BOLETÍN

El Papel de la Inspección del Trabajo

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Serie: Derechos Humanos y Empresas

Guatemala, octubre de 2016

La obligación del Estado de proteger los derechos humanos En el mundo las relaciones de trabajo – entre empleadores y trabajadores –están regidas por las disposiciones emanadas del más antiguo de los órganos que componen el Sistema de Naciones Unidas, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que en la actualidad cuenta con 187 Estados miembros.

Foto: ASIES

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www.asies.org.gt Asociación de Investigación y Estudios Sociales 10a. Calle 7-48 Zona 9 - P.O. Box 1005 - A PBX: (502) 2201-6300 Fax: (502) 2360-2259 Por: Oscar Augusto Rivas Sánchez. Abogado y Notario por la Universidad San Carlos de Guatemala, especialista en Derecho laboral y administrativo. Vicepresidente de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales de Trabajo. Asesor Específico del Ministerio de Gobernación (1993-1994), Primer Viceministro de Trabajo y Previsión Social (1996-2000); Jefe del Cuerpo Consultivo de la Presidencia de la República (1986-1989) y delegado de Guatemala ante la primera reunión de Ministros de Trabajo de la región y BID.

También existen otros instrumentos, elaborados con el propósito de preservar los derechos laborales, entre los que sobresalen los Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos: puesta en práctica en el marco de las Naciones Unidas para proteger, respetar y remediar, conocido como Marco Ruggie, en referencia a su autor. Lo anterior permite afirmar que hay una tendencia mundial a unificar la temática laboral, aun cuando hay ciertos aspectos a los que algunos países se resisten. En este orden de ideas, ha sido muy importante que las Naciones Unidas reconocieran, una vez más, la calidad de derechos humanos que corresponde a los derechos laborales y que la Constitución Política de la República de Guatemala ya había reconocido, cuando incluyó al trabajo dentro del título que dedica a los derechos humanos.

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Se está en presencia, entonces, del reconocimiento universal de los derechos laborales como parte de los derechos humanos. La comunidad internacional espera y reclama que todos los Estados sean garantes de los derechos humanos. Que todos los Estados pongan en práctica los mecanismos necesarios para proteger, preservar y defender el respeto a estos derechos, entre los que, tal como lo expresa el Marco Ruggie, están comprendidos los derechos laborales. Por mandato constitucional, de conformidad con el artículo 138, es obligación del Estado y de las autoridades, mantener a los habitantes de la Nación, en el pleno goce

de los derechos que la Constitución garantiza; y esto es parte también de las obligaciones internacionales de Guatemala, pues de conformidad con los Principios Rectores (II.A.11) un Estado incumple sus obligaciones cuando no previene, respeta y remedia las posibles violaciones cometidas por agentes privados. En resumen, el Estado debe proteger contra las violaciones de los derechos humanos, adoptando las medidas apropiadas de prevención, mediante políticas adecuadas. El trabajo es un derecho de la persona que debe organizarse conforme a principios de justicia social, según señala el artículo 101 de la Constitución Política de la República.

La obligación de las empresas de respetar los derechos humanos Foto: ASIES

La responsabilidad de respetar los derechos humanos constituye una norma de conducta mundial y como tal, es plenamente aplicable a todas las empresas, lo que significa que deben abstenerse de infringir los derechos humanos de sus trabajadores (Artículo 13 de los Principios Rectores). La obligación de respetar los derechos humanos que tienen las empresas, origina también la de asumir las responsabilidades que una posible violación provoque, tanto en lo referente a la prevención y a la cesación de la infracción, como a la reparación del daño que se hubiere causado (Artículo 17 de los Principios Rectores). Por su parte, el Estado o lo que resulta lo mismo, la autoridad pública, está obligada no solo a prevenir, sino algo más importante, a ejercer toda su fuerza para hacer cesar en forma inmediata una posible violación

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y tutelar la reparación del daño que pudiera causarse (III.a.25 de los Principios Rectores). En consecuencia, es evidente una responsabilidad compartida e inexcusable: la de la empresa de prevenir, respetar y reparar las posibles violaciones a los derechos laborales, derechos humanos; y la del Estado, que debe mantener una política pública que busque la prevención, respeto, o en su caso, la cesación, reparación y sanción de las posibles violaciones. Pero, al igual que en todos los órdenes de la vida, prevenir es más importante que reparar, y por eso surge la obligación de los Estados, de prestar asesoría eficaz a las empresas, para orientarlas a desarrollar conductas y actividades que tiendan al respeto de los derechos humanos, cuestión a la que los Principios Rectores (I.B.3.c) y el Convenio 81 de OIT sobre la inspección del Trabajo (3.1.b) prestan especial atención.

