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C.C.C. CONTROL FISCAL A LA CONTRATACIÓN: INFORME JUNIO DE 2011

JAIME RAUL ARDILA BARRERA AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA

FREDY CESPEDES VILLA DIRECTOR DE ESTUDIOS ESPECIALES

Con la Coordinación y Asesoría Técnica de Aura Ximena Osorio Torres y la colaboración de Rafael Espinosa, Paula Cruz Manrique y Jennifer Murcia Peña

Agosto de 2011

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INFORME DE CONTROL AL CONTROL DE LA CONTRATACION DE ENERO A JUNIO DE 2011

Durante el semestre se celebraron 367.290 contratos, por un valor de 27,2 billones de pesos. Una vez analizada la información remitida por las contralorías respecto de sus sujetos de control se evidenciaron los siguientes resultados: Generalización de la contratación directa: Se celebraron un total de 281 mil contratos por una cuantía de 16 billones de pesos, lo cual implicó que el 77% del total de contratos celebrados en el semestre por las entidades se hizo mediante la modalidad directa. Gráfica No. 1 Total de Contratos mediante Contratación Directa

En términos económicos, el 60% de los recursos invertidos en procesos de selección se hizo directamente. De 27 billones de pesos del total del semestre, 16 billones se ejecutó a través del procesos directo sin someter a convocatoria pública.

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Grafica No. 2 Cuantía de la Contratación Directa

En un estudio más detallado se encontró que las entidades que más cuantía de recursos ejercutaron a través de la modalidad directa fueron del municipio de Cali, seguidas de los departamentos de Tolima, Cundinamarca, Meta y Santander. Tabla No.1 Cinco Entidades con mayor cuantía en Contratación Directa

Contralorí a Santiago de Cali Tolima Cundinam arca Meta Santander

Número total de contratos 12.366

Cuantía del total de Contratación contratos Directa 9.833.879.583.201 5.636

Cuantía de contratos por contratación directa 7.028.638.600.170

13.419 18.557

1.430.050.550.764 1.317.521.960.744

11.229 15.855

1.829.205.959.627 1.286.924.922.737

13.124 19.223

1.823.983.555.216 2.424.169.515.407

11.569 16.004

1.192.181.753.315 1.053.894.261.888

En los meses de mayo y junio se reportaron en total 96 mil procesos contractuales a través de la modalidad de contratación directa, por una cuantía de 6 billones de pesos. Esto implicó que el 80% de los procesos se realizará a través de selección directa, lo cual implicó el 41% de los recursos ejecutados sin recurrir a procesos públicos de selección.

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Posible vulneración al principio de selección objetiva a través de los convenios interadministrativos. Como se ha indicado en otros estudios, varias entidades han acudido a la figura de la tercerización o subcontratación para eludir el principio de selección objetiva. La modalidad consiste en que se contrata directamente con otra entidad pública celebrando un convenio interadministrativo y ésta entidad contratista a su vez, posteriormente contrata directamente para que se ejecute el objeto inicial que se puede someter al principio de convocatoria pública. En el semestre se reportaron 8.140 convenios por valor de $ 2.5 billones de pesos. Gráfica No. 3 Total de Convenios Interadministrativos

El 2% de los contratos celebrados en el semestre se hizo a través de la tipología de convenio interadministrativo. Como se ha indicado, la sola figura del convenio no es inconveniente, sin embargo si resulta importante revisar el objeto contractual y contrastarlo con el objeto social de la entidad contratista, para evitar que con la figura del convenio se incurra en sobrecostos. Grafica No. 3 Cuantía Convenios Interadministrativos

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Finalmente en términos de ejecución presupuestal, los $ 2.5 billones de pesos correspondió al 6% de los recursos total del semestre. Contratos de riesgo: Producto del análisis de la información suministrada se logró establecer la existencia de contrataciones recurrentes con asociaciones, corporaciones, fundaciones, universidades, comités de cafeteros, entidades públicas y cooperativas evidenciando un total de 23.059 contratos con éste tipo de instituciones en cuantía de $ 5,6 billones de pesos. Adiciones en los contratos: La adición de los contratos permite a la administración garantizar uno de los fines de la contratación, como lo es la continua y eficiente prestación del servicio. Sin embargo, la utilización desmedida y tergiversada de esta modalidad degenera en prácticas corruptas. Se adicionaron 6.666 contratos por un valor de $ 477 mil millones de pesos. Las cinco contralorías que reportaron más contratos en número adicionados por sus sujetos vigilados fueron las relacionadas en la siguiente tabla: Tabla No.2 Número de contratos adicionados

Contraloría Total de contratos con adición Cuantía de contratos con adición Soledad Atlántico 19 168.206.352.508 Medellín 2.710 105.033.088.551 Cartagena de Indias 476 50.206.992.469 Bogotá D.C. 1.145 24.553.782.292 Cundinamarca 144 18.551.251.879

6 Fuente: Rendición de la Cuenta. Formato 20.1

Soledad fue el municipio en donde fue más cuantioso el total de contratos adicionados. Le siguen en cuantía los municipios de Medellín, Cartagena, Bogotá y el Departamento de Cundinamarca.

