Trabajos y ensayos

Publicación de los alumnos del programa de doctorado Cooperación, Integración y Conflicto en la Sociedad Internacional Contemporánea

Número 3 (enero de 2006)

Estado – nación y Soberanía: entre el declive y la transformación Marco Cobino

1.

INTRODUCCIÓN Los Estados modernos se han desarrollados como Estados-naciones, es decir cuerpos

políticos separados tanto del gobernante como del gobernado, con suprema jurisdicción sobre un área territorial demarcada, respaldado por el derecho de monopolio del poder coercitivo y con la legitimidad que les otorga la lealtad o el consentimiento de sus ciudadanos. Las principales innovaciones del Estado-nación moderno (territorialidad que fija fronteras precisa, control monopolístico de la violencia, estructura impersonal del poder político y reclamación de legitimidad sobre la base de la representación) marcaron sus propiedades definitorias, aunque a veces frágiles. La consolidación del poder de los Estados-naciones europeos más avanzados fue parte de un proceso en el que se creó la sociedad internacional de los Estados. Los orígenes de este orden a menudo se fechan en la Paz de Westfalia (1648). No obstante, el sistema de poder codificado en Westfalia se considera más bien como un sistema que crea una trayectoria normativa en el derecho internacional, el cual no consigue su más plena articulación hasta finales del siglo XVIII, principios del XIX1. Es en el siglo XX que el Estado, como entidad, se hizo global; consecuencias del final de todos los grandes imperios, que permitió a muchos pueblos unirse y crear comunidades políticas independientes aunque desiguales2.

1

D., HELD, y A., MC GREW, Globalización /Antiglobalización. Sobre la reconstrucción del orden mundial, Barcelona, Paidos, 2003, p. 23. 2 La influencia del comercio, la industria y la organización política de las ex potencias coloniales sobrevivió al gobierno directo de los nuevos Estados, manteniendo una posición hegemónica sobre los antiguos territorios mediante la sustitución de una presencia “visible” de gobierno con una “invisible” de las corporaciones, los bancos y las organizaciones internacionales. Veáse M., FERRO, Colonization: A global History, Londres, Routledge, 1997, pp. 349 – 350. 1

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El concepto de soberanía fue crucial para el desarrollo de los Estados, pues incorporaba ya una pretensión especial del legítimo derecho del poder político sobre un dominio circunscrito; es decir, el derecho a la dominación exclusiva en un territorio delimitado. Dentro de la teoría de las Relaciones Internacionales, ha sido el Realismo el que más ha explorado las implicaciones que para los asuntos internacionales tiene el Estado como principal elemento de la política3. Sin embargo, otras corrientes tienen una postura distinta a la realista. Según éstas, el impacto de la globalización sobre el Estado-nación ha determinado la pérdida del rol central que éste tenía en la Economía Política Internacional (EPI). La multinacionalización de la producción ha influido negativamente en la capacidad de decisión de los gobiernos sobre políticas macroeconómicas y ha favorecido el auge de actores “no estatales”4 que han dado lugar a distintas interpretaciones, entre otras la de la “soberanía en jaque”5. La tesis de este artículo es que la soberanía no está amenazada, simplemente evoluciona y busca la fórmula jurídico política – hasta hoy, encarnada en el Estado en sus distintas formas - más adaptada para hacer frente a los nuevos retos a fin de construir un mecanismo más perfecto para restablecer el orden y el mando en el sistema internacional. La soberanía ya no reside sólo en el Estado, como demuestran la presencia de organizaciones internacionales y supranacionales. Aunque hay opiniones diferentes sobre el papel del Estado en la economía mundial –los que apuestan por el declive y los que por una nueva centralidad del Estado– todos comparten el mismo convencimiento: que la 3

El realismo considera el Estado como una entidad unificada cuyo principal empeño es promover y defender su interés nacional. Es un vehículo para garantizar el orden nacional e internacional mediante el ejercicio del poder. En consecuencia, el sistema de Estados soberanos es de naturaleza anárquica y esto, en ausencia de un árbitro que haga respetar las reglas internacionales, obliga los Estados a perseguir sus intereses vitales. Así, el orden internacional está condicionado por los Estados más poderosos y, según esta visión, los otros actores tienen influencia dentro de un marco político y económico – a pesar de la globalización - decidido y dominado por los Estados. K., N., WALTZ, The Theory of International Politics, New York, Addison-Wesley, 1979, p. 94. 4 Entre los “actores no estatales” que suscitan discusiones, están las Empresas Multinacionales cuyo papel en la economía mundial lleva a distintas conclusiones. Actualmente las empresas multinacionales se presentan como sujetos que operan a escala internacional, vinculadas entre sí por una compleja red de relaciones (de propiedad, institucionales, de producción, comercial, administrativo – financieras y tecnológicas, con una sede matriz y una gran estrategia común). No representan un tipo nuevo de organización, pero sí notablemente renovado en su complejidad, volumen, número y capacidad de adaptación a un mundo globalizado. Algunos retienen que han ayudado, y ayudan, el desarrollo de países subdesarrollados a través de las Inversiones Directas en el Extranjero. A próposito, veáse P., KRUGMAN, y M., OBSTFELD, International Economics, III ed., New York, Harper College, 1994; trad. It., Economia Internazionale, Milano, Hoepli, 1999, pp. 377 – 378 y 803 – 809. Otros, acusan las Empresas Multinacionales de ser la causa del subdesarrollo, fruto de decisiones que no tienen en cuenta los intereses de los ciudadanos sino sólo los propios. Véase U., BECK, ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Barcelona, Paidos, 1998, p.166 y J., STIGLITZ, Los felices 90. La semilla de la destrucción, Madrid, Taurus, 2003, p. 249. 5 Véase R., VERNON, Sovereignty at bay, New York, Basic Book, 1971. 2

