Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

09 Febrero 2015

Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014 Por Hugo Novales El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación Por Javier Brolo

Surgimiento y crecimiento empresarial, con énfasis en el caso guatemalteco Por Violeta Hernández Castellanos

La revista Actualidad Política recoge reflexiones y propuestas que contribuyan a analizar objetivamente la situación política, económica y social de Guatemala; promover la cultura democrática y participación de la sociedad civil; y fortalecer a las instituciones democráticas. Los artículos incluidos en la revista Actualidad Política buscan aportar elementos de discusión oportunos en el contexto actual. La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) es un tanque de pensamiento, no lucrativo, de carácter privado. Surgió en 1979, fue fundada en 1982 y adquirió personalidad jurídica en 1988. Está integrada por personas inspiradas en principios de respeto a la dignidad humana y la participación social, interesadas en la reflexión, análisis e investigación de la realidad nacional. Las opiniones contenidas en Actualidad Política son propias de los autores de cada artículo y no expresan necesariamente las de ASIES. Equipo de edición Departamento de Investigaciones Sociopolíticas José Carlos Sanabria Arias Karin Erbsen de Maldonado Ana Lucía Blas Arana Hugo Novales Contreras Gabriell Duarte Javier Brolo Violeta Hernández Castellanos Corrección de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón Para mayor información consultar la página de ASIES en www.asies.org.gt Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 10ª calle 7-48 zona 9, Apdo Postal 1005-A, Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. PBX: +(502) 2201-6300; o enviar un FAX +(502) 2360-2259. Todos los derechos reservados © 2015 Impreso en Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Esta publicación es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).

Actualidad Política Revista de análisis político de Guatemala

Editado por Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP)

ASIES Investigación, análisis e incidencia

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Índice Editorial

Por José Carlos Sanabria

Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014 Por Hugo Novales

El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación Por Javier Brolo

Surgimiento y crecimiento empresarial, con énfasis en el caso guatemalteco Por Violeta Hernández Castellanos

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Editorial El Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) presenta el noveno número de la Revista Actualidad Política, publicación cuatrimestral que aborda los fenómenos y procesos más relevantes de la realidad política guatemalteca. En el primer artículo de la revista se analizan los procesos políticos más relevantes del segundo semestre de 2014. Estos incluyen la elección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y de las Salas de Apelaciones, así como la acentuada y anticipada campaña electoral. La intensa actividad de campaña anticipada de los partidos políticos motivó una serie de tensiones entre las organizaciones políticas y el Tribunal Supremo Electoral (TSE), el que reaccionó de manera enérgica con sanciones a los partidos políticos. Sin duda, la revisión de estos procesos políticos ayuda a comprender las dinámicas de alianzas y rupturas que se dieron en el Congreso de la República, especialmente en los momentos en que este organismo logró acuerdos para elegir a los Magistrados de las CSJ y de las Salas de Apelaciones. El segundo artículo de la revista presenta un interesante análisis de los patrones de comportamiento de los diputados del Congreso de la República, según las votaciones registradas en las sesiones de este organismo. Este análisis se presenta gracias al esfuerzo de sistematización que permitió consolidar una base de datos con los registros de las votaciones nominales de la actual legislatura. La información que contiene esta base de datos se encuentra a disposición de todo el público, a efectos de que los interesados puedan buscar respuestas a interrogantes propias de su agenda de investigación, para que contribuya al conocimiento de estos importantes procesos y a transparentar la dinámica legislativa. Por último, el tercer artículo de la revista presenta un análisis sobre el surgimiento y crecimiento empresarial, con especial énfasis en el caso de Guatemala. Los datos provenientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), permiten determinar algunas tendencias sobre la creación de empresas, en los países miembros de esta organización. Dentro de su contenido sobre Guatemala, el artículo resalta que para el año 2014, la edad mediana de las empresas era de 16 años. Así también menciona el caso de algunas empresas que nacieron en el siglo [ vii ]

XIX y la importancia de promover la longevidad de estas, ya que a mayor edad, mayor es la estabilidad y la disponibilidad de fondos propios para su operación. Dentro de este contexto la empresa tendrá más capacidad de acumular beneficios y cada vez podrá depender menos de otras fuentes de financiamiento como el crédito. De igual manera, se considera que las nuevas empresas generan beneficios porque promueven la competencia, favorecen la innovación y, dado que la mayoría está conformada por micro y pequeñas empresas, el empleo se genera más rápido que en las empresas grandes. Por estas razones es importante fomentar la creación de nuevas empresas en el país. El mayor deseo del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de ASIES es que la Revista Actualidad Política sea un aporte para la discusión, reflexión y debate, así como un insumo para tender puentes de diálogo y entendimiento mutuo entre los actores estatales y sociales involucrados, que contribuya a alcanzar acuerdos que ayuden a superar los desafíos y retos que tenemos como sociedad.

*



José Carlos Sanabria A rias es coordinador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES.

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

Hugo Novales*

En el segundo semestre de 2014 las fuerzas políticas y los actores institucionales procedieron estratégicamente en función de dos grandes procesos. El primero, las elecciones de diversas autoridades, como la de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), de integrantes de las Salas de Apelaciones, de Contralor General de Cuentas (CGC) y de director de Instituto de la Defensa Pública Pena (IDPP)1. En efecto, lo acontecido durante el segundo semestre es una continuación eventos del primer semestre , durante el cual fueron electos los miembros del Tribunal Supremo Electoral entrante y nombrada una nueva Fiscal General (Blas, 2014). Todos estos procesos tienen en común que se realizan a través del mecanismo de comisiones de postulación, establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala. Este consiste en la integración de una comisión conformada por académicos, profesionales y dirigentes gremiales, a cargo de la presentación de una nómina de aspirantes elegibles al órgano elector. En el caso del TSE, la CSJ, las Salas de Apelaciones, la CGC y el IDPP, el órgano elector es el Congreso de la República. El Fiscal General, por su parte, es nombrado por el Presidente de la República. El segundo gran proceso consistió en el inicio anticipado de la campaña electoral, que motivó una serie de tensiones entre los partidos políticos y el TSE, y que definió la dinámica de alianzas y rupturas en el Congreso de la República.

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1

Consultor del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas (DISOP) de ASIES. Las dos últimas quedaron incompletas en 2014. Estas no son abordadas en este documento.

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

TSE SA NCIONA A PA RTIDOS POR CA M PA ÑA A NTICIPA DA, CON R ESPA LDO DEL ORGA NISMO JUDICI A L Y L A CORTE DE CONSTIT UCIONA LIDA D A pesar de que el proceso electoral empieza oficialmente con la convocatoria a elecciones, que el TSE deberá emitir en mayo de 2015, varios partidos políticos comenzaron sus actividades de propaganda electoral durante el primer semestre del año. Esto contraría lo dispuesto en el reglamento general de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP), que establece que “La propaganda y encuestas electorales, sólo serán permitidas desde el día siguiente a la convocatoria de elecciones y hasta treinta y seis horas, antes de celebrarse las mismas.” (Art. 69, Acuerdo No. 018-2007, Tribunal Supremo Electoral). De esa cuenta, en mayo de 2014, después de haber impuesto a varios partidos diversas sanciones económicas por hacer campaña antes de la fecha de convocatoria a elecciones, el TSE emitió el Acuerdo 147-2014, por medio del cual suspendió por seis meses la vigencia legal de 11 partidos políticos: Corazón Nueva Nación (CNN), Compromiso Renovación y Orden (CREO), Libertad Democrática Renovada (LIDER), Partido Patriota (PP), Partido de Avanzada Nacional (PAN), Todos, Partido Republicano Institucional (PRI), Unión del Cambio Nacional (UCN), Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), Partido Unionista, y Victoria. Aunque inicialmente varios dirigentes de los partidos políticos sancionados manifestaron su inconformidad para con la medida del TSE, la mayoría de organizaciones acataron la sanción, lo cual se tradujo en una reducción del gasto partidario en propaganda electoral. Un estudio elaborado por Mirador Electoral indica que a partir de mayo de 2014 los partidos políticos dieron inicio al retiro de su propaganda electoral, reorientando el gasto hacia actividades de proselitismo, el cual sí está permitido por la LEPP y su reglamento (Mirador Electoral, 2015). Incluso algunos partidos se expresaron favorablemente de la medida, considerando que contribuía a limitar el gasto de los partidos más grandes, y a evitar la distorsión en la competencia electoral. [2]