La inspección del trabajo como instrumento de reparación Foto: ASIES

Según se indica en los Principios Rectores (III.a.25), los Estados deben tomar las medidas apropiadas para garantizar, por vía judicial, administrativa o legislativa, la reparación de los abusos que en su territorio se produzcan contra los derechos humanos. En el área administrativa, la protección de los derechos laborales es función de la Inspección General de Trabajo, que a más de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales, está obligada a someter inmediatamente a las personas que violen dichas disposiciones , a un procedimiento judicial; o en su caso, a buscar el remedio de lo sucedido o tomar disposiciones preventivas, tal como señalan el artículo 17 del Convenio 81 sobre la inspección del trabajo y el artículo 280, literal e) del Código de Trabajo. No estaría completa la tutela de los derechos laborales, si al producirse una infracción, el responsable no queda sujeto a su reparación. Si esto no se hace de manera voluntaria, obligadamente origina para el Estado, el compromiso de velar porque esta se cumpla, para lo cual los órganos administrativos o en su caso los judiciales, han de poner al servicio del agraviado, toda su fuerza coactiva.

La inspección del trabajo y el cumplimiento de sus responsabilidades por parte de los trabajadores La búsqueda de la armonía en el contexto de las relaciones laborales hace también necesario que se preste especial atención a las responsabilidades que dentro de las mismas corresponden a los trabajadores. Es decir, el adecuado cumplimiento de sus obligaciones ante la empresa. Para ello, la Inspección General de Trabajo tiene el mandato de proporcionar orientación y asesoría a los trabajadores y sus organizaciones, sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales y sus obligaciones como parte de la relación laboral (Artículo 179 del Código de Trabajo). Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el artículo 3.1.b del Convenio 81 de la OIT, que asigna al sistema de inspección, entre otras funciones, la obligación de facilitar información técnica y asesorar tanto a los empleadores como a los trabajadores sobre el cumplimiento de sus respectivas obligaciones y el respeto del orden legal establecido.

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Obligaciones de los inspectores de trabajo Foto: ASIES

» La imparcialidad de la labor de inspección

audiencia, en cuya virtud las partes se encuentran en un plano de igualdad1.

De conformidad con la legislación nacional, las leyes que regulan las relaciones de trabajo son tutelares de los trabajadores, lo que debe entenderse como que al momento de crear una norma se atenderá, especialmente, que esta busque la protección de los trabajadores o no provoque una disminución irrazonable, desproporcionada o innecesaria de la protección que se le otorga.

Se insiste en que la tutelaridad de las normas, no puede admitir conductas parciales de los inspectores de trabajo. Al contrario, el Convenio sobre la inspección del trabajo, ya mencionado, señala en su artículo 3.2., la necesidad de que la conducta de estos, en sus relaciones con los empleadores y trabajadores, para que sea efectiva, debe ser imparcial.

Es decir, que las normas del trabajo tienen como propósito principal procurar en favor de una de las partes de la relación laboral: el trabajador, que es reconocida como la parte más débil de dicha relación. La literal a) del considerando cuarto del Código de Trabajo postula este principio, el cual es complementado con los principios de realismo y objetividad recogidos en la literal d) del citado considerando. Pero esto no implica que la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, sea o deba ser parcial. Al contrario, las autoridades públicas, en la búsqueda y aplicación de la justicia, están obligadas a ser imparciales. Por ello la conducta de los inspectores de trabajo ha de ser objetiva, independiente y fundamentalmente imparcial. El catedrático y exmagistrado, Raúl Antonio Chicas Hernández, argumenta que el principio protector o tutelar solamente es aplicable en el derecho laboral sustantivo, no así en el procesal, que está informado por el principio de bilateralidad de la

