T. 558. XXXII. ORIGINARIO Transporte Interprovincial Rosarina S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario.
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Buenos Aires, 25 de septiembre de 2001. Vistos los autos: ATransporte Interprovincial Rosarina S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario@, de los que Resulta: I) Que a fs. 28/38 la empresa Transporte Interprovincial Rosarina S.A. (T.I.R.S.A.) inicia una acción de amparo ante la Justicia Federal de La Plata contra la Dirección Provincial de Transportes de la Provincia de Buenos Aires. Dice que es prestataria del servicio de autotransporte de pasajeros entre las ciudades de Rosario y Mar del Plata y que su presentación tiene como objeto que se declare la plena validez de la autorización que se le otorgó mediante resolución 520/86 de la Secretaría de Transportes de la Nación -prorrogada por el decreto 958/92 por el término de diez añospara prestar ese servicio regido por la ley nacional 12.346 y su decreto reglamentario. Dice que pudo desarrollar normalmente su actividad hasta que, en el año 1996 y a raíz de la denuncia de una empresa competidora, la Dirección Provincial de Transportes instruyó actuaciones administrativas para constatar la legitimidad de la autorización discernida para el transporte de pasajeros entre distintos tramos ubicados en el interior de la Provincia de Buenos Aires, como, por ejemplo, los servicios que desde Mar del Plata llegaban a Tapalqué, 25 de Mayo, Chivilcoy y Salto. No obstante que acreditó la existencia de la autorización, le fueron libradas dos actas por presunta infracción a leyes provinciales. Como corolario de todo ello, el 11 de julio de 1996 se la intimó a abstenerse de prestar sus servicios, bajo apercibimiento de la aplicación de multas y la -1-
retención de vehículos. Afirma que la autorización conferida por la autoridad nacional lo fue sobre la base de la ley 12.346 dictada por el Congreso en uso de las facultades que emanan de normas constitucionales, entre ellas, sustancialmente, el art. 75 inc. 13. Sostiene, asimismo, que la provincia ha declarado de oficio la nulidad de una norma federal y que si consideró inadecuada la autorización otorgada debió atacarla por medio de recursos administrativos y judiciales. II) A fs. 62/63 esta Corte declaró su competencia para entender en la causa y dispuso tramitarla por la vía prevista en el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. III) A fs. 92/102 se presenta la Provincia de Buenos Aires. Pide el rechazo de la demanda y plantea la inconstitucionalidad de la resolución 520/86 así como del decreto 958/92 por cuanto transgreden las facultades provinciales en lo que hace a la regulación del tráfico local. Por consiguiente, sus alcances sólo pueden abarcar al tráfico interprovincial y si la actora pretende transportar pasajeros de un punto a otro de la provincia ello implica la prestación de un transporte intrajurisdiccional, materia vedada a la autoridad nacional. Dice, en otro orden de ideas, que la falta de observaciones por las autoridades provinciales con anterioridad al año 1995, no puede provocar la pérdida de competencias locales no delegadas ni liberar a la actora de su infracción al cumplimiento de normas de derecho público local. Considerando: 1°) Que la cuestión en debate exige interpretar el alcance con que las normas constitucionales en juego, en tanto -2-
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regulan las facultades del Congreso Nacional en materia de comercio interprovincial -art. 75, inc. 13 de la Constitución Nacional- y reservan para las provincias el ejercicio de los poderes no delegados en el gobierno central -art. 121 de la Ley Fundamental-, afectan la validez de la autorización conferida a la actora por la Secretaría de Transporte de la Nación para realizar transporte interprovincial, con paradas intermedias dentro del territorio de una provincia. 2°) Que cabe tener presente que el diseño del sistema federal en la Constitución Nacional reconoce la preexistencia de las provincias y la reserva de todos los poderes que éstas no hubiesen expresamente delegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en las áreas en que la Ley Fundamental así lo estableció. 3°) Que se halla fuera de cestión que el transporte interprovincial resulta alcanzado por los poderes que el art. 75, inc. 13, de la Constitución Nacional -antes art. 67, inc. 12- confiere al gobierno central, como lo ha señalado desde muy antiguo este Tribunal (Fallos: 188:27; 199:326, entre muchos otros) y lo ha mantenido en su jurisprudencia más reciente. El Congreso de la Nación, en virtud de tal prerrogativa, reguló la materia que da origen al presente litigio, con los efectos que esta Corte ha reconocido -entre otros- en Fallos: 316:2865. Dijo allí -considerando 4°-: AQue en ejercicio de esta facultad el legislador nacional dictó la ley 12.346 y sus normas complementarias y a ellas deben las provincias adecuar su actividad porque el art. 31 de la Constitución Nacional dispone la primacía de las leyes dictadas de -3-