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globalización ha sido el quid de este cambio. Presentaremos estas posturas a través de dos “autoridades” de la EPI: Susan Strange y Robert Gilpin. Además, aprovecharemos de las tesis de ambos autores para reflexionar sobre algunos aspectos, como: ¿Qué podría implicar la perdida de soberanía por parte de los Estados?, ¿Es una perdida permanente o provisional?, ¿Quién detiene la soberanía sobre el territorio? ¿La comparte con los Estados o la ejerce por su cuenta? ¿La visión realista del Estado cómo nos influye? Pero, antes de confrontar las dos visiones –Strange y Gilpin– y contestar a las preguntas, nos parece oportuno una breve reflexión del papel de la globalización sobre el Estado.

2.

EL IMPACTO DE LA GLOBALIZACIÓN SOBRE EL ESTADO – NACIÓN Uno de los sucesos que han caracterizado en mayor medida los últimos años – y que ha

afectado los Estados - ha sido, sin lugar a dudas, la apertura de un proceso de imparable interconexión entre varios rincones del planeta. Este fenómeno, que denominamos globalización, ha traído consigo múltiples consecuencias; algunas de ellas claramente positivas6, otras de un tono más ambiguo y, por último, algunas de carácter negativo. Dentro del último grupo destaca, en nuestra opinión, la más preocupante: el paulatino predominio de la economía sobre la política. La globalización ha sido establecida como uno de los conceptos que influyen la discusión económico política contemporánea. El término apunta hacia la idea que una sociedad cohesiva y aislada y una economía doméstica ya no se sostienen; somos testigos de la creación de una economía y de una sociedad verdaderamente globales. Entonces, se hace la aseveración de que la globalización ha determinado una transformación cualitativa del capitalismo y que se ha desarrollado una nueva relación de interdependencia más allá de los Estados nacionales.

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Entre las ventajas de la globalización se cuentan: la disminución de una situación de aislamiento experimentada por numerosos países en vías de desarrollo; la posibilidad real de un intercambio entre estos y otros países desarrollados en un mercado internacional; la globalización ha permitido crecer a numerosos países mucho más rápidamente que en otras épocas; ha permitido que un número mayor de personas disfruten de un nivel de vida superior al pasado, que tengan acceso a un grado de conocimientos que solo hace un siglo era impensable. A todo ello ha sin duda colaborado el acceso a las fuentes de información, entre ellas, la más poderosa: Internet. 3

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Los elementos de la globalización pueden resumirse de la siguiente manera: creciente importancia de la estructura financiera y de la creación global del crédito que lleva al dominio de las finanzas sobre la producción7; la importancia en aumento de la estructura del saber; el aumento en la rapidez de la redundancia de ciertas tecnologías y el crecimiento en la transnacionalización de la tecnología; el ascenso de los oligopolios globales en la forma de corporaciones multinacionales; la globalización de la producción, del conocimiento y de las finanzas8. Según Celestino del Arenal “la globalización es como un movimiento planetario en el que las sociedades renegocian su relación con el espacio y el tiempo por medio de concatenaciones que ponen en acción una proximidad planetaria bajo su forma territorial (el fin de la geografía), simbólica (la pertenencia a un mismo mundo) y la temporal (la simultaneidad)”9. Muchos de los autores que se han ocupado del tema de la globalización han llegado a una conclusión: ya que este fenómeno tiene un carácter inequívocamente supranacional, es inevitable que el poder político olvide su estructura actual, marcada por el Estado-Nación, para dar origen o bien a una situación muy parecida a la del estado de la naturaleza, o bien a organizaciones supranacionales que puedan ejercer adecuadamente el poder político. En lo que ya no coinciden los diversos autores es en la forma que adoptarán estas instituciones supranacionales10. Hay quien afirma que el Estado seguirá existiendo como tal, aunque la soberanía pasará a residir en esos futuros superestados, convirtiéndose en parte de una red más amplia. Otros, consideran que el auge de lo local –favorecido por la globalización11– puede hacer que los Estados desaparezcan, siendo sustituidos por otra forma de representación ciudadana que dé pie a una integración mundial fundada sobre el Derecho12. Este tipo de consideraciones son lógicas si consideramos que la globalización trae como consecuencia una pérdida notoria de poder por parte del Estado. A fin de cuentas, si la fragmentación del poder político produce una inevitable indefensión frente al ámbito de lo 7

