Seminario internacional “Políticas públicas para la igualdad: Hacia sistemas de protección social universal” Montevideo, 4 y 5 diciembre de 2013
GASTO-INVERSIÓN EN PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
Rodrigo Martínez División de Desarrollo Social
POLÍTICA SOCIAL, PROTECCIÓN SOCIAL Y GASTO SOCIAL Algunos datos
La política social y sus impactos tiene como contracara la inversión. Problema Social
Política Social
Gasto Social Monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas y proyectos que tienen por objetivo generar un impacto positivo en algún problema social.
Gestión Social
Impactos Sociales
Redistributivo Social Económico
Fuente: Martínez y Collinao, 2010. Gasto Social: modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe.
Desde principios de la década de los ’90, el Gasto Público Social como porcentaje del PIB ha crecido significativamente en todos países de la región. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1990/1991 A 2008 (Porcentajes) 45 Promedios simples : (21 países): como % del PIB 2008-2009 15.2% 2006-2007 13.5% 2004-2005 12.8% 1998-1999 11.6% 1994-1995 10.8% 1990-1991 9.3%
40 35 30 25 17.9
Promedios ponderados: (21 países): como % del PIB 2008-2009 17.9% 2006-2007 16.1% 2004-2005 15.2% 1998-1999 14.5% 1994-1995 13.5% 1990-1991 11.3%
20 15
11.3
10 5
SPP
SPNF
SP PGE GG 1990-1991
Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.
GCP
GC 1994-1995
1998-1999
Guatemala
República Dominicana
Panamá
Jamaica
Honduras
Trinidad y Tabago
Colombia
Chile
Uruguay
Cuba
Paraguay
Venezuela
Nicaragua
Perú
Ecuador
Costa Rica
El Salvador
Bolivia
Argentina
Brasil
México
0
Hasta mediados de la década pasada la inversión social fluctuaba con el crecimiento, ante la crisis global el gasto social y el gasto público se convirtieron en medida contracíclica. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL a/ Y DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, Y PARTICIPACIÓN DE ÉSTE EN EL GASTO TOTAL, 1991-1992 A 2009-2010 (En porcentajes del PIB y del gasto público total) Gasto público total como porcentaje del PIB
40
Porcentaje del PIB
Gasto social como % del gasto público
29.7
30 24.5
24.4
25.1
26.6
20 52.7
15
54.4
52.4
25.8
55.9
25.0 59.3
23.9
24.8
62.4
62.8
26.6 62.5
80 62.6
45.7 5
70 60 50
10 11.2
90
12.9
13.7
13.9
14.4
14.8
14.9
15.6
16.6
18.6
0
40
Porcentaje del gasto público
35
25
100
Gasto público social como porcentaje del PIB
30 1991- 1993- 1995- 1997- 1999- 2001- 2003- 2005- 2007- 20091992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. a/ Las cifras de gasto público total corresponden a cifras oficiales provenientes por lo general de la clasificación funcional del gasto público y pueden no coincidir con las originadas en el uso de la clasificación económica del mismo.
En América Latina y el Caribe, los recursos disponibles para la política social son muy heterogéneos. Los países con mayor PIB dan mayor prioridad a lo social. GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2007/8 (en dólares de 2000) 2500
Inversión social per cápita (2007 (2007-2008)
Argentina
2000 Uruguay
Cuba 1500
Brasil Costa Rica
1000
Trinidad y Tobago México
Chile Venezuela, R. B. de Panamá
500
Colombia Jamaica El Salvador Rep. Dominicana Paraguay Honduras Perú Bolivia, E. P. de Guatemala Nicaragua Ecuador 0 0
2000
4000
6000 PIB per cápita (2008)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
8000
10000
12000
El gasto público social es heterogéneo en tres grupos de países con distintos resultados en protección y promoción social América Latina (18 países: Gasto público social en tres grupos de países con distintos resultados en protección y promoción social, alrededor de 2009 Promedios simples para cada grupo de países Grupo I Grupo II Grupo III Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá, Uruguay
Colombia, México, Venezuela (Rep. Bolivariana.de)
Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, Rep. Dominicana
Total per cápita (dólares 2005)
1.186
730
208
621
Per cápita en protección social (dólares 2005)
536
264
57
262
Total (% del PIB)
19.6
12.6
11.4
14.3
Protección social: seguridad, asistencia y otros (% del PIB)
8.8
5.1
2.9
5.3
Educación (% del PIB)
4.9
4.4
5.0
4.9
Salud (% del PIB)
4.5
2.1
2.6
3.2
Vivienda y otros
1.4
1.0
1.4
1.3
Indicador
Fuente: CEPAL, Portal de Gasto Social
América Latina
La política social tiene un impacto redistributivo importante, duplicando el ingreso de los más pobres. Pero el volumen del gasto público social destinado a los grupos de mayores ingresos, a través de la seguridad social es más alto.