conformidad a sus preceptos. Esas disposiciones colocan las condiciones generales del transporte bajo la potestad del gobierno federal cuando une puntos situados en más de un estado, excediendo así el ámbito exclusivamente reservado a cada provincia (Fallos: 189:272 y otros)@. 4°) Que el art. 3° de la citada ley 12.346 establece: ALas provincias y las municipalidades podrán reglamentar el tráfico
de
pasajeros,
encomiendas
o
cargas
en
servicios
locales cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio, cualesquiera que sean los caminos que utilice, pero esas reglamentaciones no podrán afectar los transportes interprovinciales regidos por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. En ningún caso las empresas de transporte por camino quedarán sujetas a más de una jurisdicción, salvo el derecho que corresponde a las municipalidades para fijar recorridos y reglamentar el tráfico dentro de la zona urbana del municipio@. Por su parte, el Reglamento del Transporte Automotor de Pasajeros por Carretera, aprobado por el decreto 958/92, y que derogó expresamente a los decretos 27.911/39 y 1929/87 que reglamentaban la ley 12.346, define el ámbito de su alcance al declarar que se aplicará al Atransporte por automotor de pasajeros por carretera que se desarrolle en el ámbito de la jurisdicción
nacional
que
comprende
el
transporte
interjurisdiccional: a) entre las provincias y la Capital Federal; b) entre provincias; c) en los puertos y aeropuertos nacionales, entre ellos o entre cualquiera de ellos y la Capital Federal o las provincias@ (art. 1°). 5°) Que, en el marco normativo referido, cobra virtualidad la noción integradora del término Acomercio@, la que -4-
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con singular énfasis- describió esta Corte en Fallos: 154:104 al
señalar
que
AEl
poder
para
regular
el
comercio
así
comprendido es la facultad para prescribir las reglas a las cuales aquél se encuentra sometido y su ejercicio corresponde al Congreso de la Nación de una manera tan completa, como podría serlo en un país de régimen unitario@. Tal enfoque se encuentra inspirado en las verdaderas razones de esa concentración de poder en el gobierno central: evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales pueden ser obstruidas, complicadas o impedidas por los estados provinciales, lo cual conspiraría contra la unidad del sistema federal y su regular funcionamiento. Así lo entendió esta Corte en el caso citado, al expresar: AEl derecho de la Nación o del Congreso para reglamentar las comunicaciones entre las provincias es tan extenso y absoluto, que se convierte para el Congreso en el deber de vigilar que el intercambio entre los estados y la transmisión de ideas por cualquier clase de sistema, desde el correo a caballo hasta la telefonía, no sea obstruida
o
estorbada
de
un
modo
innecesario
por
la
legislación de los estados (Cooley, Derecho Constitucional Reglamentario del Comercio, pág. 60)@. 6°) Que cuando se trata de interpretar el alcance de las atribuciones provinciales en el área abarcada por la llamada Acláusula comercial@, debe acudirse a esa noción integradora de la actividad económica del territorio nacional, que fue la base no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso en la regulación del comercio interprovincial, sino también de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de la legislación común a ser aplicada dentro de los territorios provinciales, por las autoridades locales. -5-
7°) Que, en lo que concierne al caso sub examine, debe tenerse en cuenta que no es materia de controversia determinar si la provincia demandada puede regular el transporte interjurisdiccional fuera del ámbito de su poder de policía, ya
que
la
respuesta
a
esa
hipotético
interrogante
es
