BOLETIN Guatemala, octubre de 2015

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SERIE DESAFÍOS PARA EL TRABAJO DECENTE

EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Luis F. Linares L.

Elaborado en el marco del proyecto “Diálogo social para el trabajo decente”, ejecutado por ASIES con el apoyo de la Unión Europea.

El artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos proclama que “toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”. Adicionalmente el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 9, reconoce “el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social. SEGURIDAD SOCIAL La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían en la desaparición o en una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez o muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda, a las familias con hijos. OIT (1984), Introducción a la seguridad social

El artículo 100 de la Constitución Política de la República, señala que “El Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de la Nación. Su régimen se instituye como función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria”. Agrega que la aplicación del régimen corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). Su ley orgánica está contenida en el Decreto No. 295 del 28 de octubre de 1946. Su primer programa fue la cobertura de accidentes (1948), al que siguieron el materno-infantil (1953), enfermedad (1964), agrupados actualmente en el EMA (Enfermedad, maternidad y accidentes), y el de invalidez vejez y sobrevivencia (1977), conocido por las siglas IVS.

COBERTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL La Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos de octubre de 2014 (ENEI-2 2014) aporta los datos siguientes:

Este documento fue elaborado a partir de la información y propuestas contenidas en: Linares, Luis (2013). Seguridad Social para los trabajadores de la economía informal. Proyecto “Diálogo estratégico sobre trabajo decente y economía informal. Guatemala: ASIES; y Linares, Luis, 2015: En busca del trabajo decente. Proyecto Diálogo social para el trabajo decente. ASIES: Guatemala.

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BOLETÍN 01 - EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL

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Población económicamente activa (PEA)

6.3 millones

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Población ocupada (PO)

6.1 millones

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Ocupados cubiertos por la seguridad social

7.1 millones

Según la ENEI 2-2014 los asalariados – empleados privados y de gobierno, peones o jornaleros y empleados de casa particular - ascienden a 3.8 millones. Restando a los 924,229 jornaleros o peones (15% de la PO), que trabajan ocasionalmente, hay 2.9 millones de asalariados permanentes. Dado que en diciembre de 2014 el IGSS contaba con 1.2 millones de afiliados cotizantes, puede concluirse que la seguridad social cubre al 43% de los asalariados permanentes y, si se agregan los jornaleros o peones, la cobertura desciende al 32% de los asalariados. El déficit de cobertura es de 1.7 millones en los asalariados permanentes y de 2.6 millones para el total de asalariados. Respecto a la población total del país (15.8 millones en 2014), la población protegida por el IGSS (afiliados, esposas y compañeras, hijos menores de 7 años, pensionados del IGSS y jubilados del Estado) que asciende a 2.9 millones, representa el 20%. Es importante señalar que entre los datos del IGSS y la ENEI2 2014 hay una diferencia de 537,000 ocupados, lo que significa que muchos trabajadores creen estar afiliados, pero sus empleadores no los reportan. Resulta preocupante que, de acuerdo con la ENEI, hay 418,652 empleados públicos y el IGSS reporta 207,475 para 2014. Esto significa que el Estado elude ampliamente la relación de trabajo, mediante el contrato temporal 029 y otras variantes para realizar actividades que corresponden a personal permanente. Sin embargo, entre 2013 y 2014, los datos del IGSS reflejan un incremento de 41,945, que es casi equivalente al aumento, entre 2013 y 2014 (36,476) de los trabajadores por planilla y temporales (supernumerarios), lo que puede deberse a la formalización de la relación de trabajo de personal por contrato. Este hecho va, indudablemente, en la dirección correcta, pues el Estado se convierte en un mal ejemplo para los empleadores privados, al recurrir a formas de contratación que caen en fraude de ley, al disfrazar la relación de trabajo.

EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Desde la Constitución de 1945 (Artículo 63), que contempló el establecimiento de un seguro social obligatorio, se indicó que su financiamiento tendría carácter tripartito, a cargo de patronos, obreros y el Estado. El artículo 38 de la ley orgánica del IGSS señala que, en el tiempo que se extienda solamente a la clase trabajadora (los trabajadores asalariados) se financiará por el método de triple contribución. Esto se mantiene en el artículo 100 de la Constitución Política, cuando indica que el Estado, los empleadores y los trabajadores tienen la obligación de contribuir a financiarlo. El modelo de financiamiento del IVS es el de prima media escalonada, que acumula una reserva mediante la capitalización parcial colectiva. En abril de 2015 la reserva del IVS ascendía a Q 16,444 millones y la del EMA a Q 8,241 millones. Desde hace varias décadas el IGSS se sostiene únicamente con las cuotas que pagan empleadores y trabajadores, pues el Estado no cumple con los aportes y cuotas que le corresponden como Estado y como empleador. Al 31 de julio de 2015, la deuda acumulada, que corresponde mayoritariamente al EMA, alcanzó la suma de Q 31,000 millones. Las cuotas que pagan empleadores y trabajadores, sobre el monto del salario de cada trabajador, son las siguientes: Contribuciones a la seguridad social EMA e IVE

