en el mundo y en muchas regiones se acerca a condiciones de crisis. Es un fenómeno que repercute en las vidas de un número creciente de personas del mundo. Según las Naciones Unidas, treinta y un países del mundo encaran en este momento dificultades por falta de agua o escasez de ésta.1 Más de mil millones de personas no tienen acceso a agua potable no contaminada y casi tres mil millones no tienen acceso a servicios sanitarios. Se calcula que 166 millones de personas en dieciocho países padecen escasez de agua, mientras se consideraba “estresados por falta de agua” a otros 270 millones en once países más.2 Para 2025, la población mundial habrá aumentado en más de 2 mil 600 millones, pero las dos terceras partes de estas personas estarán viviendo en condiciones de escasez grave de agua y la tercera parte en escasez total de agua.3 Para 2025, las poblaciones afectadas aumentarán a unos tres mil millones de personas, o aproximadamente el 40 por ciento de la población mundial, la mayoría en los países más pobres. Como resultado de este diagnóstico sobrecogedor, existe hoy un consenso sobre que la gravedad del problema exige un enfoque estratégico que subraye la importancia de la ordenación equitativa y sostenible de los recursos hídricos. 4 Conforme los organismos multilaterales y bilaterales lidian con este desafío complejo y creciente, el consenso primordial es que la ordenación moderna de los recursos hídricos debe basarse en tres principios fundamentales, conocidos como los Principios de Dublín, forjados durante la Cumbre de la Tierra celebrada en Río en 1993. 1.

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El principio ecológico afirma que el manejo independiente del agua por diversos sectores que la utilizan no es adecuado, que la cuenca fluvial debe ser la unidad de análisis, que la tierra y el agua deben ordenarse juntos y que es necesario prestar mucho mayor atención al medio ambiente. El principio institucional afirma que la ordenación de los recursos hídricos se realiza mejor cuando participan todos los interesados, incluyendo el Estado, el sector privado y la sociedad civil, y que la ordenación de recursos debe respetar el principio de subsidiariedad, con medidas adoptadas en el nivel más bajo que sea capaz de resolver el problema. Además, debe prestarse atención especial a las mujeres como participantes centrales en el suministro, ordenación y salvaguardia del agua.

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United Nations Comprehensive Assessment of the Freshwater Resources of the World, Report of the Secretary General (New York: UN Commission on Sustainable Development, February 4, 1997). 2 Ibid. 3 Ibid. 4 George Keith Pitman, Bridging Troubled Waters: Assessing the World Bank Water Resources Strategy (Washington D. C.: World Bank, 2002),p. xvii.

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3.

El principio instrumental afirma que el agua es un recurso escaso y que es necesario hacer un mayor uso de incentivos y principios económicos para mejorar la asignación y elevar la calidad.5

También se reconoce que cualquier medida que se adopte para atender a estas crisis de agua dulce debe ser, al mismo tiempo, integral y particular para el país de que se trate. En otras palabras, en la reforma institucional y la ordenación del sector hídrico no hay cabida para las recetas o los moldes. El desafío transfronterizo complica adicionalmente la ordenación del agua a lo largo de una frontera compartida y, en particular, la región fronteriza de México y Estados Unidos presenta un conjunto propio de desafíos institucionales, económicos, ambientales, infraestructurales y de salud. El desarrollo de la región septentrional de México ha estado impulsado por su proximidad al mercado estadounidense y no se ha desarrollado como parte de una estrategia general que tome en cuenta las disparidades regionales y las limitaciones ambientales de una región fronteriza que es semiárida. Igualmente, el sudoeste de Estados Unidos ha experimentado un desarrollo y un auge demográfico que también afecta los recursos naturales de la región. Los centros urbanos del lado estadounidense de la frontera han dado lugar al crecimiento de un sinnúmero de colonias industriales, comerciales y urbanas del lado mexicano. Aunque las ciudades “espejo” han contribuido a una mayor integración económica entre ambos países, las ciudades gemelas poseen capacidades desiguales de ordenación de recursos, incluidos los hídricos. La reciente sequía, la entrega deficitaria de agua a Estados Unidos por parte de México y las subsiguientes controversias por el agua en la región fronteriza han subrayado la importancia de desarrollar una estrategia binacional para la ordenación del agua a mediano y largo plazos. La escasez de agua continuará afectando a ambos lados de la frontera conforme la demanda por este recurso natural vital exceda su escasa oferta. El agua es el recurso natural más limitado del planeta y su escasez a ambos lados de esta frontera se ha visto exacerbada por: • El clima semiárido. El clima hace a los estados que se encuentran a lo largo de la frontera muy vulnerables a la sequía, sobre todo en la región del río Bravo, y, por ende, repercute de modo adverso sobre el ciclo hidrológico, el proceso mediante el cual el agua circula de la atmósfera a la Tierra y de regreso. • El rápido crecimiento demográfico. Se prevé una elevación en el crecimiento demográfico en la región fronteriza, de unos 11 millones 800 mil personas viviendo actualmente en la frontera, a 19 millones 400 mil personas en 2020.6 El crecimiento demográfico y la urbanización han provocado un aumento notable del consumo per cápita del agua.

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World Bank, “Water Resources Sector Strategy: Strategic Directions for World Bank Engagement,” Draft for Discussion, March 25, 2002, at . 6 U.S. Environmental Protection Agency (EPA), “Border 2012: U.S.-Mexico Environmental Program,” (draft), EPA-160-D-02-001 (Washington: D.C.: EPA, September 23, 2002), p.5.

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Industrialización extensiva. Desde el comienzo del Programa de Industrialización de la Frontera, (BIP por sus siglas en inglés), o maquiladora, en 1965, el crecimiento de la industria a lo largo de la frontera ha continuado ejerciendo presión sobre la infraestructura municipal responsable del abastecimiento y la calidad del agua. La aplicación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que ha resultado en la duplicación de la industria maquiladora, ha exacerbado este problema.7 Contaminación desenfrenada. La contaminación de fuentes de agua superficiales o subterráneas (acuíferos no confinados) por fábricas, granjas industriales y ciudades ha creado el escurrimiento de aguas residuales, negras y productos químicos tóxicos (por ejemplo, plaguicidas, fertilizantes y herbicidas). Problemas de salinidad. A pesar de la Minuta 242, acordada en 1973, que estableció la norma de calidad del agua del río Colorado entregada a México, la salinidad de esta agua sigue excediendo la norma durante algunos meses del año.8 Agotamiento de las reservas acuíferas. Como el abastecimiento de agua superficial disminuye y, por tanto, no se puede satisfacer la demanda creciente a lo largo de la frontera, las municipalidades han recurrido al uso de aguas subterráneas. En algunos casos, las municipalidades se han visto obligadas a sobre-explotar los acuíferos, lo que sucede cuando la velocidad de extracción es mayor que la de reabastecimiento. Fenómenos ambientales globales. Aunque no son exclusivos de la frontera, el Consejo también ha tomado en cuenta los efectos adversos de fenómenos mundiales como la pérdida de tierras húmedas, los cambios climáticos (por ejemplo, el calentamiento de la atmósfera) y la deforestación.