indudablemente negativa, por aplicación de la Constitución Nacional y de la legislación dictada en su consecuencia. Al ser ello tan evidente, sólo cabe examinar si existe la posibilidad de que en un transporte interjurisdiccional se concrete, al mismo tiempo, transporte local sometido al poder de la provincia en cuyo territorio se producen paradas intermedias, autorizadas por el organismo nacional con competencia en el área. 8°) Que en Fallos: 316:2865 esta Corte admitió el carácter interjurisdiccional de un transporte que comenzaba y finalizaba en territorio de la misma provincia, pero efectuaba un tramo de su recorrido en el territorio de otra. Para así resolver, tuvo en cuenta el Tribunal que Aesta norma conduce, como se desprende de su texto, a una conclusión unívoca: sólo el transporte entre puntos internos de una provincia está excluido del régimen nacional y sólo en la verdad de este principio se puede encontrar la razón de la existencia de una jurisdicción unitaria, esto es, de una autoridad indivisible@ (considerando 4°). 9°) Que los principios expuestos por este Tribunal en la causa citada resultan de plena aplicación al sub lite, en que la situación fáctica impone encuadrar el transporte como interjurisdiccional, a la luz de las disposiciones de la ley 12.346. En efecto, tal como se señaló en el caso mencionado, en el que la calidad del servicio no resultaba objetivamente -6-
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de
sus
puntos
terminales
sino
de
su
recorrido
por
el
territorio de dos provincias, los poderes locales se encuentran facultados para reglar el transporte cuando éste se efectúa entre puntos internos de su territorio, pero no cuando el recorrido excede sus límites y se interna en otra provincia. El tránsito que se inicia en una provincia y concluye en otra no atribuye jurisdicción local a cada una de ellas; por el contrario, es la jurisdicción nacional la que alcanza a los servicios en los aspectos locales de su tráfico, en cuanto éste es inescindible del cometido nacional de la empresa, como se señaló en Fallos 257:159 (considerando 3°). 10) Que, en el aspecto indicado, es esencial atender a la imposibilidad de que los poderes locales dicten normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interprovincial, afectando de tal modo el objetivo constitucional de asegurar un régimen uniforme que mantenga y consolide la unión nacional. Son elocuentes las palabras de Joaquín V. González -citadas por la Procuradora Fiscal en Fallos: 316:2865-, quien, en oportunidad de responder a una consulta acerca de las facultades jurisdiccionales nacionales y provinciales en materia ferroviaria,
expresó:
ALuego,
sería
monstruoso
como
idea
económica y absurdo como régimen de explotación, que una línea que sale de Buenos Aires y recorre cinco provincias, fuese gobernada, inspeccionada, gravada y regida por cada uno de los gobiernos por cuyos territorios atraviesa. Lejos de ser un agente de comercio y prosperidad, lo sería de desorden, de ruina, de pleitos, de divergencias entre provincias, pues cada una procuraría obtener las mayores ventajas para su comercio por
las
tarifas
o
los
servicios
diversos...La -7-
ruina del
comercio sería la consecuencia inevitable de un estado de cosas semejante@. 11) Que en el sub lite, el transporte interprovincial es el cometido de la empresa actora y en su virtud se encuentra sometido a la jurisdicción nacional. La función que de tal modo cumple no es ajena al interés general, pues la integración económica del territorio es inconcebible sin que el comercio y todo lo que ese concepto implica, se desarrollen Aentre@ las provincias y no sólo Adentro@ de cada una de ellas. Desde esa perspectiva, resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interjuridiccional, los pasajeros puedan ascender y descender dentro de la misma provincia, puesto que esa modalidad no enerva el carácter del servicio y la consiguiente imposibilidad de que sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales por cuyos territorios transita. 12) Que si restase todavía algún margen de duda, éste se vería necesariamente disipado al comprobar que no podría admitirse la existencia de poderes provinciales en la regulación del transporte interjurisdiccional en sus paradas intermedias, sin violar frontalmente lo dispuesto en el art. 3° de la ley 12.346, en cuanto dispone que Aen ningún caso las empresas de transporte por camino, quedarán sujetas a más de una jurisdicción...@. La aplicación de ese principio -cuya vigencia esta Corte ha asegurado con énfasis en Fallos: 316:2865, entre muchos otros- no sería viable en la práctica, pues no existe modo de que el transporte que se inicia en una provincia y concluye en otra, que se presta con los mismos vehículos durante todo el trayecto y durante el cual pueden ascender y -8-