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Actualidad Política

El hecho de que los partidos hayan tomado medidas para ceñir su publicidad a los criterios establecidos en la ley, pudo haber motivado a que el Tribunal Supremo Electoral levantara la sanción el 4 de septiembre de 2014. Aun así, la sanción del Tribunal dio pie a un conflicto verbal entre dicha institución y algunos dirigentes partidarios. Uno de los ejemplos más notorios se dio el 20 de julio de 2014, cuando Manuel Baldizón, dirigente del partido Libertad Democrática Renovada (LIDER) y quien ha sido anunciado como el próximo candidato presidencial de dicha organización, renunció a esta para dedicarse a hacer campaña política, con la intención aparente de realizarla sin provocar sanciones a su partido. La renuncia no fue tramitada por el Departamento de Organizaciones Políticas del TSE, debido a que la organización política se encontraba suspendida. Cuadro 1 Sanciones económicas a partidos políticos por campaña anticipada durante 2014 Partido LIDER TODOS PP CREO UNE UCN PAN Alianza Unionista - Victoria - GANA - Todos ANN CNN PRI VICTORIA FUERZA URNG-MAIZ

Sanciones 35 3 10 4 5 5 2 1 3 2 2 1 1 1

Piezas publicitarias 232 24 14 16 10 11 10 9 6 3 15 1 1 1

Monto (USD) 42250 4625 3825 2500 1925 1400 1375 1125 750 375 125 125 125 125

Elaboración propia con datos del TSE.

Otro ejemplo fue la suspensión del Partido Patriota (PP), que incluyó la separación de la Vicepresidenta Roxana Baldetti del cargo de Secretaria General de dicha organización. Ésta sanción fue emitida por el Tribunal [3]

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

Supremo Electoral, debido a la realización, en septiembre, de un evento masivo de propaganda electoral en el cual el PP anunció la candidatura presidencial del hasta poco antes Ministro de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MICIVI), Alejandro Sinibaldi. En la actividad, dirigida por la Vicepresidenta y transmitida por diversos medios de comunicación radial y televisiva, participaron varios funcionarios del gabinete. El TSE consideró que la actividad constituyó una violación notoria del reglamento de la LEPP, y que el cargo de Vicepresidente es incompatible con el de secretario general de un partido político, citando para el efecto argumentos constitucionales (Acuerdo 294-2014, Tribunal Supremo Electoral). Las acciones del Tribunal Supremo Electoral indican una transformación con respecto a magistraturas anteriores, que no lograron emprender estrategias efectivas para el control y fiscalización de los partidos políticos. Sin embargo, estas disposiciones pusieron al órgano electoral en una línea de conflicto con algunos partidos políticos, particularmente PP y LIDER. Mientras que el Partido Patriota emprendió acciones legales para evitar la suspensión de la organización y la separación de la vicepresidenta Baldetti del cargo de secretaria general, el partido LIDER promovió un punto resolutivo en el Congreso de la República que buscaba que dicho órgano exhortara a los magistrados del TSE a renunciar a sus cargos. La propuesta de LIDER no llegó a ser votada en el Congreso (Prensa Libre, 21/11/2014). Por otro lado, luego de una disputa legal que llegó a la Corte de Constitucionalidad, dicho órgano respaldó la sanción impuesta por el TSE contra el PP y Baldetti. No obstante que la demanda del PP había sido respaldada por una sala de apelaciones, en una acción posterior una miembro de esa sala señaló que tal respaldo había sido promovido por un diputado de ese partido en un intento de traficar influencias. Esta denuncia se enmarcó en el cuestionamiento más amplio del proceso de postulación y nombramiento de las autoridades del Organismo Judicial, descrito en el siguiente apartado. El desempeño actual del Tribunal Supremo Electoral se distingue del que esa misma institución ha tenido en otras coyunturas similares. El órgano electoral manifestó una posición clara con respecto a la regulación del tiempo de campaña y aprovechó sus recursos legales, a pesar de las limitaciones de estos. Además, mientras que en otras ocasiones las [4]

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disposiciones del TSE han sido invalidadas por fallos de instancias como la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad, las medidas tomadas por el órgano electoral en el último semestre han sido respaldadas por la CC. Esto dota al TSE de un mayor espacio de acción, posibilita el desarrollo de su autonomía con respecto a los partidos políticos, y de un rol más activo en el control y fiscalización de estos últimos.

AUTOR IDA DES DEL ORGA NISMO JUDICI A L ELECTAS ENTR E PR ESIONES Y CUESTIONA M IENTOS En 2014 concluyeron los mandatos de las autoridades del TSE, el Ministerio Público (MP), la Corte Suprema de Justicia (CSJ), las Salas de Apelaciones, la Contraloría General de Cuentas (CGC), y el Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP). En el segundo semestre fue electa la nueva CSJ, de manera simultánea con los magistrados de 42 salas de apelaciones. Al finalizar el año, aún no habían sido elegidos el Contralor General de Cuentas ni el director del IDPP. El proceso para elegir autoridades en el Organismo Judicial captó la atención de los principales actores políticos, organizaciones sociales y medios de comunicación. De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala, los magistrados de la CSJ y los integrantes de las Salas de Apelaciones son electos por el Congreso de la República, dentro de una nómina propuesta por dos comisiones de postulación integradas para el efecto. La comisión que postula magistrados de la CSJ se integra por representantes del Colegio de Abogados, magistrados de salas de apelaciones, y autoridades de las universidades y facultades de derecho del país. La comisión que postula a los integrantes de Sala de Apelaciones está conformada de la misma manera, excepto que participan los magistrados de la CSJ, no de las salas de apelaciones. En ambos casos, el proceso comenzó con la elección en mayo, de los representantes del Colegio de Abogados (Prensa Libre, 29/05/2014). Las comisiones fueron integradas en julio, y la nómina de 26 aspirantes a magistrados de la Corte Suprema de Justicia fue entregada por la Comisión de Postulación al Con[5]

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

greso de la República el 22 de septiembre. Por su parte la Comisión de Postulación de magistrados de Salas de Apelaciones entregó la nómina respectiva al Congreso el 24 de septiembre. Ambos procesos, a pesar de haberse realizado de conformidad a lo establecido en la Ley de Comisiones de Postulación, fueron fuertemente criticados por algunas organizaciones sociales. En algunos casos, las críticas estuvieron acompañadas de recursos legales que buscaban detener o retrotraer los procesos a fases anteriores (Prensa Libre, 29/08/2014). No obstante, el Congreso de la República realizó la elección de magistrados de las salas de apelaciones el 23 de septiembre, y la de magistrados de la CSJ el 25 de septiembre. Posteriormente a la votación en el Congreso, algunas organizaciones continuaron las acciones legales, muchas de las cuales fueron planteadas ante la Corte de Constitucionalidad. El descontento adquirió mayor resonancia con la denuncia de la magistrada de la sala V de apelaciones, Claudia Escobar. La Magistrada Escobar había sido reelecta para el cargo, al que renunció públicamente, denunciando que la elección tenía irregularidades. Asimismo, hizo público el audio grabado durante una reunión que tuvo con el diputado oficialista Gudy Rivera, en la cual este ofrecía garantizar la reelección de la magistrada Escobar a cambio de que la sala a la que ella pertenecía, fallara a favor de la vicepresidenta Baldetti cuando conociera la apelación referente a la decisión del TSE de separarla del cargo de secretaria general del PP. Efectivamente, la Sala V de apelaciones había amparado a Baldetti (Prensa Libre, 14/10/14 y 30/09/2014).