El ordenamiento hídrico es uno de los temas más complicados de la ayuda bilateral entre México y Estados Unidos porque involucra a distintos niveles de gobierno federal, estatal y locala ambos lados de la frontera. También enfrenta a los agricultores con las municipalidades porque compiten por recursos hídricos limitados. La atención pública a la crisis del agua se ha centrado recientemente en el tema de la deuda del agua que se examina más abajo, pero ahora necesita cambiar su enfoque a los problemas de la ordenación hídrica a ambos lados de la frontera. En especial, ambos países necesitan fomentar un uso más eficiente del agua en todos los sectores por medio de la reforma institucional, una aplicación más eficaz de los acuerdos, mayor uso de incentivos basados en el mercado y mayor inversión pública. El uso eficiente del agua, unido a la conservación, contribuirán a brindar agua a generaciones futuras de mexicanos y estadounidenses de la región.

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El número de plantas en operación en México se elevó de 1,700 en 1990 a 3,800 en 2001. Ibid., p.11. María Rosa García-Acevedo, “The Confluence of Water, Patterns of Settlement, and Constructions of the Border in the Imperial and Mexicali Valleys (1900-1999),” in Reflections on Water: New Approaches to Transboundary Conflicts and Cooperations, eds. Joachim Blatter and Helen Ingram (Cambridge, Mass.: MIT Press, 2001). 8

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Un análisis de la ordenación transfronteriza del agua entre México y Estados Unidos abarca el río Colorado, en la zona occidental de la frontera, y el río Bravo/río Grande en la zona oriental, cada uno con su propio conjunto de asuntos relacionados con la ordenación hídrica. El Consejo Binacional México-Estados Unidos, reconociendo la naturaleza dispar de los temas asociados a cada río y la abrumadora trama de asuntos que surgirían de tratar ambos en forma simultánea, decidió centrar este informe exclusivamente en el río Bravo/río Grande. Esta decisión se adoptó, en gran medida, a causa del aumento de las tensiones políticas entre quienes consideran afectados sus intereses a ambos lados del río Bravo/ río Grande. Además, el Consejo sintió que podía contribuir mejor a un diálogo constructivo del tema en relación con el río Bravo/ río Grande, al tiempo que reconoció que debía prestarse mayor atención a los problemas que encaran los estados del occidente de México y Estados Unidos. Para ese fin, el Consejo Binacional México-Estados Unidos ha producido este informe con la esperanza de ofrecer recomendaciones constructivas para los interesados tanto en México como en Estados Unidos.

Marco Jurídico Binacional El mecanismo más contemporáneo para la reglamentación de la ordenación transfronteriza del agua es el Tratado del Agua de 1944 entre México y Estados Unidos. El Tratado de 1944 brinda el marco para compartir entre los dos países los recursos hídricos del río Bravo/ río Grande desde Fort Quitam hasta el Golfo de México, y las aguas del río Colorado. El tratado también facultó a la Comisión Internacional de Límites y Aguas para la aplicación de sus condiciones, la regulación y el ejercicio de los derechos y obligaciones de ambos gobiernos y la solución de disputas.9 Es improbable que el tratado se renegocie formalmente en el futuro previsible, pero su artículo 25 dispone un proceso de “minutas” para el cambio de sus condiciones y términos. Las decisiones de la Comisión, según se expresan en las minutas, firmadas por comisionados de ambas partes y no disputadas por ninguno de los gobiernos en el término de 30 días, tendrán la validez del tratado. Es a través de este proceso que ambos gobiernos han negociado la solución de disputas y resuelto temas de la ordenación hídrica que no se anticiparon cuando se firmó el tratado hace casi 60 años. En 1969, México y Estados Unidos convinieron, en la Minuta 234 de la Comisión, que en caso de un déficit en un ciclo quinquenal, éste debía compensarse en el siguiente ciclo quinquenal, junto con cualquier cantidad de agua que se requiriera para evitar una deficiencia en ese ciclo. México terminó el ciclo de activos y pasivos hídricos de 1992-1997 nunca visto de más de un millón de acres-pies de agua y ha afirmado que no ha podido brindar más agua en este período debido a una sequía extraordinaria. En el tratado no se define el término “sequía extraordinaria” y los dos gobiernos tampoco han convenido en la interpretación de éste. El abastecimiento en el ciclo contable hídrico que recién concluyó (1997 a 2002) también está muy por debajo de lo que se requiere con arreglo al tratado. El 28 de junio de 2002 se aprobó una resolución, la Minuta 308, que pedía 9

“The Boundary and Water Treaties,” International Boundary and Waters Commission, at .

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una entrega inmediata de 90,000 acres-pies, sólo el 6 por ciento del total de la deuda hídrica. La controversia continúa, sobre todo porque se especula que los estados fronterizos mexicanos no están sufriendo tanto como afirma México. Constituye un principio fundamental del derecho que rige los tratados internacionales que las partes respeten las obligaciones derivadas de los tratados y las apliquen de buena fe. También está bien establecido que las controversias con relación a un tratado deben solucionarse de conformidad con las condiciones del tratado y los principios del derecho internacional. Los dos gobiernos y las partes interesadas respectivas reconocen que esta resolución, que se recoge en la Minuta 308, es sólo un recurso provisional y no representa una solución permanente al problema de la deuda hídrica. No resuelve temas importantes de la interpretación del tratado, como si México tiene un derecho de fuerza mayor para incrementar su deuda de agua acumulada durante el quinquenio actual en condiciones de sequía severa. Y, de mayor importancia, ni la minuta ni el tratado hacen algo para resolver el hecho de que en México no existan reglas de asignación para toda la cuenca o una aplicación eficaz de las asignaciones existentes de la Comisión Nacional del Agua (CNA) de México cuando se produce resistencia local, como en el caso de Chihuahua. Los funcionarios mexicanos han reconocido este problema y ven la Minuta 308 como una oportunidad de aprovechar de las presiones estadounidenses para crear dichas reglas y establecer su aplicación, permitiendo con ello que México cumpla sus obligaciones derivadas del tratado, al menos hasta el punto de asignar la tercera parte del caudal disponible del río Conchos a Estados Unidos como titular principal de esos derechos conforme a la ley mexicana. Además, un indicio positivo es el acuerdo del gobierno federal de México con los estados fronterizos de realizar una revisión interna de los mecanismos de asignación de agua del país. El 5 de junio de 2002, el presidente de México, Vicente Fox, firmó un acuerdo para una mejor distribución del agua del río Bravo que, entre otras disposiciones, hace un llamado para la modernización de los sistemas de riego para la conservación del agua, la reestructuración de los distritos de riego en un intento por hacerlo más eficiente y el desarrollo de una distribución más equitativa del agua dentro de un nuevo marco de los distritos de riego de México. Esta actitud por parte del gobierno federal mexicano brinda al Consejo la oportunidad de desarrollar propuestas prácticas para solucionar el tema de la deuda del agua que pudieran recibir el apoyo de ambos gobiernos. El mecanismo de minutas constituye un instrumento potencialmente poderoso para la ordenación binacional eficaz del agua. Las Minutas 307 y 308, acordadas el 16 de marzo de 2001 y 28 de junio de 2002, respectivamente, han contribuido al avance en el examen de algunos temas que el Consejo incluye en este informe, sobre todo en relación con el manejo de la sequía y el intercambio de información. A pesar de este avance, se ha hecho evidente que los dos países tienden a responder en forma diferente a las obligaciones derivadas del tratado que guardan relación con los temas que se examinan en este informe. A esto se unen las presiones crecientes en ambos países para dar prioridad inmediata a los asuntos internos por encima de las obligaciones derivadas de los tratados internacionales. Por ejemplo, en momentos de escasez, cuando los riesgos políticos son mayores, la tendencia ha sido, y seguirá siendo, que México permita que los asuntos internos estén por encima de las obligaciones derivadas del tratado. La historia reciente pudiera ser un vistazo a lo que guarda el futuro para ambos 5

países. Es la visión del Consejo que debe concebirse una estrategia integral a largo plazo que tome en cuenta las condiciones de sequía y aclare definiciones y conceptos del tratado en vez del enfoque reactivo, paso a paso, y poco sistemático que ha caracterizado la historia reciente.