La intensificación de los costes del cambio tecnológico es importante. El coste de la nueva tecnología en la estructura de producción ha subrayado la importancia del dinero en la economía política internacional. Esto no se habría podido realizar sin un cambio en la estructura del crédito mundial. Véase S., STRANGE, La retirada del Estado, Barcelona, Intermón Oxfam, 2001, pp. 29 –30. 8 Véase BONEFELD, W., (29-4-2005), “Las Políticas de la Globalización: Ideología y Crítica” en www.rcci.net/globalizacion/fg041.htm, pp. 1 – 2. 9 C., ARENAL, “La nueva sociedad mundial y las nuevas relaciones internacionales: un reto para la teoría y la política”, Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz, UPV, Bilbao, 2001. 10 Cfr. G., JÁUREGUI, La democracia planetaria, Oviedo, Nobel, 2000, pp. 62 y ss. 11 Cfr. M., KEATING, “The invention of region: political restructuring and territorial government in Western Europe”, Government and Policy, www.pion.co.uk/ep, 1998. 12 G., JÁUREGUI, op. cit., pp. 60 y ss. 4

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económico, parece inevitable pensar a una futura unificación internacional. La globalización y la creciente profundidad y complejidad de las relaciones de gobernación han abierto el debate sobre cuáles son las características formales, si es que hay alguna, que debería tener la gobernación mundial13. Las ideas van desde el surgimiento de una sociedad civil transnacional14 hasta la consolidación de un programa de actuación cosmopolita15. Estas corrientes de pensamiento mantienen la posibilidad de que las redes globales que vinculan a diferentes grupos e instituciones locales, nacionales e internacionales llegarán a representar y a hacer efectivas las responsabilidades y los valores humanos compartidos. En los programas políticos cosmopolitas las redes globales se presentan como capaces de asumir el papel de un Estado internacional, de restablecer el monopolio de la violencia y de defender el Estado de derecho. Pero, hay también quien duda de este modelo y nos advierte de los peligros que se esconden detrás de los – aparentes - buenos intentos. Danilo Zolo (Cosmopolis, 1995), por ejemplo, encarna una critica elaborada, dura, hacía el “modelo cosmopolita” que, aunque se represente a sí mismo como la novedad para solucionar los problemas políticos, económicos y sociales del mundo actual, en realidad es un “modelo viejo” (afirma incluso que es el modelo de la Santa Alianza) que, con una atenta operación de comunicación, deja entender que aspira a crear una democracia cosmopolita16, eliminar la violencia entre los Estados, defender los derechos humanos; en práctica, realizar la “Paz perpetua” de memoria kantiana pero, con un uso –más que discutible– de la fuerza militar y económica17. A parte de esto, otro problema que se olvida es que los efectos de la globalización no son simétricos18. Hay algunos países que han salido ganando y otros, al revés, perdiendo19.

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Cfr. D., HELD, Democracy and the global order, Polity Press, Cambridge, 1995. Vease M. GASCÓ HERNÁNDEZ, El Gobierno de un Mundo Global. Hacía un nuevo orden internacional, Intermón Oxfam, Barcelona, 2004, pp. 101 – 113. 15 Véase M. KALDOR, New and Old Wars: Organised violence in a Global Era, Cambridge, Polity Press, 1999. 16 Implica la creación de normas y procedimientos internacionales para intervenir a nivel internacional e interno. Es diferente de la democracia internacional que, al revés, no entra en cuestiones internas a los estados. 17 Es la recuperación de la doctrina medieval del “justum bellum”. Sobre el uso propagandístico de algunos valores como los derechos humanos, véase D., ZOLO, “La riabilitazione della guerra e il ruolo delle istituzioni internazionali” en http://dex1.tsd.unifi.it/juragentium/it/surveys/wlgo/ingrao.htm 18 Sobre las consecuencias de la interdependencia se vean los análisis de Keohane y Nye, Power and Interdependence (1977). Para realizar el análisis utilizaron dos instrumentos: a) sensitivity; b) vulnerability. El primero, indica la velocidad y amplitud de cambio que un Estado puede inducir sobre otro; el segundo, indica la capacidad de resistencia, por ejemplo, del Estado “X” a los cambios inducidos por el Estado “Y”. Véase, además del libro citado de Keohane y Nye, también B., RUSSETT, y H., STARR, V ed., World Politics: the Menu for Choice, New York, W. H. Freeman & Company, 1996; trad. It, La Politica Mondiale. Introduzione allo studio delle Relazioni Internazionali, Bologna, Il Mulino, 1997, pp. 134 y 135 19 En Asia la globalización no ha conseguido reducir la pobreza y tampoco ha favorecido su estabilidad económica. La crisis del Este asiático de 1997 pareció arrastrar a toda la economía mundial. J., STIGLITZ, Los felices 90. La semilla de la destrucción, Madrid, Taurus, 2003, p. 263-265. 14

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Así, la cuestión es saber ¿cuáles son los factores que hacen que la globalización cree asimetría20? Susan Strange, en La retirada del Estado, afirma que “... al abrir sus economías al mercado mundial, los países en desarrollo han aumentado sin duda sus oportunidades de competir con éxito en las industrias de exportación, pero al precio de aceptar una creciente dependencia de los servicios financieros y de comercialización que ofrecen las grandes empresas de los países desarrollados”21. Concluyendo, el impacto de la globalización sobre el Estado-nación redefine la tarea que este ejerce dentro y fuera de sus fronteras. Pone de manifiesto las deficiencias del pensamiento ortodoxo sobre la política, economía y cultura que presumía una estricta separación entre asuntos internos y externos. En un mundo más interdependiente, los sucesos en el extranjero tienen impacto inmediato en casa, así como los acontecimientos internos repercuten en el exterior. Estamos en presencia de una recomposición del poder político. El “modelo de Westfalia”22 parece ceder el paso a un nuevo modelo que afecta no sólo con la organización interna de los Estados sino de las relaciones internacionales en general.