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descender pasajeros, sea regulado en algunos tramos por la autoridad nacional -entre cabeceras o puntos que unen diferentes provincias- y en otros por las autoridades locales -en paradas intermedias dentro del territorio provincial- sin que se transgreda la unidad de jurisdicción que constituye la base del sistema de comercio interprovincial. En tal caso, se produciría la interferencia que los constituyentes desearon evitar, como uno de los recursos más poderosos para asegurar ese vínculo de la unión. Por ello y oído el señor Procurador General de la Nación, se resuelve: Hacer lugar a la demanda y en consecuencia declarar la validez de la autorización conferida por la resolución 520/86 de la Secretaría de Transportes de la Nación, prorrogada por el decreto 958/92, a la actora para prestar transporte interprovincial. Con costas a la vencida (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c y de; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, modificada por la ley 24.432, se regulan los honorarios de los doctores Sergio E. García Trofé y Pablo Gabriel Tonelli, en conjunto, por la dirección letrada y representación de la actora en la suma de cuarenta y dos mil pesos ($ 42.000). Notifíquese. JULIO S. NAZARENO EDUARDO MOLINE O'CONNOR (según su voto)- CARLOS S. FAYT (según su voto)- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ. VO-//-
ES COPIA
-9-
-//-TO DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON EDUARDO MOLINE O=CONNOR Y DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT Considerando: 1°) Que la cuestión en debate exige interpretar el alcance con que las normas constitucionales en juego, en tanto regulan las facultades del Congreso Nacional en materia de comercio interprovincial -art. 75, inc. 13, de la Constitución Nacional- y reservan para las provincias el ejercicio de los poderes no delegados en el gobierno central -art. 121 de la Ley
Fundamental-
afectan
la
validez
de
la
autorización
conferida a la actora por la Secretaría de Transportes de la Nación para realizar transporte interprovincial, con paradas intermedias dentro del territorio de una provincia. 2°) Que desde antiguo esta Corte hizo mérito de la doctrina establecida por la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica en la interpretación de una norma análoga al art. 75, inc. 13 antes citado, conocida como "cláusula comercial". Así, la causa "Gibbon v. Ogden" (9 Wheat, 1) fue reiteradamente mencionada por este Tribunal como referencia ilustrativa de la amplitud con que la corte norteamericana definió la palabra "comercio" y -por derivación- la extensión de los poderes del Estado central para regular las múltiples actividades alcanzadas por esa denominación. La jurisprudencia del citado tribunal continuó, hasta el presente, elaborando conceptualmente los límites de los poderes centrales frente a los locales a partir de la cláusula comercial, con intensidad variable
según
la
época
en
que
se
dictaron
los
pronunciamientos en tal materia.
3°) Que, sin perjuicio de lo expuesto, no cabe ol-10-
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vidar que existe una importante diferencia entre el régimen constitucional de los Estados Unidos de Norteamérica y el establecido por la Constitución Nacional, que gravita significativamente en el tema en estudio. Así, nuestra ley fundamental regula en forma expresa las materias en que la legislación común debe ser dictada con exclusividad por el Congreso Nacional (art. 75, inc. 12, anterior art. 67, inc. 11), norma que no tiene equivalente en la constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. Esa omisión ha originado en aquel país, muchas veces, tensión entre el gobierno central y los estados federados para definir el alcance del poder normativo de estos últimos, lo cual sucedió no sólo frente a la ausencia de leyes federales sobre determinados temas, sino también en áreas en que los estados se creyeron con derecho a dictar regulaciones superpuestas -y aun contrarias- a la legislación federal existente. Esos conflictos fueron, frecuentemente, resueltos por el máximo tribunal desde la perspectiva de la interpretación de la cláusula comercial, que dio soporte a numerosos fallos relativos al alcance de los poderes centrales amparados por la extensión de dicha cláusula. Así, se ha dicho que,