Que los valores de las adiciones sean tan relevantes también debe generar alarma para el ente de control, pues al igual que el número de adiciones, indican que posiblemente hay fallas estructurales en la planeación de los sujetos de vigilancia de esas contralorías y que por ende hacia allá se deben focalizar los ejercicios auditores, haciendo un estudio juicioso que permita establecer responsabilidades fiscales y disciplinarias si a ello hubiera lugar.

Desviación del Anticipo De conformidad con el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, se podrá pactar el pago anticipado o la entrega de anticipos en los contratos estatales. Los anticipos son para la ejecución de contratos de ejecución sucesiva, en donde se requieren recursos para destinarse al cubrimiento de los costos iniciales en que debe incurrir el contratista. Por tal motivo en materia de garantías se requiere la amortización del mismo y el contratista debe probar al contratante la inversión y gastos de los dineros recibidos a éste título, de manera que cuando se demuestre su total consumo, podrá procederse a los pagos restantes1. Gráfica No. 4 Total de contratos con anticipo

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IBIDEM. Pags 166 – 167

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En éste punto se ha detectado una gran debilidad en el control de la contratación por parte de las entidades públicas directamente y a través de los interventores, así como por parte de las contralorías territoriales, pues de un total de 367.290 contratos reportados se pacto anticipo en 18.880 contratos lo que significo el 5% del total de la contratación del semestre. El valor total de tales contratos fue de $ 7,9 billones de pesos y el anticipo puede ser hasta por el 50% del valor del contrato.

Gráfica No. 5 Contratos de prestación de servicios en donde se pacto anticipo

Fuente: Rendición de la cuenta. Formato 20.1

Lo anterior, nos muestra que se ha generado una desviación de la figura del anticipo, toda vez que en un alto porcentaje (37%) de contratos de prestación de servicios se pacto anticipo. El valor de los contratos fue de $ 646 mil millones, olvidando que la finalidad del anticipo es que ese valor se destine al desarrollo de la actividad contractual, lo que no es muy claro cuando se trata de actividades intelectuales. Por tal razón esta situación debe analizarse de manera cuidadosa, para determinar si el anticipo cumplió la finalidad para la cual fue previsto, de lo contrario poner en conocimiento de la autoridad disciplinaria correspondiente la vulneración al principio de responsabilidad. De la misma manera que se hizo con las adiciones, se elaboró un listado de las cinco contralorías cuyos contratos fueron mas cuantiosos y tuvieron anticipo:

8 Tabla No. 3 Número de contratos con anticipos

Contraloría Total contratos con anticipos Cuantía de los contratos Santiago de Cali 562 2.182.754.608.438 Santander 951 1.610.164.480.664 Meta 2.096 1.256.581.381.375 Arauca 453 745.513.674.634 Cundinamarca 892 254.808.165.062 Fuente. Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato 20.1

Se observa que la entidad que más contratos con anticipo tiene es el municipio de Cali, le siguen los departamentos de Santander, Meta, Arauca y Cundinamarca. De otra parte se seleccionaron las entidades en donde más se recurre al pacto de anticipo en los contratos de prestación de servicios: Tabla No. 4 Anticipo en los contratos de prestación de servicios

Contraloría Arauca Santiago de Cali Cartagena de Indias Valle del Cauca Meta

total de anticipos en prestación de servicios 122

cuantía de los contratos de prestación de servicios 143.255.463.124

188

134.144.665.059

169

58.832.392.752

638 512

48.726.263.470 38.842.871.203

Fuente. Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato. 20.1

Se observa que el Departamento cuyos contratos son más cuantiosos y ofrecen el pacto de anticipo en los contratos de prestación de servicios es Arauca, seguido de Cali, Cartagena, Valle del Cauca y Meta. Reiteramos la preocupación por el pago de anticipo en contratos de prestación de servicios profesionales y que las contralorías territoriales no incluyan la justificación para el pacto de dicha modalidad de pago como actividad en sus memorandos de encargo al evaluar la contratación, máxime cuando el riesgo de que se genere un detrimento patrimonial en estos casos es muy alto.

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GENERALIZACIÓN DE LA SELECCIÓN DIRECTA DE CONTRATISTAS En diferentes investigaciones se ha demostrado que en el país se generalizó la contratación directa como medio de selección de contratistas, lo cual fue confirmado con la información que la Auditoria General de la República ha recibido, en el marco del proyecto de control al control de la contratación, estableciendo que el 77% de los contratos se realizó sin convocatoria pública y que ello implicó que el 51% de los recursos se asignara directamente.