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Gráfica 1 Elección de magistrados de Salas de Apelaciones Sesión Ordinaria n.°9, 23/09/2014 60

40

20

0

Favor Todos Encuentro por Guatemala (EG) Idependientes (INDP) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido Republicano Institucional (PRI) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Unión del Cambio Nacional (UCN) WINAQ (WINAQ)

Ausente

Contra

Compromiso, Renovación y Orden (CREO) Gran Alianza Nacional (GANA) Libertad Democrática Renovada (LIDER) Partido Patriota (PP) Partido Unionista (PU) Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca - Maíz - (URNG) Visión con Valores (VIVA)

Fuente: Elaboración propia con datos de www.congreso.gob.gt

La cobertura mediática obtenida por la denuncia de Claudia Escobar amplificó las denuncias de irregularidades en el proceso de elección de magistrados de ambas instancias. El acuerdo entre las fracciones parlamentarias oficialista y opositora para elegir a dichas autoridades empezó a ser percibido y descrito como un acuerdo destinado a minar la independencia del Organismo Judicial con respecto a los demás poderes del Estado. Entre las denuncias recibidas por la Corte de Constitucionalidad, algunas incluso solicitaban la anulación de ambos procesos (El Periódico, 09/10/2014). Estas eran promovidas por organizaciones de derechos humanos, así como por grupos de jueces y magistrados que respaldaban a Escobar. Además, fueron apoyadas por la Comisión Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Entre los argumentos se encontraban el riesgo de politización de Organismo Judicial en favor de los partidos que apoyaron la elección, la consideración de que los aspirantes no habían sido evaluados de manera apropiada por los comisionados, y que los señalamientos de tráfico de influencias como el realizado por la Magistrada Escobar hacían dudar de la pureza del proceso. [7]

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

Gráfica 2 Elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia Sesión Ordinaria n.° 10, 25/09/2014 50 40 30 20 10 0

Favor Todos Encuentro por Guatemala (EG) Idependientes (INDP) Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido Republicano Institucional (PRI) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Unión del Cambio Nacional (UCN) WINAQ (WINAQ)

Ausente

Contra

Compromiso, Renovación y Orden (CREO) Gran Alianza Nacional (GANA) Libertad Democrática Renovada (LIDER) Partido Patriota (PP) Partido Unionista (PU) Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca - Maíz - (URNG) Visión con Valores (VIVA)

Elaboración propia con datos de www.congreso.gob.gt

Sin embargo, también hubo actores que se manifestaron a favor del sostenimiento de ambos procesos de postulación y elección, mediante el argumento de que se deberían respetar los períodos constitucionales de las autoridades nombradas, los cuales se afectaron y se afectarían aún más si se llegaran a repetir las elecciones. Otro argumento consistió en que el trabajo de las comisiones de postulación y la elección en el Congreso se ciñó a las respectivas normativas, y por lo tanto contaba con legitimidad de procedimiento. Estas posturas fueron abanderadas por activistas, académicos y abogados. Un rol de vocería importante lo jugaron los jueces y magistrados electos. La Corte de Constitucionalidad suspendió ambas elecciones el 9 de octubre, amparando provisionalmente a personas y organizaciones que habían interpuestos recursos de inconstitucionalidad, particularmente contra la elección en el Congreso (Prensa Libre, 10/10/2014). Empero, el 19 de noviembre dicha corte revocó el amparo provisional y ordenó que los 13 magistrados electos para la CSJ y los 126 nombrados para las 42

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salas de apelaciones ocuparan sus cargos en un plazo de cinco días (Prensa Libre, 20/11/2014) finalizando así una de las coyunturas más polarizantes del semestre. Magistrados de la Corte Suprema de Justicia para el período 2014-2019 Josué Felipe Baquiax Baquiax Silvia Patricia Valdez Quezada Vladimir Aguilar Guerra Blanca Aída Stalling Dávila Douglas René Charchal Ramos Silvia Verónica García Molina Vitalina Orellana y Orellana

Nery Osvaldo Medina Méndez José Antonio Pineda Barales Ranulfo Rafael Rojas Cetina Delia Marina Dávila Salazar Nester Mauricio Vásquez Pimentel Sergio Amadeo Pineda Castañeda

La controversia por la elección de jueces y magistrados, similar a la que se dio en mayo durante la postulación y designación de la nueva Fiscal General del Ministerio Público, favorece el que se retome la discusión sobre la necesidad de reformar el sistema de justicia. Posterior a dichos procesos, existe un consenso entre actores diversos sobre la necesidad de esta reforma, y aunque algunos se inclinan por modificar la Ley de comisiones de postulación (Prensa Libre 09/10/2014), prevalece la idea de que es necesaria una reforma a la Constitución (El Periódico, 05/10/2014 y Prensa Libre, 17/10/2014). Asímismo, la preocupación sentida por diversos actores por la integración del Organismo Judicial resultante de ambos procesos, ha vuelto a poner en discusión la necesidad de renovar el mandato de la CICIG en Guatemala. El presidente Pérez Molina había anunciado su preferencia porque la CICIG se retirara en 2015, pero otros actores políticos, incluyendo al presidente saliente de la CSJ y a la Fiscal General, se han expresado favorablemente de la colaboración de dicho ente internacional (Prensa Libre, 12/09/2014).

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

PP CONSIGUE OBJETI VOS PA RCI A LES M EDI A NTE A LI A NZAS CA M BI A NTES Durante el último semestre de 2014 la bancada del partido opositor LIDER, que había iniciado la legislatura con 14 diputados, continuó la tendencia al crecimiento que había seguido desde entonces para convertirse en la mayoría del Legislativo: 52 diputados, frente a 44 del Partido Patriota. Esto ha supuesto un obstáculo para la consecución de los objetivos de la bancada oficialista, aunque esta ha logrado el cumplimiento de objetivos parciales mediante acuerdos a conveniencia con las bancadas opositoras. Las gráficas 1 y 2 muestran que la elección de los magistrados de la CSJ fue producto de un acuerdo entre las bancadas de LIDER y PP posibilitado por el voto dividido de las bancadas minoritarias. Aunque en una menor escala, la bancada del partido Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) ha incrementado también el número de diputados, llegando a veinte durante el último semestre, y convirtiéndose en un actor de mayor relevancia en el Congreso. Gráfica 3 Conformación de bloques legislativos Congreso de la República (2012-2014) 70 60 50 40 30 20 10

Ene.2012

Ago.2013

Jul. 2014

Fuente: Elaboración propia con datos de ASIES y www.congreso.gob.gt

[ 10 ]

Dic. 2014

VIVA-EG

WINAQURNG-ANN

UNE-GANA

Independientes

TODOS

WINAQ

EG

VIVA

GANA

VICTORIA

URNG

Unionista

PRI(FRG)

PAN

UNE

CREO

UCN

LÍDER

PP

0

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El incremento en la participación de la UNE se evidenció en la elección de la Junta Directiva del Congreso de la República para el año 2015, integrada por los partidos Patriota, UNE, CREO y UCN. El diputado Luis Rabbé, del minoritario partido UCN, fue electo como presidente de dicho órgano2. Cabe anotar la participación de UNE con dos diputados (un vicepresidente y un secretario), la mayoría relativa del PP (tres diputados, incluso un vicepresidente y dos secretarios), y la ausencia total del partido LIDER, a pesar de ser la bancada mayoritaria al momento de la elección. De esta manera, la bancada oficialista mantiene una influencia significativa sobre la agenda legislativa para el año electoral 2015, en un contexto en el cual, sin ser bancada mayoritaria, limita la influencia del partido LIDER sobre esta. No obstante, el PP y LIDER lograron un acuerdo para la aprobación del presupuesto estatal, elaborado por el Ejecutivo para el año 2015. Dicho acuerdo llegó de forma posterior a una intensa discusión acerca del contenido de la iniciativa. El ejemplo más notorio fue el pronunciamiento del grupo de economistas denominado G-40, conformado por académicos, exministros de Finanzas y Economía, y ex presidentes del Banco de Guatemala. Dicho pronunciamiento, aunque expresaba algunas preocupaciones sobre el incremento en el gasto destinado a funcionamiento y el riesgo que suponía el aumento del techo de gastos en un momento en el cual la recaudación había mostrado un mal desempeño, indicó que la aprobación del presupuesto era necesaria para seguir criterios de transparencia, eficiencia y gobernabilidad (ASIES, 2014).