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En un interesante articulo de Iñigo de Miguel (¿Hacia el fin del Estado-Nación?), el autor individualiza las tres causas que impiden una integración de tipo superestatal para hacer frente a problemas globales. Estas son: 1.existencia de una única superpotencia (Estados Unidos), que no está dispuesta a llegar a ningún tipo de acuerdo que suponga una cesión de soberanía; 2. importancia del poder económico sobre lo político, que para los liberales es un escenario ideal. La mayoría de los Estados se ven cada vez más reducidos a meros garantes del orden público; 3. el triángulo de Krugman, que explica el incremento de poder de unos Estados en un escenario de liberalización internacional del mercado de capitales. Los Estados capaces de garantizar la confianza de sus monedas tienen una libertad en un marco de liberalización de los mercados de capitales de la que no gozan todos los demás. Las crisis provocadas por un ataque especulativo a una moneda sólo afectan a según qué tipo de países, mientras que otros permanecen siempre a salvo. A largo plazo, todo esto favorece la acumulación de ingente capital para estos países afortunados que, claramente, defienden la liberalización del mercado porque saben que su moneda está a salvo. La creación de una entidad superestatal podría poner fin a esta ventaja de los Estados más desarrollados, y por eso se resisten a cualquier proyecto que límite su soberanía. I., DE MIGUEL, “ ¿Hacia el fin del Estado Nación?” en Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho, www.uv.es/CEFD/5/estadonacion/htm, n. 5, 2002, pp. 4 – 6. 21 S., STRANGE, La retirada del Estado, Barcelona, Intermón Oxfam, 2001, pp. 83 – 84. 22 El modelo Westfalia es el modelo clásico. Los estados se relacionan entre ellos a través de los tratados. El modelo se basa en tres principios: 1. sociedad de estados; 2. coexistencia entre estados; 3. instauración de un sistema mutuo sin necesidad de recurrir a Organizaciones Internacionales. Las características son: los estados son los únicos entes a los que se reconoce la subjetividad internacional; no existe ningún legislador internacional; no existe autoridad jurisdiccional con competencia a castigar los estados; la soberanía es absoluta en ámbito interno y limitada fuera por sus tratados; todos los estados son iguales; tienen pleno derecho a recurrir a la guerra en defensa de su soberanía y/o sus intereses. 6

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LA AUTORIDAD DECLINANTE DE LOS ESTADOS En 1996, Susan Strange, en The retreat of the State, contrastaba la postura

estatocéntrica. Punto central de su pensamiento es el poder estructural23, que define como la capacidad de condicionar las estructuras del sistema económico internacional donde actúan los Estados y las empresas. La tesis de la autora es que la creciente integración de los mercados ha creado un sistema productivo que va más allá de las fronteras nacionales y que limita la autonomía de decisión de los Estados. La globalización económica está provocando la desnacionalización de las economías mediante el establecimiento de redes transnacionales de producción, comercio y finanzas. En esta economía sin fronteras, los gobiernos nacionales se están convirtiendo en poco más que correas de transmisión de las fuerzas del mercado global. Según interpreta Strange “donde una vez fueron los Estados los señores del mercado, ahora es el mercado el que, en muchas cuestiones decisivas, es el señor de los gobiernos de los Estados (...); la autoridad declinante de los Estados queda reflejada en la creciente difusión de la autoridad a otras instituciones y asociaciones (...)”24. Claramente, no todos estarán de acuerdo sobre la erosión del poder estatal, en particular pensando en Estados Unidos. Pero, la autora, contesta que “la retirada del Estado” no depende de la cantidad de autoridad ejercida por los gobiernos de la mayoría de los Estados, sino de la calidad de esa autoridad. La baja calidad de sus políticas encuentra siempre mayor dificultad para garantizar cuatro valores indispensables en el funcionamiento de la sociedad. Estos son: justicia, seguridad, libertad, riqueza. La tesis se sustenta en dos premisas. La primera es que la necesidad del Estado como bien público, surgió –según Strange– con la emergencia de una economía de mercado desarrollada. El nacionalismo moderno fue en buena parte la creación del capitalismo moderno. La economía de mercado no podía funcionar debidamente sin el marco político.