Este es un tema que el Código de Trabajo no regula con toda claridad. No obstante, la literal j) de su artículo 281, al referirse a la validez de las actas que levanten los inspectores, señala que la misma será plena, salvo entre otras cosas, que se demuestre parcialidad en la misma, lo que solo puede ser entendido como exigencia de imparcialidad en la conducta de los inspectores. Pero en todo caso, es suficiente lo dispuesto por el Convenio 81 sobre la inspección del trabajo, pues se trata de un instrumento internacional que, al ser ratificado por el Estado de Guatemala, tiene carácter vinculante. Debe tenerse presente también, que al igual que sucede con los jueces, los inspectores de trabajo deben abstenerse de conocer o intervenir, en asuntos en los que personalmente tengan algún interés. Puede ser un interés económico, político, familiar, de amistad o enemistad, u otros similares, dado que en esas circunstancias su 1 Chicas Hernández, Raúl Antonio (1985:8). Apuntes de Derecho Procesal del Trabajo. Guatemala: Gráficos P&L.

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intervención va a estar influenciada por la búsqueda de un resultado determinado, lo que notoriamente contradice la imparcialidad que su trabajo requiere. Consecuentemente, al presentarse una situación de este tipo, que se debe tipificar como conflicto de intereses, su conducta legal y éticamente correcta ha de ser, ponerlo en conocimiento de sus superiores, para que otro de sus colegas sea quien atienda a las partes. Los inspectores, siempre han de evitar estas situaciones, para que las decisiones que adopten estén dotadas de la necesaria independencia e imparcialidad2. » Confidencialidad de los asuntos internos de las empresas Para el correcto y adecuado ejercicio de sus funciones de tutela de los derechos humanos laborales, los inspectores de trabajo tienen facultades muy amplias de investigación, naturalmente referidas a la relación laboral. En tal virtud, pueden ingresar a los centros de trabajo; pueden conocer la información contable correspondiente; pueden conocer los procesos industriales y, en términos generales, una serie de datos y documentación que, si no fuera por la necesidad de alcanzar la realidad de lo que sucede en la relación laboral, no tendrían por qué saber. Entonces, el acceso a la información empresarial, solo puede tener efectos 2 Véanse además los artículos 122 y 123 de la Ley del Organismo Judicial.

para el esclarecimiento y comprensión del asunto sometido a su autoridad y bajo ningún punto de vista podrán darle cualquier otro uso, pues en ese caso quedarían sujetos a sanciones, que pueden llegar hasta a su destitución, acciones criminales en su contra y reclamos por daños y perjuicios.

de conocer el origen de la acción de inspección. Pero al examinar desinteresadamente esta situación, se reconoce que quien plantea una denuncia, si es trabajador de la empresa y da a conocer su identidad, queda sujeto a una posible represalia, que puede llegar hasta la pérdida de su trabajo.

El Convenio 81 es tajante a ese respecto: los inspectores del trabajo estarán obligados, so pena de sufrir sanciones o medidas disciplinarias apropiadas, a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los secretos comerciales o de fabricación o los métodos de producción de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones. En pocas palabras, han conocido la información bajo secreto profesional (Literal c, del artículo 15).

Ese es un riesgo que, de consumarse, haría nugatoria la defensa de los derechos laborales. Por eso, la inspección de trabajo nunca identifica la fuente de la denuncia. Es más, en Guatemala, la denuncia puede ser presentada personalmente, por escrito, por vía telefónica o por cualquier otra vía, sin que sea necesaria la identificación de quien la formula y mucho menos una firma.

» Confidencialidad: reserva sobre identidad de denunciantes Un tema que muchas veces sorprende a las empresas, es la presencia en las mismas de inspectores que tienen algún conocimiento de circunstancias internas del centro de trabajo, sin que se les notifique o comente, quién o quiénes fueron los que plantearon una denuncia o se quejaron. Se reclama que la empresa tiene el derecho

Es por ello que hay ocasiones en las cuales ni la misma inspección conoce la identidad del denunciante, lo que se encuentra en total concordancia con lo que prescribe la literal c, del Artículo 15 del Convenio 81 sobre la inspección del trabajo: los inspectores del trabajo deberán considerar absolutamente confidencial el origen de cualquier queja que les dé a conocer un defecto o una infracción de las disposiciones legales, y no manifestarán al empleador o a su representante que la visita de inspección se ha efectuado por haberse recibido dicha queja.