más
que
constitución,
interpretando la
Corte
la
letra
norteamericana
escrita ha
de
la
promovido
la
solidaridad y la prosperidad de la nación, mediante el significado que ha otorgado a "esos grandes silencios de la Constitución" (v. "H. P. Hood & Sons Inc. v. Du Mond", 336 U.S. 525, 535). La jurisprudencia construida por la Suprema Corte de los Estados Unidos ha visualizado durante más de ciento cuarenta años a la "cláusula comercial" como una implícita restricción al poder normativo de los estados federados, aun en ausencia de legislación dictada por el Congreso, es decir -11-
inclusive cuando esa cláusula se presenta como "inactiva" (v. Tribe, "American Constitutional Law" third edition, volume one, New York, New York Foundation Press, Ed. 2000, págs. 1029 y sgtes.; v. inclusive en págs. 1032/1037 la postura crítica de uno de los jueces que actualmente componen ese tribunal). Desde esa perspectiva ha reafirmado que, aunque el texto de la cláusula habla solamente del poder del Congreso sobre el comercio, esa corte ha reconocido desde antiguo que también limita los poderes de los estados para erigir barreras contra el tráfico interestadual ("Dennis v. Higgins@, 498 U.S. 439, 446 - 1991). 4°) Que resulta ineludible destacar que las diferencias que presenta el régimen nacional con el de los Estados Unidos de Norteamérica no es casual. Así lo señala Joaquín V. González: "En esta materia nuestro texto se aparta del modelo americano y conserva sus vínculos con el sistema de la madre patria,
de
heredaron
la y
unidad
de
conservaron
legislación. el
derecho
Los
común
Estados
Unidos
consuetudinario
inglés, modificado lentamente por las Legislaturas de los estados particulares, pero nosotros, habiendo alterado la esencia del antiguo derecho político, debíamos realizar cambios fundamentales en el derecho privado, porque son correlativos@. "..." ALa innovación respecto de los Estados Unidos consiste en que el texto argentino hace los Códigos obligatorios para toda la Nación, sus Provincias y territorios, y en aquéllos, cada Estado se rige por su propia ley común. En el Congreso Constituyente se discutió la necesidad de este sistema y se fundó la reforma en la conveniencia de dar unidad al derecho confuso e incoherente de España que, por otra parte, era urgente modificar después de dictada la Constitución." -12-
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(Joaquín V. González, "Manual de la Constitución Argentina", Editorial Estrada, 1971, n° 445, pág. 451 y n° 446, pág. 452, respectivamente). 5°) Que cabe también tener presente que el diseño del sistema
federal
en
la
Constitución
Nacional
reconoce
la
preexistencia de las provincias y la reserva de todos los poderes que éstas no hubiesen expresamente delegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en las áreas en que la Ley Fundamental así lo estableció. 6°) Que se halla fuera de cuestión que el transporte interprovincial resulta alcanzado por los poderes que el art. 75, inc. 13 de la Constitución Nacional -antes art. 67, inc. 12- confiere al gobierno central, como lo ha señalado desde muy antiguo este Tribunal (Fallos: 188:27; 199:326, entre muchos otros) y lo ha mantenido en su jurisprudencia más reciente. El Congreso de la Nación, en virtud de tal prerrogativa, reguló la materia que da origen al presente litigio, con los efectos que esta Corte ha reconocido
-entre otros-,
en Fallos: 316:2865. Dijo allí -considerando 4°-: "Que en ejercicio de esta facultad el legislador nacional dictó la ley 12.346 y sus normas complementarias y a ellas deben las provincias adecuar su actividad porque el art. 31 de la Constitución Nacional dispone la primacía de las leyes dictadas de conformidad a sus preceptos. Esas disposiciones colocan las condiciones generales del transporte bajo la potestad del gobierno federal cuando une puntos situados en más de un estado, excediendo así el ámbito exclusivamente reservado a cada provincia (Fallos: 189:272 y otros)". -13-
7°) Que el art. 3° de la mencionada ley 12.346 establece que: "Las provincias y municipalidades podrán reglamentar el tráfico de pasajeros, encomiendas o cargas en servicios locales cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio, cualesquiera que sean los caminos que utilice, pero esas reglamentaciones no podrán afectar los transportes interprovinciales regidos por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias@. "En ningún caso las empresas de transporte por camino quedarán sujetas a más de una jurisdicción, salvo el derecho que corresponde a las municipalidades para fijar recorridos y reglamentar el tráfico dentro de la zona urbana del municipio". Por su parte, el Reglamento del Transporte Automotor de Pasajeros por Carretera, aprobado por decreto 958/92 (ADLA LII