2

El diputado Rabbé es conocido por su relación comercial con las empresas que hoy conforman el Grupo Albavisión, que incluye los canales 3, 7, 11 y 13 y la emisora de radio Sonora. Además, tiene un vínculo familiar con el propietario de dicho grupo empresarial. Fue ministro de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda durante el gobierno de Alfonso Portillo (Soy502.com, 30/10/2014).

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

Gráfica 4 Elección de Junta Directiva del Congreso de la República Sesión Ordinaria n.° 11, 30/10/2014 60

40

20

0

Favor

Ausente

Todos Encuentro por Guatemala (EG) Idependientes (INDP) Partido Patriota (PP) Partido Unionista (PU) Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca - Maiz - (URNG) Visión con Valores (VIVA)

Contra Compromiso, Renovación y Orden (CREO) Gran Alianza Nacional (GANA) Libertad Democrática Renovada (LIDER) Partido Republicaco Institucional (PRI) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Unión del Cambio Nacional (UCN) WINAQ (WINAQ)

Fuente: Elaboración propia con datos de www.congreso.gob.gt

En un primer momento, todas las bancadas en el Congreso habían manifestado su oposición al proyecto tal y como estaba planteado. El grupo parlamentario del partido UNE, que había colaborado con el PP en la votación descrita arriba, y el de Encuentro por Guatemala (EG), presentaron cada uno una propuesta alternativa de presupuesto. Sin embargo, por norma constitucional, la aprobación del presupuesto requiere del voto favorable de dos terceras partes del Congreso de la República, y este criterio pudo haber motivado que el partido oficial negociara una segunda propuesta con el partido más grande de oposición. Esta, que fue finalmente aprobada, incluyó la creación y aumento de impuestos (Contrapoder, 19/12/2014), algo congruente con la recomendación del G-40 de hacer consistente el aumento en el gasto con la recaudación prevista. No obstante, el presupuesto que finalmente fue aprobado por una mayoría de diputados de LIDER, PP, GANA y el partido Todos, significó retrocesos en materia de control y eficiencia del gasto.

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Gráfica 5 Aprobación del presupuesto de ingresos y egresos del Estado, 2015 (Iniciativa 4886) Sesión Ordinaria n.° 11, 28/11/2014 60

40

20

0

Favor

Ausente

Todos Encuentro por Guatemala (EG) Idependientes (INDP) Partido Patriota (PP) Partido Unionista (PU) Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca - Maiz - (URNG) Visión con Valores (VIVA)

Contra Compromiso, Renovación y Orden (CREO) Gran Alianza Nacional (GANA) Libertad Democrática Renovada (LIDER) Partido Republicaco Institucional (PRI) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Unión del Cambio Nacional (UCN) WINAQ (WINAQ)

CR ISIS FINA NCIER A DEL ESTA DO DUR A NTE ÚLTIMO TR IM ESTR E 2014 En el último trimestre 2014, el Estado de Guatemala tuvo serias dificultades para cumplir con sus obligaciones financieras. Esta crisis provocó una serie de tensiones políticas, incluso entre los tres poderes del Estado. El 29 de octubre, la Corte Suprema de Justicia presentó un amparo en la Corte de Constitucionalidad contra el presidente Otto Pérez Molina y el ministro de Finanzas, Dorval Carías, con el argumento de que estos habían incumplido sus funciones al no transferir el monto presupuestado para el Organismo Judicial (Prensa Libre, 30/10/2014). Dicho monto fue finalmente transferido a finales de noviembre (Prensa Libre, 28/11/2014). Por otra parte, el presidente de la República, al ser entrevistado en actos públicos, culpó en reiteradas ocasiones al Congreso de la República de las dificultades financieras del Estado. Pérez Molina hizo dos señalamientos: Primero, que el Congreso no había aprobado el presupuesto planteado por el ejecutivo para 2014. Segundo, que el presupuesto de 2013, vigente [ 13 ]

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por no haberse aprobado el de 2014, contenía algunos rubros que serían financiados por préstamos que no podrían usarse en este último año. El Presidente argumentó que esto obligó al Gobierno a pedir la aprobación del Congreso para recurrir a la emisión de bonos del tesoro, misma que la mayoría de bancadas se rehusaban a otorgar (Prensa Libre, 31/10/2014). En la misma sesión del Congreso de la República en la cual se aprobó el presupuesto para el ejercicio fiscal 2015, también fueron aprobados los bonos requeridos por el ejecutivo para el financiamiento del presupuesto de 2014 (AGN, 28/11/2014). El segundo semestre de 2014 se caracterizó por la volatilidad en la dinámica de alianzas y conflictos en el sistema político. Factores como el deterioro financiero del Estado, la debilidad de los partidos políticos, el inicio temprano de la campaña electoral y la polarización a nivel de la sociedad civil organizada, contribuyen a hace impredecible el desenvolvimiento de dicho sistema. No obstante, cabe resaltar que la interacción entre los distintos actores políticos, si bien se ha tornado por momentos tensa, ha sido mediada a través de las instituciones. El respaldo de la CC a la elección magistrados de la Corte Suprema de Justicia y las Salas de Apelaciones, así como a las acciones del Tribunal Supremo Electoral, sumado a la destacada capacidad del Gobierno, el Partido Patriota, y los partidos UNE y LIDER para alcanzar acuerdos, fue un factor de estabilización sumamente importante.

Referencias Agencia Guatemalteca de Noticias (AGN). (2014, 28 de noviembre). Congreso de Guatemala aprueba presupuesto 2015 por 70,600 millones. Recuperado el 10 de diciembre de 2014, de http://www.agn.com.gt/index. php/reportajes-especiales/item/21993-congreso-de-guatemala-apruebapresupuesto-2015-por-70600-millones-de-quetzales ASIES (2014). Análisis del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2015. Recuperado el 12 de diciembre de 2014, de www.asies.org.gt/analisis-del-presupuesto-de-ingresos-yegresos-del-estado-2015/ [ 14 ]

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Actualidad Política

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Alianzas y rupturas por control institucional Contexto sociopolítico del segundo semestre de 2014

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Actualidad Política

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El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación Javier Brolo* El presente documento cumple dos objetivos. En primer lugar, se ofrece una breve introducción a las bases de datos con los registros de votaciones nominales del de la legislatura 2012-2016 del Congreso de la República de Guatemala. En segundo lugar, se presenta un análisis preliminar de los patrones en el comportamiento de los diputados guatemaltecos según votaciones, y se sugiere una agenda de investigación de los mismos. Los registros de votación son de gran utilidad para descubrir e identificar patrones en el comportamiento de los legisladores. Por ejemplo, las votaciones permiten evaluar la disciplina partidaria, reconocer la existencia de alianzas o estimar la coherencia ideológica. Conocer el comportamiento legislativo sirve a los ciudadanos que desean fiscalizar a sus representantes, a los académicos que buscan evidencia para verificar modelos teóricos y a los partidos políticos que necesitan tomar decisiones estratégicas. Herramientas informáticas como “WNOMINATE” (K. Poole, Lewis, Lo, & Carroll, 2007) han facilitado y extendido el análisis de las votaciones nominales alrededor del mundo, especialmente en Estados Unidos (K. T. Poole, 2005). Sin embargo, son pocos los estudios sistemáticos del comportamiento legislativo en Guatemala entre los cuales destacan estudios elaborados por Javier Fortín (2010) y Gustavo Herrarte (2012). Quizás la principal dificultad para estudiar las votaciones nominales en Guatemala sea la falta de información en un formato práctico de analizar. Antes de la aprobación del tablero electrónico, en abril del 2011 (Cereser, 2011), era necesario consultar el texto de las actas de sesión para saber cómo votó un diputado. Ahora es posible consultar las votaciones en la *



MSc. Javier Brolo ([email protected]) es investigador del Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES. Obtuvo un MSc en Ciencia Política con honores de la Universidad de Essex, Reino Unido, gracias a la beca Chevenig. Sus intereses incluyen la formalización de modelos teóricos sobre el fortalecimiento de instituciones y su verificación utilizando métodos cuantificables.

