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CHILE SIN POBREZA UN SUEÑO POSIBLE

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CHILE SIN POBREZA UN SUEÑO POSIBLE

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Editora Rosita Camhi

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Autores Miguel Kast, Cristián Larroulet, Rosita Camhi, Alberto Valdés, Norman Hicks, Harald Beyer, Ignacio Irarrázaval, Arístides Torche, Osvaldo Larrañaga.

llo ar ro es D y d rta be Li CHILE SIN POBREZA UN SUEÑO POSIBLE ISBN: 956–7183–15–5 Inscripción: 134904 Publicado en Santiago de Chile, septiembre 2003. © Fundación Libertad y Desarrollo Alcántara 498, Las Condes, Santiago. Teléfono: (56–2) 3774800 E–mail: [email protected] Página web: http://www.lyd.com

Fundación Miguel Kast Phillips 15, Of. D, Santiago. Teléfono: (56–2) 6323763 E–mail: [email protected] Página web: http://www.fmkast.com

PRÓLOGO Patricia Matte L.

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1. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DESARROLLO ECONÓMICO Miguel Kast R.

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ÍNDICE

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3. LA POBREZA EN CHILE DURANTE LOS ´90 Rosita Camhi P.

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4. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN UNA ECONOMÍA DE ALTO CRECIMIENTO Alberto Valdés E. y Norman Hicks

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2. LA HUELLA DE MIGUEL KAST 30 AÑOS DESPUÉS Cristián Larroulet V.

5. POBREZA Y DESIGUALDAD EN CHILE ¿QUÉ SE PUEDE HACER? Harald Beyer B.

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6. TRES ELEMENTOS BÁSICOS PARA SUPERAR LA POBREZA EN CHILE Ignacio Irarrázaval Ll.

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7. CONCEPTOS Y ESTRATEGIAS PARA SUPERAR LA POBREZA EN CHILE Arístides Torche L.

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8. UNA PROPUESTA DE POLÍTICA SOCIAL PARA CHILE Osvaldo Larrañaga J.

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PRÓLOGO

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Miguel Kast marcó definitivamente la vida de muchos que lo conocieron y

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compartieron sus anhelos y luchas por atraer a la mejor gente, y diseñar los

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mejores programas y proyectos para erradicar la pobreza en Chile. También marcó la mía. No olvidaré nunca el brillo de sus ojos trasparentes cuando intentaba

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convencer a decenas de jóvenes, que se congregaban a escucharlo en los entonces

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famosos almuerzos de Odeplan. Los invitaba a repartirse por todo el país, incluso por los lugares más lejanos, donde estaban los más necesitados, y aportar sus conocimientos y destrezas para luchar por un Chile mejor en que todos tuvieran igualdad de oportunidades. Pero Miguel tenía algo que es quizás lo más difícil de reproducir: se ponía de verdad en el lugar del más pobre e intentaba, desde esa perspectiva, acudir en su apoyo con políticas que efectivamente les solucionaran sus necesidades más apremiantes. Resultaba impactante para muchos de nosotros, chilenos de muchas generaciones, cómo Miguel quería a este país, que lo había acogido desde niño, y cómo conocía cada uno de sus rincones y su gente. El convenció a muchos que la dedicación al servicio público era la forma más cierta de ser felices; que nada podía ser más gratificante que transferir a otros, más necesitados, parte de los dones que cada uno había recibido de Dios en forma 7

gratuita. En todo eso nos marcó: en el amor por nuestra patria y por cada uno de sus habitantes, incluso sus más encarnizados opositores, con los cuales se sentaba largas horas a conversar y tratar de explicarles y convencerlos de sus ideas; en el amor que ponía en su tarea diaria; en su capacidad de acoger; en fin, en todas aquellas virtudes que se asociaban a su profunda fe en Dios. Pero Miguel no sólo fue un líder, fue también un hombre muy creativo, que supo utilizar las técnicas que le entregaba su rigurosa formación de economista para el diseño de políticas que fueron pioneras en el mundo. El artículo de su autoría que aquí presentamos muestra los esbozos de lo que fue el diseño de la

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estrategia económica y social que transformó Chile y cuyos principios se mantienen hasta nuestros días.

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Libertad y Desarrollo y la Fundación Miguel Kast estimaron oportuno conmemorar los 20 años de su fallecimiento con la publicación de este libro,

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que intenta una reflexión profunda respecto del tema de la erradicación de la pobreza, qué grado de avance hemos logrado, cuáles son los desafíos futuros

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y cómo podemos abordarlos. Para ello se recopilaron una serie de trabajos y

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evaluaciones sobre el tema de la pobreza efectuados por destacados académicos e investigadores, como un aporte para avanzar en ésta, que es la esencial tarea que

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Chile tiene que terminar en forma exitosa antes del bicentenario. En el primer capítulo del libro, y como un homenaje a Miguel Kast cuando

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fue Ministro de la Oficina de Planificación Nacional, se incluye un documento escrito por él: “Distribución del Ingreso y Desarrollo Económico”. Ahí plantea los

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factores esenciales que en esa época perpetuaban la pobreza; principalmente, políticas de corte redistributivo erradas o generadas a partir de grupos de presión organizados de la sociedad, que beneficiaban a esos mismos grupos, dejando fuera a los más pobres. También en este documento se delinean algunas propuestas de política que guiaron la acción social del Estado y que se han mantenido vigentes por muchos años, incluso hasta el día de hoy, ya que demostraron ser efectivas en la solución de diversos problemas inherentes a la pobreza. Esos conceptos, hoy ya aceptados, en ese tiempo eran impensables, como el hecho de que los países que a la larga logran mayor éxito en la erradicación de la pobreza y su desarrollo social, son aquellos que también alcanzan un mayor desarrollo económico. Esa idea, que se transformó en un elemento central de la estrategia de desarrollo social 8

implementada, aparece claramente fundamentada en esta publicación de 1976 y trató de impulsarse en aquella época. En el mismo documento se formulan algunas propuestas que servirán para delinear y establecer las políticas y programas sociales. Se propone el mecanismo de subsidio directo o a la demanda como la mejor forma de llegar a quienes más lo necesitan dependiendo de sus carencias y necesidades. A partir de esta propuesta, después se crean el subsidio habitacional, la subvención escolar y de atención a menores en situación irregular, el subsidio familiar y pensión asistencial, vigentes hasta hoy. También se plantea la necesidad de partir con acciones a favor de la

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infancia, que dieron origen posteriormente a importantes programas de formación de capital humano que permitieron controlar y erradicar problemas sociales

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graves, como la desnutrición y mortalidad infantil. La necesidad de montar un aparato administrativo descentralizado a través de las municipalidades, de contar

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con sistemas de identificación de beneficiarios para llevar a cabo las acciones propuestas, el concepto de focalización, también se mencionan.

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En el segundo capítulo se efectúa un recuento de los avances en la

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erradicación de la pobreza desde que se efectuara el primer Mapa de la Extrema Pobreza y hasta los ’90. Concluye que gracias a las políticas aplicadas hasta esa

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fecha, se constataron avances sustanciales en términos de reducción de la pobreza, formación de capital humano y vivienda, que llevaron a Chile a un destacado

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lugar en materia de desarrollo humano y social en el contexto latinoamericano. Termina planteando las tareas pendientes; la primera, la necesidad de priorizar

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el crecimiento económico y hacer un nuevo esfuerzo de descentralización de los programas sociales debido a la heterogeneidad de los problemas de pobreza existentes. A continuación el libro incluye varios trabajos que documentan la experiencia reciente de nuestro país en la reducción de la pobreza y los factores que han contribuido a ese logro. Chile ha sido uno de los países exitosos en esta materia y se han constatado progresos notables. La pobreza se redujo a la mitad entre fines de los ‘80 y fines de los ‘90, lo que puede considerarse un récord que pocos países han logrado. También se aborda el tema de la pobreza y desigualdades que aún persisten, y los factores que a ello contribuyen; se presenta un panorama objetivo de la 9

realidad distributiva nacional, los cambios ocurridos en las últimas décadas y los caminos posibles para enfrentar ambos temas. Los diversos autores coinciden respecto de la importancia que tuvo el crecimiento económico en lograr reducir la pobreza, como asimismo la existencia de programas sociales focalizados, que en nuestro país son de larga data y que han permitido elevar el nivel de capital humano de los grupos más vulnerables. Asimismo, existe coincidencia respecto de los problemas de pobreza que aún persisten, y que se vinculan con aislamiento, diferencias por áreas geográficas y falta de oportunidades para ciertos grupos de la sociedad que quedan fuera de las

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redes sociales o reciben servicios de una calidad poco aceptable.

Junto con la necesidad de que el país vuelva a retomar un alto crecimiento

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económico, el tema del capital humano es el gran desafío pendiente. Hoy la pobreza se perpetúa por la falta de educación, que impide a las personas el

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incorporarse al desarrollo y ascender en la escala socioeconómica. En eso existe una amplia coincidencia en todos los autores: otorgan gran importancia a la educación

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para dejar de ser pobre, y como a pesar de haber logrado amplia cobertura,

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aún persisten brechas de calidad entre grupos socioeconómicos que no mejoran, plantean la necesidad de dar prioridad gubernamental a este tema.

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Entre las propuestas también se sugiere la necesidad de retomar la estrategia de focalización del gasto social, que ha perdido relevancia en el último tiempo. Se

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propone avanzar más en descentralizar la política antipobreza al nivel local, dar más incentivos a organizaciones de bien público y sociedad civil que prestan servicios

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altamente especializados en personas de escasos recursos, y apoyar a las familias vulnerables a través de herramientas que les permitan afrontar riesgos y que se adecuen a las características de los grupos beneficiarios. Asimismo, se plantea la necesidad de dar una nueva institucionalidad a la política social a través de una instancia pública que retome la coordinación social, diluida en el último tiempo. Por último, el libro concluye con una interesante propuesta de política social para Chile que formuló, en 1999, la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza. En su esencia, plantea la existencia de mínimos sociales garantizados aceptables y posibles de lograr en todas las áreas del quehacer social de modo que todas las personas puedan acceder a umbrales mínimos de satisfacción de necesidades básicas. Luego se proponen instrumentos y reformas necesarias en la 10

organización y funcionamiento de los diversos programas sociales para alcanzar estos mínimos para la educación, la salud, la vivienda y subsidios monetarios. Entre otros, se incluyen mecanismos como la creación de una subvención escolar diferenciada para igualar oportunidades en la educación, mayor cobertura preescolar a niños pobres, establecimiento de un plan garantizado de servicios de salud, nuevas alternativas de solución habitacional para los más pobres, subsidios de empleo a los jóvenes y la reorientación de subsidios monetarios a personas que no pueden trabajar. Libertad y Desarrollo y la Fundación Miguel Kast, en su permanente

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preocupación por las políticas públicas en el ámbito de la pobreza, desean contribuir al debate y análisis de las ideas y propuestas formuladas por los distintos autores

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con el fin de solucionar en mejor forma las tareas pendientes en la erradicación de la pobreza en nuestro país. Hemos estimado que esta también es la mejor forma

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de recordar a Miguel Kast a 20 años de su sensible fallecimiento.

Patricia Matte Larraín Consejera de Libertad y Desarrollo Presidenta de la Sociedad de Instrucción Primaria y Fundación Los Nogales Santiago, Septiembre del 2003.

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CAPÍTULO 1

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DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DESARROLLO ECONÓMICO

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Miguel Kast R.

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DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DESARROLLO ECONÓMICO 1

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Miguel Kast R.*

Introducción

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El tema que se desarrollará es bastante difícil por la fuerte carga emocional y poca racionalidad con que normalmente se enfocó en Chile. Al igual que en otras áreas, la “ideologización” de las discusiones ha tendido a prevalecer por sobre el análisis objetivo del problema. El resultado ha sido, a mi juicio, perjudicial tanto para la adecuada distribución del ingreso como para el desarrollo económico del país. Son comunes los prejuicios que señalan una incompatibilidad de fondo entre la redistribución del ingreso y el desarrollo económico. Se habla de “tiempos sociales” y “tiempos económicos” como alternativas en el tiempo; o bien de países progresistas en lo social, versus países reaccionarios en lo social que en aras del desarrollo económico postergan las necesidades de los más postergados. Pocos se han dado cuenta que los países con un fuerte desarrollo económico son, a su vez, quienes a menudo tienen el mayor desarrollo * Economista Universidad Católica de Chile, Master en Economía, Universidad de Chicago. En 1973 se incorpora al Departamento de Estudios de la Oficina de Planificación Nacional donde asume el cargo de Ministro en 1978, luego asume como Ministro del Trabajo (1980) y la Presidencia del Banco Central de Chile (1982). Simultáneamente fue profesor e investigador del Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica. La elaboración del “Mapa de la Extrema Pobreza” fue una de sus primeras actividades. La utilización de criterios de eficiencia económica en la política social, especialmente en la asignación del gasto público siempre apasionó su servicio y lo llevó a tener el rol de liderazgo en la generación de jóvenes profesionales que trabajaron por una profunda transformación de la sociedad chilena para sacar al país del subdesarrollo. Miguel Kast falleció de cáncer el 18 de Septiembre de 1983, a la edad de 34 años. 1 Publicado en un documento de la Oficina de Planificación Nacional–1976. 15

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social. Basta mirar a Alemania Occidental, Taiwán, España, Japón, Costa Rica o Canadá, por ejemplo, con las más diversas formas de Gobierno, para constatar que el desarrollo económico tiene poco que ver con la organización e “imagen política” del Gobierno Central, y que el desarrollo o justicia social tiene aún menos que ver con la estridencia de la propaganda o preocupación oficial con respecto al tema. Más bien está asociada a la seriedad con que el país aborda el desafío del desarrollo, que requiere de una política redistributiva, realista y eficiente. Resulta aún más decidor el caso de los países marxistas, que junto con poner al resto del mundo en forma sistemática ante la “disyuntiva” de lo social versus lo económico, exigen a sus propios pueblos los más brutales sacrificios en lo social, para lograr el crecimiento y superar, además, las ineficiencias de sus sistemas económicos, derivadas de una planificación excesivamente centralizada de la economía. Chile no ha sido ajeno a esta discusión, donde se mezclan factores de índole política, ideológica, gremial y moral. Tal vez por esa misma multiplicidad de factores que influyen, muchas veces dejó de lado el tema de fondo: por qué se debe redistribuir, hacia quién se debe redistribuir, qué es lo que se debe redistribuir, cómo se debe redistribuir y cuánto se debe redistribuir. Como resultado, la pobreza se ha prolongado y extendido a un número mayor de chilenos, porque se redistribuyó hacia sectores que muchas veces no son los más necesitados, con mecanismos de distribución muy ineficientes y en cantidades a menudo desproporcionalmente altas. Lo más trágico es que por concepciones redistributivas erradas, que con frecuencia perjudican a los que se deseaba favorecer, se perdió de vista y se impidió el desarrollo económico que, bien conducido, es la mejor manera de obtener bienestar y justicia para toda la población. A través de este trabajo se espera hacer una contribución al análisis objetivo del tema y delinear algunas proposiciones de política que sirvan para evolucionar hacia una sociedad que junto con crecer a tasas aceleradas, incorpore a todos sus integrantes a los beneficios de ese crecimiento.

I. ¿Por qué redistribuir? Pareciera que esta interrogante está de más frente al aparente consenso que existe en torno a la necesidad de generar una sociedad donde exista una efectiva igualdad de oportunidades y una distribución equilibrada del ingreso. 16

Sin embargo, las razones para lograr una redistribución de ingresos condicionan seriamente las metas que en este plano se fijen, como asimismo el diseño de mecanismos que permitan alcanzarlas.

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a) La razón de mayor peso y más común para justificar una acción redistributiva sistemática es de índole moral: no todos los hombres poseen los medios necesarios para llevar una vida concordante con el valor superior que posee el ser humano. Por ello la sociedad debe proveer, en forma solidaria, los medios para que sus integrantes más desvalidos puedan llevar una vida digna, satisfaciendo sus necesidades básicas con independencia de su edad, raza, lugar de residencia, etc. Este tipo de criterio, como veremos más adelante, puede ser divergente del principio de la rentabilidad política o rentabilidad económica de una determinada acción redistributiva. Apunta al logro de un nivel bastante más absoluto de redistribución del ingreso que otros criterios que persiguen la igualación “per–se” de los ingresos, aun después de alcanzar niveles mínimos de vida, compatibles con la dignidad de la persona humana. Ello, a pesar de ser cierto que dichos niveles mínimos de ingreso evolucionan con el tiempo a medida que van apareciendo nuevas necesidades básicas que satisfacer. Con el objeto de apreciar lo importante que es determinar el “por qué redistribuir”, veamos a qué tipo de grupos apuntaría una redistribución de ingresos basada en este primer motivo, de índole moral, para luego confrontarlos con el tipo de grupos señalados por la acción pública en el pasado. En Chile la protección del anciano, el alcoholismo, la protección de niños y adultos con deficiencias congénitas, la rehabilitación del inválido y la protección del niño contra la desnutrición, debieran ocupar las más altas prioridades en materia de redistribución del ingreso. Son los grupos más desvalidos y numerosos; sin embargo, a pesar de que en el país se gastan más de US$ 2.500 millones en el área social, se encuentran prácticamente al margen de la acción redistributiva que ha seguido en el pasado. De hecho, en lo que a protección del anciano se refiere, existieron acciones aisladas, en su mayor parte privadas, pero nunca hubo una política y acción coherentes de la sociedad en el área. Quien haya explorado un poco el campo de los hogares de ancianos, se da cuenta que son muy pocos frente a las necesidades globales y que los que existen, operan a menudo en condiciones sub–humanas y absolutamente desfinanciados. La protección de la seguridad social al anciano desvalido en Chile ha sido casi nula y se limita a una ínfima prestación económica, obtenida luego de numerosos 17

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requisitos burocráticos a menudo imposibles de superar, por una fracción desdeñable de quienes presentan este estado de necesidad. En cuanto al alcoholismo, enfermedad que afecta a un número insospechadamente alto de los jefes de hogar en sectores de ingresos medios y bajos, no ha existido en Chile una política oficial, sostenida y coherente. Ello, a pesar que gran parte de los niños en situación irregular e impedidos deben su estado al hecho de tener un padre alcohólico, que se podría recuperar con una política racional al respecto. Si analizamos el grado de atención que el problema del alcoholismo despierta en círculos académicos, tanto en el área de la medicina como en las ciencias sociales ha sido en gran medida ignorado. En el sector de la desnutrición infantil, sólo en los últimos 8 ó 10 años se ha notado una preocupación de los círculos científicos e intelectuales del país. De hecho, ese terreno fue explorado por la economía antes que muchas otras disciplinas “sociales”, motivada fundamentalmente por razones de “rentabilidad social”. Sin embargo, las taras derivadas de la desnutrición infantil son un obstáculo casi imposible de vencer por otras políticas que se puedan desarrollar en la vida adulta de esta persona. Algo similar ocurre frente a la preocupación y la protección que se brinda a las personas con alguna deficiencia congénita. En todo Chile existe sólo una escuela pública para ciegos; con los sordomudos ocurre lo mismo; en lo que es rehabilitación de inválidos, las Mutuales Privadas de Seguridad realizan la única labor significativa; y en el tratamiento de deficientes mentales, la acción está en manos de instituciones de beneficencia particulares. Finalmente, en un campo mucho menos especializado, como el desarrollo, investigación y promoción de actividades de tecnología simple, que requieran escaso capital pero intensivas en mano de obra, destinadas a jefes de hogar con escasa calificación y problemas de desempleo crónico, en Chile no ha existido la dedicación, inquietud ni capacidad de realizarlas. Excepciones son la labor de una institución religiosa que agrupa a iglesias evangélicas (Diakonía), la de CIDERE Bío–Bío y otros ejemplos aislados. b) La razón de “rentabilidad política” para justificar acciones redistributivas se reconoce en raras ocasiones. Sin embargo, en muchos casos sirve para explicar racionalmente el desarrollo y financiamiento de acciones redistributivas masivas, no siempre orientadas a los sectores más necesitados, pero que incluso con mucha frecuencia son directa o indirectamente “costeadas” por esos mismos sectores más necesitados. Un análisis histórico de la distribución de los subsidios estatales 18

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en el área de la Educación, de la Vivienda, de la Salud, de la Seguridad Social, de los Servicios de Utilidad Pública, de los precios de los artículos de consumo que aparecen en el índice de precios al consumidor, de la distribución de la tierra a través de las Reforma Agraria, de la asignación de los recursos de infraestructura de Transporte, etc., demuestra que, en la mayoría de los casos, la redistribución de los recursos se produjo desde los grandes sectores de ingresos bajos y medianos hacia determinados sectores de ingresos medios y altos, con gran poder de presión y “visibilidad política”. Diversos estudios muestran la mayor o menor regresividad de las políticas aplicadas en éstas y otras áreas. En el área de Educación, por ejemplo, un 43% de los niños en edad escolar que aparecen en el Mapa de la Extrema Pobreza no asiste a la escuela, mientras que a nivel nacional la cifra alcanza a un 20%, promedio que incluye al sector de extrema pobreza.2 Ello no sorprende si se analiza la distribución histórica del presupuesto educacional en Chile, reflejada en el presupuesto de 1974 promulgado a tres meses de asumido el actual Gobierno.3

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CUADRO N° 1

N° de alumnos atendidos en cada nivel 2.391.091

6,75

346.155

Educ. Técnico–Profesional

6,04

183.028

Educ. Universitaria

51,58

143.911

Educ. Prebásica, parvularia y normal

2,50

87.306

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33,1

Educ. Científico–Humanista

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Educación Básica

Porcentaje del gasto efectivo en cada nivel educacional

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Nivel Educacional

Nivel socioeconómico

Porcentaje del gasto efectivo en cada nivel socioeconómico

Porcentaje de la población en edad escolar por nivel socioeconómico

Extrema Pobreza

1,95

22,8

Nivel medio y mediana pobreza

87,86

72,2

Nivel Alto

10,16

5,0

Mapa de Extrema Pobreza basado en el Censo de 1970; trabajo conjunto ODEPLAN–Instituto de Economía de la Universidad Católica. 3 Proyecto de Modificación del Financiamiento de la Educación Superior. Ministerio de Educación Pública, octubre de 1975. 2

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Si se analiza el sector de la Seguridad Social, el cuadro no puede ser más decidor. Algunos de los aspectos más regresivos del actual sistema son: – Se financia a través de un impuesto al trabajo y aportes fiscales provenientes de recursos generales de la nación y créditos del Banco Central. El impuesto al trabajo excede el 50% en todos los sectores, crea mayores niveles de desempleo y rebaja los salarios líquidos. El sector que gana el ingreso mínimo absorbe todo el impacto a través de mayor desempleo, ya que el ingreso líquido por ley no puede deprimirse más. Y los desempleados, por definición son excluidos de la protección previsional en lo que a pensiones, asignación familiar, seguro de desempleo, indemnización por retiro y subsidios de enfermedad se refiere. Existen diversas mediciones sobre el mayor desempleo que se deriva del impuesto al trabajo: una recopilación hecha en ODEPLAN de las mediciones estadísticas de la elasticidad de demanda por trabajo en Chile muestra valores de –0,85 a –0,92 para el sector manufacturero y de –0,41 a –0,45 para la economía como un todo. Así, por no haberse ocupado una fuente de financiamiento alternativa a ese impuesto, 600.000 a 675.000 plazas de trabajo fueron “sacrificadas” en aras de proteger a quienes permanecen dentro del sector cubierto por la seguridad social.4 – Estudios hechos para la Superintendencia de Seguridad Social estiman la tasa de evasión del impuesto al trabajo en un 27% en Chile. Incluye salarios subdeclarados, parcialmente imponibles a causa de topes legales y otros mecanismos que difrazan los salarios reales (honorarios, viáticos, etc.). Pero quien de verdad gana un salario mínimo, no puede eludirlo; por lo tanto, es un impuesto recolectado en forma regresiva, además del desempleo que genera. – La “protección” o “beneficios” que el Sistema Previsional otorgaba hasta hace poco (corregido en parte en 1974 y 1975 y que será corregido plenamente a través de la Reforma Previsional) es también claramente regresiva: – La Asignación Familiar, mecanismo destinado a redistribuir ingresos desde familias pequeñas hacia familias numerosas y desde sectores de altos ingresos hacia sectores de bajos ingresos, no conseguía su finalidad. Hasta 1974 el pago para el sector obrero era muy inferior al de los empleados públicos y particulares. Además, el sector desempleado y trabajadores por cuenta propia no reciben ese pago a pesar de sufrir las consecuencias de desempleo derivadas

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Impacto de la disminución del impuesto al trabajo sobre el Empleo; ODEPLAN 1975. Documento de trabajo interno, Departamento de Estudios. 20

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del impuesto al trabajo. Y los sectores obreros, a través de la evasión soportan una carga más que proporcional en el financiamiento de la Asignación Familiar. – En el rubro pensiones, los sectores obreros sólo tienen acceso a la pensión por vejez a los 65 años de edad (hombres, S.S.S.). En cambio, los adherentes a las restantes cajas de previsión (Empleados Públicos y Particulares) acceden a diversos tipos de pensiones por antigüedad, en algunos casos incluso con sólo 12 años de servicio. La siguiente tabla compara el costo esperado de una pensión recién concedida en términos de valores reales, ajustando por el valor tiempo en dinero:

Pensión

Edad: 40

45

15.025

10.606

300

22.538

15.909

400

30.050

21.212

500

37.563

26.515

600

45.076

31.818

50

55

60

7.337

5.080

3.304

2.251

11.006

7.621

4.956

3.376

14.675

10.161

6.608

4.502

18.343

12.702

8.260

5.628

22.012

15.242

9.912

6.753

65

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200

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CUADRO N° 2 HOMBRES: PUNTO DE REFERENCIA: 65 AÑOS DE EDAD

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Dado que normalmente a mayores niveles de ingreso, la ley asigna a los imponentes a Cajas de Previsión jubilaciones más favorables (el deterioro por concepto de inflación de la base de cálculo es menor) y permite el retiro a edades inferiores, el costo de esas pensiones en relación a sus aportes crece exponencialmente: la pensión es mayor, se otorga a menor edad y los aportes en el mejor de los casos son, en proporción, los mismos que en sectores de ingresos más bajos (en caso de no existir evasión). Para un mismo nivel de pensión, el impacto de jubilar antes significa un mayor costo de 567% si comparamos la edad de 40 años con la de 65 años, y un 125% de mayor costo si se compara la edad de 55 años con la de 65 años (hombre). Así, no es de extrañarse que un 20% de los pensionados del sistema se lleven un 48% del gasto total en pensiones y que prácticamente el 100% de las pensiones del S.S.S. alcancen sólo a la pensión mínima por efectos de la inflación. – En el rubro seguro de cesantía, éste no existía para el sector obrero afiliado al S.S.S. Tampoco existía, en la práctica, la indemnización por años de servicio. En cambio, sí existía en el resto de las Cajas de Previsión con sectores de ingresos más altos por lo general. 21

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– Si se analiza cómo se distribuían los préstamos personales e hipotecarios de las Cajas de Previsión en el pasado, vemos que tanto el mecanismo de asignación como el mecanismo de cobro (no reajustable y con interés subsidiado) eran abiertamente regresivos. En suma, este sector, que gasta el equivalente al 108% de la planilla de sueldos y salarios imponibles del país con el supuesto objetivo de redistribuir ingresos hacia quienes presentan un determinado estado de necesidad, es totalmente regresivo tanto en la forma de recaudar sus recursos como en la forma de asignar los beneficios. Los beneficiarios más subsidiados tienden a coincidir más con su visibilidad política que con sus estados de necesidad objetivos. Quienes de hecho son invisibles desde el punto de vista político (tienden a coincidir con los integrantes del sector de extrema pobreza) hasta hace muy poco estaban completamente excluidos de esa protección. Si entramos en el Sector Vivienda, tradicionalmente manejado por el Estado en más de un 70%, el cuadro es igualmente decidor. En un estudio hecho por CIEPLAN de la distribución de los subsidios de vivienda por parte del Estado en 1969, se demuestra cómo crecen a medida que aumenta el ingreso del grupo familiar recipiente: 5

2–3

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3–4

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0–1 1–2

Distribución Porcentual Subsidio

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Tramo de ingreso

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CUADRO N° 3 DISTRIBUCIÓN DE GASTOS (SUBSIDIOS) EN VIVIENDA Y URBANISMO POR FAMILIAS SEGÚN TRAMOS DE INGRESO, 1969.

4–5

% de Familias Totales en cada tramo de Ingreso

11,1%

21,7%

33,8%

38,2%

21,0%

21,4%

14,3%

9,1%

7,0%

3,8%

5–6

3,7%

1,7%

6–8

4,7%

1,7%

8–10

1,5%

0,7%

10 y más

2,9%

1,7%

Estas cifras generales demuestran cuan regresiva ha sido la distribución de los subsidios estatales en el área de la vivienda, que entre 5

CIEPLAN: los gastos Sociales del Estado como Instrumento Redistributivo en Chile. José Pablo Arellano; Seminario sobre la Distribución del Ingreso en el Grupo Andino, Bogotá, julio 75. 22

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“1960 y 1972 se otorgaron a través de 306.000 viviendas de iniciativa pública”. El problema tendió a agravarse en el período 1970–73: a través de la supresión total o parcial de la reajustabilidad de las deudas, dichos subsidios crecieron en forma explosiva y tal vez aún más regresiva, dados los montos diferenciales de las deudas. Dichas cifras tampoco reflejan la regresividad en la distribución de subsidios dentro de cada tramo de ingresos: al asignarse las viviendas con sesgo político o en forma aleatoria a través de las “tomas” y otros procedimientos ilegales, es más que probable que el criterio de asignación no considerara los estados de necesidad reales. Mirando este mismo problema desde otro ángulo a través de un estudio de ODEPLAN, se desprende que: 6 – Entre 1960 y 1973, el 90% de las viviendas estatales se entregaron con préstamos a 30 años plazo y 2% de interés. Suponiendo que la plena reajustabilidad, el solo interés real subsidiado significaría regalar más del 50% del valor del préstamo (en promedio el valor del préstamo ascendió al 90% del valor asignado a la vivienda). – En ese mismo período, por no cobro de los montos inicialmente estipulados (supresión total o parcial de reajustabilidad, moras, etc.) se sacrificó un 60% de lo que, por contrato, correspondía que pagaran los usuarios. Así, para todos los efectos prácticos, más del 80% del valor de las viviendas construidas por el Estado fueron regaladas en dicho período. Si comparamos este tipo de subsidios con su asignación entre diferentes grupos de ingresos, la conclusión es obvia: no fueron asignados a los sectores más necesitados sino a otros de menor necesidad relativa, más “visibles” y “fuertes” desde un punto de vista político. En el Sector Salud, la asignación de recursos también ha sido regresiva. La redistribución de ingresos respondió a motivaciones diferentes a las de “tipo moral” o de “tipo rentabilidad social”. De hecho, una fracción sustancial del aporte fiscal al SNS se transforma en un subsidio implícito al SERMENA, que agrupa a empleados públicos y particulares (con ingresos promedio superiores a los usuarios propios del SNS) a través de la subfacturación de atenciones hospitalarias y el subsidio total del programa de leche de SERMENA (a su vez financiado parcialmente con el impuesto al trabajo). En 1968 el SNS mostraba niveles de rechazo –atención solicitada y no concedida– del orden de un

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Análisis de la Recuperación de la Inversión en Vivienda realizada por el Ministerio de la Vivienda. Documento de trabajo interno; ODEPLAN, Noviembre de 1975. 23

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40% en sus policlínicos periféricos, destinados a atender a sectores con niveles de ingresos bajos y mínimos.7 Estos mismos niveles de rechazo imponen a los sectores no atendidos un gasto directo en salud que, de acuerdo a la ley, no les correspondería hacer, pero inevitables en la práctica. Hasta en los sectores de más bajos ingresos se observa que la fracción del ingreso gastada en medicamentos y atención médica particular, (supuestamente gratuitos), alcanza a una parte considerable del presupuesto familiar. Si se analiza la distribución de los recursos de salud entre diferentes provincias y se compara con los niveles de extrema pobreza existentes en ellas, se puede apreciar desde otro ángulo como dicha distribución no ha sido de acuerdo a una jerarquización de los estados de necesidad de la población:

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CUADRO N° 4 RECURSOS POR 1.000 HABITANTES % Extrema Pobreza

H/Médico–día

Número camas

Coquimbo

29,9

1,7

2,5

Aysén

29,5

2,2

2,5

Valparaíso

15,3

2,9

3,9

Magallanes

9,4

3,3

4,7

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Provincia

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Además, el gasto per cápita en Salud en el Area Metropolitana ascendía a E°31.200 (con 18,8% de extrema pobreza); en Atacama, a E°16.100 (25% de extrema pobreza); y en Coquimbo, a E°19.500 (29,9% de extrema pobreza. Mientras, en Valdivia–Osorno ascendía a E°30.300 (20,1% de extrema pobreza). 8 En los otros sectores donde Chile supuestamente redistribuyó ingresos en el pasado se detecta, con diferentes grados de intensidad, el mismo fenómeno: los recursos no se canalizaron hacia el sector cuyo nivel de vida es inferior al mínimo compatible con la dignidad de la persona humana; en cambio, se orientaron hacia sectores de menor necesidad relativa. Los subsidios al precio de los Servicios de Utilidad Pública (teléfono, electricidad, combustibles, tarifas de locomoción colectiva, etc.) se justificaron con argumentos de carácter redistributivo; sin embargo, a menudo no alcanzaron a llegar a los sectores de extrema pobreza por 7 8

Ministerio de Salud Pública: Recursos Humanos de la Salud en Chile, 1970. Escudos: corresponde a la moneda de la época. El 29 de Sept. de 1975 (DL 1.123) se cambió la moneda a pesos (1.000 Escudos se transformaron en 1 Peso). 24

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su escaso o nulo consumo de esos servicios. De hecho, el grueso de esos subsidios llegó a los sectores de ingresos medios y altos. En el caso de la Reforma Agraria, la transferencia de la tierra de los antiguos propietarios se hizo básicamente hacia los trabajadores agrícolas estables de dichos predios, más que hacia los sectores de obreros agrícolas de carácter ocasional o minifundistas, que presentaban un grado de pobreza mayor. Sin embargo, se continuó con la política arancelaria, que otorgaba una protección efectiva negativa a este sector relativamente intensivo en mano de obra, “compensándolo” con fuertes subsidios al uso de capital (tasas de interés reales negativas). Eso, más las tensas relaciones laborales creadas en gran medida por el propio Estado, sólo agravó el problema general de desempleo y empeoró la situación de los sectores más desvalidos del país, aunque fortaleció la posición política de los impulsores de estas medidas.

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c) Finalmente, respecto a la pregunta de por qué redistribuir, el punto de partida del enfoque económico son los “gustos” de la sociedad, que reflejan todo su bagaje de valores morales y preferencias. Dentro de ese marco, la ciencia económica evalua alternativas de inversión para lograr una asignación óptima de los recursos que la sociedad ha decidido ahorrar en un momento del tiempo, con el objeto de mejorar sus niveles futuros de consumo. Las alternativas que generen un mayor flujo de beneficios con un costo menor en términos de recursos sacrificados, aparecerán con una mayor rentabilidad social. En este sentido, las técnicas para evaluar proyectos de inversión de carácter social (normalmente redistributivos) y así poder compararlos con otros proyectos de inversión abiertos a la sociedad están muy avanzadas. De dichas evaluaciones normalmente se desprende que resultan más rentables aquellos proyectos que utilizan intensivamente los recursos abundantes en el país, en desmedro de aquellos intensivos en recursos escasos, todo ello para un nivel dado de beneficios y viceversa. La teoría económica ha hecho avances considerables para definir una función de bienestar amplia, que incluye el consumo de bienes normalmente no transados en el mercado y que se han entrado a cuantificar en forma numérica. Así, se definió un “ingreso total” que incluye, valorado en términos monetarios, el tiempo destinado al hogar, la recreación, etc. Con ello se ha llegado a evaluar incluso aquellas inversiones aparentemente “improductivas” desde un punto de vista mercantil: el retorno social de la educación de la mujer que no entra a la fuerza de trabajo; el 25

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retorno social de los programas de nutrición infantil, de los programas habitacionales, de la salud, de la protección del anciano, de la protección policial, de un programa contra el alcoholismo, etc. Cuando hablamos de retorno social, nos referimos a una medición que incluye en sus costos y beneficios ciertos elementos que la rentabilidad privada no considera por diversas razones, que van desde imperfecciones del mercado, hasta los impuestos sobre la renta de los factores. Desde el punto de vista privado no aparecen dentro del flujo de beneficios, pero sí deben figurar si se hace la misma evaluación desde un punto de vista social, pasando por externalidades positivas y negativas tanto en el flujo de beneficios como en el flujo de costos. Las discrepancias entre la rentabilidad social y privada de diversos proyectos de inversión hace que sin una intervención de Estado a través de incentivos o desincentivos, dependiendo del caso que se trate, el país se desarrolle a tasas menores que las presentaría si asignara “bien” sus recursos. En términos simples y extremos, si un país invierte un 20% de su PGB en proyectos con una rentabilidad del 10% real anual en lugar de elegir proyectos cuya rentabilidad es de 20%, estaría sacrificando un crecimiento de 2% cada año. Desde el punto de vista económico, la evaluación social de proyectos de inversión es la palanca más poderosa a favor de la redistribución del ingreso para maximizar el bienestar de la sociedad dentro de su dotación inicial de recursos. Esa evaluación es la que, en definitiva, responde la pregunta “Hacia quién Redistribuir”. En síntesis, si se caricaturizan las tres respuestas posibles a la pregunta de “Por qué Redistribuir”, podríamos señalar: a) Porque es una obligación moral garantizar un mínimo de subsistencia a las personas que por sí solas no lo alcanzan. b) Porque es necesario conquistar y/o retener el poder político. c) Porque dadas ciertas imperfecciones del mercado, que debería reflejar los valores de la sociedad, redistribuir ingresos llevaría a un mayor desarrollo y bienestar del país, definido en forma amplia. Cada una de estas respuestas, especialmente la del punto b) lleva a redistribuir ingresos hacia grupos distintos de la población a través de métodos también distintos.

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II. ¿Hacia quién redistribuir?

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Para responder esta pregunta, utilizaré el criterio de maximizar la rentabilidad social del conjunto de alternativas de inversión que se le ofrecen a un país. Ese criterio es compatible con la línea gruesa que se deriva del “criterio moral” (reflejada en los “gustos” de una determinada sociedad) y permite afinar mejor las medidas de política en el campo de la redistribución, en lo que a identificación y priorización de beneficiarios se refiere. Asimismo permite cuantificar con mayor exactitud los costos de cada una de las decisiones redistributivas. El criterio de rentabilidad social implica evaluar cada una de las alternativas de inversión. Si tienen un valor presente neto positivo y mayor que el mismo valor presente neto calculado desde un punto de vista privado, en principio se justificaría otorgar subsidios estatales a dicha actividad. Muchas de estas evaluaciones ya se hicieron y otras son, a priori, tan obvias como para no requerir mayor cuantificación, aunque con frecuencia aparecen grandes sorpresas. Las razones fundamentales que justificarían dirigir subsidios hacia determinados grupos de personas son:

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a) Área de la Seguridad Social: protección de la salud y del ingreso en casos de vejez, desempleo, invalidez, enfermedades, etc.

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Hay una discrepancia entre la percepción privada de los riesgos cubiertos y la probabilidad objetiva de ocurrencia de cada uno de los eventos cubiertos por la seguridad social. En gran parte del mundo se desarrolló todo un esquema de seguros obligatorios que permiten redistribuir ingresos desde los sectores no afectados por el riesgo cubierto, hacia los sectores afectados, en un momento determinado del tiempo. En caso de discrepancia entre el riesgo objetivo y su percepción por parte de los individuos, con este seguro obligatorio crece el bienestar agregado y, al menos en teoría, existen algunos ahorros de costos administrativos en los seguros colectivos. Hasta aquí no se trata de una redistribución entre sectores con diferentes niveles de ingresos, que sí existe en el caso de prestaciones en especie financiadas con un porcentaje del ingreso de los afiliados (p.ej., la atención médica y hospitalaria). Lo mismo ocurre si ciertos grupos de ingresos menores poseen tasas de riesgo más altos, como tiende a ocurrir en el caso del desempleo, la salud, etc.

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b) Protección de menores

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Este rubro cubre una gama muy amplia de necesidades, cubiertas mediante diversos esquemas, que van desde la redistribución de ingresos en dinero efectivo hasta programas de nutrición, educación, medicina preventiva, etc. En general, aquí se han detectado las rentabilidades sociales más altas por una razón sencilla: en términos de valor presente los beneficios medidos son elevados porque mejora la capacidad generadora de ingresos (definida en forma amplia) durante toda la vida de la persona. En cambio, a menor edad del usuario, menores tienden a ser los daños irreparables a sus potencialidades naturales como consecuencia de la desnutrición, educación prebásica deficiente en el hogar, etc.; por lo tanto, los costos son relativamente bajos. En esta área existe gran discrepancia entre la rentabilidad privada y la rentabilidad social, por problemas de percepción privada de los beneficios y riesgos de otorgar créditos por el hecho de que las personas humanas no pueden “hipotecarse” a sí mismas. En teoría, el mercado de capitales podría prestar los recursos para otorgar una nutrición y educación completa a cada niño que nace hasta que sea adulto y pueda repagar el préstamo con sus propios ingresos, en lugar de que esto mismo ocurra en torno a la familia, que presenta una especie de transferencia de riqueza intergeneracional que en los sectores de escasos recursos no puede hacerse. También es probable que los padres de bajos niveles de ingreso y educación perciban en forma incompleta los beneficios de la nutrición y la educación de los hijos, lo que puede deducirse frente al uso parcial de alimentos y educación ofrecidos en forma gratuita por el Estado. Además, el riesgo de no pago de la deuda, imposible de reducir ante la presumible ausencia de riqueza física que hipotecar y la imposibilidad de hipotecar el capital humano, hace que aún si la familia recibiera todo el beneficio social, el costo privado sea prohibitivo y muy superior al costo social. Este análisis, que se refleja en numerosas evaluaciones específicas, apunta a que los subsidios dirigidos hacia los grupos de menor edad en familias de menor ingreso, sean tal vez los más rentables desde un punto de vista económico. Dependiendo del grado de sofisticación de la evaluación, se pueden incluir beneficios adicionales derivados de las externalidades de la educación en general y de las externaliades de la educación en estos grupos particulares, como son las menores tasas de criminalidad, la mayor estabilidad social, etc.

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c) Protección de adultos

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En la medida en que existan sectores de adultos alcohólicos, con baja capacitación laboral, malas condiciones de vivienda, etc., se debe evaluar cada caso para determinar la rentabilidad social de programas encaminados a corregir cada problema. De hecho, existe bastante material al respecto, al menos en lo que a metodología se refiere. En el caso del alcoholismo, para algunos de sus tipos existen tratamientos de bajo costo que si se aplican en forma sistemática y generalizada, pueden constituir una alternativa a ciertos programas de protección de menores por su directa relación con los beneficios. Esencialmente son dos externalidades: reducción de las tasas de criminalidad asociadas con él y probable aumento en el capital humano de los hijos. En el caso de la capacitación laboral de sectores de bajo ingresos, el problema es similar al de los préstamos educacionales a menores: el alto riesgo que representa para el sector privado y la posible percepción incompleta de los beneficios futuros por parte del usuario hacen que la rentabilidad social sea mucho mayor que la privada. Por lo tanto, en principio se justifica un subsidio a este sector, pero en relación directa con la “capacidad de aprendizaje” del usuario. Esto explica que en muchos países los programas de capacitación tiendan a concentrarse en sectores de adultos relativamente jóvenes. En el caso de los subsidios destinados a la vivienda, la justificación viene dada por eventuales imperfecciones del mercado de capitales, por externalidades del tipo de menor tensión social y criminalidad, y por la mayor probabilidad de un desarrollo adecuado de los menores frente a una mayor estabilidad del hogar, menor morbilidad, etc., asociadas con mejores condiciones de la vivienda. Todos los elementos que justifican subsidios a través de la evaluación social de la inversión en vivienda destacan que deben ser inversamente proporcionales a la capacidad de ahorro de la familia. Desde 1960 a 1973 en Chile ocurrió exactamente lo contrario. En suma, dada una cierta disponibilidad de recursos, reflejada en la tasa de descuento aplicada a los flujos que entran en la evaluación de proyectos, los subsidios se deben dirigir hacia aquellos sectores que presenten una mayor discrepancia positiva entre el retorno social y el retorno privado. Los estudios hechos hasta la fecha apuntan a que la protección de menores pertenecientes a hogares de muy bajos ingresos tiene la mayor rentabilidad neta desde un punto de vista social. Esto implica que los recursos en esta área deben dirigirse hacia los sectores de más bajos ingresos en forma prioritaria, todo lo contario a lo que ha ocurrido 29

en Chile. También en las áreas de Vivienda, Capacitación y Salud, los subsidios deben dirigirse prioritariamente hacia esos mismos sectores (ajustando en el caso de la capacitación por capacidad de aprendizaje) ya que las imperfecciones del mercado de capitales, la percepción incompleta de los beneficios por parte del usuario, la externalidad sobre el capital humano de los menores y las externalidades sociales en cuanto a reducción de tensiones, etc., son mayores.

III. Qué y cómo se debe redistribuir

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En este capítulo suponemos ya resuelta la pregunta de cuánto redistribuir y hacia quién redistribuir. a) ¿Cómo recaudar los recursos?

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Existe toda una disciplina dentro de la Economía que se dedica a este campo: la línea de Finanzas Públicas. Cada impuesto que se cobra tiene un costo de ineficiencia (menor desarrollo) si se establece con fines de recaudar recursos, a diferencia de aquellos impuestos destinados a corregir imperfecciones del mercado per–se. En general, mientras mayor sea la capacidad de la Economía de “escaparse” de dicho impuesto por la vía de trasladar recursos hacia otras áreas aún no gravadas, mayor será el costo de recaudar cada peso en términos de asignación ineficiente de los recursos. Entonces, primero hay que minimizar este costo para un monto dado de recursos a recaudar, conscientes de que existen muy pocos impuestos neutros. Sabemos, por ejemplo, que el capital es un factor internacionalmente móvil, aún con controles cambiarios eficientes: al menos se detienen los influjos de nuevos capitales y se trasfieren capitales en forma clandestina al extranjero cuando las rentabilidades netas de impuestos caen demasiado en un país determinado. Asimismo el capital humano, en especial cuando se trata de personas muy calificadas, tiene bastante movilidad internacional una vez que se alcanzan niveles de rentas líquidas de impuestos suficientes diferentes. Incluso aquellos sin movilidad internacional tienen la opción de trabajar menos en actividades imponibles y dedicar su tiempo a actividades no imponibles (no remuneradas), cosa que tiende a ocurrir con escalas de impuestos a la renta exageradamente progresivas. 30

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Los impuestos menos distorsionantes son aquellos aplicados en forma de “presunción de renta” a bienes productivos por definición inmóviles: la tierra, yacimientos mineros, propiedades urbanas, etc. Así, se debe encontrar una combinación de impuestos lo más neutra posible en cuanto a costos de ineficiente asignación de recursos que, a su vez, tenga una estructura tal que los sectores de más altos ingresos tributen proporcionalmente más (objetivo de redistribución). En Chile, el impuesto al trabajo y los impuestos aduaneros generan un alto costo de ineficiente asignación de recursos. Además, son regresivos en el sentido que sus costos indirectos y directos recaen más que proporcionalmente en aquellos sectores de ingreso más bajo que queríamos subsidiar: se deprimen las actividades intensivas en mano de obra, caen los salarios líquidos y aumenta el desempleo. En los sectores cuya productividad marginal se deprima por la protección arancelaria negativa, esto se traduce en mayor desempleo. Para Chile sería un gran avance sustituir el impuesto al trabajo por otro indirecto, uniforme sobre el valor agregado. A pesar de que, en teoría, es algo regresivo, posee una facilidad de control de la evasión que lo hace, tal vez, el más neutro de los impuestos, tanto desde el punto de vista de su regresividad como desde la ineficiente asignación de recursos. También sería un gran avance que Chile tuviera un arancel externo parejo en cuanto a su protección efectiva de los diversos sectores. El empleo tendería probablemente a crecer, en particular el empleo de la mano de obra no calificada por el mejoramiento que experimentarían los sectores agrícola y minero. En la medida que el nivel del arancel sea bajo, el tipo de cambio real sube y se incentivan las exportaciones en áreas donde Chile tiene ventajas comparativas: aquellos sectores intensivos en mano de obra de escasa calificación, dado el alto nivel de desempleo crónico que hay en ellos. Existe la posibilidad adicional de gravar el consumo de ciertos bienes adquiridos, en una mayor proporción, por sectores de altos ingresos. Esos bienes suntuarios, con una elasticidad ingreso de la demanda mayor que uno, son bastante fáciles de administrar y presentan distorsiones menores en lo que a asignación de recursos se refiere (automóviles, joyería, peletería, alfombras, licores finos, etc.) si se permite su importación sin ese tipo de gravámenes. Otro paso importante, que en parte los últimos dos años ya se dio en Chile, es eliminar los subsidios (impuestos negativos) al uso de factores distintos a la mano de obra, implícitos en el pasado en nuestra estructura tributaria, arancelaria y crediticia. Eso obligaba a recaudar más recursos 31

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de parte de los sectores intensivos de mano de obra y del factor trabajo directamente. Por último, y tal vez éste sea el punto más importante, en Chile se debe proceder a reasignar drásticamente los subsidios que el Estado ha estado otorgando a través de la historia. En gran medida fueron asignados a sectores donde no se justifican (al menos no en el monto en que se otorgaron), tanto en el área de la Educación, la Vivienda, la Seguridad Social y la Salud, incluyendo los programas de nutrición. Asimismo, se vió que dicha recaudación excesiva se hacía en Chile de manera ineficiente por su regresividad, que impone una carga proporcionalmente mayor a los sectores de menores ingresos, tanto en términos de aporte como de desempleo. En suma, sabiendo hacia quién y cuánto redistribuir, es necesario que Chile readecúe su forma de recaudar los recursos y muy probablemente los montos recaudados, para que su redistribución del ingreso tenga un impacto positivo en el desarrollo económico. Hasta ahora, en muchos de los programas subsidiados por el Estado se benefició a sectores de ingresos altos y medianos, con recursos extraídos de sectores de menores ingresos, pagando todos los costos implícitos sin cosechar sus beneficios. Obviamente, estos programas “redistributivos” tuvieron un impacto negativo en el ingreso.

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b) ¿Cómo distribuir los recursos?

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Para cada grupo objetivo, en cada país los mecanismos óptimos de distribución varían; influyen tanto la estructura administrativa del Estado como las características propias de cada uno. En este trabajo limitaré mis observaciones a algunas proposiciones específicas para el caso chileno, además de delinear ciertos principios generales al respecto. Si la estructura administrativa lo permite, el ideal es llegar con subsidios directos al individuo que se ha definido como sujeto del subsidio. Este mecanismo, que puede ser inicialmente algo más caro porque tiene que identificar a las personas, resulta por lo general más barato porque minimiza las “filtraciones” hacia otros sectores. En el extremo, está el caso del período 1970–73, donde para subsidiar la canasta de bienes consumida por los sectores de más bajos ingresos, se subsidiaba también la canasta del 80% restante de la población, cuyo gasto en dichos alimentos era un porcentaje aún más alto que su importancia numérica en la población.

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Proposiciones concretas – Asignación familiar: es un mecanismo propio de Chile, diseñado

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para redistribuir ingresos entre sectores de altos ingresos y/o familias pequeñas y el resto de las familias cuyo jefe de hogar posea un trabajo dependiente. Se financia con un impuesto al trabajo. Por lo ya expuesto, el financiamiento de la asignación familiar no puede provenir de un impuesto al trabajo; su único sentido es la redistribución y de hecho es regresivo. Tal vez debiera reemplazarse por un impuesto indirecto al valor agregado. No parece tampoco lógico que el pago de la asignación familiar esté condicionado a tener un trabajo dependiente y que dentro de dicha categoría, se pague indiscriminadamente a los sectores de bajos y altos ingresos. Aquí se justificaría pagar la asignación familiar a cada carga de un jefe de hogar o apoderado de un niño que esté por debajo de cierto nivel de ingreso, independientemente de donde provenga ese ingreso. Dado un cierto nivel de recaudación, se pagaría hasta el nivel de ingreso que alcance lo recaudado, partiendo de abajo hacia arriba. Considerando la estructura administrativa chilena, discriminar los montos pagados en diferentes niveles de ingreso posee un costo casi prohibitivo. A pesar del problema de la discontinuidad del subsidio, sería preferible pagar un monto único por carga a quien esté bajo el ingreso límite.

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– Programas de nutrición : tal vez el punto más relevante sea poder garantizar que estos programas lleguen a la población objetivo. Existen diversas alternativas, no necesariamente excluyentes, relevantes para el caso chileno. En primer lugar, el SNS lleva un registro con los datos personales y familiares de cada desnutrido en tercer grado que se detecta en el país. Es un mecanismo ideal para detectar a la familia completa y hacerle llegar subsidios en especies; la probabilidad de que más de un miembro de la familia tenga problemas de desnutrición es muy alta. En segundo lugar, especialmente en lo que a programas de nutrición de preescolares se refiere, es posible desarrollar productos específicos para menores, que den una razonable seguridad de ser efectivamente consumidos por los ellos, sin filtraciones hacia los adultos. Es el caso de la leche acidificada para lactantes, productos achocolotados para niños entre 2 y 6 años que no sean de consumo usual para adultos, etc. Sin embargo, el mejor mecanismo de “control de llegada” del alimento al niño y una de las maneras más eficientes de asignar los recursos de la salud es el control médico regular a través de los programas

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de Salud. Los problemas se detectan a tiempo, cuesta menos resolverlos, los casos de rutina son atendidos por personas menos especializadas que el médico y, a través del control del peso del niño, la “no llegada” de los alimentos se detecta rápidamente. Distribuir los alimentos gratuitos en conjunto con el control médico permite lograr en forma conjunta el objetivo de una medicina preventiva (el incentivo del subsidio los induce al control regular) y de un programa nutricional eficiente con controles mínimos de llegada. En el caso de los niños en edad escolar, los programas alimenticios que operan a través de la escuela garantizan la llegada del subsidio a su destinatario, incentivan la escolaridad, otro subsidio no siempre tomado por el usuario, y permiten programas selectivos de alimentación escolar de acuerdo a la situación del grupo familiar.

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– Programas escolares : el mecanismo más eficiente desde todo punto de vista sería el Bono Escolar, otorgado al niño cuya educación se desea subsidiar total o parcialmente. Con él se ganaría en términos de flexibilidad según el tipo de subsidio otorgado. A los niños en la extrema pobreza o con problemas de aprendizaje especiales (derivados de defectos físicos o mentales) se les podría otorgar un bono 100% subsidiado, o incluso superior al costo medio de la educación definido en términos amplios, creando incentivos adicionales para que se les ofrezca una adecuada educación. Al resto de los sectores se les entregaría un subsidio decreciente de acuerdo con el ingreso familiar. De acuerdo a la experiencia de otros países, la deserción escolar tiende a disminuir sustancialmente junto con la implantación del bono, porque los propios colegios se encargan de contactar a los padres, ofrecer alternativas de currículum, etc. Tampoco debe descartarse, frente a las altas tasas de deserción observadas en los sectores de extrema pobreza, que los padres se hagan legalmente responsables de la asistencia a clases de sus hijos. El monto y la forma de los subsidios otorgados a la Educación Superior en Chile es altamente regresivo. Un esquema de préstamos, complementado con subsidios selectivos para la mantención del estudiante de escasos recursos, debiera ser más que suficiente para alcanzar el nivel de Educación Superior socialmente deseable a la luz de las restantes alternativas de inversión social que tiene el Estado. – Seguridad social : los defectos destacados en el sistema actual, en gran medida acotan las características que debiera tener el nuevo sistema.

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En todo caso, se acaba de dar a conocer el proyecto de reforma que tiende a corregirlos a través del tiempo. Esa reforma contiene un régimen especial destinado a proteger en forma automática al anciano carente de recursos. Lo principal, otorga una asignación mensual en dinero directamente al individuo, que desde el punto del bienestar es la forma óptima de otorgar subsidios, sin los riesgos de “filtraciones” que existen en el caso de subsidios a menores.

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– Empleo mínimo garantizado: este mecanismo ya es conocido en Chile, se aplicó a comienzos de 1975. Es un buen sustituto al Seguro de Desempleo para sectores no cubiertos por la Previsión y contiene los incentivos necesarios para evitar que se transforme en un empleo público permanente. Complementado con un subsidio a la contratación de mano de obra adicional en el Sector Privado que contrarresta los efectos nocivos del impuesto al trabajo y con programas de capacitación, debiera servir de puente entre la extrema necesidad inicial y la obtención de trabajo en el sector privado, ya sea en forma dependiente o independiente.

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IV. ¿Cuánto se debe redistribuir?

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La respuesta proviene de la definición misma de por qué redistribuir. En la medida en que se agoten las alternativas de inversión o de subsidios públicos justificados por una discrepancia positiva entre los valores presentes netos sociales y privados, se llega al límite de lo que es posible redistribuir. Ello puede ocurrir ya sea porque en el límite se recaudan recursos del mismo grupo o personas que van a recibir el subsidio, por costos administrativos crecientes de administración de los subsidios, por costos económicos crecientes derivados de la recaudación de recursos o bien por retornos decrecientes en el flujo de beneficios derivados de los subsidios (capacitación a sectores con escasa capacidad de aprendizaje, sobre utilización de servicios de salud, etc.). En la práctica, los países deciden mediante mecanismos bastante más sencillos los montos a redistribuir. El procedimiento, bien aplicado, tal vez sea el más razonable para efectos de decisiones de política muchas veces urgentes. En Chile, la cota máxima viene dada por la carga tributaria actual, aunque hay consenso de que es demasiado alta, incluso para países más desarrollados que el nuestro; la cota mínima, por lo que podríamos definir como la satisfacción de las “necesidades esenciales” de todos los 35

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chilenos. El concepto de necesidades esenciales es un objetivo móvil en el tiempo y, por lo tanto, difícil de definir; sin embargo, en las áreas de vivienda, nutrición, salud, educación, ingresos y pensiones mínimas es posible utilizar definiciones ya existentes y aceptables. Existen también cuantificaciones medianamente aceptables del grado de insuficiencia que hay en Chile con respecto a su satisfacción. Se podría pensar que los montos resultantes como necesarios para satisfacer dichas necesidades esenciales son en realidad muy superiores a lo que es la carga tributaria actual y serían la cota máxima. Pero el nivel de recursos gastados en Chile en programas sociales (sobre US$ 2.500 millones con un PGB de US$ 8.000 millones) y la forma regresiva en que se han asignado tradicionalmente, además de algunos estudios específicos en áreas como la salud y la previsión, apuntan a que, bien asignados, los recursos disponibles hoy debieran ser más que suficientes para alcanzar dicha meta en el mediano plazo. Por eso, a mi juicio el grueso del esfuerzo debería dedicarse a diseñar mecanismos administrativos eficientes y a redefinir las prioridades en cuanto al destino de los subsidios: concentrarlos en los sectores de más bajos ingresos y dentro de ellos, en acciones preferentemente orientadas a cortar de raíz las causas de la extrema pobreza (programas orientados hacia los menores y a mejorar las condiciones del mercado del trabajo). Sólo en este contexto la redistribución del ingreso tiene sentido económico y social. En este sentido, la redistribución del ingreso conduce a un mayor desarrollo económico.

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LA HUELLA DE MIGUEL KAST 30 AÑOS DESPUÉS

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Cristián Larroulet V. 1

1. Diagnóstico

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En Chile, el esfuerzo social se ha prolongado durante muchísimo tiempo. Partió con mucha fuerza en la primera mitad del siglo XX, cuando el país hizo grandes avances al crear un sistema previsional y una legislación en materia de salud. Al respecto se puede citar la creación de la leyes de Seguro Obrero en 1924 y de Medicina Preventiva en 1938. En esa época hubo, además, un incremento significativo del monto del gasto destinado a esos esfuerzos. Es así como entre 1920 y 1970, el gasto social per cápita creció en más de 30 veces; sin embargo, en ese mismo período el producto por habitante creció sólo en 2,3 veces. Hubo un enorme esfuerzo; sin embargo, no resolvió adecuadamente los problemas de la extrema miseria. A mediados de la década del 70, nació una nueva discusión acerca de cuáles podían ser las mejores políticas para enfrentar y erradicar la pobreza extrema. Bajo el liderazgo del joven economista Miguel Kast, se encargó un estudio al Departamento de Economía de la Universidad Católica, con el objeto de aprovechar la información del Censo de 1970 para efectuar un diagnóstico sobre las características y necesidades de los grupos de mayor pobreza, de modo de contar con la información necesaria

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Economista Universidad Católica de Chile, Master en Economía, Universidad de Chicago. Director Ejecutivo de Libertad y Desarrollo. Inició su trabajo profesional en ODEPLAN bajo la dirección de Miguel Kast. Este trabajo fue publicado en el libro de la Fundación Miguel Kast: La Pobreza, Desafíos de Ayer y Hoy. 1994. 39

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para el diseño de las nuevas políticas sociales. Se elaboró, entonces, el primer Mapa de la Extrema Pobreza. Ese instrumento permitió caracterizar la extrema pobreza en Chile sobre la base de ciertos indicadores relacionados con el tema de la vivienda y su calidad, indicadores de hacinamiento, disposición de agua potable, alcantarillado y otros relacionados con educación y características laborales. Esta metodología permitió, por primera vez, determinar e identificar a aquellos sectores de la población que tenían un nivel de pobreza extrema o absoluta y, en consecuencia, a los cuales había que destinar los principales esfuerzos en materia social para aliviarlos de esa situación. El primer Mapa de la Extrema Pobreza mostró que en 1970 un 21% de la población (cerca de 1,9 millones de personas) vivía en condiciones de extrema miseria Es decir, indicó una serie de debilidades. Algunas eran y son muy importante de tener presente y se reseñan a continuación: En primer término, el 43 % de los niños en condiciones de extrema pobreza no asistía a la escuela, a pesar de que se había efectuado un esfuerzo de incremento en el gasto educacional muy significativo. Asimismo, la mayoría de los jefes de hogar que vivían en condiciones de extrema pobreza trabajaban por cuenta propia; es decir, no eran empleados de una actividad productiva formal. El 50 % de la población de extrema pobreza era menor de dieciséis años y el 26 % , personas de edad. Y por último, la concentración de la extrema pobreza en términos absolutos era mayoritariamente a nivel urbano: el 68 % de los pobres vivían en ciudades y un 32 %, a nivel rural. Como se puede observar en el Cuadro Nº 1, que muestra el diagnóstico inicial efectuado con antecedentes proporcionados por el Mapa y otros indicadores sociales de 1970, además en esa época había una elevada tasa de mortalidad infantil y un porcentaje importante de desnutrición infantil. En materia educacional, el nivel promedio de escolaridad era bastante bajo, sólo 4,5 años; la cobertura de enseñanza media, sólo de un 40% y la tasa de analfabetismo alcanzaba a un 12 %. La situación de propiedad de la vivienda era relativamente precaria, había una enorme cantidad de necesidades a nivel de allegados. La cobertura de agua potable a nivel rural alcanzaba sólo al 34 % y de alcantarillado urbano, a un 31 % de la población.

40

CUADRO Nº 1 1970: DIAGNOSTICO INICIAL 1 Población en Extrema Pobreza: 21 % Nº de Pobres: 1.916.000 Indicadores Básicos 1. Salud Esperanza de Vida al Nacer (años)

62 79.3

Tasa de Mortalidad por Diarrea

14.6

Tasa de Mortalidad por Bronconeumonia

23.6

Porcentaje Desnutrición

15.5

Porcentaje Desnutrición Grave

ar ro

2. Educación

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Tasa de Mortalidad Infantil 2

Escolaridad Promedio de la Población

0.8

4.5 años 43%

Cobertura de Enseñanza Media

40%

es

Niños en Extrema Pobreza que no asisten a la escuela Analfabetismo

11.8%

D

3. Vivienda e Infraestructura Básica

79%

Hogares Propietarios de la Vivienda

54%

y

Viviendas Permanentes (casa, depto.)

67%

Cobertura de Agua Potable Rural

34%

Cobertura Alcantarillado Urbano

31%

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Cobertura Agua Potable Urbana

Li

Esos son algunos indicadores que permitió conocer el Mapa de la Extrema Pobreza, pero había muchos más. Entre las conclusiones de dicho trabajo, las más importantes apuntaron a la necesidad de efectuar un cambio en materia de políticas sociales porque ni éstas ni los mayores esfuerzos de gasto llegaban a los sectores más indigentes. También el mapa permitió determinar geográficamente dónde estaban los más pobres, ya que se pudo contar con información provincial y comunal proveniente de un censo y no de una encuesta en base a una muestra estadística. Se logró conocer cuáles eran la comunas con mayores

Este cuadro, así como la restante información estadística incluída en este documento, ha sido elaborada por Libertad y Desarrollo sobre la base de distintas fuentes oficiales. 2 Tasas de mortalidad infantil, por diarrea y bronconeumonia, por cada mil nacidos vivos. 1

41

índices de extrema pobreza, donde los recursos no llegaban, y, por lo tanto, descentralizar mejorando la efectividad de la política social. Analizando un indicador muy representativo de la pobreza, en el Gráfico Nº 1 se compara la tasa de mortalidad infantil por cada 1.000 nacidos vivos en los principales países latinoamericanos en 1970. Como se ve, Chile era uno de los países del continente con la más alta tasa de mortalidad infantil, casi 80 por cada mil nacidos vivos; Argentina, Costa Rica, Uruguay, Venezuela, Cuba, tenían una situación mucho más favorable en esta materia. Es decir, a pesar del esfuerzo significativo del país en materia social, un porcentaje muy significativo de la población era muy vulnerable.

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GRÁFICO Nº 1 MORTALIDAD INFANTIL EN PAÍSES LATINOAMERICANOS: 1970

¿A qué se debía esto? Las conclusiones del Mapa de la Extrema Pobreza y trabajos posteriores en la época indicaban, en primer lugar, que había un factor clave: el bajo crecimiento económico del país. La estrategia de desarrollo utilizada e implementada fundamentalmente a partir de la crisis del ‘30 llevaba a un mal aprovechamiento de sus recursos productivos y, por lo tanto, a una situación de bajo crecimiento. ¿Razones? La existencia de una economía cerrada que protegía a determinados sectores en desmedro de otros, que no aprovechaba las ventajas comparativas de Chile; una economía con el Estado cada vez más controlador y regulador de diversas actividades, y con una presencia empresarial muy significativa, que ahogaba la iniciativa privada y el correcto funcionamiento del mercado. 42

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En segundo lugar, se demostró que el enorme esfuerzo social que el país estaba haciendo no llegaba a los sectores que más lo necesitaban. A lo largo del tiempo, muchos programas sociales bien concebidos fueron desvirtuándose; más que beneficiar a los más pobres, se desviaban a los grupos de presión organizados, que eran sectores influyentes, de ingresos medios o altos. El Gráfico Nº 2 ilustra esta situación. En él se distribuyó el gasto en vivienda en 1969 y en 1986 por grupos de ingresos y, como se puede ver, más del 40 % del gasto estatal en vivienda en 1969 era recibido por los sectores de más altos ingresos; en cambio, el 30 % más pobre de la población recibía un poco más del 20% de dicho gasto. Luego se muestran los cambios ocurridos al año 1986, donde se logró una mayor focalización de los recursos destinados a vivienda en el 30 % más pobre de la población. Ejemplos como el señalado hay muchos y están en la literatura. Lo ocurrido en el caso de la vivienda se debió a una política social mal concebida. El subsidio habitacional era vía la tasa de interés; en consecuencia, se subsidiaba con un monto mayor a las casas más grandes que eran, precisamente, de los sectores con un ingreso relativo superior.

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GRÁFICO Nº 2 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN VIVIENDA

En el Gráfico Nº3 se puede observar la misma distribución del gasto, pero ahora en educación, comparando los años 1974 y 1986. En 1974, el porcentaje mayoritario del gasto –45 %– era recibido por el grupo de más altos ingresos del país (40 % más rico), mientras que el grupo más pobre de la población (30 % más pobre) recibía sólo el 28 %. ¿Por qué se 43

producía esto? En esencia, porque una fracción substantiva del gasto se destinaba a la educación superior y en ese nivel educativo, prácticamente no había nadie en condiciones de extrema pobreza. Por el contrario, eran personas de altos ingresos y más aún, la posibilidad de estudiar y recibir un título profesional les generaba aún mejores expectativas futuras. Estos dos ejemplos muestran que era un problema esencial de focalización, de detectar dónde estaban los más pobres, quiénes eran, qué características poseían, e implementar una política que llegara directamente a ellos.

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GRÁFICO Nº 3 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN VIVIENDA

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2. Las nuevas políticas A partir de la realidad que mostró el Mapa de la Extrema Pobreza se empezaron a aplicar, en primer lugar, políticas destinadas a invertir en recursos humanos y a mejorar el capital humano de la población en extrema pobreza. La idea era enfrentar el problema de una manera permanente y resolver las causas que originaban la pobreza. Miguel Kast nuevamente lideró este proceso de reformas profundas para beneficiar a los más pobres. En palabras y en ejemplos simples, se trataba de usar el proverbio oriental de que “más que regalar el pescado a la familia en condiciones de pobreza para poderse alimentar, hay que enseñarle a pescar para poder desarrollar su actividad económica, generar ingresos y así superar 44

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su situación de pobreza”. Entre los programas de inversión en capital humano que se aplicaron cabe destacar la atención primaria materno– infantil, alimentación complementaria, atención preescolar, educación básica y media, capacitación y atención a menores en situación irregular. En segundo término, se encuentran las políticas para redistribuir y hacer inversiones en activos físicos, continuando con la idea de que accediendo a los activos físicos, los pobres podrían mejorar sus condiciones de ingresos en forma permanente a lo largo de sus vidas y así superar su situación de pobreza. Los programas esenciales se desarrollaron en tres áreas: vivienda, agua potable y alcantarillado, y saneamiento de los títulos de dominios. En esta materia hay que señalar que Chile era y es un país que tiene un gran problema de minifundio y, por lo tanto, dar los derechos de propiedad era una manera muy importante de caminar en el sentido de erradicar la extrema pobreza. El tercer tipo de políticas son las políticas asistenciales. En otros términos, usando una frase de Su Santidad Juan Pablo II, se trataba de cumplir con el requisito de que “los pobres no pueden esperar”. Vale decir, buscar mecanismos de complementación del ingreso corriente de las familias más pobres, de tal manera de poder satisfacer un set mínimo de necesidades correspondientes a la dignidad del ser humano. Eso significó, fundamentalmente subsidios monetarios y la puesta en práctica de programas de empleo especiales en los períodos de crisis económicas. Es así como se establecieron las “pensiones asistenciales” para los ancianos que, a raíz de la debilidad y el fracaso de nuestro sistema previsional, no tenían acceso a ningún tipo de previsión mínima. Significó, también, crear una asignación familiar para la extrema pobreza, el “subsidio único familiar”, y así, una serie de programas de tipo asistencial. Al analizar algunas políticas específicas, en el ámbito de la educación se estableció un mecanismo de subsidio por alumno atendido, donde está inserto el concepto del “subsidio de la demanda” que permitió extender y aumentar la oferta educacional, especialmente la privada gratuita, a lo largo del país. También se incentivó la participación privada en la educación técnica y profesional, y se incorporaron los sectores agrícolas, el comercio, la industria, en el manejo de escuelas técnico profesionales para relacionar el mercado laboral con los estudios. Se fomentó la competencia a nivel educacional estableciendo un Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (el SIMCE) para medir la calidad; además es un mecanismo que incentiva a mejorar esa calidad. En el caso universitario, se dio la posibilidad de crear nuevas universidades privadas y se cambió 45

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drásticamente su sistema de financiamiento, de manera de concentrar los recursos y los subsidios estatales en lo que correspondía: el área de investigación y el área de los sectores de menores ingresos. En cuanto a las políticas de salud y nutrición, se enfatizó la focalización a nivel de los grupos más vulnerables, mejorando los programas. Se impulsó un programa especial de atención de salud preventiva a madres y niños, se reformuló el programa de alimentación complementaria centrándolo en los consultorios de atención primaria y estableciendo un vínculo entre entrega de alimentos y controles periódicos de salud. Además se crearon actividades educativas a la madres como un estímulo para las personas con poca cultura que no comprendían la necesidad de alimentar bien a sus niños. A través de este programa se pudo detectar, controlar y lograr una sostenida reducción de la desnutrición infantil. También se reformuló el programa de alimentación escolar, de tal manera de superar los problemas existentes (mala focalización y otros derivados del manejo y distribución centralizada) y se desarrollaron nuevos programas de atención preescolar, priorizando su cobertura en sectores de extrema pobreza. La atención primaria se descentralizó a nivel municipal para que, lo mismo que en el caso de la educación, estuvieran mucho más cerca de los problemas. Desde una oficina central en Santiago era imposible tomar todas las decisiones en materia de educación y de salud. Con este fin, se descentralizó el Servicio Nacional de Salud creando el Sistema Nacional de Servicios de Salud con servicios autónomos localizados a través de todo el territorio nacional. Otra innovación consistió en cambiar el sistema de financiamiento y crear el sistema privado de ISAPRES3, que permitió una descongestión en el sector estatal, que pudo, entonces, concentrarse en los sectores más vulnerables de la población. En el caso de vivienda, se terminó el subsidio a través de la tasa de interés; se privatizó la construcción de soluciones habitacionales, antes tarea muy importante del Estado; y se estableció un subsidio directo a la demanda, lo que permitió focalizar, a través de un sistema impersonal, en los grupos de la población más pobres y, además, premiar su esfuerzo de ahorro. Se establecieron también programas de erradicación de poblaciones en extrema pobreza y se creó otro denominado “Casetas Sanitarias”, que es un programa de infraestructura básica adaptado a

3

ISAPRES: Instituciones de Salud Previsional. 46

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es

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los grupos más marginales. Posteriormente, se amplió sustancialmente el programa de acceso a títulos, o sea, se materializó el acceso al derecho a propiedad en esta área. No debe olvidarse que antes de 1970 hubo una reforma agraria en el país. En el nuevo gobierno se asignó en propiedad la tierra expropiada y se realizó un gran esfuerzo para entregar títulos de dominio. Históricamente Chile ha tenido un enorme problema de minifundio y parte de él es la falta de derechos de propiedad o de títulos de dominio. Posteriormente, se llevaron a cabo programas de asistencia técnica a sectores rurales. Se crearon las pensiones asistenciales para ancianos e inválidos carentes de recursos que estaban al margen del sistema de seguridad social. Se estableció el subsidio familiar, una prolongación del derecho a la asignación familiar para los sectores de extrema pobreza que quedaban fuera del beneficio, en su mayoría trabajadores informales o por cuenta propia no adscritos a los sistemas previsionales. Además, a raíz de las crisis económicas de 1975 y 1982, se crearon un subsidio de cesantía y programas de empleo mínimo de cobertura bastante amplia. Importante fue también la reorientación del subsidio de capacitación laboral, a través del establecimiento de un incentivo tributario para estimular la capacitación. Asimismo, se creó el Fondo Social, que era un mecanismo para concentrar recursos en los sectores más pobres, especialmente en obras de infraestructura social en las regiones y comunas del país.