Obligaciones de los inspectores Para el cumplimiento de sus atribuciones, los inspectores de trabajo, además de lo ya expresado, están obligados a: »

Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión (Artículo 1.a del Convenio 81 y artículo 278 del Código de Trabajo: Velar proviene de vigilar. Se refiere a observar atentamente, a cuidar con atención y eso es precisamente lo que los inspectores de trabajo tienen como obligación. Su función es la de examinar las condiciones de trabajo, a la luz de la legislación vigente, para proteger los derechos de los trabajadores.

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Facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales (Artículo 1.b del Convenio 81 y artículo 279 del Código de Trabajo): Esto significa que la inspección laboral no debe ser, como algunos la interpretan, simplemente represiva o punitiva. Como ya se ha mencionado con anterioridad, una de sus funciones principales es ayudar a la prevención de posibles infracciones, mediante la asesoría a las partes que intervienen en la relación de trabajo, para que alcancen el mejor cumplimiento de sus obligaciones legales.

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Las funciones de la inspección del trabajo

Foto: ASIES

» Función informativa, asesora y preventiva Según lo señalado en los Principios Rectores (I.A.1), la función de protección de los derechos humanos que debe cumplir el Estado, comprende la prevención de posibles violaciones, que lo obliga a advertir a las empresas, todo lo relativo a sus responsabilidades legales, a realizar una tarea permanente de información en la búsqueda de concienciarles en todo lo relativo al contenido, validez, aplicación y beneficios del respeto a los derechos laborales, así como de las consecuencias que una infracción conlleva, tanto en el orden legal, como en el adecuado desarrollo de las actividades productivas, que indudablemente, ante la infracción de los derechos laborales, sufrirán una baja de rendimiento, con grave perjuicio para la empresa. Las políticas públicas deben orientarse a lograr el convencimiento, de parte de los empleadores, relativo a que el respeto a los derechos laborales, antes que ser una carga para la empresa, es el generador de adecuadas condiciones de trabajo, de un ambiente satisfactorio y cómodo entre las partes, que incidirá en el mejor desempeño de la producción. Pasar inadvertida esta situación, resultará para el Estado en una grave violación a sus compromisos internacionales.

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Como antes se ha expresado, la actividad del Estado, por medio de la inspección de trabajo, ha de comprender el asesoramiento para las partes de la relación laboral, en cuanto a la mejor forma de cumplir con sus respectivos compromisos. En consecuencia, la función del Estado no puede limitarse a la simple vigilancia o labor de policía, y a la actividad sancionatoria. Obligadamente, debe evitar posibles violaciones, para lo cual, podrá desarrollar todo tipo de actividades preventivas, educativas, informativas y de sensibilización, lo que constituirá uno de los mejores caminos para alcanzar la paz social. Lo anterior encuentra fundamento en los Principios Rectores (1.B.3.c.) y en el artículo 279 del Código de Trabajo y artículo 3.1.b. del Convenio 81 sobre la inspección del trabajo. » Función de vigilancia La labor preventiva del respeto a los derechos laborales, que el Estado tiene obligación de cumplir, implica que la inspección del trabajo debe realizar una tarea permanente, de observación y monitoreo de lo que día a día sucede en los distintos centros de trabajo. Ahora bien, esta no debe ser una labor de simple gendarme. Es una labor que, a más de la vigilancia, ha de comprender la información

y asesoría a las partes de la relación, la denuncia, investigación y la búsqueda del cese y la sanción cuando se comprueben violaciones. A este respecto véanse los Principios Rectores (I.A.1), el artículo 278 del Código de Trabajo; y los artículos 13, 14 y 16 del Convenio 81. Dentro de la organización interna de la Inspección General de Trabajo, y de conformidad con su manual de organización, la Sección de Visitaduría Laboral, es la encargada de realizar visitas a las empresas para verificar el cumplimiento de la normativa

La capacidad sancionadora de la inspección del trabajo

» Función de conciliación Según dispone el artículo 103 de la Constitución de la República, las leyes que regulan las relaciones entre empleadores y trabajadores son conciliatorias. Además, en su parte considerativa (Considerando 6) el Código de Trabajo remarca que las normas del Código de Trabajo deben inspirarse en el principio de ser esencialmente conciliatorias entre el capital y el trabajo. En atención a lo anterior debe entenderse que el derecho laboral trata de evitar el conflicto. Que cuando se conoce de prestaciones laborales, la rapidez debe ser una norma de solución, que lamentablemente cada día se hace más lejana, pues los procedimientos administrativos y peor aún los judiciales, originan serios perjuicios para las partes, de manera especial para el trabajador, dado que su sustento solamente depende de su trabajo y de los ingresos que por sí mismo percibe y es entonces, cuando la ley trata de evitar lo engorroso de los trámites, a cambio de una conciliación que pueda satisfacer a las partes. Foto: ASIES

En este sentido, la Inspección General de Trabajo cuenta con la Sección de Conciliación Laboral, que tiene a su cargo la atención de las demandas que ante ella presentan los trabajadores, en procura del pago de sus prestaciones.