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El poder estructural no está presente en una única estructura, sino en 4, distintas aunque relacionadas. Las 4 dimensiones del poder estructural son: 1. quién está en condiciones de ofrecer o amenazar la seguridad; 2. quién está en condiciones de ofrecer o quitar crédito; 3. quién controla el acceso al conocimiento y a la información; 4. quién puede ejercer poder sobre lo que se produce, dónde, quién, y a qué condiciones. STRANGE, op. cit., p. 48 y ss. 24 Íbidem, p. 23. 7

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La segunda premisa es que el diagnóstico de la EPI, hasta hoy, ha sido escrito de manera errónea. La prueba es una retahíla de palabras vagas, como: globalización, interdependencia, multinacional, gobernación mundial25. Considerando todas las precisiones sobre estos términos de la autora, consideramos interesante subrayar la idea expresada sobre las multinacionales y sobre la gobernación mundial. En el primer caso, porque nos parece el actor “no estatal” que ha suscitado más polémicas; en el segundo, porque tiene que ver con un ejercicio propio del Estado. Parece que el término multinacional fue acuñado por el departamento de relaciones públicas de International Business Machines (IBM) a principios de los años sesenta para ocultar o al menos para desviar la atención de un hecho: que IBM era una empresa estadounidense. La empresa no era en ningún sentido multinacional, aunque sus operaciones lo fuesen. Por lo que tiene que ver con la gobernación mundial, la autora mantiene que las organizaciones internacionales son una herramienta del gobierno nacional, un instrumento para la obtención del interés nacional a través de otros medios26. A través del estudio de la EPI, Strange declara que hay que reconsiderar algunas de las premisas de las ciencias sociales, en particular: límite de la política como actividad social; la naturaleza y la fuente del poder en la sociedad; necesidad e indivisibilidad de la autoridad en una economía global; la naturaleza anárquica de la sociedad internacional y el “comportamiento racional” de los Estados27. ¿Cómo explica los cambios en la economía mundial? Sólo gracias a la interacción de tres variables: tecnología28, mercado y política; cada una influye en las otras dos. ¿Cuál es el origen del cambio? El razonamiento que propone es “...las fuerzas impersonales de los mercados mundiales, integrados a lo largo del periodo de posguerra en el ámbito de las finanzas, de la industria y del comercio más por la empresa privada que por las decisiones

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Ibidem, pp. 11 - 13. Los regímenes internacionales no son la consecuencia de un proceso de harmonización, sino el resultado de una estrategia de un Estado hegemónico, o de un grupo de Estados. Esta estrategia expresa el mayor poder estructural de unos Estados respecto a otros. Íbidem., pp. 231 - 255. 27 Íbidem, p. 22 28 El ritmo acelerado del cambio tecnológico es la causa principal del vuelco en el equilibrio de poder entre Estados y mercado. Lo que cuenta, en opinión de Strange, no es la competencia por el territorio o por el control sobre los recursos naturales del territorio, sino la competencia por las cuotas de mercado mundial. La tecnología es a menudo olvidada como factor determinante. Otro factor olvidado son las finanzas, de las cuales hemos hablado a propósito de las características de la globalización. Ibidem, pp. 26 – 28. 26

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gubernamentales de cooperación, son ahora más poderosas que los Estados a los que se supone corresponde la autoridad política sobre la sociedad y la economía”29. El hecho de que el Estado esté muy presente en la vida de los ciudadanos no nos debe engañar. Es una de las paradojas consecuentes con su pérdida de poder; en el momento que el Estado pierde poder respecto a los actores no estatales, su influencia en la vida de los ciudadanos aumenta (exceso burocracia)30. Las consecuencias de la falta de presencia de los gobiernos en la EPI crea un “vacío de poder” que causa el surgimiento de: a) una “zona gris” de no autoridad y de no gobierno habitualmente ocupadas por actores “no estatales”; b) afirmaciones de los “nuevos valores” (declive de las políticas Keynesianas, eficiencia, reducción del Estado del bienestar, reducción de las políticas de I + D, reducción de la autonomía fiscal como consecuencia de la movilidad de los capitales) que ponen el interés público al mismo nivel que los resultados de los mercados. Las razones del traspaso de poder son principalmente dos: a) las políticas estatales. Los gobiernos han compartido el declive de la participación renunciando a algunas prerrogativas, como la propiedad y control de la industria, servicios, comercio, investigación y desarrollo; b) actividades de las Empresas multinacionales. Se han sustituido en tareas como la redistribución de la riqueza, creación de empleo, mejorar el nivel de vida. El Estado ve su legitimidad reducirse. La razón es que carece en unos ámbitos de sus propias competencias, como: gestión de la economía nacional, empleo, control de la tasas de interés, crecimiento económico. Sin embargo, en la postura de la autora, hay dos aspectos que nos parecen incoherentes. Primero, sí las Organizaciones Internacionales son expresión de la voluntad de los Estados poderosos, ¿ por qué estos seguirían teniendo un cierto control sobre las decisiones a nivel internacional? Segundo, sí la entidad Estado está en declive, ¿por qué hay pueblos que aspiran a crear su propio Estado? No todos, dentro la EPI, comparten los análisis de Strange que redimensiona el rol del Estado en la economía internacional. Entre otros, Robert Gilpin. 29

Ibidem, 22. Las paradojas indicadas por Strange son tres. Parece crecer el poder estatal, en realidad este es menos efectivo en aquellos asuntos básicos que el mercado, por si mismo, nunca ha sido capaz de asegurar, como: seguridad, estabilidad monetaria para el comercio, un sistema legislativo, un mínimo de bienes públicos como el suministro de agua. La II paradoja es que los gobiernos pierden autoridad pero crece la cola de sociedades que quieren tener su propio Estado. La III se refiere a la capacidad de los Estados asiáticos a resistir a la erosión de su poder por parte de la economía mundial; según la autora, una concesión hecha en la época de la Guerra Fría da Washington que ahora ya no se justifica. Ibidem, 2001, pp. 23 –26. 30