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3. Resultados de las políticas aplicadas A nivel internacional e incluso a nivel nacional, el sustancial avance de las políticas sociales puestas en práctica hasta los ’90 no ha sido percibido de igual forma por algunos sectores. Lo mismo puede decirse del avance en materia de política económica o de la economía en general en nuestro país en los últimos quince años. La explicación puede darse a partir de que, en una primera etapa, Chile tuvo crisis económicas importantes que significaron mantener, a contar de 1975, una tasa promedio de desempleo relativamente alta. Eso también está relacionado con la tasa de crecimiento promedio del producto en ese período, que tampoco fue muy alta, lo que significó que el nivel de crecimiento de las remuneraciones y el ingreso corriente de los sectores, especialmente más pobres, no fuera tan significativo. Sin embargo, sobre la base de un análisis más detallado y más profundo de los resultados, se demuestra 47

que las políticas aplicadas tuvieron un éxito que es posible calificar como espectacular si se mira desde el ángulo de la distribución del capital humano. Por eso hoy en el mundo cada día se considera más el caso chileno como un ejemplo exitoso en esta materia. CUADRO Nº 2 RESULTADOS 1970 – 1990 1970

1990 4

Población en Extrema Pobreza:

21%

11%

Nº de Pobres:

1,9 mill.

1,4 mill.

1. Salud Tasa de Mortalidad Infantil Tasa de Mortalidad por Diarrea Porcentaje Desnutrición

D

Porcentaje Desnutrición Grave

y

2. Educación

72

79.3

16 /mil

14.6

0.4 /mil

23.6

2.7 / mil

15.5

8,0

0.8

0.1

4.5 años

9 años

es

Tasa de Mortalidad por Broncon.

62

ar ro

Esperanza de Vida al Nacer (años)

llo

Indicadores Básicos

Escolaridad Promedio de la Poblac.

d

Escolaridad del 20 % más Pobre

7.4 años 43%

5%

Cobertura de Enseñanza Media

40%

79%

rta

Niños Pobres sin Educación Básica

be

Cobertura E. Media 20 % más Pobre Analfabetismo

68% 11.8%

5.4 %

Viviendas Permanentes (casa, depto.)

79%

91%

Hogares Propietarios de la Vivienda

54%

68%

Cobertura Agua Potable Urbana

67%

97%

Cobertura de Agua Potable Rural

34%

86%

Cobertura Alcantarillado Urbano

31%

83%

Li

3. Vivienda e Infraestructura Básica

4

Datos 1990, según Encuesta CASEN 90, INE y Censo de Población y Vivienda de 1992. 48

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y

D

es

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El Cuadro Nº 2 compara la evolución de indicadores representativos de la extrema pobreza entre 1970 y 1990. Así se tiene que, por ejemplo, la esperanza de vida al nacer: subió de 62 a 72 años; la tasa de mortalidad infantil, de cerca de 80 por cada mil nacidos vivos, bajó a 16 y así sucesivamente. Las tasas de mortalidad en otras enfermedades también experimentaron bajas sustanciales. Un ejemplo significativo es el porcentaje de desnutrición: se rebajó a la mitad en el período y prácticamente se eliminó la desnutrición grave. En materia de educación hubo avances sustanciales. La escolaridad promedio de la población se duplicó de 4,5 años a 9 años y, lo que es más importante a pesar de que no hay cifras para comparar, la escolaridad promedio del 20% más pobre de los escolares subió a 7,4 años, acercándose al promedio nacional. La cobertura en los niños pobres sin educación básica, donde en 1970 el 43 % no asistía a la escuela, se redujo al 5 %, y el analfabetismo bajó del 12 % a 5,4 %. En materia de vivienda, se registró en el período un aumento de los propietarios. Lo que es muy significativo desde el punto de vista al ataque de la pobreza, la cobertura de agua potable urbana subió de 67 % a 97 %; el agua potable rural, de 34 % a 86 % y la de alcantarillado, de 31 % a 83 %. Si se compara la evolución de indicadores sociales de Chile con otros países latinoamericanos, se puede concluir que, a raíz de los grandes avances en materia social, nuestro país logró ubicarse en los primeros lugares en ese contexto. El Cuadro Nº 3 muestra la evolución de la tasa de mortalidad infantil en diversos países de Centro y Sudamérica. En él se puede apreciar que en el período comprendido entre 1970 y 1990, Chile Cuba y Costa Rica lideran la caída en ese indicador. Otro indicador que resume el liderazgo de Chile en esta materia fué elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): el “Indice de Desarrollo Humano”. Este índice trata de medir las carencias en el desarrollo humano en un país y para ello utiliza tres indicadores: de ingresos, educacionales y de salud; es decir, una mezcla de elementos relacionados con el capital humano, el ingreso permanente y el ingreso transitorio en los países. El Cuadro Nº 4 muestra un ranking de los países latinoamericanos al año 1990 y en él se observa que en materia de desarrollo humano y social, Chile y Uruguay lo lideran.

49

CUADRO Nº 3 DISMINUCIÓN DE LA MORTALIDAD INFANTIL EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA PAIS

1970

1990

Reducción de la Tasa (%)

Chile

79,3

16

–79,8

Cuba

38,3

11

–71,3

Costa Rica

61,5

18

–70,7

Paraguay

93,8

41

–56,3

Uruguay

42,6

22

–48,4

58,8

31

–47,3

70,4

39

–44,6

Venezuela

49,2

35

–28,9

Perú

65,1

82

Ecuador

76,6

60

26,0

–21,7

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Fuente: 1970: OMS –1990: PNUD

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Argentina Colombia

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La principal crítica en torno a las políticas aplicadas hasta los ‘90 se centraba en el análisis de indicadores de distribución del ingreso. Estos indicadores miden básicamente la distribución del ingreso corriente; es decir, de lo que perciben las personas en un momento dado y que también está influido por el capital humano que poseen y por las condiciones económicas fluctuantes que ocurren en los países. El Gráfico Nº 4 muestra la evolución del porcentaje del ingreso que capta el 20 % más pobre de la población y se elaboró sobre la base de las encuestas de la Universidad de Chile desde 1958 en adelante. Es decir, ¿qué participación en el ingreso nacional tiene el 20 % más pobre de la población hasta estos días? La conclusión es que la participación de los más pobres en el ingreso nacional ha sido bastante estable. Algunos años fluctúa bastante, pero esos años, y especialmente en los últimos 15 años, eso tiene que ver con las dificultades económicas del país producto de las sucesivas crisis internacionales (1975 y 1982), y de la crisis ocasionada por el gobierno de la Unidad Popular en el período 1970–1973. Después, e importante de enfatizar, a partir de 1984 y hasta 1991 tiende a mejorar un poco, situándose en torno al 5% del ingreso nacional.

50

CUADRO Nº 4 DESARROLLO HUMANO EN PAÍSES LATINOAMERICANOS: 1990

PAIS

Lugar en Ranking de desarrollo humano

PNB/cáp. (US$)

Esperanza de vida (años)

Tasa de mortalidad infantil

Escolaridad promedio (años)*

Uruguay

29

2.620

72,2

22

7,8

Chile*

36

2.012

72,2

16

8,4

42

1.780

74,9

18

5,7

43

2.160

71,0

31

8,7

Venezuela

44

2.450

70,0

35

6,3

México

46

2.010

69,7

40

4,7

Colombia

55

1.200

68,8

39

7,1

Brasil

59

2.540

65,6

60

3,9

Cuba

61

S/I

Panamá

62

1.760

Jamaica

63

1.260

Ecuador

77

1.020

Paraguay

78

1.030

Perú

81

Rep. Dom.

83

El Salvador

96

Nicaragua

97

75,4

llo

Costa Rica Argentina

7,6

22

6,7

73,1

16

5,3

66,0

60

5,6

67,1

41

4,9

1.010

63,0

82

6,4

790

66,7

61

4,3

D

es

ar ro

11

72,4

64,4

59

4,1

s/i

64,8

56

4,3

101

900

64,9

63

3,9

Bolivia

109

620

54,5

102

4,0

124

360

55,7

92

1,7

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Haití

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Honduras

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1.070

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* Escolaridad en Población Mayor de 25 años

Hasta los ’90, el país hizo un gran esfuerzo de modernización, pero factores diversos, especialmente internacionales, no le permitieron lograr un crecimiento sostenido en ingreso de sus habitantes. Eso se refleja en la distribución del ingreso monetario en los sectores más pobres de la población, que tienen aspiraciones muy fuertes y no siempre perciben las mejorías en los indicadores de desarrollo social.

51

GRÁFICO Nº 4 PORCENTAJE DEL INGRESO RECIBIDO POR EL 20% MÁS POBRE

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En relación con la distribución de capital humano, el impacto de las políticas aplicadas fue determinante. En base a la información de la Encuesta CASEN 1987, se obtuvo la escolaridad de los distintos integrantes de un grupo familiar perteneciente al 20 % más pobre de la población, como se muestra en el Gráfico Nº 5.

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D

GRÁFICO Nº 5 AÑOS DE ESCOLARIDAD EN LOS HOGARES DEL 20% MÁS POBRE

Es relevante concluir que el abuelo de esa familia pobre tiene aproximadamente 3,6 años de promedio de años de escolaridad; el padre, alrededor de 6, igual que la madre. Sin embargo, el hijo de esa familia tiene más que el doble de lo queposee el abuelo, o sea, 8,5 años promedio de escolaridad. ¿Qué quiere decir esto? Que en Chile se produjo una redistribución de capital humano gigantesca, lo que es muy positivo en términos de lograr un mayor desarrollo del país. Las mejores condiciones de educación significan que ese hijo va a poder aspirar, a su vez, a dar mucho mejores condiciones de vida que las condiciones de vida que el abuelo le dio a su padre o que le permitió tener a ese propio nieto. Es decir, ha habido aquí, efectivamente, una política que en las bases más profundas de lo que significa el desarrollo social, produjo un avance que es espectacular. ¿Está 52

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el problema resuelto? Obviamente, no; todavía hay muchas personas con problemas de pobreza. Las nuevas autoridades enfatizaron mucho este punto, han hecho un esfuerzo significativo; sin embargo, no han enfocado correctamente todas las variables que se deben enfatizar. A contar de 1990, se incrementó sustancialmente el gasto social; es decir, el gasto en salud, vivienda, previsión, educación y otros programas. Esto significa un esfuerzo que es muy significativo; pero no se avanzó en su focalización. El gasto total destinado a programas sociales aumentó en un 20 % entre 1989 y 1992. En salud ese incremento fue de un 31 % ; en vivienda, un 30 %; en previsión, un 12 %; en educación, un 23 % y en otros programas sociales, un 24 % (subsidios monetarios y otros).

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GRÁFICO Nº 6 AUMENTO GASTO SOCIAL 1989–1992 (MILL. DE PESOS DE 1992)

Si se analiza la distribución de ese incremento del gasto social, producto de los mayores recursos aportados por la reforma tributaria de 1990, como se puede observar en el Gráfico Nº 7, basado en información de la Encuesta CASEN, el 26 % se concentró en el grupo más pobre, el primer quintil de ingresos. En contraposición, el quinto quintil, que abarca al 20 % más rico de la población, también recibió una proporción similar de recursos: cerca del 21 % del mayor gasto. Por consiguiente, el mayor esfuerzo de gasto social no tuvo un impacto similar en los sectores de mayor pobreza, ya que no sólo es importante aumentar gasto, sino focalizarlo en los sectores específicos que se busca beneficiar; en este caso, los grupos de extrema pobreza.

53

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GRÁFICO Nº 7 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO DE LA REFORMA TRIBUTARIA POR QUINTILES DE INGRESO

4. La realidad actual

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Producto de las políticas sociales elaboradas a partir del Mapa de la Extrema Pobreza, en los ‘90 la pobreza en Chile era distinta que en la década del ‘70. Era otro tipo de pobreza, mucho más compleja y mucho más heterogénea; una pobreza con más capital humano, como lo demuestra el análisis sobre los años de escolaridad de las familias pobres, y la diferencia de educación de abuelos, hijos y padres. Es una pobreza con más capital humano, que requiere responder con mayor intensidad a las demandas de empleo o de trabajo de esas personas. Como se puede observar en el Gráfico Nº 8, en los ‘90 Chile presentaba un desbalance entre desarrollo económico y desarrollo social. Para demostrarlo, se elaboró un ranking de países en función del ingreso per cápita de sus habitantes; después, se tomó un ranking de índices de desarrollo humano o de desarrollo social a lo largo del mundo y se calculó la diferencia. El resultado es la posición relativa o la diferencial relativa entre desarrollo humano versus ingreso per cápita en algunos países. Chile tiene el mayor diferencial; el último país es Arabia Saudita. ¿Qué muestra eso? Muestra que Chile es un país con un nivel de desarrollo humano o de desarrollo social mucho mayor que lo que le corresponde de acuerdo a su nivel de producto por habitante. En cambio, Irán o Arabia Saudita, que tienen in ingreso per cápita altísimo producto del petróleo, tienen niveles de desarrollo humano bajísimos porque no han invertido en recursos humanos. En otros términos, hubo un mayor éxito en la política social que en la política económica, lo que es clave como elemento de diagnóstico del país. 54

GRÁFICO Nº 8 DIFERENCIAL EN RANKING DE IDH E INGRESO PER CAPITA

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Otro elemento importante de análisis de la situación en materia de desarrollo social en torno a los ‘90, eran las diferencias regionales en esta materia. En primer término, aplicando a las regiones de Chile la metodología para elaborar el Indice de Desarrollo Humano, se demostró que la mayoría está bastante bien; sin embargo, hay una cierta diversidad entre regiones. Las regiones IV, VII y X, donde existe bastante ruralidad, mostarían un menor desarrollo humano relativo (Gráfico Nº 9). Esto demuestra que hoy en día los problemas atingentes a la pobreza no son uniformes sino localizados en sectores específicos y, por consiguiente, las políticas sociales debieran orientarse hacia esos sectores.

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GRÁFICO Nº 9 ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO POR REGIÓN

El Gráfico Nº 10 muestra indicadores regionales de salud, tales como mortalidad infantil y desnutrición. Un aspecto interesante es, por ejemplo, que dos regiones vecinas, la Primera y la Segunda, tienen una diferencia de una a tres veces en la tasa de desnutrición. También es interesante observar la disparidad en las tasas regionales de mortalidad infantil: hay tasas más altas en las regiones de mayor ruralidad. 55

En el Gráfico Nº 11 se muestra la escolaridad según región donde se observan diferencias en la escolaridad promedio. La Segunda región tiene la mayor escolaridad (9,7 años promedio) y la Séptima, la escolaridad más baja, sólo 7,2 años.

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GRÁFICO Nº 10 INDICADORES REGIONALES DE SALUD

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GRÁFICO Nº 11 ESCOLARIDAD SEGÚN REGIÓN

El Gráfico Nº 12 muestra el concepto de privación de ingresos por regiones. Este concepto está inserto en el índice de desarrollo humano y muestra el défict de ingresos para superar una línea de pobreza estimada a nivel internacional5. Se puede concluir, sobre la base de dicho indicador, que existe una disparidad bastante grande a lo largo de las regiones, lo que demuestra que la situación que existía en torno a los ‘90 en cuanto a pobreza era mucho más heterogénea y probablemente mayor si se efectúa el mismo análisis por comunas. 5

Por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 56

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GRÁFICO Nº 12 PRIVACIÓN EN INGRESO POR REGIONES

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5. Conclusión: tareas pendientes

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Una primera conclusión, la más importante, es que hay que priorizar el crecimiento económico más que el incremento en el gasto destinado a los programas sociales. Como fundamento de esta conclusión se puede señalar que el país ha distribuido mucho mejor su capital humano y tiene condiciones de mejorar la distribución relativa del ingreso, también en forma significativa, si se prioriza el crecimiento económico. El crecimiento con una distribución más adecuada del capital humano permitirá mejorar significativamente la situación de pobreza futura. Ello requiere, sin embargo, enfatizar por sobre todo las necesidades de aumentar el ahorro y de la inversión interna. Si se toma como referencia algunos países asiáticos, por ejemplo, éstos se caracterizan por niveles de inversión y de ahorro anuales del orden de 25% a 30%. Es el rango necesario. El país también hizo un gran esfuerzo en esa materia, especialmente a partir de la segunda mitad de la década de los ‘80. En algunos años se llegó a tasas de inversión del 27% del producto. Hay que poner un énfasis especial en esta tarea para realmente lograr el crecimiento económico que el país requiere. En segundo lugar, el problema de pobreza es heterogéneo a nivel de los distintos lugares o zonas geográficas del país. La pobreza hoy es mucho más compleja y no se pueden aplicar los mismos instrumentos. Ya no se trata de aplicar o diseñar un programa a nivel central que se 57

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ponga en práctica y se controle desde ese nivel. Hoy la tarea es diseñar programas e instrumentos adaptados a las nuevas características de la pobreza y mayores esfuerzos para focalizar el gasto social, y para eso se requiere descentralizar mucho más la tarea social del Estado. En tercer término, se precisa, también, dar mayor énfasis a la provisión privada de servicios sociales porque el sector privado ha demostrado en Chile ser mucho más eficiente y, por consiguiente, lo puede hacer mejor cuando la realidad social es mucho más compleja y heterogénea. En conclusión, hoy en día se presenta un nuevo desafío en la lucha para erradicar la pobreza. Así como Miguel Kast tuvo el coraje y el liderazgo para movilizar a un grupo humano y romper con muchos intereses, hoy somos nosotros los que debemos, en esta etapa, seguir adelante con la huella que Miguel nos dejó.

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CAPÍTULO 2

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LA HUELLA DE MIGUEL KAST 30 AÑOS DESPUÉS

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Cristián Larroulet V.

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CAPÍTULO 2

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LA HUELLA DE MIGUEL KAST 30 AÑOS DESPUÉS

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Cristián Larroulet V.

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LA HUELLA DE MIGUEL KAST 30 AÑOS DESPUÉS

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Cristián Larroulet V. 1

1. Diagnóstico

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En Chile, el esfuerzo social se ha prolongado durante muchísimo tiempo. Partió con mucha fuerza en la primera mitad del siglo XX, cuando el país hizo grandes avances al crear un sistema previsional y una legislación en materia de salud. Al respecto se puede citar la creación de la leyes de Seguro Obrero en 1924 y de Medicina Preventiva en 1938. En esa época hubo, además, un incremento significativo del monto del gasto destinado a esos esfuerzos. Es así como entre 1920 y 1970, el gasto social per cápita creció en más de 30 veces; sin embargo, en ese mismo período el producto por habitante creció sólo en 2,3 veces. Hubo un enorme esfuerzo; sin embargo, no resolvió adecuadamente los problemas de la extrema miseria. A mediados de la década del 70, nació una nueva discusión acerca de cuáles podían ser las mejores políticas para enfrentar y erradicar la pobreza extrema. Bajo el liderazgo del joven economista Miguel Kast, se encargó un estudio al Departamento de Economía de la Universidad Católica, con el objeto de aprovechar la información del Censo de 1970 para efectuar un diagnóstico sobre las características y necesidades de los grupos de mayor pobreza, de modo de contar con la información necesaria

1

Economista Universidad Católica de Chile, Master en Economía, Universidad de Chicago. Director Ejecutivo de Libertad y Desarrollo. Inició su trabajo profesional en ODEPLAN bajo la dirección de Miguel Kast. Este trabajo fue publicado en el libro de la Fundación Miguel Kast: La Pobreza, Desafíos de Ayer y Hoy. 1994. 39

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para el diseño de las nuevas políticas sociales. Se elaboró, entonces, el primer Mapa de la Extrema Pobreza. Ese instrumento permitió caracterizar la extrema pobreza en Chile sobre la base de ciertos indicadores relacionados con el tema de la vivienda y su calidad, indicadores de hacinamiento, disposición de agua potable, alcantarillado y otros relacionados con educación y características laborales. Esta metodología permitió, por primera vez, determinar e identificar a aquellos sectores de la población que tenían un nivel de pobreza extrema o absoluta y, en consecuencia, a los cuales había que destinar los principales esfuerzos en materia social para aliviarlos de esa situación. El primer Mapa de la Extrema Pobreza mostró que en 1970 un 21% de la población (cerca de 1,9 millones de personas) vivía en condiciones de extrema miseria Es decir, indicó una serie de debilidades. Algunas eran y son muy importante de tener presente y se reseñan a continuación: En primer término, el 43 % de los niños en condiciones de extrema pobreza no asistía a la escuela, a pesar de que se había efectuado un esfuerzo de incremento en el gasto educacional muy significativo. Asimismo, la mayoría de los jefes de hogar que vivían en condiciones de extrema pobreza trabajaban por cuenta propia; es decir, no eran empleados de una actividad productiva formal. El 50 % de la población de extrema pobreza era menor de dieciséis años y el 26 % , personas de edad. Y por último, la concentración de la extrema pobreza en términos absolutos era mayoritariamente a nivel urbano: el 68 % de los pobres vivían en ciudades y un 32 %, a nivel rural. Como se puede observar en el Cuadro Nº 1, que muestra el diagnóstico inicial efectuado con antecedentes proporcionados por el Mapa y otros indicadores sociales de 1970, además en esa época había una elevada tasa de mortalidad infantil y un porcentaje importante de desnutrición infantil. En materia educacional, el nivel promedio de escolaridad era bastante bajo, sólo 4,5 años; la cobertura de enseñanza media, sólo de un 40% y la tasa de analfabetismo alcanzaba a un 12 %. La situación de propiedad de la vivienda era relativamente precaria, había una enorme cantidad de necesidades a nivel de allegados. La cobertura de agua potable a nivel rural alcanzaba sólo al 34 % y de alcantarillado urbano, a un 31 % de la población.

40

CUADRO Nº 1 1970: DIAGNOSTICO INICIAL 1 Población en Extrema Pobreza: 21 % Nº de Pobres: 1.916.000 Indicadores Básicos 1. Salud Esperanza de Vida al Nacer (años)

62 79.3

Tasa de Mortalidad por Diarrea

14.6

Tasa de Mortalidad por Bronconeumonia

23.6

Porcentaje Desnutrición

15.5

Porcentaje Desnutrición Grave

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2. Educación

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Tasa de Mortalidad Infantil 2

Escolaridad Promedio de la Población

0.8

4.5 años 43%

Cobertura de Enseñanza Media

40%

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Niños en Extrema Pobreza que no asisten a la escuela Analfabetismo

11.8%

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3. Vivienda e Infraestructura Básica

79%

Hogares Propietarios de la Vivienda

54%

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Viviendas Permanentes (casa, depto.)

67%

Cobertura de Agua Potable Rural

34%

Cobertura Alcantarillado Urbano

31%

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Cobertura Agua Potable Urbana

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Esos son algunos indicadores que permitió conocer el Mapa de la Extrema Pobreza, pero había muchos más. Entre las conclusiones de dicho trabajo, las más importantes apuntaron a la necesidad de efectuar un cambio en materia de políticas sociales porque ni éstas ni los mayores esfuerzos de gasto llegaban a los sectores más indigentes. También el mapa permitió determinar geográficamente dónde estaban los más pobres, ya que se pudo contar con información provincial y comunal proveniente de un censo y no de una encuesta en base a una muestra estadística. Se logró conocer cuáles eran la comunas con mayores

Este cuadro, así como la restante información estadística incluída en este documento, ha sido elaborada por Libertad y Desarrollo sobre la base de distintas fuentes oficiales. 2 Tasas de mortalidad infantil, por diarrea y bronconeumonia, por cada mil nacidos vivos. 1

41

índices de extrema pobreza, donde los recursos no llegaban, y, por lo tanto, descentralizar mejorando la efectividad de la política social. Analizando un indicador muy representativo de la pobreza, en el Gráfico Nº 1 se compara la tasa de mortalidad infantil por cada 1.000 nacidos vivos en los principales países latinoamericanos en 1970. Como se ve, Chile era uno de los países del continente con la más alta tasa de mortalidad infantil, casi 80 por cada mil nacidos vivos; Argentina, Costa Rica, Uruguay, Venezuela, Cuba, tenían una situación mucho más favorable en esta materia. Es decir, a pesar del esfuerzo significativo del país en materia social, un porcentaje muy significativo de la población era muy vulnerable.

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GRÁFICO Nº 1 MORTALIDAD INFANTIL EN PAÍSES LATINOAMERICANOS: 1970

¿A qué se debía esto? Las conclusiones del Mapa de la Extrema Pobreza y trabajos posteriores en la época indicaban, en primer lugar, que había un factor clave: el bajo crecimiento económico del país. La estrategia de desarrollo utilizada e implementada fundamentalmente a partir de la crisis del ‘30 llevaba a un mal aprovechamiento de sus recursos productivos y, por lo tanto, a una situación de bajo crecimiento. ¿Razones? La existencia de una economía cerrada que protegía a determinados sectores en desmedro de otros, que no aprovechaba las ventajas comparativas de Chile; una economía con el Estado cada vez más controlador y regulador de diversas actividades, y con una presencia empresarial muy significativa, que ahogaba la iniciativa privada y el correcto funcionamiento del mercado. 42

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En segundo lugar, se demostró que el enorme esfuerzo social que el país estaba haciendo no llegaba a los sectores que más lo necesitaban. A lo largo del tiempo, muchos programas sociales bien concebidos fueron desvirtuándose; más que beneficiar a los más pobres, se desviaban a los grupos de presión organizados, que eran sectores influyentes, de ingresos medios o altos. El Gráfico Nº 2 ilustra esta situación. En él se distribuyó el gasto en vivienda en 1969 y en 1986 por grupos de ingresos y, como se puede ver, más del 40 % del gasto estatal en vivienda en 1969 era recibido por los sectores de más altos ingresos; en cambio, el 30 % más pobre de la población recibía un poco más del 20% de dicho gasto. Luego se muestran los cambios ocurridos al año 1986, donde se logró una mayor focalización de los recursos destinados a vivienda en el 30 % más pobre de la población. Ejemplos como el señalado hay muchos y están en la literatura. Lo ocurrido en el caso de la vivienda se debió a una política social mal concebida. El subsidio habitacional era vía la tasa de interés; en consecuencia, se subsidiaba con un monto mayor a las casas más grandes que eran, precisamente, de los sectores con un ingreso relativo superior.

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GRÁFICO Nº 2 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN VIVIENDA

En el Gráfico Nº3 se puede observar la misma distribución del gasto, pero ahora en educación, comparando los años 1974 y 1986. En 1974, el porcentaje mayoritario del gasto –45 %– era recibido por el grupo de más altos ingresos del país (40 % más rico), mientras que el grupo más pobre de la población (30 % más pobre) recibía sólo el 28 %. ¿Por qué se 43

producía esto? En esencia, porque una fracción substantiva del gasto se destinaba a la educación superior y en ese nivel educativo, prácticamente no había nadie en condiciones de extrema pobreza. Por el contrario, eran personas de altos ingresos y más aún, la posibilidad de estudiar y recibir un título profesional les generaba aún mejores expectativas futuras. Estos dos ejemplos muestran que era un problema esencial de focalización, de detectar dónde estaban los más pobres, quiénes eran, qué características poseían, e implementar una política que llegara directamente a ellos.

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GRÁFICO Nº 3 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN VIVIENDA

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2. Las nuevas políticas A partir de la realidad que mostró el Mapa de la Extrema Pobreza se empezaron a aplicar, en primer lugar, políticas destinadas a invertir en recursos humanos y a mejorar el capital humano de la población en extrema pobreza. La idea era enfrentar el problema de una manera permanente y resolver las causas que originaban la pobreza. Miguel Kast nuevamente lideró este proceso de reformas profundas para beneficiar a los más pobres. En palabras y en ejemplos simples, se trataba de usar el proverbio oriental de que “más que regalar el pescado a la familia en condiciones de pobreza para poderse alimentar, hay que enseñarle a pescar para poder desarrollar su actividad económica, generar ingresos y así superar 44

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su situación de pobreza”. Entre los programas de inversión en capital humano que se aplicaron cabe destacar la atención primaria materno– infantil, alimentación complementaria, atención preescolar, educación básica y media, capacitación y atención a menores en situación irregular. En segundo término, se encuentran las políticas para redistribuir y hacer inversiones en activos físicos, continuando con la idea de que accediendo a los activos físicos, los pobres podrían mejorar sus condiciones de ingresos en forma permanente a lo largo de sus vidas y así superar su situación de pobreza. Los programas esenciales se desarrollaron en tres áreas: vivienda, agua potable y alcantarillado, y saneamiento de los títulos de dominios. En esta materia hay que señalar que Chile era y es un país que tiene un gran problema de minifundio y, por lo tanto, dar los derechos de propiedad era una manera muy importante de caminar en el sentido de erradicar la extrema pobreza. El tercer tipo de políticas son las políticas asistenciales. En otros términos, usando una frase de Su Santidad Juan Pablo II, se trataba de cumplir con el requisito de que “los pobres no pueden esperar”. Vale decir, buscar mecanismos de complementación del ingreso corriente de las familias más pobres, de tal manera de poder satisfacer un set mínimo de necesidades correspondientes a la dignidad del ser humano. Eso significó, fundamentalmente subsidios monetarios y la puesta en práctica de programas de empleo especiales en los períodos de crisis económicas. Es así como se establecieron las “pensiones asistenciales” para los ancianos que, a raíz de la debilidad y el fracaso de nuestro sistema previsional, no tenían acceso a ningún tipo de previsión mínima. Significó, también, crear una asignación familiar para la extrema pobreza, el “subsidio único familiar”, y así, una serie de programas de tipo asistencial. Al analizar algunas políticas específicas, en el ámbito de la educación se estableció un mecanismo de subsidio por alumno atendido, donde está inserto el concepto del “subsidio de la demanda” que permitió extender y aumentar la oferta educacional, especialmente la privada gratuita, a lo largo del país. También se incentivó la participación privada en la educación técnica y profesional, y se incorporaron los sectores agrícolas, el comercio, la industria, en el manejo de escuelas técnico profesionales para relacionar el mercado laboral con los estudios. Se fomentó la competencia a nivel educacional estableciendo un Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (el SIMCE) para medir la calidad; además es un mecanismo que incentiva a mejorar esa calidad. En el caso universitario, se dio la posibilidad de crear nuevas universidades privadas y se cambió 45

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drásticamente su sistema de financiamiento, de manera de concentrar los recursos y los subsidios estatales en lo que correspondía: el área de investigación y el área de los sectores de menores ingresos. En cuanto a las políticas de salud y nutrición, se enfatizó la focalización a nivel de los grupos más vulnerables, mejorando los programas. Se impulsó un programa especial de atención de salud preventiva a madres y niños, se reformuló el programa de alimentación complementaria centrándolo en los consultorios de atención primaria y estableciendo un vínculo entre entrega de alimentos y controles periódicos de salud. Además se crearon actividades educativas a la madres como un estímulo para las personas con poca cultura que no comprendían la necesidad de alimentar bien a sus niños. A través de este programa se pudo detectar, controlar y lograr una sostenida reducción de la desnutrición infantil. También se reformuló el programa de alimentación escolar, de tal manera de superar los problemas existentes (mala focalización y otros derivados del manejo y distribución centralizada) y se desarrollaron nuevos programas de atención preescolar, priorizando su cobertura en sectores de extrema pobreza. La atención primaria se descentralizó a nivel municipal para que, lo mismo que en el caso de la educación, estuvieran mucho más cerca de los problemas. Desde una oficina central en Santiago era imposible tomar todas las decisiones en materia de educación y de salud. Con este fin, se descentralizó el Servicio Nacional de Salud creando el Sistema Nacional de Servicios de Salud con servicios autónomos localizados a través de todo el territorio nacional. Otra innovación consistió en cambiar el sistema de financiamiento y crear el sistema privado de ISAPRES3, que permitió una descongestión en el sector estatal, que pudo, entonces, concentrarse en los sectores más vulnerables de la población. En el caso de vivienda, se terminó el subsidio a través de la tasa de interés; se privatizó la construcción de soluciones habitacionales, antes tarea muy importante del Estado; y se estableció un subsidio directo a la demanda, lo que permitió focalizar, a través de un sistema impersonal, en los grupos de la población más pobres y, además, premiar su esfuerzo de ahorro. Se establecieron también programas de erradicación de poblaciones en extrema pobreza y se creó otro denominado “Casetas Sanitarias”, que es un programa de infraestructura básica adaptado a

3

ISAPRES: Instituciones de Salud Previsional. 46

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los grupos más marginales. Posteriormente, se amplió sustancialmente el programa de acceso a títulos, o sea, se materializó el acceso al derecho a propiedad en esta área. No debe olvidarse que antes de 1970 hubo una reforma agraria en el país. En el nuevo gobierno se asignó en propiedad la tierra expropiada y se realizó un gran esfuerzo para entregar títulos de dominio. Históricamente Chile ha tenido un enorme problema de minifundio y parte de él es la falta de derechos de propiedad o de títulos de dominio. Posteriormente, se llevaron a cabo programas de asistencia técnica a sectores rurales. Se crearon las pensiones asistenciales para ancianos e inválidos carentes de recursos que estaban al margen del sistema de seguridad social. Se estableció el subsidio familiar, una prolongación del derecho a la asignación familiar para los sectores de extrema pobreza que quedaban fuera del beneficio, en su mayoría trabajadores informales o por cuenta propia no adscritos a los sistemas previsionales. Además, a raíz de las crisis económicas de 1975 y 1982, se crearon un subsidio de cesantía y programas de empleo mínimo de cobertura bastante amplia. Importante fue también la reorientación del subsidio de capacitación laboral, a través del establecimiento de un incentivo tributario para estimular la capacitación. Asimismo, se creó el Fondo Social, que era un mecanismo para concentrar recursos en los sectores más pobres, especialmente en obras de infraestructura social en las regiones y comunas del país.

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3. Resultados de las políticas aplicadas A nivel internacional e incluso a nivel nacional, el sustancial avance de las políticas sociales puestas en práctica hasta los ’90 no ha sido percibido de igual forma por algunos sectores. Lo mismo puede decirse del avance en materia de política económica o de la economía en general en nuestro país en los últimos quince años. La explicación puede darse a partir de que, en una primera etapa, Chile tuvo crisis económicas importantes que significaron mantener, a contar de 1975, una tasa promedio de desempleo relativamente alta. Eso también está relacionado con la tasa de crecimiento promedio del producto en ese período, que tampoco fue muy alta, lo que significó que el nivel de crecimiento de las remuneraciones y el ingreso corriente de los sectores, especialmente más pobres, no fuera tan significativo. Sin embargo, sobre la base de un análisis más detallado y más profundo de los resultados, se demuestra 47

que las políticas aplicadas tuvieron un éxito que es posible calificar como espectacular si se mira desde el ángulo de la distribución del capital humano. Por eso hoy en el mundo cada día se considera más el caso chileno como un ejemplo exitoso en esta materia. CUADRO Nº 2 RESULTADOS 1970 – 1990 1970

1990 4

Población en Extrema Pobreza:

21%

11%

Nº de Pobres:

1,9 mill.

1,4 mill.

1. Salud Tasa de Mortalidad Infantil Tasa de Mortalidad por Diarrea Porcentaje Desnutrición

D

Porcentaje Desnutrición Grave

y

2. Educación

72

79.3

16 /mil

14.6

0.4 /mil

23.6

2.7 / mil

15.5

8,0

0.8

0.1

4.5 años

9 años

es

Tasa de Mortalidad por Broncon.

62

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Esperanza de Vida al Nacer (años)

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Indicadores Básicos

Escolaridad Promedio de la Poblac.

d

Escolaridad del 20 % más Pobre

7.4 años 43%

5%

Cobertura de Enseñanza Media

40%

79%

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Niños Pobres sin Educación Básica

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Cobertura E. Media 20 % más Pobre Analfabetismo

68% 11.8%

5.4 %

Viviendas Permanentes (casa, depto.)

79%

91%

Hogares Propietarios de la Vivienda

54%

68%

Cobertura Agua Potable Urbana

67%

97%

Cobertura de Agua Potable Rural

34%

86%

Cobertura Alcantarillado Urbano

31%

83%

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3. Vivienda e Infraestructura Básica

4

Datos 1990, según Encuesta CASEN 90, INE y Censo de Población y Vivienda de 1992. 48

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El Cuadro Nº 2 compara la evolución de indicadores representativos de la extrema pobreza entre 1970 y 1990. Así se tiene que, por ejemplo, la esperanza de vida al nacer: subió de 62 a 72 años; la tasa de mortalidad infantil, de cerca de 80 por cada mil nacidos vivos, bajó a 16 y así sucesivamente. Las tasas de mortalidad en otras enfermedades también experimentaron bajas sustanciales. Un ejemplo significativo es el porcentaje de desnutrición: se rebajó a la mitad en el período y prácticamente se eliminó la desnutrición grave. En materia de educación hubo avances sustanciales. La escolaridad promedio de la población se duplicó de 4,5 años a 9 años y, lo que es más importante a pesar de que no hay cifras para comparar, la escolaridad promedio del 20% más pobre de los escolares subió a 7,4 años, acercándose al promedio nacional. La cobertura en los niños pobres sin educación básica, donde en 1970 el 43 % no asistía a la escuela, se redujo al 5 %, y el analfabetismo bajó del 12 % a 5,4 %. En materia de vivienda, se registró en el período un aumento de los propietarios. Lo que es muy significativo desde el punto de vista al ataque de la pobreza, la cobertura de agua potable urbana subió de 67 % a 97 %; el agua potable rural, de 34 % a 86 % y la de alcantarillado, de 31 % a 83 %. Si se compara la evolución de indicadores sociales de Chile con otros países latinoamericanos, se puede concluir que, a raíz de los grandes avances en materia social, nuestro país logró ubicarse en los primeros lugares en ese contexto. El Cuadro Nº 3 muestra la evolución de la tasa de mortalidad infantil en diversos países de Centro y Sudamérica. En él se puede apreciar que en el período comprendido entre 1970 y 1990, Chile Cuba y Costa Rica lideran la caída en ese indicador. Otro indicador que resume el liderazgo de Chile en esta materia fué elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): el “Indice de Desarrollo Humano”. Este índice trata de medir las carencias en el desarrollo humano en un país y para ello utiliza tres indicadores: de ingresos, educacionales y de salud; es decir, una mezcla de elementos relacionados con el capital humano, el ingreso permanente y el ingreso transitorio en los países. El Cuadro Nº 4 muestra un ranking de los países latinoamericanos al año 1990 y en él se observa que en materia de desarrollo humano y social, Chile y Uruguay lo lideran.

49

CUADRO Nº 3 DISMINUCIÓN DE LA MORTALIDAD INFANTIL EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA PAIS

1970

1990

Reducción de la Tasa (%)

Chile

79,3

16

–79,8

Cuba

38,3

11

–71,3

Costa Rica

61,5

18

–70,7

Paraguay

93,8

41

–56,3

Uruguay

42,6

22

–48,4

58,8

31

–47,3

70,4

39

–44,6

Venezuela

49,2

35

–28,9

Perú

65,1

82

Ecuador

76,6

60

26,0

–21,7

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Fuente: 1970: OMS –1990: PNUD

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Argentina Colombia

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La principal crítica en torno a las políticas aplicadas hasta los ‘90 se centraba en el análisis de indicadores de distribución del ingreso. Estos indicadores miden básicamente la distribución del ingreso corriente; es decir, de lo que perciben las personas en un momento dado y que también está influido por el capital humano que poseen y por las condiciones económicas fluctuantes que ocurren en los países. El Gráfico Nº 4 muestra la evolución del porcentaje del ingreso que capta el 20 % más pobre de la población y se elaboró sobre la base de las encuestas de la Universidad de Chile desde 1958 en adelante. Es decir, ¿qué participación en el ingreso nacional tiene el 20 % más pobre de la población hasta estos días? La conclusión es que la participación de los más pobres en el ingreso nacional ha sido bastante estable. Algunos años fluctúa bastante, pero esos años, y especialmente en los últimos 15 años, eso tiene que ver con las dificultades económicas del país producto de las sucesivas crisis internacionales (1975 y 1982), y de la crisis ocasionada por el gobierno de la Unidad Popular en el período 1970–1973. Después, e importante de enfatizar, a partir de 1984 y hasta 1991 tiende a mejorar un poco, situándose en torno al 5% del ingreso nacional.

50

CUADRO Nº 4 DESARROLLO HUMANO EN PAÍSES LATINOAMERICANOS: 1990

PAIS

Lugar en Ranking de desarrollo humano

PNB/cáp. (US$)

Esperanza de vida (años)

Tasa de mortalidad infantil

Escolaridad promedio (años)*

Uruguay

29

2.620

72,2

22

7,8

Chile*

36

2.012

72,2

16

8,4

42

1.780

74,9

18

5,7

43

2.160

71,0

31

8,7

Venezuela

44

2.450

70,0

35

6,3

México

46

2.010

69,7

40

4,7

Colombia

55

1.200

68,8

39

7,1

Brasil

59

2.540

65,6

60

3,9

Cuba

61

S/I

Panamá

62

1.760

Jamaica

63

1.260

Ecuador

77

1.020

Paraguay

78

1.030

Perú

81

Rep. Dom.

83

El Salvador

96

Nicaragua

97

75,4

llo

Costa Rica Argentina

7,6

22

6,7

73,1

16

5,3

66,0

60

5,6

67,1

41

4,9

1.010

63,0

82

6,4

790

66,7

61

4,3

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es

ar ro

11

72,4

64,4

59

4,1

s/i

64,8

56

4,3

101

900

64,9

63

3,9

Bolivia

109

620

54,5

102

4,0

124

360

55,7

92

1,7

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Haití

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Honduras

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1.070

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* Escolaridad en Población Mayor de 25 años

Hasta los ’90, el país hizo un gran esfuerzo de modernización, pero factores diversos, especialmente internacionales, no le permitieron lograr un crecimiento sostenido en ingreso de sus habitantes. Eso se refleja en la distribución del ingreso monetario en los sectores más pobres de la población, que tienen aspiraciones muy fuertes y no siempre perciben las mejorías en los indicadores de desarrollo social.

51

GRÁFICO Nº 4 PORCENTAJE DEL INGRESO RECIBIDO POR EL 20% MÁS POBRE

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En relación con la distribución de capital humano, el impacto de las políticas aplicadas fue determinante. En base a la información de la Encuesta CASEN 1987, se obtuvo la escolaridad de los distintos integrantes de un grupo familiar perteneciente al 20 % más pobre de la población, como se muestra en el Gráfico Nº 5.

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GRÁFICO Nº 5 AÑOS DE ESCOLARIDAD EN LOS HOGARES DEL 20% MÁS POBRE

Es relevante concluir que el abuelo de esa familia pobre tiene aproximadamente 3,6 años de promedio de años de escolaridad; el padre, alrededor de 6, igual que la madre. Sin embargo, el hijo de esa familia tiene más que el doble de lo queposee el abuelo, o sea, 8,5 años promedio de escolaridad. ¿Qué quiere decir esto? Que en Chile se produjo una redistribución de capital humano gigantesca, lo que es muy positivo en términos de lograr un mayor desarrollo del país. Las mejores condiciones de educación significan que ese hijo va a poder aspirar, a su vez, a dar mucho mejores condiciones de vida que las condiciones de vida que el abuelo le dio a su padre o que le permitió tener a ese propio nieto. Es decir, ha habido aquí, efectivamente, una política que en las bases más profundas de lo que significa el desarrollo social, produjo un avance que es espectacular. ¿Está 52

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el problema resuelto? Obviamente, no; todavía hay muchas personas con problemas de pobreza. Las nuevas autoridades enfatizaron mucho este punto, han hecho un esfuerzo significativo; sin embargo, no han enfocado correctamente todas las variables que se deben enfatizar. A contar de 1990, se incrementó sustancialmente el gasto social; es decir, el gasto en salud, vivienda, previsión, educación y otros programas. Esto significa un esfuerzo que es muy significativo; pero no se avanzó en su focalización. El gasto total destinado a programas sociales aumentó en un 20 % entre 1989 y 1992. En salud ese incremento fue de un 31 % ; en vivienda, un 30 %; en previsión, un 12 %; en educación, un 23 % y en otros programas sociales, un 24 % (subsidios monetarios y otros).

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GRÁFICO Nº 6 AUMENTO GASTO SOCIAL 1989–1992 (MILL. DE PESOS DE 1992)

Si se analiza la distribución de ese incremento del gasto social, producto de los mayores recursos aportados por la reforma tributaria de 1990, como se puede observar en el Gráfico Nº 7, basado en información de la Encuesta CASEN, el 26 % se concentró en el grupo más pobre, el primer quintil de ingresos. En contraposición, el quinto quintil, que abarca al 20 % más rico de la población, también recibió una proporción similar de recursos: cerca del 21 % del mayor gasto. Por consiguiente, el mayor esfuerzo de gasto social no tuvo un impacto similar en los sectores de mayor pobreza, ya que no sólo es importante aumentar gasto, sino focalizarlo en los sectores específicos que se busca beneficiar; en este caso, los grupos de extrema pobreza.

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GRÁFICO Nº 7 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO DE LA REFORMA TRIBUTARIA POR QUINTILES DE INGRESO

4. La realidad actual

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Producto de las políticas sociales elaboradas a partir del Mapa de la Extrema Pobreza, en los ‘90 la pobreza en Chile era distinta que en la década del ‘70. Era otro tipo de pobreza, mucho más compleja y mucho más heterogénea; una pobreza con más capital humano, como lo demuestra el análisis sobre los años de escolaridad de las familias pobres, y la diferencia de educación de abuelos, hijos y padres. Es una pobreza con más capital humano, que requiere responder con mayor intensidad a las demandas de empleo o de trabajo de esas personas. Como se puede observar en el Gráfico Nº 8, en los ‘90 Chile presentaba un desbalance entre desarrollo económico y desarrollo social. Para demostrarlo, se elaboró un ranking de países en función del ingreso per cápita de sus habitantes; después, se tomó un ranking de índices de desarrollo humano o de desarrollo social a lo largo del mundo y se calculó la diferencia. El resultado es la posición relativa o la diferencial relativa entre desarrollo humano versus ingreso per cápita en algunos países. Chile tiene el mayor diferencial; el último país es Arabia Saudita. ¿Qué muestra eso? Muestra que Chile es un país con un nivel de desarrollo humano o de desarrollo social mucho mayor que lo que le corresponde de acuerdo a su nivel de producto por habitante. En cambio, Irán o Arabia Saudita, que tienen in ingreso per cápita altísimo producto del petróleo, tienen niveles de desarrollo humano bajísimos porque no han invertido en recursos humanos. En otros términos, hubo un mayor éxito en la política social que en la política económica, lo que es clave como elemento de diagnóstico del país. 54

GRÁFICO Nº 8 DIFERENCIAL EN RANKING DE IDH E INGRESO PER CAPITA

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Otro elemento importante de análisis de la situación en materia de desarrollo social en torno a los ‘90, eran las diferencias regionales en esta materia. En primer término, aplicando a las regiones de Chile la metodología para elaborar el Indice de Desarrollo Humano, se demostró que la mayoría está bastante bien; sin embargo, hay una cierta diversidad entre regiones. Las regiones IV, VII y X, donde existe bastante ruralidad, mostarían un menor desarrollo humano relativo (Gráfico Nº 9). Esto demuestra que hoy en día los problemas atingentes a la pobreza no son uniformes sino localizados en sectores específicos y, por consiguiente, las políticas sociales debieran orientarse hacia esos sectores.

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GRÁFICO Nº 9 ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO POR REGIÓN

El Gráfico Nº 10 muestra indicadores regionales de salud, tales como mortalidad infantil y desnutrición. Un aspecto interesante es, por ejemplo, que dos regiones vecinas, la Primera y la Segunda, tienen una diferencia de una a tres veces en la tasa de desnutrición. También es interesante observar la disparidad en las tasas regionales de mortalidad infantil: hay tasas más altas en las regiones de mayor ruralidad. 55

En el Gráfico Nº 11 se muestra la escolaridad según región donde se observan diferencias en la escolaridad promedio. La Segunda región tiene la mayor escolaridad (9,7 años promedio) y la Séptima, la escolaridad más baja, sólo 7,2 años.

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GRÁFICO Nº 10 INDICADORES REGIONALES DE SALUD

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GRÁFICO Nº 11 ESCOLARIDAD SEGÚN REGIÓN

El Gráfico Nº 12 muestra el concepto de privación de ingresos por regiones. Este concepto está inserto en el índice de desarrollo humano y muestra el défict de ingresos para superar una línea de pobreza estimada a nivel internacional5. Se puede concluir, sobre la base de dicho indicador, que existe una disparidad bastante grande a lo largo de las regiones, lo que demuestra que la situación que existía en torno a los ‘90 en cuanto a pobreza era mucho más heterogénea y probablemente mayor si se efectúa el mismo análisis por comunas. 5

Por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 56

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GRÁFICO Nº 12 PRIVACIÓN EN INGRESO POR REGIONES

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5. Conclusión: tareas pendientes

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Una primera conclusión, la más importante, es que hay que priorizar el crecimiento económico más que el incremento en el gasto destinado a los programas sociales. Como fundamento de esta conclusión se puede señalar que el país ha distribuido mucho mejor su capital humano y tiene condiciones de mejorar la distribución relativa del ingreso, también en forma significativa, si se prioriza el crecimiento económico. El crecimiento con una distribución más adecuada del capital humano permitirá mejorar significativamente la situación de pobreza futura. Ello requiere, sin embargo, enfatizar por sobre todo las necesidades de aumentar el ahorro y de la inversión interna. Si se toma como referencia algunos países asiáticos, por ejemplo, éstos se caracterizan por niveles de inversión y de ahorro anuales del orden de 25% a 30%. Es el rango necesario. El país también hizo un gran esfuerzo en esa materia, especialmente a partir de la segunda mitad de la década de los ‘80. En algunos años se llegó a tasas de inversión del 27% del producto. Hay que poner un énfasis especial en esta tarea para realmente lograr el crecimiento económico que el país requiere. En segundo lugar, el problema de pobreza es heterogéneo a nivel de los distintos lugares o zonas geográficas del país. La pobreza hoy es mucho más compleja y no se pueden aplicar los mismos instrumentos. Ya no se trata de aplicar o diseñar un programa a nivel central que se 57

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ponga en práctica y se controle desde ese nivel. Hoy la tarea es diseñar programas e instrumentos adaptados a las nuevas características de la pobreza y mayores esfuerzos para focalizar el gasto social, y para eso se requiere descentralizar mucho más la tarea social del Estado. En tercer término, se precisa, también, dar mayor énfasis a la provisión privada de servicios sociales porque el sector privado ha demostrado en Chile ser mucho más eficiente y, por consiguiente, lo puede hacer mejor cuando la realidad social es mucho más compleja y heterogénea. En conclusión, hoy en día se presenta un nuevo desafío en la lucha para erradicar la pobreza. Así como Miguel Kast tuvo el coraje y el liderazgo para movilizar a un grupo humano y romper con muchos intereses, hoy somos nosotros los que debemos, en esta etapa, seguir adelante con la huella que Miguel nos dejó.

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CAPÍTULO 3

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LA POBREZA EN CHILE DURANTE LOS ’90

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Rosita Camhi P.

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LA POBREZA EN CHILE DURANTE LOS ’90

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Rosita Camhi P. *

Introducción

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En este capítulo se analiza la evolución de la pobreza y distribución del ingreso en el período 1990–2000. El 2000 la tendencia de reducción de la pobreza que venía registrándose en el país durante los ’90 se detuvo. Afectaba al 20,6% de la población nacional; es decir, un poco más de tres millones de personas. De ellos, un 5,7% eran indigentes (850.000 personas). A continuación se analiza la incidencia del crecimiento económico en la reducción de la pobreza ya que el período de alto crecimiento del PIB que se registró hasta 1998 coincide con el período en que más disminuyó la pobreza en el país. En ese mismo período se registró un aumento importante de los ingresos reales de la población, que abarcó también a los estratos de mayor pobreza. De hecho, entre 1987 y el 2000 el promedio del país aumentó sus ingresos reales en un 75% y en el quintil más pobre ese incremento fue de 73%. Esto permitió un mayor acceso a distintos bienes que han proporcionado un mayor bienestar a la mayoría de los hogares chilenos. La disminución de la actividad económica registrada a contar de 1998 ha tenido un costo importante en términos de la pobreza, que debe considerarse al revisar todas las políticas que traban el crecimiento. Respecto de la situación distributiva, no se han constatado cambios importantes en la década. Tiende a mantenerse entre 1990 y el 2000, excepto en el primer quintil, que disminuye su participación en el ingreso * Economista Universidad de Chile. Investigadora Programa Social Libertad y Desarrollo en Temas de Pobreza y Política Social. 61

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I. Evolución de la pobreza

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total de un 4,1% a un 3,7%, lo que obedecería a la crisis y al mayor desempleo registrado después de 1998, que ha afectado en mayor medida a los grupos más pobres. A continuación se analiza la relación entre pobreza y capital humano, concluyendo que la eficiencia del crecimiento disminuye a medida que los niveles de pobreza descienden, ya que las personas que van quedando bajo la línea de pobreza están afectadas por restricciones importantes en esta materia. Se concluye que tanto para reducir la pobreza como para mejorar la distribución del ingreso es necesario que se produzca un gran mejoramiento de la educación de modo de disminuir las brechas existentes entre los sectores de altos y bajos ingresos en nuestro país. Con estos antecedentes se proponen las principales políticas que debieran guiar y sustentar la tarea de erradicación de la pobreza en Chile, de modo que éstas sean consideradas en el diseño y puesta en práctica de las diversas acciones y programas sociales específicos en los distintos ámbitos que abarca esta tarea.

1. A nivel nacional

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Los resultados de la última Encuesta CASEN 2000 muestran que la tendencia sostenida de reducción de la pobreza que se venía registrando en el país desde 1987 se detuvo. Ese año 2000, la encuesta reveló un total de 3.081.000 personas en situación de pobreza, el 20,6% de la población nacional, y de 850.000 indigentes, que son personas cuya situación de pobreza es más dura o crítica y que representan el 5,7% de la población (Gráfico Nº 1).

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GRÁFICO Nº 1 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA: 1987–2000 (MILES DE PERSONAS)

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Esta encuesta considera una metodología que define una línea de pobreza, aplicada en forma continua desde 1987, que se denomina “método del costo de las necesidades básicas”. Representa el monto de ingresos que permitiría a cada hogar satisfacer ciertas necesidades básicas, estimadas a partir del costo de una canasta de alimentos que cubre las necesidades nutricionales de la población. A ese monto se agrega una estimación de recursos requeridos para satisfacer necesidades mínimas no alimentarias. Así se define una línea de indigencia reflejada por el costo de la canasta alimentaria y una línea de pobreza que refleja, además, las necesidades básicas no alimentarias y que difiere en zonas urbanas y rurales. En la zona urbana, el valor de la línea de pobreza se obtiene duplicando el valor de la línea de indigencia, y en zonas rurales se incrementa en un 75% el presupuesto básico de alimentación. Para el año 2000 el valor de dichas líneas es el siguiente: CUADRO Nº 1 LÍNEA DE POBREZA E INDIGENCIA PER CÁPITA 2000: Zona Urbana Rural

Valor ($Nov.2000) Indigencia

20.281

Pobreza

40.562

Indigencia

15.616

Pobreza

27.328 63

Al analizar el período 1998–2000, se constata que sólo logran superar la línea de pobreza cerca de 80.000 personas, mientras que en el período anterior (1996–1998) lo hicieron cerca de 128.000 personas. Respecto de la indigencia, es lamentable constatar que después de la medición efectuada en 1996, ha ido aumentando el número de personas afectadas por esta situación desde 814.000 a 850.000 personas. 2. Pobreza Urbana y Rural y Regional

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La tendencia 1998–2000 muestra que a nivel urbano la pobreza prácticamente se mantiene y a nivel rural se reduce desde un 27,6% a un 23,8% (cerca de 82.000 personas superan la línea de pobreza). Respecto de la indigencia, en los sectores urbanos ésta aumenta levemente de 5,1% a 5,3%, constatándose cerca de 37.000 indigentes más. En el sector rural, la indigencia se reduce un tanto, de 8,7% a 8,3%; habrían salido de la indigencia cerca de 7.000 personas. Así, la reducción de la pobreza en el período 1998–2000 (Cuadro Nº 2) se explica principalmente por la disminución de la pobreza en el sector rural, en cerca de 82.000 personas, contrarrestando el leve aumento de la pobreza urbana.

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CUADRO Nº 2 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA URBANA Y RURAL 1998 %

2000 No.

2.573

20,7

2.576

20,1

3

587

27,6

505

23,8

–82

636

5,1

673

5,3

37

Pobreza Urbana

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Pobreza Rural

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1998 No.

Indigencia Urbana

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Indigencia Rural Pobreza País

Indigencia País

2000 %

Variac 2000/98 (miles)

184

8,7

177

8,3

–7

3.160

21,7

3.081

20,6

–79

820

5,6

849

5,7

29

A nivel regional también se constatan variaciones importantes respecto de la incidencia de pobreza. Como se puede observar en el Gráfico Nº 2, la IX región presenta la más alta incidencia de pobreza, con un 32,7% ; y la XII región, la más baja: un 10,9%. Superan el promedio nacional de 20,6%, las regiones IX, VIII, VII, IV, X, III y I.

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II. Pobreza y crecimiento

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GRÁFICO Nº 2 POBREZA REGIONAL (PORCENTAJES)

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Uno de los factores que ha incidido fuertemente en la reducción de la pobreza que se logró en Chile entre 1987 y hasta 1998, es el crecimiento sostenido de la economía; permitió una mejoría en los ingresos reales de toda la población y también, en las familias más pobres. Desde fines de los ‘80 y hasta 1997, se logró un crecimiento promedio del PIB per cápita del orden del 6% anual. Luego, y a raíz de la crisis económica que comienza en 1998, la tendencia de crecimiento se detiene, disminuye la actividad económica, aumenta el desempleo y por cierto, las familias más pobres son las más perjudicadas. 1. Incidencia del crecimiento en la reducción de la pobreza

Tal es la importancia que se atribuye al crecimiento económico en la reducción de la pobreza, que dicha relación ha sido ratificada por diversos estudios empíricos sobre la materia. Entre éstos se puede citar un trabajo efectuado por el Banco Mundial, que lo comprueba a partir de un seguimiento efectuado durante 4 décadas a 137 países del mundo. Midiendo la evolución de los ingresos del quintil más pobre concluye que cuando hay crecimiento, los ingresos de los más pobres crecen a la par con los ingresos del promedio de la población.1

1

Banco Mundial: D. Dollar a A. Kraay: Growth is Good for the Poor, marzo del 2001. 65

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Esta relación también ha podido comprobarse empíricamente para nuestro país, a partir de correlacionar cuánto se reduce porcentualmente la pobreza a partir de cada punto de crecimiento del PIB per cápita. Como se puede observar en el Gráfico Nº 3, en el período donde se registra mayor crecimiento (entre 1987 y los años 1996–1997), la curva que representa la reducción de la pobreza desciende en forma muy marcada: es el período en que un mayor número de personas lograron salir de la pobreza. En ese período el PIB per cápita creció a una tasa promedio de 6% anual. Sin embargo, la situación cambió a contar de 1998. En 1999, donde el PIB fue negativo, el número de pobres aumentó en 36.000 personas y el 2000 la pobreza prácticamente se mantiene con respecto a 1998, en un poco más de 3 millones de personas que continúan permaneciendo bajo la línea de pobreza. De esta forma, en el período de mayor crecimiento del país se llegó a que por cada punto de crecimiento del producto, la pobreza se redujera en casi otro punto (o 0,93 para ser exactos). Lo anterior significa que entre 30.000 y 40.000 personas lograron superar la línea de pobreza anualmente por cada punto porcentual del crecimiento del PIB per cápita. (ver Gráfico Nº 3)

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GRÁFICO Nº 3 INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO EN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

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2. Evolución de los ingresos reales

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Otro de los efectos importantes que se pudo constatar en el período de alto crecimiento de la economía fue una mejoría de los ingresos reales de la población. La encuesta CASEN, que clasifica los ingresos obtenidos como producto del trabajo, agrupados según estratos socioeconómicos, permite corroborar además que el mejoramiento de ingresos ocurrió en todos los estratos socioeconómicos, incluyendo el quintil más pobre. Así como se comprueba en el Gráfico No. 4, durante el período 1987 – 2000 (que coincide con el período de mayor crecimiento del PIB y para el cual se cuenta con información homogénea), los ingresos reales de la población aumentaron un 75% en promedio. Por su parte, en el primer quintil (20% más pobre de la población) el mejoramiento fue cercano al 73% y en quintil siguiente, a un 86%. Estos resultados se ven a pesar de la baja de 1,3% de los ingresos reales en el período 1998–2000 y de la mantención de dicho ingreso en el quintil más pobre en esos años.2

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GRÁFICO Nº 4 EVOLUCIÓN DEL INGRESO AUTÓNOMO SEGÚN QUINTILES (1987–2000)

2

Libertad y Desarrollo, ver Tema Público No. 539 del 27 de julio del 2001. 67

3. Tenencia de bienes

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El desarrollo económico del país hasta fines de los ‘90 también permitió un mayor acceso a bienes que proporcionan más bienestar a los hogares chilenos, incluyendo a los hogares más pobres. Una encuesta reciente del Centro de Estudios Públicos constata que entre el 80% y el 90% de los hogares dispone de TV a color, refrigerador y lavadora. En el estrato bajo ese porcentaje fluctúa entre un 76% y el 86%. Un 61% dispone de agua caliente (41% en el estrato bajo), un 34% de automóvil (18% en el estrato bajo). Bienes necesarios en la era de la información hoy también son accesibles a una buena parte de la población. Un 58% posee teléfono; 44%, celular; 25%, TV Cable y 17%, computadora. En el estrato bajo, esos porcentajes alcanzan al 40%, 33%, 11% y 5% respectivamente (Ver Cuadro Nº 3).3

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CUADRO Nº 3 TENENCIA DE BIENES EN LOS HOGARES (JUNIO DEL 2000)

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Todos los Hogares TV. A Color

89%

86%

84%

77%

82%

76%

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Refrigerador Lavadora

Nivel Socioec. Bajo

61%

41%

Teléfono

58%

40%

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44%

33%

Automóvil

34%

18%

TV Cable

25%

11%

Computador

17%

5%

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Celular

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Calefont o Termo

En el nivel socioeconómico bajo, junto con una mejoría en los ingresos durante la década, también se ha constatado un mejoramiento importante en el equipamiento de los hogares. El Cuadro Nº 4 muestra para el sector urbano la mayor disponibilidad, entre abril de 1992 y junio del 2001, de bienes como agua potable al interior de la vivienda, que hoy alcanza al 95% de los hogares de ese estrato; de agua caliente, disponible en un 49% de los hogares; o de automóviles, en el 19% de ese estrato.

3

Fuente: CEP: Encuesta Nacional de Opinión Pública, junio del 2001. 68

CUADRO Nº 4 ESTRATO BAJO URBANO: MEJORÍA EN TENENCIA DE BIENES Abril del 92

Junio del 2001

Agua Potable al interior de la vivienda

89%

96%

Piso de Tierra

14%

7%

Calefont o Termo

18%

49%

TV Color

47%

90%

9%

19%

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Automóvil

4. El costo de dejar de crecer

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Dejar de crecer tiene un costo importante para el país respecto de la pobreza y es lo que se pudo constatar en el período 1998–2000: cuando la actividad económica comenzó a caer, la tendencia de reducción de la pobreza también se detuvo. Más aún, el menor crecimiento durante el período 1998–2000 respecto de las tasas que venían registrándose en los años anteriores, ocasionó que alrededor de 280.000 personas continuaran bajo la línea de pobreza.4 Por eso al revisar todas las políticas que traban el crecimiento, es fundamental considerar también su gran costo en materia de pobreza. Tal es el costo que tiene el dejar de crecer respecto de la pobreza, que para graficarlo se ha proyectado qué ocurriría con la pobreza ante escenarios alternativos de crecimiento en la década del 2000. El Gráfico Nº 5 proyecta la evolución de la pobreza al año 2002, al 2006 y al 2010, según si el PIB per cápita crece al 2%, al 4% y al 6%. Si crecemos al 2%, la pobreza tendería a mantenerse al 2002, alcanzando a casi 3 millones de personas; si crecemos al 4%, desciende a 2,9 millones y si lo hacemos al 6%, a cerca de 2,8 millones. Si continuamos con un crecimiento bajo, al 2006 seguiríamos con un nivel de pobreza cercano a los 2,8 millones de personas, cifra que iría descendiendo hasta alcanzar a 2,2 millones si volvemos a crecer al 6% anual. Y por último, si al llegar al 2010 continuamos creciendo al 2%, lograríamos reducir la pobreza desde cerca de 3 millones de personas a 2,5 millones. En cambio, si retomamos las altas tasas de

4

Estimación a partir de medir la incidencia del menor crecimiento registrado en el período 1998–2000. Ver Libertad y Desarrollo: Tema Público No. 529 del 18 de mayo del 2001. 69

crecimiento observadas durante la década de los ‘90, lograremos niveles de pobreza cercanos a los 1,8 millones de personas, un 40% inferiores a los registrado el 2000.

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GRÁFICO Nº 5 CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EVOLUCIÓN DE LA POBREZA 2002–2010

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En suma, las cifras señaladas evidenciarían que disminuir la pobreza en el país es un desafío de largo plazo y que si verdaderamente queremos lograrlo, es necesario acrecentar todos los esfuerzos para reactivar la economía.

III. Pobreza y capital humano Si bien el crecimiento económico es uno de los factores que más influye en la reducción de la pobreza, hay que reconocer que su eficiencia disminuye a medida que existen menores niveles de pobreza. Las personas que van quedando bajo la línea de pobreza, además de tener mayores dificultades para encontrar un empleo, están afectadas por bajos niveles de capital humano, lo que les dificulta aún más surgir en términos socioeconómicos. Su situación de pobreza es extrema o permanente. 70

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La pobreza extrema se estaría manteniendo en el país. Aún cuando no hay mediciones más afinadas, eso sería evidente al observar qué ha ocurrido con la indigencia después de 1996: se constata que la población en esta categoría no disminuyó; al contrario, entre 1996 y el 2000 aumenta de 814.000 a 850.000 personas (ver Gráfico Nº 1) Para las familias afectadas por este tipo de pobreza permanente, juegan un papel muy importante las políticas sociales focalizadas y, en especial, aquellas destinadas a mejorar los niveles de capital humano de la población, como es el caso de la educación. En cualquier país, una alta cobertura educacional y el acceso a una educación de calidad se reconoce como uno de los factores de mayor incidencia para superar la pobreza en forma permanente. Al respecto, dos indicadores pueden constituirse en una señal de alerta que señalaría problemas en la focalización de los programas educacionales dirigidos a los más pobres. 1. La escolaridad del quintil más pobre se mantiene

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Una forma de representar la falta de capital humano que afecta a las personas con mayor pobreza y que también estaría incidiendo en la detención de la tendencia de reducción de la pobreza de los últimos años, es examinar la evolución de la escolaridad promedio de la población. El Gráfico Nº 6 muestra la evolución de la escolaridad según quintiles de ingreso durante la década de los ‘90 y es posible constatar que este indicador aumentó en el país desde 9 a 10 años en ese período. Pero la escolaridad promedio es bastante diferente según estrato socioeconómico. En el primer quintil es menor a los 8 años de educación; en cambio en el quintil más rico hay, en promedio, al menos 1 año de educación superior. La señal de alerta en esta materia es que mientras en todos los quintiles la escolaridad promedio aumenta en cerca de 1 año, ) entre 1990 y el 2000 en el quintil más pobre aumenta menos (de 7,3 a 7,8 años); vale decir, la población de ese quintil en promedio aún no ha completado la enseñanza básica.

71

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GRÁFICO Nº 6 PROMEDIO AÑOS DE ESCOLARIDAD SEGÚN QUINTILES DE INGRESO: 1990–2000

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Esto significa, en otros términos, que los programas destinados a mejorar la cobertura educacional aún no tienen un impacto importante en el segmento más pobre. Hoy en día, para nuestro nivel de desarrollo es esperable que cualquier persona complete al menos 12 años de educación (básica y media), lo que no ocurre para los segmentos más pobres. La deserción escolar alcanza altos niveles en la enseñanza media y es un problema que deberá enfrentarse con mayor énfasis. Actualmente más de 100.000 jóvenes en edad de asistir a la enseñanza media han desertado, principalmente por problemas económicos de sus familias, y la cobertura de enseñanza media para el quintil más pobre es de 82% y para el quintil de más altos ingresos, de 98,5%.5 2. El rendimiento educacional continúa bajo en los colegios que atienden a los niños más pobres

De acuerdo a la prueba SIMCE aplicada a los octavos básicos durante el 2000 se constataron diferencias importantes de rendimiento en los distintos grupos socioeconómicos, mostrando un menor rendimiento los alumnos pertenec ientes a los grupos de menor nivel socioeconómico (Cuadro Nº 5) 6. Para un promedio nacional de 250 puntos, el resultado

5 6

Fuente: Encuesta CASEN 2000. Fuente: MINEDUC: Resultados SIMCE 2000. 72

para los grupos medio–bajo y bajo es cercano a los 230 puntos, mientras que para el grupo superior se acerca a los 300 puntos. CUADRO Nº 5 SIMCE 2000: PUNTAJES PROMEDIO POR GRUPO SOCIOECONÓMICO Nivel Socioeconómico

Matemáticas

Castellano

Bajo

230

280

Medio–Bajo

232

233

Medio

248

249

277

276

302

297

Promedio

250

250

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Medio–Alto Alto

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Desde el punto de vista de las políticas públicas es importante revertir esta tendencia ya que el bajo rendimiento escolar incide mucho en la generación de pobreza a futuro. No debemos olvidar que en el grupo de menor nivel socioeconómico, el 83% de los alumnos asiste a establecimientos municipales, que también han demostrado ser a través del tiempo los de menor rendimiento. Puede aún mejorarse mucho el rendimiento en aquellos colegios que atienden a los niños más pobres; no es una excusa que ellos provengan de familias que no los pueden apoyar por la baja escolaridad de los padres o por el hecho de ser pobres. Al menos así lo demuestran también los resultados del SIMCE 2000, donde el 6% de los alumnos pertenecientes a los grupos bajos y medio bajos logró puntajes superiores a los 300 puntos, lo que se considera un alto rendimiento. Al respecto, es importante señalar la alta valoración que tiene la población respecto de una buena educación para sus hijos; hoy en día, se considera uno de los más importantes medios de ascenso socioeconómico. Por esto, una buena parte de los padres, incluyendo los estratos más pobres, prefiere colegios que muestran un mejor rendimiento y también, a pesar de su situación económica, están incluso dispuestos a aportar recursos para que sus hijos reciban una educación de mejor calidad. En la actualidad, en Chile cerca del 90% de los estudiantes asiste a colegios subvencionados por el Estado. Una Encuesta del Centro de Estudios Públicos muestra que el 56% de los padres preferiría optar por colegios particulares subvencionados y un 40% por colegios municipales. En el estrato bajo, esta preferencia es de un 49% para los colegios particulares subvencionados y un 48% para los municipales. En cuanto a la disposición a pagar para mejorar la calidad del colegio, un 56% de los 73

padres se manifiesta a favor, porcentaje que se mantiene en los distintos estratos socioeconómicos. Así, un 56% de los padres del estrato bajo estaría dispuesto a efectuar aportes para lograrlo (Cuadro No. 6)7. Sin embargo, estas preferencias también podrían interpretarse como una relativa disconformidad de la población con el servicio educacional público gratuito que hoy se relaciona con la asistencia a los colegios municipales y el menor rendimiento escolar que se constata en ellos.

