COORDINACIÓN DE ASESORES DE PRESIDENCIA SEGUIMIENTO DE PLENO Sesión: 05 y 06 de diciembre de 2011. Controversia Constitucional 81/2010 “El haber de retiro” Antecedentes El 09 de noviembre de 2010, la Magistrada Presidenta del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Zacatecas, promovió en representación del Poder Judicial de la entidad, controversia constitucional en contra del Gobernador y Legislatura de dicho Estado y respecto del “Decreto 526, por el que se reforma el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Zacatecas de 09 de septiembre de 2010, publicado en el Periódico Oficial Órgano de Gobierno del Estado de Zacatecas, correspondiente al día 29 de septiembre del año dos mil diez; así como la invalidez de su promulgación y publicación.” El proyecto propuso 1. ESTUDIO PREVIO DE LA CUESTIÓN PLANTEADA. a) EL HABER DE RETIRO COMO ELEMENTO DE LAS GARANTÍAS DE LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL. El proyecto señala que de las Controversias Constitucionales 4/2005, 9/2004 y 25/2008, se advierte que el haber de retiro es un componente directamente vinculado con las garantías de estabilidad e inamovilidad en el cargo, y por lo tanto, forman parte de los principios y parámetros que deben observar las constituciones y leyes de los Estados. En efecto, para que existan condiciones de autonomía e independencia en el ejercicio de la magistratura, es necesario garantizar a los titulares una condición de previsibilidad, seguridad y serenidad en términos de su permanencia en el cargo, de modo que no exista amenaza o temor de ser separado de él con motivo de las decisiones jurisdiccionales que deben adoptar. Esto significa que las garantías de estabilidad y de inamovilidad tienen la misión de brindar certeza a los Magistrados de que las decisiones autónomas e independientes que deben tomar, no pondrán en riesgo ni comprometerán su permanencia en el cargo; es decir, que los juzgadores sólo podrán ser removidos de la titularidad que ostentan, bajo causas y procesos expresamente previstos en ley, pero jamás en razón de las resoluciones emitidas en el ejercicio pleno de su potestad jurisdiccional. Ahora bien, en la controversia constitucional 32/2007, se consideró que no es constitucionalmente posible entender la inamovilidad únicamente en el sentido de permanencia vitalicia en el cargo, sino como expresión de la certeza de que únicamente las conductas que finquen responsabilidades podrán dar lugar a la remoción de los titulares. En este orden de ideas, fue considerado constitucionalmente válido que las constituciones y leyes locales establecieran modalidades en la temporalidad de la titularidad de los magistrados, una vez ratificados, tales como el plazo fijo y la edad de retiro forzoso. b) LA DIFERENCIA CONSTITUCIONAL ENTRE EL RETIRO FORZOSO DEL EJERCICIO ACTIVO DE UN CARGO Y LA DESTITUCIÓN O SEPARACIÓN POR CAUSA DE LEY: LA DISTINCIÓN ENTRE GOZAR DE UN “GRADO” Y EL EJERCICIO DE UN “CARGO” PÚBLICO. La estabilidad y la inamovilidad constitucional significan fundamentalmente, la protección y garantía de que los titulares de los Poderes Judiciales de los Estados puedan recibir el grado de Magistrados, de forma definitiva y permanente, ya sea en la asignación misma o después de un proceso de ratificación, de modo que ese grado no quede sujeto a ningún factor exógeno que pueda significar una influencia directa o indirecta respecto de las decisiones que adopte el juzgador en el ejercicio del cargo público. Sin embargo, se debe distinguir entre la titularidad del grado de Magistrado, respecto del ejercicio del cargo de Magistrado, es decir, del servicio activo de quien tiene tal grado jerárquico e institucional. El grado es una acreditación personal, inherente al individuo que lo recibe y que le corresponderá de forma vitalicia, salvo causas de responsabilidad que pudieran ameritar la degradación. El ejercicio del cargo, se refiere al ejercicio activo de esa acreditación personal en un órgano determinado. El haber de retiro, en ese sentido, es un componente de la independencia judicial, que está vinculado a la separación forzosa del servicio activo de un Magistrado, sin que ello signifique la destitución o eliminación del grado, sino que por el contrario, el haber de retiro supone la permanencia del grado y por ello se trata de una garantía aplicable para los “Magistrados en retiro”. c) EL HABER DE RETIRO EN EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL EN EL ESTADO DE La información contenida en este documento es de carácter informativo y de divulgación, la fuente oficial sólo puede ser extraída de la resolución definitiva, contenida en el engrose.