Trabajador

4.83%

Empleador (patrono)

10.67%

Total

15.50%

Las cuotas de empleadores y trabajadores para el programa de pensiones son del 13% en El Salvador y 18.25% en Panamá. En Costa Rica, para salud y pensiones, las cuotas equivalen al 22.84% del salario del asegurado. Según el estudio actuarial de 2015 y debido a las reformas paramétricas de 2012, el equilibrio del IVS está asegurado hasta 2026. Antes de esas reformas el desequilibrio iniciaba en 2017. El piso mínimo para el equilibrio es de 10 años. Si el Estado pagara la deuda con el IVS (su aporte como Estado) el equilibrio llegaría hasta 2036. Lo ideal es un período de 30 años, para lo cual podrían hacerse otros ajustes paramétricos, incluyendo llevar la edad de jubilación hasta 65 años.

BOLETÍN SERIE DESAFÍOS PARA EL TRABAJO DECENTE

TRABAJADORES INFORMALES Los programas del IGSS están diseñados para atender a trabajadores asalariados (salvo que se trate de una persona que estuvo en relación en dependencia y al cesar su relación laboral continúe pagando las cuotas de empleador y trabajador). Los trabajadores informales no están incorporados a la seguridad social y comprenden varios segmentos. El primero lo integran los asalariados no cubiertos, que como ya se indicó ascienden en 2.6 millones. A ellos se agregan los trabajadores por cuenta propia, tanto agrícolas como agrícolas que, según la ENEI-2014 son alrededor de 1.6 millones, por lo que representan el 26% de la PO. También forman parte de la informalidad laboral los trabajadores no remunerados, quienes trabajan generalmente para un familiar que es trabajador por cuenta propia. Este segmento, donde hay una elevada presencia de trabajo infantil, se estima en 567,182 personas (9% de la PO).

Por ello es recomendable alcanzar la máxima cobertura mediante un sistema contributivo. El éxito depende de tasas de contribución moderadas; la percepción de una pensión futura suficiente; una alta valoración del futuro y la alta probabilidad de que el evasor sea descubierto y obligado a contribuir. Y, como se señala más adelante que, para ciertos segmentos de la población laboral, el Estado pueda cubrir parte de las cuotas, para aliviar la carga de las mismas.

LOS PRINCIPALES DESAFÍOS •

Fortalecer el EMA: la ampliación masiva de cobertura tiene como prerrequisito el mejoramiento de la capacidad de atención del EMA, pues disfrutar de sus servicios es generalmente el principal atractivo para los trabajadores, especialmente por la atención de la maternidad y de los hijos.

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Transparencia, probidad y eficiencia: para recuperar la confianza en la administración del IGSS es necesario que se garantice el pleno e incondicional acceso a la información relacionada con el funcionamiento y las finanzas de la institución, y que se tomen las medidas necesarias para asegurar su idoneidad y eficiencia. Esta es una condición necesaria para erradicar las prácticas de corrupción. El último informe financiero que puede consultarse en el portal del IGSS data de 2011 y en los últimos tres años no se cumplió con publicar el informe anual de actividades que indica el artículo 19 de la ley orgánica. En 2012 solamente se publicó un resumen.

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Información y sensibilización: dirigida a empleadores y trabajadores, sobre los requisitos para la incorporación y las ventajas que esto representa para la vida presente y futura de los trabajadores y sus familias.

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Incorporación de asalariados no cubiertos: el instrumento fundamental para incorporar a los trabajadores que no son declarados a la seguridad social, muchos de los cuales laboran en circunstancias donde se disfraza la relación de trabajo, es una efectiva labor de inspección, lo que implica la coordinación entre la Inspección General de Trabajo, los servicios del IGSS y otros servicios públicos de inspección. Para dar el ejemplo, el Estado debe incorporar al régimen a sus trabajadores que tienen una relación típica de trabajo y están contratados bajo diversas modalidades supuestamente no laborales.