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES a/): ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO (Porcentajes) (Gasto social total = 100)
30 25
1.1 0.9
Educación
Salud
Seguridad social
Vivienda
Porcentajes
Asistencia social
20 15 10 5
3.3 0.8 2.0
1.3 1.4
16.5
2.1 0.9 2.8
1.6 1.1 4.3
6.3
4.7
4.2
4.0
3.7
7.4
6.5
6.3
5.9
5.8
Quintil I
Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
5.1
0 Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
Más de un tercio del gasto social se destina a protección social. Éste es más significativo en los países de mayores ingresos, al inverso de lo que ocurre con educación. América Latina y el Caribe (18 países): Composición del gasto social público por función en grupos de países. Promedios simples, en torno a 2009 América Latina
36%
Grupo III
33%
24%
Grupo II
42%
22%
40%
Grupo I
35%
45%
0%
10%
21%
20%
Protección social
40%
Educación
50%
Salud
60%
12%
17%
25%
30%
9%
8%
23%
70%
80%
7%
90%
100%
Vivienda y otros
Fuente: CEPAL, base de datos de gasto social, sobre la base de datos oficiales de los países, http://dds.cepal.org/gasto
14 millones de latinoamericanos de 65 años y más reciben una pensión social, pero son pocos los países donde se destinan recursos significativos para las pensiones sociales.
1.8 1.6
1.58
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PAÍSES): GASTO EN PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS, ALREDEDOR DE 2009 (En porcentaje del PIB)
1.4 1.2 1.0 0.8
0.72
0.70
0.6
Promedio ponderado: 0.44 0.4 0.2 0.0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011)
0.32
0.26 0.14
0.10
0.09
0.05
0.04
0.03
0.005
0.001
0.0002
Los PTC cubre a un quinto de los latinoamericanos y caribeños. No obstante, el volumen de recursos es muy bajo, sólo en un país supera el 1% del PIB. 1.2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010 (En porcentaje del PIB)
1.17
1.0
0.8 Promedio ponderado: 0,40
0.6 0.51 0.4
0.51
0.47
0.45
0.40
0.39
0.39
0.36
0.33
0.32 0.24
0.2
0.22
0.20
0.19 0.14
0.11 0.02
0.0
Fuente: CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente respecto a la línea de indigencia.
1154.4 140
188.3
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009 (En porcentaje) 187.2 137.9
137.8
Promedio simple países desarrollo humano alto:120,7%
120
100
92.5
80
60
59.8 44.2
46.1
40 21.9 20
Promedio simple países desarrollo humano medio: 12,9% 11.8
11.8 4.5
0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
2.9
LA MEDICIÓN DEL GASTO Características y desafíos
La medición del gasto social tiene distintas coberturas entre los países América Latina y el Caribe (21 países): Cobertura del gasto social Gobierno Gobierno Central Presupuestario Central
País
Argentina Bolivia (Est. Plurinac. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Trinidad y Tabago Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de)
x x1
Gobierno Gobierno General Federal
x
Sector Público no Financiero
Sector Consolidado Público
x x
x
x
x x x X X X X X X x x x1
X x x1
x X X X x2
x1
x1
Fuente: Elaboración propia a partir de Base de datos de gasto social de CEPAL y www.risalc.org:9090/GastoSocial 1 Descontinuada 2 Acordado y Pagado
La definición de protección social utilizada tampoco es homogénea América Latina y el Caribe (21 países): Dimensiones contenidas en la contabilidad del gasto en protección social País
Protección Seguridad Asistencia Trabajo Social Social Social
Argentina Bolivia (Est. Plurinac. de)
x
Brasil
x
Chile
x
Colombia Costa Rica
X
x
x
x
Bienestar
Vivienda
Desarrollo social
x
x
x x
x
x
x
x
El Salvador Guatemala
x
x
Cuba Ecuador
x
Capacitación
x x
x
Honduras Jamaica México
x
x x
Nicaragua Panamá
x
x
Paraguay Perú
x
x
República Dominicana
x
x
Trinidad y Tabago
x
Uruguay
x
x x
x
Venezuela (Rep. Bol. de) x x Fuente: Elaboración propia a partir de Base de datos de gasto social de CEPAL y www.risalc.org:9090/GastoSocial
Hay distinas formas de clasificar el gasto social
Fuente: “Manual sobre la clasificación del gasto público federal en México”, programa de presupuesto y gasto público, CIDE, 2001.