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página web del Congreso de la República de Guatemala (2015). Sin embargo, no es posible descargar los datos de forma directa para su análisis. El alto costo de recabar y preparar información ha representado un obstáculo para analizar el comportamiento legislativo y proponer mejoras a su desempeño. Para disminuir esta limitación, el Departamento de Investigaciones Sociopolíticas de ASIES ha compilado las bases de datos con los registros de votaciones de la legislatura 2012-2016 del Congreso de la República de Guatemala y las ha puesto a disposición del público: “votoscongreso.xlsx”. Los datos incluyen registros de todas las votaciones desde el 14 de enero del 2012 hasta el 20 de enero del 2015. Estos se obtuvieron mediante el paquete de análisis estadístico R (R Core Team, 2014), el cual se utilizó para sistematizar la información disponible en la página web del Congreso.

UNA AGENDA LEGISL ATI VA DOM INA DA POR EL OFICI A LISMO Después de contabilizar los registros de votación, puede observarse (ver Figura 1) que los diputados han votado un total de 2114 veces desde el inicio de la legislatura en el 2012, de las cuales 389 veces la votación no se aprobó, 916 veces la votación se aprobó con mayoría simple, y 809 la votación se aprobó con mayoría calificada. Es importante notar que la mayoría de veces cuando el tema tratado en la votación no se aprobó, éste se refería a los candidatos a magistrados de las Cortes de Apelaciones, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo Electoral que no fueron seleccionados. Por consiguiente, se infiere que el control de la agenda legislativa, a cargo del oficialismo, ha sido efectivo. Es decir, los temas que han llegado a discusión del pleno son, casi en su totalidad, aprobados. Por otro lado, el gran número de votaciones aprobadas por mayoría calificada sugiere que la intensidad del control sobre la agenda legislativa ha sido alto, dado que no solo los temas fueron aprobados, sino fueron aprobados con contundencia.

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El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación

La Figura 2 refuerza la percepción de un control oficialista sobre la agenda, ya que los diputados con mayor porcentaje de votaciones a favor pertenecen al partido PP1. Esto implica que, los temas discutidos en el pleno eran los que interesaban aprobar al PP. Asimismo, la Figura 3 muestra que la principal oposición a la agenda legislativa corresponde al partido LIDER. Figura 1 La mayoría de votaciones en cada sesión fueron aprobadas

Fecha de cada sesión (invervalo: 3)

La mayor parte de la agenda legislativa ha sido aprobada 2015-01-20 2014-12-18 2014-09-30 2014-09-18 2014-08-12 2014-03-04 2013-12-03 2013-10-31 2013-02-05 2013-01-24 2013-01-14 2012-10-18 2012-06-19 2012-05-10 2012-04-26 2012-04-12 2012-03-08 2012-02-23 2012-02-07 2012-01-26 2012-01-14

No aprobado (389) Aprobado con mayoría simple (916) Aprobado con mayoría calificada (809) Total de votaciones: 2114 0

100

200

300

400

Número de votaciones por sesión



1

Las listas de diputados muestran la bancada a la que pertenecía cada diputado en su votación más reciente.

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Figura 2 Diputados con mayor porcentaje de votaciones a favor Diputados con mayor porcentaje de votaciones a favor Aristides Crespo (Escuintla -PP) Ana Guzmán (Sacatepéquez-PP) Manuel García (Sololá-PP) Aracely Chavarria (Santa Rosa-PP) Jimmy Ren (Quiché-PP) José Cojti (Chimaltenango-PP) Marta Cuellar (Guatemala-pp) Roberto Kestler (Chimaltenango - TODOS) Gudy Rivera (Guatemala - PP) Humberto Sosa (Suchitepéquez - LIDER) Jesús Ralda (Retalhuleu - PP) Delia Rivera (Quetzaltenango - PP) Mima Figueroa (Guatemala - PP) Félix Monzón (Guatemala - TODOS) Edgar Avila (Chimaltenango - PP) Mario Linares (Baja Verapaz - PP) Abraham Roblero (San Marcos - PP) William Recinos ( Jalapa - PP) Marco Orozco (San Marcos - PP) Anibal Salguero ( Jutiapa - PP) Floridalma Leiva (Escuintla - PP) Estuardo Galdámez (Quiché - PP) Juan Porras (Listado Nacional - PP) Oswaldo Arévalo (Totonicapán - PP) Julio Longo (San Marcos - LIDER)

74

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76 78 80 Votos a favor (%)

82

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El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación

Figura 3 Diputados con mayor porcentaje de votaciones en contra Diputados con mayor porcentaje de votaciones en contra Mario Rivera (Quiché - LIDER) Oscar Corleto (Alta Verapaz - LIDER) Luis Chávez (Huehuetenango - LIDER) Manuel Barquin (Listado Nacional - LIDER) Leonardo Camey (Guatemala - LIDER) Álvaro Trujillo (Quetzaltenago - LIDER) Luis Fernández (Guatemala - PP) Roberto Villate (Suchitepéquez - LIDER) Julia Maldonado (San Marcos - LIDER) Mario Yanes (Petén - LIDER) Julian Tesucun (Petén - LIDER) Sergio Celis (Sacatepéquez - LIDER) Óscar Quintanilla (Retalhuleu - LIDER) Héctor Lira (Guatemala - EG) Byron Chacón (Izabal - LIDER) Amílcar Castillo (Listado Nacional - PP) Orlando Blanco (Guatemala - UNE) Baudilio Hichos (Chiquimula - LIDER) Dalio Berreondo (Quiché - LIDER) Hernán Morán (Escuintla - LIDER) Edin Casasola (Baja Verapz - LIDER) Laura Franco (Zacapa - LIDER) Carlos Milian (Petén - LIDER) Nery Rodas (Listado Nacional - LIDER) Fidencio Lima (Alta Verapaz - PP)

35

40

45

Votos en contra (%)

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Figura 4 Diputados con mayor porcentaje de ausencias Diputados con mayor porcentaje de ausencias Mario Taracena (Listado Nacional - UNE) Salvador Baldizón (Listado Nacional - LIDER) Carlos Batres (Quiché - INDP) Emmanuel Seidner (Listado Nacional - CREO) Eugenio González (Totonicapán - TODOS) José Trejo (Escuintla - UNE) Fidel Reyes (Listado Nacional - INDP) Mauro Guzmán (Huehuetenango - UNE) Luis Pérez (Listado Nacional - PRI) Luis Álvarez (Central - EG) José Arévalo (Central - NA) Ricardo Saravia (Listado Nacional - CREO) Pedro Gálvez (Listado Nacional - PRI) Nineth Montenegro (Listado Nacional - EG) Julio López (Huehuetenango - UNE) Marvin Osorio (Guatemala - LIDER) Nery Rodas (Listado Nacional - LIDER) César Fajardo (Listado Nacional - UNE) Julia Maldonado (San Marcos - LIDER) Carlos Milian (Petén - LIDER) Edgar Ajcip (Listado Nacional - UNE) Natan Rodas (Quetzaltenango - LIDER) Felipe Alejos (Listado Nacional - TODOS) Mario Rivera (Quiché - LIDER) Juan Bautista (Guatemala - CREO)

35

40

45

50

55

60

Ausencias (%)