Primeros Pasos Hay un acuerdo de ambos lados de la frontera con respecto a que es menester adoptar algunas medidas en el corto plazo antes de poder avanzar en el mediano y largo plazos. Sin estos pasos iniciales, sería difícil, cuando no imposible, desarrollar una estrategia binacional para la ordenación del agua. El primer paso es mejorar la calidad de la información sobre las fuentes y usos del agua, tanto superficial como subterránea y difundirla en forma coherente y de fácil utilización a las partes interesadas de ambos lados de la frontera. Un segundo paso sería desarrollar una estrategia binacional a largo plazo para la ordenación del agua que anticipe la sequía. Esto podría realizarse en dos formas. Ambos países podrían usar la tercera recomendación de la Minuta 307, que se negoció durante la reciente controversia sobre la deuda del agua y pide a ambos países que identifiquen en conjunto “medidas de cooperación en el manejo de la sequía y ordenamiento sostenible de la cuenca” como trampolín para desarrollar una estrategia integral a largo plazo. Las negociaciones para este fin se interrumpieron a raíz de la controversia de la deuda del agua, pero podrían retomarse. La segunda forma de resolver el problema sería negociar una nueva minuta al tratado dedicada explícitamente al desarrollo de una estrategia a largo plazo que proteja los derechos implícitos de cada país y permita la aplicación realista del tratado en condiciones de sequía a largo plazo. Estos pasos podrían crear las condiciones para un esfuerzo de más largo plazo destinado a modificar las estructuras institucionales para la ordenación del agua en la región fronteriza de modo que propicie un uso más eficiente del agua mediante una aplicación más eficaz, el empleo de incentivos basados en el mercado y una mayor inversión. • MEJORAR LA TRANSPARENCIA.

RECOPILACIÓN

DE

INFORMACIÓN

Y

LA

México y Estados Unidos podrían beneficiarse con mejoras en la disponibilidad y confiabilidad de la información relacionada con el abastecimiento y el empleo del agua. Un sistema preciso y armónico de recopilación de datos serviría de punto de partida fundamental para la ordenación transfronteriza. En lo tocante al abastecimiento, no hay buena información sobre el agua subterránea y el acopio de ésta se ha visto obstaculizado por la falta de voluntad política y la insuficiencia de recursos financieros para llevar a cabo mejoras tecnológicas.

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• PREPARARSE CON TIEMPO PARA CONDICIONES DE SEQUÍA. Una sequía es un período prolongado en el que las precipitaciones son deficientes en relación con la media estadística de la región. Un fenómeno meteorológico tal no se produce de la noche a la mañana. Por tanto, deben existir planes de contingencia regionales y binacionales para determinar cómo deberá ser la reasignación en condiciones de sequía. El río Bravo pudiera secarse por debajo de Fort Quitman y por encima de Presidio. En la región superior, la única fuente importante de agua superficial es el depósito de nieve de las montañas de Colorado que rodean la cabecera del río. En estos momentos, la capa de nieve ha disminuido y se pronostica que continuará descendiendo. Esto podría indicar que se aproxima una sequía en la cuenca superior. Anticipando esta posibilidad, la cuenca superior debería iniciar preparativos desde ahora para enfrentar la sequía. Dada la desigualdad de las reglas de asignación entre México y Estados Unidos para la distribución de agua superficial y subterránea, México debería adoptar una estructura cuenca por cuenca que siguiera las líneas de Plan Maestro de Ordenación del Agua de Texas, fallado por el tribunal de Texas en el caso del agua del Lower Valley, en que, por ejemplo, el director regional de la Comisión Nacional del Agua de México actuara como contraparte del Jefe de Agua de Texas. Estas reglas deben elaborarse de modo que permitan alcanzar un resultado equitativo en condiciones sostenidas de sequía severa y, en le caso de la cuenca del río Conchos, incorporar el derecho de prioridad de Estados Unidos, según el Tratado del Agua de 1944, a la tercera parte del caudal de hasta 350,000 acres-pies por año. Sólo cuando se implanten estas reglas y un mecanismo eficaz de vigilancia podrán México y Estados Unidos contar con una posición negociadora razonable desde la cual hablar sobre reglas de asignación binacionales integradas. •

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Supervisar la distribución del agua. Ambos países deberán esforzarse por cumplir con las disposiciones de asignación del Tratado del Agua de 1944. Éste podría aplicarse con mayor equidad con una mejor supervisión de los caudales y niveles del agua, por lo que México necesita un sistema de medidores de agua para supervisar la distribución del agua para fines de riego. México debería emprender un proyecto integral y sistemático para supervisar la utilización del agua agrícola y municipal. La ayuda financiera del gobierno de Estados Unidos o de instituciones multilaterales podría contribuir a su financiación. Crear un sistema de información sobre abastecimiento de agua. Se necesita un sistema de información del agua de la cuenca del río Bravo, de acceso amplio y preferiblemente en la red, que contenga datos actuales e históricos sobre precipitaciones, escurrimientos, caudales, flujos de corriente y desviaciones por riego. Idealmente, incluiría un sistema de información geográfica (GIS, por sus siglas en inglés), y todos los datos necesarios para el empleo de modelos hidrológicos. Científicos mexicanos y estadounidenses deberían desarrollar y mantener este sistema de información en forma cooperativa, tal vez por medio de universidades y requiere el apoyo a análisis sobre imprevistos a fin de garantizar que la próxima sequía no sea una sorpresa. Texas está desarrollando un sistema para 7

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todo el estado (el Sistema de Simulación Hídrica Integrado de Texas) dirigido por la Universidad de Texas en Austin y la universidad A & M de Texas. Debería extenderse un sistema tal a todo el río Bravo. El Banco para el Desarrollo de América del Norte (BanDAN) podría financiar este proyecto por medio de fondos de subvención que deberían asignarse para la conservación del agua. Se calcula que del 5 al 10 por ciento de los 80 millones de dólares en subvenciones bastaría para apoyar el proyecto durante cuatro años. La mayoría de los recursos de México debería dirigirse a programas de conservación de agua y riego activos y los fondos de Estados Unidos deberían utilizarse para ampliar el Sistema de Simulación Hídrica Integrado de Texas a toda la cuenca del río Bravo. Incluir los cambios climáticos. En cualquier análisis sobre cómo mejorar el ordenamiento del agua a lo largo de la frontera deben incluirse la probabilidad de temperaturas superiores, la disminución de la fusión de las nieves y las precipitaciones así como las características meteorológicas más extremas.