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UNA NUEVA CENTRALIDAD DEL ESTADO Gilpin adopta conscientemente una perspectiva realista o estatocéntrica de análisis de la

EPI31. Distingue la posición realista – a la que se adscribe – de la del “nacionalismo” y reitera su posición favorable al libre comercio, indicando que en un mundo anárquico puede haber cooperación de instituciones. A diferencia de muchos escritos contemporáneos sobre la economía global, sostiene que el Estado–nación continúa siendo el actor principal, tanto en los asuntos económicos internos como en los internacionales32, aunque reconozca la existencia de actores no estatales. Mientras los economistas consideran que la economía es un mercado compuesto de fuerzas económicas impersonales, especialistas en economía política internacional la interpretan como un “sistema sociopolítico en el que participan numerosos actores”33. Para Gilpin la existencia paralela y la interacción del “Estado” y el “mercado” en el mundo moderno generan la “economía política34. Constata que desde el siglo XVI el principio organizativo del orden político mundial se ha basado en el Estado-nación (que ha sustituido las ciudades–estados, las tribus, los imperios) y que el mercado se ha convertido en el medio principal de organización de las relaciones económicas (sustituyendo otros medios de intercambio como la reciprocidad, la redistribución y los sistemas económicos imperiales)35. A pesar del optimismo de fines del siglo XX, la desaparición de la URSS y de la bipolaridad no ha dado lugar a un nuevo orden mundial o al “fin de la historia”36. Economía de mercado y democracia aparecen en los inicios del siglo XXI como palabras claves en el discurso ordinario de la política y en los análisis de política internacional. El autor afirma que “desde el fin de la Guerra Fría, la globalización ha sido la característica más sobresaliente de los asuntos económicos internacionales y, en gran medida, 31

R., GILPIN, Global Political Economy, Princeton, Princeton University Press, 2001, p. 4. Ibidem, p.4. 33 Ibidem, p. 38. 34 R., GILPIN, The Political Economy of International Relations, Princeton, Princeton University Press, 1987; trad. It., Politica ed Economia delle Relazioni Internazionali, Bologna, Il Mulino, 1990 p. 23. 35 Ibidem, p. 17. 36 F. Fukuyama publicó en el verano de 1989 un articulo - con ese titulo - en la revista Americana National Interest que le hizo famoso tres años más tarde cuando publicó el libro The End of the History and the Last Man. La tesis del estadounidense era que, con la caída de la URSS, la conversión de China a un “socialismo de mercado” y la derrota de regímenes dictatoriales, la democracia – como sugerían Hegel o Marx - constituía el punto final de la evolución ideológica y la “forma última de gobierno”. Esta evolución dejaba entender que el mundo ya no estaba a la merced de la violencia, porque la expansión planetaria de la democracia delegitimaba el uso de la fuerza. Cfr. F., FUKUYAMA, The End of the History and the Last Man, New York, Free Press, 1992. Veáse también, F. J., PEÑAS, “Liberalismo y Relaciones Internacionales: La Tesis de la Paz Democrática y sus Críticos”, Isegaria, n. 16, 1997, pp. 119 – 140. 32

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también de los asuntos políticos”. Sin embargo, y a pesar de que es la “característica definitiva de la economía internacional”, sus efectos han sido malentendidos y exagerados. De hecho, “este es aún un mundo en que las políticas nacionales y las economías internas son las determinantes principales de los asuntos económicos”37. Tanto la economía neoclásica como las interpretaciones de la EPI son ingredientes importantes en el esfuerzo por entender cómo funciona la economía38. La interpretación económica neoclásica es que la economía es un mercado o conjunto de mercados compuestos por fuerzas económicas impersonales sobre las cuales los actores individuales, incluyendo Estados y empresas, ejercen un control escaso o nulo. Tal universo económico es un sistema autorregulado y autosostenido compuesto de precios cambiantes y cantidades a las que responden los distintos actores económicos. Por otro lado, la EPI define la economía como un sistema sociopolítico compuesto de poderosos actores económicos o instituciones, tales como empresas gigantes, sindicatos poderosos, grandes agroindustrias, que compiten entre ellas para la formulación de políticas gubernamentales en impuestos, aranceles aduaneros y otras materias, para alcanzar sus propios intereses. Hay muchos actores sociales, políticos y económicos cuya conducta tiene un fuerte impacto en la naturaleza y en el funcionamiento de los mercados. El más importante de estos actores es, según Gilpin, el gobierno nacional39. El gobierno, los grandes intereses y las experiencias históricas determinan el propósito de la economía y establecen los parámetros dentro de los cuales funciona el mercado (mecanismo de precios)40. Las formas en que funciona la economía mundial se determinan tanto por los mercados como por las políticas de los Estados–naciones, específicamente los Estados poderosos. Por sí solos, los mercados y las fuerzas económicas no pueden dar cuenta de la estructura y funcionamiento de la economía global41. Al comparar a los estudios de la EPI y la economía neoclásica, Gilpin postula que mientras que a esta última le interesan principalmente la eficiencia y los beneficios mutuos que surgen del intercambio económico, la EPI incluye, además, aspectos más amplios como la distribución de las utilidades provenientes de las actividades del mercado. En este marco, a los especialistas de la EPI les interesa el hecho de que la economía mundial tiene un impacto considerable sobre el poder, valores y autonomía política de las sociedades nacionales. Los Estados tienen fuertes incentivos para adoptar medidas que salvaguarden sus propios valores e 37