Se ha generado un uso indebido de la contratación directa para privilegiar personas naturales o jurídicas, lo cual va en contra del principio de selección objetiva y de los postulados constitucionales de igualdad y moralidad que constituyen la garantía para el Estado, de que se contrate en las mejores condiciones de precio, calidad e imparcialidad.

Contratos para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión Para que se proceda a la contratación directa se exige que se trate de servicios profesionales y de apoyo a la gestión; que exista una persona natural o jurídica, que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato; que haya demostrado la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área que se trate y que sean servicios intelectuales2. En el formato 20.1 que deben diligenciar las contralorías, se solicitó que reportaran la tipología contractual de acuerdo a un listado que inicialmente fue de 10 tipologías y que actualmente consta de 19. En ese contexto, se incluyó el tipo genérico de contrato de prestación de servicios, que incluye el contrato de apoyo a la gestión y el contrato de prestación de servicios personales. De esta manera se encontró que el 55% de la información reportada es de contratos de prestación de servicios. Grafica 6 Contratos de prestación de servicios

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Gomez Lee. Op cit. Pags 70 - 82

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Fuente: Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato 20.1

En la anterior gráfica se observa que 228.116 contratos de los 367.290 totales, es decir el 62% de la contratación fue de la tipología de prestación de servicios, y ello significó un total de $ 6 billones de pesos que se invirtieron en éste tipo de contratos lo que evidencia que de las causales de contratación directa la recurrida es la de prestación de servicios profesionales. Gráfica No. 7 Cuantía Prestación de Servicios

De conformidad con el anterior gráfico, el 22% de los recursos de la contratación se está ejecutando en la celebración de contratos de prestación de servicios en general, esta es una suma importante si se si tiene en cuenta que este tipo de contratos debe ser excepcional, sin embargo las cifras están indicando que ello no es así.

11 Tabla No. 5 Contratos de prestación de servicios

Contralo Número total de ría contratos

Cuantía del total de contratos

Total de contratos de prestación de servicios

Cuantía de prestación de servicios

Medellín 43.991

4.281.561.979.003

15.779

2.251.895.262.818

Tolima 13.419 Bogotá D.C. 46.966 Santiago de Cali 12.366

1.430.050.550.764

7.036

1.776.685.199.304

2.121.898.272.163

37.572

968.700.934.858

9.833.879.583.201

8.997

537.133.580.725

1.317.521.960.744

10.646

501.259.994.229

Cundina marca

18.557

Fuente: Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato. 20.1

Como se observa en la tabla anterior la entidad cuyos contratos de prestación de servicios fueron más cuantiosos fue en el municipio de Medellín, y le siguen Tolima, Bogotá, Cali y Cundinamarca. Prestación de servicios y prestación de servicios personales: Por otro lado, se consideró oportuno hacer una subclasificación al interior del contrato de prestación de servicios, excluyendo todos aquellos que fueran de apoyo a la gestión con personas jurídicas y analizando los que se celebraran con personas naturales.

Grafica 8 Contratos de prestacion de servicios con personas naturales y jurídicas

Fuente: Auditoría General de la República Rendición de la cuenta. Formato 20.1

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En la gráfica se observa que el 77% del total de los contratos celebrados en el semestre, se realizó con personas naturales. Esta cifra se obtuvo toda vez que se reportaron 228.116 contratos de prestación de servicios y 176.422 de tales contratos, se celebraron con personas naturales, esto, podría ser un indicio de nóminas paralelas. Con éste indicio, las contralorías deben realizar un análisis puntual del tema, contrastando la planta de personal de estas entidades con el número de contratos de prestacion de servicios mencionado.

Grafica 9 Cuantía de los contratos de prestacion de servicios con personas naturales

Al revisar la cuantía de los contratos de prestación de servicios personales, se observa que el 30% del total de la cuantía lo que corresponde a la suma de $ 1,8 billones de pesos se ejecutó a través de ésta modalidad contractual.

Tabla No.6

Contratos prestación de servicios con personas naturales Contraloría Tolima Bogotá D.C. Cundinamarca Medellín

Prestación de servicios profesionales 5.854 35.785 8.260 11.632

Cuantía de servicios profesionales 1.668.116.243.603 752.764.157.434 410.475.659.394 139.160.376.994

13

Huila

2.531

138.576.777.780

Fuente: Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato 20.1

La tabla anterior muestra que los sujetos vigilados por la contraloría del Tolima, son los que celebran contratos más cuantiosos de prestación de servicios con personas naturales, le siguen Bogotá, Cundinamarca, Medellín y Huila. Contratos con Fundaciones, Comités de Cafeteros, Cooperativas y Asociaciones de Entidades Territoriales