En proteccíon social, las clasificaciones del Manual de Finanzas Públicas (económica) y del COFOG (funcional) no son exhaustuvas ni mutuamente excluyentes MFP Prestaciones Sociales 1. Prestaciones de la seguridad social • En efectivo • En especie 2. Prestaciones de la asistencia social • En efectivo • En especie 3. Prestaciones sociales del empleador • En efectivo • En especie
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
COFOG Protección Social Enfermedad e incapacidad Edad Avanzada Supérstites Familia e hijos Desempleo Vivienda Exclusión social Investigación y desarrollo relacionado con P.S. Protección n.e.p.
Gasto Social: Categorías de análisis Función: educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua y saneamiento. Sector social que realiza cada función: educación, salud, desarrollo social, trabajo, vivienda, obras públicas. Receptores, según: nivel de ingresos, edad, localización geográfica, sexo o grupo cultural-étnico. Tipo de productos, específico de acuerdo cada función. En salud por ejemplo pueden ser: servicios según nivel de atención (primaria, secundaria o terciaria), intervenciones quirúrgicas, vacunaciones, campañas comunicacionales, etc. Fuente de financiamiento: pública, cofinanciamiento de los “beneficiarios”, transferencia de privados o del exterior. Agente ejecutor: gobierno, corporaciones “privadas” no financieras, corporaciones “privadas” financieras, instituciones sin fines de lucro (fundaciones, ONG’s y asociaciones de la sociedad civil), organismos internacionales, hogares. Destino: producción vs. apoyo administrativo Partida de costos: gastos corrientes y de inversión.
Objetivo de impacto
Sólo se contabiliza el gasto público social. Gasto público social = gasto social total? Gasto social privado como porcentaje del PIB. Período 1980-2003
Fuente: The Social Expenditure database: An Interpretative Guide SOCX 1980-2003. OECD 2007. Página 23.
Medición del gasto social el ALC: Algunas restricciones
Se entiende como una actividad contable más que de gestión social. No se asocian los gastos con los objetivos de las políticas sociales. No se mide el gasto social no público (privado, ONG’s, etc.). La cobertura de medición es heterogénea, dificultando la comparabilidad. La desagregación de la información es limitada y la clasificación funcional de los países no es homogénea. Mala desagregación entre seguridad y asistencia / contributivo y no contributivo. Categorías utilizadas no son exhaustivas ni mutuamente excluyentes Hay poca integración entre gasto social y SCN Existe un importante rezago en la disponibilidad de datos
Medición del gasto social el ALC: Avances y desafíos
La mayoría de los países realizan estimaciones de gasto público social. La principal fuente de información son las EFP, con base a MFP 2001. Hay una transición extendida medición de base caja a base devengado. En Cuentas Nacionales y satélites hay importantes avances. Muchos países tienen reciente definición de año base. La evaluación, monitoreo y sistemas de registro de programas sociales se han instalado. Hoy es posible contar con un modelo de medición en la línea de las cuentas satélite que articule información de: la gestión operativa y contable, gasto público y privado, gasto e impactos, gasto y financiamiento.
Sistemas de información para seguimiento y evaluación de políticas.
Información de Finanzas Públicas EFP
Análisis del Gasto Social
Estadísticas Nacionales de Ingresos y Gastos SCN
Análisis de la Gestión Social
Censos y Encuestas
Análisis de los Impactos Evaluaciones de programas Fuente: Martínez y Collinao, 2010. Gasto Social: modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe.
Del registro del gasto a la medición de la inversión; de la evaluación de programas a la evaluación de políticas.
Seminario internacional “Políticas públicas para la igualdad: Hacia sistemas de protección social universal” Montevideo, 4 y 5 diciembre de 2013
GASTO-INVERSIÓN EN PROTECCIÓN SOCIAL EN AMERICA LATINA
http://dds.cepal.org/gasto
GRACIAS…
Rodrigo Martínez División de Desarrollo Social