R. GILPIN, Global Political Economy, Princeton, Princeton University Press, 2001, p. 3. R. GILPIN, The Challenge of Global Capitalism, Princeton, Princeton University Press, 2000; trad. Esp., El reto del capitalismo global. La economía mundial en el siglo XXI, Madrid, Turner Publicaciones, 2003, p. 40. 39 R., GILPIN, Global Political Economy, op. cit., p. 38. 40 Ibidem, p. 41. 41 Ibidem, p. 23. 38

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intereses, especialmente su poder y libertad de acción, e intentan también manipular las fuerzas del mercado para incrementar su poder e influencia sobre Estados rivales o a favorecer a Estados amigos42. Las instituciones internacionales y los “regímenes internacionales”43 que regulan los mercados y las actividades económicas son un campo de interés de la EPI. Gilpin sostiene que en tanto los regímenes puedan afectar significativamente la distribución de las utilidades de la actividad económica y la autonomía político–económica de los Estados individuales, los Estados – en particular los más poderosos – intentan influir en el diseño y el funcionamiento de las instituciones con el fin de promover sus propios intereses políticos, económicos y de otra naturaleza. Así, el estudio de la EPI parte de la base de que los Estados, las Empresas multinacionales y otros actores poderosos intentan utilizar su poder para influir en la naturaleza de las instituciones internacionales44. Gilpin no parece compartir la opinión de los proponentes de la “soberanía amenazada” por parte de las Empresas multinacionales45 y hace notar que el éxito de éstas depende de un ordenamiento político favorable. Es el Estado el que favorece, mediante su posición dominante (Estado hegemónico), la expansión de las empresas al exterior46.

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Ibidem, p. 77. Gilpin define el concepto de “regímenes internacionales” - citando a S. Krasner – como el conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, implícitos o explícitos, en los que convergen las expectativas de los actores en un área determinada de las relaciones internacionales. Cfr. S., KRASNER, International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983. Gilpin aclara que, mientras los “regímenes” se relacionan de manera más directa con reglas y las “instituciones” con organismos más formales, él los utiliza indistintamente. R., GILPIN, Global Political Economy, op. cit., p. 82 44 Ibidem, p. 77. 45 Ray Vernon está considerado uno de los primeros autores en sostener esta posición. Según él, el futuro se habría caracterizado por el conflicto entre las fuerzas políticas del nacionalismo y las fuerzas económicas que presionaban por la integración mundial. La creciente interdependencia económica y los avances tecnológicos estaban convirtiendo al Estado-nación en un anacronismo. Las empresas multinacionales parecían ser suficientemente fuertes como para sobrevivir por sí mismas, gracias a conseguir que la producción, el marketing y la inversión se organizase a escala global. Además, mientras las multinacionales siempre tenían la oportunidad de cambiar sus instalaciones a otros países, el estado habría perdido – en ese evento – empleo, recursos productivos. Las multinacionales trasladarán las industrias manufactureras a países en vías de desarrollo. Véase R., VERNON, Sovereignty at bay, New York, Basic Book, 1971. 46 La teoría del ciclo productivo, de Vernon, explica por qué las empresas salen al extranjero. Aunque ahora se admite que esta teoría, tal y como fue presentada al final de los sesenta, estaba demasiado influenciada por la experiencia americana y era un modelo bastante simplificado del comportamiento empresarial real, lo cierto es en opinión de Susan Strange - que contenía una idea central muy sólida. En breve, el ciclo del producto empieza cuando la empresa crea un nuevo producto o desarrolla un nuevo proceso en su mercado nacional. Pero, cuando las rentas monopolísticas temporales resultantes de la innovación se ven reducidas por la competencia, la empresa empieza a exportar el producto a nuevos mercados en los que la competencia es muy poca o nula. Cuando las rentas monopolísticas también se ven reducidas por la competencia de los exportadores, la empresa amplia el ciclo produciendo en el mercado extranjero a un coste menor y con mayor eficiencia. La reinversión de todas estas rentas monopolísticas en la siguiente innovación tecnológica inicia un nuevo ciclo de producto. R., VERNON, “International Investment and International Trade in the Product Cycle”, Quarterly Journal of Economic, n. 80, 1966, pp. 190 – 207., en S., STRANGE, op. cit., pp. 31 – 32. 43

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En fin, la globalización, como fenómeno, aparece como una realidad y los Estados como entes afectados por el proceso, pero también como actores con capacidad de diseñar y definir políticas nacionales que influyan en el sistema y en la economía internacional, según sus opciones, poder y grados de autonomía.

5.