Porcentaje 58%

NSE Medio

56%

NSE Bajo

56%

es D

IV. La situación distributiva

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NSE Alto

llo

CUADRO Nº 6 DISPOSICIÓN A EFECTUAR UN APORTE PARA MEJORAR LA CALIDAD DEL COLEGIO

rta

d

y

La distribución del ingreso es una variable que se mueve lentamente en el tiempo y que tiende a empeorar levemente en los períodos de crisis. El desempleo, que perjudica en mayor medida a los grupos más pobres, también la afecta.

be

1. No se constatan cambios significativos en el tiempo

Li

El principal mito es que el crecimiento económico habría llevado a una mayor desigualdad, lo que se asocia con pobreza; sin embargo, como la situación distributiva cambia lentamente, puede mejorar sólo en el largo plazo. Por eso hay que hacer grandes esfuerzos para mejorar la educación, lo que permite aumentar la productividad de la fuerza laboral y el acceso a empleos mejor remunerados. Es lo que han efectuado los países de mayor desarrollo que el nuestro y que hoy tienen una mejor situación distributiva que Chile. En el Gráfico Nº 7 se muestra que la distribución del ingreso no ha cambiado significativamente en Chile, en los últimos 30 años 8.

7 8

Fuente: CEP: Encuesta Nacional de Opinión Pública Junio del 2001. Fuente: 1970–1980, Encuestas U. de Chile, 1990–2000 Encuestas CASEN. 74

D

es

ar ro

llo

GRÁFICO Nº 7 DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO: 1970–2000 SEGÚN QUINTILES

Li

be

rta

d

y

La situación distributiva en la última década en Chile tampoco ha cambiado significativamente, a pesar del alto crecimiento económico de los ‘90. En el Cuadro Nº 7 se muestra la evolución de la distribución del ingreso autónomo en el período 1990–2000, que corresponde a los obtenidos como producto del trabajo o las rentas del capital. No considera las transferencias monetarias vía subsidios que aporta el Estado. Después de 10 años, la situación distributiva tiende a mantenerse con excepción del primer quintil, correspondiente al 20% más pobre de la población, cuya participación en el ingreso total disminuye de un 4,1% a un 3,7%. En los restantes quintiles se observan pocas variaciones en ese período. Producto de este empeoramiento del quintil más pobre, la razón 20/20; es decir, entre los ingresos del 20% más rico y el 20% más pobre, aumenta en esos 10 años de 14 a 15,3 veces. La situación del quintil más pobre obedecería al desempleo más alto ocasionado por la crisis económica de los últimos años, que afectaría en mayor medida a los grupos más pobres.

75

CUADRO Nº 7 DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO AUTÓNOMO 1990–2000 9 Participación en el Ingreso Total

1990

2000

Quintil I

4,1

3,7

Quintil II

8,1

8,2

Quintil III+IV

30,4

30,6

Quintil V

57,4

57,5

14

15,3

Razón 20/20

2. ¿Qué es esperable en nuestro país en materia distributiva?

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

Se argumenta que Chile posee una distribución del ingreso muy desigual y con marcadas diferencias entre los grupos de más altos y más bajos ingresos. No existe un patrón común en esta materia, ya que países de mayor desarrollo muestran una mejor situación distributiva, pero países más pobres, como la India, también. (ver Cuadro Nº 8) En general en los países europeos o asiáticos, como Japón o Corea, la participación del quintil más pobre es más alta que en Chile (entre el 7% y el 11% del ingreso total); la participación del quintil más rico es menor (entre un 35% y un 46%). Lo que sí se observa en esos países es una mayor participación de los grupos medios, que se acerca al 40%. Tanto en Estados Unidos como en Chile, la participación del quintil más pobre es baja (cercana al 5%); sin embargo, ese país tiene una mayor participación de los sectores medios. En el caso de Rusia o China, donde debiera darse una distribución más igualitaria, también se observa una baja participación del quintil más pobre y una mayor participación del quintil más rico (cercana al 50%).

9

Fuente: MIDEPLAN: Impacto Distributivo del Gasto Social 2000. 76

CUADRO Nº 8 DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN PAÍSES 10 País

Quintil I

Quintil II

Quintil III+IV

Quintil V

Razón 20/20

Alemania

8,2

13,2

40,2

38,5

4,7

España

7,5

12,6

39,6

40,3

5,4

EE.UU.

5,2

10,5

38,0

46,4

8,9

Francia

7,2

12,6

40,0

40,2

5,6 4,2

Italia

8,7

14,0

41,0

36,3

Japón

10,6

14,2

39,6

35,7

3,4

Corea

7,5

12,9

40,3

39,3

5,2 5,7

8,1

11,6

34,3

46,1

China

5,9

10,2

37,3

46,6

7,9

Rusia

4,4

8,6

33,4

53,7

12,2

Chile*

3,7

8,2

Brasil

2,5

5,5

57,5

15,5

28,3

63,8

25,5

29,5

60,9

20,3

35,4

51,8

13,0 16,2

Colombia

3,0

6,6

Costa Rica

4,0

8,8

México

3,6

7,2

58,2

Perú

4,4

9,1

es

ar ro

30,6

llo

India

35,4

51,2

11,6

Uruguay

5,4

10,0

36,3

48,3

8,9

y

D

31,0

Li

be

rta

d

Los países latinoamericanos, incluyendo a Chile, muestran un patrón distributivo bastante similar, con marcadas diferencias entre los extremos. Naciones como Brasil, Colombia o México muestran una peor distribución que Chile y otras como Costa Rica o Uruguay, una mejor. De lo anterior se concluye que, al parecer, el crecimiento y la distribución del ingreso, no tienen una causalidad directa en el corto o mediano plazo, y por lo tanto, son variables difíciles de modificar a través de instrumentos de política económica (como, por ejemplo, el aumento de la carga tributaria con fines redistributivos). La situación estaría más relacionada con la distribución de los activos productivos de la población y la forma en que los sectores más pobres van acumulando mayor capital humano para aumentar su participación en el ingreso cuando se van transformando en sectores de mayor productividad. Es lo que ha ocurrido en los países europeos o del Sudeste Asiático, donde se efectuaron grandes esfuerzos por impartir una educación de buena calidad. En el largo plazo eso aumentó los grupos 10

Banco Mundial: World Development Report 2000. 77

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de la población que pudieron beneficiarse de mejores salarios producto del aumento de la demanda por mano de obra de mayor calificación que ocurría a la par del crecimiento de su economía (y que se manifiesta hoy en una mayor participación de los sectores medios en el ingreso nacional). Como lección para Chile se desprende que para mejorar la distribución del ingreso, es necesario que se produzca un gran mejoramiento de la educación, tanto en calidad como en cobertura. Así disminuirán las brechas que observamos entre los sectores de mayores y menores ingresos en nuestro país.

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V. El impacto del gasto social

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y

D

es

El gasto social, bien focalizado, puede tener un impacto distributivo importante en favor de los grupos más pobres de la población. Como hemos señalado, los indicadores de distribución del ingreso habrían mejorado durante la década del ’90 debido a las transferencias monetarias que realiza el Estado a través de subsidios y de los programas de salud y educación a los cuales accede la población más pobre del país. El gasto social tuvo un aumento importante durante los años ‘90. A nivel agregado se duplicó y en sectores como salud o educación creció entre un 140% y un 150% en términos reales (Cuadro Nº 9).

Li

be

CUADRO Nº 9 EVOLUCIÓN EL GASTO EN FUNCIONES SOCIALES 1991–2000 (MILLONES DE PESOS 2000) 1991

2000

Variac% 2000/1991

Salud

210.860

507.156

140,5

Vivienda

177.510

311.082

75,2

Previsión

1.240.429

2.337.152

88,4

Educación

630.530

1.583.555

151,1

Subsidios

145.089

246.958

70,2

87.505

305.014

248,6

2.491.923

5.290.918

112,3

Otros TOTAL

Fuente: Ministerio de Hacienda Estadística de las Finanzas Públicas

Con el fin de conocer cómo impactó este mayor gasto social en términos distributivos, se hizo un análisis comparativo de la focalización 78

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de los principales programas sociales entre 1990 y el 2000, y luego, se vio en qué medida contribuyeron a mejorar la distribución del ingreso autónomo en ambos años. Los programas considerados representan un 59% del gasto social, excluyendo previsión 11. En primer término, con excepción de los subsidios monetarios, donde mejoró la focalización en el 20% más pobre (desde un 36,4% del gasto en 1990 a un 45,4% en el 2000), ésta en términos generales se ha mantenido en la década. En 1990, el 38% del gasto en los programas considerados se focalizaba en el 20% más pobre de la población; en el 2000 es un 40%. Los recursos destinados al 40% más rico disminuyeron de un 15 % a un 12% porque esos sectores han mejorado sus ingresos reales y ya no son beneficiarios del Estado. No reciben los subsidios monetarios, envían a sus hijos a colegios particulares y están afiliados a ISAPRES. Por el contrario, los grupos más pobres siguen accediendo a dichos beneficios (Cuadro Nº 10).

D

es

CUADRO Nº 10 DISTRIBUCIÓN COMPARATIVA DEL GASTO SOCIAL 1990–2000 (PORCENTAJES) 12 I

II

III

IV

36.4 45.4

1990

49.6

2000

47.5

1990 2000

V

24.9

19.0

12.4

7.4

27.7

15.8

8.3

2.8

34.8

21.2

6.4

–12.1

32.6

20.2

7.0

–7.3

34.2

26.7

18.6

13.0

7.5

35.2

27.6

19.6

12.3

5.2

y

Quintiles 1990

rta

2000

d

I. Subs.Monetarios

be

II. Salud

Li

III. Educación

Gasto Social: I+II+III

11

12

1990

37.9

27.9

19.2

11.6

3.4

2000

39.9

28.9

19.1

10.4

1.7

Los subsidios monetarios incluyen: Asignación Familiar, SUF, PASIS, Subsidio de Agua Potable y de Cesantía. Salud incluye: valor de servicios públicos de salud, descontadas las cotizaciones y copago. Educación incluye: subvenciones escolares, textos y útiles, PAE y programa de salud escolar. Fuente: Datos 1990, MIDEPLAN, Programas Sociales su Impacto en los Hogares Chilenos. CASEN 1990. Datos 2000: MIDEPLAN: CASEN 2000. 79

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Así, el gasto social durante largos períodos ha contribuido a un mejoramiento de las condiciones de vida de los más pobres; no sólo en los últimos años. No es resultado exclusivo del casi 100% de incremento que experimentó en la última década. En 1990, el gasto social tenía un impacto importante en el mejoramiento de la distribución del ingreso. Como se observa en el Cuadro Nº 11, en 1990, como producto de los programas considerados, la participación del primer quintil aumentó desde un 4,1% a un 6,1% del ingreso total; en el 2000 su participación creció en una proporción similar a un 6,4%. Por su parte, la razón 20/20 entre los ingresos del quintil más rico y el quintil más pobre, con programas sociales es similar. En 1990 es 8,6 veces y en el 2000, 8,3 veces.

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CUADRO Nº 11 Participación Quintil I

1990

2000

4.1

3.7

6.1

6.4

Sin programas sociales

14.0

15.3

Con programas sociales

8.6

8.3

Con programas sociales

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y

D

Razón 20/20

es

Sin programas sociales

Li

be

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De lo anterior se desprende que un mayor gasto no necesariamente significa una mayor eficiencia en términos distributivos. Si bien significa un apoyo importante a los grupos más pobres, muchos recursos adicionales se destinaron a nuevos programas para grupos vulnerables, con un impacto desconocido. Los programas considerados representan el 59% del gasto social, sin previsión. Los de vivienda social, que no se incluyen en el análisis, han tenido problemas en cuanto a su focalización y no necesariamente han beneficiado a los más pobres 13. Las brechas de educación en cuanto a cobertura y calidad se mantienen entre el quintil más rico y el quintil más pobre. Por otra parte, no todos los pobres reciben subsidios monetarios ya que éstos tienen cupos limitados. En suma, con el mismo gasto puede mejorarse mucho más la eficiencia de los programas, para acelerar su impacto en los grupos de mayor pobreza. 13

Sólo el 24% de los programas de vivienda con subsidio del Estado, ha llegado al primer quintil. Ver Libertad y Desarrollo. Tema Público No 533, del 15 de junio del 2000.

80

VI. Concluyendo

Li

be

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y

D

es

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Los antecedentes expuestos evidencian un mayor bienestar de la población y están demostrando que cuando la economía crece, todos los sectores de la sociedad se ven favorecidos. El rápido crecimiento de los ingresos, el mayor equipamiento de los hogares y las mejores condiciones de vida en general, fueron posibles debido a las altas tasas de crecimiento del PIB que Chile experimentó por más de una década. Los chilenos se habían acostumbrado a ese mayor bienestar y hoy que se observa un estancamiento de la actividad económica. La pobreza que se mantiene, el empleo que no mejora y en general, hay pocas señales de una pronta recuperación. La necesidad de revisar todas las políticas que traban el crecimiento o que restan dinamismo a la creación de empleos cada día surge con más fuerza. El esfuerzo para retomar los índices de crecimiento que Chile tuvo en la década anterior hoy debe ser mayor que el de la década pasada, especialmente si se considera que estamos enfrentando condiciones externas más negativas. El estancamiento que se ve en la reducción de la pobreza y en especial, de la pobreza más dura o indigencia, debiera llevar a una profunda revisión de las políticas sociales actuales, que no necesariamente están produciendo el impacto que se espera de ellas, ya que hay brechas de cobertura y calidad que se mantienen. Junto con evaluar su calidad y focalización, es necesario avanzar hacia una mayor descentralización para que los programas sean más afinados y consistentes con la realidad que enfrentan las personas pobres a lo largo del país.

VII. Políticas para guiar la tarea de erradicación de la pobreza Aunque Chile ha tenido una evolución positiva, aún queda una importante proporción de personas viviendo en la pobreza. Como país tenemos el imperativo moral de sacar a nuestros compatriotas de esa condición lo antes posible. No cabe duda que en los últimos años se ha avanzado en este campo, pero el combate contra la pobreza se puede mejorar mucho con una acción pública más eficiente y un compromiso mayor de toda la sociedad. Ningún país puede terminar con la pobreza si no compromete el esfuerzo de todos sus habitantes en esta tarea. El primer esfuerzo recae en la persona que vive en la pobreza; tiene que abordar con responsabilidad 81

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su situación y luchar por salir adelante. El trabajo responsable y la iniciativa personal le permitirán progresar. Los demás no pueden proveer cualidades que son inherentes a cada individuo; sin embargo, deben ayudar a crear condiciones que faciliten a los que se esfuerzan por salir de la pobreza y que son las mismas que ayudan a todos a progresar. La lucha contra la pobreza es un desafío que nos beneficia a todos, no sólo económica sino que humanamente. Las autoridades tienen, como tarea principal, orientar esta lucha. En primer lugar, deben transmitirle a los pobres que hay dos cualidades fundamentales para salir de la pobreza: el esfuerzo personal y el trabajo responsable. Eso significa que la política social no debe desincentivar estas virtudes; todo lo contrario, debe potenciarlas. Hoy somos testigos como una asistencia social indiscriminada ha dañado el tejido social de países más desarrollados. A continuación se incluye una propuesta de las políticas que debieran guiar y sustentar la tarea de erradicación de la pobreza y, también, considerarse en el diseño y puesta en práctica de las acciones y programas sociales específicos en los distintos ámbitos que abarca esta tarea. 1. Incentivar el crecimiento económico

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Ello dice relación con priorizar aquellas políticas que aseguren una economía fuerte y sana. Este ambiente económico es el único que ofrece oportunidades efectivas de empleo a las personas más pobres y logra aumentos en sus ingresos. En la definición de la política social debe reconocerse que el crecimiento de los ingresos del trabajo ha sido y será la principal herramienta para reducir la pobreza. Cada vez que el crecimiento ha disminuido, la lucha contra este flagelo se ha vuelto más difícil. Los ingresos del trabajo aumentan con el crecimiento económico; sin él, no crece el empleo y menos, los salarios. Se hace más difícil que el esfuerzo personal de los pobres rinda sus frutos. Una preocupación fundamental debe ser generar las condiciones para un crecimiento alto y sostenido, primer requisito, indispensable, para crear más y mejores oportunidades de trabajo, y empleos mejor remunerados. En la actual coyuntura económica parece una tarea difícil, pero la creación de empleos sólo depende de la calidad de las políticas económicas que llevan a cabo los gobiernos. 2. Integración al mundo del trabajo

Para beneficiarse del crecimiento económico las personas tienen que integrarse al mundo del trabajo; pero esta integración rinde sus 82

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frutos sólo si disponen de un conjunto mínimo de capacidades que les permita acceder plenamente a las oportunidades de una economía en desarrollo. Las carencias educacionales y de salud, las discapacidades, la avanzada edad, el aislamiento y el abandono de algunas áreas geográficas del país, las dificultades de acceso al crédito y asistencia técnica para los microempresarios, entre otros aspectos, impiden a la gente lograr los ingresos suficientes para mantenerse fuera de la pobreza o incorporarse al progreso del país. El proceso de desarrollo debe ser integrador, sin que nadie se quede en el camino. Es el papel de la política social, entendida como un conjunto amplio de acciones públicas y privadas en favor de los mas desposeídos. Todos los años, un número importante de chilenos y chilenas adquiere, a través de la aplicación de políticas educacionales y de atención de salud, entre otras, capacidades suficientes para integrarse al mundo del trabajo. Mientras mejores sean estas políticas, mejor dotados estarán los chilenos para enfrentar la vida laboral. Mejorando la gestión y la efectividad de los actuales programas es perfectamente posible, con los recursos que dispone el país, aumentar significativamente su calidad, especialmente en educación y atención de salud. Esta posibilidad no puede desperdiciarse porque aún estamos lejos de ser un país desarrollado y contamos con pocos recursos para satisfacer las múltiples necesidades sociales que enfrentamos.

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3. Priorizar la igualdad de oportunidades

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La superación de la pobreza y el logro de una mayor equidad son dos objetivos que se confunden al definir las políticas y que debieran abordarse de manera diferente. Ambos son importantes si queremos una sociedad donde haya paz social. Sin embargo, lograr una mayor equidad es mucho más difícil de priorizar respecto de la pobreza y mucho más difícil de atacar. Postular la búsqueda de la equidad puede resultar o parecer algo ambiguo ya que para cada persona el concepto tendrá un significado diferente. No se puede plantear una línea de desigualdad, las diferencias extremas varían en las distintas sociedades y aún no se ha logrado definir cuándo son aceptables y cuándo, no. Algunos postulan que eliminando la pobreza se logra una mayor equidad social y que la labor pública debiera orientarse a suplir necesidades básicas para que las personas alcancen un estándar mínimo de vida. Otros señalan que al Estado también le corresponde velar por una mejor distribución de los ingresos ya que las personas no eligieron libremente las desigualdades iniciales. Un criterio que combine ambas posturas puede sustentarse en el 83

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concepto de igualdad de oportunidades, de modo de constituir una premisa que provea una opción más satisfactoria para guiar la política mejorar la distribución de ingresos. Una mejor distribución de oportunidades daría lugar a una distribución de los ingresos más equitativa. A través de la acción pública, ¿cómo se puede ayudar a lograr una mayor igualdad de oportunidades? En primer lugar, es importante que el Estado no intervenga en las decisiones libres y voluntarias de las personas, que reconozca sus esfuerzos personales y que cuando no tengan las capacidades mínimas necesarias, ayude a construirlas. Para logarlo, en la formulación de políticas y programas sociales son esenciales tres aspectos: – asegurar la máxima libertad de elección para los pobres, lo que requiere la mayor competencia posible de los prestadores de servicios sociales de modo que se establezca un verdadero incentivo a otorgar prestaciones de mayor calidad y que los beneficiarios puedan elegirse con ciertos grados de libertad. – subsidiar con fondos generales de la Nación, a través de los programas sociales o las transferencias del Estado, a las personas que no tienen recursos para ejercer su libertad de elección. – garantizar el acceso oportuno a prestaciones de una calidad aceptable, lo que debe hacerse en la forma más cercana posible a los beneficiarios.

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4. Mejorar las oportunidades educacionales para los más pobres: primera prioridad de la política social

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Esto debiera constituir la primera prioridad de la política social ya que independientemente de todas las acciones para ayudar a las personas pobres a resolver sus problemas, una buena educación en cobertura y calidad es la única forma de superar la pobreza en forma permanente. Las diferencias educacionales se marcan muy temprano en la vida de los niños; por eso, inciar antes la vida escolar a través de la educación preescolar es una contribución a mayores oportunidades en la vida. Es necesario, además, evitar la deserción escolar y ayudar a que todos los niños y jóvenes puedan completar el ciclo educacional. Actualmente, una proporción importante de los jóvenes pobres chilenos deserta por problemas económicos y no termina su educación media, incluso un número significativo apenas termina la educación básica. Esta alta deserción escolar reduce sus futuras oportunidades laborales y también, los ingresos que podrán obtener en su vida adulta. Entonces, salir de la pobreza se les hace más difícil. 84

Otro desafío importante es superar los actuales problemas de calidad de la educación. Supone eliminar las diferencias de rendimiento escolar que logran los alumnos de distintos estratos socioeconómicos, lo que no sólo depende de la duración de la jornada o de los mayores recursos asignados o que falten a este sector. También es necesario avanzar en la búsqueda de nuevas y mejores formas de gestión a nivel de los colegios, y promover una mayor participación privada en la educación subvencionada. 5. Política social cercana a los pobres

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Los pobres tienen un peso en la vida política chilena muy inferior a su número. Por ello, muy pocas veces son escuchados o cuentan con espacios mayores de participación para que su voz pese decididamente en la discusión nacional. En la actualidad, se inician y terminan proyectos sociales sin la participación de los principales afectados: los propios pobres. ¿Sucedería lo mismo si los proyectos afectasen a los partidos políticos, a los grandes sindicatos o a las grandes empresas? Una de las razones de por qué a los pobres se los escucha poco se relaciona con las distintas realidades de la pobreza. Es distinta la situación que afecta al pescador artesanal en Iquique que al pequeño agricultor de Carahue. La pobreza en algunas zonas del país no tiene tanto que ver con los niveles de educación, edad, ocupación o sexo de las personas, sino que, mucho más, con condiciones específicas como la “salud” de la economía local. Los ingresos de los hogares no están influenciados sólo por las características de los jefes de hogar, sino que también por las características de todo su grupo social. Identificar los grupos más pobres y entender sus condiciones es indispensable para diseñar las políticas más apropiadas para reducir esta pobreza extrema o dura. En una situación similar se encuentran aquellas personas pobres que por su avanzada edad o por discapacidades severas no pueden integrarse al mundo del trabajo. Los beneficios del crecimiento económico les pueden llegar principalmente a través de la asistencia social pública o privada, pero los programas que existen en la actualidad son demasiado generales. Se requiere una definición más fina de esos programas de modo de atender adecuadamente sus necesidades. 6. Una red social integradora y flexible

Esta red debe asegurar que todos los chilenos que necesiten apoyo del Estado lo reciban a tiempo. Su principal objetivo es mejorar las oportunidades de los pobres para que con su esfuerzo personal y su trabajo 85

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responsable logren salir permanentemente de la pobreza. También debe existir una red de ayuda que incorpore soluciones a través de programas sociales específicos o flexibles, según las distintas realidades del país. Los problemas que se presentan son, por ejemplo, el acceso a la educación y la salud; la vivienda; la situación social de los pueblos originarios y de los habitantes de localidades aisladas; los problemas de los jóvenes, de la mujer, de los adultos mayores, de los discapacitados; la droga y la seguridad ciudadana. La política social debe tener la capacidad para adaptarse a las diversas realidades de la pobreza; si es uniforme tiende a ser demasiado rígida y, por lo tanto, con poca capacidad para resolver problemas concretos de pobreza. La acción social debe adaptarse a estas diferentes realidades. 7. La comunidad local como gestora de la política social

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Se debe aprovechar la cercanía de las comunidades locales a los problemas concretos de la pobreza para articular la política social. Esta debe nutrirse de las experiencias de alcaldes y organizaciones de base. La ejecución de la política social debiera ir traspasándose progresivamente a las instituciones locales porque es positivo que ellas ejecuten las acciones contra la pobreza; están cerca de los problemas y cuentan con mucho mayor creatividad y capacidad de adaptación para solucionarlos. El gobierno central debe adecuar sus estructuras actuales para desempeñar eficientemente su rol principal: fijar normas generales, estándares y objetivos a cumplir por los agentes descentralizados, y evaluar resultados y efectividad de los programas. 8. Mayor participación de la sociedad civil

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Es indispensable aprovechar la iniciativa de la sociedad civil, facilitar e incentivar su labor. Las autoridades tienen que invitar a los ciudadanos, a las comunidades locales, a las organizaciones religiosas, a las fundaciones sin fines de lucro y a las organizaciones no gubernamentales a participar en el combate contra la pobreza. El Gobierno está, muchas veces, tan lejos de los problemas de la población que los programas sociales son mucho más efectivos en manos de la propia gente. Además, es demasiado rígido para ayudar adecuadamente a las personas que están en situación de pobreza, con realidades complejas y múltiples que, a menudo, requieren un enfoque integral que no está en condiciones de otorgar. Sus programas difícilmente tienen la capacidad de abordar esas situaciones. Por eso la política social no debe ser impuesta a la comunidad, 86

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debe generarse desde abajo. En la tarea son mucho más efectivas las organizaciones de base, privadas y locales. Su flexibilidad es indispensable para asegurar el éxito de la política social, que responda a los verdaderos problemas de los pobres y permita, además, enfrentar de una manera más adecuada la pobreza dura. Actualmente existen en Chile innumerables instituciones privadas de desarrollo social que ejecutan importantes iniciativas en favor de las personas pobres; su aporte es muy relevante, por lo cual debiera seguir incentivándose. Una forma de hacerlo es permitiendo que parte de los impuestos a la renta de personas naturales y jurídicas se destine a fines solidarios a través de aportes directos a instituciones privadas sin fines de lucro. En la misma línea, se podría liberar completamente de impuesto a la herencia a las donaciones realizadas a instituciones sin fines de lucro. También debe promoverse, si se estima prudente, que se traspasen programas públicos a instituciones solidarias del sector privado que hacen su tarea mejor que el Estado.

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9. Fortalecer la familia para que constituya el principal núcleo formador de capital humano

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La desintegración familiar se ha ido constituyendo en una de las causales que condicionan la permanencia de las personas en la pobreza y donde aún es insuficiente el rol que la sociedad se ha propuesto. No cabe duda que la familia es la principal formadora de capital humano. En ella se aprenden hábitos, se educa la voluntad, se desarrollan las relaciones sociales, se aceptan las jerarquías. Es indispensable que los programas sociales contemplen un trabajo focalizado de soporte y educación que permita habilitar a las familias que presentan problemas para que puedan cumplir las responsabilidades que se espera de ellas.

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BIBLIOGRAFIA

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– Banco Mundial: D. Dollar a A. Kraay: Growth is Good for the Poor, marzo del 2001. – Banco Mundial: World Development Report 2000. – Beyer H., Educación y Desigualdad de Ingresos: Una Nueva Mirada, CEP, Estudios Públicos No. 77, Verano del 2000. – Beyer H., Rojas P. Vergara R. Trade Liberalizatión and Wage Inequality in Chile, National Bureau of Economic Research y Centro de Estudios Públicos, Nov. 1997. – Camhi R. Servicios Municipales para Superar la Pobreza, Libertad y Desarrollo, Serie Social No. 51, Septiembre de 1998. – Camhi R. Reflexiones en Torno a la Pobreza y Distribución del Ingreso, Libertad y Desarrollo, Serie Social No. 61, Julio de 1999. – FMI, World Economic Outlook, How The Poorest Countries Catch Up. Cap IV: abril del 2000. – Irarrázabal I., Guzmán J., El Rol de los Incentivos Tributarios para Instituciones sin Fines de Lucro: Análisis de la Experiencia Internacional, CEP, Revista de Estudios Públicos. – Libertad y Desarrollo, Tema Público No. 539 del 27 de julio del 2001. – MIDEPLAN, Impacto Distributivo del Gasto Social, julio 2001. – MIDEPLAN, Pobreza y Distribución del Ingreso en Chile, Julio del 2001. – MINEDUC : Resultados SIMCE 2000.

88

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CAPÍTULO 4

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POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN UNA ECONOMÍA DE ALTO CRECIMIENTO

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Alberto Valdés E. y Norman Hicks

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POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN UNA ECONOMÍA DE ALTO CRECIMIENTO

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Alberto Valdés E. y Norman Hicks*

I. Introducción

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Chile fue uno de los primeros países latinoamericanos en abordar un programa de reformas estructurales. Ya en 1974, el país introdujo reformas de política que incluían una liberalización del comercio internacional, controles monetarios y fiscales, tipos de cambio realistas y la privatización de bancos y obras de infraestructura. Aunque el proceso se inició a mediados de los años ‘70, el verdadero crecimiento económico partió a mediados de la década siguiente, particularmente después de la crisis financiera de 1982–83 1. Entre 1985 y 2000, el crecimiento del PIB alcanzó un promedio de 6,6% al año. Al mismo tiempo, Chile fue reconocido como

* El presente capítulo corresponde a un resumen del estudio del mismo nombre que fue elaborado para el Banco Mundial por un equipo dirigido por Alberto Valdés y Norman Hicks (coordinadores), y formado por Julie Litchfield (Universidad de Sussex, R.U.), Osvaldo Larrañaga, Dante Contreras, Isabel Millán y David Bravo (todos de la Universidad de Chile, Santiago), y Rodrigo Castro, Carine Clert, Estanislao Gacitúa– Mario y Quentin Wodon (todos del Banco Mundial). Fue publicado en español en el Documento del Banco Mundial: Informe Nº 22037–CH de enero del 2002. Alberto Valdés es Ph.D. en Economía, London School of Economics, Master en Economía, Universidad de Chicago, Ingeniero Agrónomo Universidad Católica de Chile. Actualmente es consultor independiente en Santiago. En la década de los ‘90 fue economista del Banco Mundial en Washington para América Latina, luego trabajó en reformas económicas en Europa del Este y Rusia. Norman Hicks es Ph.D. en Economía, Universidad de Maryland. Gerente Sectorial del Banco Mundial para America Latina y el Caribe en areas relacionadas con pobreza. 1 La única excepción fue 1999, en que el PIB cayó en 1,1% (Fuente: Banco Central de Chile). 91

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pionero de las reformas sociales, que incluyeron la implementación de programas de empleo focalizados y reformas a los sistemas de educación y salud. Este fue especialmente el caso luego que el país retornó a la democracia en 1990. De hecho, Chile tiene hoy reputación en la región de ser un modelo en la aplicación exitosa de reformas. Los primeros esfuerzos de reforma de las décadas de 1970 y 1980 se asociaron con tasas de desempleo sustancialmente más altas, un crecimiento reducido y múltiples aflicciones económicas y sociales. En los peores momentos de la crisis bancaria de 1982–83, el desempleo superó el 20%. A más largo plazo, sin embargo, las reformas han generado una gran mejoría del bienestar en todos los niveles, y una reducción sustancial del número de personas que viven en la pobreza. Un análisis realizado por el Banco Mundial en 1997 2, que estudió la situación entre 1987 y 1994, concluyó que las altas tasas de crecimiento del PIB contribuyeron sin ninguna duda a reducir considerablemente la pobreza en términos de incidencia, profundidad y severidad. La incidencia de la indigencia cayó desde un 13% en 1987 a 5% en 1994, en tanto el número de individuos viviendo en la pobreza mostró una caída desde el 40% en 1987 a 23% en 1994. Esta reducción de la pobreza entre 1987 y 1994 benefició a casi todos los grupos clasificados como vulnerables al comenzar el período. Más aún, el cuadro más amplio de distribución de ingresos que muestra el informe de 1997 es de estabilidad durante el período. El presente estudio tiene cuatro objetivos principales: 1º, presentar mediciones actualizadas de pobreza y distribución del ingreso, a partir del estudio del Banco Mundial realizado en 1997 para el período 1990–1998, usando la misma metodología muestral y los mismos cuestionarios de la encuesta que se usaron en el informe de 1997. 2º, dar una mirada a las deficiencias de los servicios sociales, y ver cómo se focalizan dichos servicios sociales hacia los pobres. 3º, considerar cómo cambiarían las tendencias de la distribución del ingreso al incluir las transferencias (implícitas) a través de los programas sociales, y 4º, analizar algunos temas especiales que afectan la pobreza, en particular el desempleo y los problemas de las poblaciones indígenas.

2

“Chile: Poverty and Income Distribution in a High–Growth Economy: 1987–1995” , World Bank Informe N° 16377–CH, 1997, Washington DC. 92

Fundamentos Empíricos del Análisis

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Para esta actualización se usa información que abarca seis conjuntos de microdatos de encuestas de hogares en todo el país, la llamada Encuesta CASEN (Caracterización Socioeconómica Nacional) para los años 1987, 1992, 1994, 1994 y 1996 y 19983. CASEN es una encuesta familiar representativa a nivel nacional y regional con un tamaño de muestra de 48.588 hogares (en 1998). El estudio original del Banco, publicado en 1997, usó la Encuesta CASEN entre 1987 y 1994. La presente actualización sigue la misma metodología del estudio anterior. La Encuesta CASEN es realizada cada dos años por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), a través del Departamento de Economía de la Universidad de Chile en Santiago. La metodología muestral se puede describir como un muestreo aleatorio de múltiples etapas y estratificación geográfica. Una vez que se completa la encuesta, se entregan los datos a la CEPAL, en Santiago, para hacer los ajustes correspondientes por los encuestados que no responden, y aquéllos que disminuyen (o exageran) sus ingresos en las distintas categorías de ingreso, usando el Sistema de Cuentas Nacionales como referencia. En la preparación del informe del Banco de 1997 se hicieron varios ajustes adicionales que difieren de otro estudio sobre la pobreza basado en la Encuesta CASEN, y esos mismos ajustes se aplicaron a esta actualización; algunos aumentan y otros, disminuyen la pobreza estimada en comparación con los resultados del otro estudio. Por ejemplo, el análisis del Banco escoge el ingreso familiar por adulto equivalente (en vez del ingreso per cápita) como el indicador del ingreso, y presenta la proporción de individuos (no de hogares) por debajo de la línea de la pobreza. También se realizó un ajuste por diferencias de precios regionales, como asimismo un ajuste por las remuneraciones de las empleadas puertas adentro. A diferencia de otros estudios, no se redujo la línea de la pobreza en zonas rurales a causa de los menores precios en esas áreas, debido a la ausencia de un índice de precios al consumidor rural 4.

La muestra no permite un ‘análisis de panel’ debido a que no se observa la misma muestra cada año, pero cada una de las muestras es representativa del respectivo año. 4 Ver Capítulo I, Vol. II del presente informe, versión en inglés, para una descripción detallada de la base de datos y la metodología. 3

93

II. Tendencias y Determinantes de la Pobreza: 1987–98 La Evolución de la Pobreza

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Para computar las medidas de pobreza se usaron tres líneas de pobreza, todas expresadas en pesos chilenos de 1998: la línea de indigencia, una línea de pobreza para el límite inferior y una para el límite superior 5. Las dos primeras son ampliamente usadas en Chile Para cada línea de pobreza se presentan tres mediciones de pobreza. La medida más simple y más común es la incidencia de pobreza; esto es, la proporción de individuos cuyo ingreso cae por debajo de la línea de pobreza. No indica la profundidad de la pobreza de los pobres, ni refleja cuando una persona que está por debajo de la línea se empobrece en términos relativos. La segunda medida es un índice de déficit de pobreza, que mide un agregado de la carencia de ingresos de los pobres con relación a la línea de la pobreza, dividido por el tamaño de la población y refleja esencialmente la profundidad de la pobreza. Una familia que esté apenas bajo la línea agrega muy poco al índice que mide la brecha total, en tanto una familia indigente agrega gran cantidad. El tercer indicador es el índice Foster–Greer–Thorbecke (FGT), el cual entrega una medida sensible a la distribución que asigna una mayor ponderación a las diferencias más grandes, por lo tanto es más sensible a la extrema pobreza.

5

Las líneas alta y baja de la pobreza son $43.004 y $37.889 por mes por adulto equivalente. Con un tipo de cambio promedio de $460,3 por dólar en 1998, significa US$93 y US$82 por adulto equivalente, al mes, en dólares de 1998, o alrededor de US$3 por persona adulta por día. 94

CUADRO N° 1 MEDIDAS DE POBREZA: INGRESO FAMILIAR POR EQUIVALENTE ADULTO 1987

1990

1992

1994

1996

1998

12,7

9,0

4,1

3,1

4,7

5,1

4,2

3,9

1,7

2,0

1,5

1,5

2,1

1,8

1,1

1,2

0,9

0,9 17,0

L. de Indigencia: $18.944 Incidencia (%) Déficit de pobreza FGT (2) $37.889

Incidencia (%)

40,0

33,1

24,2

23,1

19,9

Déficit de pobreza

15,7

12,0

7,8

7,6

6,5

5,7

8,2

6,1

3,8

3,8

3,2

2,9

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L. de Pobreza L:

21,2

FGT (2) L. de Pobreza H: $43.004

47,3

38,9

30,0

29,0

24,6

19,1

14,8

10,1

9,8

8,4

7,3

FGT (2)

10,3

7,8

4,9

5,0

4,1

3,7

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Incidencia (%) Déficit de pobreza

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Fuente: Capítulo N°1, por J. Litchfield, en Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento, Volumen II.

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Notas: Cálculos de Litchfield a partir de CASEN 1987–1998. Las cifras de ingreso representan ingresos mensuales y se expresan en pesos de 1998. Nota: Un dólar equivalía a 460,3 pesos chilenos en 1998.

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¿Qué indican estas cifras para el período 1994–98? El estudio demuestra una tendencia decreciente de la pobreza, en términos de incidencia, profundidad y severidad, la que continua hasta 1998 (ver Cuadro N° 1). La proporción de gente pobre, medida como el número de individuos viviendo en la pobreza, continuó cayendo. Los otros dos índices de pobreza también bajaron de manera sustancial, cualquiera fuera la línea de pobreza que se usara. En contraste con las tendencias fluctuantes de la desigualdad, la pobreza siguió una tendencia descendente por casi todo el período de 1987 a 1998; sin embargo, después de 1994, los niveles han caído a un ritmo más lento que durante los años de crecimiento rápido (1987–92). De acuerdo a la línea de pobreza estándar que se usa en Chile, la pobreza medida según el número de individuos pobres cayó desde un 23,1% en 1994 a un 17,0% en 1998. La extrema pobreza (indigencia) disminuyó desde un 5,1% en 1994 a un 3,9% en 1998. El análisis demuestra, sin duda, que la pobreza entre 1996 y 1998 fue menor que en todos los años anteriores, ya sea que se mida como incidencia, déficit o mediante cualquiera de los índices de pobreza más sensibles. Este tipo de reducción categórica de la pobreza, medida a través de una variedad de índices, no es común en América Latina u otras regiones. 95

CUADRO N° 2 MEDIA DE INGRESO POR DECIL: INGRESO FAMILIAR POR ADULTO EQUIVALENTE (INGRESO MENSUAL EN PESOS DE 1998) Decil

1987

1990

1992

1994

1996

1998 19.450

1

11.374

13.098

17.385

16.954

18.629

2

20.398

24.225

29.726

30.369

32.560

35.474

3

26.793

31.432

38.627

39.735

43.327

47.502

4

33.610

39.552

47.506

49.426

54.321

60.021 73.831

5

41.308

48.543

57.607

60.798

66.817

6

51.105

59.261

70.402

74.919

82.341

91.301

7

64.809

74.742

88.322

93.805

104.067

116.281

86.628

98.129

116.097

124.842

138.543

154.115

132.936

146.468

169.423

186.436

206.154

231.405

408.647

507.791

377.276

1% más alto

1.017.577

1.166.108 1.563.013

506.125

587.924

663.359

1.486.160

1.695.71

1.973.69

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10

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8 9

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Fuente: Capítulo N° 1 por J. Litchfield en Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento, Volumen II , basado en los propios cálculos de Litchfield sobre CASEN 1987–1998.

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Nota: Un dólar equivalía a 460,3 pesos chilenos en 1998.

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Las reducciones observadas en la pobreza entre 1994 y 1998 también son válidas a nivel de deciles (ver Cuadro N° 2). El ingreso medio por decil (en términos de ingreso familiar por adulto equivalente) mostró un aumento en todos los deciles. En el decil más bajo, el incremento entre esos años alcanzó al 15% en términos reales; en los deciles superiores es mucho mayor. El décimo decil mostró un aumento real de 31% en el mismo período. Además, si bien el índice que mide el número de individuos pobres indica una reducción, el ingreso real del 2% a 3% más pobre de la población de hecho cayó entre 1996 y 1998 6. La significativa disminución de la pobreza durante este período es una función del rápido crecimiento del ingreso per cápita, que entre 1987 y 1998 aumentó a una tasa anual de 5,7%. A consecuencia de ello, la incidencia de la pobreza cayó en 58% (ver Figura 1). La relación entre reducción de pobreza y crecimiento aparece clara en el gráfico. Una regresión de la tasa de pobreza sobre el ingreso per cápita y el coeficiente de Gini da una elasticidad entre ingreso per cápita y pobreza de –1,26. Por 6

Sin embargo, este resultado es algo difícil de interpretar porque estos pequeños cambios ocurren en el extremo inferior de la distribución donde es más probable que los datos de ingresos sean menos confiables. 96

comparación, un estudio reciente sobre las tendencias de la pobreza en América Latina y el Caribe (Wodon et al, 2000), encontró una elasticidad regional de –0,94. Esto sugiere que el impacto del crecimiento sobre la pobreza ha sido ligeramente superior al promedio en Chile en los últimos años, pero estas estimaciones se basan sólo en seis observaciones de pobreza y pueden no ser robustas 7.

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GRÁFICO N° 1 POBREZA E INGRESO PER CAPITA

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Determinantes del Ingreso y la Pobreza: Educación, Variables Demográficas y Empleo8

En relación al contenido del estudio del Banco Mundial de 1997, en esta actualización no se elaboró un perfil actualizado de la pobreza ni se realizaron estimaciones para 1996 y 1998 de la pobreza regional, pues se estima que no han ocurrido cambios significativos en este breve período. Aún así, esta sección re–examina las principales determinantes de la

La ecuación estimada: lnPR = 13,83–1,256lnYPC+.586lnGINI R 2=.987, n= 6, df = 3 estadísticos t: (15,272) (0,377) donde PR es la tasa de pobreza, YPC es el PNB per cápita a precios de 1995, GINI es el coeficiente de Gini, y ln indica logaritmos naturales. Sólo la variable lnYPC variable es significativa al 5%. 8 Esta sección se basa en R. Castro–Fernández y Quentin Wodon, “Protecting the Unemployed in Chile: From State Assistance to Individual Insurance?” , Capítulo N° 6, Volumen II. 7

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pobreza, centrándose en tres factores clave: la composición demográfica de la familia, la educación y el empleo. El informe de 1997 encontró disparidades no muy grandes de una región a otra, y alguna evidencia de convergencia en los ingresos per cápita entre ellas. Sin embargo, es cierto que entre 1987 y 1994, las reducciones más notables de la pobreza ocurrieron en el Gran Santiago. El primer estudio había señalado que las tasas de pobreza alcanzaban su máximo entre los trabajadores jóvenes y mujeres jefas de hogar con poca educación, una proporción sustancial de trabajadores agrícolas, personas fuera de la fuerza laboral con poca educación, ancianos viviendo en zonas rurales y urbanas con poca educación, y jefes de hogar desempleados con poca educación. Pero, la mayor concentración de pobreza estaba entre los trabajadores jóvenes (incluso educados) y adultos con poca educación trabajando en el sector de bienes no–transables. Este cuadro de los grupos pobres y vulnerables sigue siendo realista hoy en Chile y es coherente con la actual preocupación del país por la educación y el desempleo.

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CUADRO N° 3 AUMENTO PORCENTUAL MARGINAL DEL INGRESO PER CÁPITA ATRIBUIBLE A VARIABLES DEMOGRÁFICAS

d

y

(Las categorías de referentes excluidas son las conformadas por hombre jefe de hogar y su esposa) Rural

Número de lactantes

–0.105

–0.143

Número de lactantes al cuadrado

–0.002

0.036

Número de niños

–0.186

–0.204

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Urbano

Li

Número de niños al cuadrado Número de adultos

Número de adultos al cuadrado Mujer jefa de hogar Edad del jefe de hogar Edad del j. de hogar al cuadrado Jefe de hogar soltero (a)

0.018

0.017

–0.047

–0.038

0.005

0.009

–0.108

–0.112

0.005

0.034

–0.001

–0.001

0.018

0.004

Fuente: Banco Mundial usando CASEN 1998 (ver Capítulo N° 6, por Castro–Fernández y Wodon) en Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento. Los coeficientes subrayados son significativos al nivel de 10%. Los coeficientes no subrayados son significativos al 5%.

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Variables demográficas. Las estimaciones que aparecen en el Cuadro N° 3 muestran que el ingreso per cápita disminuye y, por tanto, la pobreza aumenta con el número de lactantes y niños de la familia. Cuando se tiene el primer hijo, el bebé reduce el ingreso en alrededor de 11% en las zonas urbanas y 14% en las zonas rurales; con los niños adicionales, la cifra se acerca al 20%. Estos números reflejan el hecho de que las familias grandes están dividiendo un ingreso fijo por más personas, bajando así el ingreso per cápita 9. Las familias grandes parecen perpetuar la pobreza pues, entre otras cosas, la asistencia a la escuela se relaciona inversamente con el tamaño familiar (Aldaz–Carroll y Moran, 2000). El ingreso per cápita tiende a crecer cuando aumenta el número de adultos en el grupo familiar, y con los adultos de más edad. Sin embargo, las familias cuyo jefe de hogar es mujer tienen un ingreso per cápita alrededor de 10% inferior a aquellas donde el jefe es hombre. Educación. Las ganancias de la educación son sustanciales. El ingreso esperado de una familia donde el jefe tiene formación universitaria (ver Cuadro N° 4) casi duplica el de una familia similar, pero cuyo jefe no tiene ninguna educación. La educación secundaria completa otorga una ganancia de 70% sobre la ausencia de educación; completar la primaria, de 30 a 40%. En todos los casos, los beneficios de la educación son mayores en las zonas urbanas que en las rurales. La ganancia obtenida por la educación de una esposa, sin embargo, es algo inferior. Estas cifras pueden reflejar, en parte, el hecho de que, a cualquiera edad, la esposa tiene menor probabilidad de trabajar.

9

Los cálculos del ingreso per cápita no dan lugar a la posibilidad de que existan economías de escala al interior del hogar. Así, una familia de ocho miembros tendría la mitad del ingreso per cápita de una familia de cuatro, suponiendo que el ingreso familiar total fuera el mismo. Sin embargo, aún ajustando por las economías de escala no cambia la conclusión básica de que las familias grandes están asociadas con mayor pobreza (véase Capítulo N° 6, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento). 99

CUADRO N° 4 AUMENTO PORCENTUAL MARGINAL DEL INGRESO PER CÁPITA DEBIDO A LA EDUCACIÓN (Las categorías excluidas son el jefe de hogar y su esposa sin ninguna educación) Urbano

Rural

0,398

0,256

Jefe de Hogar Primaria parcial

Urbano

Rural

0,205

0,325

Esposa Primaria parcial

Primaria total

0,365

0,302

Primaria total

0,198

0,187

Secundaria parcial

0,701

0,513

Secundaria parcial

0,351

0,523

Secundaria total

0,651

0,612

Secundaria total

0,413

0,506

Superior (universidad) 0,901

0,814

Superior (universidad) 0,687

0,789

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Fuente: Banco Mundial usando CASEN 1998 (ver Capítulo N° 6, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economia de Alto Crecimiento). Los coeficientes subrayados son significativos al nivel de 10%. Los coeficientes no subrayados son significativos al 5%.

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Empleo. Una determinante clave de la pobreza es la calidad de la participación en la fuerza laboral. Los patrones de empleo para el jefe de hogar y su esposa también tienen gran impacto sobre el ingreso per cápita y, por lo tanto, en la pobreza. No debe sorprender el hecho de que tener al jefe de hogar o a su esposa disponibles para trabajar, o buscando empleo, tiene un gran efecto negativo sobre el ingreso per cápita, tanto en las zonas urbanas como rurales. En las zonas urbanas, la familia sufre una caída del 20% comparado con el caso donde el jefe de hogar o su esposa trabaja a tiempo completo 10. En las zonas rurales, el desempleo del jefe de hogar reduce el ingreso per cápita de la familia en 70%. Si bien estos resultados probablemente sobrestiman el impacto del desempleo en la pobreza, medida en términos de consumo, dado que los niveles de consumo tienden a ser más estables en el tiempo, queda claro que el desempleo puede traer consecuencias graves. Más aún, las familias donde el jefe de hogar o la esposa no están trabajando también tienden a tener niveles de ingreso menores. Los jefes de hogar que trabajan por cuenta propia o trabajan en la familia sin remuneración tienen ingresos menores en comparación con los jefes de hogar asalariados. Sin embargo, quienes trabajan en el sector público tienen ingresos sustancialmente superiores comparados con los del sector privado (ver Cuadro N° 5) 11. Si bien una cifra de 20% puede parecer baja, debe tenerse presente que el ingreso familiar medio incluye el ingreso de los demás miembros de la familia, las indemnizaciones recibidas, transferencias, etc. 11 La razón de esto no está clara, pero puede tener relación con el hecho de que el sector público incluye a las instituciones financieras públicas. 10

100

Indicadores Sociales Clave

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Pobreza es un concepto multidimensional; incluye tanto el ingreso como el acceso a los servicios sociales, e intangibles como “empoderamiento” (empowerment) y capital social. Como complemento de las medidas de la pobreza de ingreso, existe una variedad de indicadores sociales, algunos de los cuales aparecen en el Cuadro N° 6 que muestra otras medidas de bienestar. Un análisis más detallado de los indicadores sociales para Chile se encuentra en las publicaciones de MIDEPLAN, mientras un análisis exhaustivo es el Informe de Desarrollo Humano realizado por el PNUD. Esta muestra de indicadores sociales para Chile registra mejoras considerables en áreas clave tales como mortalidad infantil, esperanza de vida, cobertura de la educación primaria y secundaria y vivienda. El ingreso laboral y la participación en la fuerza laboral han aumentado, especialmente en las mujeres. Sin embargo, la tasa de desempleo también ha aumentado; en 1998 llegó al 10%, luego de haber sido la mitad por varios años, situación que se atribuye a los efectos de la crisis asiática y la situación económica de Brasil y otros países. A mediados del año 2000, esta tasa de desempleo relativamente alta persiste en cerca del 10%, y es causa de gran preocupación en relación a las actuales propuestas de reforma laboral y otras medidas para estimular el empleo, especialmente de los jóvenes y otros grupos vulnerables.

101

CUADRO N° 5 AUMENTO PORCENTUAL MARGINAL DEL INGRESO PER CÁPITA DEBIDO A VARIABLES DE EMPLEO DEL JEFE DE HOGAR (incremento del ingreso comparado con el jefe de hogar empleado, trabajando asalariado en el sector privado) Urbano

Rural

Disponible (desempleado)

–0,198

–0,029

Buscando (desempleado)

–0,225

–0,725

0,058

–0,517

–0,105

–0,540

0,515

–0,054

–0,403

–0,274

Situación de empleo del jefe de hogar

No trabajando Tipo de empleo del jefe de hogar Por cuenta propia

llo

Empleador Sector público Tamaño firma > 10 personas Subempleo del jefe de hogar

2,154

0,104

0,054

0,125

0,154

–0,155

–0,256

es

Horas de trabajo semanales < 20

1,105

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Trabajo familiar no remunerado

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20 ≤ horas semanales ≤ 39

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Fuente: Banco Mundial usando CASEN 1998 (ver Capítulo N° 6, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economia de Alto Crecimiento). Todos los coeficientes son significativos al nivel de 5%.

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Déficit en los Servicios Sociales 12

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Una importante dimensión del progreso social chileno se puede medir por el mayor acceso de los pobres a los servicios sociales, reflejando las grandes inversiones que se han realizado desde 1990 para corregir desigualdades. Actualmente, las familias de ingreso medio y bajo tienen acceso a un amplio espectro de servicios sociales a costos sustancialmente inferiores a su precio de mercado, estimado en base a servicios similares que presta el sector privado. Aquí surge la pregunta de si los servicios públicos y privados son o no comparables entre sí, pero su amplia cobertura queda demostrada. Esto es importante desde dos perspectivas: 1º, debido a la omisión de estos servicios sociales otorgados por el sector público en el ingreso familiar, la típica medida del ingreso de Chile

12

El análisis de esta sección se centra en la educación, la vivienda y la salud porque son las áreas que cubren las encuestas CASEN. Otros factores que podrían también ser importantes para determinar la calidad de vida, como la violencia y la seguridad, no están incluidas en este análisis. 102

subestima el ingreso real de los pobres y 2º, en la medida que los pobres de Chile no reciben tales servicios o si no se cumplen los estándares, entonces puede decirse que existe un “déficit” social. Cubrir este déficit de acceso y estándares se puede ver, por lo tanto, como un elemento crucial de la agenda chilena de políticas sociales. CUADRO N° 6 INDICADORES SOCIALES CLAVE

Educación Cobertura de la educación primaria (%) Analfabetismo (%, mayores de 15)

es

Vivienda % de viviendas sin déficit (materiales de construcción, hacinamiento o infraestructura)

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Salud

1998 14,56

96,8

98,3

80,5

86,9

ar ro

Cobertura de la educación secundaria (%)

1990 12,85

llo

Población (millones)

3,7

4,6

57,2

72,7

– Indicadores de resultados:

73,7

75,4

Esperanza de vida, mujeres (años)

76,8

78,4

y

Esperanza de vida, total (años)

16,0

10,3

20,0

12,5

11,0

9,5

rta

d

Mortalidad infantil (por cada mil) Mortalidad menores de 5 años (por cada mil) – Indicadores de insumos:

be

Médicos (por cada mil)

3,2

2,7*

Gasto en Salud per cápita (pesos de 1998)

182

289

8,4

10,0

Li

Camas de hospital (por cada mil)

Estadísticas del Mercado Laboral Tasa de desempleo (%) Participación en la f. laboral: hombres (%)

73,6

74,6

Participación en la f. laboral: mujeres (%)

31,3

38,1

Promedio años escolaridad de trabajadores (años)

9,8

10,5

Índice de empleo

100,0

115,5

Índice de ingreso laboral medio

100,0

155,0

% asalariados en fuerza laboral

75,8

77,7

Fuente: Cálculos basados en encuestas Casen de 1990 y 1998. Estadísticas de Salud tomadas de la base de datos del World Development Indicators del Banco Mundial. Tasa de desempleo de CASEN es levemente mayor que la oficial del INE: 7,8% en 1990 y 9,8% en 1998. * Se refiere a 1996.

103

Un vistazo al progreso del sector social en los últimos años, usando los estándares apropiados, revela lo siguiente: 13 Logros Educacionales CUADRO N° 7 DÉFICIT EDUCACIONAL A NIVEL DE HOGAR (% DE FAMILIAS) % de familias

Muy Pobre

Pobre

No–pobre Total

Sin déficit

51,5

54,7

76,4

73,1

Con déficit

48,5

45,3

23,6

26,9

100,0

100,0

100,0

100,0

Total

ar ro

llo

Fuente: Capítulo N° 3, Vol. II. O. Larrañaga. Cálculos basados en Encuesta Casen de 1998. Para la definición de déficit, ver Capítulo 3, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economia de Alto Crecimiento.

Li

be

rta

d

y

D

es

– Según datos de 1998, el 16,5% de la población entre 8 y 24 años abandonó la escuela antes de recibir 12 años de educación. Aunque la diferencia entre pobres y no pobres es significativa, la brecha es mucho menor que la diferencia en los ingresos. – Son factores de demanda más que de oferta los que dominan la inasistencia escolar. Entre las razones se mencionan buscando trabajo (42%), ayudando en las actividades del hogar (13%), embarazo o niño ya nacido (9,5%). – Un 19,5% de la población estudiantil (primaria y secundaria) está por debajo de la norma (en relación al curso esperado por edad). El correspondiente valor para los muy pobres fue de 30%, comparado con 24,4% para los pobres y 16,9% para los no pobres. – Un análisis del déficit educacional a nivel familiar –definido como número de miembros de la familia que son analfabetos, miembros entre 8 y 23 años que no han terminado la educación primaria y no están yendo a la escuela, o están dos años por debajo del nivel de escolaridad normal– muestra que el 49% de las familias muy pobres presenta un déficit o más, en comparación con el 24% de las familias no pobres (ver Cuadro N° 7).

13

Basado en O. Larrañaga, “Incorporating Social Services in the Measurement of Poverty” , Capítulo N°3 , Vol II. Nótese que los estándares usados en esta sección van desde definiciones ampliamente aceptadas, como las que miden la calidad de la vivienda, hasta otras de uso menos común, tales como las que describen la salud. El desarrollo de dichos estándares para medir el déficit de los servicios sociales es un área para continuar investigando. 104

Vivienda CUADRO N° 8 DÉFICIT HABITACIONAL (% DE FAMILIAS) Muy Pobre

Pobre

No Pobre

Total

0

37,7

1

17,7

42,9

78,7

72,7

21,0

10,3

2

11,9

14,2

13,3

5,2

6,5

3

14,7

11,2

3,4

4,8

4

8,2

6,2

1,4

2,2

5

4,5

3,2

0,6

1,1

6

2,2

1,4

0,4

0,6

7 Total

0,7

0,5

100,0

100,0

0,0

0,1

100,0

100,0

llo

No.

ar ro

Fuente: Cálculos basados en Encuesta Casen de 1998.

Li

be

rta

d

y

D

es

– Aproximadamente el 70% de las viviendas son de propiedad de la familia que las habita, un 16,5% son arrendadas y el resto, prestadas por parientes y/o proporcionadas por el empleador. – El 77,7% de los propietarios tiene su vivienda totalmente pagada. – El 34,5% de los propietarios actuales tuvo acceso a un subsidio público para la compra de su propiedad. – Un análisis del déficit habitacional basado en los mínimos estándares de calidad de vivienda14 revela que el 72,7% de las familias no tiene déficit de vivienda y un 11,9% tiene sólo un déficit (ver Cuadro N°8). – Detalles adicionales, sin embargo, muestran que el déficit habitacional es considerablemente más pronunciado en las zonas rurales que en las urbanas. Sólo un 20% de las familias rurales no tiene déficit, comparado con el más de 80% de las zonas urbanas, y el 19% de las familias rurales tienen cuatro o más deficiencias, en comparación con el 2,4% de las familias urbanas. – Entre los pobres, además, un 57% vive en viviendas con un déficit o más, mientras un 36% vive en viviendas con dos o más déficits. Existe una brecha sustancial entre pobres y no pobres en términos de alcantarillado, con más del 38% de los pobres sin acceso, comparado con apenas 12% de los no pobres; y en términos de agua potable: un 20% de los pobres no tiene tal servicio en comparación con un 5% de los no pobres.

14

El déficit de vivienda puede consistir en pisos, paredes o cielos inferiores a los estándares, hacinamiento y falta de acceso a la electricidad, agua potable e instalaciones sanitarias. Véase Cuadro N° 10, Capítulo N° 3, Vol. II, para una definición completa. 105

llo

– Las viviendas adquiridas con subsidio público tienen una probabilidad ligeramente mayor de cumplir con los estándares en términos de materiales, infraestructura y ocupación, pero el hecho de que 22% de las familias que han recibido subsidio todavía tienen algún déficit habitacional indica que la calidad de la vivienda no está totalmente resuelta por el programa de subsidios habitacionales. Más aún, podría esperarse que la diferencia en la presencia de déficit para quienes no reciben subsidio público fuera significativamente mayor de lo que es, demostrando que la política habitacional puede no estar abordando debidamente el déficit habitacional. Con toda probabilidad, éste es el caso con respecto a la falta de conexiones de alcantarillado. Salud

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

– Alrededor del 90% de la población está afiliada a un sistema de salud, ya sea público (61,7%) o privado (28,3%). El resto no está afiliado o “no sabe” (ver Cuadro N° 9). Aproximadamente un 40% de los afiliados al sistema de salud público no paga ninguna contribución. – Alrededor del 17% de la población dice no haber asistido a un servicio médico cuando lo necesitó, lo que puede estar explicado, en parte, por automedicación o uso de medicina alternativa. Considerando que todo el mundo tiene acceso al sistema de salud público en Chile, que actúa como proveedor de última instancia, una restricción de la oferta no es una razón probable de por qué los chilenos no obtienen atención médica cuando la necesitan. Otros factores, tales como la oportunidad, pueden ser importantes: cerca del 15% de la población dice que no obtiene acceso oportuno a las prestaciones de salud. – La atención dental muestra claras deficiencias. Un 38% de la población que necesitó algún tipo de tratamiento no tuvo acceso a él. Esto se explica porque normalmente los tratamientos dentales no están cubiertos por los seguros de salud públicos ni privados. – En cuanto a la salud preventiva, la frecuencia de controles médicos, examen de Papanicolau para mujeres mayores y otros muestran muy poca diferencia entre pobres y no pobres. – Con todo, alrededor del 19% de las familias se evalúa con algún déficit de salud. Respecto al acceso oportuno a servicios médicos, así como la atención dental, las diferencias entre pobres y no pobres son significativas: la población de mayores ingresos tiene el doble de probabilidades de recibir atención cuando la necesita que la población más pobre.

106

CUADRO N° 9 PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN AFILIADA AL SISTEMA DE SEGUROS DE SALUD EN CHILE, 1998 Muy Pobre

Pobre

No Pobre

Total

Público sin aporte

67,9

44,6

17,3

Público con aporte

19,6

39,8

38,0

37,2

2,6

5,3

28,3

23,1

Privado

24,5

Otros

0,5

0,9

4,0

3,3

No Afiliado

9,2

8,8

11,5

10,9

Desconocido Total

0,3

0,7

1,0

0,9

100,00

100,00

100,00

100,00

ar ro

Notas: Cálculos basados en Encuesta Casen de 1998.

llo

Fuente: Capítulo N° 3, Vol. II Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economia de Alto Crecimiento.

es

Tendencias del Déficit del Sector Social entre 1990 y 1998

Li

be

rta

d

y

D

Educación. A través de la década de 1990, el sistema educacional chileno ha experimentado rápidos cambios, especialmente en términos de matriculación de niños de 4 y 5 años, reducción de la tasa de repetición, promedio de años para graduarse de la educación básica y eliminación de escuelas rurales incompletas. Esto ha venido acompañado por mejoras de los logros cognitivos, más pronunciadas entre los estudiantes de escuelas municipalizadas en comparación con los colegios privados, si bien la brecha entre los logros (nivel) de uno y otro sistema sigue siendo sustancial15. Sin embargo, existe preocupación generalizada en cuanto a que los niveles de logros no son aún lo que debieran ser: esto es particularmente cierto para el “stock” de capital humano, el cual, según una reciente prueba internacional, está muy por debajo de las expectativas. Aunque sería deseable medir el déficit educacional en términos de diferencias en el logro educacional entre países y por niveles de ingreso, las estadísticas disponibles no lo permiten.

5

Véase el Informe de Implementación del Proyecto de Mejoramiento de la Educación Primaria (Loan 3410–CH), número de informe 19184–CL, del 17 de mayo de 1999. 107

llo

Una mirada a los indicadores disponibles muestra signos de mejoría. El porcentaje de hogares con al menos un déficit en educación bajó de 30,6% a 26,9% durante el período 1990–98. En términos de severidad del déficit, la ganancia es todavía mayor. Las familias con dos o más miembros con déficit educacional disminuyeron de 12,8% en 1990 a 7,8% en 1998. El análisis muestra también una reducción significativa en el porcentaje de la población que dejó a medio camino la escuela primaria (de 5,1% a 1,4%) y la escuela secundaria (4 o más años antes de graduarse) de 15,1% a 9,9%. El porcentaje de estudiantes por debajo del curso que le correspondería por edad bajó menos (sólo tres puntos porcentuales). A pesar de estos avances, se podría haber reducido más el déficit educacional dados los sustanciales aumentos del gasto de gobierno en educación durante el período.

rta

d

y

D

es

ar ro

Vivienda. Los logros en cuanto a reducción del déficit habitacional son considerables. El porcentaje de familias que tenían una dimensión o más por debajo de los estándares cayó de 42,8% en 1990 a 27,3% en 1998 (ver Cuadro N° 10). Quienes tenían déficit en cuatro o más dimensiones bajó de 10,5% a 4,4%. Las mayores ganancias ocurrieron en el acceso a electricidad, donde las familias sin acceso representaban no más de un 3,8% en 1998. Las menores ganancias ocurrieron en el acceso a alcantarillado. Con todo, la incidencia del déficit habitacional disminuyó en casi la mitad durante los ocho años.

Li

be

CUADRO N° 10 COMPARACIÓN DEL ÍNDICE DE DÉFICIT HABITACIONAL (FAMILIAS) ENTRE 1990 Y 1998 1990

1998

Sin déficit

57,2

72,7

Con uno

14,7

11,9

Dos

9,5

6,5

Tres

8,1

4,8

Cuatro o más Total

10,5

4,9

100,0

100,0

Fuente: Capítulo N° 3, por O. Larrañaga, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economia de Alto Crecimiento. Nota: Cálculos basados en Encuesta Casen de 1998.

108

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

Salud. Los resultados respecto a los servicios de salud son menos concluyentes, en términos de variación en el tiempo. Esto se debe en gran medida a la incompleta información entregada en la Encuesta CASEN con respecto al acceso y calidad de los servicios de salud y la inadecuada definición de la mejor forma de medir las deficiencias de estos servicios. Los datos disponibles no son concluyentes: entre 1990 y 1998 muestran una disminución de la necesidad de atención médica y dental, una reducción en la obtención de atención médica cuando se necesita, y ninguna variación en la obtención de atención dental cuando se necesita. No existen series de tiempo sobre la oportunidad de la atención médica. Sin embargo, este análisis está limitado por las preguntas de la Encuesta CASEN. Los datos agregados (Cuadro N° 6) muestran que la mortalidad de lactantes y niños se redujo entre 1990 y 1998. La esperanza de vida a los 75 años es apenas dos años menos que en Estados Unidos. El gasto de salud por persona ha aumentado en 59% en términos reales. Sin embargo, tanto el número de doctores como el número de camas por cada mil personas ha disminuido. Al observar la intersección entre el déficit social que experimentan los chilenos en las cuatro dimensiones –ingreso, educación, vivienda y salud– resulta que alrededor de la mitad de las familias (48,9%) exhibe al menos una forma de déficit social, siendo los más comunes vivienda y educación. Sin embargo, sólo el 1,5% de las familias muestra déficit en las cuatro. Las cifras sugieren un perfil bastante heterogéneo de las familias y una población muy pequeña que enfrenta desafíos múltiples para mejorar su bienestar. Así, se puede decir que la pobreza ya no es una condición abrumadora en Chile; lo negativo es que más de la mitad de las familias muestra alguna privación, según estos cuatro indicadores, donde los más frecuentes siguen siendo educación y vivienda.

III. Tendencias de la Desigualdad del Ingreso e Impacto del Gasto Social Reducción de la Desigualdad del Ingreso

La distribución del ingreso en Chile ha sido relativamente estable a través del tiempo. Si se examinan las ganancias (y pérdidas) relativas (Cuadro N° 11), la impresión general es de variaciones bastante pequeñas durante el período 1987–98 como un todo. Aún así, la desigualdad ha aumentado levemente desde 1994: el coeficiente de Gini cayó levemente 109

entre 1987 y 1994, pero de ahí en adelante subió, volviendo al nivel de 1987 en 1998 (de 0,5468 en 1987 a 0,5298 en 1994 y de vuelta a 0,5465 en 1998). Entre 1994 y 1998, las cuatro medidas de desigualdad demostraron que ésta era menor en 1994 que en 1998, con la mayor diferencia entre 1994 y 1996. Entre 1996 y 1998, los coeficientes mostraron diferencias extremadamente pequeñas. CUADRO N° 11 PARTICIPACIÓN DEL INGRESO POR DECIL: INGRESO FAMILIAR POR ADULTO EQUIVALENTE 1987

1990

1992

1994

1

1,34

1,39

1,52

1,43

2

2,41

2,57

2,6

2,57

3

3,17

3,33

3,38

3,36

4

3,97

4,19

4,16

5,14

5,04

6,04

6,28

6,16

7

7,66

7,92

8

10,24

10,39

1,40

1,30

2,44

2,37 3,18

4,18

4,07

4,02

ar ro

4,88

1998

3,25

5,14

5,01

4,95

6,33

6,17

6,12

7,73

7,93

7,80

7,79

10,16

10,55

10,38

10,32

D

es

5 6

1996

llo

Decil

15,71

15,51

14,82

15,76

15,45

15,50

10

44,58

43,28

44,43

42,73

44,05

44,43

1% Superior

12,02

12,35

13,68

12,41

12,70

13,22

E(0)

d 53,440

63,204

66,960

74,043

81,809

0,5468

0,5322

0,5362

0,5298

0,5409

0,5465

0,5266

0,4945

0,4891

0,4846

0,5139

0,5265

0,6053

0,5842

0,6151

0,5858

0,6058

0,6264

1,3007

1,3992

1,5050

1,5634

1,4123

1,6172

Li

E(1)

94,414 114,290 118,298 133,476 149,289

45,648

be

Gini

84,628

rta

Media Mediana

E(2)

y

9

Fuente: Capítulo N° 1, Vol. II, por J. Litchfield, CASEN 1987–1998. Nota: E(0) es igual a la variación logarítmica, E(1) es el índice de Theil y E(2) es igual a la mitad del coeficiente de variación al cuadrado.

Las variaciones entre años y entre el comienzo y el final no son estadísticamente significativas, excepto el incremento de la desigualdad observado entre 1994 y 1998. En ese lapso hubo un aumento de la dispersión tanto dentro del segmento superior como del inferior de la distribución del ingreso (aumentaron tanto E(0) como E(2)) (ver Cuadro N° 11). Es todavía muy pronto para determinar si existe una desviación temporal desde una trayectoria antes estable, o si es el comienzo de una 110

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

tendencia ascendente16. Más aún, esta peor distribución del ingreso fue contrarrestada por un mayor gasto en el sector social, y ocurrió en el contexto de un mejor estándar de vida y una reducción de la pobreza hasta 1998, el último año para el que se tiene información estadística. El análisis de la pobreza y la desigualdad se amplió también para permitir una comparación entre las zonas rurales y urbanas. La población rural total representaba aproximadamente el 20% en 1987, pero cayó ligeramente por debajo del 15% hacia 1998. Un examen de las diferencias entre zona rural y urbana indica que ambas poblaciones experimentaron un fuerte incremento del ingreso medio durante el período 1987 a 1998, aunque el ingreso urbano aumentó algo más en proporción que el ingreso rural, lo que elevó ligeramente la brecha de ingresos entre ambas zonas. La estabilidad de la distribución del ingreso en Chile a través del tiempo no es motivo de complacencia, a pesar de que a nivel global son muchos los países cuya igualdad de ingresos se está deteriorando. Todavía Chile es un país cuya distribución del ingreso no es muy buena si se compara con otros de la región y más allá. De acuerdo con los datos que aparecen en el Cuadro N° 12, en la región únicamente Brasil, Colombia y Honduras tienen una distribución del ingreso peor, aunque muchos de los países con los que se compara entregan estadísticas sólo para sus poblaciones urbanas. Por lo demás, la región latinoamericana, en general, es una de las peores del mundo en términos de distribución del ingreso, al compararse con otras como Asia. Es evidente que los países de la OECD tienen una mejor distribución del ingreso y sirven de modelo para Chile.