-C-2981)
y
que
derogó
expresamente
a
los
decretos
27.911/39 y 1929/87 que reglamentaban la ley 12.346, define el ámbito
de
su
alcance
al
declarar
que
se
aplicará
al
"transporte por automotor de pasajeros por carretera que se desarrolle en el ámbito de la jurisdicción nacional que comprende el transporte interjurisdiccional: a) Entre las provincias y la Capital Federal; b) Entre provincias; c) En los puertos y aeropuertos nacionales, entre ellos o entre cualquiera de ellos y la Capital Federal o las provincias" (art. 1°). 8°) Que, en el marco normativo descripto, cobra virtualidad la noción integradora del término "comercio", aceptada en la jurisprudencia de nuestro país con el alcance que le fue atribuido por el juez Marshall en el recordado caso de "Gibbon v. Ogden" y que, con singular énfasis describió -14-
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esta Corte en Fallos: 154:104: "El poder para regular el comercio así comprendido es la facultad para prescribir las reglas a las cuales aquél se encuentra sometido y su ejercicio corresponde
al
Congreso
de
la
Nación
de
una
manera
tan
completa, como podría serlo en un país de régimen unitario". Tal enfoque se encuentra inspirado en las verdaderas razones de esa concentración de poder en el gobierno central: evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales puedan ser obstruidas, complicadas o impedidas por los estados provinciales, lo cual conspiraría contra la unidad del sistema federal y su regular funcionamiento. Así, lo entendió esta Corte en el caso citado, al expresar que: "El derecho de la Nación o del Congreso para reglamentar las comunicaciones entre
las
provincias
es
tan
extenso
y
absoluto,
que
se
convierte para el Congreso en el deber de vigilar que el intercambio entre los estados y la transmisión de ideas por cualquier clase de sistema, desde el correo a caballo hasta la telefonía, no sea obstruida o estorbada de un modo innecesario por
la
legislación
de
los
estados
(Cooley,
Derecho
Constitucional Reglamentario del Comercio, pág. 60)". 9°) Que esa fue también la inteligencia que Joaquín V. González asignó a dicha regulación constitucional: "Así la propia experiencia ha dado razón a este poder del Congreso, único que, representando la soberanía de todas las Provincias, podía
establecer
reglas
uniformes
sin
crear
celos
ni
desventajas ruinosas para el comercio general de todas ellas y fundando, en cambio, la uniformidad y la igualdad en sus reglamentos, que es la condición más importante." (op. cit., n° 403, págs. 408/409). Con mayor énfasis todavía, dijo que: "Esta facultad de reglar el comercio interprovincial, atri-15-
buida al Congreso, es uno de los vínculos más fuertes de la unión, de tal modo que, sin ella, la Nación apenas merecería este nombre" (op. cit. pág. 410). 10) Que cuando se trata de interpretar el alcance de las atribuciones provinciales en el área abarcada por la "cláusula comercial", debe acudirse a esa noción integradora de la actividad económica dentro del territorio nacional, que fue la base no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso en la regulación del comercio interprovincial, sino también de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de legislación común a ser aplicada dentro de los territorios provinciales, por las autoridades locales. 11) Que, en síntesis, mientras la interpretación jurisprudencial de la palabra "comercio" tiene en el derecho norteamericano la virtualidad de definir la extensión de los poderes del Congreso Nacional en materia legislativa y, recíprocamente, la de limitar las atribuciones de los estados en tal ámbito, en nuestro
país -conforme con el sistema consti-
tucional que aquí nos rige- ese aspecto se encuentra por completo fuera de los efectos que producen los pronunciamientos judiciales que involucran el tema, pues el carácter nacional del Código de Comercio y de las leyes mercantiles integra el vacío que en el sistema norteamericano debe cubrirse con la labor de los tribunales. Así, en uno de sus fallos más recientes, la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamérica debió decidir si el alcance de esa cláusula permitía invocar la legislación federal para obtener una reparación civil frente a un ataque de violencia sexual en una universidad local ("United States v. Morrison", todavía no publicado en la colección de fallos, -16-