Entre los principios fundacionales contenidos en los Principios Rectores (I.A.1), como no podía ser de otra forma, se incluye la obligación de castigar las violaciones a los derechos laborales.

Es necesario insistir que es una labor eminentemente conciliatoria, de acercamiento entre las partes, de búsqueda de soluciones legales y equitativas, para solucionar los conflictos, originados casi siempre por despidos o impago de prestaciones3.Vale mencionar que la inspección de trabajo no es un tribunal de justicia, no es un órgano jurisdiccional y que por ello, al tratar de evitar un posible juicio, tiene una función de amigable componedora, que debe buscar el acercamiento entre las partes, ya que si tal circunstancia no se da, estas se verán obligadas a acudir a la vía judicial.

Por su parte, el Convenio 81 sobre la inspección del trabajo, en su artículo 17, numeral 1, menciona que las personas que violen las disposiciones legales, deberán ser sometidas inmediatamente a un procedimiento judicial, es decir, reconoce que la facultad de imponer sanciones corresponde a la función jurisdiccional, no a la administrativa, lo que está en armonía con lo dispuesto por el artículo 283 del Código de Trabajo que establece: Los conflictos relativos a Trabajo y Previsión Social están sometidos a la jurisdicción privativa de los Tribunales de Trabajo y Previsión Social, a quienes compete juzgar y ejecutar lo juzgado. Con fundamento en lo anterior, el artículo 415 del Código de Trabajo, señala que la inspección General de Trabajo tiene acción directa para promover y resolver acciones contra faltas laborales.

3 Véase el Manual de Organización Inspección General de Trabajo

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Todo lo que precede evidencia que la Inspección de Trabajo carece de facultad sancionatoria, su función es de vigilancia, prevención y conciliación de conflictos, pero al darse la posibilidad de imponer una sanción, su responsabilidad es la de promover la denuncia correspondiente ante los tribunales de justicia, para que sean estos los que impongan o no la sanción. Esta situación tiene graves consecuencias para el ámbito laboral, puesto que aleja la posibilidad de imponer sanciones. Con anterioridad se legisló dando la facultad a la inspección de trabajo, pero en su momento, la Corte de Constitucionalidad expulsó de la legislación esas disposiciones, con lo que se ha generado un limbo legal que requiere una solución urgente: o se adaptan las actuaciones de la inspección laboral a una mejor posibilidad de promover el cumplimiento de las obligaciones laborales, o se crean los mecanismos judiciales para que el conocimiento y posible sanción de las faltas laborales sea pronto y efectivo. La realidad que vivimos no puede mantenerse, ningún Estado puede sentirse satisfecho si sus políticas públicas no se orientan al efectivo cumplimiento de la legislación vigente. El mundo en general y la sociedad guatemalteca en especial, están diciendo NO A LA IMPUNIDAD.

Foto: ASIES

Bibliografía Chicas Hernández, Raúl Antonio (1985-88). Apuntes de Derecho Procesal del Trabajo. Guatemala: Gráficos P&L. Guatemala (1989). Ley del Organismo Judicial, Decreto N.° 2-89 del Congreso de la República, artículo N.° 122 y 123, Guatemala. Guatemala. Ministerio de Trabajo y Previsión y Social. Manual de Organización Inspección General de Trabajo.

Tema del proximo boletín:

La importancia de la relación de trabajo

Equipo del proyecto: Luis F. Linares López – Coordinador [email protected] Carmen Ortiz – Diálogo Social [email protected]

La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de ASIES y en ningún caso debe considerarse que refleje los puntos de vista de la Unión Europea. Para evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar o/a para marcar la existencia de ambos géneros, se opta por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.

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Julio Prado – Observatorio de Trabajo Decente [email protected] Carlos Vega – Normas de Trabajo [email protected]