16

Ferreira y Litchfield (1999) destacan que la desigualdad en Chile parece haberse agravado durante los años sesenta, mejorado a comienzos de los setenta, y luego empeorado otra vez desde mediados de los setenta a mediados de los ochenta. Sin embargo, la tendencia general es de un deterioro gradual por todo el período. Véase también Londoño y Székely (1997).

111

CUADRO N° 12 COEFICIENTES DE GINI PARA PAÍSES SELECCIONADOS, 1998 País Brasil

0,61

Colombia*

0,58

Honduras

0,57

Chile

0,56

México

0,56

Ecuador*

0,53

Argentina**

0,53

Paraguay*

0,51

Venezuela

0,49

República Dominicana

0,49

Uruguay* Otros Países:

0,50

ar ro

Bolivia*

llo

América Latina:

Gini

Francia (1995)

es

Federación Rusa

0,45

0,33 0,49

0,25

Estados Unidos (1997)

0,41

D

Japón (1993)

* Sólo urbano; ** Sólo Buenos Aires.

be

rta

d

y

Fuente: Para América Latina, encuestas familiares con datos del Banco Mundial, basadas en el ingreso per cápita, que difiere ligeramente de los resultados basados en la equivalencia adulta usada en otras partes de este estudio. Para Otros Países, tomado del Informe de Desarrollo Mundial 2000/2001, Cuadro 5 (Banco Mundial, Washington DC).

Li

Impacto del Gasto Social sobre la Distribución del Ingreso, 1990–98

Los datos de ingreso que se han usado hasta aquí para medir la pobreza se definieron como para incluir todos los ingresos primarios, transferencias de dinero efectivo de programas de gobierno (asignación familiar, pensiones, subsidios familiares y seguro de desempleo), así como rentas imputadas, donaciones y remesas. No se incluyó, sin embargo, el valor de transferencias en servicios financiados por el Gobierno a las familias a través de programas de educación, salud y vivienda; al excluirlos, los datos subestiman el ingreso total. Esto es especialmente importante en Chile ya que muchos de estos programas están dirigidos a los pobres y reducen las restricciones del presupuesto familiar, liberando ingresos para el consumo de otros bienes y servicios. En consecuencia, la omisión de dichas transferencias en especie sobrestima tanto la pobreza como la desigualdad de ingresos en Chile. 112

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

El tema de cuál es el ingreso equivalente implícito en las transferencias de los programas sociales ha llamado la atención de los economistas chilenos. Las interrogantes más esenciales abordadas en los estudios han sido: cuál ha sido el impacto de los programas sociales para aliviar la pobreza; si los programas sociales han sido dirigidos al objetivo apropiado; y el impacto de dichos programas en cuanto a reducir la desigualdad de ingresos, medida por ejemplo con el coeficiente de Gini. Los estudios de MIDEPLAN (1996), de Gregorio y Cowan (1996), Scholnick (1996), Beyer (1997) y Contreras, Bravo y Millán (2000) presentaron estimaciones preliminares de las transferencias de ingreso implícito de algunos programas sociales, basadas en la Encuesta CASEN para un año específico. Compararon la situación de ingresos de los quintiles superior e inferior con y sin ajustar por las transferencias en especie. Tales estudios fueron extremadamente útiles para indicar que este ajuste podría dar coeficientes de Gini sustancialmente menores y plantear una cantidad de materias conceptuales y de medición. Sin embargo, se limitaron al análisis de la distribución del ingreso por quintiles (y no a nivel de percentil), y en la mayoría de los casos sólo para un año, por lo que no entregaron una visión general de la evolución de los indicadores (con/sin ajustes) necesarios para evaluar el impacto de dichas políticas a través del tiempo. Por otra parte, estos estudios previos no presentaron el impacto de los programas sociales por regiones. Este informe desarrolla y aplica una metodología para estimar las transferencias de ingreso implícitas en los subsidios gubernamentales de salud, educación y vivienda, basada en la información recogida por la Encuesta CASEN para los años 1990, 1994, 1996 y 1998 17. Por falta de datos no fue posible ampliar el análisis hacia atrás hasta 1987. En contraste con los estudios anteriores, los valores imputados se asignan a cada familia individual sobre la base de los servicios efectivamente recibidos por sus miembros. Al medir las transferencias de ingreso implícitas en los programas sociales surgen varios temas conceptuales y empíricos complejos. Por ejemplo, ¿debe suponerse una relación uno a uno entre el costo monetario del servicio y la transferencia implícita de ingreso? ¿O los receptores de dichas transferencias les asignan un valor inferior al costo monetario para el Gobierno? ¿Existen filtraciones sustanciales en el gasto social

17

D. Bravo, D. Contreras e Isabel Millán, “The Distributional Impact of Social Expenditure: Chile 1990–98” , Capítulo N° 2, Vol. II. 113

hacia los grupos de no pobres y/o los costos de entrega son tan altos que las transferencias efectivamente recibidas por las familias pobres son menores que el costo de los respectivos programas? Este estudio analiza el efecto de aplicar valores supuestos alternativos asignados por las familias a los programas. ¿Qué subsidios se incluyeron?

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

Al ingreso monetario propio del individuo (ingreso primario) se le agregó el valor imputado (transferencia) de los siguientes programas de gobierno: transferencias monetarias, valor de renta de la casa propia, transferencia implícita (neta de copagos) por salud, educación y vivienda. Se aplicaron los mismos criterios para la valorización de estas transferencias por todo el período. Los programas de salud, educación y vivienda incluyen muchos tipos diferentes de beneficios. Para estimar los valores imputados se hizo un análisis detallado de los diversos componentes de cada programa y se incorporó a los criterios de valorización. El correspondiente beneficio mensual recibido por cada miembro familiar se calculó después de acuerdo a la frecuencia y tipo de servicio. Por ejemplo, se identificaron 17 categorías de salud –cirugía, servicio dental, exámenes de laboratorio, controles preventivos, radiografías, servicios de urgencia y otros gastos de hospital netos de lo anterior– y para cada una de ellas se estimó el valor promedio mensual. En educación se identificaron más de 25 componentes con sus correspondientes criterios de evaluación. Para la vivienda se definieron y valorizaron seis componentes.

114

CUADRO N° 13 INDICADORES DE DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO AJUSTADOS POR TRANSFERENCIAS EN DINERO Y ESPECIES, CHILE 1998 A Indicador

B

Ingreso monetario

C

D

E

F

G

A+ A+ A+ A+ A+ Salud Educación Transferencias Vivienda Crédito en $ Fiscal

Total

Porcentaje del ingreso: 3,06

3,76

4,18

3,36

3,13

3,06

5,16

Q2

6,68

7,14

7,55

6,88

6,75

6,69

8,20

Q3

10,81

10,99

11,31

10,89

10,87

10,81

11,60

Q4

18,31

18,12

18,24

18,25

18,35

18,36

18,02

Q5

61,14

59,99

58,71

60,62

60,90

61,08

57,02

20

16

14

18

19,5

20

11,1

C. de Atkinson 0,689

0,570

0,551

0,631

0,664

0,689

0,451

Theil

0,621

0,586

0,639

0,649

0,654

0,540

es

0,655

ar ro

Q5/Q1 Coeficientes de distribución:

llo

Q1

2,55

2,34

2,21

2,46

2,52

2,55

1,99

Varianza Log

1,104

0,898

0,823

1,001

1,032

1,106

0,663

0,5644

0,5460

0,5259

0,5563

0,5616

0,5641 0,5028

y

Gini

D

Log (P90/P10)

be

rta

d

Fuente: Capítulo N° 2, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento: Chile 1987–98, por Contreras et. al. La Columna A muestra la distribución del ingreso monetario, sin las transferencias en dinero del Gobierno. Las columnas B a F muestran el impacto de tipos específicos de transferencia; la columna G muestra el efecto de todas las transferencias a la vez. Nótese que este cuadro usa un Gini basado en el ingreso per cápita, sin ajustar por adulto equivalente.

Li

Los criterios de valorización, que se analizan en detalle en el Capítulo N° 2, Vol. II, “Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento: Chile 1987–98”, se basan en el supuesto de que el beneficio de cualquier programa es igual a su costo de producción, y que la calidad de los servicios no varía de un grupo a otro18. En educación, las fuentes básicas de financiamiento que se consideraron fueron el

18

Podría argumentarse que los verdaderos beneficios son realmente mayores o menores que los costos de producción, dependiendo de cómo valoran el servicio quienes lo reciben. Es posible que la calidad de los servicios recibidos por los grupos de menor ingreso esté por debajo del promedio. Los autores del Capítulo N° 2, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento, El Caso de Chile 1987–1998 muestran que aún si se redujeran los beneficios al 30% de sus costos, todavía se produciría una variación estadísticamente significativa en el Gini. 115

llo

programa de alimentación escolar, programas de preescolares auspiciados por la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y la Fundación INTEGRA, aportes del Ministerio de Educación (MINEDUC), los subsidios presupuestarios a escuelas municipalizadas, privadas primarias, secundarias y escuelas especiales, asignaciones fiscales para textos y equipos escolares, programas de capacitación especiales para profesores, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), becas y otras fuentes. En salud se incluyó el programa de seguro de salud público, el aporte de 2% a las instituciones de salud previsional (ISAPRES), la licencia maternal, el Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) y otros, netos de copagos. ¿Qué se comprueba?

Li

be

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d

y

D

es

ar ro

El análisis presentado en el Cuadro N° 13 confirmó que los ajustes por transferencias del sector público en efectivo y en especie reducen sustancialmente la desigualdad de ingresos, independientemente de la forma en que se mida. Para interpretar el cuadro, las columnas B a F representan el aporte de cada uno de los programas sociales públicos, en sucesión, combinado con la medida original propia del ingreso familiar per cápita, que aparece en la Columna A. Los resultados de la Columna G representan el aporte agregado entre el propio ingreso monetario más el efecto conjunto de todos los programas sobre el ingreso equivalente. Para 1998, el Coeficiente de Gini cae desde 0,56 cuando se considera sólo el ingreso monetario en la medida de la distribución del ingreso, a 0,50 cuando se incluyen las transferencias en efectivo y en especie de los programas sociales. El cuociente entre el quintil más alto y el más bajo disminuye de 20 a 11. También se observa una reducción sustancial en la desigualdad cuando se aplican medidas alternativas de pobreza, como el Índice de Theil, una transformación del coeficiente de variación y el coeficiente de variación del logaritmo medio. Esta reducción de la desigualdad es robusta en cuanto a que reduce el valor imputado de los beneficios recibidos de los programas por las familias en un 30%. Estos resultados sugieren que las políticas y programas sociales de Chile han tenido un efecto significativo en la reducción de la desigualdad de ingresos, a pesar de que tales políticas están más dirigidas a aliviar la pobreza que a disminuir la desigualdad per se. Además, el análisis concluye que el impacto de los programas sociales fue más significativo en 1998 y 1990, principalmente a consecuencia del importante incremento de la asignación de presupuesto a dichos programas entre 1990 y 1998, más que a una mejor focalización o a menores costos de entrega. Más aún, 116

la tendencia general de la distribución del ingreso ajustada muestra un leve mejoramiento durante el período, conclusión inversa que se habría obtenido con las series no ajustadas (Gráfico N° 2 19). Así, la expansión de los programas sociales ha mejorado efectivament la distribución del ingreso, a la vez que revertido su tendencia al deterioro.

y

D

es

ar ro

llo

GRÁFICO N° 2 TENDENCIAS DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO (Q5 / Q1, 1990–98)

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d

Entre los diversos programas sociales considerados, el Cuadro N° 14 muestra que los subsidios a la educación fueron los que más contribuyeron a reducir la desigualdad (59,9% de las transferencias totales), seguidos de la salud (25,5%,), las transferencias monetarias (11,1%) y vivienda (6,5%). En cuanto al impacto de los subsidios en relación al nivel de ingreso familiar, los subsidios del sector social casi igualan el total de ingreso monetario (autónomo) del quintil inferior. El valor de los servicios de educación recibidos equivale al 48% del ingreso monetario. Para el quintil más rico, los subsidios sociales alcanzan apenas al 1% del ingreso total; sin embargo, para los más pobres, hacen una diferencia concreta en su bienestar, casi tanta como el ingreso salarial.

19

El Gráfico N° 2 presenta la evolución en la distribución del ingreso medido por el cuociente de ingresos en el quinto y primer quintil (Q5/Q1). 117

CUADRO N° 14 VALOR MEDIO DE LOS PROGRAMAS SOCIALES POR QUINTIL (EN PESOS DE 1998) (MILES DE PESOS POR MES) Indicador

Total Ingreso Transferencias Transferencias Monetario en Efectivo Salud Educación Vivienda Sociales

Q1

19,0

2,3

4,9

9,2

0,6

17,0

Q2

41,5

1,5

3,8

7,5

0,6

13,4 10,6

Q3

67,2

1,0

2,5

6,3

0,8

Q4

113,9

0,6

0,7

4,9

0,8

6,9

Q5

380,1

0,2

–0,3

2,8

0,6

3,3

Average

124,3

1,1

2,3

6,1

0,6

10,2

11,1

25,5

59,9

6,5

100,0

llo

Dist. (%)

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Fuente: Capítulo N° 2, por Contreras et al., Vol. II Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento.

Li

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d

y

D

es

En relación al impacto de los programas sociales sobre la reducción de la desigualdad a nivel regional, el cuadro sugiere que los resultados son sensibles al año específico, y el efecto relativo varía a través del período 1990–98 y entre regiones. El análisis concluye que los programas sociales tuvieron un impacto más significativo sobre la distribución del ingreso en la Región Metropolitana de Santiago y algunas otras, pero su efecto no fue significativo en las Regiones VIII y XI, que siguen siendo las más pobres del país, a pesar de sustanciales reducciones de la pobreza desde los años ‘80. Es importante destacar también que la VIII es la segunda región más poblada después de la Región Metropolitana. Esto sugiere que la distribución regional de los programas sociales es un tema a re–examinar y parecería que se necesita una focalización más agresiva hacia las regiones mas pobres. Tal vez esto es más importante para el gasto público en áreas tales como vivienda y obras públicas asociadas, en comparación con la educación. Además, esta diferenciación en su impacto regional puede estar reflejando diferencias en la capacidad institucional de las municipalidades locales para administrar los programas y manejar la ficha CAS, la cual se usa para identificar a los beneficiarios de los programas y determinar su elegibilidad.

118

Focalización de los Programas Sociales 20

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ar ro

llo

El impacto de los programas sociales depende no sólo de su magnitud, sino también de su focalización en los pobres, que en Chile se hace usando el sistema conocido como la ficha CAS. El objeto de esta ficha es evitar el uso de una medida donde el ingreso sea difícil de determinar y los encuestados se sientan motivados a declarar menos ingreso a fin de ser elegibles. La puntuación de la ficha CAS asegura la exclusión de las familias de los deciles más altos de los programas sociales diseñados para los pobres; sin embargo, el sistema no está calibrado directamente con la línea de la pobreza, de manera que algunas familias elegibles por CAS pueden estar, de hecho, por sobre la línea. Más aún, una evaluación cualitativa, aunque limitada, de la ficha CAS sugiere que las preguntas pueden no ser sensibles a la vulnerabilidad de la familia; por ejemplo, enfermedad o pérdida del empleo. Usando los datos de la Encuesta CASEN de 1998, es posible analizar la cobertura y focalización de los principales programas, incluyendo pensiones, asignación familiar, subsidios de agua, salas cuna y vivienda. El Cuadro N° 15 muestra datos de la cobertura de la población general, de la participación del quintil más pobre en el programa y de la elasticidad ingreso del Gini (el detalle se incluye en el Capítulo N° 4, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento). La primera observación importante es que estos programas sociales cubren un porcentaje relativamente pequeño de la población pobre. El programa más extenso, el SUF o subsidio familiar, llega apenas al 32% de los pobres (definidos aquí como el 20% más pobre). Programas tales como subsidios para el cuidado de niños (sala cuna) llegan a alrededor del 5% de los pobres (proporciona cuidado infantil a mujeres trabajadoras de bajos ingresos, pero no todos los pobres califican para el programa). Le sigue en importancia la observación de que hay bastante filtración de los servicios de estos programas a familias no–pobres. Por ejemplo, aproximadamente un 56% de los beneficiarios del SUF son pobres, y alrededor del 36% de los beneficiarios de pensiones asistenciales o PASIS pertenece al quintil inferior. En promedio, los programas focalizados evaluados en este estudio tienen una eficiencia de sólo 38% en términos de focalización 21; en otras palabras, alrededor de 62% de los beneficiarios Esta sección se basa en Carine Clert y Quentin Wodon, “The Targeting of Government Programs in Chile: A Quantitative and Qualitative Assessment” , Capítulo N° 4, Vol. II. 21 Este es el promedio de las cifras que aparecen en el Cuadro N° 16 para “focalización”, excluyendo las pensiones fuera del PASIS. 20

119

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de los programas focalizados no son pobres. Una posible explicación es que el sistema CAS no se centra en la pobreza de ingresos, sino que usa aproximaciones donde predominan los indicadores de vivienda y educación. La baja focalización y la baja cobertura de los pobres contrastan con la conclusión previa de que los programas de gasto social han tenido un efecto sustancial en la distribución del ingreso, medida por el Coeficiente de Gini. Sin embargo, ambas conclusiones no se contradicen: la evidencia sugiere que los programas sociales han sido efectivos para redistribuir ingresos desde los niveles altos hacia los medios y bajos, ‘aplanando’ la Curva de Lorenz, pero no beneficiando necesariamente a los más pobres definidos por la línea de la pobreza. A partir del Cuadro N° 14 es posible calcular que el 20% más pobre de la población recibe un 33% del total de los programas sociales y un 41% de las transferencias en efectivo (familias con las características más probables de ser captadas por la ficha CAS). Sin embargo, los siguientes dos quintiles por sobre la línea de la pobreza reciben cerca del 60% del total de los programas sociales y un 55% de las transferencias en efectivo. Estas cifras cuadran con la eficiencia de la focalización estimada en el Cuadro N° 15, donde entre un 30 a 40% de los beneficios de estos programas llega a los pobres. El impacto de los programas sobre la distribución del ingreso de toda la población puede medirse a través del concepto de elasticidad ingreso del Gini (EIG), que muestra el impacto de una ampliación del programa sobre el Coeficiente de Gini. Un índice de uno indica que el programa aumenta los ingresos en forma pareja para todos los deciles y no tiene efecto alguno sobre la distribución del ingreso. Una elasticidad menor que uno señala que si se amplía el programa mejora también la distribución del ingreso; un coeficiente negativo significa una fuerte redistribución de ingresos desde los ricos hacia los pobres. Como muestra el Cuadro N° 15, todos los programas parecen mejorar la distribución del ingreso; sin embargo, la magnitud del impacto varía de uno a otro. Los subsidios familiares son muy redistributivos, con una EIG de –1,03, mientras el subsidio al agua potable tiene un impacto menor, con una EIG de –0,35. El programa de pensiones PASIS tiene una favorable EIG de –0,56; en comparación, los programas de pensiones normales del Gobierno, no focalizados, son virtualmente neutrales, con una EIG de 0,91.

120

La Ficha CAS

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es

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llo

Introducida durante el régimen militar (1973–1989) y modificada en los gobiernos democráticos que le siguieron, la ficha CAS (Ficha de Estratificación Social del Comité de Acción Social) es un formulario de dos páginas que se usa para determinar la elegibilidad de las familias en una serie de programas estatales que incluyen, además de transferencias en dinero (Subsidios Monetarios), el acceso a viviendas económicas, salas cuna y otros programas. Actualmente el nombre oficial es ficha CAS–II. En la primera página de este formulario se ingresa información detallada de las condiciones del hogar (por ejemplo, material usado en la construcción de la vivienda, número y tipo de habitaciones, acceso a agua, letrina y servicios sanitarios). En la segunda página se incluye una lista de los miembros de la familia, detallando su ocupación, nivel de educación, fecha de nacimiento e ingreso. Al final de la segunda página se muestran los activos que la familia posee, como vivienda, forma de calefaccionarse y refrigerador). Sobre la base de la información entregada se asigna un puntaje a cada familia, que va desde los 380 hasta los 770 puntos. Las familias con menos de 500 puntos se consideran en extrema pobreza y aquéllas con puntaje entre 500 y 540 puntos se consideran pobres. El Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) es responsable de diseñar la ficha CAS y la implementación queda en manos de la municipalidad respectiva. Normalmente las municipalidades separan las funciones de recolección y procesamiento de datos de la evaluación de las necesidades. Las primeras son generalmente realizadas por un departamento de información social dentro de la municipalidad, mientras que asistentes y técnicos sociales controlan la evaluación de las necesidades. Los programas nacionales de transferencia de ingresos asignados por medio del sistema de puntajes del CAS aplican estrictamente la fórmula para determinar la elegibilidad. El puntaje que obtiene una familia es lo que prevalece, automática y exclusivamente, de manera que la elegibilidad no depende de ninguna otra variable. La ficha también se usa para destinar redes de seguridad con financiamiento local, pero en este caso los trabajadores sociales y demás profesionales pueden hacer valer otros criterios de elegibilidad tales como enfermedad crónica, estado civil de los miembros de la familia y sus verdaderos recursos financieros al momento de la solicitud. Como la ficha se llena cada tres años, puede ser que al momento de solicitar los beneficios las condiciones familiares hayan variado desde que se llenó la ficha. 121

CUADRO N° 15 FOCALIZACIÓN Y COBERTURA DE UNA SELECCIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES–1998 Programa

Participación

Cobertura:

Objetivo:

Gini

(% de la población total)

(participación del 20% más pobre)

(% de beneficiarios en el 20% más pobre)

Elasticidad

Pensión Asistencial (PASIS)

6,1

10,9

35,7%

–0,56

No PASIS (no dirigida)

15,7

6,1

7,8%

0,91

Asignación Familiar (SUF)

32,1

55,8%

–1,03

6,4

10,6

33,1%

–0,35

Vivienda: Vivienda Básica Vivienda Programa I Vivienda Programa II

5,8 1,1 0,2

8,2 2,2 0,4

28,3% 40,0% 40,0%

–0,41 –0,68 –0,59

Cuidado Infantil: JUNJI INTEGRA

1,7 1,3

2,7 2,6

ar ro

llo

11,5

Subsidio de Agua Potable

31,8% 40,0%

–0,50 –0,71

D

es

Fuente: Basado en datos de la Encuesta CASEN de 1998, y en Clert y Wodon, Capítulo N° 4, Vol. II, Pobreza y Distribucón del Ingrso en una Economía de Alto Crecimiento. La EIG para vivienda y sala cuna se estima suponiendo que las elasticidades de asignación son iguales a 1.0; esto es, no hay diferencia en los beneficios recibidos por los distintos niveles socioeconómicos.

y

Mejoramiento de la Ficha CAS

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be

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d

La ficha CAS tiene muchas ventajas en su uso y es esencial para la administración de programas sociales en Chile. Una de las principales ventajas de usarla en muchos programas diferentes es que reduce el costo de medir el ingreso familiar. Una entrevista CAS vale alrededor de US$ 8,65 por familia pero, gracias a que se puede repartir entre varios programas, el sistema resulta muy económico. En 1996, los costos administrativos representaron apenas el 1,2% de los beneficios distribuidos usando el sistema CAS. Si esos costos fueran asumidos sólo por los subsidios de agua potable, por ejemplo, representarían el 17,8% del valor de los subsidios. La ficha CAS también ofrece una forma sistemática y coherente de administrar diversos programas sociales, lo que tiene ventajas en términos de focalización, monitoreo y evaluación. Sin embargo, la ficha CAS no está exenta de problemas. Un estudio sobre la eficacia de los programas de gobierno y exclusión social, realizado por Clert (2000a, 2000b) usando métodos más cualitativos, produjo revelaciones importantes22. Primero, parece haber problemas 22

Esta evaluación cualitativa de la ficha CAS se basa en las percepciones de los encuestados y podría tener variables de la realidad objetiva. Sin embargo, en la medida que estas percepciones existen, pueden estar reflejando una falla en el manejo de la información. 122

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D

es

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llo

en la transmisión de información, lo que puede explicar, en parte, la relativamente mala cobertura de los programas focalizados en Chile. En base a un estudio en la comuna de Huechuraba, la proporción de encuestados que jamás había oído de los programas de avance social del Gobierno era alta, un 51% de la muestra. Las tasas de información eran mejores para unos programas que para otro; por ejemplo, el 74% conocía los programas municipales de salud y educación, tales como la entrega de medicamentos o uniformes escolares gratuitos. En contraste, el 70% no había oído hablar del principal programa nacional para combatir la pobreza en familias encabezadas por mujeres. Otros, aunque conocían la existencia de los programas, no sabían cómo postular a los beneficios. Parte del problema es que los pobres no están en contacto con las oficinas de bienestar de las municipalidades donde podrían obtener la información, y las asistentes sociales no cuentan con los recursos necesarios (horarios, vehículos) para tener la movilidad que se requiere para hacer visitas a domicilio. En general, las asistentes sociales tienden a atender a quienes llegan buscando ayuda, pero muy rara vez pueden recorrer la comuna tratando de identificar personas elegibles que no han solicitado atención23. Otro problema es que el sistema de puntajes de la ficha CAS puede ser demasiado rígido; su énfasis sobre los bienes (materiales) de la familia tiende a pasar por alto los casos donde una situación de desempleo o enfermedad ha llevado a una pérdida de ingresos. En el caso de redes de seguridad con financiamiento local, las asistentes sociales tienen cierta libertad para considerar los problemas de ingreso, salud y empleo; sin embargo, existe poco o nulo poder discrecional en el uso de la CAS para programas de financiamiento nacional. Algunas normas también operan en contra de los más pobres. Para postular a un programa de vivienda, aparte de ser elegible según la CAS, el candidato debe tener un cierto nivel de ahorros. Esto es especialmente problemático para los ancianos de bajos ingresos que no tienen la capacidad de generar ahorros, y las normas los descalifican si conviven con hijos u otros parientes. En el caso de las salas cuna, los postulantes deben demostrar empleo y horarios, lo que atenta contra las madres adolescentes que desean terminar sus estudios, las mujeres que trabajan con horarios variables –aseadoras, trabajadoras del hogar– y los desempleados que quieren buscar trabajo. Además, en el caso de la vivienda, puede ocurrir que las condiciones mejoren, no por un mayor 23

Sin embargo, estas conclusiones se basan en una encuesta de una sola comuna, de manera que hay que ser cauteloso a la hora de generalizar para el país. 123

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llo

ingreso sino por esfuerzos de autoayuda. Esto también puede poner a una familia en desventaja para calificar para los programas de ingresos. También se han detectado otros problemas. Un tema que preocupa es cómo convertir las transferencias privadas en especie —apoyo de familiares o vecinos— a equivalente en dinero, especialmente cuando tales transferencias son erráticas. Otro es cómo reconocer las asignaciones al interior del hogar, importante desde una perspectiva de género. Esto afecta a las adolescentes embarazadas, por ejemplo, puesto que no reciben beneficios maternales por su calidad de dependientes. En Septiembre de 1999, el Gobierno introdujo cambios en el sistema de ponderación de CAS en un intento de corregir alguno de esos problemas. Entre otros cambios, la CAS revisada quita dos preguntas sobre acceso a electricidad y televisión, modifica la ponderación de varios indicadores y elimina la diferencia de sistemas para zonas rurales y urbanas. Las simulaciones sugieren que el nuevo sistema es más eficaz para identificar a pobres y no pobres, con lo que reduce los errores de inclusión y exclusión en la focalización de los programas sociales. Sin embargo, se sigue dando alta importancia a la vivienda y otros activos materiales como aproximaciones del ingreso, sin incluir indicadores claves de vulnerabilidad. La evidencia cualitativa sugiere que la efectividad del sistema de ficha CAS mejoraría si se encuentran cómo considerar en forma mas explícita la vulnerabilidad.

be

IV. Empleo, Desempleo y Programas Especiales de Asistencia

Li

El Problema del Desempleo

Las tasas de desempleo en Chile llegaron a representar el 6–8% de la fuerza laboral durante la última década. Últimamente el desempleo ha crecido, desde 6,3% en 1998 a un máximo de 9,9% en septiembre de 2000. A medida que el país emergió de la recesión de 1999, la tasa declinó algo, cerrando el año 2000 en 8,9%. Como muestra el Gráfico N° 3, las fluctuaciones del desempleo durante el período 1997–2000 parecen tener poca o ninguna correlación con las variaciones de los salarios reales 24. El aumento del desempleo en 1999 y 2000 no estuvo asociado con ninguna baja de salarios reales, los que, en efecto, aumentaron ligeramente.

24

Datos de desempleo y salarios del Banco Central de Chile (2001). 124

ar ro

llo

GRÁFICO N° 3 SALARIOS REALES Y DESEMPLEO, 1997–2000

Li

be

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y

D

es

El persistente desempleo cada día preocupa más y existen dudas de si la tasa bajará hasta los niveles anteriores a 1999 y, de ser así, cuándo 25. Parte del problema es que los salarios nominales son relativamente rígidos a la baja, y los ajustes laborales se concretan más creando desempleo que a través de una baja de salarios, nominales o reales. Este es un problema común en las economías con baja inflación, que no pueden usar la inflación para reducir los salarios reales (ver González, 1999). Por otra parte, el desempleo causa un impacto claramente mayor en los grupos más vulnerables: las personas con poca educación y experiencia, los trabajadores más jóvenes. Como se aprecia en el Cuadro N° 16, los hombres trabajadores del último quintil tuvieron una tasa de desempleo de 24% cuando la tasa general era de apenas 6% en 1998 26 ; y en los más jóvenes la tasa duplica la de los mayores. Los trabajadores hombres entre 18 y 24 años sufrieron en 1998 un desempleo de 11,7%, mientras que en aquéllos entre 55 y 64 era de sólo 5,5% 27. 25

26

27

Basado en datos del INE para todo el país. Datos de la Universidad de Chile para el Gran Santiago dan tasas de desempleo ligeramente superiores, de alrededor de 14% para 1999 y 15% para septiembre de 2000. Puesto que el desempleo automáticamente elimina una fuente esencial de ingresos, esta conclusión resulta algo tautológica. Sería mejor medir el desempleo de acuerdo con la pobreza de consumo, dado que los niveles de consumo tienden a ser más estables a través del tiempo. Esta conclusión no es únicamente para Chile. La OMT muestra tasas de desempleo (1998) para todos los jóvenes (hombres y mujeres) de 20,4% en Argentina (de 15 a 24 años), 14,3% para Brasil (18–24) y 21,9% para Venezuela (15–24). Ver OMT (1999). 125

CUADRO N° 16 DESEMPLEO POR QUINTILES, EDAD Y SEXO (% DE LA FUERZA LABORAL) Quintiles:

1

2

3

4

5

Total

Hombres

24,4

7,6

5,3

3,4

1,8

7,1

Edad: 18–24

27,9

13,6

10,0

5,9

3,6

11,7

25–34

25,2

7,7

6,8

4,3

2,8

8,2

35–54

23,6

5,8

2,6

2,0

0,4

5,9

55–64

20,4

7,4

3,8

2,4

0,7

5,5

10,1

5,1

4,6

3,2

2,2

4,9

16,0

10,7

8,8

7,6

3,5

9,2

25–34

10,7

6,8

6,1

4,2

2,6

6,0

35–54

9,5

3,3

3,1

2,2

1,4

3,7

3,1

1,9

1,1

17,3

6,4

4,9

0,8

0,7

1,4

ar ro

55–64 Total

llo

Mujeres Edad: 18–24

3,3

1,8

6,0

D

es

Fuente: CASEN, 1998; ver Apéndice y Cuadros N°1 y N°2, Capítulo N°5, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento.

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be

rta

d

y

En las mujeres el desempleo tiene un patrón similar, más severo para las jóvenes y más pobres, aún cuando esas tasas son, por lo general, menores que las de los hombres. En el quintil más pobre, por ejemplo, la tasa de desempleo femenino es de 10%, comparada con el 24% masculino. Como se señala en el Capítulo N° 5, Vol. II, los niveles de actividad o participación en la fuerza laboral son mucho menores en los grupos pobres, especialmente entre las mujeres. Mientras un 58% de las mujeres entre 15 y 64 años ubicadas en el decil más alto estaba en la fuerza laboral en 1998, la proporción es de sólo 19% para aquéllas en el decil más bajo (ver Cuadro N° 17). Esto sugiere que las mujeres más pobres probablemente no pueden participar en la fuerza laboral por sus responsabilidades con los hijos, lo que también se relaciona con el hecho de que las familias pobres tienden a tener más hijos. Además, tienen más probabilidades de emplearse por menos horas, y los trabajadores jóvenes y las mujeres se involucran más frecuentemente en situaciones de empleo precarias (sin contrato). Por otro lado, en los últimos 20 años la tasa de participación de las mujeres en la fuerza laboral chilena ha aumentado continuamente, al igual que en otros países, lo que ha presionado más a los mercados laborales para que absorban a las trabajadoras adicionales. La participación femenina en la fuerza laboral subió desde 26% en 1987 a 41% en 1998. Entre 1994 y 1998 parece haber ocurrido un crecimiento sustancial de la participación 126

llo

de mujeres en la fuerza laboral en los deciles 2 a 9, y un crecimiento mucho más reducido entre las mujeres más ricas y más pobres. El hecho de que el alto desempleo persista entre los pobres y los jóvenes luego de un período tan largo de prosperidad, no ha sido bien explicado. Una razón posible son las rigideces del mercado laboral chileno. Heckman y Pages (2000) analizaron la relación entre las normas de seguridad laboral y el desempleo en América Latina, incluyendo Chile. Las normas de seguridad laboral son las normas del Código Laboral que aumentan el costo de despedir a los trabajadores, incluyendo el tiempo de aviso, pago de indemnización y los salarios correspondientes al tiempo que dura una demanda laboral interpuesta por el trabajador contra la empresa.

ar ro

CUADRO N° 17 PARTICIPACIÓN EN LA FUERZA LABORAL DE LAS MUJERES ENTRE 14 Y 65 AÑOS

es

(porcentaje del total en grupo etario) 1987

1 3

1998

12,3

14,7

15,3

19,3

13,1

16,3

18,7

27,0

14,4

16,2

21,9

32,3

17,1

20,7

25,1

38,1

20,1

24,5

29,4

39,6

24,1

30,0

33,8

43,5

rta

28,9

33,1

39,6

50,3

8

31,9

35,1

41,8

52,4

9

37,2

41,5

46,6

53,4

10

54,0

53,1

57,0

58,0

Promedio

26,4

29,3

33,7

40,6

4,4

3,6

3,7

3,0

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7

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4 6

1994

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2

5

1990

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Decil/ Grupo

Cuociente 10:1

Fuente: Encuestas CASEN, citadas en Ferreira y Litchfield (1999), actualizadas por personal del Banco.

127

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GRÁFICO N° 4 ÍNDICES DE PROTECCIÓN AL EMPLEO EN CHILE

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Fuente: Pages y Montenegro (1999) Usado con autorización.

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GRÁFICO N° 5 DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO Y SALARIOS SECTOR FORMAL

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(porcentaje de la fuerza laboral, función de densidad de kernal)

Fuente: Maloney (2000), actualizado a 1998 por R. Castro–Fernández. El eje vertical muestra el % de empleo, el eje horizaontal muestra el logaritmo del salario. La línea vertical es el salario mínimo.

128

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Mientras en algunos países los costos de seguridad laboral se han reducido, en Chile crecieron a partir de 1991 (Gráfico N° 5). La conclusión general es que las normas de seguridad laboral aumentan la desigualdad y reducen las oportunidades de trabajo para los jóvenes, las mujeres y los trabajadores no calificados. Sin embargo, no parecen estar relacionadas con las tasas de desempleo per se, más bien tienden a generar un sector informal de trabajadores que quedan al margen de las disposiciones del código laboral. Más aún, los resultados empíricos demuestran que los costos de la seguridad laboral en América Latina son más altos en comparación con los países de la OECD, y en Chile son de los más altos. En términos del porcentaje del sueldo anual promedio, se estima que en Chile las normas de seguridad laboral aumentan en un 28,1% el sueldo anual, en comparación con el 12,1% en el Reino Unido, 4,6% en Canadá y cero en Estados Unidos.

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Salario Mínimo. Otro posible factor que influye en el desempleo es el nivel relativamente alto del salario mínimo en Chile. A corto plazo, un incremento del salario mínimo puede reducir la pobreza y acortar la brecha entre ricos y pobres. A más largo plazo, sin embargo, los altos salarios mínimos tienden a disminuir el atractivo a la contratación de obreros no calificados, aumentando el desempleo de esos grupos, que son los trabajadores más pobres y más jóvenes. La estructura del salario mínimo chileno es complicada, con tres categorías diferentes y un sistema de indexación basado en la inflación, la productividad y un elemento de redistribución. A consecuencia de esto, durante la década de 1990, los salarios mínimos aumentaron más rápido que los sueldos promedio (5,6% contra 3,8%). En 2000, el salario mínimo pactado aumentó un 6,5% adicional, frente a un aumento esperado para los sueldos medios de apenas 1,4%; es decir se acercó a la mediana de salarios: subió desde un 46% de la mediana en 1998, al 56% en el año 2000. En muchos países, los salarios mínimos no son obligatorios porque no se cumplen, especialmente en aquellos con grandes sectores informales, cuyos trabajadores no están registrados en los sistemas de seguro social o de desempleo y tampoco están afectos a las regulaciones laborales. En contraste con Argentina, por ejemplo, el sector informal de Chile es relativamente pequeño –alrededor del 15% de la fuerza laboral– de modo que los salarios mínimos parecen no haber afectado la toma de decisiones de las empresas y/o trabajadores de salirse de los sistemas formales. Aún así, como demuestra Maloney (2000), existe una cierta evidencia de que los salarios mínimos sí afectan los salarios en ciertos países, entre ellos

129

Chile. Sorprendentemente, el efecto de los salarios mínimos parece ser aún más fuerte en el sector informal. La mayoría de los trabajadores del sector informal parece estar agrupada alrededor del salario mínimo, aunque no es legalmente obligatorio en dicho sector (Gráfico N° 6). GRÁFICO N° 6 EMPLEO Y SALARIOS. SÓLO TRABAJADORES INFORMALES

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(% de la fuerza laboral, función de la densidad de kernal)

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Sin embargo, la relación entre salario mínimo y empleo y pobreza no está del todo clara. Un estudio de Bravo y Contreras (1998) muestra que, al menos hasta 1998, no parece haber relación entre el salario mínimo y el desempleo. Además, López (1997) demuestra que, usando datos regionales para cuatro años (1987, 90, 92 y 94), el nivel del salario mínimo es significativo y, durante ese periodo, contribuye a reducir la pobreza (esto es, tiene signo negativo a la hora de explicar los aumentos de la pobreza) con una elasticidad estimada en –0,7. Esta conclusión es coherente con un salario mínimo obligatorio y una demanda laboral inelástica. Al aumentarse el salario mínimo, se empuja a las personas que están cerca de la línea de la pobreza, haciéndolas cruzar hacia la no pobreza, pero al mismo tiempo provoca desempleo adicional, lo que perjudica a otras personas pobres y a quienes se incorporan al mercado laboral. Mientras la tasa de pobreza puede reducirse, la brecha de la pobreza podría estar creciendo.

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Apoyo a los Desempleados 28 Panorama. Típicamente, los trabajadores tienen el riesgo de perder su

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trabajo por separación involuntaria de la empresa, un riesgo que produce mayor impacto sobre las familias pobres cuyos ahorros son menores, tienen menos activos para vender y su acceso al crédito, como para suplir la pérdida de ingresos, es inferior al de los ricos. Los países manejan este riesgo a través de una combinación entre asistencia (o seguro) de desempleo con fondos fiscales e indemnizaciones por despido financiadas por la empresa, sin embargo, ambos programas tienen sus debilidades. La asistencia al desempleado está diseñada para que los trabajadores que pierden su trabajo puedan mantener un consumo estable mientras están desempleados. Pero cuando estos beneficios son importantes, pueden incentivarlos a demorarse más de lo necesario en encontrar empleo. Este “riesgo moral” puede estar detrás del aumento de las tasas y el desempleo de las naciones europeas29. En cuanto a los programas de indemnización por despido, también tienen el potencial de crear distorsiones en el mercado laboral, no sólo en la relación empresa trabajador, sino también entre trabajadores jóvenes y de más edad. Las debilidades de estos programas típicos para manejar los shocks de desempleo colocaron a los programas de seguro social al centro del debate público. Se ha propuesto crear cuentas de ahorro individuales para seguro de desempleo (CASD), como instrumento para proteger a los trabajadores de la pérdida de ingresos asociada con el desempleo. La idea es que todos los trabajadores (y posiblemente los empleadores también) depositen parte de su ingreso mensual en esa cuenta, y que el saldo acumulado genere intereses de mercado. Durante un episodio de desempleo, el trabajador retira fondos de su cuenta individual, lo que ayuda a resolver el problema del riesgo moral. Además, un sistema de aportes sea obligatorio ayuda a resolver otro problema: el de los mecanismos de selección adversa a través de los cuales sólo algunos trabajadores optarían por autoasegurarse, o donde las aseguradoras escogerían sólo a los con menor riesgo de quedar desempleados.

Esta sección se basa en R. Castro–Fernández y Q. Wodon, “Protecting the Unemployed in Chile: From State Assistance to Individual Insurance?” , Capítulo N° 6, Vol. II. 29 Beyer (2000) muestra que la duración del desempleo es menor en Chile que lo observado en la OECD, especialmente en Europa. En Chile, el episodio de desempleo promedio fue de 3 meses entre 1995 y 1997, mientras en los países de la OECD, más de la mitad de los trabajadores desempleados ha estado sin trabajo por más de un año (OECD, 1999). 28

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En general, el objetivo de las CASD es establecer los incentivos correctos; pero en su forma más pura, tiene la desventaja de no producir los efectos de “riesgo compartido” de los sistemas de seguros, donde los beneficios están predefinidos independientemente de los aportes. En una economía donde el desempleo es un evento inusual y se mantiene bajo, tiene más sentido el sistema de seguro público obligatorio de riesgo compartido (ver De Ferranti et al (2000)). En un caso como el chileno, donde el desempleo es más probable, el riesgo compartido es menos ventajoso, dado que hay mayor cantidad de gente expuesta a perder su trabajo. Por lo tanto, dominan las ventajas a favor de las cuentas individuales. Muchos esquemas combinan elementos de las cuentas privadas y del riesgo compartido, proporcionando alguna forma limitada de asistencia complementaria al desempleo cuando se agotan los fondos privados, en particular para niveles bajos de beneficios. En varios países latinoamericanos, como Brasil y Colombia, se están implementando nuevas propuestas que reemplazarían las formas estándar de ayuda para el desempleado de las CASD. El Sistema Actual. Hoy Chile tiene los dos programas típicos que se encuentran en varios países para ayudar a los desempleados. El desempleo para un jefe de hogar o su cónyuge genera una pérdida de 20% o más en el ingreso per cápita de la familia. Los sistemas de ayuda al desempleado e indemnizaciones por despido, que han existido por muchos años en el país, están pensados para contrarrestar dichas pérdidas; pero en la práctica no protegen bien a los desempleados. La Asistencia por Desempleo proporciona un pago mínimo a los trabajadores cesantes del sector formal, financiado con fondos tributarios, pero muy inferior al salario mínimo. Aunque el programa es altamente progresivo en términos de distribución del ingreso, su principal problema es que tiene un impacto muy limitado (ver Cuadro N° 18). En 1998, el desempleado promedio recibió US$300 por todo el período en que no tuvo trabajo, en promedio, cerca de los cuatro meses (o $40 mensuales). En comparación, en junio de 1998 el salario mínimo era de US$ 178 al mes y ha aumentado desde entonces. En la Encuesta CASEN de 1998, los beneficios de desempleo representan sólo el 0,3% del ingreso total; en términos de cobertura, sólo el 8% del total de trabajadores cesantes recibía beneficios ese año.

132

CUADRO N° 18 TASA DE DESEMPLEO Y BENEFICIOS DE ASISTENCIA POR DESEMPLEO Tasa de desempleo (%)

Número de beneficiados (US$M)

Asistencia

Como % del PIB

10,40

74.000

56.000

0,23

11,30

75.000

65.000

0,25

1982

19,60

131.000

103.000

0,46

1983

14,60

142.000

95.000

0,43

1984

13,90

98.000

52.000

0,22

1985

12,10

97.000

47.000

0,19

1986

8,80

85.000

31.000

0,12

18.000

0,07

14.000

0,06

10,93

66.051

9,76

51.750

1989

7,91

39.245

9.000

0,03

1990

7,79

33.845

6.000

0,02

1991

8,16

30.246

6.000

0,02

1992

6,71

23.432

6.000

0,01

1993

6,56

19.147

4.000

0,01

20.572

6.000

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21.282

6.756

0,01

21.343

7.234

0,01

22.586

7.610

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27.290

8.014

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6,44 6,09 6,29

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1997 1998

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7,83 7,38

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1987 1988

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1980 1981

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Fuente: Compendios Estadísticos, INE (Instituto Nacional de Estadísticas), y Boletines Mensuales de la Superintendencia de Seguridad Social. Ver Capítulo N° 6, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento.

La indemnización por despido es un derecho adquirido de los trabajadores del sector formal, según el cual, si son despedidos, reciben un mes de salario por año completo trabajado, con un máximo de once. Aunque opera como incentivo positivo contra despedir trabajadores durante una recesión, al mismo tiempo es un incentivo perverso que atenta contra la contratación de más personas durante la recuperación. Un extenso estudio de los costos de la seguridad laboral en Chile, donde la indemnización por despido es un factor muy importante, demuestra que, a través del tiempo, estos costos han desalentado la contratación de jóvenes (ver Pages y Montenegro, 1999) porque como los pagos están ligados a la antigüedad, tienden a favorecer a los trabajadores mayores y de sexo masculino. Como resultado, Pages y Montenegro concluyen que la razón entre salario/empleo

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y población ha sufrido una caída sustancial entre los trabajadores jóvenes, mientras entre los mayores no ha variado. Si bien parece no haber una conexión directa entre los costos de la seguridad laboral y el desempleo, un índice de estos costos construido por Pages y Montenegro muestra un aumento sustancial desde 1987, lo que sugiere que este factor puede estar empujando a los trabajadores más jóvenes al empleo informal. Propuesta de Cuentas de Ahorro para Seguro de Desempleo

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En abril de 2001, el Congreso aprobó un nuevo sistema de seguro de desempleo que sustituirá el actual, conservando el sistema de indemnización por despido. La proposición introduce un sistema de cuentas de ahorro para seguro de desempleo CASD, pero mantiene el seguro para quienes agotaron sus beneficios de CASD. Bajo el nuevo Seguro de Desempleo (SD), las CASD se financiarían con aportes del trabajador (0,6% del salario bruto) y del empleador (2,4%) durante los primeros 11 años de la relación laboral. Los trabajadores candidatos para el nuevo sistema son básicamente los mismos elegibles para asistencia por desempleo hoy. Del 2,4% aportado por el empleador, 1,6 iría a la CASD y 0,8 a un fondo de asistencia al desempleado que otorgaría beneficios en ciertas circunstancias determinadas, pero esencialmente cuando la CAD individual no alcanza para financiar un beneficio mínimo predefinido. Este fondo ser complementaría con una transferencia fiscal de US$10,5 millones al año provenientes de impuestos. El sistema funcionaría como sigue: cuando pierde su empleo, el trabajador gira fondos de su CASD; el máximo de meses es igual al número de años durante los cuales hizo aportes. Por ejemplo, una trabajadora que hizo aportes durante tres años podría retirar fondos de su cuenta por tres meses. Sin embargo, habría un límite al número total de giros, lo que corresponde a la duración media de los episodios de desempleo en 1998. El monto de cada giro se calcula sobre una escala descendente que refleja el número total de giros permitido, el saldo de la cuenta y un factor que hace algo más grandes los primeros giros que los últimos. Un último giro se hace también cuando el individuo encuentra un nuevo trabajo, aunque puede optar por dejarlo en la CASD. El saldo total de la cuenta queda a disposición del interesado cuando jubila, o para sus herederos en caso de muerte. Un análisis del impacto distributivo del programa propuesto revela que, si bien es muy redistributivo, lo es en grado algo menor que el sistema actual. En otras palabras, reemplazar el actual sistema con SD u otro sistema similar generaría un leve deterioro de la distribución del ingreso 134

entre los actuales beneficiarios. Sin embargo, como el alcance del actual programa es tan bajo y el programa propuesto probablemente abarcaría a más participantes, su efecto neto puede generar una mejoría de la distribución del ingreso. Capacitación Laboral 30

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Para mejorar las perspectivas de empleo de dos grupos en particular, que sufren una dificultad superior al promedio en el mercado laboral –jóvenes y mujeres de extracción social desventajosa–, el Gobierno ha creado dos programas de orientación vocacional: Chile Joven, para jóvenes de bajos ingresos entre 15 y 24 años; y el PMJH (Programa para Mujeres Jefas de Hogar), para mujeres de bajos ingresos. Ambos programas han sido modificados en los últimos años en un esfuerzo por enfatizar la participación de las personas capacitadas mediante los programas. Una evaluación reciente concluyó que ambos programas son bastante efectivos31. Para Chile Joven, el desempleo de los beneficiarios cayó entre 21% y 36% (dependiendo del tipo de capacitación recibida); en cambio en un grupo de control similar no hubo variación durante el mismo período. De igual modo, una evaluación del PMJH observó una declinación del desempleo cercana al 15%, junto a un mejoramiento de la calidad de los empleos. Estas conclusiones son alentadoras puesto que la mayoría de los programas de capacitación de los países de la OECD ha demostrado tener un efecto limitado, y cuando el impacto fue positivo, tendió a disiparse tras unos cuantos años (Dar y Gill, 1998). El éxito de los programas de Chile puede estar asociado a ciertos atributos esenciales, tales como el contacto directo con los posibles empleadores. Los trabajadores pobres y jóvenes, por lo general, carecan de redes de contacto informal necesarias para encontrar empleo. En el caso de Chile Joven, un sistema de prácticas en las empresas proporciona una relación muy importante con los potenciales empleadores. Además, los programas de capacitación subrayan la conveniencia de construir habilidades sociales y relaciones, y ayudan a reducir los costos de la búsqueda de trabajo. Esta sección se basa en R. Castro–Fernández, Carine Clert, y Quentin Wodon, “Government Programs for the Insertion of Youths and Women in Chile’s Labor Market: A Discussion”, Capítulo N° 5, Vol. II. 31 Santiago Consultores, “Principales Aspectos de Estudio “Evaluación Ex Post Programa Chile Joven Fase II”, Santiago, Chile. Estos resultados deben tratarse con cautela, sin embargo, porque surgen sesgos de las diferencias entre los grupos de tratamiento y de control. 30

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Pero existe alguna evidencia de que estos programas pueden no estar llegando a los más pobres. El PMJH, que se restringe a las mujeres que saben leer, deja fuera a uno de los grupos más pobres. El éxito de los programas en cuanto a ayudar a los beneficiarios a emplearse parece estar limitado a los trabajadores hombres, mayores y con educación. Además, algunos centros de capacitación seleccionarían a sus participantes sobre la base de su capacidad de encontrar empleo en el futuro, antes de hacerlo según sus necesidades, preseleccionando así a los beneficiarios que encontrarán trabajo con más probabilidad. Los datos de la encuesta muestran que los pobres tienen una probabilidad algo mayor de participar en los programas de capacitación del Gobierno que los no pobres, pero se contrarresta con el hecho de que los no pobres pagan cursos de capacitación privados o los reciben gratis de sus empleadores. Un desconocimiento de los programas gubernamentales disponibles es otra razón de por qué los pobres no participan más. Además, otros segmentos de la población están particularmente expuestos a la exclusión del mercado laboral y deberían recibir más atención. El estudio de Clert (2000a) sugiere que los individuos en los cuarenta y tantos, que son excluidos del mercado laboral por el estigma de la edad, no pueden participar en los programas estatales de orientación vocacional diseñados para los jóvenes. Aparte de la edad, hay otros factores que afectan el acceso de los pobres al empleo, como la buena presencia y la zona de residencia. Es difícil manejar esos mecanismos de exclusión, pero en algunos casos se pueden abordar con programas de apoyo bien diseñados (ver recuadro).

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Exclusión Social en el Mercado Laboral

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Discriminación por edad y/o apariencia física. En el estudio de Clert, algunas de las percepciones más sutiles de la exclusión en el mercado laboral se relacionan con elementos que los encuestados identifican como edad, aspecto físico, lugar de residencia e incapacidad. Margarita, una mujer de 52 años, trabajó toda su vida como empleada del hogar, pero fue despedida por su empleador hace dos años y desde entonces no ha encontrado trabajo. Ella explica: “Una va a un lugar y el aviso dice ‘Se necesita empleada entre 25 y, digamos, 40 años’. ¿Cuál es el problema? Las mayores de 50, ¿no tenemos derecho a trabajar?” La interpretación social del aspecto físico también afecta a las mujeres y a los jóvenes. Un informante clave de la oficina municipal de contrataciones explica que las calificaciones no son el único factor que importa en una entrevista de trabajo: ‘‘El empleador pondera ciertos criterios: buena presencia, experiencia, conocimientos. [La buena presencia se refiere a] la presentación, tiene que ver con los detalles. Por ejemplo, algunos llegan con cola de caballo, aros... La presentación vale un 25%, pero les dicen ‘ya tomamos a otra persona’. No les dicen ‘Tú no porque eres feo’.” Los programas de capacitación enseñan los mecanismos sutiles de discriminación que tienden a usar los empleadores en sus prácticas de contratación. Las reglas no escritas de selección han sido agregadas como materia de los cursos de orientación vocacional. Los participantes valoran la adquisición de habilidades de presentación, aprender a redactar su currículo, y habilidades de comunicación. Es interesante destacar que el programa Mujeres Jefas de Hogar otorga a sus participantes acceso gratuito a la salud dental, en parte porque las encuestas previas al diseño del programa mostraron que las mujeres eran discriminadas por la importancia que dan las empresas a la buena presencia y presentación personal. Sin embargo, faltan iniciativas similares para otros segmentos de la población que también pueden necesitar apoyo, tales como los hombres de edad mediana no calificados.

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Estigma de zona. Los residentes del sector de La Pincoya, en la comuna de Huechuraba, se han sentido discriminados porque la zona donde viven tiene la reputación de ser habitada por personas violentas y peligrosas. Por ejemplo, José, que vivía en el sector de La Pincoya, cuenta: “Me preguntan de qué comuna vengo, y yo contesto ‘Huechuraba’. ‘¿Y dónde está eso?’ Nada más, pero me miran como si les hubiera dicho ‘...ah, ahí hay que entrar caminando para atrás para hacer creer a la gente que te vas yendo’ ”. Este y otros tipos de discriminación son particularmente difíciles de combatir, pero el Gobierno ha hecho campañas de toma de conciencia y sensibilización para combatir el estigma asociado a los jóvenes de bajos ingresos, que a menudo se asocia con delincuencia, violencia y amenaza. Valorar la diversidad. El programa Mujeres Jefas de Hogar también ha promovido el reconocimiento de la diversidad social dentro de la sociedad chilena, difundiendo una imagen positiva de diversos tipos de familia. Dentro del Gobierno, el programa contribuyó a que las políticas públicas reconozcan mejor la heterogeneidad de la pobreza. En palabras de un alto funcionario: “Las mujeres jefas de hogar solían sufrir de triple discriminación: por ser pobres, por ser mujeres y por ser madres solteras… Con respecto a las mujeres jefas de hogar, por ejemplo, hoy día hay más aceptación cultural de la diversidad de tipos de familia. Hace algunos años aparecían en las estadísticas, pero la sociedad no reconocía su existencia”. Fuente: Capítulo N°5, Vol. II, Pobreza y Distribución del Ingreso en una Economía de Alto Crecimiento. Véase también Clert (2000a).

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V. Pueblos Indígenas, Exclusión Social y Pobreza 32 Pobreza Entre los Pueblos Indígenas

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Chile tiene una población indígena significativa, aunque no tan grande como la de sus vecinos Perú y Bolivia. La ley chilena reconoce a ocho grupos diferentes que, según el censo de 1992, representan alrededor del 7,5% de la población total. (Una estimación basada en la Encuesta CASEN de 1996 sugiere que la cifra es bastante más baja: 4,5%. Sin embargo, la mayoría de los analistas concuerdan en que el censo es una estimación más confiable). El censo muestra que los mapuches constituyen el grupo indígena más numeroso, seguido por los aymarás y los rapanui, y una cantidad de pequeños grupos conformados por apenas unos cuantos cientos de individuos cada uno. Las poblaciones indígenas chilenas siguen siendo los grupos más pobres y más vulnerables. La Encuesta CASEN indica que la incidencia de la pobreza entre los indígenas es de 36%, comparado con el 23% del resto de la población (1996). Así, la probabilidad de ser pobre es un 56% más alta si se es indígena. En promedio, las familias indígenas reciben casi la mitad del ingreso de las no indígenas, y el 65% de ellas está en los dos quintiles más bajos de la distribución del ingreso. La mayoría de los individuos indígenas económicamente activos trabaja en empleos no calificados (31%) y en agricultura y pesca (25%). En cuanto a la educación, la escolaridad de la población indígena es en promedio cerca de 2,2 años menos que la de la población no indígena. Contrariamente a la creencia popular, cerca del 80% de la población indígena vive en zonas urbanas, la mayoría en Santiago (40%), y en los últimos 15 años ha marchado consistentemente hacia la urbanización. Sin embargo, con el crecimiento de la población, el número de personas que vive en zonas rurales se ha mantenido básicamente constante y es en esas zonas, como subconjunto de la pobreza rural, donde se encuentra la pobreza más grave y los problemas más agudos sobre tierras y aguas. Por otro lado, quienes residen en las zonas urbanas, particularmente en Santiago, pueden tener mejores condiciones de vida y más oportunidades de ingresos, pero denuncian discriminación en los mercados laborales, los créditos y las escuelas, y algunos incluso esconden sus raíces La falta de comprensión y reconocimiento nacional de la situación de los pueblos indígenas entre los chilenos, en general, a pesar de su 32

Esta sección se basa en E. Gacitúa–Mario, “Indigenous People in Chile” , Capítulo N° 7, Vol. II.

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reconocimiento oficial a partir de 1993, parece ser una de las mayores barreras que enfrentan para asegurar su lugar en la sociedad. Desde 1990, el Gobierno ha dado varios pasos para corregir la situación. Creó la Comisión Especial para los Pueblos Indígenas (CEPI), que a su vez redactó un proyecto de ley indígena que fue ampliamente debatido en todo el país. Esta ley reconoce a los pueblos indígenas y su cultura, les da una situación legal y protege sus tierras. Tras aprobarse en 1993, se estableció una agencia estatal, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) a cargo del Ministerio de Planificación y Cooperación, que puso en práctica varios programas especiales para indígenas, y comenzó a coordinarse con otros programas de gobierno para facilitar el acceso de la población indígena a ellos. Sus funciones se rigen por un consejo que cuenta con participación indígena, pero el Gobierno conserva el control mayoritario. Entre los programas especiales para los pueblos indígenas, la CONADI administra un Fondo para Tierras y Aguas, diseñado para financiar la adquisición de terrenos y derechos de aguas, subproyectos de regadío y la solución de conflictos de tenencia de la tierra. Además, el Fondo de Desarrollo entrega créditos, asistencia técnica, crédito para semillas y subsidios a las microempresas indígenas. Otros ministerios tienen programas especiales focalizados hacia la población indígena en áreas tales como salud, educación y agricultura. La CONADI también está estableciendo áreas de desarrollo indígena (ADI), que son unidades de planificación local diseñadas para coordinar los distintos programas estatales para los pueblos indígenas. Sin embargo, los grupos indígenas muestran una persistente insatisfacción con respecto al nivel de apoyo público que les llega a través de la CONADI, y han aumentado sus demandas por un flujo mayor de recursos. Grandes Desafíos

En Chile, la población indígena enfrenta grandes desafíos para aumentar el acceso a los recursos económicos y superar la exclusión social. En el caso de la urbana, los principales problemas tienen que ver con el capital humano, la discriminación en el mercado laboral y el acceso al capital financiero. Estos problemas se multiplican por la exclusión social basada en la ubicación, ya que la mayor parte de este grupo vive en zonas pobres de la periferia, barrios deprimidos del centro de la cuidad o en barrios específicos. La ubicación como variable explicativa de la pobreza demostró su importancia en el estudio del Banco Mundial sobre Chile en 1997, y en otros países como Uruguay: hay una concentración espacial de los pobres 139

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asociada a una situación de servicios deficientes. Más aún, los pueblos indígenas urbanos muestran dificultades para expresar y practicar sus creencias y ceremonias religiosas; y en cuanto al capital humano, quienes viven en los centros urbanos o migran a ellos carecen de las habilidades técnicas necesarias para tener mejores oportunidades de empleo. La mayoría de los migrantes urbanos trabajan como obreros de la construcción no calificados (los hombres), como empleadas del hogar (las mujeres) o empleados de la industria y servicio de comida (ambos sexos). En el caso de los mapuches que viven en pueblos pequeños y ciudades secundarias, también hay un número significativo de hombres y mujeres que combinan el trabajo agrícola temporal con actividades en el sector informal. Otro problema es que un trabajador o trabajadora indígena, aunque tenga las habilidades técnicas necesarias, es objeto de discriminación laboral. Ejemplos hay en la contratación y el despido que afecta a profesionales, mandos medios técnicos y, con más frecuencia, a los trabajadores tanto calificados como no calificados. Esto es muy perjudicial para el empleo de las mujeres en cargos típicos como el de secretaria y, en el caso de los hombres, en la construcción. Por último, los pequeños o microempresarios o trabajadores por cuenta propia enfrentan importantes trabas en el acceso al capital (de puesta en marcha u operacional) para iniciar y/o ampliar sus actividades. La discriminación juega un papel significativo en términos de limitar el acceso al crédito, que se restringe aún más con la falta de garantías y el desconocimiento del sistema. El Fondo de Desarrollo establecido por la CONADI llena un vacío; sin embargo, restricciones presupuestarias le imponen graves limitaciones. Para la población indígena rural hay dos grandes temas, ambos conflictivos: la tierra y los derechos de aguas. El problema de la tierra afecta principalmente a la población mapuche, en tanto que el tema del agua afecta, también, a las comunidades aymará y quechua. Para los mapuches, la tierra es esencial en su visión del mundo, no sólo como medio de subsistencia sino también como parte integral de su identidad. Además, el horizonte económico de muchos pueblos indígenas debe tener en cuenta la declinante importancia de los sectores primarios en la economía chilena, combinada con los cambios en la producción agrícola. Asimismo, los pueblos indígenas viven en condiciones iguales o peores, especialmente en términos de vivienda, que la población rural en general.

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Tierras. Desde su forzado confinamiento a las reservas, los mapuches han exigido compensación por lo que consideran una deuda de la sociedad chilena por haberlos despojado de grandes extensiones de tierra. Las estimaciones sugieren que, hacia fines de los ‘70, las comunidades mapuches habían perdido alrededor de 250.000 hectáreas de los Títulos de Merced originales33. Hoy día, los líderes mapuches reclaman una compensación que va desde las 150.000 hectáreas, por parte de quienes buscan la devolución de los terrenos otorgados en los Títulos de Merced, a otra más ambiciosa que considera los territorios ocupados antes de la creación de reservas, más o menos un millón de hectáreas. Otros reclamos no establecen un objetivo específico sino que lo dejan abierto al establecimiento de autonomía territorial34. Abordar las dimensiones legales y civiles de la cuestión territorial es un paso clave en la solución del actual impasse. Sin embargohay que tener en mente que la devolución de tierras no garantiza por sí sola el desarrollo sustentable de los mapuches desde el punto de vista social y ambiental, ni resuelve el antiguo problema de la pobreza rural indígena o la creciente presión que ocasiona el crecimiento demográfico sobre las tierras. La mayoría de las familias rurales indígenas tienen poca tierra, ubicada en ambientes de rápido deterioro, con pocas opciones de producción. Aún si se les duplicara, de cinco a diez hectáreas, o se les triplicara a 15 hectáreas por familia, la mayoría tampoco obtendría el ingreso suficiente para salir de la pobreza, basándose únicamente en la explotación agrícola. Los predios pequeños dedicados a cultivos como papas y trigo, son cada vez menos rentables y los esfuerzos por diversificarse son caros y fuera del alcance de la mayor parte de los pequeños propietarios. Se necesita una administración sustentable de recursos naturales y estrategias de producción agrícola para generar una base de subsistencia, en combinación con actividades productivas no agrícolas. Además, es fundamental generar oportunidades de empleo no agrícola y capacitación para la población indígena rural joven, a fin de facilitar su emigración e inserción en el mercado laboral.

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Ver Gacitúa, Mario (1992), “Fundamentos Socioeconómicos, Culturales y Jurídicos para el Establecimiento de un Banco de Tierras para Pequeños Productores Mapuches en Tres Microregiones de la IX Región”, Informe de Consultoría del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP). Véase Ancan, José y Margarita Calfio (1999), “El retorno al País Mapuche. Preliminares para una Utopía por Construir”, en Liwen N° 5 pp 43–78. 141

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Aguas. El agua es otro aspecto crítico para la población rural indígena. De acuerdo con el Código de Aguas, aprobado en 1981, y a la Constitución de Chile, las personas naturales o jurídicas pueden obtener derechos privados de aguas a través de una concesión estatal por fuentes nuevas de agua, por prescripción o comprando derechos de agua, que son totalmente transables y transferibles. La ley define dos tipos de derechos de aguas: para consumo, que otorga a su propietario el derecho a consumir agua sin obligación de reponerla: y para la producción, donde el titular debe restaurar el agua utilizada con una cierta calidad y cantidad estipulada. La ley también distingue categorías para estos derechos 35. Los derechos de aguas de los indígenas no han sido reconocidos o incorporados en las políticas oficiales. En 1975, el Gobierno congeló el uso de las aguas al nivel de ese año. Después, al aprobarse la nueva ley de aguas en 1981, supuso que los derechos de los grupos indígenas se transferían directamente al sector privado (a través de prescripción) o eran adquiridos mediante una solicitud o propuesta no impugnada y su consiguiente inscripción en el Registro de Propiedad de Aguas del Conservador de Bienes Raíces. A consecuencia de lo anterior, los derechos de aguas de las comunidades indígenas no se han regularizado o están siendo impugnados, especialmente por usuarios productivos, en particular, las plantas hidroeléctricas. Durante la década de 1990 ocurrieron varios conflictos entre los distintos usuarios de este recurso, en particular entre consumidores y productores. Los grupos indígenas se han involucrado en pugnas con las empresas eléctricas por los derechos de aguas, así como con empresas de aguas y alcantarillado, mineras y forestales. En menor medida, también surgieron disputas con otros usuarios privados. Actualmente no hay una estimación de cuántas familias o comunidades participan en estos conflictos, o a cuánto ascienden los recursos involucrados, pero la CONADI ha atendido los reclamos por derechos de aguas de más de 4.500 familias en los últimos cinco años. Desarrollo Institucional. La situación que enfrentan los pueblos indígenas en Chile, al igual que en muchos otros países, que incluyen a los miembros de la OECD, es compleja y exige los esfuerzos mejor intencionados de las partes para encontrar soluciones duraderas. El arreglo pasa, en gran medida, por las capacidades institucionales de los representantes

35 Véase Ríos, Mónica y Jorge Quiroz, 1995, The Market for Water Rights in Chile, Banco Mundial, Technical Paper 285. 142

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de las partes –indígenas, Gobierno, sociedad y sector privado–, para ser imaginativos, abiertos a la diversidad y constructivos. Hoy en día, el marco legal y los acuerdos institucionales para abordar los temas indígenas necesitan mejorarse en Chile. La actual legislación adolece de importantes limitaciones que dificultan la solución de este impasse. En primer lugar, la ley no otorga reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas como grupos diferenciados con derechos especiales. Tampoco se ha ratificado la Convención para Poblaciones Indígenas y Tribales de 1989 de la OMT 36. Los líderes indígenas a propusieron un nuevo proyecto de ley que aborda ambos temas, además del derecho de los pueblos indígenas a elegir a sus propios representantes al Congreso y a los gobiernos locales 37. Segundo: en términos operacionales, los acuerdos institucionales han demostrado ser insuficientes para tratar los problemas. La composición mixta del directorio de la CONADI (representantes de los indígenas elegidos por sufragio universal y representantes del Gobierno nominados por el Ejecutivo) no funciona según lo esperado. Los intereses indígenas con frecuencia han sido subordinados al “interés nacional” en caso de conflictos. La CONADI ha sido incapaz de entregar o desarrollar los mecanismos necesarios para asegurar la participación independiente de los indígenas y tampoco ha propuesto una política gubernamental clara e inequívoca para los pueblos indígenas. Como consecuencia, las decisiones sobre temas sensibles, donde no hay acuerdo de todo el directorio, se postergan o se toman sin el apoyo de los representantes indígenas, que son minoría, 8 o 9. Esta situación ha generado frustración entre los afectados y una creciente desconfianza en la CONADI y el Gobierno en general. Operacionalmente, la CONADI, en su calidad de institución a cargo de implementar las políticas indígenas, carece de los recursos y el personal necesarios para ejercer sus grandes responsabilidades38. A pesar

Los firmantes de la Convención de Poblaciones Indígenas y Tribales de la OMT (1989) acuerdan proteger los derechos humanos de los pueblos indígenas, eliminar la discriminación, reconocer y amparar los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales, y aasegurar que los grupos indígenas puedan participar en los procesos de toma de decisiones y en las instituciones que les conciernen, así como ejercer el control de su propio desarrollo económico, social y cultural. 37 Ver Proyecto de Reforma Constitucional que Reconoce la Existencia de los Pueblos Indígenas y les Otorga Participación Política en el Estado. Proyecto de ley indígena propuesto por el diputado Francisco Huenchumilla, presentado al Congreso Nacional para su consideración el día 24 de junio de 1999. 38 Un reciente préstamo del BID (US$35 millones) ayudará a fortalecer la CONADI, así como a canalizar fondos para educación, salud y actividades de desarrollo rural en varias zonas indígenas. 36

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de aumentos en el presupuesto de 1999 (17,7%) y 2000 (22,5%), la CONADI todavía no tiene fondos suficientes como para responder a las demandas, recurriendo al Fondo de Tierras y Aguas o al Fondo para el Desarrollo. Al mismo tiempo, hay que reconocer que la CONADI no puede solucionar por sí sola todos los problemas de las comunidades indígenas. Se necesita el esfuerzo concertado de las autoridades pertinentes. Por ejemplo, del Ministerio de Educación para promover las oportunidades; del Ministerio del Interior para asegurar una distribución equitativa de los servicios; y el Ministerio de Salud, para subsanar las deficiencias de acceso y calidad. Los gobiernos locales donde la población indígena es significativa deberán tomar un compromiso especial para estimular la participación y el acceso a los servicios; y la sociedad, esforzarse por derribar las barreras que apartan a los indígenas y a otros grupos discriminados. Chile ha tenido programas efectivos para enfrentar estos problemas, los cuales podrían aplicarse específicamente a los grupos indígenas. Los pueblos indígenas también deben ser socios en este proceso, con igual responsabilidad en el diálogo constructivo, y desarrollar su capacidad para resolver conflictos. Hoy día, la mayoría de sus organizaciones es débil, demasiado numerosas y sin la debida coordinación entre ellas. Existen más de 200 organizaciones aymarás locales y regionales, y varias organizaciones mapuches, tanto rurales como urbanas. Pero las organizaciones existentes han sido incapaces de generar apoyo de la comunidad. Cada una tiene un pequeño grupo de seguidores (o clientela) y la mayoría de los pueblos indígenas (particularmente los mapuches) no se sienten representados por las actuales organizaciones a nivel nacional. La representatividad plantea un serio desafío. Mientras la existencia de múltiples organizaciones seguirá siendo una realidad –es una fortaleza del movimiento indígena chileno–, la necesidad de coordinarse y tener estrategias comunes dirigidas a aumentar la representatividad y la participación a todo nivel, es crucial. Lamentablemente, el actual impasse con los reclamos por tierras y aguas, al igual que en otros países, polariza a las comunidades, debilita la energía de los más afectados y retrasa el progreso para resolver cientos de otros problemas de desarrollo de la población indígena, sin duda el grupo menos privilegiado de la sociedad chilena. Aunque dichas demandas no son ignoradas, debiera hacerse un esfuerzo concertado para abordar los problemas de las poblaciones indígenas urbanas y rurales, y para crear en la sociedad chilena, en general, un sentido de compromiso, orgullo e identidad nacional con los grupos indígenas como comunidades diferenciadas y singulares, características del país.