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U.S. -2000-, cit. por Cohen y Varat, "Constitutional Law, Cases and Materials@, 10th. Edition, 2000 supplement, pág. 1), lo que traduce la magnitud de su proyección en orden a su estructura constitucional. En nuestro país, en cambio, los poderes legislativos del Estado Nacional y de las provincias se encuentran definidos, por lo que la interpretación judicial debe dirigirse a comprobar si no han excedido sus límites constitucionales y si han sido ejercidos dentro del marco que su finalidad les impone. 12) Que, en lo que concierne al caso sub examine ha de tenerse en cuenta, por ende, que no es materia de controversia determinar si la provincia demandada puede regular transporte interjurisdiccional fuera del ámbito de su poder de policía, ya que la respuesta a ese hipotético interrogante es indudablemente negativa, por aplicación de la Constitución Nacional y de la legislación dictada en su consecuencia. Siendo ello tan evidente, sólo cabe examinar si existe la posibilidad de que en un transporte interjurisdiccional se concrete, al mismo tiempo, transporte local, sometido al poder de la provincia en cuyo territorio se producen paradas intermedias, autorizadas por el organismo nacional con competencia en el área. 13) Que no cabe ninguna duda de que el transporte que realiza la empresa actora encuadra dentro del régimen establecido por la ley 12.346, en tanto sus cabeceras terminales tienen asiento en diferentes provincias. Por otra parte, la misma ley difiere a las provincias la regulación del transporte "cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio" (art. 3°), hipótesis que -es manifiesto- no concurre en el sub lite, ya que el -17-
mismo recorrido, efectuado con los mismos vehículos, no puede simultáneamente tener puntos terminales donde comienza y finaliza su trayecto y en sus paradas intermedias. 14) Que esta Corte, en Fallos: 316:2865 admitió el carácter interjurisdiccional de un transporte que comenzaba y finalizaba en territorio de la misma provincia, pero efectuaba un tramo de su recorrido en el territorio de otra. Para así resolver, tuvo en cuenta el Tribunal que: "Esta norma conduce, como se desprende de su texto, a una conclusión unívoca: sólo el transporte entre puntos internos de una provincia está excluido del régimen nacional y sólo en la verdad de este principio se puede encontrar la razón de la existencia de una jurisdicción unitaria, esto es, de una autoridad indivisible" (considerando
4°).
Completando
esa
idea,
puntualizó
más
adelante que el principio rector en la materia lo constituye la
indivisibilidad
de
la
jurisdicción
y
recordó
el
voto
disidente del juez Julio Oyhanarte en Fallos: 250:154 que señalaba que: "en nuestro derecho no se concibe que un servicio público pueda estar sometido a un régimen bi o plurijurisdiccional". Sobre tales bases, concluyó esta Corte que revestía el carácter de transporte interjurisdiccional un servicio que, "aunque reconozca como puntos terminales localidades de la misma provincia, se interne en otra durante el recorrido, pues en este caso estaría sujeta a la jurisdicción del estado en cuyo territorio penetra"; ello con independencia de que "el tránsito de la provincia se realice sin ascenso o descenso de pasajeros, ya que esta condición neutra no excluye el caso de la regulación por la autoridad nacional ..." (considerando 6°). 15) Que los principios expuestos por este Tribunal -18-
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Corte Suprema de Justicia de la Nación
en la causa citada, resultan de plena aplicación al sub lite, en que la situación fáctica impone encuadrar al transporte como interjurisdiccional, a la luz de las disposiciones de la ley 12.346. En efecto, tal como lo señaló esta Corte en el caso mencionado, en que la calidad del servicio no resultaba objetivamente de sus puntos terminales sino de su recorrido por el territorio de dos provincias, los poderes locales se encuentran facultados para reglar el transporte cuando éste se efectúa entre puntos internos de su territorio, pero no cuando el recorrido excede sus límites y se interna en otra provincia. El tránsito que se inicia en una provincia y concluye en otra no atribuye jurisdicción local a cada una de ellas; por el contrario es la jurisdicción nacional la que alcanza a los servicios en los aspectos locales de su tráfico, en cuanto éste es inescindible del cometido nacional de la empresa,