COORDINACIÓN DE ASESORES DE PRESIDENCIA SEGUIMIENTO DE PLENO ZACATECAS. El pago del haber de retiro a los Magistrados en retiro, en el Estado de Zacatecas, está previsto en las normas constitucionales y legales del Estado, lo cual cumple con las exigencias del artículo 127 de la Constitución Federal, puesto que ese precepto exige que el haber de retiro esté previsto en ley, para que este pueda ser otorgado. También es válido que la Ley Orgánica determine límites y referentes para su cálculo y determinación concreta, dejando cierta facultad reglamentaria encomendada al órgano de gobierno del Poder Judicial del Estado. d) REFERENTES PARA PONDERAR EL HABER DE RETIRO. La norma impugnada establece un límite al haber de retiro que es inferior al que prevalecía antes de su aprobación y promulgación. En el proceso legislativo que le dio origen, se aprecia que la motivación determinante del Poder Legislativo era justamente la de reducir un concepto de gasto público, y generar menor flujo de recursos por ese concepto en los presupuestos anuales de Zacatecas para los ejercicios siguientes. En primer lugar, un referente interno que consiste simple y llanamente en contrastar el porcentaje anterior con el que resultó de la reforma. En el caso, es claro que la independencia de los titulares de uno de los Poderes Públicos no se fortalece, sino que se merma, cuando el contenido material y concreto de las garantías que deben enmarcar sus acciones, queda a discreción abierta y sin límite de otro de los Poderes del estado. En segundo lugar, existen referentes de orden internacional que son externos al orden jurídico de Zacatecas, pero en los que México ha venido participando y que son de relevancia para resolver el presente asunto. En marzo de 2010, la Comisión de Venecia –con la participación de México- aprobó el “Reporte sobre la Independencia del Sistema Judicial de la Comisión de Venecia”, documento en que se adoptaron diversos principios, entre los que se encuentran los siguientes: a) Remuneración de los jueces: en el numeral 45, la Comisión señala que ésta debe estar garantizada por la ley, y debe corresponder a la dignidad de la profesión y la carga de responsabilidades. Asimismo, señala que debe hacerse extensivo ese principio para la pensión de retiro; y b) No discrecionalidad: en el numeral 46, la Comisión asume que la remuneración de los jueces debe estar basada en un estándar general y un criterio objetivo y transparente, no en apreciaciones individuales del rendimiento de un juez. Este documento no tiene la entidad de un tratado internacional vinculante para los Estados que lo suscriben, pero significa una evidencia válida de la tendencia que comparte nuestro país, respecto de los contenidos esenciales para garantizar y fortalecer la independencia judicial. En abril de 2008, en México, Estado de Campeche, se llevó a cabo la 57ª Asamblea General Ordinaria de la Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM), de la cual México forma parte, en la que se aprobó la “Declaración de Principios Mínimos sobre la Independencia de los Poderes Judiciales y de los Jueces en América Latina (Declaración de Campeche)”. En ella, se expresan diversos principios incluyendo la inamovilidad de los jueces, y en su numeral 9 establece que las remuneraciones establecidas para los jueces y el régimen previsional, deben permitir el ejercicio de la función, en exclusiva, libre de condicionamientos, sin instrumentalización de medidas de perjuicio o beneficio en función de pretensiones de injerencias en la independencia e imparcialidad. Debe establecerse en consecuencia, entre otras cuestiones, que el juez tiene derecho a jubilarse percibiendo un haber que se corresponda con su nivel de responsabilidad, debiendo mantener razonable relación con los haberes correspondientes al cargo en actividad. Bajo esos dos referentes, la norma impugnada en vez de acercarse, se aleja de los postulados de la Comisión de Venecia y de la Declaración de Campeche, por lo que también resulta perjudicial respecto de un estado previo en el que existían mayores fortalezas y seguridades en cuanto a la independencia judicial. Si bien es cierto que la norma impugnada ha afectado el diseño institucional del Poder Judicial previsto en la Constitución de Zacatecas, ello no significa que el Poder Legislativo carezca de competencia formal o posibilidad material para legislar fórmulas diversas para regular el Haber de Retiro, siempre que al hacerlo alcance iguales o mejores condiciones de independencia y autonomía judicial, que aquellas que están vigentes antes de promulgar cualquier reforma, sobre todo, cuando el marco constitucional del Estado no ha cambiado ni demanda ajuste alguno al legislador ordinario.