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VI. Conclusiones

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Entre 1987 y 1998, Chile ha hecho impresionantes progresos en la reducción de la incidencia, severidad y profundidad de la pobreza y en mejorar las condiciones sociales generales. El mérito corresponde a las políticas económicas y sociales del Gobierno durante la última década, que han redundado en un crecimiento sostenido y la expansión de los servicios sociales. La incidencia de la pobreza ha seguido bajando: llegó al 17% en 1998, comparado con un 40% en 1987. Reducir la pobreza a la mitad en 12 años es un récord igualado por pocos países. Gran parte de esa reducción se relaciona directamente con una tasa alta y sostenida de crecimiento económico. Al mismo tiempo, el Gobierno ha destinado recursos sustanciales a los programas sociales, incluyendo salud, educación, capacitación laboral e infraestructura básica. Si bien hay que poner una nota de cautela, dada la situación en los últimos dos años –aumento del desempleo en 1999 y 2000–, hay buenas razones para pensar que Chile puede continuar con el buen desempeño logrado en los ‘90. Partiendo de una situación de relativamente alta desigualdad de ingresos, mejorar la igualdad en Chile continúa siendo una aspiración. Comparado con otros países latinoamericanos y con miembros de la OECD, las tendencias de la distribución del ingreso se muestran estables a través del período, pero con un innegable deterioro entre 1994 y 1996. Esto se contrarresta con el impacto de la ampliación de los programas sociales, redistribuidos de manera que contribuyen a una mejoría en la distribución del ingreso una vez ajustado por el valor de las transferencias implícitas a través del gasto social. El efecto total de las transferencias en especie reduce el coeficiente de Gini en alrededor de 8%. Así, la preocupante tendencia a aumentar la brecha entre ricos y pobres ha sido mitigada por acciones gubernamentales y programas sociales que normalmente están bien focalizados a la mitad de menores ingresos dentro de la distribución. Sin embargo, a nivel regional, el impacto de los programas sociales parece ser disparejo: se concentra en la Región Metropolitana de Santiago y, con menor impacto positivo, en algunas de las regiones más pobres. Por eso se requerirán esfuerzos más agresivos para asegurar un acceso igualitario entre regiones. El enfoque de este estudio sobre déficit social proporciona un marco interesante para establecer prioridades y una agenda de políticas sociales en Chile. Medir la pobreza, en términos del acceso a los estándares y 145

servicios sociales, aporta una importante métrica no monetaria de la pobreza. Aquí las ganancias han sido impresionantes y los resultados muestran que Chile casi ha eliminado la extrema pobreza. Más del 90% de los pobres está afiliado a un seguro de salud, la escolaridad primaria y secundaria es generalizada y accesible, durante la última década se han hecho progresos significativos en áreas tales como la calidad de las viviendas y el acceso al agua potable. Sin embargo, el análisis muestra que alrededor de la mitad de la población todavía está en déficit, al menos en una de las dimensiones incluidas en el estudio. La educación y la vivienda se destacan entre las carencias examinadas.

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El estudio apunta también a las siguientes preocupaciones: – El desempleo sigue siendo muy alto, especialmente entre los trabajadores más pobres y más jóvenes, lo que puede tener relación con los costos de contratar gente nueva; es decir, las indemnizaciones por despidos y demás obligaciones y un salario mínimo relativamente alto. Los programas diseñados para subsanar esos problemas parecen ser eficaces, pero quedan cosas por hacer para fortalecer la participación de las mujeres pobres con niños en la fuerza laboral. Entre otros factores que inciden de manera importante en el desempleo figuran la creciente participación femenina y la rigidez general de los salarios nominales y reales en una economía con poca inflación. El efecto aparentemente obligatorio del salario mínimo, tanto en el sector formal como en el informal, indica que hay que pensar cuidadosamente en modificar esta variable de modo que encuentre el equilibrio entre crear empleos y aliviar la pobreza. Estas son opciones importantes de política que merecen más atención y análisis por parte del Gobierno, lo que es especialmente importante en las actuales condiciones del país, donde la creación de empleos no parece responder al renovado crecimiento económico, como solía hacerlo en el pasado. – Dados los niveles relativamente altos y persistentes de desempleo, hace falta prestar más atención al apoyo que se entrega a los desempleados. Los actuales programas de seguro de desempleo apoyan muy poco, en términos de cobertura y monto, y el sistema de indemnizaciones por despidos desalienta el empleo del sector formal y de trabajadores jóvenes. Si se avanza hacia un sistema de seguro público de desempleo combinado con cuentas privadas, se podrán flexibilizar los mercados laborales y mejorar las oportunidades de empleo para los trabajadores más jóvenes y más pobres. La actual propuesta del Gobierno contiene un buen 146

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equilibrio entre cuentas privadas y mecanismos estatales de seguros y puede constituir una red de seguridad más adecuada. Considerando la importancia de la educación para superar la pobreza y la persistencia de déficit en este campo, no cabe duda de que la prioridad gubernamental de mejorar la calidad y la relevancia práctica de la educación en Chile debiera continuar y fortalecerse. Se deben consolidar las ganancias en materia de educación primaria y secundaria, junto con intensificar los actuales esfuerzos por mejorar la calidad y equidad de la educación superior. Por último, las nuevas iniciativas de educación de adultos y aprendizaje por toda la vida es una buena forma de enfocar el stock de capital humano de Chile, cuya calidad se mostró decepcionante en una encuesta internacional reciente. Junto con la significativa reducción de la pobreza de ingresos durante la década de 1990, Chile ha tenido logros destacables en el desarrollo de programas sociales que apoyan a los individuos ubicados en los deciles bajos y medios de la distribución del ingreso, y de un mecanismo para determinar la elegibilidad a bajo costo. Sin embargo, un análisis muestra que la ficha CAS puede ser mejorada, especialmente considerando la vulnerabilidad frente a las pérdidas de ingresos y enfermedades, además de otras circunstancias especiales. También puede mejorarse la Encuesta CASEN en algunas áreas, como la salud, por ejemplo. Tal vez,, viendo el progreso en el área de vivienda en particular, el sistema de la ficha CAS otorgue una ponderación muy alta a ese aspecto; pero cualquier modificación debiera contar con la participación de los involucrados a nivel local, que la usan y saben mejor cómo funciona. Sorprendentemente, los programas sociales en Chile tienen baja cobertura entre los pobres y no están tan bien focalizados como debieran, sugiriendo que habría que revisar la ficha CAS y usarla para llegar mejor a los pobres y limitar el acceso de la clase media. En particular, se debe prestar especial atención a perfeccionar el acceso de los pobres a la asignación familiar y las salas cuna, y aumentar las pensiones asistenciales para los ancianos pobres. Se podrían intensificar los esfuerzos para reorientar los subsidios de aguas y algunos programas de vivienda. Aunque el beneficio en términos de distribución del ingreso es innegable, el hecho de que tantos hogares pobres no tengan acceso a los servicios proporcionados por los programas sociales es una contradicción. Lo anterior lleva a observar otros problemas de acceso, entre los que destaca la falta de información de los programas, especialmente los administrados a nivel central, y las capacidades administrativas a nivel municipal, en particular para aquellas agencias que toman una postura 147

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más proactiva para buscar a los beneficiarios elegibles. Esto también requiere de un análisis cuidadoso de los programas impulsados por su demanda, que no toman debida cuenta de las diferencias regionales de la pobreza, y apunta a una distribución de fondos centrales con más énfasis en lograr una mayor redistribución del gasto social. Los pueblos indígenas representan un desafío especial para Chile. Sus actuales conflictos no debieran apartar la atención de los rezagos del progreso social y económico. Son grupos que exhiben altas tasas de pobreza y no se han favorecido tanto cuando ha habido condiciones de prosperidad general. Mientras la mayoría de los indígenas se ha trasladado a vivir a las ciudades, en las zonas rurales existen serios conflictos sobre cuestiones de acceso a la tierra, títulos de dominio y acceso al agua. Las posibilidades de explotar una agricultura de subsistencia son cada día más limitadas. La exclusión social, la discriminación en la fuerza laboral y en las escuelas, y el estigma de zona son probablemente más pronunciadas para los grupos indígenas. La ausencia de una comprensión nacional y coherente de la situación, y el reconocimiento de los pueblos indígenas entre los chilenos en general, parecen ser una de las peores barreras para que ellos aseguren su lugar en la sociedad.

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REFERENCIAS

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CAPÍTULO 5

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POBREZA Y DESIGUALDAD EN CHILE ¿QUÉ SE PUEDE HACER?

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Harald Beyer B.

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POBREZA Y DESIGUALDAD EN CHILE ¿QUÉ SE PUEDE HACER?

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Harald Beyer B.1

Introducción

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Diversos indicadores revelan que América Latina es la región más desigual del mundo, incluso algo más que el continente africano. Algunas de las diferencias se explican por disparidades en el nivel de desarrollo de las regiones o por consideraciones metodológicas en la recolección de la información a partir de la cual se construyen esos indicadores. Con todo, una vez que se controla por esas diferencias encontramos que América Latina tiene un coeficiente Gini (un indicador tradicional de desigualdad que va entre 0 y 1 siendo 0 el valor que indica igualdad absoluta) que es en promedio 10 puntos más elevado que el que tendrían nuestros países si se ubicaran en otra región del globo. Dentro de la región latinoamericana, Chile se ubica en la mitad más desigual, lo que hace pensar que el tema de la desigualdad no va a salir fácilmente de su agenda política y tampoco de la región. Detrás de esta preocupación por la desigualdad hay una manifiesta voluntad de superar la pobreza lo más rápido posible. Si nuestro país tuviese un ingreso per cápita equivalente al actual, pero la desigualdad de Corea del Sur, el nivel de pobreza no superaría el 16%, es decir, en Chile habría casi un millón de pobres menos.

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Ingeniero Comercial Universidad de Chile. Candidato a Doctor en Economía de la Universidad de California. Investigador y Coordinador Académico del Centro de Estudios Públicos. 153

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Aspirar a una país más igualitario es un objetivo que no podemos abandonar, pero para ello tenemos que entender adecuadamente cuáles son los orígenes de esta desigualdad. Los conflictos distributivos que se acentuaron en nuestro país después de la Gran Depresión de 1929–32 dieron origen a un sinnúmero de políticas que se convirtieron en un lastre para la actividad productiva. El ingreso per cápita de Chile creció a una tasa de 1,9% real anual entre 1945 y 1970 mientras que el ingreso per cápita del resto de América Latina se expandía al 3% anual y el del mundo, a una tasa anual de 4%. El sacrificio en crecimiento económico, sin embargo, no se tradujo en cambios importantes en la desigualdad de ingresos. Los antecedentes son demasiado dispersos para llegar a una conclusión definitiva, pero todo parece indicar que la desigualdad hacia fines de los ‘60 no era demasiado distinta de la que existía a comienzos de los ‘40. El lento crecimiento sacaba a pocas personas de su condición de pobreza. Las frustraciones crecían y el país se polarizaba. Los ‘70 y ‘80 marcaron una profunda división entre los chilenos. El país vivió una profunda crisis. Las transformaciones económicas no lograron elevar el ingreso per cápita de los chilenos que, hacia fines de los 80, era apenas un 11% superior al de 1970. La desigualdad, por otra parte, había aumentado respecto de 1970. La apertura comercial había permitido, sin embargo, un acceso de las personas a más y mejores bienes. La proporción de hogares con automóvil había aumentado de un 7,3% en 1970 a un 21,3% en 1990. En el mismo lapso la proporción de hogares con televisión había pasado de 10,3% a 78,6% y la con refrigeradores, de un 14,4% a un 44,9%. La posibilidad de acceder a más bienes indudablemente que incrementaba el bienestar de las familias chilenas. Era indispensable que la prosperidad se mantuviese en el tiempo. La democracia tenía que fortalecerse y no cabe duda que el crecimiento económico podía contribuir mucho a ese fortalecimiento. Las reformas estructurales llevadas a cabo por el régimen militar, una conducción económica seria durante los ‘90, las positivas condiciones internacionales y un clima político relativamente armonioso posibilitaron, entre muchos otros factores, que ese crecimiento económico se diera como nunca antes en nuestra historia. Entre 1985 y 1998 el ingreso de las familias chilenas prácticamente se duplicó. Entre 1987 y 1998, dos millones de chilenos dejaron de ser pobres. Este fuerte crecimiento no fue acompañado, sin embargo, de una reducción en la desigualdad de ingresos; los cuestionamientos al “modelo de desarrollo” no se hicieron esperar y se reforzaron con la contracción económica

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de 1999 y el lento crecimiento económico posterior. El desempleo se ha mantenido, desde ese entonces, en torno al 9%. No se puede negar que la demanda por igualdad está latente entre los chilenos, pero tampoco se quiere sacrificar el progreso económico. Ambas demandas se confunden y entremezclan en la población. Nuestros líderes políticos indudablemente perciben las fuertes desigualdades de ingreso y legítimamente aspiran a corregirlas. Ese esfuerzo, sin embargo, si no está bien pensado muchas veces termina castigando el crecimiento económico (Alesina y Rodrick, 1994); también, como es obvio, la recaudación fiscal y con ello la acción del Estado dirigida hacia los más pobres. Los riesgos de las aventuras redistributivas por lo general son muy altos, de ahí la importancia de evaluar los caminos a seguir en forma adecuada. Para ello es imprescindible tener un panorama claro de la realidad distributiva nacional y de los cambios ocurridos en los últimos años. Sólo así se podrá afinar una estrategia que permita abordar los problemas de pobreza y de desigualdad que afectan al país. En la siguiente sección se realiza un panorama general de la pobreza y la desigualdad de ingresos en Chile. La tercera sección entra en más detalle en las causas de esta realidad; la siguiente evalúa algunos caminos posibles para enfrentar la pobreza y la desigualdad de ingreso; y la última, concluye.

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1. La realidad distributiva y social de Chile

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Que Chile es un país desigual queda comprobado al revisar la evidencia que se presenta en el Cuadro N°1; sin embargo estas comparaciones deben tomarse con cautela. La información no se ha recogido con la misma vara; desde luego, se mezclan encuestas de consumo y de ingresos. Las primeras tienden a describir un panorama más igualitario que las segundas. Algunas son urbanas y al dejar la pobreza rural fuera tienden a subestimar la desigualdad. Ésta es típicamente la situación de los países latinoamericanos.

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CUADRO N°1 INDICADORES DE DESIGUALDAD EN AÑOS RECIENTES PARA DIVERSAS REGIONES Participación en ingreso nacional de quintiles Gini

1

2

3y4

5

0,47

5,2

8,9

33,5

52,4

0,49

4,5

8,7

33,9

52,9

Este de Asia y el Pacífico

0,38

6,8

11,3

37,5

44,3

Asia del Sur

0,32

8,8

12,9

38,4

39,9

Europa del Este

0,29

8,8

13,4

40,0

37,8

Medio Oriente y África Norte

0,38

6,9

10,9

36,8

45,4

Países industrializados

0,34

6,3

12,2

41,7

39,8

Chile (personas)

0,57

3,3

6,6

28,0

62,1

4,2

8,2

30,9

56,7

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Chile (hogares)

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África Sub Sahara América Latina y el Caribe

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Fuente: Para Chile elaboración propia sobre la encuesta Casen 2000. Para el resto, Deininger and Squire (1996) y actualizaciones posteriores.

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Así la encuesta Casen, que es de ingresos y de amplia cobertura, muestra una cruda realidad distributiva que en otros países es atenuada por el alcance más limitado de las encuestas que ahí se desarrollan. Este hecho, si bien puede reducir las distancias que nos separan de otros países, no nos puede llevar a desconocer lo desigual que se distribuyen los ingresos en Chile. El coeficiente Gini –indicador tradicional de desigualdad que fluctúa entre 0 (completa igualdad de ingresos) y 1 (máxima desigualdad; todo el ingreso se concentra en un hogar o en un individuo)– alcanza el valor de 0,57 por encima del promedio latinoamericano de 0,49, que a la vez supera a las demás regiones incluidas en el análisis. La participación de los distintos quintiles en el ingreso nacional confirma la alta desigualdad que evidencia el Gini. Si se tienen estos números a la vista se comprende lo marcado que se encuentra el debate nacional por esta situación. Las políticas públicas pocas veces se analizan al margen de esta realidad distributiva e incluso han dado pie a épocas de intensos conflictos distributivos 2.

2

Véase Hurtado (1985). 156

CUADRO N°2 DESIGUALDAD A TRAVÉS DEL TIEMPO 1960

1970

1980

1990

África al Sur del Sahara

Gini Q5/Q1

45,3 12,2

49,8 17,5

41,6 9,6

46,4 12,9

OECD

Gini Q5/Q1

34,7 6,9

33,6 6,6

32,6 6,2

33,0 6,5

América Latina

Gini Q5/Q1

53,6 21,2

50,4 17,0

50,1 16,2

50,0 13,3

Este de Asia

Gini Q5/Q1

37,4 7,6

39,0 9,0

38,5 7,9

39,2 8,1

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Fuente: Higgins y Williamson (1999)

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La realidad distributiva chilena ciertamente inquieta a diversos actores políticos, sociales y económicos. Es comprensible, no cabe duda que todos desearían vivir en una sociedad más igualitaria. Pero modificar la desigualdad de un país no es una tarea fácil. El Cuadro N°2 lo deja meridianamente claro. Las distintas regiones que se presentan ahí no han visto modificados sus niveles de desigualdad en mucho tiempo. Esto es especialmente cierto cuando se mira el coeficiente Gini. En el caso de las razones entre las participaciones de los quintiles de mayores y menores ingresos en el ingreso nacional se obtiene una mayor variabilidad, pero no se puede olvidar que este indicador es muy sensible a cambios pequeños en dichas participaciones. En los últimos años Chile tampoco ha experimentado cambios significativos en la distribución del ingreso a pesar del fuerte crecimiento observado entre 1984 y 1997. El Cuadro N°3 muestra la evolución de la participación de los distintos quintiles en el ingreso nacional. Se comprueba que la desigualdad de ingresos no ha sufrido mayores cambios en los últimos 15 años. De hecho, las variaciones observadas tal vez se encuentran dentro de los márgenes de error propios de este tipo de estudios. Aunque no hay información nacional estrictamente comparable para períodos más largos, los antecedentes disponibles sugieren que en los ‘60 la desigualdad no era muy distinta a la actual 3.

3

Véase Beyer (1997). La participación del quinto quintil habría sido algo menor en torno al 51 por ciento. Los casi 6 puntos porcentuales de diferencia con la situación actual se habrían distribuido entre los grupos medios de ingreso. El quintil más pobre habría contado con un 4,5 por ciento del ingreso nacional, algo que no es muy distinto de su situación actual. 157

CUADRO N°3 PARTICIPACIÓN EN INGRESO NACIONAL (HOGARES ORDENADOS POR INGRESO MONETARIO PER CÁPITA) 1987

1990

1992

1994

1996

1998

Q1

4,3

4,4

4,6

4,3

4,3

4,2

2000 4,2

Q2

7,9

8,2

8,5

8,3

8,2

8,2

8,2

Q3

11,7

12,5

12,2

11,9

11,8

11,8

11,9

Q4

19,0

18,1

18,4

18,6

19,1

19,0

19,0

Q5

57,1

56,8

56,3

56,9

56,6

56,8

56,7

Q5/Q1

13,3

12,9

12,2

13,2

13,2

13,5

13,5

llo

Fuente: Mideplan sobre la base de encuestas CASEN

1970

1980

1985

1990

1994

1998

Q1

5,9

5,5

5,0

4,2

4,3

5,2

4,8

Q2

11,6

9,3

8,7

8,4

8,1

9,6

8,7

Q3

14,9

14,3

12,5

12,2

11,7

12,2

12,9

Q4

19,7

19,6

20,3

20,7

18,3

19,0

20,7

Q5

47,9

51,3

53,4

54,5

57,6

53,9

52,9

Gini

0,41

0,44

0,47

0,49

0,51

0,47

0,47

9,3

10,6

13,0

13,5

10,4

11,1

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8,1

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Razón 5/1

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1965

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CUADRO N°4 DISTRIBUCIÓN DE INGRESO DE LOS HOGARES DEL GRAN SANTIAGO (ORDENADOS POR INGRESO PER CÁPITA)

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Fuente: Beyer y Le Foulon (2002). Los datos son promedios de tres años. Los años indicados corresponden al año medio.

Por otra parte, los datos para el Gran Santiago, presentados en el Cuadro N°4, tienen la ventaja de cubrir un período de 40 años, ser medianamente comparables y mostrar un comportamiento bastante más variable en la desigualdad de ingresos. Sin embargo, deben mirarse con cuidado. Provienen de la encuesta de empleo del Departamento de Economía de la Universidad de Chile, que descansa en una muestra relativamente pequeña, adecuada para evaluar ocupación y desocupación, pero que puede ser inapropiada para medir la evolución de los ingresos del hogar 4. 4

De hecho sus resultados difieren para de la evolución que la propia encuesta Casen para Santiago en los 90 a pesar de que metodológicamente ésta guarda similitudes con la encuesta de empleo. 158

La evidencia sugiere que en la primera mitad de la década de 1960 la ciudad de Santiago tenía un grado de desigualdad menor. La situación actual se sería el resultado de un aumento en la desigualdad en la última parte de los ’60; un nuevo aumento, quizás más moderado, en los ‘70; un fuerte aumento en los ‘80 y una reversión parcial de esa desigualdad en los ‘90 a los niveles que existían en 1980. Estos cambios se originarían fundamentalmente en los aumentos relativos de los salarios de las personas con educación superior respecto de las personas con educación básica y media, lo que se ve con claridad en el Gráfico N°1.

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GRÁFICO N°1 DIFERENCIALES EN EL RETORNO DE EDUCACIÓN SUPERIOR RESPECTO DE OTROS NIVELES EDUCACIONALES 5

Para construir este gráfico se utilizó la información de la encuesta trimestral de empleo de la Universidad de Chile, que se viene realizando desde 1957 en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre. La de junio contiene información sobre ingresos que no poseen las demás mediciones; por tanto, es la elegida para realizar esta estimación. Lo que se evaluó es un modelo de capital humano donde el logaritmo del salario por hora es la variable a explicar. Las variables independientes son educación, experiencia aparente y esta misma variable al cuadrado,

5

Los años 1959, 1963 y 1964 la encuesta no recoge información sobre escolaridad, por lo que no se ha podido estimar los diferenciales en el retorno a la educación. 159

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una serie de variables mudas que identifican el estado civil de la persona y una definición amplia de la actividad económica que desarrolla la empresa en la que se desempeñan. En el caso de la educación, se asumen distintos retornos para la educación básica, media y superior6. En la estimación se consideró sólo a los hombres asalariados. El Gráfico N°1 presenta las diferencias de retorno obtenidas. Queda en evidencia que estas últimas cuatro décadas estuvieron marcadas por un aumento relativo en el premio a la educación superior. En la primera mitad de los ‘60 el retorno a este tipo de educación era parecido al de básica e inferior al de media; en la segunda mitad de esa década el premio relativo a la educación superior subió significativamente: se ubicó casi 10 puntos porcentuales por encima del de básica y equiparando al de media. En los ‘70 y hasta mediados de los ‘80 el premio a la educación superior respecto de la media se mantuvo relativamente estable para luego mostrar una tendencia al alza hasta mediados de los ‘90 (con un salto transitorio importante en 1987), que en parte se revierte en la segunda mitad a niveles similares a los de los inicios de la década. La diferencia entre los retornos de la educación superior y la media en el lapso de 40 años paso de ser de –10 puntos porcentuales a 10 puntos porcentuales, una variación muy significativa. La diferencia de retornos de la educación superior respecto de la básica subió en los ‘70 y en los ‘80 y mantuvo una tendencia levemente declinante en los ‘90. En las cuatro décadas la brecha de retornos entre ambos tipos de educación pasó de cerca de cero puntos porcentuales en los albores de los ‘60 a alrededor de 15 puntos porcentuales hacia fines de los ‘90. En términos relativos, las diferencias de retorno entre la educación superior y los otros dos niveles educacionales crecieron más para la media que para la básica, lo que también se puede apreciar con claridad en el Gráfico N°1. En efecto, la distancia que se observa entre ambas curvas representa la diferencia de retornos entre la educación media y básica. Visualmente se aprecia que es mucho menor en los ‘90 que en los ’60, sugiriendo una caída en el premio relativo de cursar la educación media por sobre la básica.

6

Este retorno hay que entenderlo como la tasa interna de retorno de estudiar un año más en básica, media o superior. En esta estimación el costo de estudiar es básicamente el ingreso laboral que se pierde por cursar un año más y el beneficio está compuesto por el ingreso adicional que se obtiene durante toda la vida activa. La tasa interna de retorno es aquella que hace el valor presente de este proyecto igual a cero. 160

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Los cambios en la distribución del ingreso reportados en el Cuadro N°4 parecen seguir muy de cerca las variaciones en el premio a la educación y también la escolaridad promedio de la población. Eso no debería sorprender si se tiene en cuenta que la encuesta de empleo en la que se basa este análisis captura fundamentalmente ingresos del trabajo. Pero aun así, esta constatación exige concentrar el análisis de la desigualdad económica en los ingresos del trabajo y el papel que juegan en su determinación la educación, la participación laboral de los hogares y las oportunidades de empleo de la economía. Estas variables se determinan en forma simultánea y de hecho están positivamente correlacionadas: a mayor educación mayores son las oportunidades de empleo. Que la desigual distribución del ingreso de los hogares se explica de manera fundamental por lo desigual que se distribuyen los ingresos del trabajo se corrobora en el Gráfico N° 2. El eje horizontal en ese gráfico representa el Gini de los ingresos de los hogares y el vertical, el Gini de los ingresos del trabajo. Para todos los países analizados la correspondencia entre ambos Gini es prácticamente absoluta, lo que deja en claro el papel que juegan los ingresos del trabajo en la determinación de la desigualdad.

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GRÁFICO N°2 DESIGUALDAD DE INGRESOS MEDIDA POR EL COEFICIENTE DE GINI

Fuente: BID (1998) 161

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Chile, por tanto, tiene una desigual distribución económica porque los ingresos del trabajo se distribuyen desigualmente. Es posible que las encuestas de hogares no capturen muy bien los ingresos del capital, que podrían mostrar una desigualdad aún mayor; pero eso seguramente se repite en todos los países considerados y no hay evidencia de que se distribuyan aquí de manera más desigual 7. Además, los ingresos del capital representarían alrededor de un tercio del ingreso nacional; el resto iría al trabajo, de modo que los ingresos laborales serían más importantes en determinar el grado de desigualdad en un país. Las cuentas nacionales indican que los salarios representan un 52% del ingreso de Chile, contradiciendo en apariencia lo recién señalado; sin embargo, en nuestro país el trabajo informal es significativo y no se contabiliza como parte de las remuneraciones. Por otra parte, en el caso de las pequeñas y medianas empresas, sus excedentes contemplan pagos que, en estricto rigor, deben ser considerados como ingresos del trabajo. Si se realizan algunas correcciones simples es perfectamente plausible sostener que aquí también el pago al trabajo absorbe al menos dos tercios del ingreso nacional. Preguntarse entonces en Chile por la desigualdad de ingresos supone, principalmente, indagar en las causas detrás de la desigual distribución de los ingresos del trabajo. Con estos antecedentes, no se puede dejar de concluir que es una irresponsabilidad aspirar a un cambio rápido en la distribución de ingresos. Intentarlo supone, al menos, alteraciones radicales en las estructuras tributarias, de gasto público e incluso productivas de un país, las que difícilmente pueden llevarse a cabo sin afectar su estabilidad económica, social y política. Por ejemplo, si se quisiera reducir en Chile la participación del quinto quintil de ingresos a un 50% del ingreso nacional, resultaría imprescindible, en el escenario más optimista, duplicar la recaudación que proviene del impuesto a la renta. Ello supondría que el impuesto a la renta lo pagan sólo los que provienen de ese quintil, que la tributación adicional no genera reacciones “optimizadoras” en los gravados con los nuevos impuestos y, por último, que no hay pérdidas de eficiencia en la recolección y redistribución de los nuevos impuestos. La evidencia, sin embargo, no permite sostener que estas condiciones se cumplirán. Cambios de esta magnitud en la estructura tributaria generarían efectos sobre los actores económicos y no debería extrañar si ellos afectaran significativamente la trayectoria de crecimiento del país.

7

Sobre este punto véase una breve discusión en Beyer (1997). 162

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Pero, aun después de cambios de esta magnitud, que supondrían duplicar la recaudación que proviene de rentas de personas y empresas, el 20% de más ingresos en Chile todavía estaría obteniendo la mitad del ingreso nacional. Por tanto, toda iniciativa que pretenda afectar la desigualdad de ingresos tiene que hacerse cargo del hecho de que en el corto plazo no tiene posibilidades de éxito. Para abordar este tema se requiere, por una parte, distinguir con claridad los factores que están afectando nuestra situación distributiva y, por otra, aceptar que sólo políticas de largo aliento que influyan en el desarrollo de esos factores serán las únicas capaces de alterar los actuales niveles de desigualdad. La pobreza, en cambio, sí puede reducirse mucho en plazos razonables; nos estamos refiriendo aquí a un concepto absoluto de pobreza que, dependiendo de cómo se defina, puede ser tan difícil de modificar como la desigualdad de ingresos. Cada día cobran más importancia las mediciones absolutas de pobreza, que permiten a los gobiernos definir metas precisas para reducirla. Conceptos como la proporción de la población que vive con menos de uno o dos dólares al día se utilizan cada vez con más frecuencia en la investigación internacional sobre pobreza 8. Chile viene utilizando, al menos desde el inicio de las encuestas CASEN, una metodología de déficit de ingresos. Bajo este prisma, un hogar es considerado extremadamente pobre si sus ingresos no le permiten satisfacer la compra de una canasta básica de alimentos, indispensable para las necesidades nutricionales mínimas de cada integrante del hogar. En cambio, un hogar es pobre si sus ingresos no le permiten adquirir al menos dos canastas básicas para cada uno de los miembros del hogar en las zonas urbanas y 1,75 vez en las zonas rurales. Este enfoque de ingresos corrientes corre el riesgo de estar influido por variaciones cíclicas de la economía. Por ello a veces es preferible una medida de pobreza que se concentre en el ingreso permanente de los hogares, que se mide a través de la disponibilidad de bienes de un hogar o en algunos casos, del nivel educacional de sus miembros. La idea es que estas características calculan mucho mejor el nivel potencial de pobreza de un hogar que los ingresos de ese momento, los que circunstancialmente pueden estar en niveles muy bajos. Así, por ejemplo, un profesional universitario que, en el momento de la encuesta, ha perdido su trabajo, puede calificar como pobre aunque las posibilidades de que revierta en un plazo breve su situación sean muy altas. Su condición económica más

8

Véase, por ejemplo, Ravallion (2000). 163

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permanente estaría mejor reflejada por su título universitario y sus bienes materiales antes que por sus ingresos al ser entrevistado en una encuesta de caracterización socioeconómica. En la medida que las encuestas se hagan de manera periódica, la distinción entre ingresos permanentes y corrientes se diluye. Piénsese en una encuesta de panel donde cada cierto tiempo se recoge información socioeconómica de los mismos hogares. En un estudio de esas características la distinción entre ingreso permanente y corriente se puede establecer con exactitud y la correlación entre ambos a través del tiempo tenderá a 1. En el caso de encuestas aleatorias periódicas, como la CASEN, esa precisión no se puede exigir para cada uno de los hogares considerados, pero en grupos amplios de personas ambos ingresos se moverán aproximadamente en el mismo sentido y si la correlación no es igual a 1 se acercará mucho a ese valor. Entonces, si la medición de pobreza se hace en forma periódica, la distinción entre pobreza medida en términos de ingreso permanente o de necesidades básicas (ingresos corrientes) pierde mucho sentido. Podrán persistir discrepancias respecto del nivel preciso de la pobreza absoluta, pero las distintas mediciones se moverán en direcciones similares. Por otra parte, para los propósitos de este trabajo parece conveniente concentrar esfuerzos en una definición de ingresos corrientes que permita equiparar el análisis respecto de la pobreza al mismo nivel que se hace el estudio de la desigualdad de ingresos. La pobreza, medida a través del enfoque de necesidades básicas, ha experimentado, tal como lo muestra el Gráfico N°3, una caída significativa y persistente desde 1987. La tasa de reducción es menos pronunciada hacia final del período, pero ello se explica de manera importante por la menor tasa de crecimiento de los últimos años y quizás porque la disminución en la tasa se hace más difícil a niveles inferiores de pobreza. La población en extrema pobreza (o en situación de indigencia) cae bastante hasta 1996 para luego estancarse en los años siguientes 9, influida por la desaceleración del crecimiento. Con todo, el período 1996–98 todavía mostraba signos de vigor económico.

9

Las diferencias en el nivel de extrema pobreza en 1996, 1998 y 2000 no son estadísticamente significativas. 164

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GRÁFICO N°3 EVOLUCIÓN POBREZA Y EXTREMA POBREZA (COMO PORCENTAJE POBLACIÓN)

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Fuente:Mideplan

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El Gráfico N°4 indaga con más profundidad la relación entre reducción de la pobreza (de la indigencia) y crecimiento económico, y presenta las elasticidades entre ambas variables. Se espera un signo negativo, lo que significa que el crecimiento reduce la pobreza (indigencia). Éstas se estimaron calculando la razón entre variación porcentual anualizada en la proporción de personas pobres (extremadamente pobres) y la tasa anual de crecimiento per cápita de la economía. Se puede ver que la elasticidad reducción de la pobreza se mantiene relativamente estable e incluso sube bastante (en valor absoluto) en el último período. Este último resultado no necesariamente muestra una tendencia, pero es suficiente para sostener que en Chile no se ha lesionado la capacidad del crecimiento económico para sacar a la gente de la pobreza. En cambio, la elasticidad reducción de la indigencia presenta una tendencia declinante e incluso, en el último período, un signo inverso al esperado10, lo que sugiere que se puede estar instalando en el país un a extrema pobreza dura, sobre la cual el crecimiento económico sólo tendría una capacidad limitada para reducirla. Esto puede deberse a regulaciones del mercado laboral que dificultan la incorporación de esos grupos al trabajo. No se puede olvidar que el crecimiento finalmente actúa a través del mercado laboral. 10

Los resultados para el último período deben mirarse con cuidado por el bajo crecimiento del período y, en particular, por la caída del ingreso per cápita en 1999. 165

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GRÁFICO N°4 ELASTICIDADES REDUCCIÓN POBREZA E INDIGENCIA RESPECTO DEL INGRESO PER CÁPITA

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos de pobreza e ingreso per cápita del Banco Central.

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GRÁFICO N°5 TASA DE CRECIMIENTO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA REGIONAL

En todas las regiones la pobreza cayó significativamente debido al crecimiento económico, pero la relación específica entre ambas variables fue muy distinta y heterogénea de una región a otra, como se ve en el Gráfico N°5. Ahí se muestra la relación entre reducción de la pobreza para cada una de las regiones y la tasa de crecimiento promedio anual 166

de la economía regional para el período 1987–98 11. El mejor ajuste para esta relación es básicamente una línea horizontal, lo que indica que las diferencias en crecimiento regional no explican las diferencias en la reducción de la pobreza. Por cierto, esto no puede interpretarse como una ausencia de relación entre ambas variables dado que la reducción de la pobreza ha sido en todas las regiones muy significativa y al interior de cada una de ellas hay un vínculo innegable a lo largo del tiempo entre crecimiento y reducción de la pobreza. Más bien, ese gráfico revela que una misma tasa de crecimiento puede convivir con reducciones proporcionales distintas en cada una de las regiones.

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GRÁFICO N°6 AUMENTO DEL INGRESO DEL HOGAR P25 Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA (1990–2000)

El Gráfico N°6 entrega algunas pistas que ayudan a dilucidar qué influye en este hecho; presenta la relación entre el aumento de los ingresos de los hogares que se encuentran en torno al percentil 25 de la distribución de ingresos regional y la reducción de la pobreza. La relación es más estrecha que la que existía en el Gráfico N° 5 y demuestra que la relación entre crecimiento y reducción de la pobreza se fortalece con el correspondiente aumento del ingreso de los hogares más pobres. Así, por ejemplo, de la comparación entre los Gráficos N° 5 y N°6 se puede establecer que el fuerte 11

No existen antecedentes series regionales que abarquen el año 2000.

167

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crecimiento de la III región se traduce en una reducción mediocre de la pobreza comparada con el resto de las regiones, porque los ingresos de los más pobres, medidos por el aumento en el perecentil 25 de los ingresos de los hogares, fue relativamente débil. Esta constatación, que puede parecer obvia y no siempre es bien comprendida, revela que aunque para reducir la pobreza no es indispensable acortar las desigualdades de ingreso, la disminución de las brechas ayuda en la tarea. Por eso, si Chile tuviese una desigualdad de ingresos como la de Corea del Sur a los niveles actuales de ingreso per cápita, la proporción de personas en pobreza podría ser unos cuatro puntos porcentuales menos 12. Este ejercicio imaginario sólo sirve para ilustrar las potencialidades de una distribución de ingresos más equitativa. Por eso sería ideal combinar un crecimiento elevado con reducción en las desigualdades de ingresos, tarea que, como hemos visto, no es nada de fácil.

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2. Explorando las causas de la desigualdad y la pobreza en Chile

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La pobreza, tal como se define aquí, se explica por ausencia de ingresos, cuya principal fuente, para la inmensa mayoría de los hogares nacionales, es el trabajo. Por eso tampoco es extraño que su origen fundamental sea la falta de oportunidades laborales. El Cuadro N°5 presenta la probabilidad de que un hogar sea pobre en distintos escenarios posibles. Para construirlo se estimó un modelo logit donde la variable dependiente es la situación de pobreza del hogar (1 si es pobre; 0, si no lo es), e incluye algunas características del jefe de hogar: género, escolaridad, edad y estado civil 13. A esas variables se agregó

Se ha hecho un ejercicio sumamente simple que consiste en asumir que la participación del ingreso nacional de los hogares del primer quintil de ingresos, que concentra a la población pobre de acuerdo a la definición utilizada en nuestro país, ven aumentar su participación en el ingreso nacional en las proporciones de Corea del Sur. Ese ingreso de distribuye al interior de los hogares en proporción directa a los niveles reportados de ingreso en la encuesta Casen. Cabe recordar que los hogares se ordenan por ingreso per cápita del hogar y que los hogares más pobres tienen, en promedio, un mayor número de personas. Así, el 20,6 por ciento de la población pobre en 2000 está concentrada en el primer quintil de ingresos. 13 Si el jefe de hogar está casado o convive se le asigna a esta variable un valor de 1. Si no tiene pareja un valor de cero. 12

168

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otro conjunto de características: número de personas que conforman el hogar, razón entre ocupados y personas, número de niños menores de 6 años y región donde se ubica. En la estimación, realizada sobre la base de la encuesta CASEN de 2000, se obtuvo un pseudo R 2 de 0,29. La estimación podría perfeccionarse. Así, por ejemplo, la participación laboral (y, por lo tanto, el número eventual de ocupados por hogar) está afectada por el nivel educacional de las personas. Además, en Chile se da una correlación positiva muy alta en los niveles educacionales de los cónyuges. Fernández et. al. (2001) desarrollan un modelo donde el nivel de correlación educacional de los cónyuges es más alto mientras mayor es el premio a la educación. Datos para 34 países (Chile incluido) muestran que el modelo se valida empíricamente, lo que no debería extrañar dado que el premio a la educación en Chile es relativamente alto. La incorporación de ambos hechos, las correlaciones entre educación y participación laboral y entre los niveles educacionales de los cónyuges, podrían mejorar la estimación empírica, pero eso escapa al objetivo de este artículo. Las estimaciones realizadas capturan razonablemente los factores que influyen en la pobreza de los hogares.

169

CUADRO N°5 PROBABILIDAD DE SER UN HOGAR POBRE

(HOGARES DE LA REGIÓN METROPOLITANA CUYO JEFE DE HOGAR TIENE UNA EDAD DE 40 AÑOS Y 1 NIÑO MENOR DE 6 AÑOS) Escolaridad Jefe de Hogar

Personas hogar

Ocupados por tamaño hogar

Probabilidad ser pobre

Mujer sola

4

0,25

32,1%

8

Mujer sola

5

0,20

45,0%

8

Mujer sola

5

0,40

23,6%

8

Mujer sola

4

0,50

12,2%

8

Hombre con pareja

4

0,25

26,9%

8

Hombre con pareja

5

0,20

38,9%

8

Hombre con pareja

5

0,40

8

Hombre con pareja

4

0,50

12

Mujer sola

4

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Mujer sola

5

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12

Mujer sola

4

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Hombre con pareja

12

Hombre con pareja

12

Hombre con pareja

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0,50

4,4%

17

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0,25

6,5%

17

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0,20

10,7%

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Mujer sola

5

0,40

4,3%

17

Mujer sola

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0,50

2,0%

Hombre con pareja

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0,25

5,1%

Hombre con pareja

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0,20

8,6%

Hombre con pareja

5

0,40

3,4%

Hombre con pareja

4

0,50

1,6%

17 17

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19,4%

9,8%

16,8% 25,9%

0,40

11,6% 5,6%

0,25

13,6%

5

0,20

21,4%

5

0,40

9,3%

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0,25

0,20 0,50

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17

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17

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8

Fuente: Véase texto.

La presencia de niños pequeños en el hogar y la edad tienen un efecto marginal en la pobreza de los hogares chilenos, por lo que el Cuadro N°5 no incluye estas dimensiones en el análisis y asume que hay un niño menor de 6 años y que la edad del jefe de hogar es igual a 40. El cuadro presenta distintas situaciones hipotéticas que permiten ir dilucidando los efectos de diversas variables sobre la probabilidad de que un hogar caiga bajo la línea de pobreza y extraer conclusiones que muchos intuyen pero que aquí adquieren una dimensión numérica muy concreta. Los hogares que cuentan con una responsable mujer sin pareja tienen 170

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la probabilidad más alta de caer bajo la línea de pobreza; sin embargo no hay que dramatizar esa situación en exceso porque la probabilidad cae mucho con la escolaridad de la mujer, el tamaño del hogar y, especialmente, la proporción de miembros del hogar que cuentan con una ocupación. Por ejemplo, si la escolaridad de una jefa de hogar aumenta de 8 a 12 años, en un hogar de cuatro personas donde sólo la ella trabaja, la probabilidad de ser pobre baja de un 32,1% a un 16,8%; y si la mujer alcanza una escolaridad de 17 años, se puede reducir a 6,5%. La elevación de la escolaridad de la población sigue siendo fundamental en el combate contra la pobreza; tanto o más crucial es que existan oportunidades laborales para los distintos integrantes del hogar. En el Cuadro N°5 se aprecia que incluso en un hogar de cuatro miembros liderado por una mujer con 8 años de educación, la probabilidad de caer en la pobreza se reduce de un 32,1% a un 12,2 % si dos de ellos trabajan. La posibilidad de que exista un acceso expedito al mercado laboral es decisiva para sacar a la población de la pobreza. Pero la incorporación al mercado laboral es muy desigual según el nivel de ingreso de la población. El Cuadro N°6 deja en evidencia que sólo un 48,7% del primer quintil de la población potencialmente activa (entre 15 y 65 años) participa en la fuerza de trabajo, es decir, es activa económicamente (PEA). En cambio, en el quinto quintil la misma proporción es 20 puntos porcentuales más alta: 69,3%. Si este cálculo se realiza sobre la proporción de personas empleadas de cada uno de los quintiles, la diferencia entre el quinto y primer quintil de ingresos alcanza más de 30 puntos porcentuales. Y si el ejercicio se realiza sobre la población total de cada quintil de ingresos, la conclusión es similar. CUADRO N°6 POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA Y EMPLEO (COMO PORCENTAJE DE GRUPO DE REFERENCIA)

Quintil

Población potencialmente activa PEA

Población total

Ocupados

PEA

Ocupados

I

48.7%

36.1%

29.0%

21.5%

II

56.3%

49.3%

36.4%

31.9%

III

60.2%

55.3%

41.8%

38.4%

IV

65.8%

62.2%

47.6%

45.0%

V

69.3%

67.3%

51.7%

50.3%

Promedio

59.8%

53.6%

40.4%

36.3%

Fuente: elaboración propia a partir de Casen 2000

171

Las diferencias de participación y empleo entre los quintiles de ingreso constituyen una primera barrera a una distribución más equitativa de los ingresos y, por supuesto, hacen más difícil que los hogares pobres puedan salir de su condición. El Cuadro N°7 revela que no hay nada en la estructura de edad de la población potencialmente activa que pueda explicar estas importantes diferencias de participación y habría que agregar, aunque no aparezca en el cuadro, que tampoco hay diferencias demasiado importantes en la distribución por género de los distintos quintiles de ingreso.

Mediana

34.0

33

34.8

34

III

36.0

35

IV

37.0

36

V

38.1

37

Promedio

35.9

D

I II

Percentil 25

Percentil 75

ar ro

Promedio

22

43

23

44

24

46

25

48

27

49

24

46

es

Quintil

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CUADRO N°7 EDAD DE LA POBLACIÓN POTENCIALMENTE ACTIVA

y

35

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Fuente: elaboración propia a partir de Casen 2000

Li

Como los más pobres son algo más jóvenes que los más ricos, podría pensarse que tienen una mayor proporción de inactivos cursando algún tipo de educación, lo que ayudaría a explicar parte de las diferencias en tasas de participación. Sin embargo, eso no se desprende del Cuadro N°8. A medida que descendemos en la escala de ingresos, también baja la proporción de personas inactivas que estudia y crece el número de quienes prefieren trabajar en el hogar, en lo que sería una decisión voluntaria (la proporción que señala que no tiene con quien dejar a los niños es relativamente baja). En Chile las labores del hogar las realizan, de preferencia, mujeres, y sus decisiones son las que marcan estos resultados. Esto queda más claro si se mira el Cuadro N°9: en todos los quintiles de ingreso la mujer participa en menor proporción que los hombres, pero la diferencia es especialmente notoria en los dos primeros quintiles. Esa baja participación puede estar influida por factores culturales que

172

eventualmente deben incorporarse en el análisis14, pero también hay otros relacionados con la realidad educacional y de ingresos de la población. CUADRO N°8 RAZONES QUE EXPLICAN INACTIVIDAD ENTRE POBLACIÓN DE 15 A 65 AÑOS Quintil

Estudia

Quehaceres No tiene con Enfermedad del hogar quien dejar niños o Invalidez

Jubilación Otra

I

24.7

44.5

8.0

6.6

2.3

II

28.2

45.5

6.5

5.3

4.0

10.6

III

32.5

41.1

4.5

4.4

7.1

10.3

37.5

3.8

30.9

1.3

Promedio

31.9

41.1

5.4

Fuente: elaboración propia a partir de Casen 2000

3.5

8.9

9.3

2.0

8.5

11.5

4.7

5.6

11.4

llo

37.1 45.8

ar ro

IV V

14.0

I II

73,3

Mujeres 26,6 36,1

77,3

43,1

IV

79,5

52,9

V

80,2

58,1

Promedio

77,5

43,1

d

77,7

be

rta

III

Li

Hombres

y

Quintil

D

es

CUADRO N°9 POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA (COMO PORCENTAJE DE GRUPO DE REFERENCIA)

Fuente: elaboración propia a partir de Casen 2000

El Cuadro N°10 presenta la escolaridad promedio de los activos e inactivos (que no están estudiando) para cada quintil de ingresos y la escolaridad que alcanzan los percentiles 25 y 75 de cada uno de los grupos, y se aprecia que existen diferencias importantes según quintil de ingreso. Por ejemplo, en el grupo de menores ingresos la escolaridad es de sólo 8,1 años; al menos un 25% de los que trabajan tienen una escolaridad que no 15

Sobre los factores culturales que pueden contribuir a explicar este fenómeno véase Centro de Estudios Públicos, “Estudio Nacional de Opinión Pública”, diciembre 2002, Tema especial, “Mujeres y Trabajo. Familia y Valores”, estudio presentado en conferencia de prensa el 18 de julio de 2003.

173

supera los 6 años y un 75% no ha completado la educación media. El nivel educacional de los que están fuera de la fuerza de trabajo en ese grupo de ingresos es algo inferior. Este hecho se repite para todos los grupos de ingresos, lo que revela que la decisión de participar en la fuerza de trabajo tiene que ver con la escolaridad alcanzada. En el quinto quintil de ingresos la escolaridad promedio llega a casi 14 años y a diferencia de lo que ocurre en el primer quintil, donde al menos tres cuartas partes de sus integrantes no terminó la educación media, en éste al menos igual proporción ya lo hizo. Por otra parte, al menos un cuarto de la fuerza de trabajo de este quintil tiene 17 años o más de educación.

llo

CUADRO N°10 ESCOLARIDAD DE ACTIVOS E INACTIVOS ENTRE 15 Y 65 AÑOS

P25

P75

8.1

6

11

II

9.1

6

12

III

10.1

8

IV

11.3

9

V

13.9

12

Promedio

10.6

ar ro

Promedio

I

P25

7.5

5

11

8.1

5

12

12

8.9

6

12

13

9.6

6

12

17

11.6

10

14

8.9

6

12

es

Promedio

D

Quintil

Inactivos

y

Activos

8

13

P75

rta

d

Fuente: elaboración propia a partir de Casen 2000

Li

be

Las diferencias educacionales influyen directamente en las desigual– dades de ingresos, pero también afectan, de manera indirecta, la participación laboral, especialmente de las mujeres. El Cuadro N°11 presenta la probabilidad de participación de hombres y mujeres en la fuerza de trabajo: la de los hombres es relativamente alta y prácticamente independiente de su educación. En la mujer, en cambio, influye su nivel de escolaridad tanto si vive en pareja con un niño pequeño como si no tiene pareja ni hijos; su probabilidad de participar en la fuerza de trabajo es inferior a los hombres aun sin esas barreras. Esto sugiere que la participación laboral de la mujer también está influida por anacronismos culturales o regulaciones deficientes que trascienden la vida familiar. De hecho, aunque a mayor escolaridad se acercan las brechas de participación de hombres y mujeres, es revelador que con 16 años de educación todavía persistan diferencias de 10 puntos porcentuales en el mejor escenario posible para hacer la comparación.

174

CUADRO N°11 PROBABILIDAD DE PARTICIPACIÓN PARA PERSONAS DE 35 AÑOS Escolaridad (años)

Hombre con pareja y un/a hijo/a menor de 6 años

Mujer con pareja y un/a hijo/a menor de 6 años

Mujer sin pareja y sin hijo/a menor de 6 años

8

95,3%

36,5%

66,1%

12

95,7%

49,1%

76,9%

16

95,9%

62,2%

85,1%

ar ro

llo

Fuente: Para construir este cuadro se ha estimado un modelo logit con información recogida por la encuesta CASEN 2000. La variable dependiente es una variable muda que toma el valor 1 si la persona participa en la fuerza laboral y 0 si no lo hace. Como variables independientes se incluyó la edad de la persona, el género, la zona de residencia, el número de hijos de menos de 6 años, años de escolaridad, la existencia de pareja (matrimonio o convivencia) y variables interactivas de género con pareja, número de niños menores de 6 años y escolaridad. La estimación se restringió a la población entre 25 y 59 años. El pseudo R2 es igual a 0.33.

rta

d

y

D

es

Si la mujer tiene pareja e hijo pequeño, su probabilidad de trabajar cae drásticamente en todos los niveles educacionales y a menor educación, aún mucho más. Además, el costo de oportunidad de quedarse fuera del mercado laboral es significativamente mayor para la mujer con más años de estudio: con 16 años de escolaridad puede obtener por hora un salario que es 3,4 veces mayor al de una mujer con 8 años de escolaridad y puede superar las 5 veces si se trata de mujeres con 18 o más años de escolaridad (véase Gráfico N° 7b).

be

GRÁFICO N°7 A INGRESOS OCUPACIÓN PRINCIPAL HOMBRES

Li

(25 A 59 AÑOS QUE TRABAJAN MÁS DE 120 HORAS MENSUALES)

Fuente: CASEN 2000 175

GRÁFICO N°7B INGRESOS OCUPACIÓN PRINCIPAL MUJERES

ar ro

llo

(25 A 59 AÑOS QUE TRABAJAN MÁS DE 120 HORAS MENSUALES)

es

Fuente: CASEN 2000

Li

be

rta

d

y

D

Esta realidad hace perfectamente posible que desde el punto de vista de la mujer de poca educación sea racional permanecer en el hogar. En términos económicos, fuera del hogar su productividad es menor que al interior del mismo porque la estructura salarial de la economía chilena contempla un premio a la educación superior comparativamente elevado. La estructura del Gráfico N° 7, tal como lo revela el Cuadro N°12, no se observa en países más igualitarios. En este cuadro se presenta la relación de ingresos laborales para los empleados asalariados con educación universitaria completa y los que a lo más tienen educación secundaria completa. La información es para empleados que trabajan jornada completa y tienen entre 25 y 59 años 15. Se incluyen dos observaciones: la primera, de fines de los ‘70 y comienzos de los ‘80 y la última, de mediados de los ‘90. Para Chile la primera corresponde a 1990 y la última, a 2000. La comparación se hace al nivel de la mediana salarial. Tanto para hombres como para mujeres, el premio a la educación superior en Chile es extraordinariamente alto si se compara con los demás países incluidos en el cuadro; y en el caso de las mujeres, la brecha se expandió significativamente en los ‘90 aunque sigue debajo de la que se observa entre

15

La fuente para los demás países consideró a este subgrupo de trabajadores en su análisis (Peracchi, 2001). Para Chile se definió como empleados de jornada completa a los que trabajaban 35 horas o más a la semana. 176

los hombre16. Este hecho tiene un impacto distributivo importante, que refuerza el que ya produce las diferencias informadas en la participación laboral de personas de alta y baja educación. CUADRO N°12 PREMIOS A LA EDUCACIÓN SUPERIOR

(RAZONES DE SALARIOS DE GRADUADOS DE LA UNIVERSIDAD Y TRABAJADORES QUE A LO MÁS TIENEN EDUCACIÓN SECUNDARIA)

Alemania

1,61

1,57

Australia

1,40

1,26

Canadá

1,30

1,38

1,35

1,67

1,76

1,59

1,42

Italia

1,06

Noruega

1,21

1,59

1,41 1,57

1,63

1,68

1,73

1,59

1,37

1,35

1,17

1,53

1,27

1,40

1,55

1,00

1,33

1,19

1,58

1,39 1,44

es

1,44

1,41

1,38

1,16

1,53

1,24

1,33

1,45

1,50

1,57

n.d.

1,41

n.d.

1,33

1,35

1,46

1,64

1,72

4,29

4,23

2,51

3,17

Taiwan

rta

Chile

d

Suecia

D

Polonia Reino Unido

y

Holanda Israel

1,47

ar ro

Estados Unidos Finlandia

Mujeres Primera Última

llo

Hombres Primera Última

Li

be

Fuente: Peracchi (2001) y elaboración propia a partir de encuestas CASEN 1990 y 2000. Nota: Trabajadores asalariados que trabajan jornada completa

Las brechas en los salarios de personas con educación universitaria y aquellas con educación media y universitaria siempre han sido significativas en Chile (Beyer et. al., 1999). Sin embargo, como se mostraba en el Gráfico N°1, el premio a la educación superior creció significativamente en las últimas décadas, aunque no es fácil explicar las causas últimas de ese aumento. En el Gráfico N°8 se presentan posibles explicaciones 17 que sugiere la literatura nacional e internacional Dado que la participación de la mujer en Chile es comparativamente baja y “sesgada” hacia las mujeres de alta educación las brechas de ingreso entre los distintos grupos educacionales tienden a ser menores producto de que las mujeres de bajo nivel educacional que participan son seguramente las de mayor salario relativo dentro de su grupo educacional. 17 Un análisis más detallado se encuentra en Beyer, Rojas y Vergara (2001). Véase también las referencias que ahí se citan. 16

177

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

GRÁFICO N°8 EXPLICACIONES POSIBLES PARA LA EVOLUCIÓN EN EL PREMIO RELATIVO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

178

179

d

rta

be

Li y ar ro

es

D llo

180

d

rta

be

Li y ar ro

es

D llo

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

Específicamente, el gráfico presenta, en figuras distintas, la evolución de la diferencia en los retornos de la educación superior y media, proveniente del Gráfico N°1, con las trayectorias de variables que podrían explicarla, incluyendo algunas autoexplicativas. La evolución del salario mínimo, por ejemplo, se inserta porque muchos asumen que su valor determina el salario de las personas menos capacitadas, de modo que su variación debiera influir en las brechas salariales (o en la diferencia de retornos) de la educación superior y otros tipos de educación. La inclusión de las importaciones de bienes de capital o el capital disponible en la economía, en cambio, apuntan al hecho de que se pueden haber incorporado en la economía en las últimas décadas tecnologías poco “amistosas” con el trabajo o sesgadas técnicamente en contra del trabajo. La incorporación del precio de los textiles responde a la inquietud de que la economía chilena protegía industrias intensivas en trabajo, de modo que la alteración en precios relativos que trajo consigo la apertura comercial de mediados de los ‘70 podía haber jugado un papel a través de su efecto sobre los sectores intensivos en trabajo. En un sentido similar se incluye la importancia en la economía del sector no transable, intensivo en servicios, que puede afectar la demanda por trabajo no calificado. La inclusión de la apertura comercial responde a la necesidad de capturar los cambios estructurales que sufrió la economía chilena en las últimas décadas; se podría interpretar como un indicador de presión competitiva sobre la economía chilena, revelaría una demanda por trabajo calificado que permita enfrentarla, pero no tiene porque traducirse automáticamente en una demanda por profesionales universitarios. La razón entre profesionales y obreros se incluye como un indicador más preciso de desplazamiento de la demanda relativa por profesionales universitarios. Si se miran las diferentes figuras incluidas en el Gráfico N°8 se puede apreciar que algunas explicaciones caen por su propio peso: el desempleo, el salario mínimo y los precios relativos de los textiles. Sus trayectorias en el tiempo difieren sustancialmente de la evolución que presenta la diferencia en retornos en los mismos períodos. En el Cuadro N°13 se intenta dilucidar mejor la capacidad de estas diversas variables para explicar la evolución del premio a la educación superior. Para esta tarea aprovechamos que los diferenciales de retorno de ese tipo de educación, tanto de la media como de la básica, no son series estacionarias aunque si son de raíz unitaria18. En primer lugar, entonces, testeamos la hipótesis de que las distintas variables explicativas

18

Lo que significa que la serie compuesta por las primeras diferencias de los diferenciales es estacionaria. 181

ar ro

llo

tienen raíz unitaria. Las primeras dos columnas presentan los tests correspondientes (sobre el supuesto de que hay y no hay tendencia). La tercera y cuarta columnas muestran los tests de cointegración con el diferencial de retornos de la educación superior –media y superior– y básica, respectivamente. Seguimos a Campbell y Perron (1991) y aplicamos los tests de Dickey–Fuller ajustados a los residuos de cada regresión. Los distintos tests muestran que las diferentes variables se pueden describir bien como procesos de raíz unitaria, con la sola excepción quizás de los no transables como proporción del PIB. Respecto de los tests de cointegración, las únicas variables que sugieren causalidad son la apertura y la demanda relativa por profesionales universitarios. Nótese, además, que esta aseveración se sostiene sólo para el caso de los diferenciales de retorno de la educación superior y media. El diferencial de retorno de la educación universitaria y básica no parece estar cointegrado con ninguna de las variables analizadas.

t

Sin cointegración Sin cointegración con razón U/M con razón U/B

y

t

D

es

CUADRO N° 13 RAÍCES UNITARIAS Y TESTS DE COINTEGRACIÓN (1960–1999)

–1.99

–2.40

–1.63

–1.99

Profesionales/Obreros

–0.79

–3.04

–3.31

–2.54

–0.12

–3.31

–2.95

–3.41

–1.52

–1.29

–1.34

–2.11

0.24

–2.23

–3.33

–2.46

–1.55

rta

No transables/PIB

d

Salario mínimo

Apertura

be

Precio relativo textiles

–1.82

–2.16

–0.13

–2.14

Desempleo

–2.11

–2.19

–1.25

–1.84

Log de capital per capita

–0.05

–1.48

–2.31

–2.09

Imp. bienes de capital/PIB

–2.39

–2.94

–2.63

–2.74

Li

Oferta universitaria/media Oferta univeritaria/básica

–2.45

Nota: Si no se asume tendencia los valores críticos para raíz unitaria son –3,612 (1%), –2,940 (5%), y –2.608 (10%). Si se asume tendencia estos valores son –4.22 (1%), –3.53 (5%), y –3.20 (10%). En el caso de los tests para cointegración, los valores críticos son –3.07 (10%), –3.37 (5%) y –3.96 (1%).

La explicación de este aumento en el premio a la educación superior no es una tarea fácil; el análisis sugiere que es gatillado, fundamentalmente, por razones de demanda19. En la práctica, esta realidad 19

A una conclusión similar arriban Bravo y Marinovic (1997) pero utilizando un camino distinto. 182

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

tal vez resulte de una compleja interacción entre calidad de la educación, estructura productiva y crecimiento económico20. En todo caso, no deja de ser notable como han evolucionado los salarios de todas las personas en las últimas décadas. En el Gráfico N°9 se presenta la variación de salarios para los distintos percentiles, específicamente las diferencias en el logaritmo del salario real por hora entre 1960 y 1999. Sin lugar a dudas hay un aumento significativo en el salario de todos los grupos de ingreso, pero es especialmente importante en el 25% superior de la distribución. Así mientras en el percentil 50 los salarios reales por hora aumentaron alrededor de un 120% en cuatro décadas o un 2% promedio anual, el salario del 10% superior subió en promedio en un 200% o un 2,8% promedio anual 21. Por consiguiente, en las últimas cuatro décadas se verifica un aumento en la dispersión de remuneraciones en la parte superior de la distribución salarial chilena; en la parte inferior, producto del aumento salarial algo mayor en los grupos de bajos ingresos laborales que en los de ingresos medios, se comprueba una compresión de las remuneraciones. Entonces, en el marco de un aumento generalizado de los salarios en las últimas décadas, hay un aumento algo mayor en los extremos, especialmente en los de más altos ingresos. Esto ha hecho que las diferencias salariales en la parte inferior de la distribución de ingresos se hayan reducido mientras que aumentaron en la parte superior.

20 21

Véase Beyer (2003). Debemos recordar que el gráfico mide diferencias de logaritmo del salario por hora para cada percentil de ingreso de modo que la variación porcentual se calcula de la siguiente forma: (exp(x)-1)*100, donde x representa la diferencia en los logaritmos naturales del salario por hora. Este valor es el que se representa en el eje vertical del Gráfico N°2. 183

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

GRÁFICO N°9 CAMBIOS EN EL LOGARITMO DEL SALARIO REAL POR HORA ENTRE 1960 Y 1999

Li

be

Los cambios en la realidad distributiva son el resultado de una serie de cambios ocurridos a lo largo de las cuatro décadas y que difieren sustancialmente de una a la otra 22. El Gráfico N°10 valida esta afirmación. En la década de los ‘60, en el contexto de un aumento general en los niveles salariales se materializó un importante incremento en la dispersión salarial. Así, mientras los salarios por hora de los grupos ubicados en la parte inferior de la distribución salarial crecían a una tasa promedio anual de 3%, los salarios de los grupos ubicados en la parte superior de la distribución anual lo hacían a un 6% promedio anual. Esto sugiere que la relativamente mayor desigualdad que observamos en los ‘90 respecto de principios de los ‘60 no se puede atribuir a las transformaciones económicas iniciadas después del golpe militar de 1973 o a las fuertes contracciones económicas de 1975 y 1982–3 (que efectivamente elevaron la desigualdad, sobre todo por sus efectos sobre el desempleo, pero por 22

Los párrafos siguientes hasta el término de esta sección descansan fuertemente en Beyer y Le Foulon (2002). 184

un período limitado) sino que es el resultado de fuerzas que ya estaban presentes en los ‘60. Los altos niveles inflacionarios de los ‘70 y la contracción económica de mediados de dicha década hicieron caer los salarios reales significativamente para todos los grupos de ingreso. Aunque en este caso es más difícil extraer un patrón, los más perjudicados fueron los grupos de muy bajos salarios y aquellos que se ubicaban en torno al tercer cuartil (esto es el percentil 75) de la distribución salarial.

llo

GRÁFICO N° 10 CAMBIOS EL LOGARITMO DEL SALARIO POR HORA EN DISTINTAS DÉCADAS

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

1960–1970

1970–1980

185

llo

1980–1990

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

1990–1999

En los ‘80, por otra parte, la caída en los salarios reales se mantiene para un grupo importante de los asalariados quebrando esta tendencia sólo los extremos de la distribución. Para aquellos que la sufrieron, la caída en los salarios reales es de menor magnitud que la ocurrida en los ‘70. No deja de llamar la atención que las personas de salarios más bajos hayan logrado “defenderse” de la caída salarial que experimentaron los grupos medios, tal vez, como consecuencia de lo relativamente mal que partieron la década (sufrieron en los 70 un gran deterioro en sus salarios reales) o porque los abundantes programas de empleo en los ‘80 significaron un piso mínimo que impidieron caídas adicionales. Finalmente los ‘90 muestran un importante aumento en los salarios de todos los empleados y obreros del Gran Santiago, y una compresión en la parte superior de la distribución salarial que sugiere que un fuerte 186

Li

be

rta

d

y

D

es

ar ro

llo

crecimiento económico no sólo tiene un efecto significativo sobre la calidad de la población a través de su impacto en los salarios sino que también puede tener un efecto redistributivo significativo23. ¿Qué hay detrás de estos cambios en la desigualdad salarial? Para ir delineando una respuesta que complemente esos antecedentes– específicamente, para ver hasta qué punto los cambios en el premio a la educación son determinantes en el aumento de la desigualdad salarial– se estima una regresión del logaritmo natural del salario por hora respecto de una serie de variables independientes que recogen características individuales y que habitualmente son consideradas explicativas del comportamiento de los salarios en los modelos empíricos de capital humano. Específicamente, nuestra regresión incluye una serie de variables mudas que reflejan el nivel educacional alcanzado por el entrevistado24 y que se hicieron interactuar con la experiencia aparente del individuo y el cuadrado de dicha experiencia. La regresión incluyó, además, variables mudas que controlan por el sector económico en el que se desempeña la persona y por la naturaleza de la institución que se trabaja (pública o privada). Las estimaciones para diferentes años permiten evaluar si los cambios en la distribución salarial tienen su origen en cambios entre grupos de habilidad o al interior de los distintos grupos. Los salarios predichos de estas regresiones se usaron para estimar los cambios entre grupos, mientras que los residuos se utilizan para estimar los cambios al interior de los distintos grupos. El Cuadro N°14 entrega algunos resultados del ejercicio. Se desprende que el aumento más importante en la desigualdad salarial se produce en los ‘6025: la varianza salarial aumentó entre 1960 y 1970 Por cierto, no hay evidencia concluyente de que el crecimiento económico reduzca las desigualdades de ingreso. De hecho, la Encuesta CASEN, que tiene cobertura nacional, no muestra el mismo comportamiento. Se podría especular, sin embargo, que el crecimiento económico ha contribuido a la consolidación del sistema de educación superior chileno. Esto ha permitido, a su vez, un aumento en la oferta de personas con educación superior, atraídas por los altos retornos de este tipo de educación. Este fenómeno estaría trayendo consigo una incipiente moderación en los incrementos salariales de los grupos de salarios más ricos los que en su gran mayoría están integrados por universitarios y con ello una reducción en las diferencias salariales. 24 Las categorías educacionales son 7: sin educación, primaria incompleta, primaria completa (8 años), secundaria incompleta, secundaria completa, universitaria y educación especial. En la regresión se omite la categoría sin educación. 25 De nuevo conviene recordar que luego de las crisis, especialmente la de 1982-3, sobrevienen aumentos importantes en la desigualdad salarial, pero estos parecen corresponder más bien a variaciones transitorias y no permanentes. Por ello, si miramos los cambios en la desigualdad salarial alrededor de los comienzos o términos de década en años, con excepción tal vez de 1999, razonables desde el punto de vista económico podemos vislumbrar mejor los factores que están detrás de estos cambios. 23

187

de manera significativa, un 46%. Este importante incremento en la dispersión de los salarios en la década de los ‘60 proviene, en primer lugar, de cambios en la varianza al interior de los distintos grupos de habilidades. La varianza de los residuos aumenta un 52%: de 0,265 a 0,402. No deja de ser significativa el aumento en la varianza entre grupos de habilidades: la varianza de los salarios predichos aumenta de 0,262 a 0,368, un 40,5%, entre 1960 y 1970. La desigualdad salarial en los ‘60 se incrementa, entonces, especialmente por la mayor dispersión que se observa en las remuneraciones al interior de los distintos grupos de habilidades26.

ar ro

llo

CUADRO N° 14 DISTRIBUCIÓN SALARIAL EN CHILE: DIVERSOS INDICADORES 1960

1970

0,829

0,916

90–50

1,005

1,281

1,386

1,556

1,325

90–10

1,834

2,197

2,252

2,262

2,079

Varianza

0,527

0,770

0,769

0,799

0,674 0,456

90–10

0,866

0,706

0,754

0,545

0,482

0,368

0,821

1,074

1,169

1,399

1,195

1,311

1,619

1,651

1,767

1,651

0,262

0,368

0,390

0,424

0,334

0,599

0,692

0,756

0,703

0,675

d

0,490

be

Varianza

1999

rta

50–10 90–50

y

Salarios predichos

D

50–10

1990

es

Salarios efectivos

1980

Residuos

Li

50–10

90–50

0,651

0,769

0,718

0,786

0,718

90–10

1,250

1,461

1,474

1,489

1,393

Varianza

0,265

0,402

0,379

0,375

0,340

Fuente. Véase texto

26

Recuérdese que nuestra regresión incluía distintas categorías educacionales, experiencia, experiencia al cuadrado, éstas dos últimas interactuadas completamente con las variables educacionales, la actividad económica en la que se desempeñaba la persona, si la persona se desempeñaba en el una institución pública o privada y finalmente si el entrevistado era jefe de hogar o no. 188

es

ar ro

llo

Un aspecto que quisiéramos destacar en este análisis es el comportamiento del sector público (tal vez habría que hablar en términos más generales del sector sindicalizado) en la década de los ‘60. El Cuadro N°15 muestra no sólo la varianza de los salarios en el sector público27y privado a lo largo de los distintos años analizados, sino que también la proporción de asalariados del Gran Santiago trabajando en los sectores público y privado. El aumento de casi un 70% en la varianza salarial en el sector público explica una buena parte del aumento en la desigualdad salarial observada en la década de los ‘60. En contraste, la varianza salarial en el sector privado aumentó sólo un 38%. El aumento en la dispersión salarial es tan fuerte que en el sector privado nunca se alcanza una dispersión similar durante todo el período analizado, y la dispersión de los salarios del sector público se mantiene por encima de la dispersión salarial del sector privado. Una explicación posible para el comportamiento de los salarios en la década de los ‘60 dice relación con el creciente poder que la legislación laboral le fue otorgando a los sindicatos28.

D

CUADRO N° 15 VARIANZA DE LOS SALARIOS (EN LOGARITMO NATURAL) EN EL SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO 1970

1980

1990

1999

0,8260

0,8329

0,8045

0,7311

Público

0,4893

rta

Varianza

d

y

1960

Proporción

23,36%

23,58%

15,54%

10,56%

7,00%

be

Privado

Varianza

Li

Proporción

0,4820 76,64%

0,6646 76,42%

0,7527 84,46%

0,7856 89,44%

0,6573 93,00%

Fuente: elaboración propia a base de las Encuestas de Ocupación y Desocupación, Universidad de Chile.

