EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y SU OBJETO Autor: Dr. Jorge Carrión Lugo Socio Fundador del Estudio Carrión Lugo Abogados

El objeto del proceso contencioso administrativo es el acto o la actuación de la administración pública, entre estos, los actos administrativos [donde hay expresa manifestación de la voluntad], el silencio administrativo [donde hay tácita manifestación de la voluntad] y las actuaciones materiales administrativas. En tanto que las finalidades de dicho proceso son las siguientes: lograr que el juez declare la nulidad del acto administrativo causante del agravio o perjuicio al administrado, que reconozca o restaure el derecho desconocido del administrado, que cese la actuación material de la administración pública que causa violación del derecho subjetivo del administrado y la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por el acto jurídico administrativo. La Ley en estudio en esta parte alude, por un lado, a las actuaciones impugnables y, por otro lado, a las pretensiones, sin fijar la conceptualización de cada una de ellas. En esta parte la Ley que analizamos es totalmente deficiente y confusa. Con el propósito de clarificar cuál es el objetivo o la finalidad del proceso contencioso administrativo y qué pretensiones procesales se pueden plantear en dicho proceso, expondremos la concepción del derecho de acción procesal, de la demanda y de la pretensión procesal, desarrollados por la doctrina Todo proceso contencioso administrativo, civil, laboral, etc., se inicia a partir de la presentación de la demanda. La demanda es el mecanismo procesal mediante el cual se ejercita el derecho de acción y se proponen las pretensiones procesales. Todo sujeto [todo administrado, en el presente caso], mediante el ejercicio del derecho de acción, en ejercicio también de su

derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, en forma directa o a través de su representante legal o de su apoderado, puede acudir al órgano jurisdiccional pidiendo la solución de un conflicto de intereses intersubjetivo o solicitando la dilucidación de una incertidumbre, ambas de naturaleza jurídica. La acción procesal, por tanto, se concibe como un derecho subjetivo, público, abstracto y autónomo. Mediante el ejercicio de la acción requerimos la intervención del órgano jurisdiccional para la protección o tutela de algún derecho nuestro también subjetivo pero de orden sustantivo. Este último es la pretensión procesal. Por ejemplo, constituye una pretensión procesal cuando mediante una demanda se impugna el silencio administrativo decretado por el funcionario administrativo, dando por concluido el proceso, fundándose la impugnación en que el administrado no hubiera sido comunicado de la aprobación automática del silencio administrativo positivo; otro caso de pretensión procesal sería cuando se solicita que el juez declare la nulidad de un acto administrativo concreto regulado por el Derecho Administrativo; etc.

Las actuaciones públicas como objeto litigioso solo pueden impugnarse en el proceso contencioso administrativo En esta parte la Ley establece la primera regla rigurosa que debe observarse en materia contencioso administrativa, estableciendo que “Las actuaciones de la administración pública [los actos jurídicos administrativos] solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales” (art. 3 de la Ley N.ᵒ 27584). En este último supuesto podría acudirse, por ejemplo, al proceso de amparo. Esta norma la interpretamos en el sentido de que, para impugnar una

actuación de la administración pública, de preferencia, debe acudirse al proceso contencioso administrativo y, excepcionalmente, a algún proceso constitucional, especialmente el proceso de amparo. No hay duda de que el proceso contencioso administrativo constituye un instrumento eficaz mediante el cual se pretende el control jurisdiccional o judicial de la actuación administrativa. No se trata de cualquier actuación administrativa, sino solo de aquélla que supone se deriva del ejercicio de la función administrativa por la entidad investida de dicha facultad, actuación que se encuentra regulada por el Derecho Administrativo. En ese sentido advertimos que existen diversas actuaciones de la administración pública que suponen el ejercicio de la función administrativa, las mismas que pueden ser objeto del control judicial a través del proceso contencioso administrativo; esto es, que son impugnables judicialmente. ¿Quiénes producen las actuaciones administrativas o los actos jurídicos administrativos? Todas las entidades de la Administración Pública. Para tener una idea de las entidades de la Administración Pública, por razones de hermenéutica jurídica, hay que recurrir a la previsión contenida en el artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N.ᵒ 27444), el mismo que señala lo siguiente: Para los fines de la presente Ley se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública:

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados; 2. El Poder Legislativo; 3. El Poder Judicial; 4. Los Gobiernos Regionales;

5. Los Gobiernos Locales; 6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las Leyes confieren autonomía. 7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y 8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia. En esta parte de nuestra exposición, como idea central, precisamos que constituyen actos administrativos o actos jurídicos administrativos las declaraciones [expresa, tácita o acto material] de las entidades que, en el marco de las normas del Derecho Administrativo, como consecuencia del ejercicio de la función administrativa, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos subjetivos de los administrados dentro de una situación concreta. La Ley que comentamos hace una separación entre actuación administrativa [o acto administrativo impugnable] y pretensión. En el primer párrafo del artículo 4 de la Ley que estudiamos se alude a las actuaciones administrativas

impugnables

haciendo uso del proceso contencioso

administrativo cuando dice lo siguiente: “Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso procede la demanda contra toda actuación realizada [desarrollada] en ejercicio de potestades administrativas” [de la que está investida]. Con ello se pretende abarcar dentro del ámbito del control jurisdiccional de los actos administrativos, cuya función le corresponde al proceso contencioso

administrativo, la más amplia gama de actuaciones de la administración, la misma que se extiende desde la expresa declaración de voluntad de la administración hasta su inercia u omisión, incluyendo la actuación que no tiene sustento en acto administrativo alguno (actuación material). Finalmente, en este punto, es pertinente señalar que no constituyen actos administrativos

o actos

jurídicos

administrativos

los

actos

de

la

administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos serían los denominados actos de la administración. Tampoco constituyen actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de las entidades (art. 1, inc. 1.2., de la Ley N.ᵒ 27444). Por ejemplo: la supresión de una dependencia de una entidad pública por razones de servicio no constituye un acto jurídico administrativo. El traslado de una dependencia, por razones de servicio, de un lugar a otro, para mejorar la atención al público, tampoco constituye acto jurídico administrativo. Estos actos son regulados por cada entidad con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de la Ley que comentamos y por aquellas normas que expresamente así lo establezcan. Para que estos actos sean considerados actos jurídicos administrativos los mismos tendrían que producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones y derechos de los administrados dentro del marco del derecho público en general.