• FOMENTAR UN ENFOQUE EQUILIBRADO DE ABAJO HACIA ARRIBA. Uno de los principios aceptados internacionalmente en la ordenación de cuencas fluviales es la descentralización del proceso de toma de decisiones en el nivel inferior más adecuado. Una forma de mitigar la politización inequitativa del manejo del agua y fomentar el desarrollo y aplicación efectiva de las reglas de asignación es contar con un enfoque de abajo hacia arriba centrado en el aporte de participantes del lugar, junto con una asignación viable de mecanismos de aplicación. Al centrarse primero en las subcuencas y fomentando desde el inicio la participación activa de una amplia gama de personas interesadas de la comunidad se puede evitar que el asunto crezca a niveles aparentemente inmanejables. En cualquier plan de ordenación de recursos naturales federales es menester tomar en cuenta los intereses locales, regionales y estatales y tratarlos de modo uniforme. Es posible que haya lecciones que aprender de la Fuerza de Trabajo Hídrico de Paso del Norte. Esta fuerza de tareas se creó para reunir a las partes interesadas de la región del río Bravo, desde Embalse Elephant Butte hasta Fort Quitman, Texas, que suele considerarse como la línea divisoria entre las cuencas superior e inferior. Al hacer uso del análisis científico y de la consulta comunitaria en el nivel local puede conducir a alcanzar soluciones pragmáticas, viables y conjuntamente aceptables. Aunque el enfoque local del nivel de la cuenca es clave, un uso más imaginativo y atractivo de incentivos (un esquema de garrote y zanahoria) en el nivel federal permitirá que las personas interesadas de la localidad participen en el proceso sin que puedan secuestrarlo. En especial, el apoyo financiero estadounidense, a través del BanDAN u otro organismo, destinado a mejorar la infraestructura hídrica en México, deberá concederse sólo cuando exista una expectativa real de que la asignación puede mantenerse al margen de intereses puramente políticos. Además, no debe olvidarse la responsabilidad de México de cumplir con sus obligaciones derivadas del tratado de 1944. Una minuta de seguimiento a la Minuta 308, que exponga una vía práctica a largo plazo para el cumplimiento del tratado, junto con asistencia estadounidense para desarrollar en México nuevos enfoques basados en el mercado, como un Banco Hídrico

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del Conchos, contribuiría a reducir el derroche y daría el respiro político necesario para las reasignaciones.

ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES PARA LA ORDENACIÓN DE LAS AGUAS La reciente controversia del agua ha puesto en tela de juicio el marco institucional actual para la ordenación del agua, tanto interna como bilateralmente. La coordinación dentro de cada gobierno y entre los gobiernos ha sido deficiente. La falta de transparencia, lo inadecuado de los marcos jurídicos, la insuficiencia de los mandatos y consideraciones políticas han dificultado las negociaciones nacionales y binacionales. La primera recomendación se aplica a ambos países y es fundamental para mejorar los métodos de la asignación del agua y para generar la voluntad política necesaria para avanzar en este tema. Las recomendaciones para cada país que aparecen a continuación pretenden mejorar las instituciones responsables de la ordenación de las aguas y controlar el empleo del agua para fines políticos. • CONVERTIR EL APORTE CIUDADANO EN UNA PRIORIDAD. Aumentar la conciencia pública sobre las limitaciones y posibilidades de las fuentes de agua a lo largo de la frontera debe ser una prioridad. Con frecuencia, los organismos oficiales encargados del problema mantienen la información para sí, aunque compartir información con quienes usan realmente el agua podría contribuir a solucionar el problema. De hecho, un factor que contribuye a la situación actual de crisis es que los habitantes de estas zonas no colaboran ni cooperan como participantes activos en la ordenación del agua. Sin embargo, si las personas comprendieran las limitaciones existentes, podrían estar más dispuestas a contribuir al esfuerzo.

México Según el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el agua está entre los recursos naturales que pertenecen al Estado. Sólo con su autorización es que puede hacerse del agua propiedad privada. Además, según el artículo 115, las municipalidades mexicanas están facultadas para establecer las leyes que rigen la distribución de las aguas. En la práctica, el control federal exclusivo del agua en México ha dado como resultado que su asignación esté demasiado influida por preocupaciones políticas con demasiada poca influencia de la economía. Esta falta de derechos de propiedad privada del agua ha hecho más difícil brindar incentivos para la conservación.

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• REFORMAR LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA. En el nivel federal, la Comisión Nacional del Agua concede (CNA) es quien concede los derechos para el uso del agua. Sin embargo, las municipalidades controlan los derechos asignados a ellas y tienen la facultad de concederla a actores privados. De esa forma, la asignación del agua tiene un alto potencial de politizarse. No hay seguridad de hasta qué grado la CAN opera con las características de un servicio civil de carrera. A fin de que la CAN opere de modo más eficiente, debe buscar la reconciliación de intereses entre las municipalidades individuales y los estados con las del país como un todo. • DESARROLLAR UN CONSEJO ACADÉMICO INTERESTATAL. El desarrollo de un Consejo académico interestatal con representantes de instituciones académicas de cada estado fronterizo mexicano mejoraría la comunicación y ampliaría el intercambio de información entre los estados y a través de la frontera. Además, el Consejo serviría como un recurso para los gobiernos, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales (ONG). Esto podría ayudar a mitigar algunas de las presiones y desconfianza actuales de los estados mexicanos en relación con el trabajo que emana de las universidades controladas por el Estado. • AUMENTAR LA AUTORIDAD ESTATAL Y LOCAL. El gobierno federal de México debería procurar más oportunidades de desviar el poder a los estados y las localidades, además de la limitada facultad de fijar impuestos sobre las ventas y los ingresos que la reciente reforma fiscal les concedió. El gobierno federal debería ampliar la autoridad de los gobiernos locales y estatales para evaluar y recaudar impuestos para el desarrollo de infraestructura y contraer deuda para financiar dichos proyectos. Esta recomendación puede requerir la reforma del artículo 27 de la Constitución mexicana. • AUMENTAR LUCRATIVO.

LAS

CONTRIBUCIONES

PARA

EL

SECTOR

NO

Las organizaciones no lucrativas regionales han sido de ayuda en la relación ambiental binacional, como en la actualización del sistema de inventario de emisiones de México y la mayor aplicación y ejecución del derecho ambiental actual. Podría brindarse mayor financiación estadounidense e internacional para las actividades de las organizaciones no lucrativas orientadas a solucionar problemas ambientales en la región fronteriza. Una comunidad mexicana de organizaciones no gubernamentales más activa pudiera incitar el movimiento en una atmósfera en que ha sido difícil hacer avanzar el tema por canales oficiales. Un ejemplo ya mencionado es la Fuerza de Tareas del Paso del Norte, que contribuye al apalancamiento de este tema dentro del país.

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Estados Unidos En el caso de Estados Unidos, el precedente histórico del sistema de derechos sobre el agua en el que éstos correspondían al primero que llegaba al lugar, por lo que el derecho más antiguo al agua conservaba la prioridad en tiempos de poco caudal o escasez, ha creado un mosaico de derechos sobre el agua que impide la conservación y la transferencia a usos de mayor valor. Sin embargo, es un error creer que este sistema está en vigor en todas partes. En las cuencas media e inferior del río Bravo, los derechos municipales e industriales tienen prioridad sobre los derechos de riego cuando la escasez de agua exige que se asignen recursos hídricos de las presas Falcón y Amistad. Como resultado de ello, no existen fechas de prioridad para derechos al agua almacenada en las presas Falcón y Amistad. En el resto de Texas, la doctrina descrita al principio es la que rige. Al permitir que se dé al agua valor de mercado, el sistema, con el tiempo, ha brindado incentivos para un empleo más eficiente del agua y las transferencias de usos agrícolas de valor inferior a usos municipales de mayor valor. Innovaciones recientes en Texas, como el Plan Maestro de Ordenación del Agua, el desarrollo de mercados hídricos y el proyecto de ley I del Senado de Texas, que incorpora planes regionales a la planificación estatal, son pasos en ese sentido. • FOMENTAR UNA PARTICIPACIÓN FEDERAL MÁS ACTIVA. Dadas las diferencias constitucionales en relación con la propiedad del agua en México y Estados Unidos –en México la propiedad del agua es responsabilidad federal, mientras que en Estados Unidos son los estados los principales responsables de ella– una mayor atención federal de Estados Unidos a la ordenación del agua podría aliviar algunas de las grandes tensiones entre los estados. Este enfoque más integral a los temas del agua fronteriza pudiera contribuir a solucionar con mayor rapidez problemas apremiantes relacionados con el agua como parte de una estrategia general de política exterior.