El sector público no fue una excepción a esta tendencia. Por lo tanto, no debería llamar la atención que mientras los salarios del sector privado crecían al 4% anual en los años ’60, los del sector público lo hacían a un 5,3% anual, lo que demuestra el poder de presión que gozaban esos trabajadores. Lamentablemente la información disponible no permite La Encuesta distingue entre empresas públicas e instituciones del sector público. Nosotros hemos agrupado al sector público en una sola categoría. 28 Sobre esto véase Coloma y Rojas (2000). 27

189

y

D

es

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comprobar en forma directa si este aumento en la dispersión salarial tiene su origen en el creciente poder sindical, pero los antecedentes son compatibles con un análisis de este tipo. Puede extrañar que los sindicatos tengan la capacidad de elevar la dispersión salarial cuando habitualmente se espera que la reduzcan, pero si los trabajadores sindicalizados provienen fundamentalmente de la parte superior de la distribución salarial, las diferencias de ingreso entre los que ganan más y los que ganan menos se harán más pronunciadas en presencia de los sindicatos. El Cuadro N° 16 presenta una descomposición de los cambios en las desigualdades salariales observadas en las últimas cuatro décadas. Para ello se sigue una metodología desarrollada originalmente por Juhn et. al. (1993) y que descompone los cambios salariales en cantidades observadas, precios observados y precios no observados30. La descomposición se hace a partir de un modelo simple de capital humano que incluye, entre otras variables, educación y experiencia. A lo largo de estas cuatro décadas los cambios centrales ocurrieron en la parte superior de la distribución. Si nos concentramos ahí vemos que la principal fuerza detrás de ese aumento en la desigualdad salarial son los precios observados, esto es el premio a habilidades observables como la educación. He ahí el principal detonante en los cambios en la desigualdad salarial.

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CUADRO N° 16 DESCOMPOSICIÓN DE LAS FUENTES DE LOS CAMBIOS EN LA DISTRIBUCIÓN SALARIAL PERIODO 1958–1998*

90–10 90–50

Cantidades

Precios

No Observables

0,333

0,046

0,170

0,116

–0,054

–0,102

–0,127

0,189

0,386

0,161

0,298

–0,073

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50–10

Diferencia Efectiva

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Percentiles

*Corresponde al año medio de promedios tri–anuales.

Pero como veíamos al explicar las causas de la pobreza, el nivel educacional también juega un papel central en la determinación de los ingresos y, por tanto, de la pobreza de las personas. Por eso el énfasis en el premio a la educación no debe hacernos olvidar que los aumentos en la escolaridad aún tienen un papel importante en la suerte de las personas. En ese sentido cabe señalar que sólo en las últimas décadas se han reducido 29 30

En estricto rigor, entre 1973 y 1979 la actividad sindical fue suspendida. Los detalles metodológicos se encuentran en Beyer y Le Foulon (2002). 190

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significativamente las diferencias educacionales de la población, pero esa disminución se explica más que nada por el aumento en el nivel educativo de los que se educaban menos. El Cuadro N°17 lo ilustra con mayor claridad. Todos los grupos han experimentado un aumento importante de los años de educación promedio; el más importante fue en los grupos más bajos de la distribución31. Les permitió acortar las distancias educacionales con los asalariados que se ubican en torno al percentil 50 de la distribución. No ha ocurrido, Sin embargo, no ocurrió lo mismo con los asalariados ubicados en torno al percentil 90: las diferencias no sólo no se redujeron, se acrecentaron. Hacia 1958 eran de un poco menos de 5 años de educación, ahora subieron a 7 años. Pero, tal vez, más importante es que mientras el percentil 50 se mantiene todavía en niveles de educación media, los asalariados del percentil 90 tienen educación superior. Esto amplía las diferencias salariales entre ambos grupos no sólo por el efecto de más años de educación sobre los ingresos, sino que también porque en Chile, como hemos demostrado, hay diferencias significativas en los retornos para cada uno de los niveles educacionales.

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CUADRO N° 17 NIVELES EDUCACIONALES PARA DISTINTOS GRUPOS DE LA DISTRIBUCIÓN DE SALARIOS Percentil 50

Percentil 90

6,3

11,1

9,5

16,5

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Percentil 10 3,5

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1958

8,7

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1998

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3. Pensando en políticas para combatir la desigualdad y la pobreza La educación

En una perspectiva de mediano y largo plazo no cabe duda que la educación es el principal factor de movilidad social: ayuda a las personas a salir de la pobreza y tiene un efecto redistributivo importante. Hay aquí dos componentes. Por un lado es imprescindible seguir elevando la escolaridad de la población, donde se ha progresado mucho, pero todavía resta mucho por hacer. Esta línea de política está avanzando 31

No debe extrañar tanto, entonces, que estos grupos hayan experimentados aumentos salariales mayores que los grupos medios. 191

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adecuadamente. Por otra parte, es necesario elevar la calidad de la educación y ahí hay oscuros nubarrones. Que la educación no está en buen pie en Chile queda en evidencia al comparar el rendimiento educacional de nuestros alumnos con el de otros países. El Gráfico N°11 lo deja en evidencia. El Gráfico N°11a presenta los resultados de Chile en la prueba TIMSS, a estudiantes de octavo básico, en la que participaron otros 37 países. El Gráfico N°11b presenta los resultados en la prueba PISA de comprensión lectora, a estudiantes de segundo medio, en la que participaron otros 42 países. En ambas pruebas el resultado de Chile está por debajo del que le debería permitir su ingreso per cápita y su gasto en educación. Se puede discutir hasta qué punto los resultados de Chile son influidos por la elevada desigualdad del país. Es un factor que hay que tomar en cuenta en el análisis, pero también se podría argumentar que la baja calidad de la educación afecta la desigualdad y no es claro en qué dirección se mueven las influencias32. En todo caso, los gráficos se concentran, en el primer caso, en un subgrupo de estudiantes con un nivel medio de recursos educacionales en el hogar33 y en el segundo, en un rendimiento corregido por la composición socioeconómica de cada país que rindió la prueba PISA.

32 33

Sobre este punto véase Beyer (2003). Este ejercicio es válido para estos propósitos si se asume que los recursos educativos están correlacionados con el capital socio cultural de los hogares. 192

GRÁFICO N° 11 A RESULTADOS DEL TIMSS MATEMÁTICAS

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(SÓLO ESTUDIANTES DE HOGARES CON RECURSOS EDUCATIVOS MEDIOS)

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Fuente: Elaboración propia sobre información TIMSS y Banco Mundial

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GRÁFICO N° 11 B DESEMPEÑOS ESTUDIANTES CHILENOS EN LA PRUEBA PISA

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(CORREGIDO POR DIFERENCIAS SOCIOECONÓMICAS)

Fuente: Elaboración propia sobre información de PISA y Banco Mundial

193

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Una educación deficiente no ayuda a corregir las desigualdades de ingreso. El Gráfico N°12 lo deja en evidencia. Ahí se observa que la razón entre los salarios de una persona con educación media y otra con educación básica ha caído dramáticamente en las últimas décadas. Desde el punto de vista redistributivo, el aumento en la escolaridad de la población es menor al esperado. Ese gráfico sugiere que de haberse mantenido la razón de salarios de comienzos de los ’80, las brechas salariales de una persona con educación media respecto de otra con educación superior ahora serían menores. El fuerte aumento en la proporción de personas con educación media en la fuerza de trabajo explica parte de la caída, pero ha habido un aumento relativo mucho más fuerte en las personas con educación superior, como mostraba el Gráfico N°8, que no significó una reducción en su premio relativo sino que aumentó la demanda por esos trabajadores. Con las personas que tienen educación media completa no sucedió lo mismo, tal vez porque no existe la sensación de que esos cuatro años adicionales de educación (respecto de la básica) suponen una inyección importante de capital humano y, por tanto, de productividad. Esto requiere más investigación, pero el comportamiento del mercado parece avalar esa percepción.

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GRÁFICO N° 12 RAZÓN ENTRE SALARIOS DE MEDIA Y BÁSICA

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La educación enfrenta un gran desafío: tener un desarrollo institucional que permita que las escuelas se sometan al escrutinio público y sean rresponsables de sus resultados. Para ello es indispensable, en primer lugar, fortalecer los flujos de información hacia los padres respecto del rendimiento y de los resultados académicos de las escuelas en las que tienen a sus hijos. Malos resultados tienen que ser satisfactoriamente explicados. Dada la forma en que está organizada la educación chilena, esta realidad debe complementarse con medidas que permitan que los padres tengan algún grado de control sobre la suerte de las escuelas municipales a las que envían a sus hijos. Una propuesta concreta sería permitir a los padres “intervenir” las escuelas municipales con rendimientos deficientes, por ejemplo, cuando obtiene resultados inferiores al promedio nacional o se encuentra en el tercio inferior de rendimiento34. Para materializarla, la mayoría o dos tercios de los padres deben apoyar esta decisión. Operativamente, la gestión de la escuela quedaría en manos de los padres, quienes pueden nombrar un nuevo director. El personal directivo y los profesores perderían algunos privilegios que les confiere el estatuto docente, especialmente aquellos que se refieren a la inamovilidad. En este esquema, el estatuto docente es un “beneficio” que se mantiene sólo si los resultados de las escuelas son positivos; en caso contrario, se pierde a favor de los padres de los alumnos. Esta intervención de los padres en las escuelas de sus hijos se puede combinar con diversos aspectos específicos que habría que ensayar más cuidadosamente. Por ejemplo, se les podría permitir delegar la administración de las escuelas en instituciones especializadas: fundaciones, universidades o escuelas privadas. Lo importante es que esas instituciones se comprometan con metas específicas y se sometan al escrutinio público que los padres demanden. Esta propuesta general también se puede compatibilizar con medidas más conservadoras, como que los padres reemplacen a los directores de las escuelas intervenidas sólo con nombres que provengan, por ejemplo, de un registro de directores previamente certificados por un organismo autónomo dependiente del Ministerio de Educación. Ese registro estaría integrado por personas que cumplen ciertos requisitos indispensables para ejercer como director de un establecimiento educacional.

34

El criterio específico puede ser otro. Lo importante es que exista, sea transparente y se aplique sin excepciones. 195

Las medidas propuestas pueden complementarse con premios monetarios a las escuelas que alcanzan los objetivos de logro académico: aumentos salariales permanentes, bonos anuales o una combinación de ambos. Es fundamental que se diseñen con precisión para tener la certeza que premian los logros deseados, y tener especial cuidado en no recompensar logros transitorios. El camino educacional es de más largo aliento, pero no hay que descuidarlo para obtener los resultados que se buscan35. Mejorar la gestión de la política social

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La red de protección social en Chile es parcial. Existe en educación. También en salud, aunque en este caso la ausencia de derechos y garantías explícitas hace más difusa su materialización. En materia de ingresos y, por lo tanto, de satisfacción de necesidades básica, esta red es muy parcial. En Chile existen 850 mil personas que viven en la indigencia y que, por lo tanto, no alcanzarían a satisfacer completamente sus necesidades de alimentación. Los subsidios monetarios que actualmente se distribuyen entre la población son importantes para los indigentes, pero todavía insuficientes para sacarlos de esa condición. El Gráfico N°13 muestra, sobre la base de la encuesta CASEN del año 2000, el impacto de los subsidios monetarios sobre los hogares chilenos por nivel de pobreza. El impacto redistributivo de los subsidios monetarios es relativamente importante sólo en los indigentes; en los hogares pobres es bastante menor y prácticamente no existe en los hogares no pobres. Esto demuestra que los hogares para los cuales los subsidios monetarios son realmente determinantes son los indigentes. Con todo, como lo muestra el Gráfico N°14, el monto promedio de subsidios monetarios que llega a los hogares de los pobres no indigentes supera en un 30% al monto que reciben los hogares de indigentes, situación que no es razonable. Más aún cuando los hogares no pobres reciben en promedio subsidios monetarios que son apenas un 23% inferiores a los de los hogares de indigentes, pero que prácticamente no tienen impacto redistributivo.

35

Propuestas específicas para avanzar a una educación de calidad se encuentran en Eyzaguirre y Fontaine (2001) 196

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GRÁFICO N°13 SUBSIDIOS MONETARIOS COMO PROPORCIÓN INGRESO AUTÓNOMO

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Fuente: Elaboración propia sobre base CASEN 2000

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GRÁFICO N°14 SUBSIDIOS MONETARIOS EN PESOS

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($ NOVIEMBRE DEL 2000)

Fuente: Elaboración propia sobre base CASEN 2000

Con esta realidad parece aconsejable concentrar los subsidios monetarios fundamentalmente en los hogares de indigentes. Para estos efectos, pensemos en los recursos que se necesitarían para que todos los indigentes dejaran de serlo. Usando los datos de la CASEN 2000 se puede concluir que sería necesario complementar en alrededor de 7.800 millones 197

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de pesos mensuales los ingresos de los indigentes; bien hogares no pobres recibían en subsidios monetarios un equivalente que superaba en un 96% ese monto. Parece razonable no modificar la situación de aquellos que sin ser pobres se encuentran muy poco por encima de esa realidad; sin embargo, eso no es un problema real, como se aprecia en el Gráfico N°15. Si elimináramos los subsidios desde los hogares de más altos ingresos hasta los hogares de menores ingresos, juntaríamos los recursos necesarios en el percentil 42. Este análisis sugiere, entonces, que es posible terminar con la indigencia si el país se lo propone y no necesita recursos adicionales para lograrlo. Es el objetivo del programa Chile Solidario, incluso se le han inyectado recursos adicionales significativos para lograrlo. El programa recién se está instalando y seguramente irá evolucionando en los próximos años, pero ya muestra algunos signos de burocratización significativos. No es claro que el gobierno central sea un buen gestor. Lo hace con la colaboración de los municipios, pero en la práctica ejerce la gestión del programa.

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GRÁFICO N°15 SUBSIDIOS MONETARIOS COMO PROPORCIÓN DEL INGRESO AUTÓNOMO

Fuente: Elaboración propia sobre base CASEN 2000

La lucha contra la pobreza exige mucho más flexibilidad de lo que los gobiernos centrales pueden lograr. Al mismo tiempo, estos tienden a ponerse metas muy ambiciosas que no siempre pueden concretarse. En el último tiempo parece estar de moda formar emprendedores 198

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entre los pobres; es una tarea loable, pero internacionalmente no ha mostrado gran éxito. Los caminos más tradicionales siguen siendo eficientes en la reducción de la pobreza: la educación, la incorporación al mundo del trabajo y una acción preventiva de salud que evite que las personas tempranamente deban abandonar el mercado laboral. Esto debe complementarse con seguros que en el caso de eventos catastróficos permitan atender las enfermedades o acceder a un ingreso. En todas estas áreas el país aún tiene mucho que avanzar. Consolidar esta red básica debe ser la prioridad de la política social. La participación de los gobiernos locales y de instituciones privadas es fundamental en el combate contra la pobreza. Se requiere, entonces, una mayor gestión de esas instancias en la política social. El gobierno central tiene que concentrarse en las evaluación de esa gestión, de modo de ir descartando las malas experiencias e incentivando las buenas. La lucha contra la pobreza finalmente se construye sobre un proceso de ensayo y error que exige un árbitro imparcial que evalúe ese proceso. Ahí el Estado puede jugar un papel crucial y definir líneas generales de la acción de las instituciones descentralizadas; entre otras, que los programas de apoyo no generen dependencia entre los beneficiarios. Es imprescindible construir capacidades de largo plazo para salir de la pobreza, la única forma de hacer sustentable el esfuerzo de la política social.

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El mercado del trabajo

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Las diferencias en participación laboral y en empleo son muy significativas en Chile y están correlacionadas positivamente con el ingreso de los hogares. Esto exige poner especial atención al mercado del trabajo y a las eventuales barreras que le puede estar imponiendo a los trabajadores menos calificados. Un desafío central para nuestro mercado laboral es avanzar hacia una mayor flexibilización. La discusión sobre este tema es muy difusa y cuando se pone sobre la mesa, muy tímida. Mientras tanto, Chile mantiene una legislación que nos convierte en uno de los países con más altos costos esperados de despido, factor que influye significativamente en la decisión de contratar trabajadores (Heckman y Pages, 2000). Usando los valores de este estudio y calculando los costos de despido esperados en Chile, que después de la reforma laboral de 2001, con la metodología de estos autores hemos estimado en 3,92 meses, se puede sostener que en nuestro país habría unos 400 mil empleos más si los costos esperados de despido se asemejaran a los de los países industrializados. La falta de empleo no se refleja necesariamente en la tasa de desempleo, sino que muchas veces a través de una baja tasa de 199

participación laboral; en otras palabras, afecta la decisión de entrar a la fuerza de trabajo. En Chile es relativamente baja, como se desprende del Cuadro N°18. CUADRO N°18 TASAS DE PARTICIPACIÓN EN LA FUERZA DE TRABAJO (SOBRE POBLACIÓN ENTRE 15 Y 65 AÑOS) Chile

59,8%

Australia

73,8%

Argentina

63,4%

Canadá

76,3%

Brasil

69,3%

Estados Unidos

77,2%

Corea del Sur

64,3%

España

65,3%

México

62,3%

Francia

Alemania

72,2%

República Checa

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68,1%

71,3%

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Fuente: Para Chile, Cuadro N°4. Para América Latina, CEPAL Panorama Económico y Social. Para los demás países OECD, Employment Outlook.

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Esta baja tasa de participación laboral se explica fundamentalmente por la baja tasa de participación de la mujer en Chile, que se sitúa entre las menores del mundo, y también se relaciona con la inflexibilidad de nuestro mercado laboral. Especialmente notoria es la baja proporción de mujeres empleadas a tiempo parcial (Cuadro N°19), razón que ayuda a explicar la baja participación laboral femenina en el país.

14,7%

Bélgica

México

25,6%

Canadá

33,3%

Japón

39,4%

Estados Unidos

40,8%

Australia

40,7%

Irlanda

32,2%

Alemania

33,9%

Holanda

57,2%

Austria

26,4%

Nueva Zelandia

36,5%

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Chile

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CUADRO N°19 PROPORCIÓN DE MUJERES ASALARIADAS QUE TRABAJAN MENOS DE 30 HORAS SEMANALES 34,5%

Fuente: Chile, sobre la base de Encuesta CASEN 1998. Para los demás países: OECD, Employment Outlook.

La proporción de mujeres contratadas a tiempo parcial parece estar negativamente correlacionada con diversos indicadores de rigidez del mercado laboral (tanto los construidos por el estudio de Heckman y Pages y los de la OECD muestran correlaciones del orden de –0,55 entre ambas variables). Esto obedece a algo que las diversas encuestas realizadas por 200

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la OECD entre empleadores de los países miembros vienen revelando hace mucho tiempo: los costos de despido (y, en general, las rigideces del mercado laboral) tienen una incidencia muy grande en las decisiones de contratación de trabajadores. En el último estudio que conozco, un 56% de los empleadores de países industrializados sostenía que las prácticas de contratación y despido eran muy importantes en la decisión de contratar más trabajadores. En el caso de Grecia que, según la OECD, presenta uno de los mercados laborales más rígidos entre sus países miembros, esta proporción alcanzaba a 80%. Nótese que en el estudio de Heckman y Pagés antes citado Grecia tiene un costo esperado de despido (índice de rigidez del mercado laboral utilizado por estos autores) que es apenas la mitad del chileno. El efecto de un nivel alto de rigidez laboral no siempre se traduce en mayores tasas de desempleo de modo que no siempre es visible; lo que tiende a suceder es que hay menor creación de empleo permanente. Las tasas de desempleo pueden mantenerse, entonces, relativamente bajas. Más aún si, por otra parte, estos costos tienden efectivamente a desalentar el despido. Pero ello impide reasignaciones eficientes de los recursos productivos dañando la productividad y el crecimiento de la economía, y con ello, el crecimiento futuro del empleo. Además, como demuestran Heckman y Pages, se afecta la composición del empleo, especialmente de los jóvenes. Como ellos entran recién a la fuerza de trabajo, no sería raro observar un efecto sobre la tasa de desempleo. El Gráfico N° 16 muestra que la tasa de desempleo relativa de los jóvenes en Chile es relativamente alta comparada con otros países. Todo ello indica que los cálculos de Heckman y Pages son menos inofensivos de lo que a veces se cree.

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GRÁFICO N°16 RAZÓN ENTRE TASA DE DESEMPLEO MENORES DE 25 AÑOS Y TASA GENERAL (PROMEDIO 1998–2000)

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Fuente: INE y OECD

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Cuando se mira el mercado laboral tampoco se puede dejar de considerar el efecto eventual del salario mínimo en el empleo de los menos calificados. Los sectores de menores ingresos generalmente tienen un menor nivel de educación; y los jóvenes con poca educación que recién entran al mercado laboral poseen poco capital humano. Un salario mínimo alto puede limitar sus oportunidades de incorporación al trabajo a edad temprana y después esa falta inicial de experiencia puede afectar toda su trayectoria laboral. El salario mínimo, entonces, estaría restringiendo las posibilidades de empleo de los chilenos. Para explorar más esa posibilidad, aprovechamos la experiencia reciente de nuestro país: el salario mínimo se elevó significativamente entre 1997 y 2000. Utilizando las distribuciones de salario y empleo de 1996 y 2000 intentamos simular lo que sucedió con esas distribuciones antes y después del alza del salario mínimo. En ese lapso el salario mínimo subió, utilizando promedios anuales, un 27,8%. En cambio las remuneraciones medias de la economía lo hicieron en un 6,7% y la de los trabajadores no calificados, 2,4%. El Gráfico N° 17 corrobora esta impresión. Muestra la diferencia entre los logaritmos del salario por hora de los empleados asalariados en 202

2000 y 1996. Se ve que el aumento es mucho mayor en la parte inferior de la distribución, lo que es consistente con la afirmación de que el alza significativa del salario mínimo tuvo un impacto importante en los salarios en la parte inferior de la distribución. GRÁFICO N° 17 DIFERENCIA EN SALARIO POR HORA 2000–1996

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(DIFERENCIA DE LOGARITMOS)

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Fuente: elaboración propia a partir de la CASEN 1996 y 2000

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Sin embargo, lo que el gráfico no permite dilucidar es si este cambio se explica porque los que estaban trabajando recibieron un salario más alto o porque tuvieron que dejar su empleo. La evidencia parece sugerir que la última es la causa más probable. El Cuadro N°20 refleja cómo se movió el empleo entre 1996 y 2000 para dos grupos distintos de trabajadores. El grupo más grande en 1996 ganaba, ajustado por productividad, un salario por hora que superaba en 10% al mínimo de 2000. El segundo grupo, que llamamos restringido, ganaba menos que ese monto. El ajuste por productividad intenta incorporar el efecto que habría tenido sobre los salarios el funcionamiento de esos años de la economía. El salario mínimo de 2000 se ajusta, entonces, a un menor valor por la incorporación de este efecto. ¿Qué efecto es razonable de incorporar? Para este ejercicio se incluyó el aumento que presentó el percentil 75. Alternativamente pudo haberse ajustado por el incremento en la mediana salarial, pero este valor puede explicarse porque el alza del salario mínimo tiene un efecto sobre el resto 203

de la distribución o sencillamente, al salir los trabajadores de más bajo salario de la distribución se afecta la mediana salarial. Para evitar esta posibilidad se acudió al percentil 75. CUADRO N°20 CAMBIOS EN EL EMPLEO Empleo total 2000 Variación

Salario mínimo no es restrictivo

4.057.518 4.563.364

Salario mínimo es restrictivo

1.221.843

Total

5.279.361

1996

Empleo asalariado 2000 Variación

12,5%

2.275.530

2.513.175

882.601

–27,8%

843.930

560.327

–33,5%

5.445.968

3,2%

3.118.460

3.073.502

–1,4%

10,4%

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1996

Fuente: Véase texto

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El impacto en el empleo del grupo menos restringido es significativo. El empleo total cae en 27,8% y si consideramos el empleo asalariado, la caída alcanza un 33,5% 36. En cambio, el empleo de los trabajadores no restringidos creció significativamente en ese período a pesar de la importante contracción de 1999. La desaceleración en el crecimiento influyó en el comportamiento del empleo, pero el cambio en la composición es de tal magnitud que no cabe duda de que el salario mínimo jugó un papel significativo. El Cuadro N°21 presenta los cambios en empleo por grupo de edad y educación. Como era de esperar, el cambio negativo se observa en las personas más jóvenes y de baja educación; son las de menor capital humano y, por tanto, las más afectadas por alzas significativas en el salario mínimo.

36

Si el ajuste por productividad se hiciese con el cambio en la mediana salarial la variación en el empleo del grupo restringido sería de –21,6 y –24,0 por ciento, respectivamente. 204

CUADRO N°21 CAMBIOS EN EMPLEO TOTAL SEGÚN EDUCACIÓN Y EDAD (1996–2000) Educación

Edad

8 años y menos

–6,9%

24 años y menos

–17,7%

9 – 11 años

–0,8%

25 – 29 años

–0,3%

12 años

11,3%

30 – 44 años

4,0%

13 y más

12,7%

45 – 60 años

17,0%

Fuente: Elaboración propia a partir de encuestas CASEN

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El incremento del salario mínimo se podría defender si se piensa en la distribución funcional del ingreso. Se podría argumentar que los grupos restringidos por el salario mínimo, como un todo, aumentaron sus ingresos respecto de otros trabajadores. Este criterio es discutible porque no se pone atención en personas o familias individuales. Pero antes de entrar en esta discusión, el Cuadro N°22 permite comprobar que los ingresos totales de los grupos supuestamente beneficiados no sólo no aumentaron sino que se redujeron. Esto sugiere que aumentos exagerados en el salario mínimo pueden tener un efecto distributivo contrario al esperado.

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CUADRO N°22 VARIACIÓN REAL EN LOS INGRESOS DEL TRABAJO (1996 – 2000)

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Variación

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Salario mínimo no es restrictivo Salario mínimo es restrictivo Total

13,4% –24,0% 10,8%

Fuente: Elaboración propia a partir de encuestas CASEN

Se requiere, entonces, un análisis mucho más cuidadoso del mercado laboral chileno. Los antecedentes aportados sugieren que las restricciones al libre funcionamiento del mercado laboral estarían afectando las oportunidades de acceso al trabajo a personas de bajo capital humano, que provienen de hogares de bajos ingresos. No se puede olvidar que es muy importante el aporte que el trabajo hace a la superación de la pobreza.

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Crecimiento

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Finalmente, y no por eso menos importante, el crecimiento juega un papel primordial en la lucha contra la pobreza y en el largo plazo también en las reducciones de las desigualdades de ingreso. Impacta positivamente el empleo familiar y, por esa vía, contiene la presión sobre, por ejemplo, la deserción escolar. No cabe duda que el crecimiento económico fue un factor decisivo en la reducción en la deserción escolar observada en los ‘90. Sin embargo, su impacto más visible es en la reducción de la pobreza. Ese efecto se puede potenciar si va junto con políticas que faciliten su llegada a las familias más pobres, pero como hemos visto, abundan las regulaciones que hacen más difícil esa llegada. ¿Cuál es el posible impacto del crecimiento en la reducción de la pobreza? Si acudimos al Gráfico N°4 y promediamos las elasticidades reducción de la pobreza crecimiento del ingreso per cápita en los ‘90 obtenemos una elasticidad de –1,14. Esto significa que por cada punto porcentual que aumente el ingreso per cápita, la pobreza se podría reducir en 1,14%. Así podemos estimar cuánto crecimiento requeriríamos para reducir los actuales niveles de pobreza de poco más de 20% a la mitad. Usando esta información se puede concluir que necesitamos elevar en 83% nuestro ingreso per cápita. A la tasa de 7% de la que gozamos gran parte de los ‘90, esta empresa tomaría 11 años. En cambio, si crecemos al promedio de los últimos 5 años –2,4% anual– esta tarea se logra en 56 años. El crecimiento, crucial para reducir la pobreza y lograr altas tasas de crecimiento, es una tarea ineludible. Ahora bien, también se puede trabajar en aumentar el valor absoluto de la elasticidad. Ravallion (2000) ha estimado valores de –2 para otros países. Sugiere que mientras mayor es la desigualdad, más baja es esa elasticidad, pero aquí hemos visto que esa desigualdad está afectada muchas veces por políticas que los propios gobiernos diseñan, elemento que el estudio citado no desconoce. Evitar políticas que hagan bajar (en términos absolutos) la elasticidad reducción de la pobreza crecimiento económico también es fundamental para potenciar el crecimiento.

4. Conclusión En este estudio es un esfuerzo para hacer un análisis exhaustivo de la situación de pobreza y desigualdad de ingresos del país. No es una tarea fácil 206

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abordar esta última dimensión; la experiencia de los más diversos países sugiere que cambia muy lentamente. Por otra parte, esa desigualdad está demasiado influida por altos premios a la educación superior y diferencias significativas en la participación laboral y en el empleo de distintos grupos, que sugieren un ámbito importante de acción para buenas políticas que vayan lidiando con ella. El mercado del trabajo tiene regulaciones que se pueden modificar y que ayudan a entender los problemas de empleo de amplios grupos poblacionales. Por otra parte, la educación chilena carece de los incentivos suficientes para llevar adelante su tarea de enseñar a los niños y jóvenes de nuestro país. Eso se puede corregir y hay ahí un espacio enorme para avanzar. Hemos mostrado también que la gestión de la política social deja mucho que desear. Se sugieren nuevos caminos para perfeccionarla. Muchas de las propuestas sugeridas tienen que elaborarse mejor. Aquí sólo hay algunos esbozos para sugerirle al lector que hay enormes oportunidades para reducir la pobreza y las brechas de ingreso, lo que será más difícil si el país no crece aceleradamente. El combate contra la pobreza es primordial, aunque no exclusivamente una lucha por crecer.

207

Bibliografía

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CAPÍTULO 6

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TRES ELEMENTOS BÁSICOS PARA SUPERAR LA POBREZA EN CHILE

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TRES ELEMENTOS BÁSICOS PARA SUPERAR LA POBREZA EN CHILE

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Ignacio Irarrázaval Ll.*

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Este trabajo no pretende ofrecer una “receta” única o total con respecto al problema de la superación de la pobreza porque es imposible: el tema es multidimensional. Tampoco se puede ignorar la influencia determinante de elementos que no se relacionan directamente con la política social, como es el crecimiento económico. Este artículo se basa en un trabajo previo 1, el cual ha sido actualizado y complementado con diversos aspectos tanto de diagnóstico como en el ámbito propositivo. Se divide en dos partes: en la primera se presentan algunos elementos de diagnóstico que la segunda recoge para sugerir propuestas en cada uno de esos ámbitos.

I. Antecedentes y Diagnóstico 1. Situación de la pobreza en Chile

Entre 1987 y 2000, años para los cuales se tienen datos sistemáticos sobre la evolución de la población pobre, las encuestas CASEN muestran una importante reducción en este fenómeno. Tal como se puede apreciar en el Gráfico N° 1, durante esos 13 años la población en situación de pobreza disminuyó en más de la mitad, pasando desde un 45% de la

* Ph.D en Política Social, London School of Economics. Socio de Estudios y Consultorías FOCUS, Investigador Asociado del Centro de Estudios Públicos. 1 Tareas Necesarias para la Superación de la Pobreza: Focalización, Crecimiento y Oportunidades. En: ¿Qué Hacer Ahora? H. Beyer y R. Vergara, Centro de Estudios Públicos 2001 211

población en 1987 a un 20% en el año 2000. Y la indigencia también bajó: desde el 17,4% a un 5,7% de la población, lo que significa un descenso de tres veces el valor original. Esto es un logro muy significativo ya que pocos países muestran una reducción tan drástica de la pobreza en un período tan corto.

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GRÁFICO N° 1 EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA

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Fuente: Encuestas CASEN–MIDEPLAN

Tal como se puede apreciar en el Gráfico N° 1, el período de mayor disminución de la indigencia es entre los años 1987 y 1992, mientras que el mayor descenso de la pobreza no indigente se observa entre 1992 y 1996. A pesar de esta positiva tendencia, entre 1998 y 2000 se constata un relativo estancamiento en la tasa de disminución de la pobreza y en especial, de la indigencia. Aunque la tasa de reducción de la pobreza ha sido bastante considerable para todos los segmentos, en la práctica se comprobó que tanto en la pobreza como en la indigencia rural ese descenso fue más lento que el urbano, si bien la rural sólo alcanza a un 16% del total de la pobreza del país. Las regiones de mayor concentración relativa de 212

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2. Pobreza y Crecimiento

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pobreza son Araucanía, Bío Bío y Maule. En forma complementaria, las tendencias descritas también se mantenían respecto al indicador de Brecha de Pobreza (PG) y al índice de Severidad de la Pobreza (FTG2) 2 que considera en forma conjunta la brecha de la pobreza y la distribución del ingreso. Efectivamente, en Chile la disminución de la incidencia de la pobreza estuvo acompañada de una reducción significativa en la brecha promedio de ingresos de los pobres en relación al valor de la línea de pobreza, así como en el índice de severidad de la pobreza, que refleja el grado de concentración del ingreso de los pobres. En el contexto internacional, de acuerdo a las cifras del Panorama Social de América Latina (CEPAL, 2002), Chile tenía la más baja incidencia de pobreza con respecto a trece países de América Latina, la cual mostraba un promedio de 44% de su población en esta situación. Con respecto a la situación de pobreza urbana, sólo Uruguay y Argentina mostraban proporciones de población pobre inferiores a Chile. La principal consecuencia de política de esta sección, es que nuestro país se ha venido posicionando en un contexto de disminuciones significativas de la pobreza, lo que probablemente repercutirá en que los mejoramientos marginales sean cada vez más difíciles.

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Por muchos años la relación entre pobreza y crecimiento ha sido relevante en la literatura económica. Uno de los temas recurrentes es hasta que punto la pobreza disminuye principalmente por la intervención del Estado a través de la política social o bien ese descenso se asocia directamente al crecimiento económico de un país. En el caso chileno, el estudio de Contreras (1996) retoma una línea de trabajo ya iniciada, realizando un análisis econométrico con datos de las encuestas CASEN, en la cual estima la contribución del crecimiento económico al alivio de la pobreza. El autor concluye que de 1987 a 1990, entre el 80% y el 90% de la reducción de la pobreza puede atribuirse al crecimiento económico, mientras que en el período 1990–1992 ese crecimiento contribuyó sólo entre el 75% y el 80%. La información del Panorama Social de América Latina (2000) plantea que entre 1990 y 1997 existe una clara relación positiva entre

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Indice de Foster, Greer y Thorbecke, el índice mide las diferencias entre la línea de pobreza y el ingreso del hogar, dando una ponderación mayor a los pobres. Para mayor detalle sobre las definiciones de los diversos índices de Pobreza, véase Documentos Sociales, MIDEPLAN Enero 1998. 213

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la tasa de crecimiento del ingreso nacional bruto por habitante y la tasa media anual de disminución de la pobreza. Sin embargo, el mismo informe también observa una dispersión apreciable en torno a la tendencia media: una misma tasa de crecimiento puede tener efectos muy diferentes en la pobreza según sea la modalidad de ese crecimiento. Chile, Panamá y Costa Rica son ejemplos de países en los cuales la correlación entre crecimiento y disminución de la pobreza quedó nítidamente demostrada. Pero en el caso de Argentina, a pesar de que el ingreso por habitante creció en un 37% durante el período, la proporción de hogares pobres disminuyó en sólo tres puntos porcentuales. En suma, tal como lo han demostrado empíricamente diversos estudios, no sólo para el caso chileno sino también para América Latina en general, cualquier política de superación de la pobreza deberá basarse en una estrategia de crecimiento económico sostenido. 3. La dinámica de la pobreza

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Un estudio reciente elaborado por MIDEPLAN 3 analiza por primera vez en Chile la evolución de la pobreza en una encuesta tipo panel. Para eso se elaboró una muestra aleatoria de 5.000 hogares de la CASEN el año 1996, que fueron re–encuestados el 2001. La muestra tiene representatividad para las regiones de Atacama, Maule, Bío–Bío y Metropolitana, y considera tanto a los hogares encuestados el año 1996 como a los que se desmembraron de ellos hasta el 2001. Los datos se analizan en base a la metodología de la “Línea de Pobreza”. El estudio muestra diversos aspectos de suma relevancia, en particular la alta movilidad de los pobres en un período de cinco años. De los indigentes detectados en 1996, un 78% ya no lo era el 2001 y un 60% de los pobres también había dejado de serlo. Sin embargo, un 11% de la población no pobre ingresó al segmento de pobreza durante esos cinco años. El balance neto final es que un 11% de los hogares de la muestra salieron de su condición de pobreza durante el período, mientras que un 9% de la muestra ingresó a este segmento. Como es obvio pensar, existe mayor movilidad de hogares respecto a aquellos cuyos ingresos están en las proximidades de la línea de pobreza. Además merecen destacarse las conclusiones de una regresión logística, que utiliza como variable dependiente un conjunto de situaciones denominadas trayectorias positivas; es decir, hogares que pasaron a una

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Dinámica de la Pobreza: Resultados Encuesta Panel 1996–2001. División Social – MIDEPLAN 214

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situación de no pobreza o transitaron de una situación de indigencia a otra de pobreza. El resto de las trayectorias se catalogaron como negativas. Las variables más significativas del modelo resultaron ser la diferencia en el número de desocupados del hogar, la diferencia en el número de inactivos y la diferencia en el tamaño del hogar. En otras palabras, en la dinámica ascendente de la pobreza, el empleo y, en particular, la permanencia en el mismo, es uno de los elementos más importantes en la superación de la pobreza4. Finalmente, cabe destacar que el estudio desmitifica algunos elementos que la literatura señala como determinantes en la reproducción de la pobreza en el tiempo, como es el caso de la jefatura familiar femenina. Si bien se aprecia un incremento de este fenómeno durante el período observado, no está relacionado con la evolución de la pobreza de esos hogares. La ocurrencia de una enfermedad de carácter catastrófico, un fenómeno que afectó a un 19% de los jefes de hogar, tampoco se asoció con una trayectoria negativa hacia la pobreza. En resumen, esta sección plantea que la pobreza es altamente dinámica en el tiempo. Hay una proporción importante de hogares que están en torno a la línea de pobreza; de sus condiciones de empleo dependerá su ingreso o salida. 4. Pobreza y desigualdad

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En el caso de la relación entre pobreza y desigualdad también existe una amplia literatura que discute los efectos entre ambos fenómenos; sin embargo, las conclusiones no son tan sólidas. Ambos conceptos son distintos y no necesariamente complementarios. Una disminución de la desigualdad no tiene porqué estar asociada a una disminución de la pobreza. Por otra parte, la definición de los conceptos es también diferente. Pobres son aquellos hogares cuyos ingresos no alcanzan a cubrir el costo de la canasta básica de alimentos; mientras que la desigualdad se puede representar de diversas formas, ya sea el coeficiente Gini o la proporción de los ingresos totales que captura el 20% más pobre. Sin embargo, no existe claridad sobre un parámetro preciso de medición de la desigualdad. En el caso chileno, existe bastante consenso que la distribución del ingreso es poco equitativa en comparación incluso a otros países latinoamericanos. Los estudios de Beyer (1997) llegan a importantes

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Es interesante destacar que la precariedad del empleo, no es una variable significativa en este sentido. 215

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conclusiones en este tema. En primer lugar, de acuerdo a ese autor, Chile se caracteriza por tener una distribución del ingreso bastante estable. Si bien en los últimos años se han visto algunos cambios en las participaciones relativas de los distintos quintiles, en la práctica no reflejan tendencias y tampoco son estadísticamente significativos. En forma adicional, Beyer identifica a la creciente participación de la mujer del estrato alto en la fuerza laboral. La mayor fuente de desigualdad está en el ingreso del trabajo, donde la educación es lo que más influye. La evidencia sugiere que las diferencias educacionales desempeñan un papel importante en la determinación de los salarios. Mejorar los niveles de escolaridad y calidad de la educación tendría un impacto importante sobre la distribución del ingreso en Chile. De acuerdo a lo anterior, es importante distinguir entre las políticas sociales orientadas a la superación de la pobreza y aquellas dirigidas a disminuir la desigualdad. Los éxitos y fracasos de la política social no deberían basarse exclusivamente en indicadores de distribución de ingresos. Sin embargo, siguiendo a Rawls, sería posible plantear que la desigualdad disminuye cuando se mejoran las condiciones de vida de las personas más pobres.

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5. Subsidios monetarios: ¿Cuánto ayudan a superar la pobreza?

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En el concepto de subsidios monetarios subyace un criterio de equidad vertical o redistributiva, a diferencia de lo que podría ser un criterio de equidad horizontal, más propio de los sistemas de seguridad social. Los subsidios monetarios fueron creados como una manera de otorgar algunos de los beneficios del Sistema de Seguridad Social a personas en condiciones de pobreza En ese sentido, la Pensión Asistencial (PASIS) de Vejez o Invalidez está orientada a dar un apoyo financiero a las personas mayores de edad o discapacitados permanentes que no tienen acceso al sistema previsional por no haber sido cotizantes y viven en condiciones de pobreza. De acuerdo a información de MIDEPLAN, en el 2000 la PASIS era de $34.200 mensuales, con unos 360.000 beneficiarios. Por su parte, el Subsidio Unico Familiar (SUF) es una transferencia en dinero que se paga a los padres o cuidadores de los menores de 18 años que viven en condiciones de pobreza. El valor del SUF ascendió a $3.685 y se pagaron 872.000 subsidios mensuales durante el 2000. Además, existen el Subsidio al Consumo de Agua Potable (SAP) con alrededor de 521.000 beneficiarios y un valor promedio cercano a $3.366; y el Subsidio de Cesantía, que el año 2000 consistía en un pago de $12.199 a más de 216

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12.200 beneficiarios. A los subsidios anteriores debería agregarse el valor de $10.500 por familia5 que se comenzó a pagar a las cerca de 50.000 familias indigentes que debían incorporarse al nuevo programa Chile Solidario en el 2002. En los países desarrollados existe una vasta literatura que analiza los efectos de este tipo de subsidios. Tienen la ventaja de ser transferencias que se pueden focalizar y como son en dinero, las familias pueden asignarlo de acuerdo a sus prioridades; sin embargo, existe una amplia discusión sobre el desincentivo a trabajar remuneradamente que pueden generar. En el caso chileno, en general esta discusión no ha sido muy seria ya que se estima que estos subsidios son un monto muy pequeño en dinero y por sí solos no permiten la subsistencia económica. Más aún, es muy difícil que lleguen simultáneamente a las mismas familias, salvo aquellas beneficiarias del Chile Solidario6, lo que ameritaría una evaluación más seria.

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CUADRO N° 1 PORCENTAJE DE INCREMENTO DE LOS INGRESOS AUTÓNOMOS DE CADA GRUPO SUF

PASIS 8.1

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Indigentes

Pobres NO Indig.

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Fuente: Estimación a partir de CASEN 1998.

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En el Cuadro N° 1 se puede observar cuánto aumentan los ingresos autónomos de cada grupo en base a las transferencias monetarias. En promedio, los subsidios monetarios aumentan los ingresos de los indigentes en un 16%, mientras que para los pobres es sólo de un 4,5% y para los no pobres no alcanza a 0,5%. En el caso de los pobres no indigentes, el aumento de los ingresos parece ser muy marginal como para generar incentivos perversos. De acuerdo a la información disponible, los subsidios monetarios no tienen un impacto agregado de envergadura en la disminución de la

Pagados en forma decreciente por un plazo de dos años, hasta terminar en un valor cercano al SUF. 6 El Chile Solidario tendría un efecto mixto en este sentido, ya que si bien el programa mismo está acotado a dos años, el acceso a otros subsidios monetarios a través de ese programa lo hace más permanente. 5

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pobreza, si bien pueden tener un impacto relativo mayor en el caso de la superación de la indigencia, particularmente en el caso de familias en las cuales sus miembros son personas de la tercera edad que mantienen a través de PASIS. Un estudio realizado a partir de la CASEN 1994 refuerza la conclusión anterior: demostró que, a nivel nacional, la pobreza sería 0,4 puntos porcentuales más alta si no existiese la PASIS. En el sector rural la disminución de la pobreza por la PASIS es de 1,1 puntos porcentuales. El impacto del SUF es aún menor: la pobreza disminuye sólo en 0,2 puntos porcentuales. El impacto agregado de ambos subsidios es una baja de 0,6 puntos porcentuales. Por otro lado, las estimaciones sobre beneficiarios potenciales de PASIS señalan que, a nivel nacional, no más de 40.000 personas calificarían para este subsidio de acuerdo a los requisitos existentes. En resumen, con la excepción de la PASIS, los subsidios monetarios no parecen ser críticos para la subsistencia de las familias, tanto desde el punto de vista de la percepción de quienes los reciben como en su impacto económico. Tienen una baja incidencia en el presupuesto de la mayoría de los beneficiarios, excepto aquellos pertenecientes al primer quintil donde, en el caso de la PASIS, aumenta hasta un 65% sus ingresos autónomos.

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GRÁFICO N° 2 NIVEL DE FOCALIZACIÓN EN SUBSIDIOS MONETARIOS EN 40% MÁS POBRE

Fuente: CASEN 1998–2000

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A pesar de que los subsidios monetarios constituyen una fracción menor del gasto en funciones sociales (cerca del 5%7), son el instrumento de llegada más directa e inmediata a las familias en condiciones de pobreza. Por lo tanto, siempre existirá un alto nivel de escrutinio público respecto a su impacto redistributivo. Tal como se puede apreciar en el Gráfico N° 2, si se mide el nivel de focalización como la proporción de recursos que llega al 40% más pobre, se constata que en el caso del SUF casi el 90% del gasto llega a ese segmento. Sin embargo, la eficacia focalizadora disminuye en el caso de las PASIS, Subsidio de Cesantía y, particularmente, en el caso del SAP. El menor nivel relativo de focalización de las PASIS no deja de ser apremiante ya que acumula casi un 50% del total de los subsidios monetarios. De más esta concluir que el SAP se comporta casi como un subsidio dirigido a sectores medios. 6. Vivienda y las condiciones habitacionales de los pobres

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En los últimos 10 años, Chile ha experimentado una sistemática disminución del déficit habitacional, pero su tamaño actual no deja de ser considerable: supera 1,1 millones de viviendas requeridas. Tal como puede apreciarse en el Gráfico N° 3, las rebajas más significativas se refieren a déficit cualitativo; es decir, materialidad y saneamiento de la vivienda. Por su parte, aunque el déficit cuantitativo, medido por el número de hogares allegados, se redujo mucho en el primer quinquenio, actualmente su tasa de disminución descendió de manera considerable. Sin embargo, si se considera el componente del déficit habitacional de los tres primeros quintiles de ingresos, que son aquellos que no pueden satisfacer sus necesidades habitacionales por si solos sino con ayuda del MINVU, la demanda potencial alcanzaba a 740.000 viviendas en 1998.

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Su presupuesto es algo menor que lo que se gasta anualmente en el Ministerio de la Vivienda 219

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GRÁFICO N° 3 EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT HABITACIONAL 1990 – 2000

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Fuente: MIDEPLAN en base a CASEN

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¿Qué consideraciones de la política habitacional dirigida a escasos recursos podrían explicar la situación de los más pobres8 ? En primer lugar, históricamente el MINVU no ha determinado en forma precisa su población objetivo. Esto se comprueba también en documentos de política para los diversos programas, que expresan en forma muy genérica la atención a poblaciones de niveles socioeconómicos bajos y medios. Más aún, en cuanto a definiciones precisas en términos del ingreso de los potenciales beneficiarios, el MINVU sólo establece los niveles de ingreso mínimo para poder acceder a los créditos, dejando abierta la cota superior. En segundo lugar, los requisitos para postular más bien definen al postulante hábil, que puede cumplir con las exigencias del programa

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Se sigue en esta sección la línea argumental del estudio “Evaluación Integral de los Programas Habitacionales del Ministerio de la Vivienda”, elaborado por Estudios y Consultorías FOCUS para el Ministerio de Hacienda en 2001. 220

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(capacidad de ahorro, capacidad de pago de dividendo, etc.), quedando sólo el requisito de ficha CAS como elemento focalizador. En el caso de los programas PET y Subsidio Unificado, que no requieren ficha CAS, no existe ningún elemento focalizador. En la práctica son programas que no han incorporado un criterio de focalización socioeconómica en su proceso de postulación ni en su proceso de selección de beneficiarios. En general, en 1998 se observó que existe un alto nivel de desfocalización de los programas MINVU9. Los programas dirigidos al 40% más pobre del país presentan desfocalizaciones que van desde el 18% en el Subsidio Rural, hasta el 31% en el caso de la Vivienda Básica. Esta situación se agrava al considerar los proyectos destinados a los sectores medios: un 51% en el caso del PET y un 69% en el caso del Unificado no corresponde a su población objetivo. La desfocalización también se advierte al analizar las diferencias entre los Registros de Inscritos y Seleccionados del MINVU de Vivienda Básica y Progresiva, pues se constata una pérdida de focalización de los seleccionados respecto a los inscritos. Esto puede ser un resultado del proceso de selección final de beneficiarios, donde las trabas, demoras o dificultades hacen que los que están en mejores condiciones socioeconómicas relativas puedan lograr un acceso relativamente mejor. A partir de los antecedentes anteriores y del estudio elaborado para DIPRES (2001), se puede evaluar la relevancia que tiene la focalización en los programas de vivienda. Si se mantiene el nivel actual, se requerirían 24 años para satisfacer la demanda potencial, definida como el déficit habitacional de los hogares de escasos recursos pertenecientes a los tres primeros quintiles; si se priorizan los recursos de los programas MINVU en los dos primeros quintiles de ingreso, se requerirían sólo 8 años. 7. Gasto social y focalización

En el año 2001, el gasto social en Chile alcanzó a U$ 9.925 millones10, es decir, aproximadamente US$700 per cápita. Tal como se puede apreciar en el Gráfico N° 4, el gasto público social ha crecido de

Para analizar el nivel de focalización, se realizó una asignación socioeconómica de los distintos programas en base a diversos antecedentes y documentos del MINVU, por ejemplo; Vivienda Básica, Progresiva y Subsidio Rural, se definió como población objetivo los dos primeros quintiles de ingreso. 10 El año 1999, la razón Gasto Social/PIB alcanzó a 16,6%. 9

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manera considerable: 94% entre el año 1990 y 2001. Por su parte, el gasto público social sin previsión creció en un 124%. Al interior de este último componente, los sectores han tenido importantes incrementos durante el período. Educación se incrementó en un 153%; salud, un 127%; y el gasto en vivienda, un 48%.

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GRÁFICO N° 4 EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL (1990=100)

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Fuente: Estadísticas de la Finanzas Públicas Ministerio de Hacienda

Al contrastar estos antecedentes con la realidad Latinoamericana, se constata que Chile corresponde al grupo de países con gasto social “medio–alto” y “alto”, cuya media de gasto por habitante se encuentra en U$975 11. Del mismo modo, corresponde al grupo de países con un alto crecimiento del gasto durante el período, sobre el 7% anual. Esos antecedentes señalan que la expansión del gasto social ha sido realmente significativa en los últimos años. Tal como otros países, Chile tiene una elevada relación Gasto Social/Gasto Público. Por lo tanto, antes 11

El Panorama Social de America Latina (1998) define este monto para el año 1997, considerando dentro de este grupo a Argentina, Uruguay, Brasil, Chile, Panamá y Costa Rica. Este valor corresponde a una relación Gasto Social/PIB de 19,5%. 222

de pensar en aumentar el gasto social por la vía tributaria, es preciso reflexionar mucho más sobre la efectividad redistributiva del gasto actual y su eficiencia en términos de los programas. No es posible mantener una tasa de aumento del gasto que sea superior a la tasa de crecimiento del país. Ante un eventual requerimiento de mayores recursos para gasto social, lo más sensato sería que proviniera de una mayor focalización, para reasignar recursos a otros programas.

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GRÁFICO N° 5 ESTIMACION DE TRANSFERENCIA VIRTUAL DEL GASTO SOCIAL A HOGARES POBRES

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Fuente: Estimación propia a partir de cifras Gasto Social (DIPRES)

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Como una manera de ilustrar el potencial de focalización que se tiene con los recursos del gasto social, en el Gráfico N° 5 se puede observar un ejercicio de asignación teórica. La estimación parte considerando el monto de gasto social sin pensiones que el Ministerio de Hacienda asignó cada año, desde 1990 al 2000. A partir de esas cifras, considerando el costo de la canasta básica de alimentos 12 según el tamaño promedio de los hogares de cada año, se estima a cuántos hogares podría financiárseles una transferencia mensual de recursos que cubra al menos dos veces el costo de la canasta básica de alimentos según su tamaño. De este modo, se constata que en 1990 había algo más de un millón de hogares

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Se considera el costo de la canasta según la línea de pobreza, que es equivalente a casi dos veces el valor de la línea de indigencia. 223

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pobres, mientras que con los recursos del Estado sólo se le podría haber financiado una transferencia que elevara por sobre la línea de pobreza a 700 mil hogares. Sin embargo, para el año 2000 la situación cambió mucho: existían 640 mil hogares pobres y recursos para elevar por sobre la línea de pobreza a casi dos millones de hogares. Es decir, con el gasto social sin pensiones del año 2000 existían recursos para haber llevado a tres veces el número de hogares pobres por sobre la línea de pobreza. Finalmente, en el mismo Gráfico se aprecia el monto que podría alcanzar esta transferencia virtual cada mes; para el año 2000 ascendería a casi $480.000. En definitiva, este ejercicio teórico plantea que el país hoy maneja recursos de una magnitud suficiente como para, simplemente, eliminar la pobreza. De aquí deriva la importancia que debe asumir la autoridad social pública en responder eficientemente a la asignación de los recursos disponibles. 8. Percepción y expectativas de superación de la pobreza

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En los últimos años se han elaborado diversos estudios que analizan la percepción de las personas sobre la evolución de la pobreza y la política social en general. Pero la percepción puede no coincidir con los parámetros objetivos existentes, aunque tiene la ventaja de reflejar lo que intuyen las personas y, en consecuencia, lo que muchas veces los hace anticipar, planificar y reaccionar. Un estudio de 1996 mostró que en el período 1987–1994 se había constatado una disminución de la pobreza de un 15%; además verificó que las familias pobres prácticamente habían duplicado la disponibilidad de bienes en el hogar entre los años 1992 y 1996; y por último, también identificaba un importante mejoramiento intergeneracional de la escolaridad. Sin embargo, a partir de la encuesta del CEP (Jun–Jul 96) 13, la mayoría de los entrevistados señalaban que la pobreza se había mantenido igual (42%) y más de un cuarto mencionó que había aumentado. Esta percepción era particularmente crítica en los estratos bajos. Esto refleja que la opinión pública tiene una aproximación relativa al concepto de la pobreza y que en la medida en que se superan ciertas necesidades, pueden aparecer otras como importantes. Por su parte, el estudio del PNUD (1999) destaca como una de las paradojas de la modernización, la creciente inseguridad humana

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Irarrazaval, I. (1997) Pobreza y Estratificación Social en Chile. Documento de Trabajo No.263 CEP. 224

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de las personas, especialmente en aspectos de carácter subjetivo, como percepción de dificultades para tener atención de salud adecuada, percepción de precariedad laboral y otros. Sin embargo, constata que estos temores o preocupaciones se asocian al nivel de ingresos de las personas. En resumen, la percepción es una dimensión que debe considerarse en la política social porque es determinante al evaluar los éxitos o fracasos agregados de la política. Más aún, la inseguridad humana es algo que no se supera fácilmente a pesar de la mayor inversión social que se pueda hacer. Como contraparte de lo anterior, es interesante destacar que a pesar de las “inseguridades” institucionales subjetivas que perciben las personas de escasos recursos, hay una visión complementaria que muestra que los propios pobres identifican que son las causas asociadas a factores personales las que les permitirían superar su condición. En las encuestas del CEP, desde 1986 se ha incluido de manera intermitente una pregunta sobre el origen de la pobreza. En los estudios aparece de manera reiterada que la flojera y la falta de iniciativa, la falta de educación, los vicios y el alcoholismo, junto con las pocas oportunidades de empleo 14, son los principales elementos que provocan la pobreza. De este modo, las principales causas de la pobreza de las personas, tanto a juicio de la población como de los propios pobres, son fundamentalmente individuales y en algunos casos, como la falta de empleo, estructurales. La información anterior se complementa con las conclusiones del estudio de Habilitación, Pobreza y Política Social (Irarrázabal 1995), donde se concluye que la mayor parte de las familias pobres muestra condiciones objetivas de haber alcanzado un éxito socioeconómico relativo dentro del segmento de la pobreza. Estas familias se caracterizan por actitudes, conductas y opiniones que reflejan una aspiración permanente a mejorar en sus condiciones de vida, lo que en la práctica se muestra por una preocupación en mejorar su vivienda, mantener estabilidad en el empleo, interés por capacitarse, asistencia escolar de los niños y otros aspectos. En otras palabras, las familias pobres pueden tener una percepción de inseguridad respecto a la cobertura institucional que las beneficiaría en caso de necesidad, lo que se explica fundamentalmente por el hecho de que su precariedad de ingresos no les permite asegurarse en los mejores planes y alternativas. Sin embargo, al mismo tiempo están haciendo esfuerzos

14

Esta causal aumenta su importancia en períodos de crisis con mayor incidencia de desempleo. 225

objetivos para superar la pobreza y consideran que esos esfuerzos son caminos concretos para salir de ella.

II. Estrategias y propuestas En esta sección se señalan algunas estrategias para el alivio de la pobreza, principalmente desde una perspectiva de corto y mediano plazo. 1. Necesidad de seguir creciendo y generando empleo

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Aunque sea obvio y reiterativo, lo primero es la necesidad de lograr una tasa de crecimiento alto y sostenido en el tiempo. En el caso chileno se ha comprobado que el crecimiento explica la mayor parte de la reducción de la pobreza y del aumento del empleo.

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GRÁFICO N° 6 POBREZA VS PBI PER CÁPITA (1987 – 1998)

Tal como se aprecia en el gráfico previo, entre 1987 y 1998 existió una muy estrecha relación entre crecimiento del ingreso y disminución de los niveles de pobreza y de la brecha de pobreza. Durante ese período, un aumento de 10% del PBI per cápita incidió en una disminución de un 11% de la pobreza 15. La relación aritmética observada entre crecimiento y disminución de la pobreza durante ese período no tiene por qué continuar en la misma proporción; sin embargo, la evidencia demuestra la fuerte interrelación entre ambas variables.

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Del mismo modo, el aumento del 10% del PBI per cápita incidió en una disminución del 13% de la brecha de la pobreza. 226

La proposición que corresponde hacer es, justamente, insistir en que la autoridad económica y la empresarial deben proclamar con mayor fuerza la importancia del crecimiento para la superación de la pobreza y la disminución del desempleo. Muchas veces discursos y presentaciones analizan en profundidad las relaciones entre las distintas variables macroeconómicas, pero olvidan sus repercusiones últimas en el ámbito social. 2. Empleabilidad de la población pobre

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La condición de empleo de las familias pobres es fundamental en su posibilidad de superación de la pobreza. La realidad chilena muestra que una alta proporción de los pobres que llegan a solicitar empleo a las Oficinas Municipales de Información Laboral (OMIL) son personas Sin Oficio Determinado (SOD); es decir han transitado en diversas ocupaciones sin ningún oficio conocido y sin hábitos o disciplina laboral. Esas personas son recurrentes en este servicio pues su permanencia media en el empleo es baja y las soluciones para su situación son múltiples y, en general, poco exitosas. Algunos municipios han generado programas de empleo especiales que les permiten trabajar de acuerdo a sus condiciones, en jornadas cortas y con bajo cumplimiento de normas; pero se generan círculos de paternalismo difíciles de romper para lograr incorporarlas al mercado formal del trabajo. Como solución más de fondo al problema, un aspecto fundamental se refiere a la formación de habilidades de aprendizaje que deben desarrollarse principalmente en la casa y lo más temprano posible; por lo tanto, es una tarea mixta de la familia apoyada con el sistema escolar. Por otra parte, también hay un espacio para la formación sociolaboral, la que debe orientarse principalmente a personas jóvenes. En este sentido, el actual Programa de Nivelación de Competencias Laborales del FOSIS, si bien ayuda a las personas a terminar sus ciclos educativos incompletos, en la práctica tal vez no les reportará mayores beneficios económicos ya que la rentabilidad de algunos años marginales de educación básica es bastante baja. Sin embargo, el mismo programa tiene un componente de formación sociolaboral, al que desgraciadamente no se le ha dado importancia, puesto que lo que diferencia a una familia pobre de la otra, más que el nivel salarial, teóricamente asociado a escolaridad, es su estabilidad laboral y permanencia en el empleo. Por lo tanto, una primera propuesta en este ámbito es potenciar la formación sociolaboral de los jóvenes y adultos jóvenes. En segundo lugar, debe hacerse un esfuerzo en potenciar el trabajo 227

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3. Focalización

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de las Oficinas Municipales de Información Laboral (OMIL) en cada municipio. Generalmente, esas instituciones cuentan con personal de baja calificación, apenas alcanzan a controlar la demanda por empleo por parte de los ciudadanos y ofrecer los subsidios o beneficios disponibles, como subsidio de cesantía y otros 16. Sin embargo, rara vez esos funcionarios tienen capacidad efectiva para coordinar, anticipar y planificar las ofertas de empleo que pueden existir en el sector privado. Lo que se propone aquí es crear un incentivo a la colocación de mano de obra que recaiga sobre las OMIL, por cada persona colocada que permanezca al menos cuatro a seis meses en el mismo empleo. Lo optimo sería que ese incentivo recayese sobre los propios funcionarios; sin embargo, dadas las restricciones que existentes en el sector público, el estímulo sería institucional y consistiría en un premio a la calidad del servicio a entregarse a nivel provincial. Por otra parte, se debería evaluar el nivel de calificación de las OMIL particularmente en el ámbito de captación de oferta laboral con el sector privado. Por último, tal como lo ha planteado Coloma (2001), quién sugiere que los entrenamientos privados son mejores que los públicos ya que ajustan mejor sus programas a las condiciones de mercado, en el ámbito de capacitación se deben diseñar mecanismos que permitan al sector privado capacitar directamente. A través de contratos de entrenamiento, la empresa contrata a un aprendiz a quien capacita en su oficio por un período determinado; al término de ese período, puede contratarlo definitivamente.

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La estrategia de la focalización del gasto social ha sido eficiente, pero poco aceptada. La regla más simple plantea que un peso gastado en personas de niveles socioeconómicos medios o altos es un peso menos gastado en los pobres. Pero focalizar significa, de una forma u otra, identificar a personas que son beneficiarias de la política social, dejando a otras que están en mejores condiciones socioeconómicas relativas fuera de la misma. En los países desarrollados existe una amplia literatura sobre los “efectos estigmatizantes” de las políticas selectivas; sin embargo, la estrategia es eficiente porque permite concentrar los recursos en las personas que más los requieren. Eso llevó al Banco Mundial a plantear la existencia de una paradoja en la pobreza, ya que en la década de los

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Véase: Diagnóstico a 31 OMIL Urbanas – SENCE– Universidad de Santiago, 2002. 228

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‘80, mientras algunos países veían caer los ingresos de sus habitantes, mejoraban los indicadores socioeconómicos. A partir de la CASEN de 1985, diversos estudios analizan el impacto distributivo del gasto social; para la CASEN 1998 existen dos disponibles, que estudian los subsidios y beneficios sociales que reciben cada uno de los hogares chilenos, los valoriza en dinero y, finalmente, revisa su efecto en el mejoramiento de los ingresos de esos hogares. El estudio de MIDEPLAN (2000) revela los niveles de focalización con la encuesta CASEN 1998. De acuerdo a las estimaciones, más de un 70% del gasto social que es posible de medir a través de este instrumento, beneficiaría a los primeros dos quintiles. Contreras et. al (2000) también analiza el impacto distributivo del gasto social con la misma fuente de información, pero con una mayor cobertura pues incluye los programas de vivienda. Concluye que entre 1990 y 1998 ha existido una mejoría parcial en la focalización, ya que en 1990 los dos primeros quintiles captaban un 56% del gasto, mientras que en 1998 esos mismos quintiles captaban un 59% del gasto 17. Desde comienzos de los ‘70, en nuestro país hay estrategias concretas para focalizar el gasto social en los más pobres; en los ‘90 se comienza a trabajar con la Ficha CAS 2, que ha sido constantemente revisada y actualizada. Además se han creado sistemas de digitación y procesamiento que aseguran una mayor calidad de la información. Actualmente, la versión de la Ficha CAS–2 se encuentra en revisión a partir de un estudio que realizó la Universidad de Chile; por lo tanto, durante el segundo semestre del 2003 se espera hacer las pruebas piloto de este nuevo instrumento, que continuaría operando como antes, pero con nuevos puntajes y ponderaciones. En definitiva, la propuesta es avanzar más en la focalización de los programas sociales, en especial en vivienda, en algunos ámbitos de educación, como educación superior, y subsidios monetarios. Así se contribuirá más efectivamente a la superación de la pobreza. Es imprescindible, en especial a partir de lo mostrado en relación a programas de vivienda, que todo programa social debiera definir clara, objetiva y operacionalmente los segmentos socioeconómicos a los cuales pretende llegar. Es el camino más acertado para tener un control de la efectividad redistributiva del gasto social.

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Para el año 1987, los dos primeros quintiles acumulaban el 55% del gasto social directo. 229

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Hace algunos años se esbozó el concepto del Gasto Social Efectivo18 como la proporción del gasto social en bienes y servicios que beneficia al grupo más pobre de la población, definiendo en ese contexto al 30% de menores ingresos. A nuestro juicio, el concepto permanece vigente ya que la política de asignación del gasto social debe, en primer lugar, contribuir a la superación de la pobreza. Un aspecto distinto es plantear como parte de la política social aspectos no redistributivos, como apoyo al acceso a Crédito Fiscal Universitario. Un gobierno puede argumentar que es conveniente por diversas razones; sin embargo, es claro que esos recursos no contribuyen a la superación de la pobreza. El instrumento fundamental para continuar en la tarea de la focalización es la Ficha CAS–2, que siempre podrá mejorarse conceptual y administrativamente; pero constituye un mecanismo transparente y efectivo para focalizar. Además, cuenta con una amplia institucionalización a nivel del país. 4. Subsidios Monetarios

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En la sección anterior se revisó someramente la situación de los subsidios monetarios, constatando que tienen un bajo impacto en la superación de la pobreza global. Son programas con una muy alta cobertura en términos de beneficiarios a nivel nacional. En general, excepto la PASIS, se estima que no son un aporte importante a la superación de la pobreza, aunque las personas siempre preferirán recibir algún beneficio, por pequeño que sea. Las propuestas que se describen a continuación plantean cambios radicales en la forma de asignar los subsidios, aunque para su implementación se requieren medidas administrativas, salvo en el caso de la eliminación del carácter vitalicio de la PASIS, que requeriría un cambio en la Ley. Pensión Asistencial

Se propone mejorar la focalización de las PASIS de manera de cubrir sólo al 30% más pobre según puntaje CAS y liberar recursos para asignarlos más eficientemente en el mismo programa, lo que significaría reducir en aproximadamente un tercio los recursos del programa. Los recursos liberados podrían utilizarse en aumentar el monto unitario del beneficio, lo que se justifica en el carácter asistencial del beneficio y las pocas posibilidades de actividad de los beneficiarios.

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Véase: Gasto Social Efectivo: ODEPLAN – Fac. Ciencias Económicas y Administrativas U. de Chile (1989) 230

En todo caso, esto significa la implementación de diversas medidas administrativas que aseguren la focalización y el adecuado otorgamiento del beneficio. Entre estas se considera la creación de mecanismos de incentivos a focalizar y la actualización de la información CAS. Se sugiere establecer un puntaje CAS de acceso nacional y reasignar los cupos regionales de acuerdo a esto. Además se propone eliminar el carácter vitalicio de las PASIS, que impide avanzar en la focalización. Existen pensiones otorgadas casi sin considerar los requisitos socioeconómicos de acceso, lo que significa que están desfocalizadas. Subsidio Único Familiar

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Se propone mejorar la focalización del SUF de manera de cubrir sólo al 10% más pobre según puntaje CAS y liberar recursos para asignarlos en alternativas socialmente más eficientes. El SUF produce un impacto mínimo en los presupuestos de los hogares pobres, salvo en el 10% más pobre de la población. Esta proposición implica reducir en la mitad el presupuesto del SUF. Los recursos liberados podrían financiar otras iniciativas socialmente más eficientes que apunten a la misma población objetivo. En concreto, podrían destinarse a subvención educacional diferenciada o traspasarse vía aporte de financiamiento compartido. Otra alternativa es destinarlos a aumentar los cupos de la Beca Presidente de la República, programa focalizado y habilitador que premia el rendimiento escolar para niños de escasos recursos. En todo caso, esta medida significa la implementación de otras dispsiciones administrativas que aseguren la focalización y el adecuado otorgamiento del beneficio, como la creación de mecanismos de incentivos a focalizar y la actualización de la información CAS. Se sugiere establecer un puntaje CAS de acceso nacional y reasignar los cupos regionales de acuerdo a él. Subsidio de Agua Potable

Se propone mejorar la focalización del SAP para cubrir sólo al 30% más pobre según puntaje CAS y liberar recursos para asignarlos más eficientemente en el mismo programa, lo que reduciría en aproximadamente dos tercios los recursos del programa. Los recursos liberados podrían destinarse a las alternativas mencionadas, como subvención diferenciada o Beca Presidente de la República. Aquí también se sugiere implementar diversas medidas adminis231

5. Descentralización en la política antipobreza

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trativas que aseguren la focalización y el adecuado otorgamiento del beneficio. Entre éstas, crear mecanismos de incentivos a focalizar, actualizar la información CAS, establecer un puntaje CAS de acceso nacional y reasignar los cupos regionales de acuerdo a él. Los subsidios monetarios no parecen tener impacto en una menor participación en la fuerza de trabajo. En el caso de las PASIS, los beneficiarios son en general del sector pasivo; en el caso del SUF y SAP, sí podría haber algunos efectos menores. En la encuesta de percepción, algunos de los beneficiarios del SUF reconocieron que deberían trabajar más si perdieran el subsidio. Por eso es algo prematuro proponer un modelo a la norteamericana con Workfare, donde los receptores de subsidios monetarios deben trabajar para obtener esos beneficios.