como
lo
señaló
esta
Corte
en
Fallos:
257:159
(considerando 3°). 16) Que, en el aspecto indicado, es esencial atender a la imposibilidad de que los poderes locales dicten normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interprovincial, afectando de tal modo el objetivo constitucional de asegurar un régimen uniforme que mantenga y consolide la unión nacional. Son elocuentes las palabras de Joaquín V. González -citadas por la Sra. Procuradora Fiscal en Fallos: 316:2865quien en oportunidad de responder a una consulta acerca de las facultades
jurisdiccionales
nacionales
y
provinciales
en
materia ferroviaria, expresó: "Luego, sería monstruoso como idea económica y absurdo como régimen de explotación, que una -19-
línea que sale de Buenos Aires y recorre cinco provincias, fuese gobernada, inspeccionada, gravada y regida por cada uno de los gobiernos por cuyos territorios atraviesa. Lejos de ser un agente de comercio y prosperidad, lo sería de desorden, de ruina, de pleitos, de divergencias entre provincias, pues cada una procuraría obtener las mayores ventajas para su comercio por
las
tarifas
o
los
servicios
diversos...La
ruina
del
comercio sería la consecuencia inevitable de un estado de cosas semejante". 17) Que, en el sub lite, el transporte interprovincial es el cometido de la empresa actora y en cuya virtud se encuentra sometido a la jurisdicción nacional. La función que de tal modo cumple no es ajena al interés general, pues la integración económica del territorio es inconcebible sin que el comercio y todo lo que ese concepto implica, se desarrollen "entre" las provincias y no sólo "dentro" de cada una de ellas. Desde esa perspectiva, resulta indiferente que durante el recorrido de un transporte interjurisdiccional, los pasajeros puedan ascender y descender dentro de la misma provincia, puesto que esa modalidad no enerva el carácter del servicio y la consiguiente imposibilidad de que sea regulado en forma independiente por cada una de las autoridades locales por cuyos territorios transita. 18) Que si restase todavía algún margen de duda, éste se vería necesariamente disipado al comprobar que no podría admitirse la existencia de poderes provinciales en la regulación del transporte interjurisdiccional en sus paradas intermedias, sin violar frontalmente lo dispuesto en el art. 3° de la ley 12.346, en cuanto dispone: "En ningún caso las -20-
T. 558. XXXII. ORIGINARIO Transporte Interprovincial Rosarina S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ sumario.
Corte Suprema de Justicia de la Nación
empresas de transporte por camino, quedarán sujetas a más de una jurisdicción...". La aplicación de ese principio -cuya vigencia esta Corte ha asegurado con énfasis, entre muchos otros, en Fallos: 316:2865- sería inviable en la práctica, pues no existe modo de que el transporte que se inicia en una provincia y concluye en otra, que se presta con los mismos vehículos durante todo el trayecto y durante el cual pueden ascender y descender pasajeros, sea regulado en algunos tramos por la autoridad nacional
-entre
cabeceras
o
puntos
que
unen
diferentes
provincias- y en otros por las autoridades locales -en paradas intermedias dentro del territorio provincial-, sin que se transgreda la unidad de jurisdicción que constituye la base del sistema de comercio interprovincial. En tal caso, se produciría la interferencia que los constituyentes desearon evitar, como uno de los recursos más poderosos para asegurar ese vínculo de la unión sin el cual -en palabras de Joaquín V. González ya citadas- la Nación apenas merecería ese nombre. Por ello y oído el señor Procurador General de la Nación, se resuelve: Hacer lugar a la demanda y en consecuencia declarar la validez de la autorización conferida por la resolución 520 de la Secretaría de Transportes de la Nación a la actora para prestar transporte interprovincial, prorrogada por el decreto 958/92. Con costas a la vencida (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c y de; 9°, 37 y 38 de la ley 21.839, modificada por la ley 24.432, se regulan los honorarios de los doctores Sergio E. García -21-
Trofé y Pablo Gabriel Tonelli, en conjunto, por la dirección letrada y representación de la actora en la suma de cuarenta y dos mil pesos ($ 42.000). Notifíquese. EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT. ES COPIA
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