Mecanismos Binacionales • REFORMAR LA COMISIÓN INTERNACIONAL DE LÍMITES Y AGUAS/ INTERNATIONAL BOUNDARY AND WATER COMMISSION (CILA/IBWC). La CILA es la organización oficial para la comunicación de los dos países en relación con el agua a lo largo de la frontera. Está facultada para solucionar controversias surgidas de la interpretación de acuerdos derivados del Tratado del Agua de 1944. La CILA no ha sido completamente eficaz en su comunicación con Washington, D.C. y la Ciudad de México. Además, se le ha criticado su falta de transparencia. Es posible mejorar la CILA mediante la aplicación de las siguientes recomendaciones: •

Examinar modelos internacionales. La Comisión Internacional Conjunta Estados Unidos-Canadá (IJC, por sus siglas en inglés), ha evolucionado en el tiempo con mayor eficacia que la CILA, porque funciona como un verdadero consejo hídrico. Mediante el desarrollo de más de 20 consejos especializados, que se dividen las

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tareas de investigación, la IJC ha realizado avances en la limpieza de los Grandes Lagos, por ejemplo, y equilibra más equitativamente los intereses en conflicto. El modelo francés tiene un sistema de ordenación del agua que hace hincapié en la participación de las partes interesadas y la transparencia. Además, su sistema de ordenación se basa en principios de mercado en que “el agua paga el agua”, pues los consumidores sufragan los costos de la inversión ulterior. El proceso francés de planificación de abajo hacia arriba, de subcuenca a cuenca, ha alcanzado resultados positivos en la consolidación de apoyo financiero para la ordenación del agua. Además, el compromiso probado de Francia hacia los temas ecológicos y la capacidad de investigación es algo que la CILA debería examinar. Mejorar el perfil político de los comisionados. El Tratado del Agua de 1944 estipula que los comisionados de la CILA de ambos países deben ser ingenieros. Aunque los comisionados de la CILA casi siempre han tenido experiencia estatal o local, pocos poseen un perfil que atraiga la atención en Washington D. C. o en la Ciudad de México y eleve el tema en la agenda. Colocar a ambos lados de la frontera a personas que tengan el oído de sus respectivas capitales es clave para la ordenación y el planeamiento binacional del agua. Estimular las contribuciones de los ciudadanos. La naturaleza restrictiva de la CILA y su falta de transparencia constituyen un problema. A diferencia del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN), el aspecto ambiental del TLCAN, el Tratado del Agua de 1944 no incluye disposiciones que estipulen una canalización oficial de las contribuciones de los ciudadanos. La misión de la CILA se beneficiaría de un sistema que permitiera la comunicación entre los ciudadanos y los grupos de la comunidad. Establecer un Consejo binacional del agua. La CILA/IBWC debería proceder a la creación de un Consejo binacional del agua destinado a reflejar las contribuciones de los Consejos subsidiarios de las cuencas, los que a su vez reflejarían los compromisos alcanzados por los interesados a nivel local. Las medidas de planificación en curso destinadas a conservar el agua a ambos lados de la frontera no son integrales. Los funcionarios de Texas, Nuevo México, Arizona y California se reúnen informalmente con los funcionarios mexicanos para examinar el tema, pero los gobiernos de los estados mexicanos no tienen las facultades que sí poseen los estados de Estados Unidos para aplicar los planes de conservación del agua. Una forma de garantizar que los gobiernos estatales y federales de ambos lados de la frontera participen en pie de igualdad en el proceso de planificación sería que la CILA actuara como mecanismo binacional para la planificación del abastecimiento de agua que abarcara toda la región fronteriza. Este mecanismo incluiría la participación de los gobiernos estatales y locales, así como de ciudadanos interesados. Debería establecerse el Consejo del agua para evaluar el nivel previsto de abastecimiento de agua en la frontera en los próximos cincuenta años, así como para desarrollar estudios sobre disponibilidad y demanda de agua para ambas economías nacionales en las dos décadas venideras. Entre los participantes debe haber representantes de los gobiernos federales, de los gobiernos estatales y de grupos de ciudadanos de ambos países. Sin embargo, como se indicó con anterioridad, incluso los Consejos binacionales de las cuencas pudieran resultar

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inadecuados en tanto México no posea reglas y mecanismos más eficaces para asignar el agua en su lado de la frontera. Incluir componentes de investigación y cuestiones ecológicas. La CILA no está en estos momentos en condiciones de manejar la miríada de cuestiones ecológicas que afectan el abastecimiento del agua en la región de la frontera. Además, carece de capacidad de investigación. Dado que la CILA es específicamente responsable de la ordenación del agua a lo largo de la frontera y la Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés), ha mostrado poco deseo de participar en el tema, añadir componentes ecológicos y de investigación a la CILA sería una forma de garantizar una atención permanente a estos temas dada su relación con la región fronteriza.

• REFORMAR MÁS EL BANCO PARA EL DESARROLLO DE AMÉRICA DEL NORTE (BANDAN) Y LA COMISIÓN DE COOPERACIÓN ECOLÓGICA FRONTERIZA (COCEF). El BanDAN se estableció en 1993 con el propósito de contribuir a financiar proyectos relacionados con los abastecimientos locales de agua, el tratamiento de las aguas residuales y la eliminación de residuos sólidos a lo largo de la frontera de ambos países. La COCEF certifica los proyectos para su financiación por el BanDAN y brinda asistencia técnica a las comunidades locales con los 27 millones 200 mil dólares en fondos que le ha asignado, hasta la fecha, la EPA a través del Programa de Asistencia al Desarrollo de Proyectos. El BanDAN ha tenido muchas dificultades para prestar dinero debido a sus tasas de préstamos, que no han estado al alcance de muchas comunidades de la frontera. Muchas de ellas, además, no cumplen los requisitos para los préstamos debido a que carecen de ingresos estables para pagar los préstamos y cubrir los gastos operacionales de los proyectos de infraestructura construidos con los fondos. Además, por ley federal, las comunidades mexicanas no pueden procurar financiación para la infraestructura mediante endeudamiento fuera del mercado interno de México y no pueden emitir deuda. Se han establecido algunas disposiciones para permitir a las comunidades mexicanas utilizar la financiación del BanDAN, pero estas medidas sólo han alcanzado resultados limitados. En cambio, las comunidades estadounidenses tienen opciones, entre ellas los fondos rotatorios de los estados, los bonos municipales y otras donaciones. En noviembre de 2000, la Junta Directiva del BanDAN aprobó una resolución que autorizaba al banco la financiación de otros tipos de proyectos dentro de su mandato actual, al tiempo que mantenía el agua, las aguas residuales y los residuos sólidos municipales como prioridad. Entre los proyectos que pueden considerarse de infraestructura medioambiental con arreglo a su carta constitutiva se encuentran, entre otros, el mejoramiento de la calidad del aire, el transporte público, la energía eficiente y no contaminante y la planificación, el desarrollo y la ordenación del agua a nivel municipal. Además, la junta definió entre los “asuntos conexos” los proyectos sobre residuos industriales y desechos peligrosos, los proyectos de conservación del agua, las conexiones para el agua y las aguas residuales de las viviendas y los proyectos de reciclaje y reducción de desechos. El tipo de tareas nuevas a que se refiere expresamente la resolución incluye proyectos para mejorar la eficiencia del empleo del