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Es posible descentralizar más la política antipobreza. A nivel local existe una variedad de programas que el Gobierno central implementa a través de los municipios quienes, en general, los perciben como un costo para su gestión, ya que deben destinar personal y gestión para entregar subsidios que quizás ellos no privilegiarían. Un ejemplo claro es el reciente Programa Chile Solidario; aunque cuenta con algunos recursos frescos provistos por el Gobierno Central. Para incorporarse a él los municipios deben suscribir un convenio donde comprometen la labor de una buena parte de funcionarios de las Direcciones de Desarrollo Comunitario o, aún más, tienen que contratar monitores a su propio costo. La propuesta en este campo es doble. Por un lado, sería conveniente unificar muchos fondos y programas sociales que operan a nivel local en forma separada para permitir mayor libertad a los municipios en una ejecución más integral. Por ejemplo, se podrían unificar las alternativas de inversión de FOSIS, con algunos programas locales de SERNAM y SENCE. Por otra parte, a nivel más global sería conveniente permitir que las instancias ejecutoras (direcciones o servicios) de los ministerios a nivel regional dependieran del Gobierno Regional y no del ministro del ramo, como es hoy en día. Incluso, algunos servicios podrían, directamente, tener dependencia municipal. De este modo, por ejemplo, los SERVIUS regionales dispondrían de un monto global de recursos, con libertad para asignarlos en distintas líneas de proyectos. El SERVIU debería cumplir con un mínimo de soluciones habitacionales de acuerdo a los lineamientos del Gobierno Central, pero podría reasignar recursos 232

destinados a vivienda definiendo modalidades de acuerdo a las demandas y necesidades de la región. Esto también podría aplicarse a programas de Educación y Salud. 6. Habilitación y estructuras de oportunidades

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El estudio sobre Habilitación Política Social y Pobreza (1995), demostró que una proporción no despreciable de las familias pobres están haciendo esfuerzos permanentes por salir de la pobreza. Más aún, a juicio de ellos esas estrategias son más confiables y seguras que las estrategias institucionales de la política social. De acuerdo a Kaztman (1999), todos los bienes que controla un hogar son recursos, tangibles o intangibles. Una parte de esos recursos, al ser movilizados, permite aprovechar la estructura de oportunidades existente en un momento. Existen “activos y estrategias”, que son formas de combinar esos recursos para el logro de una meta determinada; sin embargo, también hay “pasivos” o barreras que impiden utilizar los recursos disponibles en el hogar. Los activos deben estar relacionados con una estructura de oportunidades que, finalmente, consolidan la movilidad social. En otras palabras, la política social también debe considerar diversos recursos que se transforman en estructuras de oportunidades que contribuyen a superar la pobreza. De acuerdo a los estudios realizados, hay bienes como la familia, el barrio, la iglesia, la escuela y las organizaciones de base que, en general, actúan como potenciadores de las oportunidades de las personas de escasos recursos. Por lo tanto, es importante visualizar la conexión con éstas instancias que algunos programas o iniciativas pueden tener en este sentido. Por ejemplo; en el estudio de Habilitación, Política Social y Pobreza (1995) se constató que el ser beneficiario de una caseta sanitaria no sólo permitía a las familias acceder a servicios básicos de urbanización sino que también ayudaba a detonar y concretar todo un esfuerzo familiar por mejorar las condiciones de vida. Del mismo modo, el ingresar a un niño al jardín infantil puede detonar todo un proceso de socialización de la madre y la familia. En resumen, es importante concebir, analizar y evaluar los aportes (activos) adicionales que significan diversos programas sociales. También es necesario tener claridad respecto a los problemas (pasivos) que conllevan ciertos programas. Por ejemplo, en las transferencias monetarias directas siempre habrá un riesgo de crear una cierta dependencia. En definitiva, se requiere evaluar el impacto de los bienes y servicios que se entregan a través de la política social. 233

7. Organizaciones de bien público, filantropía y sociedad civil

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Cada día se observa un mayor reconocimiento a la labor que desempeñan las organizaciones de bien público –fundaciones, corporaciones y ONG’s– a favor de la superación de la pobreza. Han ido adquiriendo un alto nivel de legitimación en un trabajo cada vez más específico y concreto; y en general, prestan servicios en ámbitos en los cuales el sector público no se ha comprometido y el sector privado tampoco participa. Actividades como hospederías a ancianos terminales, apoyo a niños quemados, promoción de microempresarios, son iniciativas de interés público que le interesan al país. En general, los servicios que prestan son altamente focalizados en las personas de escasos recursos. El Estado, bajo el principio de subsidiariedad, no debe invadir el campo de estas asociaciones y tiene que promover su desarrollo en favor del bien común. La propuesta es, entonces, potenciar el trabajo de las instituciones sin fines de lucro en lo social, quienes podrán actuar en áreas complementarias o alternativas al trabajo regular del Estado en esos ámbitos. Sin embargo, el Estado puede colaborar a que esas instituciones logren un financiamiento para el desempeño de sus funciones. En Chile, existen diversos incentivos tributarios para las donaciones a instituciones sin fines de lucro. Dos de ellos están en la modalidad de deducción de la base imponible 19 y tres son franquicias en la modalidad de crédito tributario. De estas últimas, la actual Ley de Donaciones para Fines Educacionales (Ley 19.247 –1993) es la única que podría caber dentro del ámbito de la promoción de actividades de interés público a favor de la pobreza. No es probable que la Ley de Donaciones Culturales o la Ley de Donaciones a Educación Superior favorezcan de manera importante a las personas de escasos recursos. La Ley de Donaciones Educacionales tiene importantes restricciones para cumplir con el objetivo de potenciar a las instituciones de beneficencia que trabajan con los más pobres. En primer lugar, está acotada a educación y menores; es decir, no considera otras actividades relevantes para la disminución de la pobreza. En segundo lugar, utilizarla para financiar gastos de operación de las instituciones es muy complejo y, además, tiene limitaciones más restrictivas que las de la Ley de Donaciones a Educación Superior. En definitiva, se propone ampliar los ámbitos de acción para utilizar este tipo de incentivos para donaciones a instituciones que trabajan en

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Art. 31 Ley de Impuesto a la Renta y Art. 47 Ley de Rentas Municipales. 234

Las proposiciones respecto a los incentivos tributarios a instituciones sin fines de lucro pueden analizarse en mas detalle en: Irarrázaval y Guzmán (2.000) Estudios Públicos No. 77. En primer lugar, el proyecto establece la obligación de que un tercio de toda donación acogida a esta ley sea destinado obligatoriamente a un nuevo Fondo Mixto de Apoyo Social a cargo de MIDEPLAN. Este es un requisito sumamente restrictivo, pues equivale a reducir la tasa del incentivo fiscal privado desde un 50% a un 33%, mientras que el restante 17% será más bien un redireccionamiento de recursos fiscales generales al Fondo Mixto. En el caso de la Ley de Deportes, que utiliza una modalidad similar, este gravamen no se aplica de donaciones inferiores a $30 millones. En segundo lugar, el proyecto reduce el tope deducible potencial, desde de un 8% de la Renta Liquida Imponible, a un tope global absoluto de un 4,5% que es válido para todas las leyes en forma agregada. En tercer lugar, la ley permite que solo las personas jurídicas se puedan acoger a estos beneficios. En nuestra opinión es fundamental que las personas naturales puedan acceder a este tipo de beneficios, ya que el involucramiento de las personas a las iniciativas de superación de la pobreza es algo que debe estimularse. De más está decir, que el costo fiscal asociado a donaciones de personas naturales es inferior al 5% del costo total y que existe una creciente disposición de profesionales independientes a aportar a estos fines. En cuarto lugar, las características del Fondo Mixto de Apoyo Social, lo hacen parecer a una institución pública del Gobierno Central, similar al FOSIS. La operatoria del mismo no debería estar sujeta a toda una reglamentación que dictaminará en los hechos el Ministerio de Planificación. Finalmente, si bien la ley incorpora a aspectos muy importantes del quehacer de las instituciones sin fines de lucro como a la población de escasos recursos y discapacitados, quedan fuera de la cobertura de este proyecto una variedad de áreas de interés como adultos mayores, vivienda social y otros.

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favor de la población de escasos recursos. En forma adicional, se sugiere que el Estado registre la renuncia fiscal asociada a estas franquicias de manera que impute esos recursos como parte del gasto social 20. Una proposición complementaria es crear una alternativa de democracia tributaria, al estilo de la modalidad existente en Alemania, donde los contribuyentes pueden destinar una parte de sus impuestos a instituciones de beneficencia. No se trata de un incentivo, crédito o rebaja tributaria, sino que el contribuyente directamente co–asigna una parte de sus impuestos a las instituciones que estima más convenientes. Con esta alternativa, se produce una competencia entre los potenciales receptores de esos recursos y, por lo tanto, mayor información y transparencia respecto a su gestión. Desgraciadamente, la propuesta del Ejecutivo, de marzo del 2003: “Proyecto de ley que norma el buen uso de donaciones de personas jurídicas que dan origen a beneficios tributarios y los extiende a otros fines sociales y públicos”, no cumple con los criterios anteriores ya que es demasiado rígido y limitado en su alcance 21. Contando el presente

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proyecto, habrá cinco leyes que otorgan crédito tributario a donaciones y otras siete que otorgan rebajas a la base imponible. Por esta razón, es de esperar que la próxima iniciativa legislativa sirva para mejorar y unificar los criterios establecidos en todas ellas. 8. Institucionalidad de la política social

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Históricamente ha sido difícil administrar la política social con una visión de conjunto. Cada ministerio y servicio del área tiende a una aproximación sectorial que dificulta el diálogo y la coordinación real, ya que al opinar sobre lo que hace el otro servicio se estima que hay una intromisión. El Consejo Social de Ministros es una buena instancia de reunión e información mutua, pero con poca capacidad de decisión realmente vinculante. Además, es complejo dar una orientación de conjunto en modalidades híbridas de muchas atribuciones nominales, pocas reales y ningún recurso. Esta ha sido la situación del Ministerio de Planificación en los últimos años: un amplio discurso sobre la pobreza, pero pocas atribuciones efectivas, lo que termina en reiterados cambios de ministros A pesar de lo anterior, desde un punto de vista estratégico es conveniente una coordinación efectiva del trabajo del sector público en lo social. Para ello se requiere redefinir alguna instancia existente y otorgarle una atribución relevante en ese ámbito. No se trata de crear nuevas instituciones, ya que la Secretaría General de la Presidencia, MIDEPLAN o incluso el Ministerio de Hacienda, como fue en el pasado, podrían conducir la política social con una mirada transversal. Por ejemplo, cómo se concreta la focalización en los programas sociales, en qué forma contribuye cada programa a la disminución de la pobreza, qué nuevas estrategias de descentralización se pueden implementar, cómo se resuelven los problemas de acceso, cómo se potencia el aporte de los beneficiarios a la política social o se incorpora a la sociedad civil en las prestaciones sociales, y otros temas relevantes. De este modo, la instancia de coordinación ejercería un rol contralor en términos de asegurar la orientación y consistencia de las políticas implementadas en cada ministerio o servicio. En otras palabras, debería aprobar las iniciativas sectoriales con una visión integral. El camino más simple para implementar esta propuesta sería darle la atribución al Ministerio de Hacienda: no significaría grandes cambios en la legislación, más allá de ampliar sus atribuciones en cuanto a asignación de recursos.

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III. Conclusión

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El futuro de la política social no descansa sólo en el Estado. Las intervenciones históricas más importantes van atrofiando progresivamente la relación entre el Estado y la ciudadanía. Con la “Great Society” y la institucionalización del Estado Benefactor se comienzan a ofrecer beneficios sociales como derechos no sujetos a obligación alguna; posteriormente, los programas sociales se visualizan como un apoyo que la sociedad brinda a “víctimas” del sistema. La globalización ha ido cambiando el contexto de la política social y del rol del Estado en este ámbito. Es difícil aspirar a una seguridad de bienestar social completa en un mundo de cambio tecnológico constante donde la economía se adapta de manera dinámica. La política social debe ser mucho más flexible a través de la descentralización de los programas más relevantes; debe potenciar el esfuerzo que el propio ciudadano hace por surgir, e incorporar a la sociedad civil en forma concreta.

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BIBLIOGRAFÍA

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CAPÍTULO 7

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CONCEPTOS Y ESTRATEGIAS PARA SUPERAR LA POBREZA EN CHILE

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CONCEPTOS Y ESTRATEGIAS PARA SUPERAR LA POBREZA EN CHILE

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Arístides Torche L. 1

I. Introducción

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El concepto de “pobreza” referido a un umbral de ingreso mínimo ha ganado gran aceptación como objetivo central de las políticas sociales. Sin embargo, esta aceptación no ha estado exenta de costos en términos de una mayor vaguedad de lo sería el verdadero significado de pobreza y de sus factores concomitantes, que puede terminar por desnaturalizarla o hacerle perder su valor como objetivo central de las políticas sociales. Al vínculo directo de la pobreza con ingreso percibido agregaron las ideas de satisfacción de necesidades básicas, requerimientos mínimos y capacidades como elementos más decisivos que el ingreso para reflejar las carencias que son objeto de las políticas sociales. Altimir (1979), Atkinson (1989), Banco Mundial (1990), Banco Mundial (2001), Sen (1976) Además, aparecieron nuevas medidas de bienestar social, como el índice de desarrollo humano empleado por el PNUD; y conceptos como “capital social”, “exclusión” y “vulnerabilidad” para dar cuenta de las situaciones de desajuste de vastos grupos sociales. El desarrollo de estos conceptos abre preguntas sobre su relación con pobreza: ¿la complementan, aportando una dimensión relacional? ¿La substituyen y por lo tanto sería necesario pensar en la definición de nuevos indicadores para medirla? O ¿pueden ser considerados parte de un esquema analítico 1 Ingeniero Comercial Universidad de Chile, Master en Economía Universidad de Chicago, Profesor e Investigador Instituto de Economía, Universidad Católica de Chile. El autor desea agradecer los interesantes comentarios de Ernesto Fontaine y de Florencia Torche que leyeron versiones preliminares de este artículo. 241

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más amplio en que la medida operacional sigue siendo el umbral de ingreso, pero que incluye elementos que faciliten la integración y la reducción de la vulnerabilidad como canales particulares para salir de la pobreza?. UNDP (1996) En otro orden de ideas se ha planteado que el carácter de umbral que tiene el concepto de pobreza desafía la acción concreta. Las situaciones de pobreza serían mucho más extendidas que la que define un ingreso de $20.000 per cápita mensual para el sector urbano, por ejemplo, que es lo planteado por MIDEPLAN. Es difícil justificar el carácter dicotómico del término ya que la situación de un hogar cuyo ingreso per cápita es de $20.000 al mes es prácticamente igual al que tiene un ingreso de $21.000 aunque uno sea considerado pobre y el otro no. Este artículo se ha dividido en cuatro secciones: en la primera se presentan algunas reflexiones sobre la forma de entender las relaciones entre pobreza, exclusión, necesidades básicas y vulnerabilidad, que pueden ayudar al diseño de políticas sociales. La segunda sección entrega un conjunto de indicadores de pobreza que surgen a raíz de los comentarios de la primera sección. La tercera describe en términos estilizados las estrategias de reducción de la pobreza que se han seguido en Chile y esboza un marco conceptual que las complementa y extiende. Finalmente, en la cuarta sección se entregan las conclusiones.

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II. Pobreza, necesidades básicas, exclusión y vulnerabilidad Pobreza, necesidades básicas y capacidades

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Para comenzar, es interesante destacar que la definición operacional de “pobreza” que emplea MIDEPLAN y que consiste en la comparación del ingreso autónomo del hogar con el valor de una canasta alimentaria, expresa los muchos problemas que puede acarrear esa situación aunque no sea representativa de las diferentes dimensiones o facetas que se asocian con la condición de pobre. (CNSP 1994) Banco Mundial (2001) Fontaine (2003). La pobreza, expresada como falta de ingreso, se asocia con carencias materiales, en particular con la insatisfacción de una o varias de las llamadas “necesidades básicas” (educación, vivienda, nutrición, etc.) en sus niveles mínimos socialmente definidos. Sin embargo, pobreza y necesidades básicas son conceptos diferentes. La pobreza es una característica del hogar. Es el hogar el que es pobre y por ese hecho todos 242

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sus miembros lo son. La insatisfacción de necesidades básicas, en cambio, se predica en general de las personas. Es tal o cual persona la que está desnutrida, la que desertó antes de la educación formal o la que no dispone de previsión social. En este sentido, es posible que en una familia no pobre un niño presente problemas de desnutrición, u otro sufra cáncer y esté buscando un mecanismo de subsidio para financiar los altos costos de un tratamiento de quimioterapia. Por lo tanto ¿es adecuado decir siempre que todo el hogar es pobre porque uno de los miembros tiene alguna necesidad básica insatisfecha? ¿Qué sucede con un hogar que dispone de un muy bajo ingreso pero sus miembros, que son adultos, no tienen problemas de salud ni de vivienda? ¿Dejarían por ese hecho de ser pobres y de tener las carencias que se asocian a un bajo nivel de ingreso? No se está argumentando para excluir el enfoque de las necesidades básicas; sólo se muestra que ellas proporcionan ciertos bienes considerados esenciales para la supervivencia o el desarrollo de las personas con independencia de sus dificultades para acceder a ellos. Castañeda (1993). El objetivo del enfoque de necesidades básicas consiste, precisamente, en independizar las posibilidades de acceso a las prestaciones básicas de las condiciones económicas, sociales, de género o de raza de las personas. Por otra parte, lo esencial del concepto de pobreza es la capacidad autónoma de las familias (hogares) para la satisfacción de necesidades en general y, en particular, de necesidades básicas, y no necesariamente el hecho de que éstas sean efectivamente satisfechas. Esta distinción es importante frente a la absoluta imposibilidad de sustitución que plantea el concepto de necesidades básicas: un hogar donde hay una persona que no sabe leer ni escribir tiene una deficiencia en educación, con independencia de cual sea su situación en salud o vivienda. En contraste, la definición de pobreza basada en ingreso plantea completa sustituibilidad en términos del poder generalizado de consumo que representa el ingreso, con independencia de los bienes a que se le asigne. Empíricamente, se observa que a mayor ingreso se asocian situaciones en que las necesidades básicas son generalmente satisfechas, pero esta relación no siempre ocurre; por lo tanto, es importante separar pobreza de necesidades básicas en la formulación de políticas sociales. La carencia de ingresos es esencialmente relativa. Siempre hay hogares que disponen de más ingresos y otros, de menos. Esto lleva a preguntarnos: ¿por qué, a partir de cierto umbral, dicha carencia podría ser tan decisiva como objetivo de la política social? La respuesta puede ir por dos avenidas. Por una parte, se puede pensar que el ingreso 243

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es sinónimo de posibilidades y dado, por ejemplo, el ingreso promedio (mediano) de una economía, no parece adecuado que existan hogares que perciban un ingreso inferior a, por ejemplo, la mitad de dicha mediana. Se trata de un compromiso de la sociedad para con sus miembros y los valores considerados como umbral de pobreza expresan el alcance de ese compromiso. La otra avenida intenta definir el umbral en términos absolutos, asociados a una canasta de consumo normativa, considerada adecuada por sus requerimientos nutricionales. La elección de la canasta alimentaria surge probablemente porque la alimentación es considerada la más esencial de las necesidades, por lo menos en los primeros años de vida, y porque no está subsidiada, como ocurre con la educación, salud y vivienda. El paso siguiente consiste en preguntarse qué sucedería con un hogar cuyo ingreso sólo alcanza para alimentarse. Obviamente sus posibilidades estarían limitadas: los niños desnutridos presentan más dificultades de aprendizaje que sus compañeros bien nutridos, los adultos desnutridos son más propensos a enfermarse y tienen más problemas para participar en las actividades que exige un trabajo normal, para desarrollar deportes y, en general, para participar en las actividades que realizan sus pares. Las relaciones entre ingreso y nutrición llevaron a privilegiar el concepto absoluto de “pobreza” y su vínculo con la necesidad básica de alimentación en la definición operacional de “pobreza” que oriente el manejo y evaluación de las políticas sociales. 2 La “pobreza” puede definirse no sólo en cuanto al “producto final” (ingreso superior a la línea de pobreza, o satisfacción de necesidades), sino al “proceso”, es decir, a los mecanismos que usan los hogares para satisfacer sus necesidades básicas. Si se considera el proceso, se puede distinguir entre mecanismos autónomos –generación de ingresos en el mercado del trabajo o en otros mercados de servicios de factores– versus situaciones donde el hogar debe recurrir a subsidios o donaciones, que generan clientelismo y terminan por menoscabar su dignidad. El concepto de “pobreza” en Chile, siguiendo los planteamientos de Rawls (1971), se expresó en términos de carencias de bienes. Sin embargo, Sen (1992) enfatizó que lo distintivo de ella serían las capacidades; es decir, los mecanismos que adoptan los hogares y las formas de manejarse en sociedad de las personas, que les permiten transformar los recursos disponibles en satisfactores de necesidades. Lo dramático de las personas 2

En este artículo se escribirá “pobreza” para referirse al concepto de pobreza absoluta. 244

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en situación de pobreza es la carencia de capacidades, que se expresa en su dificultad para transformar los bienes de que disponen en satisfactores de necesidades básicas en sus niveles mínimos aceptables. Para operacionalizar el enfoque de las capacidades es necesario incorporar en su medición otros elementos además del ingreso percibido. Entre ellos cabe mencionar la educación formal y la salud y condiciones sanitarias en general. En este contexto, una medida de bienestar agregada creada por Sen es el “Indice de Desarrollo Humano”, que evalúa el impacto del crecimiento en el “desarrollo de las personas” a través de tres indicadores que muestran capacidades: la disponibilidad de bienes (PGB per cápita), las condiciones sanitarias y de salud en general (esperanza de vida al nacer) y una medida de acceso al conocimiento y al acerbo cultural (combinación de tasas de matrícula y alfabetismo en adultos) UNDP (1996). Existe una diferencia entre pobreza y desarrollo humano. La “pobreza” enfatiza la capacidad de cada hogar para satisfacer sus necesidades generales y básicas autónomamente; es decir, destaca la capacidad de las personas de pararse en sus propios pies para conducir su crecimiento, como un componente de la dignidad de toda persona. En cambio, el desarrollo humano reconoce que los hogares no son completamente autónomos sino miembros de la sociedad y, por lo tanto, ligados por interdependencias mutuas. No se trata de que los hogares adopten una posición autárquica y que la sociedad no tenga responsabilidad para con sus miembros, sino más bien de que aprovechen dichas capacidades para ganar autonomía de acción y de decisión en los ámbitos de actividad que les son propios: satisfacer sus necesidades de alimentación, de vivienda, de cuidado de la salud, y de formación social y valórica. Marginalidad, exclusión y vulnerabilidad

El término exclusión se acuñó en los años ‘60 en Europa, para referirse a los efectos negativos de las condiciones macroeconómicas adversas por las que atravesaba ese continente en términos de desempleo y deficiencias de la seguridad social. En los ‘70 se extendió para dar cuenta de la desadaptación de grupos más amplios frente a una situación de depresión económica y desempleo permanente (MIDEPLAN, 2002). Posteriormente, en los ‘80, el concepto se amplió para definir el debilitamiento o quiebre de los vínculos entre individuo y sociedad. Mas allá de tener “más” o “menos” acceso a bienes o servicios, la noción de exclusión describe una dicotomía entre “dentro” y “fuera”: 245

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habría grupos sociales que están radicalmente fuera de la sociedad, que no participan de sus responsabilidades ni de sus beneficios. El concepto es multidimensional porque el “estar fuera” puede incluir la dimensión económica de falta de participación en los mercados de bienes y de factores, la dimensión política e institucional en términos de falta de expresión y participación política, la dimensión cultural en términos de identidad, percepción y valores compartidos, y una dimensión espacial en términos de ubicación geográfica (Véase MIDEPLAN 2002). La vulnerabilidad, por su parte, puede entenderse como una condición o situación social, psicológica o económica que aumenta el riesgo de una persona de ser afectada negativamente por el medio o por cambios que éste experimenta. Se expresa por un estado de indefensión, por ejemplo, frente a cambios macroeconómicos como recesiones, o frente a enfermedades graves. También se expresa por una sensación de desamparo frente a un Estado que no es capaz de cautelar la vida y los bienes de sus ciudadanos y, por último, por la incapacidad de la persona para afrontar creativamente y aprovechar las oportunidades que le ofrecen el medio social y en particular, el desarrollo económico. En términos asociados más específicamente con pobreza, la vulnerabilidad se manifiesta por la inestabilidad de las fuentes de ingreso que, en general, se relacionan con las características del mercado laboral y de la institucionalidad que se le asocia. Además, con la variación de los gastos, particularmente con los que surgen de los “eventos de alto costo” en salud. En este contexto, lo particular de la vulnerabilidad es que el hogar cuenta con escasas herramientas para enfrentar el riesgo sin que su bienestar material se deteriore significativamente. La “pobreza” adquiere su carácter negativo porque lleva a la persona a una situación de exclusión de la sociedad en la que vive, debido a que las carencias de bienes y servicios contribuyen a cortar sus vínculos con ella no sólo en términos económicos, sino también políticos y culturales. Además, predispone a las personas a un nivel de vulnerabilidad alto: frente a cualquier evento negativo, el pobre se encuentra indefenso o desamparado. Si es despedido del trabajo y no dispone de los ahorros necesarios para mantener su hogar, debe dejar de pagar sus cuentas, deudas o dividendos, lo que lo lleva a una situación de insolvencia, que es la forma como se expresa la vulnerabilidad en este caso. Por esto, sin desconocer que la exclusión y la vulnerabilidad surgieron separadamente y que existen importantes cuerpos teóricos dedicados a su estudio, pueden ser integradas en la definición tradicional de pobreza, basada en ingresos. La pobreza es un factor que aumenta 246

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significativamente las posibilidades de exclusión y vulnerabilidad, en cuanto predispone la desintegración económica, social, política y cultural, y también debilita mucho frente a los choques externos que enfrentan todos los hogares durante su ciclo de vida debido a las fuerzas de la naturaleza, a la actividad económica o a las decisiones políticas. Por lo tanto, la vulnerabilidad y la exclusión pueden ser considerados potenciales efectos de la pobreza y por eso, constitutivas del “fenómeno pobreza”. En resumen, puede decirse que: 1. La pobreza, que surge en la concepción de Rawls (1971) como una medida de equidad, se puede justificar además por su carácter condicionante de exclusión y de vulnerabilidad. 2. Se reconoce el carácter gradual y continuo de las diferentes carencias constitutivas de pobreza y además, que su acumulación genera situaciones cualitativamente diferentes. Pero aunque la definición operacional implica un corte arbitrario en una gradiente continua de ingreso, no es fácil mostrar que los $20.000 per cápita mensuales determinan la línea de pobreza y marcan el umbral entre el punto en que la vulnerabilidad y la exclusión adquieren un carácter más impactante. Sin embargo, la relación inversa entre ingreso y mayor predominio de factores concomitantes con vulnerabilidad y exclusión debe generar un punto o zona de ruptura que se asociaría con el estado de no pertenencia a la sociedad. El valor del umbral de pobreza puede considerarse como un elemento representativo de dicha zona; pero, fundamentalmente, indica el nivel de compromiso de la sociedad frente a estas situaciones de indignidad, exclusión y vulnerabilidad. 3. Se reconoce el aporte de la noción de capacidad, entendida como las aptitudes de las personas para aprovechar, en su beneficio, las oportunidades que les brinda el desarrollo económico y social, y neutralizar las amenazas que se le asocian. Pero se reconoce también el papel que ha desempeñado la noción de “carencia de bienes concretos” en la identificación de restricciones y de factores limitantes para las personas en situación de pobreza y para la promoción de programas específicos dirigidos hacia ellas. 4. Finalmente, se reconoce el papel del capital humano, físico y social en la superación de la pobreza. Capital humano en términos de educación y de salud, y cuyo efecto ha sido reconocido desde hace tiempo como factor reductor de pobreza. Capital físico, es decir, herramientas, equipos y otros bienes materiales que complementan al anterior en la generación del producto final. Por último, el capital 247

social indica los recursos que provienen del hecho de pertenecer a redes sociales e incluye el cúmulo de experiencias compartidas, instituciones informales, lazos sociales y valoraciones comunes. Los tres se complementan para mejorar la capacidad de integración y reducir la vulnerabilidad de las familias.

III. La pobreza en Chile: evolución y caracterización Diagnóstico

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Como la unidad de análisis para el estudio de “pobreza” es el hogar, se entregará en primer lugar las cifras de hogares en dicha situación. Sin embargo, para visualizar mejor la real magnitud del problema, se presentarán las cifras de pobreza en término de número de personas. Según el Cuadro Nº 1, la incidencia de pobreza medida por el porcentaje de hogares ha disminuido desde un 33,3% en 1990 a un 16,6% en el 2000, y la indigencia bajó desde un 10,6% a un 4,6%. Es decir, la incidencia de “pobreza” y de indigencia se redujo a la mitad en el lapso de 10 años.

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CUADRO Nº 1 INCIDENCIA DE POBREZA E INDIGENCIA Porcentaje de Hogares Indigencia

1990

10,6

1992

27,7

7,2 6,2

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Pobreza 33,3

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Años

1994

23,2

1996

19,7

4,9

1998

17,8

4,7

2000

16,6

4,6

Fuente: MIDEPLAN Encuestas CASEN tomadas entre los años 1990 y 2000

248

Sin embargo, la evolución de la “pobreza” muestra una cara menos optimista cuando se presentan las cifras absolutas. En este caso puede observarse que entre 1996 y el 2000 el número de hogares en situación de pobreza permanece prácticamente inalterado: alrededor de 650 mil hogares se mantuvieron en situación de pobreza y 175 mil hogares, en indigencia. En total, 3 millones de personas pobres y 850 mil indigentes. Véase Cuadro N 2. CUADRO Nº 2 INCIDENCIA DE POBREZA E INDIGENCIA

Pobreza

1990

1057

1992

933

1994

821

1996

707 666

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1998

Indigencia

643

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2000

336

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Años

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Miles de Hogares

242 219 176 174

178

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Fuente: MIDEPLAN Encuestas CASEN tomadas entre los años 1990 y 2000

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Es importante conocer la dinámica de la “pobreza”, es decir, el proceso de entrada y salida de hogares de esa situación. En particular, es interesante determinar el porcentaje de hogares que ha permanecido un largo período en esa “pobreza crónica”, para compararlo con el de aquellos hogares que traspasaron una o más veces el umbral de pobreza, la “pobreza transitoria”. Un estudio de panel realizado por MIDEPLAN, que compara las poblaciones de pobreza e indigencia en 1996 con las del 2001, indica que sólo un 22% de los hogares indigentes en 1996 continuaba en dicha situación el 2001. La baja “cronicidad de la indigencia” contrasta con la situación de la pobreza no indigente: la “pobreza crónica” –pobres en 1996 que seguían pobres en 2001– alcanza al 41% de los hogares. Los dos cuadros siguientes permiten una visión más clara de la movilidad ascendente y descendente. El Cuadro Nº 3 muestra la evolución en el 2001 de los hogares indigentes de 1996 y el Nº 4, la situación de los hogares de pobreza no indigente en 1996 cinco años después, el 2001.

249

CUADRO Nº 3 SITUACIÓN EN EL 2001 DE LOS HOGARES INDIGENTES EN 1996 Indigentes en el 2001

Pobres no Indigentes en el 2001

No Pobres en el 2001

22%

40%

38%

Indigentes en 1996

Fuente: Elaboración propia sobre datos de “Dinámica de la pobreza.....” Op cit.

CUADRO Nº 4 SITUACIÓN EN 2001 DE LOS HOGARES POBRES NO INDIGENTES EN 1996 Pobres no Indigentes en 2001

No Pobres en 2001

8,2%

32,4%

59,4%

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Pobres no Indigentes 1996

Indigentes en 2001

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Fuente: Elaboración propia sobre datos de “Dinámica de la pobreza...” Op cit.

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El Cuadro Nº 4 indica que un 8,2% de los “pobres” no indigentes en 1996 había descendido a indigente el 2001, un 32% se mantenía como “pobre” no indigente y un 59,4% había superado la línea de pobreza. La situación de movilidad descendente que afecta a casi un 10% de los pobres es particularmente dramática y debiera ser objeto de especial preocupación al definir la política social. En resumen, hay cambios fuertes hacia dentro y fuera de la línea de indigencia en ese período de cinco años. Alrededor del 80% de los hogares que en 1996 estaban en situación de indigencia había salido de dicha situación para el 2001. En el caso de pobreza no indigente, la situación está más matizada: sólo un 60% de hogares salió de la pobreza. Debe tenerse presente que la situación de pobreza puede ser concebida como un proceso dinámico; constantemente hay hogares saliendo y entrando. Por lo tanto, el resultado de la encuesta es, en alguna medida, una situación agregada que oculta el comportamiento efectivo entre 1996 y 1997, entre 1997 y 1998, y así sucesivamente hasta el 2001. Sin embargo, si se compara sólo la población del 2001 con la de 1996, los que salieron de la situación de pobreza superan en un 30% a los que han entrado. La situación es completamente distinta para la indigencia: los que entraron superan en un 10% a los que ya salieron.

250

CUADRO Nº 5 INDICES DE OCUPACIÓN EN GRUPOS QUE PASARON DE INDIGENTE A NO POBRES O VICEVERSA ENTRE 1996 Y 2001 Número de personas promedio por hogar en las diferentes categorías Ocupados

Desocupados

Inactivos

Indigentes 1996

0,84

0,28

1,65

No pobres 2001

1,58

0,19

1,36

No pobres 1996

1,50

0,05

1,14

Indigentes 2001

0,68

0,64

1,62

Fuente: MIDEPLAN Encuestas CASEN tomadas entre los años 1990 y 2000

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También puede observarse que la situación laboral de los adultos es muy diferente entre hogares indigentes, pobres y no pobres. En efecto, el Cuadro Nº 5 indica la situación de los indigentes de 1996 que habían salido de su situación de pobreza en el 2001 y en la fila siguiente, aquellos que no eran pobres en 1996 y llegaron a ser indigentes el 2001. En cada caso se ve que la salida de indigencia se asocia a un mayor número de personas ocupadas y a la consiguiente reducción de los desocupados en el hogar. La columna de inactivos, que muestra una pequeña caída conforme aumenta el empleo, plantea varias interrogantes. Por ejemplo, en qué medida los nuevos ocupados salieron de dicha población para integrarse a la fuerza de trabajo o se trataba de personas (pensionadas, por ejemplo) que decidieron constituir otros hogares. Las relaciones entre inactividad y desempleo son complejas y no se pretende explicarlas con la información disponible. Los antecedentes de inactividad se presentaron para motivar un análisis más profundo del tema, ya que sus relaciones con el empleo pueden ilustrar uno de los mecanismos importantes de la movilidad entre grupos pobres y no pobres: la incorporación de nuevos perceptores de ingreso. Las tendencias que mostró el censo del 2002 indican una nuclearización de los hogares que se expresa en una reducción del número de personas que los constituyen. También muestran un envejecimiento de la población con la consabida secuela de nuevos requerimientos de salud propios de adultos y adultos mayores y, en particular, de aquellos que originan eventos catastróficos, que son de alto costo. Los antecedentes que se presentan en MIDEPLAN (2002) de los hogares que se separan para constituir otros nuevos, indica que su situación es, en general, más deprimida que la del hogar que los vio nacer. En efecto, un 6,5% de los hogares que en 1996 eran indigentes y que se 251

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habían separado seguía en la misma situación; en cambio, dicha cifra se empinaba al 14,1% para los hogares que se habían separado. En el caso de los hogares que en 1996 eran pobres no indigentes y se habían separado, el 24,5% mantenía su situación; la cifra aumentaba al 39,1% entre los hogares separados. En ambos el porcentaje de indigencia era muy similar; la diferencia estaba constituida por los que habían traspasado la línea de pobreza en uno y otro caso. En cuanto al envejecimiento de la población y el aumento simultáneo de las enfermedades catastróficas, hay que destacar que los eventos de salud constitutivos de hechos catastróficos desde el punto de vista financiero no son muy frecuentes entre los sectores pobres. Sólo un 10% de los jefes de hogar indigentes en 1996 y en 2001 tuvo un problema de salud catastrófico en dicho período. La cifra aumenta al 21% en los grupos no pobres. El impacto en el trabajo de los eventos catastróficos se aprecia al mirar que del total de personas que los han sufrido, un 12% tuvo que dejar de trabajar en forma definitiva y un 37%, temporalmente (MIDEPLAN 2002). En MIDEPLAN 2002 se indica también que en el caso de dificultades económicas no hay distinciones entre los indigentes, los pobres no indigentes y los no pobres: un 50% recurre a la ayuda de sus parientes. Y un 32% de los indigentes, un 28% de los pobres y un 21% de los no pobres resuelven por si solos sus dificultades. Las diferencias más importantes se producen en el uso de las instituciones formales. Sólo el 2,5% de las personas en situación de indigencia recurre al sistema financiero; el 9,5% de los pobres y el 11,3% de los no pobres lo ocupan. Eso indica que sólo un grupo muy escaso de las personas en situación de indigencia y de “pobreza” emplea los mecanismos creados especialmente para resolver los problemas financieros: las instituciones financieras y el ahorro personal, y muestra la conveniencia de extender esas redes para que puedan hacerse cargo de sus necesidades. La forma cómo los indigentes y pobres resuelven sus gastos catastróficos es indicativa del valor del capital social (red de relaciones) y muestra la utilidad de generar incentivos que lleven a las personas a emplear las instituciones de mayor productividad marginal en la resolución de los diferentes problemas que enfrentan. Recurrir exclusivamente a los parientes para financiar gastos extraordinarios o la falta de disponibilidad de tiempo puede ser peligroso y negativo para las personas que hacen el favor. Es posibe que terminen con restricciones financieras o de su propio tiempo, y les perjudique el normal desarrollo de su propia capacidad de superación. 252

En resumen, si el jefe de hogar está empleado y hay más perceptores de ingresos, aumentan las posibilidades de los hogares para salir de la indigencia y de la “pobreza”. También se ha podido constatar que las personas en situación de pobreza usan las redes sociales de parentesco y amistad en lugar de las institucionales formales para enfrentar los problemas económicos acuciantes. El papel de la inversión en capital humano y de los otros activos

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La sección anterior enfatizó la importancia del empleo y la existencia de varios perceptores de ingreso para salir de pobreza. El paso siguiente consiste en explorar por qué los jefes de hogar y los posibles otros perceptores se encuentran desempleados o inactivos. Una razón está en las condiciones económicas y del mercado del trabajo: la tasa de desempleo se mantuvo ligeramente sobre el 6% hasta 1999 y se empinó al 9% en el 2000 y el 2001. Otra causa son las condiciones internas de los hogares, que les impiden aumentar el número de perceptores. Para comenzar, se estudiará el impacto de la educación formal en el proceso de superación de la pobreza, pero en una perspectiva de más largo plazo. La educación formal se medirá por los años de educación del jefe de hogar, indicador que se vinculará directamente con reducción de pobreza. Es así que en el análisis de una encuesta de panel dinámica, MIDEPLAN (2002) encuentra que las diferenciales de escolaridad del jefe de hogar y del número de años promedio de educación de los miembros del hogar de 25 y más años se asocian significativamente con una variable que los autores denominan “trayectoria negativa”. Las “trayectorias negativas” incluyen los cambios de un estado de no pobreza hacia uno de pobreza o indigencia, y los cambios de pobreza no indigencia hacia indigencia entre 1996 y 2001 3. En este caso la asociación es negativa; es decir, más educación reduce la probabilidad de las trayectorias negativas. Por otra parte, Torche (1999) emplea datos de la CASEN de 1996 y documenta el efecto positivo creciente y significativo de diferentes niveles educacionales (básica, media incompleta, media completa y superior) en la probabilidad de estar en la situación de pobreza. En dicho estudio además se documenta el impacto del trabajo del segundo perceptor en la probabilidad de permanecer en situación de pobreza. Esa probabilidad,

3

Véase MIDEPLAN “Dinámica de la Pobreza. Resultados de la Encuesta panel 1996-2001” , Op. Cit. Pag 17 y 18. 253

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cuando el jefe de hogar tiene educación básica y está trabajando, es de un 75%, y se reduce al 40% si la cónyuge también trabaja. Por otra parte, si el jefe de hogar tiene educación media completa, la probabilidad de estar en situación de pobreza alcanza al 46% y se reduce al 15% con el trabajo de la cónyuge. En ambos casos puede observarse que el impacto del mayor nivel educacional del jefe de hogar es superior a los 25 puntos porcentuales. 4 Aunque es posible verificar directamente el impacto positivo de la educación formal en la probabilidad de estar en pobreza, es conveniente ahondar más en el tema para identificar los factores que condicionan que ciertos hogares aprovechen mejor sus recursos. En este análisis se considerará que la educación es un activo y, por lo tanto, no basta su cantidad. En efecto, la generación de ingresos de un activo y su impacto en los ingresos depende no sólo de su cantidad, sino que, además, de su tasa de utilización y de su productividad. Estos tres elementos determinan la capacidad del poseedor del activo para mejorar su nivel de ingreso. El Cuadro Nº 6 presenta los años de educación promedio de los jefes de hogar por quintiles de ingreso autónomo. Puede observarse que los jefes de hogar del quintil más pobre (que coincide con los grupos de pobreza en 1998 y 2000) tienen en promedio 6,6 años de educación; en cambio, los del quinto quintil casi duplican esa cifra. Por otra parte, entre 1990 y 2000, los jefes de hogar del quintil más pobre incrementaron en 0,3 años su nivel promedio de años de educación años; los del quinto quintil, en 1,2 años.

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CUADRO Nº 6 AÑOS DE EDUCACIÓN PROMEDIO DE LOS JEFES DE HOGAR CLASIFICADOS POR QUINTILES DE INGRESO AUTÓNOMO Años

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

1990

6,6

7,0

7,5

8,7

12,1

1996

6,6

7,4

8,2

9,5

12,6

1998

6,7

7,7

8,3

10

13,2

2000

6,9

7,8

8,7

10

13,3

Fuente: MIDEPLAN Encuestas CASEN tomadas entre los años 1990 y 2000

4

El modelo econométrico que permite estimar estas probabilidades depende además de la edad de los jefes de hogar. En este caso se ha considerado sólo a jefes de hogar de 45 años, la edad promedio de los jefes de hogar en pobreza. 254

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Los resultados anteriores plantean una pregunta: ¿cómo incrementar la dotación del activo educación formal entre los jefes de hogar de los quintiles más pobres? La respuesta es compleja porque se asocia con costos de oportunidad altos para los jóvenes de los quintiles más bajos; tienen la posibilidad de ayudar a sus padres como familiares no remunerados o de entrar al mercado del trabajo. Lo anterior se refuerza por las bajas tasas de retorno de los primeros años de educación y las, presumiblemente, altas tasas de descuento de las personas en situación de pobreza 5. Para estudiar los niveles de ocupación de los activos, en los Cuadros Nº 7 y Nº 8 se presentan las tasas de actividad por sexo y por quintiles de ingreso autónomo.

Q1

Q2

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CUADRO Nº 7 TASAS DE PARTICIPACIÓN DE HOMBRES EN LA FUERZA LABORAL POR QUINTILES DE INGRESO AUTÓNOMO Y PARA AÑOS SELECCIONADOS Q3

Q4

Q5

86,46%

89,01%

89,81%

88,91%

90,05%

1998

86,46%

91,47%

91,07%

90,31%

88,60%

2000

86,57%

90,11%

88,89%

88,74%

88,53%

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1990

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Fuente: MIDEPLAN Encuestas CASEN tomadas entre los años 1990 y 2000

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Al observar el Cuadro Nº 6 puede constatarse que los hombres tienen tasas de participación en el mercado laboral muy similares en los diferentes quintiles y para los distintos años considerados. Por lo tanto, el nivel de ocupación del activo educación no parece mostrar diferencias significativas que expliquen cambios en los ingresos generados. CUADRO Nº 8 TASAS DE PARTICIPACIÓN DE MUJERES EN LA FUERZA LABORAL POR QUINTILES DE INGRESO AUTÓNOMO Y POR AÑOS SELECCIONADOS Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

1990

21,4%

29,9%

40,0%

48,5%

1998

27,8%

39,5%

50,5%

58,0%

56,9% 65,0%

2000

30,6%

41,4%

49,6%

60,8%

66,2%

Fuente: MIDEPLAN Encuestas CASEN tomadas entre los años 1990 y 2000

5

Las tasas de retorno de los diferentes niveles educacionales son estudiadas al final de esta sección. 255

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El Cuadro Nº 8 presenta las tasas de participación femenina en el mercado laboral remunerado; puede observarse que son muy diferentes a través de los años y de los quintiles de ingreso. En efecto, la participación de la mujer ha crecido a través del tiempo y particularmente, entre 1990 y 2000. Además se observa que la tasa de participación femenina del quinto quintil es más del doble que la del primero, lo que se traduce en que es mucho más probable que haya un segundo perceptor en los quintiles de mayor ingreso que entre los más pobres. En Torche (1999) se calcula que la incorporación del cónyuge al mercado laboral reduce la probabilidad de permanecer en pobreza en 35 puntos porcentuales cuando se consideran jefes de hogar de 45 años con educación básica. En general, el cambio es de a lo menos 20 puntos porcentuales en todos los casos de jefes de hogar con educación media completa o inferior. Este análisis no considera los costos asociados a la entrada del cónyuge al mercado, en términos de labores domésticas y cuidado de los hijos. Frente a la menor tasa de participación femenina que exhiben los quintiles más pobres, una pregunta obvia es su causa. Las estadísticas disponibles clasifican a las personas que no están trabajando en dos grandes grupos según el grado de esfuerzo puesto en la búsqueda de trabajo: los inactivos y los que se han esforzado en buscar trabajo. Cuando se indaga la razón de la inactividad, un 72% de las mujeres de entre 20 y 60 años de edad del quintil de menor ingreso reporta los quehaceres del hogar y un 13%, el cuidado de los niños, mostrando el valor asignado a las tareas de “producción” dentro del hogar (datos de Casen 2000). La existencia de programas como la doble jornada escolar, la disponibilidad de jardines infantiles cerca de sus viviendas y, en general, de aquellos que aumenten la disponibilidad de tiempo libre, puede ser un incentivo importante para la incorporación de estas mujeres al mercado laboral. La flexibilización de la jornada también puede ser un mecanismo valioso para incorporarlas al trabajo sobre la base de un esquema laboral más compatible con sus actividades en el hogar. Otro grupo son las inactivas desalentadas; es decir, las mujeres que reportan haberse aburrido de buscar trabajo. Ellas podrían volver a incorporarse al mercado laboral cuando las condiciones económicas de su ambiente más directo (regional, provincial o comunal) cambien positivamente. Para que aprovechen mejor las oportunidades que les abre la economía se puede pensar en mecanismos de capacitación laboral; sin embargo, los resultados de dichos programas en general no han sido muy 256

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promisorios y, por lo tanto, sería necesario pensar en nuevas alternativas de mayor costo efecto. El último elemento en la capacidad de los activos de generar ingresos es su productividad marginal. En un estudio reciente, Sapelli (2003) muestra que: – Las tasas de retorno a la educación crecen mucho conforme se pasa del nivel básico al medio y al universitario. En 1998, la tasa de retorno para la educación básica completa alcanzaba a un 12,7%; la de media completa, al 21,8 y la universitaria, al 40,7% – Las tasas de retorno a la educación para los diferentes niveles ha aumentado a través del tiempo, con la única excepción de la tasa de media completa. Entre 1990 y 1998 la tasa de retorno de la educación básica completa aumentó de 10,6% a 12,7%, la de media completa se redujo de 26,7% a 21,8% y la universitaria completa aumentó de 33,8% a 40,7%. – El premio por completar cada nivel educación es alto. En 1988, la tasa de retorno de la básica completa aumentó en 6,2 puntos porcentuales respecto de la básica incompleta: pasó de 6,5% al 12,7%. En media se incrementó de 11,0% a 21,8% al pasar de incompleta a completa, y la universitaria, de 18,2% al 40,7% .

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Los antecedentes anteriores muestran que el impacto de la escolaridad debe plantearse en términos del logro de niveles completos más que en el número de años de educación formal. Los Cuadros Nº9 y Nº10 entregan antecedentes sobre la disponibilidad de ciertos bienes físicos que tienen un impacto no despreciable en la generación de ingresos: sistemas de telefonía fija y móvil, computador y conexión a internet. La variable pertinente para la generación de ingresos es el acceso a esos bienes. Su existencia en el hogar se considera un estimador de acceso puesto que las redes de uso público no se han generalizado. La disponibilidad de teléfonos es baja en los sectores de pobreza, lo que dificulta su empleo como instrumento de trabajo particularmente para los trabajadores por cuenta propia, donde la posibilidad de ser contactados puede jugar un papel importante para la concreción de nuevas actividades.

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CUADRO Nº 9 DISPONIBILIDAD DE ACTIVOS FÍSICOS EN HOGARES DE DIFERENTES QUINTILES Porcentajes Activo

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Teléfono fijo

20,9

37,6

54,7

65,3

84,4

Teléfono móvil

11,4

15,4

21,4

27,9

50,2

Computador

2,1

4,4

11,4

19,7

46,6

Con. Internet

0,5

1,4

3,5

7,9

27,5

69,2

69,9

70,7

69,3

65,7

Casa

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Fuente: MIDEPLAN Encuesta CASEN 2000

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El Cuadro Nº 9 muestra que la disponibilidad de teléfono fijo, teléfono móvil, computador y conexión a internet en los hogares pobres (primer quintil) es inferior al 60% en todos los casos, a la del quintil siguiente, que a su vez es inferior a la de los quintiles siguientes. Esta relación de uso ascendente entre el primer y el quinto quintil también se presenta en el Cuadro Nº 10, pero más atenuada. El Cuadro Nº 10 presenta la utilización de un activo importante como mecanismo de comunicación y de trabajo: el computador. La encuesta CASEN 2000 pregunta directamente por el empleo del computador como instrumento de trabajo en los hogares. Puede observarse que sólo un 30% de las personas del primer quintil lo usa como instrumento de trabajo y apenas un 5,2% está conectado a internet. No es difícil constatar las posibilidades que abre en la actividad comercial la masificación del uso del correo electrónico y del computador en red como un nuevo factor productivo para determinar precios de insumos, ubicar productos más baratos y contactarse con clientes sin necesidad de salir de la casa, con el consiguiente ahorro en movilización y tiempo de traslado. CUADRO Nº 10 USO DE COMPUTADOR E INTERNET CON FINES DE TRABAJO POR QUINTILES Porcentaje sobre población de entre 20 y 60 años Equipos Comp–Trabaj Internet (e–mails)

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

30,2

41,6

46,2

55,7

62,9

5,2

8,7

9,8

9,9

12,4

Fuente: MIDEPLAN Encuesta CASEN 2000

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En el Cuadro Nº 11 se estudia la variabilidad de los ingresos percibidos por los hogares ordenados por quintiles. Se trata de una medida de vulnerabilidad que se asocia con la variación temporal de los flujos de ingreso de cada hogar. Sin embargo, como no se dispone de antecedentes de lo sucedido para cada familia en un período más o menos largo, se ha supuesto que el estudio de los flujos de diferentes familias en un instante del tiempo es una buena medida de la variabilidad a través del tiempo de una sola familia. Se han calculado dos medidas relativas: el coeficiente de variabilidad y el intervalo intercuartilico como porcentaje de la media. En ambos casos puede observarse que el quintil más pobre (primer quintil) muestra la mayor variabilidad, con la excepción del coeficiente de variabilidad del quinto quintil.

Coef Variab

Interv Interc/Media

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Quintiles

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CUADRO Nº 11 VARIABILIDAD DEL INGRESO AUTÓNOMO DE LOS HOGARES POR QUINTILES

68%

92%

2

45%

48%

62%

4

55%

74%

135%

67%

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5

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55%

3

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1

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Fuente: MIDEPLAN Encuestas CASEN 2000

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La mayor variabilidad de los ingresos del sector de pobreza es importante, en especial si se combina con las restricciones financieras que enfrentan estos grupos por su baja relación con el sistema financiero. En estas circunstancias, los patrones de ahorro se relacionan con inversiones directas, posiblemente en la vivienda, y con una posición más generosa con los familiares más directos y amigos más estrechos en las épocas de mayores ingresos relativos, para cobrar la cuenta en las épocas peores. Esta estrategia podría ser adecuada siempre que el riesgo de bajos ingresos no fuese sistemático, lo que no es así puesto que las recesiones los afectan en gran medida a todos. Por lo tanto, disponer de instrumentos financieros que permitan cubrir la brecha ingreso–gasto en períodos de expansión y de recesión puede ser muy conveniente

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IV. Estrategias de superación de la pobreza

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La estrategia de combate a la pobreza que se ha seguido en Chile se puede caracterizar por los siguientes tres elementos: 1. Fortalecimiento de las opciones abiertas a las personas en general, pero en particular, a la población en situación de pobreza sobre la base de: – Crecimiento económico, que incrementa los empleos productivos, reduce el desempleo, permite elevar los salarios y las utilidades, y finalmente, facilita el financiamiento de nuevas inversiones públicas y privadas. – Mayor estabilidad macroeconómica en términos de control de la inflación y del tipo de cambio, lo que facilita el cálculo económico y reduce el efecto negativo de los cambios imprevistos en el poder de consumo de los hogares. – Mantención del orden y la paz social, junto con el fortalecimiento de los mecanismos de protección social y el incentivo a la capacidades de emprender actividades económicas y sociales por parte de las personas.

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2. Política social de superación de la pobreza, que se expresó en un conjunto de programas, principalmente de “inversión” en capital humano. Estos programas se concibieron sobre la base de un esquema de “carencia– respuesta”, que consiste en detectar carencias en la población pobre y definir actividades para superarlas. La estrategia parte de un diagnóstico, al que contribuyeron el Censo de Población y Vivienda y la encuesta CASEN, de la situación demográfica, económica y social de las personas en pobreza para identificar situaciones particulares que las afectan. Por ejemplo, alta prevalencia de caries en los adultos, gran proporción de menores en edad escolar con problemas de aprendizaje, muchos allegados en los hogares. Dichas bases de datos permitieron, además, cuantificar la extensión y alcance de las situaciones problemáticas que se identificaron, en términos de las personas afectadas y de su ubicación geográfica. El paso siguiente consiste en el diseño de programas; es decir, de un conjunto de actividades orientadas a satisfacer carencias específicas. En general, estos programas están focalizados. La focalización incluye dos elementos: exclusión de los grupos no objetivos, lo que permite concentrar los recursos siempre escasos hacia los grupos objetivos; y especificidad, que permite orientar las actividades de los programas hacia la satisfacción de las carencias propias de la población 260

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objetivo. Esta característica de especificidad de las actividades hacia los problemas propios de la población elegida es uno de los elementos más importantes que incorpora el concepto de focalización. Para mejorarla, es conveniente considerar las características físicas, climáticas, sociales y económicas del medio en que se desenvuelven los beneficiarios. Una forma de lograrlo es a través de una gestión descentralizada de los programas que permita la toma de decisiones a nivel local. Para implementar la focalización, en Chile se dispone de varios instrumentos entre los que cabe destacar la ficha CAS, las categorías de la ley médica, el ingreso percibido y la ubicación espacial. Entre los programas focalizados se privilegiaron aquellos de inversión más que los de simple gasto porque tienen una ventaja: mejoran la capacidad de generar producto en sus beneficiarios en un horizonte temporal prolongado y, por lo tanto, tienen un carácter más permanente que la simple entrega de bienes para satisfacer las necesidades inmediatas. Son los “programas de inversión en capital humano” ya mencionados. No todos los programas que se incluyen en la política social de reducción de la pobreza son focalizados y de inversión. Hay otros generales, entre los que destacan los de educación y, en alguna medida, los de urgencia en salud. Sin embargo, se justificaron por otros motivos: bienes públicos y existencia de externalidades. Se puede constatar que los más pobres (indigentes) se caracterizan por la insatisfacción de numerosas necesidades básicas y, por lo tanto, es útil colocarlos en situaciones que les permitan mejorar varias de dichas carencias al mismo tiempo, en vez de hacerlo en forma separada. La idea es entregar “baterías de programas” en forma simultánea para aprovechar los efectos sinérgicos que pudieran generar. Para facilitar el vínculo de los beneficiarios con los programas es conveniente que los agrupe una sola institución, a la cual puedan acudir los usuarios de los diferentes programas de la batería. Surge la noción de “institución ancla”, destinada a facilitar la relación del beneficiario con el conjunto de programas y a mejorar las posibilidades de llegar a los más necesitados a través de la reducción del proceso de búsqueda de información. La otra ventaja de la institución ancla es que admite el empleo de los programas de ingreso en especie (entrega de alimentos, por ejemplo) para incentivar el desarrollo de actividades que tienen importantes beneficios futuros, como los controles del niño sano o el monitoreo de enfermedades crónicas, pero que en el presente, aparentemente, sólo implican costos para sus beneficiarios, que no las consideran necesarias. Fontaine (2003) 261

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3. El tercer elemento es la llamada “red de protección social”, que consiste en un conjunto de programas de entrega de ingresos y de asignaciones orientadas a reducir los efectos adversos de la pobreza, mientras los programas de la política social de inversión permiten a los hogares salir de la pobreza. La red social tiene por objeto evitar que la población vulnerable de los hogares en situación de pobreza se vea afectada en forma permanente por las carencias que sufre. En términos más específicos, se trata de impedir que los infantes estén mal alimentados y entren en situación de desnutrición, con las secuelas de menor rendimiento escolar y menor capacidad de trabajo; que los menores deserten de la escuela tempranamente, reproduciendo el ciclo de la pobreza; que los adultos no cuiden en forma adecuada su salud y ésta se deteriore hasta poner en peligro su bienestar futuro.

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Es interesante destacar los siguientes elementos de la estrategia “carencia–respuesta”: 1. El crecimiento económico y el progreso tecnológico no afectan por igual a los diferentes sectores económicos ni a los distintos tipos de ocupaciones. Hay sectores que han crecido más que proporcionalmente en tanto que otros permanecieron constantes e incluso disminuyeron su importancia en términos relativos o incluso, absolutos. Es necesario reducir el nivel de actividad de ciertos sectores económicos o cerrar completamente otros y arbitrar mecanismos de reconversión para acelerar la reasignación de los recursos y aminorar los efectos negativos de la población comprometida, pero especialmente de los sectores pobres. En el diseño de las políticas sociales es conveniente considerar un enfoque más global que el que surge de las carencias individuales; un enfoque que tome en cuenta las relaciones entre los grupos afectados y la actividad económica y social de una zona o región completa, como fue lo que sucedió con la paralización de la actividad carbonífera en Lota y Coronel. 2. Riesgo y percepción de indefensión frente a los eventos catastróficos o a las enfermedades crónicas en salud, por ejemplo; o frente al trabajo por cuenta propia o a los empleados formales con contratos de trabajo donde el ingreso se vincula mayoritariamente a un factor que varía en función de ciertas metas logradas (nuevas colocaciones o ventas). En estos casos, el logro de más ingresos en promedio va acompañado, muchas veces, con una mayor variación de los mismos. El riesgo medido por la variabilidad de los flujos de ingreso o de gasto se presenta en todos los grupos de la sociedad. Sin embargo, como se mostró en el Cuadro Nº11, aumenta en los sectores más pobres. Por lo tanto, es deseable la disponibilidad 262

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de mecanismos de ahorro que permitan homogenizar el consumo en una perspectiva temporal, o de seguros que reduzcan la variabilidad posible en cada período; pero el desarrollo de esos instrumentos requiere que los beneficiarios de los sectores pobres asuman un rol más activo en su capacidad de demandantes de dichos servicios. La estrategia “carencia–respuesta” se caracterizó porque los beneficiarios fueron receptores o ejecutores pasivos de las actividades que los benefician: entrega de alimentos, controles del niño sano, intervenciones quirúrgicas, cursos de entrenamiento, mejoramiento de las redes de agua potable, conexión a un sistema de alcantarillado o asistencia a la escuela o al colegio. En efecto, los programas incluyen un conjunto de actividades como campañas de vacunación, entrega de leche u otros alimentos, horas de clases, pavimentación de pasajes, entre otras, que reciben sus beneficiarios, cuya única capacidad de decisión consiste en su participación. Iniciativas que les permitan decidir a qué consultorio ir, qué tipo de vivienda comprar o en cuál escuela inscribirse, mejorarían los logros y el bienestar de los beneficiarios. Ampliar su capacidad para resolver les permite tomar decisiones más acertadas en una serie de dimensiones que son las más prioritarias para el propio afectado, como disminuir el tiempo de traslado al elegir el consultorio más cercano, entregarle una mejor educación a su familia al escoger la escuela donde están los hijos de sus amigos, o mejorar su nivel de vida habitando en un barrio que considera más agradable. La mayor libertad de decisión también presiona a los oferentes a mejorar la calidad de los servicios que entregan. Los programas de carencia–respuesta se han integrado funcionalmente a través de la estructura sectorial de la administración pública: salud, educación, vivienda, trabajo y previsión. Esta modalidad plantea dificultades cuando se trata de manejar un problema que es transversal porque involucra a varios sectores. La dificultad para mantener un esquema nutricional continuo a través de los diferentes grupos etarios lo demuestra: la atención al menor de 6 años está radicada en el Ministerio de Salud; la de los jóvenes en edad escolar, en el de Educación, y los adultos y personas de tercera edad no cuentan con una cobertura claramente asignada a un sector. Los cambios de la sociedad chilena: envejecimiento de la población, mayor prevalencia de enfermedades crónicas, problemas de adicción a drogas, nuclearización de los hogares y crecimiento de las grandes ciudades con los problemas anexos de mayor congestión, mayor contaminación, mayores tiempos de viaje y más dificultades para mantener una adecuada seguridad ciudadana, requieren que las personas tomen una posición más 263

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activa frente a las situaciones que enfrentan. Ya no basta ir al consultorio para que le coloquen tal o cual vacuna, es necesario cuidar día a día la dieta para controlar el nivel de colesterol o para controlar la hipertensión. El problema de vivienda no se resuelve con la simple postulación al subsidio habitacional; es necesario determinar si se sigue formando parte del mismo hogar o del mismo núcleo familiar, si se prefiere formar un nuevo hogar y aceptar la vivienda subsidiada que normalmente está alejada del lugar de trabajo, o buscar un “arreglo” que permita vivir en un lugar más central. En otros casos, las personas deberán decidir cómo enfrentar a las bandas que amenazan su seguridad y que empujan a los menores al consumo de drogas, por ejemplo. Se requiere de una estrategia que incentive la toma de posición y de acción de los beneficiarios. Hacia una nueva estrategia para la superación de la pobreza

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La pobreza como exclusión enfatiza los vínculos del individuo con la sociedad en una perspectiva social, cultural y política, junto con la dimensión económica de falta de ingreso y de las carencias que provoca. Para superar esas condiciones de exclusión influyen la “disposición a la movilidad” de las personas y las oportunidades ofrecidas. La “disposición a la movilidad” se refiere al conjunto de creencias, expectativas y capacidades que determinan la disposición personal para emprender actividades que le permitan superar su situación de exclusión (CNSP 1996). Las oportunidades se relacionan con la constelación de elementos que ofrece la sociedad para que los individuos puedan emplear sus recursos en provecho propio o de su familia. El Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza, CNSP (1996), plantea una tipología que distingue cuatro situaciones que combinan oportunidades ofrecidas, clasificadas en altas y bajas; con “disposición a la movilidad”, también clasificada en alta y baja. La primera categoría surge de la conjunción de alta “disposición a la movilidad” en ambientes de altas oportunidades; son personas que tienen la capacidad de aprovechar las redes económicas y sociales que ofrece la sociedad para llevar a cabo por sí solas un proceso de integración que implique su movilidad social ascendente. CNSP (1996) Raczynski D. (1998). La conjunción de alta “disposición a la movilidad” en situaciones que ofrecen pocas oportunidades se da con frecuencia en personas con conocimientos, actitudes y preferencias que las colocan en una situación de desventaja para aprovechar sus recursos y oportunidades. En este caso se plantea un proceso de habilitación que les entregue los conocimientos adecuados y contribuya al desarrollo de un conjunto de actitudes y 264

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preferencias para mejorar la capacidad autónoma de generación de riqueza frente a las pocas oportunidades de que disponen. CNSP (1996) Raczynski D. (1998). En ambientes que ofrecen altas oportunidades pero donde las personas presentan baja “disposición a la movilidad”, debido a su resistencia al uso de los mecanismos de integración disponibles o porque forman parte de grupos marginados, se plantea un proceso de rehabilitación y de reconversión que fomente sendas de movilidad que conciten su adhesión y las empuje decididamente para salir de su situación actual. El grupo que presenta baja “disposición a la movilidad” en ambientes que ofrecen bajas oportunidades incluye a los indigentes que viven en situación de pobreza crónica; constituyen no más del 20% de la población. En esos casos es mejor una estrategia de provisión de una corriente de ingresos monetarios a través de pensiones no contributivas adelantadas que entreguen a los beneficiarios un flujo de ingreso que les permita satisfacer sus necesidades en el largo plazo. Las medidas de habilitación o de reconversión, en general, no son costo efectivas; generan frustración en aquellos beneficiarios que toman conciencia de sus graves limitaciones e inducen conductas oportunistas en otros que se dan cuenta de los esfuerzos de la autoridad para mejorar su habilitación, para solicitar nuevos subsidios que se plantean como de habilitación, pero que en definitiva les permitirán recibir más ingresos. Los programas de habilitación entregan ingreso en especie y por lo tanto, el ingreso en términos monetarios (debido al valor de las herramientas que entrega el programa o del entrenamiento propiamente tal o del subsidio a la inversión que otorga, o de otras actividades provistas) es inferior al costo del programa debido a los gastos de administración, operación y monitoreo de las actividades generadas por el programa. Es mejor agregar el monto total de dichos gastos y transformarlo directamente en la pensión para los beneficiarios. En definitiva, así los beneficiarios recibirán un beneficio efectivo mayor. Esta nueva estrategia no desconoce las carencias en la satisfacción de necesidades básicas y la conveniencia de eliminarlas, pero innova porque pondera su impacto negativo en función de la situación en que se encuentran las personas. Innova, además, porque entrega orientaciones para diseñar programas que promuevan la movilidad ascendente y permitan que las personas dejen la situación de pobreza. No se limita a las actividades tradicionales de los programas sociales, es decir, entrega de viviendas, alimentos, prestaciones de salud o de servicios educacionales. Puede dirigirse también a mejorar el funcionamiento de mercados como 265

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el de trabajo, facilitando el vínculo oferente–demandante; o de vivienda, reduciendo los costos de transacción para la compraventa con subsidio y así lograr un mejoramiento habitacional para los sectores de menores ingresos; o a mejorar las redes sociales de los pobres; o a dar más poder en las decisiones comunales de estas familias. Finalmente, esta nueva estrategia innova en el sentido de incluir el empoderamiento de los pobres como un nuevo objetivo explícito de la política social, lo que lleva a incorporar nuevas dimensiones, como el desarrollo de redes y relaciones sociales, la participación en las decisiones políticas, y las normas culturales y la familia como agentes habilitadores en el esfuerzo para lograr movilidad ascendente. Banco Mundial (2001).

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V. Propuestas

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Este trabajo revisa el contenido y alcance del concepto de pobreza absoluta y su vínculo con exclusión y con vulnerabilidad, y entrega orientaciones para calificar las políticas sociales en los siguientes sentidos:

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1. Empleo de los mecanismos económicos y sociales normales para la solución de los problemas de los pobres.

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Los programas para mejorar la situación de las personas en pobreza deben permitir que ellas se integren a los circuitos normales de la sociedad. Deben reducir su exclusión y, por lo tanto, seguir las líneas tradicionales de los mecanismos o de las instituciones que la sociedad creó para resolver dichos problemas. Por supuesto que para mejorar su eficiencia es conveniente que se adecuen a las especificidades de los grupos beneficiarios, los pobres. Un ejemplo relevante sobre este tema es el Banco Grameen, que partió en Bangladesh como mecanismo de financiamiento para vastos sectores pobres. Yunus M (1997). Como toda institución financiera, Grameen cobra intereses y entrega los préstamos en las condiciones normales en los otros bancos, aunque no exige garantías. Además, considera y aprovecha las características específicas de sus usuarios: ingresos bajos e inestables, y establece una estructura de pagos de montos periódicos bajos pero más frecuentes, que además le permite tener un monitoreo más oportuno de las actividades de sus deudores. Finalmente, ha generado un mecanismo en que los préstamos son otorgados a grupos de personas, lo que permite incorporar la 266

solidaridad y el control social como incentivos para el fiel cumplimiento de las deudas. 2. Reemplazar la exclusión por integración.

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El crecimiento y las condiciones económicas generales pueden considerarse necesarias para la superación de la pobreza. No son suficientes porque se requiere, además, que las oportunidades abiertas por la economía lleguen a los sectores de pobreza y que éstos puedan aprovecharlas. La exclusión debe ser reemplazada por la integración La disponibilidad de activos de la familia (vivienda, enseres del hogar, capacidad de trabajo, educación, animales herramientas, etc.) es importante para aprovechar las oportunidades ofrecidas por el medio económico. Los activos físicos y humanos pueden emplearse para facilitar la canalización de la capacidad de trabajo o de emprendimiento hacia la satisfacción de sus necesidades. En este sentido, mecanismos que faciliten el ahorro y también los que incentivan la adquisición de capital sea físico, humano o social, son bienvenidos. En general, los hogares no pobres emplean su capacidad de ahorro y cuentan con el concurso del sistema financiero para la adquisición de dichos activos. En el caso de los pobres, el problema surge por su limitada capacidad de ahorro y por las restricciones que enfrentan para hacer uso del mercado financiero. Por esto, los mayores mecanismos de construcción de activos pasan a ser la educación, que mejora su capacidad de trabajo; la vivienda; diversos medios de comunicación, como teléfonos fijos y móviles, y el computador; y finalmente, las redes de relaciones familiares, de instituciones sociales y religiosas, y de relaciones laborales de las personas. Es necesario fortalecer la disponibilidad y el alcance de estos mecanismos de generación de activos para que, a través de ellos, se inicie el proceso de formación de capital en los sectores de pobreza. Para satisfacer las necesidades de liquidez de los pobres, es necesario diseñar instituciones financieras que, sin alterar sus características básicas, incorporen los elementos específicos de la situación en que operan las personas pobres. Así podrán satisfacer las necesidades financieras de los pobres y serán sustentables desde un punto de vista económico puesto que concitarán el interés privado que asegure su desarrollo futuro. Las estrategias de empleo de los activos también son importantes para mejorar la capacidad de generación de ingreso de las familias. El uso de los activos se relaciona, en primer lugar, con el talento de la familia para transformar sus activos físicos, humanos y sociales (herramientas, 267

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vehículo, educación, salud, relaciones sociales) en ingreso a través, principalmente en el caso de los pobres, del trabajo productivo. La decisión de usar el tiempo disponible de la persona como empleado o trabajador independiente (tasas de participación) o trabajando activamente en el hogar, es básica para la determinación de la estrategia eficiente. El éxito de esa estrategia requiere, además, de una cierta dosis de disciplina, orden, respeto por la palabra empeñada y capacidad para recibir y seguir instrucciones. Estos principios constituyen el capital social de la persona y es conveniente considerarlos como otros activos. Un tercer elemento destacable en el proceso de transformación de activos en ingreso, que se agrega a la disponibilidad y uso de los activos, es la productividad. Incentivos adecuados que faciliten el cálculo económico de costos, ingresos y utilidades, junto con mecanismos de contrato equitativos y normas que valoricen la toma de decisiones independientes y el respeto a la palabra dada, y promuevan el respeto entre las personas, constituyen mecanismos muy útiles para mejorar la productividad de los activos disponibles en una sociedad de decisión descentralizada en que miles de personas deben tomar sus propias decisiones independientemente de las otras.

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3. Vulnerabilidad y manejo de riesgo.

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La vulnerabilidad en los sectores de pobreza se caracteriza porque frente a un hecho adverso, el hogar no cuenta con las herramientas para afrontarlo sin que su bienestar se deteriore significativamente. Los mayores detonantes de la vulnerabilidad son situaciones económicas; por ejemplo, las recesiones con su secuela de reducción en el empleo; el aumento en los costos de los bienes básicos (alimentos, transporte público y prestaciones de salud) y eventos negativos inciertos, como calamidades naturales (lluvias, inundaciones, terremotos y otros que afectan más fuertemente a los sectores de pobreza), incendios, robos y las enfermedades catastróficas que llevan a hogares no pobres a quedar bajo la línea de pobreza o a hogares pobres, a la indigencia. Las familias pueden frenar estos detonantes de vulnerabilidad con sus activos físicos, que se liquidan para enfrentar la situación adversa. Vivienda, enseres del hogar, animales domésticos, herramientas, etc., pueden emplearse para financiar eventos catastróficos de salud, por ejemplo, y evitar que los hogares sufran los efectos adversos de sus mayores gastos, como reducir la alimentación de los miembros de la familia, sacar a jóvenes de la escuela para que ingresen a trabajar o, simplemente, no recibir las prestaciones médicas requeridas. 268

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La vulnerabilidad de las personas en situación de pobreza no radica tanto en su mayor exposición a las situaciones riesgosas, sino en que no cuentan con las herramientas que les permitan enfrentar los riesgos sin arruinarse. Esta catástrofe financiera determina, en muchos casos, el rechazo al proyecto riesgoso a pesar de los altos beneficios que pueda tener (preferir bajos sueldos con inamovilidad en vez de los mayores ingresos asociados a mercados de trabajo más flexibles, por ejemplo). Las sociedades modernas disponen de un mecanismo para reducir la variabilidad inesperada de los flujos que rinden los activos: los seguros, y es importante que los sectores de pobreza los empleen. En este caso el mensaje es similar al que se presentó al describir el banco Grameen. Se trata de identificar tipos de seguros que mantengan las características básicas de estas instituciones: primas en función de riesgos y capacidad de autofinanciarse, pero que sean capaces de ofrecer productos que se adecuen a las características específicas de las personas en situación de pobreza ¿Existen ya estos sistemas? En caso negativo ¿qué características debieran tener y cómo debieran implementarse?

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BIBLIOGRAFIA

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CAPÍTULO 8

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UNA PROPUESTA DE POLÍTICA SOCIAL PARA CHILE

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Osvaldo Larrañaga J.

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UNA PROPUESTA DE POLÍTICA SOCIAL PARA CHILE

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Osvaldo Larrañaga J. 1

Introducción

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Este capítulo contiene un conjunto de propuestas orientadas hacia los objetivos de superación de la pobreza y reducción de las desigualdades de oportunidades y de ingreso. Entre los aspectos tratados se postulan cambios respecto de la medición de la pobreza y de las políticas sociales que entregan bienes y servicios a los hogares, como ocurre en las áreas de educación, salud vivienda y subsidios monetarios. También se presentan opciones de financiamiento para las materias tratadas. Es importante destacar que la presente propuesta tiene como contexto una economía en expansión, que es capaz de generar más y mejores empleos remunerados a lo largo del tiempo. Bajo este contexto se discuten las opciones de política social y del volumen de recursos disponible para su financiamiento.