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COORDINACIÓN DE ASESORES DE PRESIDENCIA SEGUIMIENTO DE PLENO 2. ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. A. Conceptos de invalidez que se refieren a las garantías de independencia y autonomía del poder judicial del Estado. Es fundado el argumento relativo a que el haber de retiro es un componente de las garantías de estabilidad e inamovilidad que son a su vez elementos de la independencia judicial, y que toda modificación que disminuya esos elementos y componentes, con el único fin de reducirlos, resulta contraria a las exigencias de custodia y salvaguarda de la independencia judicial prevista en el artículo 116 constitucional. También es fundado que el Poder Legislativo tiene competencia formal para expedir leyes orgánicas de los otros dos poderes, pero tal atribución está acotada por límites materiales y sustantivos que tanto la constitución federal como la constitución local establecen. Por otro lado, la demandante expresa que el principio de Inmutabilidad del salario abarca el haber por retiro, pues resulta sensato entender que es una justa retribución por haber dedicado su vida a una de las labores esenciales del Estado como es la administración de justicia. Lo anterior es infundado, toda vez que el “haber de retiro” no forma parte del concepto de “remuneración”, de modo que el principio de irreductibilidad salarial de la función judicial no es extensivo directamente al haber de retiro, puesto que se trata de conceptos diferentes por mandato constitucional. B. Conceptos de invalidez que se refieren a la situación personal de los magistrados. Todos estos se refieren a derechos y expectativas de carácter individual, y los fundamentos que se aducen para sostener tales pretensiones son diversos derechos humanos como la igualdad, la no discriminación, o la no retroactividad en perjuicio de persona alguna. Tales argumentos son inoperantes puesto que la controversia constitucional no es la vía para hacer valer derechos fundamentales de las personas, ni para reivindicar situaciones jurídicas individuales. 3. DECLARACIÓN DE INVALIDEZ. Se considera que la declaración de invalidez de la norma alcanza únicamente a la porción normativa que redunda en una disminución a las garantías institucionales del Poder Judicial del Estado de Zacatecas, a saber, aquélla que establece los límites máximos para el haber de retiro, con notorio desapego, a la baja, de las remuneraciones a los magistrados en activo. Por ello, basta con declarar la invalidez de la porción normativa del artículo 7, primer párrafo, que dice “…de un 60% durante los dos primeros años, respecto…”, así como de la porción normativa de ese mismo precepto que señala “…y del 20% de la referida percepción…” Asimismo, se declara la invalidez del artículo Tercero Transitorio del Decreto Número 526 que reforma el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, publicado en el Suplemento al Periódico Oficial del gobierno del Estado de Zacatecas, del 29 de septiembre de 2010. El Tribunal Pleno resolvió 1. Respecto del considerando sexto del proyecto (estudio previo de la cuestión planteada), por mayoría de siete votos se determinó que dicha parte se elimine, para llevar las razones pertinentes al estudio de fondo respectivo. 2. El considerando séptimo del proyecto (estudio de los conceptos de invalidez planteados) obtuvo unanimidad de votos a favor del proyecto modificado y por la invalidez del artículo 7, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Zacatecas. Esto es, el Ministro Ponente aceptó realizar ciertas modificaciones de fondo en la parte considerativa del engrose, sugeridas por los señores Ministros; las cuales, en esencia, son las siguientes: 

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Puntualizar que el legislador sí puede reducir el haber de retiro, no es irreductible, pero debe aplicarse un principio de no regresividad, en el sentido de que, si la legislación establece cierto grado de protección a los diversos elementos que garantizan la independencia judicial, en principio no debe disminuirse ese grado de protección, salvo casos realmente excepcionales. Si el legislador local pretende reducirlo debe ofrecer argumentación suficiente y objetiva para justificar dicha reducción, lo cual no sucedió en el presente asunto. Corregir la declaración de inoperancia respecto de los conceptos de invalidez que hacen valer derechos individuales de los magistrados, y declarar simplemente que no se analizarán. En el último considerando (declaración de invalidez), el Ministro Ponente propuso retirar la declaración de invalidez respecto del artículo Tercero Transitorio del Decreto impugnado. Por otro lado, sostuvo la

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COORDINACIÓN DE ASESORES DE PRESIDENCIA SEGUIMIENTO DE PLENO declaración de invalidez del artículo 7, primer párrafo, en las porciones que dicen “…de un 60% durante los dos primeros años, respecto…”, y “…y del 20% de la referida percepción…”, para el efecto de que el artículo se siga aplicando sin las porciones anteriores, hasta en tanto el Poder Legislativo local emita un monto congruente y adecuado conforme a lo precisado en la sentencia. Lo anterior, obtuvo unanimidad de diez votos. Puntos Resolutivos Es parcialmente procedente y fundada la Controversia Constitucional. Por tanto, se declara la invalidez de la porción normativa señalada en la resolución. Votos Ministro Ponente: ORTIZ. CONSIDERANDO SEXTO DEL PROYECTO. A favor de que se elimine: AGUIRRE, COSSÍO, LUNA, FRANCO, PARDO, AGUILAR, y Presidente SILVA. A favor de que se conserve: ZALDÍVAR, VALLS, SÁNCHEZ CORDERO, ORTIZ. CONSIDERANDO SÉPTIMO DEL PROYECTO. Unanimidad de votos a favor del proyecto modificado. ÚLTIMO CONSIDERANDO. Unanimidad de diez votos a favor de la propuesta del Ministro ORTIZ, realizada en la sesión de 06 de diciembre de 2011. Estuvo ausente el Ministro AGUIRRE.

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