Respecto a los diputados con el mayor porcentaje de ausencias, mostrados en la Figura 4, las votaciones por sí solas no son suficientes para interpretar su significado. Existen al menos tres posibles explicaciones. Primero, los diputados a la vez que se ausentan a modo de protesta para manifestar su rechazo, evitan ser objeto de represalia por el grupo que promueve la votación. Segundo, la ausencia es una muestra tácita de apoyo, que permite se tome una decisión e impide el costo político de promover explícitamente la aprobación de una medida. Tercero, la ausencia de los diputados puede deducirse como indiferencia respecto a si una votación

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El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación

se aprueba o no. Es necesario recabar más datos de cada votación para determinar cuál es el motivo predominante. La base de datos “votoscongreso.xlsx” contiene las descripciones de cada votación para explorar con mayor profundidad las implicaciones de un voto a favor, en contra o ausente e incluye las siguientes variables: Tabla 1 Variables en la base de datos: descripciones Variable vote.id

Ausente Favor SUM Date

Asunto Tema Subtema

Descripción Identificación única para cada votación. Consta de dos dígitos: X.Y. X indica el correlativo de la sesión legislativa e Y indica el correlativo de la votación dentro de la sesión. El número de diputados ausentes El número de diputados que votó a favor El total de diputados La fecha en que inicio de la sesión de la cual forma parte la votación. Tomar nota que algunas sesiones se extendieron por varios días, semanas, e incluso meses después de dar inicio. Por consiguiente la fecha de inicio de la sesión no siempre coincide con la fecha exacta en la que ocurrió la votación. Asunto de la votación Tema de la votación Subtema de la votación

La base de datos “votoscongreso.xlsx” también incluye la forma en que los diputados votaron en cada votación y permite indagar sobre su comportamiento individual.

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Tabla 2 Variables en la base de datos: votos Variable legis

Diputado Bancada.2.1

Bancada.62.64

Distrito Voto.2.1 – Voto.62.65

Descripción Información abreviada de cada diputado. Incluye primer nombre, primer apellido, distrito y bancada más reciente con la cual votó. Apellidos completos de cada diputado seguido de sus nombres completos separados por coma. Bancada con la que cada diputado votó en la votación número 2.1, correspondiente a la primera votación de la actual legislatura. Las letras NA sirven para señalar aquellos diputados que entraron al Congreso posteriormente, en sustitución de otro diputado. Bancada con la que cada diputado votó en la votación número 62.64. Esta votación corresponde a la votación más reciente de la actual legislatura. Las letras NA sirven para señalar aquellos diputados que salieron del Congreso. Distrito en donde el diputado fue electo. Forma en que cada diputado votó en la respectiva votación: 1 = A Favor; -1 = En Contra; 0 = Ausente. Los nombres de las columnas corresponden a los valores de la identificación única para cada votación (voto. id) de la base de datos “descripciones”.

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El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación

LOS TR ES GRUPOS DE LEGISL A DOR ES: (1) PP; (2) LIDER; Y (3) UNE/TODOS/CR EO Uno de los patrones que puede analizarse a partir de las votaciones nominales es la “ideología” de los diputados. Independientemente de los contenidos programáticos o significados sustantivos de alguna “ideología” particular, una forma aceptada para observar las ideologías se basa en la idea de “constraint” (restricción) planteada por Converse (1964). Para Converse, la ideología es un “sistema de creencias”, el cual pone límites al repertorio de opiniones que una persona tiene sobre diversos temas. Por ejemplo, una persona “conservadora” (Quinton, 2007) tiende a priorizar su seguridad, es escéptica al cambio y valora la tradición. Entonces, es posible observar la ideología conservadora en una persona que consistentemente opina dentro de los límites de ese sistema de creencias; por ejemplo, oponiéndose a la inmigración o condenando la investigación en células madre. Armstrong et al. (2014) muestran como analizar la “ideología” de los diputados a partir de sus votaciones. De acuerdo a la teoría espacial, las restricciones impuestas por un sistema de creencias pueden representarse geométricamente utilizando dimensiones abstractas. Este modelo asume que cada diputado ocupa una posición ideal en el espacio ideológico. Además, asume que los diputados votan a favor o en contra de un tema en función de acercarse lo más posible a su punto ideal. Esto permite utilizar las votaciones de cada diputado para estimar sus puntos ideales. Si bien se cuestiona que las ideologías de los diputados guatemaltecos correspondan a una conceptualización teórica explícita (p. ej. conservador, liberal o social demócrata), esto no excluye la posibilidad de que sí cuenten con un sistema de creencias propio que oriente sus decisiones. Las dimensiones abstractas de dichos sistemas de creencias pueden corresponder a diversos criterios políticos, sociales, económicos, étnicos, religiosos, territoriales, estéticos, entre otros. Determinar el contenido programático de los sistemas de creencias de los diputados actuales escapa a los alcances del presente análisis preliminar. Sin embargo, es posible estimar los puntos ideales en el espacio ideológico para cada diputado utilizando todas sus votaciones desde el inicio de la legislatura como lo muestra la Figura 5. [ 26 ]

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Actualidad Política

En la Figura 5 se observan tres grupos de legisladores de acuerdo a la posición ideológica que refleja sus votaciones. Por un lado se identifica a los diputados del partido en el gobierno: PP. Este grupo, del cual Juan Porras es representativo, muestra alta disciplina partidaria, ya que la concentración de puntos indica que los diputados votan de forma similar para acercarse a un punto ideal en común. Por otro lado se encuentran los diputados del partido LIDER. Este grupo, identificado con Roberto Villate, comparte su distancia con el PP; sin embargo, se dispersan respecto a la segunda dimensión. Finalmente, existe otro grupo de diputados pertenecientes a distintas bancadas quienes en unas ocasiones votan con el oficialismo y en otras ocasiones con la oposición, sin compartir un punto ideal entre sí. Figura 5 Coordenadas en el espacio ideológico: puntos ideales estimados para cada diputado del 7º Congreso de la República de Guatemala Coordenadas de diputados según votaciones

-1.0

-0.5

Segunda dimensión 0.0 0.5

1.0

Otro LIDER PP UNE CREO TODOS

-1.0

-0.5

0.0

0.5

Primera dimensión (Opsoición - Oficialismo)

[ 27 ]

1.0

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El comportamiento legislativo en Guatemala según registros de votación

Conocer el comportamiento legislativo abre la puerta a numerosas discusiones sobre sus implicaciones. Por ejemplo, si el oficialismo controla la agenda legislativa, aún sin contar con mayoría por sí mismo, puede hacer concesiones para la aprobación de propuestas de interés a uno de los otros dos grupos. También, el gráfico muestra que es bastante probable que el PP vote “en bloque”, lo cual hace predecibles sus votaciones, mientras que las otras bancadas no han mostrado comportarse como bloque con la misma consistencia. Sin duda existe un sinnúmero de interrogantes que este análisis preliminar no resuelve. Precisamente, el propósito de poner los datos a disposición del público es el de facilitar información que contribuya a transparentar la labor legislativa. Como una propuesta de agenda de investigación se sugieren las siguientes inquietudes: ¿Qué tipos de votación generan la mayor polarización y por qué? ¿Qué votaciones delimitan las fronteras de cada posición ideológica: aquellas relacionadas al control de la agenda, a la distribución de recursos, a la elección de órganos de control, a las prerrogativas de actores de poder, al diseño institucional, u otros? ¿Hay diferencia entre el comportamiento de algunos diputados distintivos como los jefes de bancada, de la junta directiva, del listado nacional, u otro? ¿Por qué sucede el transfuguismo? ¿Existen redes de influencia en el Congreso y qué diputados las controlan? Responder estas inquietudes ofrece la posibilidad de ir deduciendo cada vez mayor responsabilidad de la participación que cada diputado tiene en los procesos legislativos.