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agua. En mayo de 2002, el BanDAN aplicó una serie de reformas destinadas a mejorar su eficacia y la posibilidad de utilizar sus servicios. Entre ellas se cuenta la expansión de la jurisdicción regional del BanDAN de 100 a 300 km dentro de la frontera de México, la duplicación a 100 millones de dólares del servicio de préstamos de tipo de interés bajo y el establecimiento de financiamiento a título de donación de 50 millones de dólares. Sin embargo, si los Congresos no aprueban los cambios, la estructura del BanDAN y su mandato relacionado exclusivamente con el agua, se mantendrá sin cambio. Es dentro de este contexto que el Consejo Binacional México-Estados Unidos hace las siguientes recomendaciones: • Evaluar las reformas de noviembre de 2000. No existe acuerdo en lo tocante a que el BanDAN y la COCEF hayan avanzado en forma importante en la aplicación de las resoluciones o en la forma en que deberían avanzar a la luz de la controversia de la deuda del agua. En particular, es menester aclarar la relación de las dos instituciones con la CILA y con los Consejos binacional, nacionales y de las cuencas. • Aumentar los fondos de capital del BanDAN. Ambos gobiernos deben comprometerse a una expansión anual ordenada de los fondos de capital del BanDAN a fin de alcanzar un objetivo común negociado entre los dos países. • Ampliar el alcance de los proyectos del BanDAN. Debe autorizarse al BanDAN a ampliar la gama de proyectos que se le permite financiar e incluir actividades viables desde el punto de vista financiero (por ejemplo, el mejoramiento de la infraestructura ferroviaria y portuaria) que brindarán el flujo de ingresos necesario para poder ampliar la financiación de bajo costo de proyectos de infraestructura que muchas veces no son rentables, como los proyectos relacionados con el agua. La COCEF se estabeció con el propósito concreto de certificar proyectos de agua, tratamiento de aguas residuales y eliminación de residuos sólidos para su financiación por el BanDAN y brinda alguna asistencia en el desarrollo y diseño de proyectos a las comunidades locales. El proceso de certificación, aunque no es perfecto, sí obliga a la transparencia, a la notificación pública y a cierta medida de responsabilidad y rendimientos de cuentas. Sin embargo, una vez que se certifican los proyectos, no existe un seguimiento adecuado que garantice una implementación sólida con participación pública de la comunidad. El papel de la COCEF en la planificación general de la conservación del agua es limitado. Tal como se recomendó en el informe anterior del Consejo,10 la COCEF ha realizado algunos avances en la eliminación de desechos sólidos. En noviembre de 2000 se aprobó el Programa de Desarrollo del Proyecto de Desechos Sólidos y éste asiste a las comunidades en la planificación y el diseño de proyectos de ordenación de desechos sólidos. Además, la COCEF aprobó los requisitos mínimos para el desarrollo sostenible como parte de la certificación del proyecto y elaboró un manual de participación pública para comunidades fronterizas y patrocinadores de proyectos. Continúa habiendo polémica sobre la necesidad de realizar reformas ulteriores en el BanDAN y la COCEF. Del lado positivo, según se señaló en un reciente artículo 10

U.S.-Mexico Binational Council, New Horizons in U.S.-Mexico Relations: Recommendations for Policymakers (Washington, D.C.: CSIS,2001).

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del San Antonio Express News,11 el BanDAN ha logrado algo que pocos bancos de desarrollo han alcanzado: no ha cargado a sus prestatarios con una deuda que sean incapaces de amortizar. Aunque los préstamos han estado muy por debajo de su capacidad de préstamo, el BanDAN ha avanzado donde le ha sido posible invertir bien.

Preocupaciones Ecológicas Existen 450 especies nativas y 700 migratorias a lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos. El 31 por ciento de las especies relacionadas por el Departamento del Interior de Estados Unidos como amenazadas o en peligro de extinción puede encontrarse en la región de la frontera. Del lado mexicano hay 85 especies de plantas y animales en peligro de extinción. Además, el propio río consume agua por lo que se le debe incorporar en las consideraciones ambientales dentro del plan de ordenación. En la actualidad, no se ha asignado oficialmente ninguna cantidad de agua para cubrir las necesidades del ecosistema que se encuentra río abajo, y la corriente del río más allá de la Amistad se reduce a un arroyuelo en la temporada de riego. Es evidente que el tema de la ordenación eficaz del agua a lo largo de la frontera presenta posibles repercusiones para el ecosistema. Es una realidad que reservar parte del caudal ya comprometido en exceso para la preservación de ecosistemas requerirá gran voluntad política y un compromiso sostenido de los gobiernos de ambos lados de la frontera. Para que exista la esperanza de lograr resultados favorables, los gobiernos deben dar a las organizaciones interesadas en el medio ambiente un lugar en la mesa de negociación y garantizar que se otorgue a sus preocupaciones un peso que compita con el de los intereses económicos.

Uso y reparto sostenibles del agua Antes de que sea posible optimizar la planificación y ordenación binacionales del agua, México y Estados Unidos deben tener marcos jurídicos e institucionales instaurados para permitir el funcionamiento de los mecanismos de mercado. En México todavía no existe un marco jurídico e institucional tal y, por tanto, el país no puede aprovechar sus posibilidades de financiar inversiones que mejoren la eficiencia de la utilización del agua mediante la captura del valor de mercado del agua de reserva. Por tanto, encara la opción de financiar dichas mejoras con financiamiento del BanDAN o de otras fuentes oficiales o mediante cargo directo a los usuarios. Históricamente, la primera opción ha figurado con mayor prominencia. A fin de mejorar la realidad actual, Estados Unidos debería trabajar con México en la creación del marco jurírico e institucional necesario para permitir que los limitados fondos públicos sean complementados por pagos de los usuarios para derechos futuros del agua.

• AUMENTAR EL EMPLEO DE SOLUCIONES BASADAS EN EL MERCADO. 11

David Hendricks, “Confab Players Can Learn from NADBank,,” San Antonio Express News, March 21, 2002, p.10A.