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Construcción y transporte: dos actividades económicas prioritarias son la construcción y el transporte, donde es sorprendente que exista una afiliación tan baja. En 2014 la construcción tenía 15,339 trabajadores cotizantes y el transporte 41,754, correspondientes, respectivamente,

LA IMPORTANCIA DE LA CONTRIBUTIVIDAD Está cobrando fuerza una visión universalista de la protección social – término más amplio que incluye la seguridad social – que plantea la extensión de un piso básico universal de protección para todos los trabajadores, que sería financiado con recursos fiscales sobre la base de impuestos al consumo y que, por ello, no requeriría de contribuciones directas de la población protegida.1 Si bien este modelo ya fue planteado en 1942 por William Beveridge en su célebre informe presentado al parlamento británico, y está considerado en la ley orgánica del IGSS como la etapa final de la seguridad social, la dificultad de implantarlo en Guatemala, al menos en el corto y mediano plazo, radica en la baja carga tributaria del país, que no supera el 12% con relación al PIB, y solamente para el sistema educativo se estima que el gasto debe ser de alrededor del 7% del PIB, por lo que el margen de maniobra es escaso o nulo. En el caso de México, que tiene una baja carga tributaria pero hasta el último año dispuso de altos ingresos provenientes de la renta del petróleo, se plantean dudas sobre la sostenibilidad de un sistema de protección altamente dependiente de recursos fiscales.2



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Cecchini, Simone y otros (2015). Derechos y ciclo de vida: reordenando los instrumentos de protección social. En: S. Cecchini y otros (eds.): Instrumentos de protección social. Caminos Latinoamericanos hacia la universalización. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Levy, Santiago (2007). Productividad, crecimiento y pobreza en México ¿Qué sigue después de Progresa-Oportunidades? Washington: Banco Interamericano de Desarrollo.

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a 228 y 171 patronos inscritos. Según la ENEI 2-2014 las empresas constructoras con seis o más trabajadores de la construcción tienen 111,017 ocupados y las de transporte 68,558. Esto significa que con una eficaz labor de inspección, complementada con otras acciones de control, se puede incrementar la afiliación en no menos de 130,000 trabajadores. •

Contratistas públicos: exigir a los proveedores de bienes y servicios y a los contratistas de obras públicas, que presentan constancia de afiliación al IGSS, de conformidad con lo que establecen los artículos 1 y 2 del Convenio 94 de la OIT sobre las cláusulas de trabajo (contratos celebrados por las autoridades públicas.

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Trabajadores agrícolas temporales: es necesario un programa especial para este segmento particularmente vulnerable. Un jornalero que trabaja seis meses al año en relación de dependencia debe cotizar durante 40 años para optar a una jubilación. Una opción es considerar que cada mes de trabajo sea considerado como doble para efectos del tiempo de cotización y que el Estado haga un aporte para cubrir la diferencia.

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Incorporación de microempresarios: para estimular la inscripción de las empresas de 5 o menos trabajadores debe aceptarse que los propietarios de dichas empresas – que generalmente se desempeñan como un trabajador en su actividad productiva – puedan inscribirse como afiliados y gozar de los beneficios del régimen.

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Inscripción de empresas de menos de tres trabajadores: la obligación de afiliarse al IGSS debe

extenderse a todo empleador, independientemente del número de trabajadores a su servicio. Para ello se requiere simplificar los procedimientos de inscripción de patronos. •

Cobertura de trabajadores por cuenta propia: uno de los mayores retos para reducir la informalidad laboral es ofrecer protección a los trabajadores por cuenta propia. Debe iniciarse por los trabajadores de ingresos más elevados. En 2012, el 22% de los trabajadores por cuenta propia no agrícola tenía ingresos equivalentes a dos o más salarios mínimos. El principal obstáculo que se identifica para la incorporación de los trabajadores por cuenta propia a un régimen contributivo, es que tengan que pagar las cuotas que corresponden al empleador y al trabajador y la determinación del ingreso base para la cotización.

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En ese sentido es recomendable seguir el ejemplo de Costa Rica. En 2010, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) cuyo diseño es similar al IGSS, cubría el 88% de la PEA con el seguro de salud y el 57% de la PEA con el sistema de pensiones. La CCSS contempla diferentes categorías de asegurados, como el asalariado voluntario, el asegurado por cuenta del Estado y, entre los asegurados directos, a trabajadores asalariados y trabajadores independientes. El Estado cubre la diferencia entre el porcentaje de contribución que pagan los asegurados voluntarios y los trabajadores independientes y el porcentaje de contribución global, de acuerdo con las escalas contributivas que fija la Junta Directiva de la caja.

Coordinador del proyecto / Autor: Luis F. Linares L. Equipo del proyecto / Área Laboral: Carmen Ortiz, Julio Prado, Carlos René Vega, Evelyn Gómez Dirección de Investigación: Guisela Mayén

Asociación de Investigación y Estudios Sociales 10a Calle 7-48 zona 9, Ciudad de Guatemala Teléfono: (+502) 2201-6300 - Fax: (+502)2360-2259 www.asies.org.gt - [email protected]

Revisora de estilo: Ana María de Specher Diagramación: Cesia Calderón La elaboración y publicación se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y mediante una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI). El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Eurpea. Se permite la reproducción total o parcial de este documento, siempre que se cite la fuente. Este reporte está protegido por una licencia CreativeCommons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Unported. Foto: Jorge Escudero