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Actualidad Política

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Surgimiento y crecimiento empresarial, con énfasis en el caso guatemalteco Violeta Hernández Castellanos*

CR EACIÓN DE EM PR ESAS DISM INU Y ERON LOS EM PR ENDIM IENTOS EN VA R IOS PA ÍSES Recientemente se ha alertado sobre la caída en el número de nuevos emprendimientos en Estados Unidos entre los años 1978-2011 (Litan, 2015). Entre otras razones, esto genera preocupación porque las empresas jóvenes suelen promover la innovación empresarial, dado que son menos aversas al riesgo, mientras que las empresas con mayor trayectoria tienden a la estabilidad. Por esta razón es que se considera deseable promover compañías start-up para dinamizar la economía. Por su parte, los datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos —OECD por sus siglas en inglés— permiten determinar diversas tendencias en la creación de empresas en los distintos países pertenecientes a esta organización. Aunque los datos están disponibles únicamente para el período 2007-2014, se observa que en Francia, Australia, Portugal, Suecia y el Reino Unido, se han creado igual o mayor número de empresas en comparación con el principio de la crisis, e incluso en varios de estos países la tendencia es muy positiva (ver figura 1). Mientras que en España, Dinamarca, Rusia y Alemania se observa una tendencia decreciente de creación empresarial.

*



Analista en el Departamento de Investigación y Consultoría Económica de ASIES.

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Actualidad Política

Figura 1 Creación de nuevas empresas, países seleccionados de la OECD Tendencia ciclo trimestral, promedio 2007=100 Período primer trimestre de 2007 a primer trimestre de 2014 200

150

100

Portugal Australia

Rusia Dinamarca

España Alemania

Q3-2013 Q4-2013 Q1-2014

Q3-2011 Q4-2011 Q1-2012 Q2-2012 Q3-2012 Q4-2012 Q1-2013 Q2-2013

Q3-2010 Q4-2010 Q1-2011 Q2-2011

Q1-2010 Q2-2010

0

Q1-2007 Q2-2007 Q3-2007 Q4-2007 Q1-2008 Q2-2008 Q3-2008 Q4-2008 Q1-2009 Q2-2009 Q3-2009 Q4-2009

50

Reino Unido Francia

Adaptado de OECD (2014).

Específicamente en Francia, el número de nuevas empresas aumentó considerablemente a partir de 2009. Esto deriva de la implementación de una nueva figura legal, contenida en la Ley de Modernización de la Economía aprobada en 2008, con el objetivo de simplificar la inscripción y pago de impuestos de los emprendedores autónomos, y otorgarles derechos de cotización a servicios sociales (Crumley, 2009). En 2014, este régimen fue modificado nuevamente con el fin de reducir privilegios fiscales, entre otros aspectos. Coincidentemente, los congresistas estadounidenses están discutiendo, por cuarta ocasión en esta legislatura, una iniciativa de ley para revertir la tendencia antes mencionada. A diferencia del modelo francés, entre otros aspectos, esta abarca cambios migratorios para promover la estancia de los jóvenes migrantes universitarios que se educan en ciencias, tecnología, ingeniería y matemática —STEM por sus siglas en inglés— y que podrían impulsar compañías start-up tecnológicas (Warner, 2015). Resulta evidente la intención de incentivar el establecimiento de nuevas empresas dentro de las agendas legislativas de algunos países. [ 31 ]

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Surgimiento y crecimiento empresarial, con énfasis en el caso guatemalteco

En el caso guatemalteco, los datos de las encuestas empresariales de ASIES confirman que la proporción de empresas jóvenes respecto del total de empresas, decreció levemente entre 2009 y 2014 (Hernández, 2014). Para estimar dicha proporción se consideró como empresas jóvenes a aquellas con menos de cuatro años de operación continua1 (ver figura 2). En promedio, durante ese período, este tipo de empresas representó el 13% del total de empresas. Figura 2 Empresas recién establecidas en Guatemala como proporción del total de empresas, por encuesta Período: enero 2009 - julio 2014 100% 80% 60% 40%

Oct-2013

Jul-2013

Ene-2013

Oct-2012

Jul-2012

Abr-2012

Ene-2012

Oct-2011

Jul-2011

Abr-2011

Ene-2011

Oct-2010

Jul-2010

Abr-2010

Ene-2010

Oct-2009

Jul-2009

Abr-2009

0%

Ene-2009

20%

Recién establecida (hasta 4 años de operación) Establecida en el mercado (5 años o más) Tomado de Hernández (2014).

El decrecimiento de la proporción de nuevas compañías en Guatemala se explica también por los datos del Registro Mercantil. En 2014, se inscribieron 26 mil 779 empresas mercantiles, mientras que en 2006 —previamente a la crisis económica mundial— se inscribieron 36 mil 085. De hecho, la cantidad inscrita en 2014 es la más baja registrada desde 1999 (Registro Mercantil, 2015).



1

De acuerdo con los parámetros establecidos en el Global Entrepreneurship Monitor (2012) una vez superados los primeros 3.5 años un emprendimiento tiene una mayor capacidad de permanecer en el mercado. Este período se aproximó a cuatro años para analizar los datos disponibles de la Encuesta Empresarial de ASIES.

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Cabe mencionar que el número de inscripciones cayó a pesar de haberse simplificado los trámites para que las empresas se registraran. Dichas mejoras han consistido en la creación de una ventanilla única física y una plataforma en línea para la inscripción de empresas, la eliminación de algunas tarifas de registro y el menor tiempo de publicación de los anuncios de constitución (Banco Mundial, 2014). Por esta razón, se intuye que exis-ten otros elementos que influyen en la determinación de emprender una nueva actividad en el mercado. Ante esta situación resultaría deseable motivar que el crecimiento de la inscripción de empresas crezca constantemente, puesto que diversos estudios empíricos resaltan que, en general, las empresas nuevas tienen capacidad de una rápida creación de empleo e intensifican el uso del conocimiento (Audretsch, 2012)2. A ese respecto, se constató que más de la mitad de las empresas de reciente creación son de micro o pequeño tamaño (90% del total de empresas). Coincidentemente, estas generaron más empleo que las empresas grandes (Hernández et al., 2014). Los cálculos de ASIES refieren que “por cada 100 empleos en las microempresas, estas generaron 71 plazas adicionales de manera interanual. En el caso de las empresas grandes, [en promedio] se generan 12 empleos adicionales” (Hernández, 2014). Esto constituye un indicio de que el apoyo a las nuevas micro y pequeñas empresas podría contribuir a la creación inmediata de empleo. CR ECIM IENTO Y DESA R ROL LO DE L AS EM PR ESAS PROMOV ER EL CR ECIM IENTO Y L A LONGEV IDA D DE L AS EM PR ESAS Después de su surgimiento, las empresas pueden sobrevivir poco o mucho tiempo. De hecho, resulta increíble dimensionar la trascendencia en el tiempo de las empresas más antiguas del mundo. La mayoría de ellas



2

Asimismo, según entrevista con Luis Linares, se deben implementar acciones que impidan la creación de empresas fantasma, dado que además de servir para fines ilícitos, impiden conocer las cifras reales sobre creación de empresas (Publinews, 2013).