Asociaciones,

Se observa con gran preocupación que se han desdibujado los propósitos superiores del artículo 355 de la Constitución Política y los decretos que dan alcance a estas disposiciones como el 777 de 1992,1403 de 1992, 2459 de 1993 y la Ley 489 de 1998. Estos contratos se disfrazan como administración de recursos confiriendo privilegios a organizaciones de actores políticos con quienes se celebran convenios interadministrativos. En la práctica este tipo de contratos se ha venido utilizando para que una entidad sometida al estatuto general de contratación pueda celebrar un convenio con otra entidad pública sujeta a un régimen especial, y así eludir el cumplimiento de los requisitos legales aplicables a la Licitación. La Ley 1150 de 2007 fue clara al establecer que debe existir relación directa del objeto contractual a desarrollar con el objeto social de la entidad contratista, en la práctica se ha generalizado que las entidades amplían el objeto social para poder celebrar todo tipo de convenios, para mitigar esto es necesario que los entes de control presten especial atención al factor de experiencia puntual en el tema a contratar y que revisen las reformas estatutarias de las entidades para establecer la cercanía de esa fecha con la del proceso contractual, de tal forma que se pueda determinar si el contrato se hizo a la medida para derivar las consecuencias disciplinarias correspondientes. Gráfica 10

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Fuente: Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato 20.1

En total se reportaron 23.059 contratos con los anteriores tipos de contratistas que se consideran de riesgo, por un valor de $ 5,6 billones de pesos que significó en total el 6% del total de la contratación. El tipo de entidades con los que más se contrata es con entidades públicas, seguida de las cooperativas y en tercer lugar las fundaciones.

Igualmente se hizo el comparativo de las cuantías de cada una de las entidades contratista de riesgo en donde el 14% del total de los recursos ejecutados en contratación se hizo a través de éstas entidades así: Gráfica 11 Contratos de Riesgo

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Tabla 7 Cuantía Contrataciones de Riesgo Cuantía Cuantía Asociacione Corporacione s s 392 mil 355mil millones millones

Cuantía Cuantía Fundacione Universidade s s 221 mil 1,1 billones millones

Cuantía Cuantía Comités Cooperativa Cafeteros s 572mil 22mil millones millones

Cuantía Entidades Públicas 2,9 billones

Fuente: Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato 20.1

Como se observa en la gráfica anterior, sigue siendo en cuantía la contratación con entidades públicas la más representativa con un valor total de $ 2,9 billones de pesos en el semestre, seguida de la contratación con fundaciones y con cooperativas. Las cinco entidades territoriales que más contratos suscribieron con entidades públicas fueron: Tabla No. 8 Contratos con entidades públicas

ID Contraloría 15 7

Meta Medellín

Total contratos entidades publicas 710 519

Cuantía de los contratos con entidades públcas 484.310.610.091 314.788.254.123

16

21

Santiago de Cali

149

285.687.388.025

23

Nariño

1.115

270.098.015.371

37

Santander

967

264.178.473.592

Fuente: Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato 20.1

Como se observa en la tabla anterior, el Departamento del Meta fue el que tuvo los contratos más cuantiosos con entidades públicas, le sigue Medellín, Cali, Nariño y Santander.

Tabla No. 9 Contratos suscritos con Fundaciones

Contraloría Santiago de Cali Bogotá D.C. Bucaramanga Cartagena de Indias Medellín

Total de contratos de fundaciones 213 447 125

Cuantía de los contratos con fundaciones 608.975.327.085 102.462.393.758 86.237.872.838

214 250

49.000.453.219 34.254.615.723

Fuente: Auditoría General de la República. Rendición de la cuenta. Formato 20.1

El resultado indicó que Cali es la entidad cuyas entidades reportan la cuantía más alta en la celebración de contratos con fundaciones, le siguen en su orden Bogotá, Bucaramanga, Cartagena y Medellín. Les compete a las contralorías contrastar el objeto de la respectiva entidad sin ánimo de lucro, con el objeto contractual, a fin de verificar que el contrato no se haya celebrado, violando el principio de selección objetiva y con la intención de tercerizar completamente el objeto contractual. Finalmente en tercer lugar se reportó una alta contratación con cooperativas, por lo que se mostrará las cinco contralorías que reportaron de sus sujetos vigilados la contratación más cuantiosa con cooperativas: Tabla No. 10 Contratos suscritos con Cooperativas

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Contraloría Tolima Risaralda Santiago de Cali Cundinamarca Meta

Total contratos con cooperativas 661 87

Cuantía contratos con cooperativas 66.491.465.925 59.241.956.433

112 242 69

52.573.625.228 46.874.071.304 38.500.784.633

En el Departamento del Tolima se celebraron los contratos más cuantiosos con cooperativas, y le siguen en su orden Risaralda, Cali, Cundinamarca y Meta.