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Crear un mercado binacional del agua. Un mercado del agua incluye la compra y venta de agua entre usuarios legalmente autorizados. En estos momentos existen mercados del agua en Texas y las regiones central e inferior del río Bravo han obtenido un promedio de 30 a 50 contratos mensuales. Los gobiernos federales y estatales de ambos lados de la frontera deberían investigar la posibilidad de establecer mercados del agua en que los derechos al agua de los diversos distritos de riego, o en algunos casos de agricultores individuales, puedan subastarse periódicamente o venderse públicamente mediante algún otro método a usuarios municipales u otros. El establecimiento de dichos mercados podría resultar en el traspaso del agua a los usuarios que más la necesitan y un agua con un precio adecuado podría resultar en un empleo más eficiente de ella. Algunos han expresado preocupación por el sector agrícola, al que podría serle más dificil pagar el precio de mercado por el agua que a la industria y a las municipalidades. Sin embargo, en México ya existen mercados informales de agua como resultado de la cooperación a que ha obligado la sequía. Los marcos jurídicos existentes conducen al establecimiento de los mercados del agua, aunque en estos momentos en México el precedente del mercado guarda sobre todo relación con el agua subterránea. Crear un banco de agua binacional. Los bancos de agua han demostrado ser un mecanismo eficaz para fomentar transferencias y promover la conservación porque están sancionados por el gobierno y tienen precios fijos. Los bancos son también más aceptables desde el punto de vista político que los mercados privados no regulados. Entre los ejemplos de resultados ejemplares se cuentan el Banco de Agua para la Sequía de California, instituido en 1991. El estado opera el “banco” que en realidad es más bien un almacén mayorista. En tiempos de sequía, el banco permite que las zonas “secas” compren agua de las “húmedas” a precios determinados más o menos por el mercado. Aumentar la autonomía estatal y local para la utilización. Por medio de la planificación federal, se asigna un monto fijo de agua proporcional a cada comunidad y luego se permite que la comunidad local decida cómo usar el agua. Se calcula el costo del agua en una comunidad dada y se basa en ello la economía. Diseñar una comisión México-Estados Unidos. Debería explorarse la posibilidad de una comisión de México y Estados Unidos que funcione siguiendo las líneas de la Comisión Internacional Conjunta Estados Unidos-Canadá. Este modelo permite la supervisión conjunta de ambos gobiernos. Pueden también extraerse lecciones de la experiencia francesa con el manejo de los recursos hídricos. Francia organiza su ordenamiento del agua basándose en las cuencas hidrográficas, construyendo de abajo hacia arriba. Promover la fijación de precios de mercado. Deben emplearse precios del agua acordes a su verdadero valor de mercado para fomentar la conservación. Fijar precio al agua entraña la existencia de precios variados dependiendo de la cantidad de agua disponible, el monto consumido y los costos inferiores del agua retratada para crear un incentivo de conservación del agua sin depurar. Se propone que el precio de mercado del agua se fije con base en un cálculo del costo marginal del tratamiento y el transporte de la unidad final de agua, y así sumar los costos ambientales estimados y los costos marginales del usuario por el agotamiento de recursos

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naturales futuros. Las empresas de nueva creación pueden pagar el costo real más elevado del agua permitiendo a los usuarios actuales pagar de modo más inmediato sólo en forma incremental, facilitando la transición a la fijación del precio completo. • FOMENTAR LAS SOLUCIONES NO BASADAS EN EL MERCADO. El Consejo reconoce también que existe una escuela de pensamiento que se opone a la privatización del agua y su conversión en mercancía. Esta forma de pensar se basa en dos premisas. Primero, y ante todo, está la creencia de que las soluciones basadas en el mercado no revertirán la degradación de los ecosistemas acuáticos. En segundo lugar, las soluciones basadas en el mercado podrían crear incentivos para una distribución más desigual de agua salubre basada en la riqueza. Quienes abogan por este punto de vista, ven el acceso al agua limpia como un derecho humano fundamental y no como un activo sujeto a los principios del mercado.12 El énfasis, por tanto, debe situarse en el mantenimiento del control público en los recursos hídricos directamente o mediante reglamentación estricta del agua si se privatiza. La conservación debe fomentarse a fin de cambiar los patrones actuales de consumo de agua.

• MEJORAR LA CALIDAD DEL AGUA Una fuente segura, confiable, de agua potable es de importancia crítica para garantizar una salud pública adecuada, porque en el agua contaminada viven muchos organismos causantes de enfermedades. Mejorar la calidad del agua sería una forma económica de aumentar el abastecimiento de agua aunque “Dios no esté haciendo más agua”. •

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Frenar la contaminación. La poca atención que se ha prestado a la calidad del agua está bien documentada. Amplias pruebas han revelado que la contaminación fecal extrema expone a los residentes en la frontera al riesgo de contraer Hepatitis A. Según el Departamento de Salud de Texas, desde la entrada en vigor del TLCAN, la tasa de Hepatitis A en el Condado de Cameron se ha elevado del 17.8 al 87.4 por cada 100,000 residentes, un aumento de casi el 400 por ciento. La tasa de Hepatitis A del Condado de Maverick ha aumentado en 122 por ciento desde 1993. La tasa del Condado de Webb aumentó también en 78 por ciento. Aunque algunos se preguntan si estas cifras no serán más el resultado de un aumento en la identificación y la información y no verdaderamente un aumento de los casos, de todos modos son causa de preocupación. Mejorar la eliminación de desechos peligrosos. México genera unos 8 millones de toneladas métricas de desechos peligrosos cada año, excluyendo el sector minero. El gobierno mexicano calcula que sólo el 11 por ciento de estos desechos se elimina de modo adecuado, mientras que el resto se vierte ilegalmente en tierra, en masas

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Maude Barlow y Tony Clarke, Blue Gold: The Fight to Stop the Corporate Theft of the World’s Water (New York: New Press, 2002).

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de agua o en el sistema municipal de alcantarillado, siendo esta última la opción más común. El Sistema de Rastreo de Desechos Peligrosos (Haztraks, por su nombre en inglés), es responsable del envío de desechos peligrosos por la frontera y alerta a los funcionarios locales, estatales y federales de ambos lados sobre posibles violaciones. Sin embargo, México todavía no tiene datos confiables sobre la generación total de desechos peligrosos por la industria maquiladora, lo que apunta hacia un grave problema a largo plazo en la manipulación segura de estos desechos industriales. Además, en el transcurso de los años, México ha desarrollado varios vertederos de desechos peligrosos abandonados que constituyen una amenaza para la salud. De 166 de ellos, unos seis se encuentran en la frontera. México tiene sólo una instalación de eliminación de desechos peligrosos y está ubicada fuera de la región fronteriza. Esto afecta la capacidad de las empresas del programa de maquiladoras para cumplir con las leyes de desechos peligrosos. Crear instalaciones de tratamiento. México debería continuar con su plan de 1996 para encontrar lugares en todo el país para la construcción de instalaciones de gestión de desechos peligrosos y promover su construcción. México puede identificar empresas internacionales con experiencia en la construcción de dichas instalaciones, negociar con ellas e invitarlas a participar en el proceso de planificación. La falta de instalaciones de tratamiento constituye un problema en ambos lados de la frontera. Las aguas negras se vierten rutinariamente al río contaminando el abastecimiento de agua en ambos lados de la frontera. Aumento de la instrucción técnica. El gobierno de Estados Unidos o la COCEF puede brindar mayor asistencia técnica a México en la esfera del manejo de desechos.