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se ubica en Japón, Alemania, Reino Unido e Italia. De ese inventario, la empresa considerada actualmente como la más antigua del mundo surgió en el año 705 y se trata de un hotel llamado Nisiyama Onsen Keiunkan que se ubica en la Región de Chūbu, Japón (Gittleson, 2012). Sin embargo, la edad promedio de las empresas difiere entre países. Por ejemplo, en 2009/2010, la media más baja se registra en Timor Oriental, mientras que el dato más alto se observaba en Bolivia (ver figura 3). En Guatemala, ASIES estimó en 2014 que la edad mediana de las empresas era de 16 años3, y se identificaron ocho empresas surgidas en el siglo XIX que continuaban operando en ese año: Cantel (surgida en 1874); Cervecería Centroamericana S.A. (1886); Panadería Las Victorias (1890); Tiendas Matta (1890); Hotel Modelo en Quetzaltenango (1892); Empresa Eléctrica de Guatemala (1894); Almacenes Töpke (1898); y, Cementos Progreso (1899). Estas empresas denotan la posibilidad de trascender en el tiempo pero la mitad de empresas en Guatemala tienen 16 años o menos todavía (Hernández, 2014 y datos recopilados posteriormente). Figura 3 Edad promedio de las empresas en países seleccionados Años 2009 o 2010 35 29

Bolivia

Argentina

Chile

26 27

Líbano

Nicaragua

Honduras Uruguay

Paraguay

Costa Rica

El Salvador

Brazil

México

Venezuela

Ecuador

Pananá

21 19 21 18 19 19 16 17 17

Colombia

Indonesia

Gabón

Hungría

Burkina Faso

9 10

Kazanstán

-5

7

Liberia

5

6

15 15 13 14 11 12

Mongolia Lituania

15

Timor Oriental Afganistan

Edad

25

25 25 23 24

Adaptado de Enterprise Surveys, Banco Mundial (s.f.).



3

El Banco Mundial reporta que en 2010 la edad promedio de las empresas del país era de 24 años. Las diferencias con los datos de ASIES se deben a que la muestra del Banco Mundial excluye a las microempresas que, como se indicó anteriormente, usualmente son de reciente creación.

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La longevidad de las empresas es deseable puesto que a mayor edad de la empresa, mayor es la disponibilidad de fondos propios para su operación. Esto debido a que las empresas tienen una capacidad mayor de acumular beneficios y depender menos de otras fuentes de financiamiento como el crédito (ver Sánchez-Vidal & Martín-Uguedo, 2008). En teoría, eso liberaría recursos para que las nuevas empresas tengan acceso a crédito, por ejemplo, en el entendido que es un elemento determinante para el crecimiento empresarial (ver Nunes, Gonçalves & Serrasqueiro, 2011). Esa circunstancia lleva a comentar las diferencias relacionadas con el acceso al crédito por tamaño de empresa. Únicamente en Chile, Honduras y Panamá, la proporción de empresas grandes con un crédito bancario no es mayor que la proporción de otros tamaños de empresas que cuentan con líneas de crédito (ver figura 4). En todos los demás países pareciera que menos micro y pequeñas empresas obtienen financiamiento. En Guatemala, según el Banco Mundial, se observa que el 34% de las empresas pequeñas poseían un crédito en 2010; en el caso de las medianas, la proporción ascendía a 64%; mientras que el 78% de las grandes contaba con financiamiento. Estos datos son similares a los calculados por ASIES (Hernández, 2014).

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Figura 4 Porcentaje de empresas que tienen un crédito bancario o línea de crédito, por país y tamaño de empresa Año 2010 100 80 60 40 20

Promedio

Pequeña

Mediana

Venezuela

St. Vicente y Granadinas

Trinidad y Tobago Uruguay

Suriname

El Salvador

Perú Paraguay

México

Nicaragua Panamá

Sn. Cristóbal y Nieves Sta. Lucía

Jamaica Rep. Dominicana

Honduras

Granada

Guatemala Guayana, CR

Dominica Ecuador

Chile Colombia Costa Rica

Bahamas Belice Bolivia Barbados

Argentina Antigua y Barbuda

0

Grande

Nota: la clasificación por tamaño se define por el número de empleados: pequeña empresa (5-19 empleados), mediana (20-99), grande (≥100).

Asimismo, Antigua y Barbuda, y Dominica no tienen suficientes casos para determinar el acceso al crédito en las empresas grandes, por eso la información no está disponible para esta categoría.



Adaptado de Enterprise Surveys, Banco Mundial (s.f.).

El acceso al crédito es tan solo uno de los determinantes que se apuntan en la literatura de crecimiento empresarial, pero es interesante que una empresa puede convertirse en un legado para las generaciones futuras, en caso se mantenga bajo la propiedad de un mismo núcleo familiar. No obstante, es deseable que los países desarrollen legislación para promover la competencia. De lo contrario, algunos negocios podrían basar su estrategia de sobrevivencia en privilegios o prácticas de competencia desleal.

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CONCLUSIONES La promoción de nuevas empresas ha ganado espacio en las agendas legislativas de Francia y Estados Unidos. Esto se debe a que las nuevas empresas generan externalidades positivas porque contribuyen a la competencia entre empresas; tienen una aptitud a la innovación porque son menos aversas al riesgo; y la mayoría de ellas, al ser micro y pequeñas empresas, tiene la capacidad de generar empleo más rápido que las empresas grandes. Por ello, sería deseable fomentar la creación de nuevas empresas en Guatemala, en especial porque la cantidad de empresas de reciente creación decreció entre 2009-2014. Asimismo, se identificaron algunas empresas que denotan la posibilidad de transcendencia en el tiempo. Empero, existen diferencias de acceso a crédito por tamaño de empresa, uno de los determinantes del crecimiento empresarial.

Referencias Audretsch, D. (2012). Determinants of High-Growth Entrepreneurship. Copenhague: OECD/DBA. Banco Mundial (s.f.). Enterprise Surveys [bases de datos]. Recuperado el 15 de enero de 2015 de: http://www.enterprisesurveys.org. ____________. (2014). Business Reforms for Starting a Business. Recuperado de: http://doingbusiness.org/reforms/overview/topic/ starting-a-business#guatemala Crumley, B. (24 de julio, 2009). Entrepreneurship. TIME Magazine. Recuperado de: http://content.time.com/time/world/ article/0,8599,1912668,00.html Gittleson, K. (19 de enero, 2012). Can a company live forever? BBC News. Recuperado de: http://www.bbc.co.uk/news/business-16611040 Hernández, M., Tiongson, E., Saldarriaga, M., Clavijo, M., Loyola, J., Lothrop, S. Scott, K. Udomsaph, C., Coates, B., León, C. Hanush, M., [ 37 ]

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Arnal, M. Lachy, D. Análisis para el diálogo nacional económico de Guatemala: capturando crecimiento con una sección de enfoque sobre el empleo. Washington, D.C: Banco Mundial. Hernández, V. (2014). El ciclo de vida de las empresas guatemaltecas (ASIES, Ed.). Guatemala. Recuperado de: http://bit.ly/1umiRRX Litan, R. (enero/febrero, 2015). Start-Up Slowdown. Foreign Affairs. Recuperado de: http://www.foreignaffairs.com/articles/142498/robertlitan/start-up-slowdown Nunes, P., Gonçalves, M., Serrasqueiro, Z. (2011). The influence of age on SMEs’ growth determinants: empirical evidence. Small Business Economics 40(2), p. 249-272, doi: 10.1007/s11187-011-9363-2 OECD (2014). Entrepreneurship at a Glance 2014 [Base de datos en excel]. Recuperado el 16 de enero de 2015 de: http://www.oecd.org/std/ business-stats/entrepreneurship-at-a-glance-22266941.htm Publinews (18 de agosto, 2013). Han cancelado dos mil 801 empresas en 2013. Recuperado de: http://www.publinews.gt/nacionales/han-canceladodos-mil-801-empresas-en-2013/bQDmhs---37D0XsMZ2gyY/ Registro Mercantil (enero, 2015). Estadísticas. Recuperado el 16 de enero de 2015 de: www.registromercantil.gob.gt Sánchez-Vidal, J., & Martín-Uguedo, J. (septiembre, 2008). Edad y tamaño empresarial y ciclo de vida financiero. Working Papers-EC. (Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas, Ed.). Recuperado de: http://www. ivie.es/downloads/docs/wpasec/wpasec-2008-12.pdf Universidad Francisco Marroquín (2012). Global Entrepreneurship Monitor Guatemala 2011-2012. Guatemala. Recuperado de: http://www. gemconsortium.org/docs/download/2623 Warner, M. (16 de enero, 2015). Sens. Warner & Kaine Introduce Bipartisan Startup Act. Recuperado de: www.warner.senate.gov/public/index.cfm/ pressreleases

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