CONCLUSIONES Las distintas posturas que acabamos de ver, son muy interesantes, sugestivas. Ambos

autores coinciden en que hay un cambio debido a la globalización aunque interpreten de manera diferente la presencia y acción de los actores del sistema internacional. Comparto la idea de que estamos frente a nuevos valores que postulan la primacía de la economía sobre la política. Asimismo comparto la presencia de una interdependencia que va más allá de los Estados y que da vida a una red compleja de sujetos privados y públicos, que constituyen la verdadera novedad del orden internacional, artífices de una “recomposición” del poder político que pasa por una reinvención de la soberanía. Debido a que la mayoría de los Estados de hoy dependen en diversos grados de los flujos comerciales y financieros internacionales para asegurar el crecimiento económico nacional, se han hechos más visibles, especialmente en los Estados democráticos, los límites y las constricciones de la autonomía económica nacional y de la soberanía. Visto desde una perspectiva histórica, estas constricciones no son mayores que en épocas anteriores47. Sin embargo, incluso en aquellos contextos en los que la soberanía del Estado parece estar seriamente comprometida por la internacionalización - como es el caso de la Unión Europea - los gobiernos nacionales hacen eficazmente acopio común de soberanía a fin de acrecentar su control, mediante la acción colectiva, sobre las fuerzas externas. En este sentido, los Estados son arquitectos y súbditos de la economía mundial. No creo que la soberanía esté amenazada y menos en vías de desaparición, como alguien sostiene48. En sentido amplio, el concepto político – jurídico de soberanía sirve para indicar el poder de mando en última instancia. La soberanía pretende ser una racionalización jurídica del poder, en el sentido de transformar la fuerza en poder legítimo; el poder de hecho 47

Cfr. H., SCHULZE, Estado y Nación en Europa, Barcelona, Crítica Grijalbo, 1997, pp. 13 – 84. Richard Haass argumenta que, entre las cosas que desaparecerán en los próximos 30 años, está la soberanía que define como “...la libertad que los gobiernos tienen para hacer lo que quieren en su territorio”. El autor argumenta que la soberanía morirá victima del tráfico de personas, ideas, gases invernadero, mercancías, euros, drogas, virus y correos electrónicos. En su contra se unirán poderosas fuerzas y amenazas de nuevo cuño. Cfr. R., HAASS, “La Soberanía” en Foreign Policy (Ed. Española), n. 11, Octubre / Noviembre 2005, pp. 38 – 39.

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en poder de derecho. Obviamente, se configura de distintas maneras según las distintas formas de organización del poder que se han dado en la historia; en todas podemos encontrar una autoridad suprema. Aunque la soberanía sea una categoría central en la teoría clásica del Estado, no quiere decir que los dos no puedan evolucionar por separado. Las posiciones de Strange y Gilpin, si bien diferentes, tienen, entre otras cosas, un elemento en común: una visión realista del Estado. Es decir, un Estado indispensable a la comunidad internacional y plenamente soberano. Las teorías clásicas del Estado son tres: el liberalismo, el marxismo y el realismo. Existe una similitud fundamental entre el modo en que el liberalismo y el marxismo contemplan el Estado: ambos lo ven como un fenómeno secundario, y suponen que su carácter y su fuerza resulten de la influencia que ejercen sobre él las fuerzas de la sociedad. En contraste con esto, los autores que - quizá arbitrariamente – reunimos bajo el término de realistas, no comparten en modo alguno esta concepción. Para estos últimos, el poder de un Estado está estrechamente vinculado a su riqueza y las estrategias estatales frecuentemente tratan de maximizar esta para incrementar aquel. La doctrina clásica que expresa esta posición fue el mercantilismo, que disfrutó de gran éxito a finales de los siglos XVII y XVIII; hoy, los trabajos más recientes en este área se conocen como EPI49. En mi opinión, la visión realista del Estado sigue teniendo una gran influencia y no ayuda a entender los cambios. El declive, o la transformación, del Estado-nación no quiere decir declive de la soberanía; los controles, la producción normativa que disciplina los intercambios económicos siguen. Como en el pasado, el poder se reinventa a sí mismo; si el Estado no responde ya a su lógica, o responde sólo en parte, el poder cambia, busca nuevas soluciones. ¿En función de qué? De la economía, verdadero motor del cambio jurídico y social. La soberanía ha asumido una nueva forma, compuesta por una serie de organizaciones nacionales y supranacionales unidas en una única lógica de poder. La nueva soberanía no tiene límites territoriales y temporales, se basa en la paz – aunque no renuncia a la guerra preventiva – y no se limita a disciplinar las relaciones humanas sino que aspira a dominar la naturaleza humana (biopoder). Es un producto de las “redes” (compuesta también por el Estado o sus partes), que se encarna en el modelo neo-liberal. Desde esta perspectiva, la democracia no tiene como meta el fomento y la participación popular en la sociedad política. Lo que está en juego no es poco; es la esencia de la democracia que, hoy en día, se debate siempre más entre “estrategia de dominación” y “filosofía de vida”50. 49

J., HALL y G. J., IKENBERRY, El Estado, Madrid, Alianza Editorial, 1993, p. 27. Cfr. M., VARGAS AGUIRRE, (29-04-2005), “La Gobernabilidad democrática como estrategia de dominación versus la Democracia como filosofía de vida” en www.rcci.net/globalizacion/2003/fg365.htm.

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