1

Doctor en Economía Universidad de Pennsylvania. Magister y Licenciado en Economía Universidad de Chile. Investigador y Profesor Asociado de la misma universidad. Este trabajo corresponde a un resumen del documento: Propuestas para la Futura Política Social, editado por La Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza en 1999. El autor fue el coordinador técnico de este trabajo. Colaboraron además: Alberto Arenas, Marcela Guzmán, Isabel Millán, María de la Luz Nieto, Gonzalo Sanhuesa. 273

I. Fundamentos y objetivos de la propuesta 1. Superación de la pobreza e igualdad de Oportunidades Responsabilidades del sector público

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Más allá de lo económico, existen áreas fundamentales de la organización social que son responsabilidad del sector público, tales como: –Garantizar a todos los ciudadanos y ciudadanas el ejercicio de los derechos individuales, es decir, la libertad de expresión, pensamiento y libre asociación; el derecho a votar y ser elegido en cargos públicos; la protección ante la agresión de terceros y la igualdad ante la justicia. –Posibilitar a todos los ciudadanos y ciudadanas la mayor igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad en el acceso a los bienes y servicios. Sin embargo, enfrentar la pobreza no sólo es tarea del Estado.

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Superar la pobreza es un desafío ético colectivo

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La superación de la pobreza es un desafío ético ampliamente aceptado. Se trata de la responsabilidad que tiene toda la comunidad de cuidar la vida de sus integrantes, garantizando que todos puedan satisfacer un conjunto de necesidades que se conocen como necesidades básicas o esenciales. La sociedad tiene que asegurar a todos sus miembros mínimos garantizados en distintas áreas, que les permitan vivir dignamente. Este piso mínimo es diferente en cada sociedad y en cada país y va cambiando a lo largo de la historia y el desarrollo. Los mínimos aceptables en Chile ya no son los mismos que los de hace 50 años. Igualar las oportunidades es una exigencia de equidad

Lograr una mayor igualdad de oportunidades también es un objetivo de amplia aceptación social, porque se refiere a conceptos básicos de equidad que todos compartimos. Por ejemplo: – Asegurar a cada chileno un punto de partida similar al de los demás, compensando así las diferencias que se generan por el nivel socioeconómico de las personas desde su nacimiento. – Garantizar iguales oportunidades a todos, en el acceso a los puestos de trabajo y demás posiciones de la estructura social. – Reducir la desigualdad en el acceso a los bienes y servicios de consumo diario.

274

Superar la pobreza e igualar oportunidades: objetivos prioritarios de la política social

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Superar la pobreza y reducir las desigualdades en materia de oportunidades e ingreso han sido los principales objetivos de la política social en el Chile democrático. De ahí que sea tan importante la eficacia de estas políticas y que todos estemos informados acerca de ellas: – Conocer las que existen en nuestro país y cómo funcionan – Tener opinión crítica sobre ellas – Participar activamente en los debates sobre los cambios a las políticas sociales.

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2. Actual política social

Distribución y focalización del gasto social

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El gasto social en el país alcanza a unos dos tercios del gasto público (14.1% del PIB). Este gasto social se distribuye de la siguiente manera, en porcentajes aproximados: – 40% para previsión – 24% para educación – 18% para salud – 8% para vivienda – El 10% restante incluye los subsidios monetarios, los programas de apoyo productivo y de apoyo a los grupos vulnerables. El Cuadro N° 1 siguiente muestra cómo se distribuye el gasto social de acuerdo al nivel socioeconómico de la población. El cuadro indica cuánto aporta el Estado en salud, vivienda, educación, subsidios y pensiones a cada uno de los chilenos, ordenados según deciles; es decir, según nivel socioeconómico, donde los deciles 1 y 2 corresponden a los más pobres y los deciles 9 y 10, a los más acomodados. La última columna indica qué significa este aporte en el total de ingresos mensuales de cada persona.

275

CUADRO N° 1 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL AL MES SEGÚN NIVEL SOCIOECONÓMICO DE LAS PERSONAS ORDENADAS POR DECILES DE INGRESO EN PESOS ($) DE 1996

Decil

Pensiones INP

Vivienda

Subsidios Monetarios

Educación

Salud

Total

% sobre ingreso propio

1

621

603

1.287

6.224

4.328

13.062

72,49

2

1.425

731

1.553

5.524

4.064

13.297

35,88

3

2.421

775

1.474

5.076

3.622

13.369

23,79

3.688

776

1.581

4.737

3.446

14.229

17,34

5

5.560

860

1.257

4.096

3.237

15.010

12,40

6

8.043

841

1.165

3.470

3.051

16.569

8,66

7

8.658

1.000

1.115

3.218

2.784

16.774

6,20 3,79

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4

10.154

780

752

3.023

1.945

16.654

12.847

758

403

2.004

1.422

17.434

1,74

10

18.730

464

187

1.471

858

21.709

0,41

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Fuente: elaboración propia

El gasto social contribuye a redistribuir el ingreso

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Observando el cuadro podemos concluir que el gasto social en subsidios monetarios, educación y salud está claramente focalizado en la población de ingresos medios y bajos. En cambio el gasto en pensiones parece ser proporcional al nivel de ingreso del hogar. Por su parte, el gasto en vivienda se distribuye en forma pareja entre los distintos deciles de ingreso de la población. En conjunto, como se aprecia en la última columna del cuadro, resulta evidente que el aporte del gasto público, comparado con el ingreso del hogar, es claramente redistributivo: – Para el grupo de ingresos más bajos, los servicios sociales entregados por el gobierno representan el 72% del ingreso que genera el propio hogar. – Para el grupo de ingresos más altos (10º decil), estos servicios sociales apenas significan el 0.41% de sus ingresos propios. Las políticas sociales son una valiosa herramienta para mejorar la distribución del ingreso

276

Subsidios del Estado a sectores medios

Las políticas sociales también atienden algunas necesidades de los sectores medios. En la medida que posibilitan su acceso a servicios que cuentan con subsidio, se produce un financiamiento compartido entre los usuarios y el Estado en áreas como la salud, a través de FONASA; en el sector educación, a través de la subvención a establecimientos educacionales; y en vivienda, por medio del subsidio habitacional. Aumento del gasto social y prioridades en salud y educación

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Entre 1990 y 1997 el gasto social aumentó en un 75%. La mayor parte correspondió a las áreas de salud y educación que han más que duplicado el volumen de recursos. En cambio, el gasto en seguridad social, comparativamente, muestra un retraso. (Ver Cuadro N° 2)

1991

1992

1993

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1990

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CUADRO N° 2 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL POR SECTOR ENTRE 1990 Y 1997 (ÍNDICE 100 PARA 1990)* 1994

1995

1996

1997

100,0

117,8

137,7

154,4

170,2

177,3

192,6

204,1

Educación

100,0

111,9

128,6

139,9

152,5

170,4

192,4

212,1

Vivienda

100,0

118,8

130,6

141,9

149,8

157,4

175,7

168,2

Otros **

100,0

110,2

125,7

142,5

149,5

173,2

194,1

205,6

100,0

103,9

110,2

119,5

123,7

131,1

141,1

147,7

100,0

109,3

120,9

132,5

140,6

151,3

166,1

175,2

13,09

13,31

13,89

13,80

13,30

14,21

14,05

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Previsión

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Salud

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Total Gasto social

12,86

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Gasto social (como % del PIB)

Fuente: Estadísticas de las Finanzas Públicas 1988–97, Dirección de Presupuesto, 1998. * Es decir, se asigna valor 100 al año 1990 y se comparan los demás años con este valor. ** Incluye subsidios monetarios.

Aún existe mucha pobreza y falta de equidad

Con todo, a pesar del aumento del gasto social, la situación del país no es aún satisfactoria: sigue existiendo un sector importante de la población que vive en condiciones de pobreza, y la distribución de las oportunidades y de los ingresos continúa siendo extraordinariamente desigual. La cobertura y calidad de los servicios tampoco han mejorado en forma proporcional con el aumento de la inversión. Ello hace pensar que las instituciones encargadas de estos servicios sociales no logran eficiencia. De ahí la urgencia de proponer cambios a la actual política social que permita hacerla más eficiente y más equitativa. 277

II. Bases de una política social para el siglo XXI 1. Condiciones que debe cumplir una política social realista y posible

El desafío que hoy enfrentamos es buscar caminos que permitan mejorar nuestras políticas sociales con el propósito de superar la pobreza y generar mayor igualdad de oportunidades, de acuerdo a las condiciones de nuestro país. ¿Cuál es el primer requisito para formular una propuesta realista y posible?

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Que la economía del país siga creciendo, generando empleos y mejores remuneraciones es una condición indispensable para que los alcances y contenidos de la política social que proponemos pueda llevarse a cabo con éxito. Esto significa: – Mantener y cuidar una estructura económica que ha sido capaz de duplicar el nivel de ingreso por habitante en el curso de sólo 15 años. – Conciliar las políticas que buscan la equidad con las condiciones que han favorecido el crecimiento de la economía a través del desarrollo de la inversión privada, la generación de puestos de trabajo y el equilibrio de las finanzas públicas. – Reconocer que el logro de una mayor equidad es una condición necesaria para que el país continúe desarrollándose en el aspecto económico, porque las estrategias de crecimiento económico son válidas sólo cuando entregan oportunidades para que toda la población participe de sus beneficios. 2. La medición de la pobreza También es necesario actualizar la línea de pobreza

La superación de la pobreza, definida como carencia de ingresos, ha sido el gran objetivo de política social de los últimos gobiernos. El nivel de pobreza existente en 1998, que afectaba a un 18% de los hogares del país, representa por cierto un gran avance respecto del 38% registrado una década antes (1987). Estando de acuerdo en que superar la pobreza debe seguir siendo el principal objetivo de la futura política social, parece necesario revisar el método que actualmente se usa para definir cuál es la línea que separa la pobreza de la no pobreza. Actualmente se usa para medir la pobreza, el costo de una canasta básica de alimentos. 278

¿Cómo actualizar la línea de pobreza?

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Si estamos de acuerdo que la pobreza es una condición que varía de un país a otro de acuerdo a las condiciones de vida de cada uno de ellos y que la línea de pobreza que utilizan los países más desarrollados, por ejemplo, es varias veces superior a la que se emplea en los países más pobres, tenemos que aceptar también que cada país debe reajustar el nivel definido como pobreza, a medida que su economía crece. En el caso específico de Chile, la línea de pobreza que se aplica hoy día es la misma que se usaba en los años ‘80, cuando el ingreso per cápita del país era aproximadamente la mitad que el de ahora. Corresponde, por tanto, adecuar la definición de pobreza a las nuevas condiciones de vida del país.

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La reciente encuesta de Presupuestos Familiares, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE-1998), entrega la información necesaria para actualizar la línea de pobreza, porque en ella se encuentra información reciente sobre los hábitos y estructura de consumo de la población. Por lo tanto, ofrece los elementos que se necesitan para construir una nueva canasta básica de alimentos que responda a las actuales necesidades de la gente. En síntesis, en Chile existen los fundamentos y los medios necesarios para actualizar la línea que sirve para medir la pobreza.

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¿Qué consecuencias tiene actualizar la línea de pobreza?

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Es probable que al actualizar la línea de pobreza aumente, en las estadísticas, el número de personas que viven en condiciones de pobreza en el país. Si en 1996, por ejemplo, se hubiera reajustado la canasta básica de alimentos en un 10%, el número de hogares en condiciones de pobreza habría aumentado de 19.7% a 23.0%. Aunque se mantenga la forma antigua de medir, para efectos de comparaciones, sostenemos que la discusión y el diseño de políticas para enfrentar la pobreza debieran realizarse sobre la base de una nueva medida, porque reflejaría mejor las condiciones y aspiraciones del Chile actual. Actualizar la línea de pobreza no es una pura cuestión académica. Es un elemento muy importante para determinar los esfuerzos y recursos que el país debe dedicar a la solución de la pobreza. Este es un momento oportuno para hacer esta actualización

El momento político apropiado para realizar el cambio de medida 279

es a inicios de un nuevo gobierno. Es difícil hacerlo a mediados de una administración por el temor a los efectos políticos negativos que pudiera acarrear el aumento de las estadísticas de pobreza. En la canasta actualizada también hay que incluir los aportes del Estado

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Como la pobreza afecta todos los aspectos de la vida de las personas y familias que viven en esa condición, al definir una canasta de necesidades básicas hay que incorporar también los recursos en educación, salud y vivienda que son provistos o financiados directamente por el Estado. Actualmente la línea de pobreza se calcula sobre los ingresos en efectivo que reciben las familias, sin considerar los aportes provistos gratuitamente por el Estado. Si se contabilizaran esos servicios, se descubriría que esas personas cuentan con más recursos que los que arrojan actualmente las cifras. Las necesidades de salud, educación y vivienda, sin duda tienen tanta importancia hoy día como las de alimentación o vestuario. Por lo tanto es necesario dar el mismo tratamiento a las necesidades que se satisfacen con ingreso monetario que aquellas que lo hacen a través del aporte gratuito del Estado. Esto permitiría: – Tener una visión más completa respecto del bienestar de la población. – Dejaría en claro qué porcentaje de las familias logra satisfacer todas las necesidades básicas; cuáles son pobres en la dimensión de ingresos pero superan los umbrales en educación, salud y vivienda, etc. – Sería posible evaluar los avances que se produzcan en todas estas dimensiones. – Significaría un fuerte incentivo para mejorar la eficacia de las políticas sociales y a la vez serviría para justificar ante el país los gastos en políticas sociales. – Lo más importante, las condiciones de vida de la población pobre recibirían un impulso evidente. 3. Nuevos indicadores de necesidades básicas Mínimos garantizados aceptables y posibles

Es necesario establecer para las políticas sociales, niveles mínimos garantizados aceptables y posibles de lograr en todas las áreas, de tal 280

manera que compensen las desventajas individuales o sociales y logren que todos accedan a umbrales mínimos de satisfacción de necesidades básicas. ¿Qué indicadores pueden usarse para medir las necesidades básicas de la población en educación, salud y vivienda?

Estamos conscientes que la discusión de estas materias corresponde a las instituciones responsables de cada área. Aquí sólo queremos entregar elementos de carácter ilustrativo: En educación

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¿Cuál sería el mínimo aceptable por todas familias para los niños en edad escolar?. En Chile estamos en condiciones de aspirar, como meta, a que todos los niños completen los estudios de educación media. Sin embargo, esto no basta. Los mayores problemas de la educación chilena están en la calidad y no tanto en la cobertura. En la actualidad la cobertura de educación básica es prácticamente universal y la de educación media tiende a acercarse a ese límite, pero más de la mitad de los estudiantes obtiene un nivel insuficiente en la prueba SIMCE, que evalúa el porcentaje de logro de los objetivos pedagógicos mínimos Más urgente, por lo tanto, es postular a mejorar los mínimos de calidad: – Una versión mejorada de la prueba SIMCE constituye una vara exigente pero más satisfactoria de medición de los avances en materia de educación. – Otro indicador posible de medición es la capacidad de lectura de la población adulta; es decir, las destrezas efectivas que poseen para entender textos escritos (artículos en periódicos, instrucciones de uso de instrumentos, etc.), así como mediciones para verificar las destrezas para realizar operaciones aritméticas básicas (sumas, multiplicaciones, porcentajes). En salud

Un indicador que sintetiza los niveles de salud de la población es evaluar los Años de Vida Potenciales Perdidos, AVPP: – Este indicador entrega una estimación de las muertes prematuras, definidas como aquellas que se producen antes de los 80 años, multiplicadas por la distancia en años entre la edad de muerte y dicho límite de 80 años. Una persona que muere a los 20 años, 281

por ejemplo, tiene 60 años de potenciales de vida perdidos; quien muere a los 50 tiene 30 AVPP. – Si se divide este indicador por la cantidad de habitantes de una comunidad, se obtiene una estimación de los años de vida perdidos como proporción del número de habitantes. – Los AVPP representan una medida a considerar para medir la distancia que separa a la población en materia de Estado de salud, así como el progreso que realice la política de salud para acercarse a la meta deseada de 80 años. En vivienda

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La definición del umbral básico en el área de vivienda es más simple que en los casos anteriores. Respecto de la habitación se trata de definir: – Estándares físicos en términos de espacio y calidad material de la construcción. Por ejemplo, una vivienda básica de alrededor de 12 metros cuadrados por persona, 25% más de la superficie actual. – Condiciones relevantes del entorno como, por ejemplo, cercanía a servicios y al trabajo, locomoción, áreas verdes, etc. – Cobertura. Es decir, cantidad de viviendas necesarias para atender el déficit actual (760.000 viviendas en 1996).

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El eje central de la propuesta es definir “mínimos sociales” garantizados para todos los chilenos en salud, educación, vivienda y subsidios monetarios.

III. Propuesta en educación 1. Organización y funcionamiento del sistema educacional Un sistema y una Reforma que cuentan con un amplio consenso

La forma en que está organizado actualmente el sistema educacional chileno goza de una amplia aceptación entre quienes participan de él o conocen el tema. También existe un amplio consenso sobre la Reforma que se está aplicando en la educación básica y media subvencionada por el Estado, para mejorar su calidad y equidad. El MECE es uno de los programas más importantes de la Reforma, que incluye, entre muchas otras iniciativas, la extensión de la jornada escolar, 282

la actualización de los contenidos que se enseñan y el perfeccionamiento de los profesores y de la carrera docente. Esta propuesta, por lo tanto, no introduce modificaciones a la estructura de funcionamiento del sistema educacional, sino en aquellos aspectos que favorezcan una mayor equidad en la distribución de los recursos entre los estudiantes y en su acceso a una educación de mejor calidad. La subvención por alumno matriculado, una fórmula positiva

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También ha sido positivo el financiamiento del Estado a la educación en forma de subvención por alumno matriculado, vigente desde los años 80. Esta fórmula ha generado una positiva competencia entre establecimientos municipales y privados que ha favorecido la calidad y eficiencia de la educación. La subvención por alumno, como mecanismo, es objetiva y transparente, financia automáticamente cualquier aumento de matrícula y permite que las familias, al decidir en qué establecimientos matricular a sus hijos, sean las que indiquen hacia dónde deben dirigirse los recursos del Estado. Parece necesario, en consecuencia, mantener este sistema de financiamiento como instrumento base, introduciéndole algunas correcciones que veremos más adelante.

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Correcciones a la prueba SIMCE para evaluar mejor el desempeño de los establecimientos educacionales

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Para escoger establecimientos de educación para sus hijos, las familias buscan información entre sus vecinos y familiares y miran los resultados de la Prueba SIMCE que se publican en los diarios desde 1995. Esta prueba, sin embargo, tiene algunos problemas que hay que corregir: – Para que la prueba SIMCE realmente muestre cuál es el desempeño de un establecimiento, es necesario incluir junto a los resultados que sus alumnos obtuvieron en la prueba, el nivel socioeconómico y cultural de sus hogares, de tal forma de apreciar el avance de los niños desde su ingreso a la fecha. – También deben incorporarse las diferencias existentes entre los alumnos para evitar que algunas escuelas, con tal de tener mejores resultados, rechacen a los postulantes menos aventajados. – Debe cuidarse el diseño técnico de la prueba para evitar que los alumnos reciban “entrenamiento” para responderla, ocultando así lo que se quiere medir. 283

Estas correcciones permitirán efectivamente dirigir los recursos hacia los establecimientos que muestren mejores resultados, contribuyendo a la eficiencia del sector. La elección de las familias debe ser un reconocimiento para el establecimiento

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El reconocimiento que significa para el establecimiento el hecho de que las familias lo seleccionen para sus hijos, sin embargo, no sucede en las escuelas municipalizadas debido a que los municipios administran el conjunto de los recursos, sin preocuparse de que exista correspondencia entre los resultados de cada establecimiento y el financiamiento que otorgan. Lo anterior exige reformas que permitan que los recursos lleguen efectivamente a las escuelas que los merecen y que flexibilicen la contratación y reasignación de recursos humanos. Incluso será posible transferir la gestión educativa a entidades especializadas en la materia. Si falla la reforma del sistema educacional municipalizado, otra alternativa para mejorar la calidad y pertinencia de la educación es establecer centros de administración privados, subvencionados por el Estado, que compitan en igualdad de condiciones con el sector municipalizado.

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2. Modificaciones necesarias al sistema de financiamiento escolar

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Un sistema de financiamiento poco equitativo

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La búsqueda de una mayor equidad en educación exige revisar el esquema de financiamiento actual. – La subvención por alumno que entrega el Estado es variable según el tipo de educación que entrega el establecimiento y según su situación geográfica, pero no toma en cuenta el ingreso familiar de los alumnos. Habría que incorporar esa dimensión. – Existen, además del aporte del Estado, dos fuentes adicionales de financiamiento: el aporte que hacen los propios municipios a las escuelas de su comuna y el de las familias en los establecimientos con financiamiento compartido. Los aportes municipales se concentran y favorecen a los niños de las comunas más ricas y el financiamiento compartido, introducido en 1994 y que hoy cubre el 60% de la matrícula del sector privado subvencionado, también introduce desigualdades entre los alumnos. Tanto el sistema compartido como el aporte municipal provocan problemas de equidad. Los alumnos de los deciles más bajos reciben menos 284

de la mitad (2.2 veces menos) de los recursos que los estudiantes de los deciles más altos, de acuerdo a la capacidad económica de los municipios y de las familias. Por otro lado, el financiamiento compartido también puede introducir discriminación al interior de los establecimientos en caso que se privilegie la entrada de estudiantes con mayor capacidad de pago. Un logro del sistema de financiamiento: capacidad para atraer recursos al sistema

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Sin embargo, el sistema de financiamiento existente también tiene ventajas. Logra atraer recursos al sistema educacional en su conjunto, que se suman a los estatales y deja en libertad a las familias para hacer mayores aportes a la educación de sus hijos. No se trata por lo tanto de suprimir estas fuentes adicionales de financiamiento, sino de introducir mecanismos que compensen estas desigualdades, tales como los siguientes: – Subvención diferenciada por estudiante – Sistema de becas al interior de los establecimientos Una alternativa: la subvención escolar diferenciada

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Establecer un sistema de subvención escolar diferenciada según el nivel socioeconómico de cada alumno podría compensar la desigual distribución de los recursos que existe actualmente. Para operar, este sistema debería cumplir con los siguientes requisitos: – Situar la redistribución de los recursos en aquellos sectores con mayores carencias socioeconómicas, en los propios establecimientos educacionales, con su debida rendición de cuentas. – Tener un costo razonable. Evaluar el nivel de ingreso familiar de cada estudiante, por ejemplo, tendría un costo imposible de asumir. – Debe ser diseñada de tal forma que no frene el aporte que los municipios y las familias hacen a la educación. – Debe mantener la opción de las familias y municipios a hacer aportes adicionales. Una alternativa posible es transferir mayores recursos a establecimientos localizados en comunas uniformemente pobres. O, en caso de comunas con grandes diferencias socioeconómicas en su interior, otorgarlos por establecimiento. Por ejemplo, podrían recibir subvención diferenciada todos los establecimientos de comunas con un nivel similar de pobreza que 285

fueran gratuitos y con un cierto porcentaje de alumnos de la comuna. En comunas no homogéneas, podrían ser favorecidos con el subsidio diferenciado aquellos establecimientos gratuitos con alta vulnerabilidad de su población escolar, de acuerdo a una evaluación socioeconómica de sus estudiantes. En todo caso, la forma precisa de implementar este tipo de subvención será producto de un estudio detallado sobre el particular. Volumen y costo de la subvención diferenciada

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La subvención compensatoria sería una señal definitiva para convertir la educación en un campo de igualación de oportunidades. Para financiarla habría que considerar un incremento del 100% sobre la subvención existente, con dos restricciones: – Que el establecimiento que recibe la subvención establezca jornada completa. – Que los demás establecimientos subvencionados sigan recibiendo los montos ya acordados con ellos. Una simulación del costo que tendría la subvención diferenciada muestra que podría duplicarse la subvención para el sector más pobre en 10 años. Becas al interior de los establecimientos

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Para evitar que el financiamiento compartido provoque discriminación al interior de los establecimientos de educación, se propone establecer, con un porcentaje del financiamiento compartido, un fondo de becas. Este fondo se distribuye en forma de pago de matrícula entre estudiantes que no pueden enfrentar este gasto. Algunas escuelas ya están aplicando este sistema de becas entre sus alumnos más pobres, experiencia que es necesario evaluar. Los cambios deben ser bien estudiados y con participación de los sostenedores

Para disminuir la incertidumbre que provocan los cambios y garantizar la estabilidad posterior a ellos, estas modificaciones requieren de un diseño muy cuidadoso y de la participación de los sostenedores y de todos los actores de la educación.

286

3. Mejorar la equidad en el nivel preescolar Los niños más pobres tienen menos acceso a este nivel

Muchos estudios señalan la importancia que tiene la educación preescolar para mejorar el desarrollo y rendimiento posterior de los niños. Sin embargo, los niños de menores ingresos tienen poco acceso a estos establecimientos (ver Cuadro N° 3)

Quintil de ingreso del hogar

Niños de 0–1 años %

Niños de 2 a 5 años

Asiste % No asiste %

Total

%

Asiste

%

No asiste %

270.560 76

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Total

llo

CUADRO N° 3 COBERTURA DE LA EDUCACIÓN PREESCOLAR SEGÚN QUINTIL Y TRAMOS DE EDAD

157.136 100

1.481

1

155.655

99

354.915

100

84.355

24

II

118.891 100

1.878

2

117.013

98

262.704

100

75.110

29

187.594 71

III

75.611 100

1.271

2

74.340

98

197.166

100

64.887

33

132.279 67

IV

62.086 100

2.637

4

95.245 59

V

47.685 100

2.738

6

461.409 100

10.005

2

96

160.837

100

65.628

41

44.947

94

D

128.797

100

73.771

57

55.026 43

451.404

98

1.104.455

100

363.751

33

740.704 67

59.449

y

Total

es

I

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Fuente: Mideplan sobre la base de la encuesta Casen de 1996.

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Entre 1990 y 1996 aumentó el número de niños en educación preescolar de un 20.9% a un 29.8%, pero este aumento fue mucho menor en los sectores más pobres. Es necesario imaginar formas apropiadas y posibles para extender la cobertura en los sectores más vulnerables. ¿Cuánto ampliar la educación preescolar y a qué costo?

No hay información suficiente para evaluar qué financiamiento sería necesario para aumentar la cobertura en educación preescolar. En todo caso, si se igualara el nivel de asistencia de los niños pertenecientes a los quintiles 1 a 3 más pobres, con el de los quintiles 4 y 5 más ricos, donde el 48% de los niños de 2 a 5 años asisten a establecimientos preescolares, habría que crear 231.800 nuevas plazas, lo que significa un costo adicional 27% más alto que el de 1997 en educación preescolar.

287

4. Ampliar la igualdad de oportunidades en el nivel terciario Desigualdad de acceso

La preocupación pública por el nivel terciario ha quedado algo rezagada en comparación con la atención que se ha dado a la educación básica y media. Para lograr mayor equidad en este nivel hay que disminuir las desigualdades que enfrentan los jóvenes, de acuerdo a su nivel socioeconómico, para acceder a las universidades, a centros de formación técnica o a institutos profesionales. Ampliación del crédito para estudiantes del nivel terciario

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El crédito con retorno es un elemento positivo como esfuerzo de igualación de oportunidades, pero aún tiene importantes insuficiencias: – Sólo cubre universidades tradicionales – Muchas veces su distribución es defectuosa, quedando una fracción importante de estudiantes de bajos recursos sin ningún tipo de ayuda económica. – Además excluye del crédito a las universidades privadas, institutos profesionales y centros de formación técnica.

% con crédito

% con beca Mineduc

Monto promedio de crédito (MS) 211.5

19.3

56.1

5.3

27.9

46.0

21.1

237.4

34.0

52.6

2.5

294.9

IV

53.3

31.5

5.6

279.5

V

77.2

17.6

1.7

139.7

Total

54.1

33.0

12.9

245.8

II III

Li

I

% sin ayuda

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Quintil de ingreso del hogar

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CUADRO N° 4 ACCESO DE ESTUDIANTES A AYUDA FINANCIERA EN UNIVERSIDADES TRADICIONALES

Fuente: Elaborado sobre la base de la Encuesta Casen 1996

El crédito fiscal limitado a las universidades tradicionales es negativo para la economía del país

En efecto, este tipo de exclusiones atenta en contra del desarrollo económico de los países. Por un lado, debido al exceso de profesionales en nuestra pirámide de recursos humanos, luego de una carrera larga 288

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y costosa estos terminan trabajando como técnicos. Adicionalmente, los alumnos de 4º medio que no logran entrar a las universidades que cuentan con crédito fiscal, quedan sin acceso a otros centros de formación técnica o profesional por falta de medios, lo que los obliga a incorporarse al trabajo sin ninguna capacitación. La ampliación del financiamiento a centros de formación profesional y técnica permitiría no sólo elevar la calidad de este tipo de establecimientos, sino también ampliar las oportunidades laborales de los jóvenes. Por otro lado, la falta de crédito fiscal para las universidades privadas las convierte en instituciones destinadas sólo al segmento acomodado de la población, con lo cual se rompe uno de los espacios más valiosos de integración social. Además se atenta contra la equidad y la igualdad de oportunidades.

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La ampliación del crédito provocaría una transformación beneficiosa del sistema universitario

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La existencia de crédito en las universidades privadas modificaría la composición socioeconómica de su alumnado, igualándola con las tradicionales, produciéndose una transformación estructural en favor de jóvenes de ingresos medios y bajos. Para recibir crédito, los establecimientos educacionales de tercer nivel deben acreditar la calidad de la enseñanza que imparten, lo que igualmente debería exigirse a las universidades tradicionales.

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La administración del crédito deben hacerla entidades ajenas a las universidades

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Es indispensable, sin embargo, que la recuperación del crédito la asuma otra institución, ya que la universidad no tiene ventajas en esta materia y ha conseguido bajas tasas de devolución. ¿Cuánto costaría ampliar el crédito fiscal?

La sección VII sobre financiamiento de la propuesta contiene una aproximación al costo que podría tener la ampliación del crédito estudiantil. Para su cálculo se ha supuesto que el 100% de los estudiantes de los quintiles I a IV lo necesitan, que el 50% de los estudiantes de otros establecimientos diferentes a las universidades tradicionales también reciben crédito y que se duplica el monto que reciben actualmente los alumnos de sectores medios y pobres en universidades que actualmente cuentan con aporte fiscal. En ese caso se requiere un aumento de 76% con relación al monto utilizado en 1998. 289

Una fórmula de transición es partir con los primeros años y progresivamente incorporar nuevos alumnos. Actualmente se destina un 0.46% del PIB para esta finalidad, cifra modesta según los estándares internacionales. Esta extensión del crédito requiere de un monto limitado de recursos si se considera el retorno que harán los jóvenes una vez egresados e incorporados al mundo laboral. Estas devoluciones permitirán alimentar el fondo para nuevos requerimientos. Costo total del sector educación en los próximos años

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En la sección VII se resumen las necesidades de financiamiento adicional de la totalidad de la propuesta y del sector educación en particular en los próximos años. Contiene una proyección del presupuesto ya comprometido con la Reforma y los costos propios de la propuesta. Las necesidades adicionales de fondos fluctúan entre un 30% y un 37%.

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1. Situación actual

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IV. Propuesta en salud

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En salud no ha existido consenso en una política de Estado que permita avances, especialmente en atención médica. En lo estructural, vale decir, en el funcionamiento general del sistema de salud, poco se ha avanzado. Sólo se han presentado dos proyectos de modificación legal: la eliminación del 2% de las cotizaciones de las ISAPRES y el cambio de sistema de recaudación de cotizaciones de FONASA. Urgente necesidad de cambios estructurales

A diferencia del sector Educación, este sector necesita profundas transformaciones en su organización y financiamiento para dar respuesta a las necesidades de salud de la población. Algunos de los problemas que no han sido resueltos son: – Carencia de una política coherente y de consenso para enfrentar el tema en su globalidad y con visión de futuro. – La estructura actual provoca la segregación de la población: la más pobre y con mayores riesgos de salud es atendida por el sector público; la más rica y menos vulnerable, por el sector privado, existiendo gran inequidad entre ambas. – En los últimos 20 o 30 años ha cambiado la estructura de edad 290

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de la población En la medida que disminuyen los menores de 14 años, aumenta el número de personas mayores de 65 años. También han variado las enfermedades más frecuentes y las causas de muerte. Sin embargo, el sector público de salud sigue con sus mismos patrones de atención. – Tampoco se han modernizado los hospitales, consultorios y postas. A pesar del fuerte incremento del gasto, éste no se ha traducido en una mejor atención de la población. – Existen problemas gremiales permanentes, sin que exista una política de recursos humanos que establezca remuneraciones adecuadas, incentivos económicos y perfeccionamiento del personal para enfrentar el nuevo perfil epidemiológico nacional. Lo anterior se traduce en la incapacidad del sistema para dar una atención oportuna y de calidad a la población; en la inseguridad de muchos beneficiarios de ISAPRES debido a la insuficiencia de sus planes de salud y la mala utilización de recursos. Si se asume la necesidad de un cambio estructural profundo, es necesario un amplio debate nacional con participación de todos los sectores involucrados, en especial los usuarios del sector público, y con la constitución de organismos técnicos del más alto nivel.

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2. Plan Garantizado de Beneficios de Salud, PGBS Conjunto de prestaciones individuales garantizadas por el Estado

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La propuesta plantea la creación de un Plan Garantizado de Beneficios de Salud, PGBS, consistente en un conjunto de prestaciones de salud a las cuales tendrán derecho todos los chilenos sin distinción, garantizado por el Estado. Este listado, que requiere ser definido con todo detalle, debe incluir las tecnologías y procedimientos a utilizar en cada caso; los plazos y la rapidez para recibir la atención necesaria y los niveles mínimos de calidad de cada atención. La definición del PGBS debe ser hecha por una comisión pública con especialistas, representantes de la salud, autoridades financieras y estamentos sociales, sobre la base de procedimientos, tecnologías y participación social. El PGBS es un modelo de atención de carácter individual. Qué se ofrece y cómo se ofrece constituirá la política de salud nacional. Los recursos que se necesiten para implementarlo dependerán de su diseño. 291

A modo de ejemplo, en el Cuadro N° 5 hemos incluido un posible Programa Garantizado de Beneficios de Salud para el país. CUADRO N° 5 EJEMPLO DE UN PLAN GARANTIZADO DE BENEFICIOS EN SALUD Se debe definir, después de un estudio empírico si se requerirá un tope para las primeras consultas o consultas espontáneas de Atención Primaria de Salud, APS, o si se agregará un copago

Consulta

Al nivel secundario se accede por interconsulta de un médico general o primario, sin tope. Tal como ocurre actualmente en el sistema público. Cuánta espera será permitida, cuánta es posible. Definir un itinerario según prioridad.

Consulta

Se cubrirán en cualquier lugar del territorio nacional y sin espera. Las emergencias responden a un principio social intransable: la Ley del rescate.

Visita Domiciliaria

Se cubrirán controles de salud programados como parte de un programa de prevención o de un tratamiento ambulatorio.

Consulta psiquiátrica

Se garantizará, definiendo requisitos y condiciones de las prestaciones.

Exámenes de apoyo diagnóstico

Define el laboratorio básico.

Procedimientos y tratamiento

Acompañados de Guías Médicas.

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Define tiempos de espera máximos para lo electivo, según criterios técnicos y recursos. Protocolos y guías médicas.

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Hospitalización Medicamentos

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Consultas Generales o de Atención Primaria de Salud

Define qué medicamentos cubre el PGBS. Ej. Drogas para enfermedades de transmisión sexual, tuberculosis, quimioprofilaxis, enfermedades crónicas.

Prótesis y Ortesis

Define acceso y prioridad. Ej: Implante de cadera.

Traslado de pacientes

El uso de ambulancia, define derechos y deberes de los pacientes.

Consulta dental

Requisitos para tratamientos, coberturas según edad y sexo.

Programas de salud

El PGBS incluye todas aquellas prestaciones preventivas, curativas o rehabilitadoras que forman parte de las normas ministeriales ( Ej: pesquisa del cáncer cervicouterino)

292

3. Plan de salud pública La salud pública en Chile goza de un reconocido prestigio

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Por salud pública se entiende la presencia del Estado en la promoción de la salud y bienes de salud públicos no cubiertos por la atención de carácter individual. A diferencia de la atención de salud, el sistema público de salud en Chile goza de un reconocido prestigio por su buen nivel. La salud pública incluye atención individual, como por ejemplo: – Control del niño sano – Papanicolau – Vacunas A nivel colectivo, incluye las que se aplican a grupos o al territorio en su conjunto, tales como: – Control sanitario de alimentos – Control y prevención de epidemias. La salud pública, sumada al Plan Garantizado de Beneficios en Salud constituiría la política nacional en salud pública y privada.

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4. Cómo se pone en práctica el nuevo Plan de Salud

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PGBC obligatorio para FONASA y para las ISAPRES

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Para implementar el Plan Garantizado de Beneficios de Salud, se propone modificar la actual cotización del 7%, la que se reemplaza por la obligación de adquirir un PGBS. El PGBC podrá ser ofrecido por instituciones intermediarias o aseguradoras de planes de salud y por quienes entregan los servicios de salud, tal como hoy día FONASA y las ISAPRES cumplen esta función. Derechos y responsabilidades establecidas por ley

Los derechos y responsabilidades de estas administradoras del PGBS deben quedar estipuladas legalmente. Será obligación de estas instituciones ofrecer el PGBS a cualquier persona que quiera inscribirse, independiente de la edad, riesgo o condición de salud. Pero el Estado deberá exigir a las personas el adquirir el plan básico de salud. No se podrá discriminar por edad, riesgo o condición de salud

El carácter uniforme del plan y la prohibición de discriminar a los pacientes con mayores riesgos de salud, obligará a las instituciones 293

intermediarias a buscar arreglos financieros eficientes con los proveedores de salud, incluyendo a los del sector público. Por ejemplo, podrá restringir la libertad de elección del usuario a cambio de un costo de atención más bajo. La existencia del PGBS tiene implicancias profundas en la organización de los seguros e instituciones prestadoras de salud. Para su éxito, el PGBS debe ser reconocido y aceptado por todos los actores del sistema El PGBS se financia con cotizaciones o impuestos

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El PGBS debe financiarse con cotizaciones o bien con impuestos generales, fórmula que debe estudiarse detalladamente por comisiones especializadas. Una forma podría ser similar al sistema actual donde los trabajadores dependientes cotizan una fracción de su ingreso para adquirir el Plan de salud y donde FONASA subsidia las cotizaciones inferiores al costo establecido. En el caso del PGBS la cotización estará determinada por edad, género y región, sin admitir diferencias relacionadas con los riesgos individuales. Subsidios para personas de escasos recursos

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El Estado también subsidiará el acceso al Plan de personas de bajos recursos, cuyos planes en las ISAPRES no alcanzan a cubrir el PGBS, pudiendo utilizar como medida de la capacidad de pago de las familias, un porcentaje similar al 7% del ingreso. El subsidio corresponderá a la diferencia entre el costo del PGBS y la capacidad de pago de la familia. La evasión: el grave problema de las cotizaciones

Un problema central a considerar en este sistema es la evasión de cotización, que actualmente se calcula en aproximadamente un 50% de las cotizaciones pagadas a FONASA. La tentación de evadir aumenta en la medida que mejoran los planes de salud de FONASA y que el Estado subsidia a las familias que “declaran” un ingreso insuficiente. Dada esta realidad, será necesario evaluar la alternativa de impuestos generales donde toda la población contribuye a un plan que también es para todos. Un incremento de 2 puntos del IVA, por ejemplo, en reemplazo de la cotización directa, permitiría financiar el Plan para todas las familias chilenas, al nivel de costo de la actual canasta de prestaciones 294

de FONASA2. Si se decidiera por una canasta expandida de 0.5 UF mensuales por usuario, el incremento sería de un 3.1 puntos sobre el IVA.3 Cada aseguradora recibe montos según el número de sus afiliados

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En este sistema, cada aseguradora debe recibir un monto proporcional al gasto esperado del PGBS destinado a la población inscrita en sus registros. En la medida que hay correspondencia entre costos y usuarios atendidos, no existe peligro de discriminación. El fondo destinado al PGBS (de cotizaciones o impuestos) se divide en dos partes: – Una que se distribuye entre las administradoras a través de un pago por persona inscrita, que varía según el nivel de riesgo (edad, género y región) del grupo de afiliados. – La segunda se distribuye para eventos catastróficos. Este diseño garantiza la solvencia de las entidades aseguradoras y que todos sean bien recibidos, independientemente del riesgo de salud que tengan. Es decir, la propuesta no incluye la modalidad de subsidio a la demanda, si ésta se entiende como libre disponibilidad de los fondos públicos. Los prestadores deben ser autónomos y responsables de los recursos que se les asignan, y ofrecer el Plan de Salud Garantizado a todos sus afiliados, sin discriminación, lo que los obligará a adecuar los insumos y el personal disponible a las necesidades de operación del establecimiento. La rendición de cuentas será obligatoria y se referirá a número y calidad de las prestaciones otorgadas y número de personas atendidas. Las ISAPRES pueden ofrecer servicios adicionales voluntarios

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Para los usuarios que deseen servicios de salud adicionales como libertad de elección, mejor hotelería, tratamientos más sofisticados, etc., las ISAPRES podrán otorgarlos cobrando montos adicionales. El Plan básico, sin embargo, será más rígido puesto que tiene un presupuesto fijo. FONASA mantiene la administración de los fondos públicos para salud

En este esquema, la administración de los fondos públicos para salud recae en FONASA, institución que además orienta a los prestadores en el uso más eficiente de los fondos fiscales. 2 3

Medida a partir de antecedentes Encuesta CASEN 1996 El cálculo considera que 2/3 de la actual canasta se financia con impuestos. El costo actual es de 0.4 UF per cápita y el valor UF 0.5 es sugerido en el informe “Sistema de Salud, un diagnostico compartido” como mínimo para financiar las necesidades actuales de salud. 295

5. Reforma del sector público de prestadores Problemas actuales del sector público de salud

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También es necesario modificar el actual sistema de proveedores públicos de salud, que adolece al menos de las siguientes deficiencias: – Las funciones están centralizadas. – Se asignan recursos a los establecimientos sobre la base de criterios de oferta (en vez de considerar las necesidades de las población), lo que favorece la organización burocrática donde los procedimientos y las formas son más importantes que los resultados. – No existen mecanismos de rendición de cuentas hacia los beneficiarios. – Uso de tarifas y precios distorsionados – Falta de disciplina financiera en un contexto de restricciones presupuestarias – Gestión de tipo burocrático con baja autonomía y claras restricciones en el uso de los insumos. – La gestión pública se enmaraña en un conjunto de reglas que, supuestamente para resguardar la probidad, adquieren una dinámica propia que olvida su función original. Hospitales públicos

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Un caso especial son los hospitales. Según una evaluación efectuada por expertos, presentan al menos los siguientes problemas: – Son poco adaptables a las necesidades de los usuarios – Para evaluarlos no se mide la calidad de la atención o la capacidad para captar usuarios, sino el manejo financiero y las presiones gremiales. – Operan con una lógica de racionamiento en los servicios que ofrecen (colas, carencias, mala atención). – Tienen escasa coordinación con establecimientos de atención primaria. – Poseen escasa capacidad de adaptación a los cambios del entorno. – Están sometidos a decisiones centralizadas sobre múltiples aspectos que les afectan: cantidad de insumos, sistemas administrativos, dotación de personal, horarios de trabajo, remuneraciones, incentivos, marco de gastos y hasta precios a cobrar. – Por último, organismos diferentes (FONASA, Ministerio de Salud, Congreso) que tienen criterios disímiles, fijan para los hospitales componentes de sus factores productivos. 296

Los problemas mencionados se pueden enfrentar otorgando autonomía a la gestión hospitalaria e introduciendo elementos modernos de administración en el sistema. Centros de Atención Primaria

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También conocidos como Consultorios o Postas, son la cara más visible del sistema de salud para la población, donde se concentra una parte importante de los problemas de calidad y oportunidad de la atención que prestan. Este nivel debe entregar una señal clara y efectiva de una política de salud orientada a los usuarios. Para esto es posible ampliar la actual modalidad de financiamiento por persona, a entidades privadas sin fines de lucro que acepten proveer atención primaria de salud bajo las siguientes reglas del juego establecidas: – Financiamiento per cápita, – Atención gratuita. – Supervisión técnica del Servicio de Salud respectivo. 4

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Cambios en el modelo de Atención Primaria

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Actualmente el modelo de atención primaria está centrado casi exclusivamente en la atención materno infantil, situación que debe modificarse, incorporando la atención de adolescentes, adultos y adultos mayores, tanto en los aspectos preventivos como curativos. Un avance en este sentido es el examen de salud preventivo para adultos, que debería ser extendido a toda la población. La redefinición de tareas requerirá de un reajuste del financiamiento para los consultorios y demás establecimientos que operen esta modalidad. El cálculo de los recursos necesarios forma parte del proceso de valoración del PGBS. Etapa de transición

La aplicación de la reforma puede tener una etapa de transición, luego de la definición de un primer PGBS similar al actual plan de beneficios de FONASA junto a modalidades ya desarrolladas: – Carta de Compromisos con usuarios donde se definen los derechos y obligaciones de las partes. – Programa de Oportunidad de Atención (POA) para rápida solución de casos de atención hospitalaria. – Programa de Prestaciones Complejas que protege contra eventos catastróficos. 4

Esta alternativa es viable dado que los requerimientos de infraestructura son relativamente bajos. 297

El Plan de Salud Familiar puede ser un buen punto de partida en Atención Primaria. Actualmente la definición y costo de la canasta de prestaciones está muy avanzada. 6. Costo de la propuesta en salud Costo del PGBS

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El costo del Plan dependerá del número y nivel de las prestaciones que el Estado garantice al conjunto de la población. Es evidente que existirá una tensión entre las necesidades y los recursos disponibles. Podemos aproximarnos al costo del PGBS considerando un costo similar a la canasta de prestaciones de FONASA. El costo promedio de ésta, de acuerdo a la encuesta CASEN de 1996 y otros cálculos adicionales, asciende a 0.40 UF por persona al mes. Sin embargo consideramos que el costo mínimo de un plan adecuado es más o menos de 0.5 UF. En caso de destinar al PGBS el actual costo promedio de la canasta FONASA, se necesitaría un 3.2% adicional, pero si se considera una canasta ampliada en un 20% respecto del nivel actual, las necesidades adicionales de financiamiento suben a 21.8% con relación al gasto actual, en prestaciones pagadas por FONASA.

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Subsidios

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Otro gasto que hay que considerar son los subsidios para aquellas personas cuyos planes de ISAPRE están por debajo del costo de una canasta FONASA y que no cuentan con recursos suficientes para pagar el costo del PGBS. Se calcula en aproximadamente un 38.9% el número de hogares que requieren subsidio para adquirir el Plan. Igualmente deben incluirse los subsidios para beneficiarios de FONASA. Más adelante, en la sección 7 se estiman los costos adicionales de la totalidad de la propuesta en Salud.

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V. Propuesta en vivienda 1. Situación actual: déficit, calidad y localización

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La situación de la vivienda en Chile está marcada por un importante déficit habitacional. Sin embargo, las mayores demandas se dirigen a mejorar la calidad de las viviendas y su entorno. Efectivamente, en Chile existen serios problemas en materia de localización de los proyectos de vivienda social y sistemas de selección de beneficiarios, que provocan efectos tan inconvenientes como los siguientes: – Concentración de la pobreza en espacios determinados. – Acceso limitado a la infraestructura urbana y a los servicios. – Reducción de oportunidades laborales. – Exclusión social acentuada El actual modelo de producción habitacional, con construcción de grandes proyectos, casas uniformes y localización cada vez más alejada del centro de la ciudad, ha existido por muchas décadas en el país. Su aplicación a gran escala, en la última década, ha producido efectos comparables a la erradicación de campamentos y creación de comunas socialmente homogéneas realizadas durante el gobierno militar en los años ‘80.

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2. Emplazamiento de las viviendas Localización de las viviendas sociales: un desafío de integración social

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Parte importante de los problemas que se derivan de una localización periférica y uniforme serán inevitables en una política que tenga como meta un elevado nivel de producción habitacional para sectores de escasos recursos. Por eso, la política debe además considerar mecanismos poderosos para corregir o atenuar estos efectos, tales como: – Planificar la construcción de las futuras agrupaciones habitacionales con visión de conjunto, que incluyan servicios escolares, de salud, etc. al momento de poblar el área. Ello implica disponer de paños de terreno que permitan planificar con un horizonte de varios años la construcción de proyectos de vivienda y contar con recursos públicos para constituir “bancos de terreno”, como también acudir al aporte privado a través de la licitación de planes habitacionales a desarrollarse en varios años. 299

– Favorecer un acceso socialmente más heterogéneo a los conjuntos habitacionales, incentivando, por ejemplo, la coexistencia de distintos tipos de programas habitacionales de distintos programas (destinados a diferentes estratos socioeconómicos) y “premiando” esta heterogeneidad con un mayor nivel de equipamiento para el barrio. Compensación a municipios receptores de viviendas sociales

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Las comunas que reciben un volumen significativo de nuevas viviendas sociales enfrentan un aumento en los gastos municipales sin ingresos adicionales para solventarlos. Esto se traduce en un deterioro generalizado de los servicios municipales o, al menos, en el relativo abandono y deterioro de los nuevos conjuntos habitacionales. Para ello es necesario establecer un mecanismo de compensación a los municipios receptores de viviendas sociales, de manera que éstos estén en condiciones de brindar los servicios que les son propios. Las alternativas podrían ser: – Incremento automático de su participación en el Fondo Común Municipal – Pago de una suma por vivienda por parte del agente inmobiliario. Densificación urbana

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Se requiere también avanzar en el desarrollo de alternativas que permitan producir soluciones habitacionales al interior de la trama urbana: densificar en los “intersticios” existentes en áreas pericentrales (antiguamente periféricas) que “se han quedado atrás”. Un caso extremo son las antiguas operaciones sitio. Este esfuerzo permitiría: – Mejorar la calidad de las áreas deterioradas de las ciudades. – Reducir el efecto en aumento de la extensión de las ciudades que produce la construcción de viviendas sociales en los sectores periféricos. – Construir viviendas sociales en zonas más centrales y, eventualmente, más cercanas a los lugares de origen de los beneficiarios. Implementar medidas de este tipo requeriría: – Una institucionalidad diferente a la de los actuales SERVIU, más cercana a las cooperativas abiertas o a la Corporación de Desarrollo de Santiago. – Mecanismos legales –como la primera opción de compra– que 300

permitan a las entidades públicas adquirir este tipo de propiedades, generalmente atomizadas. 3. Calidad de la construcción Ampliación de la superficie mínima

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Según un estudio realizado en el MINVU, cuando las personas viven en viviendas cuyas superficies están por debajo de los 8 m2 por persona, se desarrollan en ellos conductas patológicas. Entre los 8 y los 12 m2 se encuentra el umbral crítico de superficie por persona y sobre los 12 m2, la superficie comienza a ser adecuada. La superficie promedio de las Viviendas Básicas en Chile se encuentra en unos 9.5 m2 por persona de superficie edificada. Ampliar las viviendas de 8.5 a 9.5 m2 ha significado un prolongado esfuerzo de seis años, por lo que el aumento de 9.5 a 12 m2 es un propósito ambicioso. La propuesta sugiere una superficie mínima promedio de 50 m2 por vivienda. Materiales de las viviendas: protección y calidad

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En cuanto a la necesidad de mejorar los materiales y la construcción de las viviendas es preciso: – Incorporar elementos que ofrezcan mayor protección frente a la lluvia. – Mejorar la calidad de las instalaciones sanitarias y la aislación térmica – Contemplar cierres perimetrales en los condominios y estacionamientos. Considerando una superficie por vivienda de 50 m2 y el mejoramiento de sus materiales, el precio de una vivienda mínima será del orden de 380 UF, sin considerar aumentos de precios del suelo. Reducción del déficit habitacional y aumento de la demanda

Una política de vivienda que además de cubrir el aumento anual de necesidades habitacionales por aumento de la población, enfrente el déficit de arrastre de 760.000 viviendas (1996) y el deterioro de las viviendas existentes, requiere establecer una meta de construcción de viviendas para los sectores de menores ingresos (que constituyen el 60% del déficit actual) de alrededor de 83.000 viviendas anuales como promedio. Esta cantidad permitiría cerrar la brecha de cobertura en un período de 20 años. 301

4. Nuevos criterios de administración presupuestaria Mayores costos sólo aparentes

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La mayor parte de las medidas que se proponen -banco de terrenos, mayor equipamiento, compensación a municipios receptores-, aparentemente implican mayor costo. Sin embargo, en rigor, se trata de gastos que de todas maneras se deben efectuar en el tiempo pero que, diferidos, implican enormes costos sociales y urbanos. La habilitación de espacios al interior de la ciudad es una alternativa más cara, pues cada operación “rinde” menos viviendas. Sin embargo, nuevamente, el costo de localizar viviendas en áreas centrales no será significativamente mayor al existente si se considera que estas áreas cuentan ya con equipamiento, infraestructura, transporte, además de evitar la segregación de muchas familias. Es necesario compatibilizar los objetivos de construcción de vivienda (cobertura) y la localización espacial de estas poblaciones (integración social). Para ello, se propone que el presupuesto del sector vivienda se divida apropiadamente entre la construcción de viviendas y la inversión en espacios de mayor integración social que los actualmente existentes.

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1. Situación actual

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VI. Propuesta sobre subsidios monetarios

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Orientaciones

Superar la pobreza, definida como escasez de ingresos, ha sido el objetivo principal de la política social de los gobiernos de la Concertación, la que se ha expresado en los siguientes tipos de programas: – Aquellos destinados a capacitar a los beneficiarios a fin de que logren generar sus propios recursos. – Programas de apoyo productivo a actividades independientes y pequeños empresarios. – Programas asistenciales que entregan dinero en efectivo o bienes de consumo a quienes no tienen ninguna posibilidad para generar sus propios ingresos. Este tipo de programa, a diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados, tiene en Chile una presencia menor. 302

Gasto actual destinado a subsidios

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En conjunto, Chile gasta 14,1% del PIB en sus políticas sociales. Sin embargo, si se entregara dinero en forma directa, sólo se requeriría un 1.56% del PIB para que el ingreso de cada hogar superara la línea de pobreza, terminado así con el número de pobres en el país. Muchos pensarán que una política asistencial como esa sería más eficaz y menos engorrosa. Sin embargo no es así. Resulta muy costosa cuando se trata de identificar a los beneficiarios; provoca exceso de demanda y tiene el inconveniente de crear dependencia, ya que se convierte en un estímulo para mantener la situación que genera el subsidio. Los subsidios monetarios existentes hoy están sujetos a condiciones visibles y fáciles de identificar. Ellos son el PASIS, SUF y la Pensión Mínima.

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2. ¿Qué política asistencial se propone?

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Subsidio por trabajo: ejemplos a analizar

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En esta materia es importante evaluar programas de empleo existentes en Europa, donde se paga a personas desocupadas para que ejecuten trabajos comunales, un piso de subsistencia suficientemente bajo para no competir con fuentes regulares de ingreso ni crear dependencia. Se calcula en aproximadamente 80.000 los jóvenes que pueden beneficiarse con un programa de este tipo, con salarios del orden de $55.000 al mes.

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Es posible aplicarlo en Chile

Hay una institucionalidad adecuada; municipios que ya son ejecutores de políticas sociales y que están capacitados para administrar un programa como este. Es cierto que existe un riesgo de corrupción y clientelismo electoral, pero lo mismo podría suceder con otros programas y no ha ocurrido. Habría que definir el tipo de labores que realizarían estos beneficiarios. Como se trata de jóvenes, es importante preocuparse de ofrecerles una forma de trabajo que los motive, quizá vinculada a la continuación de la enseñanza media, a la capacitación laboral y posterior inserción laboral. No hay que confundir este subsidio con un programa dirigido a la cesantía. Esta última es transitoria y tiene otros mecanismos de compensación, 303

que hoy día se están discutiendo en el Congreso. El programa propuesto está dirigido a jóvenes que buscan trabajo por primera vez. Otro programa: transferencia de recursos a personas que no pueden trabajar

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Se trata de subsidios como el SUF y PASIS a personas pobres sin edad o condiciones para trabajar y sin previsión formal. Considerando un crecimiento del 4% al año del número de beneficiarios de subsidios asistenciales (similar al crecimiento per cápita de la economía), la creciente importancia de los bonos de reconocimiento y pensiones mínimas de afiliados a las AFP y la reducción paulatina del costo que significan los pensionados del antiguo sistema previsional, podría mantenerse más o menos constante la proporción del PIB que se dedica hoy al pago de la seguridad social.

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VII. Costo y financiamientos de la propuesta

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Como todos lo saben, los recursos de un país son limitados y deben ser distribuidos de la manera más eficiente y justa posible entre las múltiples necesidades nacionales. De ahí que cualquier nuevo programa o beneficio que se proponga debe ir acompañado del costo que significa y de la fuente de financiamiento correspondientes. Por esta razón nos ha parecido importante dar a conocer, aunque sea superficialmente, los costos adicionales que significa el conjunto de la propuesta y las fuentes posibles de financiamiento para ello. 1. Costos adicionales que significan la propuesta

En los capítulos dedicados a educación, salud, vivienda y subsidios hemos incluido estimaciones del aumento que significan los cambios propuestos, por sobre los costos actualmente vigentes.5 Ahora queremos presentar una visión de conjunto sobre los costos adicionales que significa la propuesta en su conjunto y las fuentes posibles de financiamiento, demostrando que es perfectamente posible implementarla si cada uno de los chilenos acepta el desafío de disminuir efectivamente la pobreza y mejorar el acceso de todos a las oportunidades que permite nuestro actual desarrollo. 5

Incluidos en el documento base de este resumen: Propuestas para la Futura Política Social304 304

Los montos adicionales a considerar para la futura política social pueden clasificarse en dos tipos: los que ya están comprometidos (como es el caso de la Reforma en educación) y los que se derivan de esta propuesta. Recapitulando, los gastos adicionales involucrados en la propuesta provienen de los siguientes cambios: En educación:

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– Gastos ya comprometidos con la Reforma – Ampliación de la cobertura de la educación preescolar. – Subvención escolar diferenciada en educación básica y media – Becas estudiantiles en educación básica y media – Extensión del crédito a los estudiantes de la educación terciaria Además se agrega un mayor gasto previsto en: – Infraestructura – Reforma en curso y ampliación de la jornada escolar (que tienen un plazo de término ya definido).

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En salud:

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En vivienda:

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– Programa Garantizado de Beneficios de Salud, considerando un gasto por persona de 0.5 UF al mes para llegar a 0.6 UF al mes en un plazo de 6 años.

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– Mejoramiento del entorno urbano. – Incremento del número de viviendas. – Mejoramiento de la calidad de las viviendas. En subsidios y recursos monetarios:

– Aumento de subsidios y pensiones: incluyen un 50% de aumento de las pensiones más bajas. – Subsidio por trabajo municipal. El Cuadro N° 6 sintetiza la estimación de costos adicionales que tendrá la propuesta y de aquellos ya comprometidos. En todos los casos se ha previsto un aumento continuo del gasto hasta alcanzar la meta propuesta en un plazo de 6 años.

305

CUADRO N° 6 COSTO ADICIONAL NECESARIO PARA APLICAR LA PROPUESTA Y CUMPLIR CON LA REFORMA EDUCACIONAL* (MILLONES DE PESOS DE $ 1998)

Partidas

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Compromisos con la Reforma Educacional Subvención jornada completa

115

169

225

237.4

250.4

135

135

135

135

0

0

Total comprometido Reforma Educacional en MM$ de 1998

210

250

304

360

237.4

250.4

7.5

15

22.5

29.1

61.2

Crédito estudiantil

15.5

31.0

165.0

208.0

30

37.5

45

135.5

178.4

225.4

46.6

62.1

77.6

93.1

251.3

294.0

337.2

380.0

Vivienda y urbanismo

53.8

Subsidio de ingreso con empleo

52.8

107.6

161.4

215.2

269.0

323.0

52.8

52.8

52.8

52.8

52.8

323.7

475.6

630.9

789.6

952.3

1119.3

533.7

725.6

934.9

1149.6

1189.7

1369.7

36.430

38.256

40.169

42.178

44.287

46.500

% sobre el PIB del gasto comprometido con Reforma Educación y costo adicional propuesta sobre PIB

1.47

1.90

2.33

2.73

2.69

2.95

% sobre PIB del costo adicional propuesta

0.89

1.24

1.57

1.87

2.15

2.41

Reforma de la salud

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Total comprometido reforma Educacional y costo adicional Propuesta en MM$ de 1998

y

Total costo adicional Propuesta en MM$ de 1998

es

Aumento cobertura preescolar

96.6

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Subvención diferenciada

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Costo Propuesta

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75

Infraestructura reforma

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Crecimiento promedio PIB: 5%

*Respecto de valores base de los programas Fuente: Elaboración propia

Para una propuesta a 6 años plazo, como la que aquí se presenta, el costo total del primer año de implementación alcanza los 533 mil setecientos millones de pesos de 1998 por sobre lo gastado ese año, cifra que incluye los montos comprometidos con la Reforma Educacional ($210.000 millones).

306

Esto significa un gasto adicional por sobre el gasto efectuado en 1998 de un 1.47% del PIB, de los cuales el 0.89% corresponden a la actual propuesta. Hacia el año 6, el total de los recursos adicionales sube a 2.95% del PIB, reflejando la entrada diferida en el tiempo de la mayor parte de las iniciativas propuestas. 2. Alternativas de financiamiento

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Obviamente, el gasto adicional que significa la propuesta necesita también de financiamiento adicional. Existen cuatro alternativas para financiar estos nuevos costos: impuestos, disminución del gasto público, recursos provenientes del crecimiento económico y venta de bienes del Estado.

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Impuestos

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Uno de los caminos elegidos para obtener recursos adicionales históricamente ha sido elevar los impuestos. Se hizo con la Reforma Tributaria de 1990; se hizo cuando se mantuvo el 18% del IVA para cubrir la jornada única escolar. La decisión de subir los impuestos, sin embargo, genera fuertes controversias, principalmente por la incapacidad que tiene el Estado para justificar estos aumentos, especialmente en el área de la salud. La elevación de los impuestos sólo podría justificarse si las reformas en salud demostraran que efectiva y claramente están beneficiando a los sectores más necesitados. Sólo en este caso se podría discutir el reemplazo de la cotización del 7% para la salud por un incremento del IVA.

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Disminución del gasto público

Otra fuente adicional de ingresos es disminuir el gasto público. Para ello es necesario evaluar programas existentes y verificar cuáles han dejado de ser necesarios. Cualquier aumento de impuestos debería hacerse después de verificar esta alternativa, ya que es probable que se llegue a la conclusión de que no es necesario el aumento de impuestos. La Dirección de Presupuestos ya tiene avanzada una evaluación del gasto público en el área social y productiva, que una vez completada permitirá verificar si efectivamente existen programas que deben eliminarse. Recursos provenientes del crecimiento económico

Cuando existe crecimiento económico, el Estado capta mayores recursos a través del aumento tributario. Esta es una vía muy promisoria 307

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es

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de financiamiento. Un crecimiento del 5% del PIB, por ejemplo, produce un aumento de recursos fiscales del orden de 300 mil millones de pesos el año y aproximadamente, 2 billones de pesos en el año 6. Los complejos cálculos que se explican en el documento base de esta publicación demuestran que si la economía creciera un 5% durante 6 años y se destinara el conjunto del aumento de la recaudación tributaria a los fines indicados de la política social, el problema de financiamiento estaría prácticamente resuelto. Para que ello efectivamente sucediera, sería un requisito estabilizar por algunos años el gasto del resto de los programas públicos en términos reales. Los cálculos están hechos pensando en dos escenarios diferentes. El primero considera el gasto adicional que supone la propuesta y los compromisos de la reforma educacional, mientras que el resto de los programas financiados por el gasto público se mantiene constante en términos reales. El segundo escenario supone que los gastos de otros programas públicos crecen a la misma tasa del PIB, a los que se suman los gastos adicionales que resultan de la propuesta y de la reforma educativa. La comparación de ingresos y gastos muestra que la propuesta de necesidades básicas es completamente financiable con la actual estructura de ingresos públicos, manteniendo constantes los demás gastos públicos durante dos años. A partir del tercer año existe espacio para que estos últimos comiencen a crecer, también en términos reales. Si los demás programas del gasto público se reajustaran en forma permanente sobre la base del PIB, se tendría un virtual equilibrio entre ingresos y gastos durante los primeros cuatro años de la propuesta. Sólo a partir del quinto año se volvería a obtener un superávit en las finanzas públicas. El reajuste de las pensiones no puede esperar

El reajuste de las pensiones es un tema que no se puede postergar. Éstas han perdido valor adquisitivo durante los años ‘90. Se propone que se reajusten cada año en un monto que varíe entre el aumento del IPC y el crecimiento del PIB. Las más altas según el IPC y las mas bajas, de acuerdo al IPC más el crecimiento del PIB. Significaría destinar el 10% del crecimiento de la recaudación tributaria a este ítem. El 90% restante podría asignarse a la propuesta de programas sociales si ésta es asumida como prioridad gubernamental. Con un crecimiento de la economía del 5% se dispondrían del 63% de las necesidades de financiamiento de la propuesta. El 37% 308

restante puede venir de un alza moderada de impuestos (1% del IVA) o de reasignación de recursos de programas públicos que hayan perdido vigencia. Venta de activos públicos

Esta última alternativa para financiar la propuesta y los compromisos adquiridos sólo puede usarse un número muy limitado de veces y considerando una suerte de “hipoteca social” que obligue a destinar dichos recursos a un fondo social para este fin.

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VIII. Síntesis de la propuesta

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Las principales transformaciones que plantea la propuesta son las siguientes:

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Adecuar los indicadores para medir la pobreza:

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– Actualizar la línea de pobreza según la encuesta de presupuesto familiar de 1997.

Incluir el conjunto de las necesidades básicas:

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– Incluir indicadores y estándares de cobertura de las necesidades básicas en educación, salud y vivienda, que permitan evaluar los avances y desafíos pendientes en estas áreas, y que complementen la medida de pobreza sólo basada en la insuficiencia de ingresos.

Mínimos garantizados en educación

– Nivelar el acceso de niños de familias de bajos recursos a la educación preescolar con los niveles actualmente existentes de niños de familias de altos ingresos. – Introducir la subvención diferenciada en educación, considerando la condición socioeconómica de la población escolar, incrementado el volumen de recursos que se entrega a los niños de bajos ingresos con relación al resto de los alumnos, manteniendo los esquemas de aporte municipal y del financiamiento compartido. – Incrementar en forma sustantiva los recursos de créditos y becas para los estudiantes de la educación superior, extendiendo este beneficio a los alumnos de universidades distintas a las 309

universidades tradicionales, a institutos profesionales y centros de formación técnica, siempre que cumplan con estándares exigentes de calidad. Mínimos garantizados en salud

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– Reforma global del sistema de salud, estableciendo un Plan de Beneficios Garantizados de Salud (PGBS) que garantice a toda la población el tipo y modalidad de acceso a las prestaciones individuales de salud. – Plan de Salud Pública que se concentre en las labores de fomento, prevención y provisión de bienes colectivos de salud. – Reforma del sistema de proveedores públicos de salud en la forma de organizaciones públicas con autonomía en su gestión y financiamiento acorde con el volumen de servicios que preste. – Reemplazo de la actual cotización del 7% por la obligación de adquirir el PGBS. Una variante a evaluar es financiar el PGBS con impuestos generales. – El sector privado de salud se mantiene en su estado actual, pero no podrá ofrecer planes de salud por debajo del PGBS ni discriminar usuarios.

Mínimos garantizados en vivienda

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– Aumento en la tasa de construcción de viviendas sociales que permita la absorción de las nuevas demandas y la reducción del déficit existente. – Mejorar los estándares de construcción y ampliación de la superficie construida a 12 m2 por habitante. – Revisar la lógica de localización de los proyectos de vivienda social y sistemas de selección de beneficiarios, que en su actual formato redundan en la concentración espacial de la pobreza; en el acceso restringido a la infraestructura urbana y a los servicios; en la reducción de las oportunidades laborales y la acentuación de rasgos de exclusión social.

Mínimos garantizados en subsidios monetarios

– Para la población pobre se postula crear un subsidio monetario que opere sobre la base de empleos municipales con carácter transitorio. Este instrumento entrega ingresos a las personas a través de un mecanismo basado en la auto-focalización y exento de lazos de dependencia. 310

IX. Definición de términos y conceptos Canasta básica de alimentos A partir de una propuesta de la CEPAL, se considera una canasta básica de alimentos como medida para estimar la pobreza. Una canasta básica es aquella cuya composición cubre las necesidades nutricionales de una persona, tomando en cuenta los hábitos de consumo predominantes y la disponibilidad existente de alimentos. El valor de dos canastas permite, además de satisfacer las necesidades nutricionales, satisfacer el conjunto de necesidades básicas no alimentarias por persona.

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Deciles : Ver Quintiles

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Gasto social Es la parte del gasto público que se destina a previsión, educación, salud, vivienda, subsidios monetarios y otros programas de apoyo a los grupos más vulnerables de la sociedad.

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MECE Programa de Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educación que el Ministerio de Educación está aplicando en los niveles de educación preescolar, básica, básica rural y media.

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Necesidades básicas Aquellas necesidades consideradas esenciales para la sobrevivencia de las personas en una sociedad determinada. Las necesidades básicas en Chile no sólo incluyen alimentación y vestuario, sino también salud, educación y vivienda. Nivel terciario Se refiere al nivel educacional posterior a la enseñanza media o nivel medio. Comprende tanto a las universidades como a los institutos profesionales y centros de formación técnica. PASIS Pensión Asistencial de Vejez e Invalidez, para mayores de 65 años e inválidos mayores de 18 años, carentes de recursos y sin previsión. Este beneficio es administrado y otorgado por el Instituto de Normalización Previsional y canalizado a través de las municipalidades.

311

Per cápita Significa “por cabeza” o “por persona”. Se utiliza frecuentemente en estadísticas. PIB Producto Interno Bruto: Suma del valor de todos los bienes y servicios finales producidos en un país durante un año.

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Pobreza o línea de pobreza Como medida para estimar la pobreza, en Chile se utiliza la canasta básica de alimentos. Ver “canasta básica de alimentos”. De esta forma se considera como línea de indigencia el ingreso per cápita igual al valor de una canasta básica de alimentos, por debajo del cual se es indigente. A su vez, la línea de pobreza tiene un valor que duplica el de una canasta básica en las zonas urbanas y es un 75% mayor que éste en las zonas rurales. Por debajo de este valor se clasifica a las personas como pobres.

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Prueba SIMCE Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, establecida en 1998. Permite medir los rendimientos en castellano y matemáticas de los alumnos de 4º básico y en 2º medio. Es el indicador de calidad más confiable que se utiliza.

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Quintiles El Instituto Nacional de Estadísticas divide a la población nacional en cinco grupos de igual tamaño o quintiles, o bien en diez grupos de igual tamaño o deciles, según el nivel de ingreso. Así, el quintil I (equivalente al decil 1+2) agrupa a la población más pobre, en tanto que el quintil V (que equivale a decil 9+10) agrupa a los más ricos. Esta agrupación de la población de acuerdo a sus ingresos permite evaluar la distribución que tiene en el país en un momento determinado. Sostenedores Persona natural o jurídica de la cual depende administrativamente un establecimiento educacional que cuenta con subvención fiscal. El Ministerio de Educación mantiene la supervisión y control técnico de los procesos educativos que allí se imparten. SUF Subsidio Único Familiar. Este subsidio extiende la asignación familiar a todos los niños que no están protegidos por el sistema previsional, 312

debido a que sus padres, cuidadores o tutores, pertenecen al sector informal de la economía. Los beneficiarios son niños de hasta 15 años, mujeres embarazadas y recién nacidos, madres de causantes del SUF y deficientes mentales a quienes se les asigna el doble del subsidio. Este beneficio es administrado y otorgado por las municipalidades, según cupos distribuidos por las Intendencias.

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Términos reales Se utiliza esta frase para indicar que un precio, a pesar de la inflación, mantiene de un mes a otro o de un año a otro, el mismo valor adquisitivo.

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llo ar ro es D y d rta be Li Edición: Marta Infante B. Diseño Portada: BBDO Chile Diseño Interior: Alejandra Urzúa I.