• TOMAR EN CUENTA LOS CAMBIOS DEMOGRÁFICOS El crecimiento de la población alcanza tasas insostenibles. Para 2030 la población en la región de la subcuenca llegará a 4 millones; la población de la ciudad de El Paso se duplica cada 25 años. Deben tomarse medidas para poner freno al crecimiento demográfico en lugares que experimenten dificultades para sostener un abastecimiento suficiente de agua. Una posibilidad para disminuir el crecimiento podría ser aplicar regímenes rígidos de fijación del precio del agua. • MEJORAR LA ORDENACIÓN DEL RIEGO/AGRÍCOLA •

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Promover la compatibilidad de los cultivos y el clima. Deben desincentivarse algunos tipos de producción de cultivos por medio de programas oficiales activos. Texas, California y algunos estados de México producen cultivos que no se adaptan bien a la agricultura en regiones semiáridas. Ejemplo importante de ello es la producción de caña de azúcar, que está aumentando en Texas. Promover la conservación. Sin programas de riego-conservación del agua de ambas partes de la frontera, seguirán perdiéndose grandes cantidades de agua. El Departamento de Agricultura de Estados Unidos, por ejemplo, financia un programa de conservación del agua y riego de $3.1 millones dirigido por la Estación Experimental Agrícola de Texas, la Extensión Cooperativa de Texas y la

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Universidad del Estado de Nuevo México. El proyecto incluye: evaluaciones económicas y de ingeniería de los proyectos de infraestructura que se proponen; enseñanza y capacitación en riego; estudio de los incentivos institucionales necesarios para el uso eficiente del agua; ordenación de sistemas de riego en las explotaciones agrícolas; conservación de agua urbana; protección del medio ambiente y calidad del agua; tratamiento de aguas residuales y salinas y reutilización del agua. Desarrollar un programa de conservación de riego en México. En México se necesita un esfuerzo similar al que se mencionó anteriormente, sobre todo en Chihuahua y Tamaulipas y debe coordinarse estrechamente con el proyecto TexasNuevo México. Sin actividades tales, mejoras en la infraestructura y tecnologías de riego en el terreno, se perderá gran cantidad de agua. Mejorar los sistemas de riego. Los sistemas de riego de ambos países necesitan perfeccionarse mejorando los sistemas de conducción y reparto de agua en el terreno. La práctica de la anegación de terrenos, con alto consumo de agua, que se utiliza tanto en Estados Unidos como en México, debería sustituirse siempre que sea posible por métodos de riego por goteo. En Texas y México pueden establecerse comisiones para realizar mejoras en la conducción del agua, o bien Texas puede autorizar bonos estatales para proyectos hídricos destinados a la conservación del abastecimiento existente. Sin embargo, los estados mexicanos, que no poseen facultad constitucional para emitir estos bonos, carecen de esta opción.

• PROCURAR UN MAYOR USO MUNICIPAL El influjo de la migración debida a la maquila ha creado una demanda de 330 litros por habitante al día. Existe la necesidad de aumentar la cantidad de agua potable a lo largo de la frontera. •

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Mejorar el sistema de distribución en Ciudad Juárez. Ciudad Juárez emplea un sistema antiguo de distribución, sobre todo en el centro de la ciudad, que genera pérdidas de hasta el 20 por ciento. En estos momentos, la ciudad tiene un plan para desarrollar una nueva planta de tratamiento de agua en El Paso/sur de Nuevo México, la que trataría 30 000 acres-pies por año y enviaría parte a Juárez. Juárez, a cambio, enviaría aguas cloacales tratadas a los distritos agrícolas. Ésta es una propuesta aprobada por ingenieros. Reducir las pérdidas por evaporación. Trasladar las aguas de embalses de alta evaporación, como Elephant Butte, a otros de menor evaporación, como Abiquiu o a acuíferos. Mejorar la calidad del agua que emana de las plantas de tratamiento a lo largo de la frontera para que pueda utilizarse en las municipalidades.

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Conclusión El Consejo reconoce que no analizar en forma adecuada la ordenación del agua transfronteriza entre México y Estados Unidos podría generar una mezcla desestabilizadora de conflictos dentro de los dos países y entre ellos. Este conflicto podría colocar a las comunidades rurales en contra de las urbanas, a los pueblos indígenas o de estadounidenses autóctonos contra las poblaciones en general y a las coaliciones internacionales de quienes abogan por el desarrollo económico contra los ecologistas de línea dura. Reconocemos también que cualquier avance en el nivel binacional exigirá un enfoque interdisciplinario integral y comprensivo. La naturaleza global del tema es de importancia primordial, conforme nuestros países continúen la tendencia hacia la descentralización y el empoderamiento de numerosos agentes. El Consejo espera que este informe no sólo estimule el pensamiento sobre el tema, sino que también contribuya a generar la voluntad política requerida de ambas partes de la frontera para alcanzar una ordenación transfronteriza de las aguas equitativa y sostenible.

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Gestión Administrativa de las Aguas: Estrategias para la Planificación a Mediano y Largo Plazos para el Río Bravo/Río Grande. Reunión del Grupo de Trabajo de 26 de junio de 2002 LCRA Bastrop Riverside Conference Center Austin,Texas

Lista de participantes Ismael Aguilar Barajas Profesor de Economía Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey

Fernando Escarsega Funcionario de Desarrollo de Proyectos North American Development Bank

Samuel Alatorre Cantú Planificación y Desarrollo Fideicomiso para el Desarrollo del Norte del Estado de Nuevo León

Enrique Escorza Director de Asuntos Fronterizos Secretaría de Relaciones Exteriores de México (SRE)

Nicole Carter CIDE

Kate Fitzpatrick Pasante, Proyecto México, CSIS

Lorenzo Arriaga Coordinador de Asuntos Fronterizos México-Estados Unidos U.S. Bureau of Reclamation David Bradsby Científico en Conservación Texas Parks and Wildlife Department Robert Brandes Consultor Mary Brandt Comisión Internacional de Límites y Aguas U.S. Department of State

Jaime Garza García Gerente Amistad Falcón, Sociedad Responsabilidad Limitada

de

William Glade Profesor de Economía y Director de The Mexican Center University of Texas, Austin Andrés Guajardo Amistad Falcón Tamaulipas Jorge A. Hidalgo IMTA 21

Alberto Ramírez Director de proyectos Border Environment Commission

Arturo Huerta Quintanilla Comisión Nacional del Agua Steven Irey Director de Programa Institute for Advanced Technology, University of Texas, Austin

Raúl Rodríguez Barocio Gerente Ejecutivo y Funcionario Principal Banco de Desarrollo de América del Norte

C. Allen Jones Director Texas Water Resources Institute

Ramón Rodríguez Lugo Comisión Nacional del Agua

Chris Kadas Asesor General Adjunto Texas Department of Agriculture

José Ruiz Especialista en Jefe de Desarrollo de Proyectos Banco de Desarrollo de América del Norte

Mary Kelly Director Texas Center for Policy Studies

Víctor Salcido Mancha Director de Proyectos Especiales Comisión Internacional de Límites y Aguas, Sección Mexicana

Óscar Luebbert Gutiérrez Senador por Tamaulipas (PRI) Juan Miguel Miñana Lahoz Presidente Amistad Falcón, Sociedad Responsabilidad Limitada

Cooperation

de

William A. Nitze Presidente The Gemstar Group Armand Peschard-Sverdrup Director Proyecto México, CSIS Raúl Quiroga Álvarez Coordinador del Programa Hidroagrícola de la Dirección General de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesca Gobierno de Coahuila

Andrew Sansom Director Ejecutivo Institute for Sustainable Water Resources Southwest Texas State University Jurgen Schmandt Director Woodlands Center for Global Studies University of Texas, Austin Dan Sheer Presidente Hydrologics Chandler Stolp Profesor LBJ School of Public Affairs Universidad de Texas, Austin

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Diane Tate Asistente de investigación LBJ School of Public Affairs University of Texas, Austin

Jo Jo White Gerente General Hidalgo & Cameron County Irrigation District No. 9

Doroteo Treviño Duarte Comisión Nacional del Agua

Yujuin Yang Hidrólogo Texas Water Development Bank

D. Rick Van Schoik Director Ejecutivo Southwest Center for Environmental Research and Policy

Manuel Ybarra Secretario de la Sección Estadounidense International Boundary and Water Commission

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