Cooperación intergubernamental en el área fiscal: teoría y practica internacional Presentación de Teresa Ter- Minassian

en el XVIII Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL Santiago de Chile,17 de Marzo, 2016

Consideraciones preliminares  Esta presentación se basa en un trabajo conjunto de Teresa Ter-Minassian y Luiz de Mello sobre cooperación intergubernamental en el área fiscal (CFI)

 El trabajo (a ser publicado próximamente por el BID y disponible ahora en borrador en el sitio de este seminario) discute ambas la teoría y la practica de CFI, incluidas las experiencias de unos 11 países, en mayoría grandes federaciones

 El trabajo presenta también en detalle el caso de Brasil

 Por razones de tiempo, esta presentación se enfoca principalmente en los beneficios y obstáculos a la CFI. Se utilizan referencias selectivas a experiencias de países para ilustrar las consideraciones teóricas

Beneficios, obstáculos y formas de la CFI

Potenciales beneficios de la CFI  La CFI frecuentemente requiere que los gobiernos participantes adopten políticas diferentes de las que habrían adoptado en su ausencia

 Entonces, la CFI puede acontecer voluntariamente solamente si los gobiernos participantes consideran que sus beneficios superen el costo de la reducida autonomía

 Los potenciales beneficios de la CFI incluyen:  Reducción de externalidades negativas  Internalización de externalidades positivas, sinergias y economías de escala; y  Intercambio de informaciones útiles para la formación de consenso sobre paquetes de reformas mutuamente ventajosas

Principales obstáculos a la CFI  Hay varios obstáculos potenciales a una CFI eficaz: 

La fragmentación de los niveles sub-nacionales de gobierno, especialmente el nivel local  

Tal fragmentación dificulta la gestión ágil y eficaz de los foros multilaterales de CFI Tal obstáculo puede ser reducido mediante la representación de los gobiernos locales en tales foros a través de una o mas asociaciones municipales



La fuerte heterogeneidad de los gobiernos sub-nacionales (GSNs) en términos de tamaño, condiciones geográficas, nivel de desarrollo, preferencias sociales, afiliación partidaria, etc.



Sin embargo, la probabilidad de llegar a un acuerdo es mayor con cooperación de que sin ella



La devolución de algunas decisiones a entidades técnicas independientes (como la Commonwealth Grants Commission en Australia y la Finance Commission en la India) puede facilitar la formación de consenso

Diferentes formas de CFI  La CFI puede ser:  Vertical (entre diferentes niveles de gobierno) o horizontal (entre gobiernos del mismo nivel)  Multilateral o bilateral  Amplia o limitada a áreas especificas  Fuerte (cuando las decisiones del foro de cooperación son obligatorias o cuando un nivel de gobierno tiene poder de veto sobre las decisiones de otro nivel) o blanda (cuando las decisiones tienen carácter de recomendaciones)

 Entre poderes executivos o en el ámbito legislativo

Principales determinantes de las formas de CFI (I)  Principales factores que influyen en las formas de CFI:  El grado de heterogeneidad de los GSNs Países con fuerte heterogeneidad típicamente prefieren formas de CFI mas blandas

 El grado de superposición de las responsabilidades de gasto La CFI tiende a ser mayor en países con fuerte superposición ( ej. de Alemania y Austria)

 El balance de poder entre los diferentes niveles de gobierno Un gobierno central fuerte puede promover la CFI vertical, y utilizar los foros de cooperación para avanzar su agenda de políticas y reformas

Principales determinantes de las formas de CFI (II)  La naturaleza del sistema de gobierno federal El federalismo ejecutivo es mas común en países con régimen de gobierno parlamentar

 El rol de la Camera Legislativa en la cual los GSNs tienen representación directa Cuanto mayores son los poderes de esa Camera, mayor es el incentivo a la cooperación horizontal entre los GSNs, para alcanzar consensos sobre las decisiones relevantes

Cooperación en el área macro-fiscal

Posibles externalidades negativas de acciones unilaterales del gobierno central  Diferentes políticas del gobierno central (GC) pueden tener importantes efectos negativos sobre las finanzas sub-nacionales: 

La acumulación prolongada de déficits, llevando a crises de deuda soberana



Políticas pro-cíclicas que agravan las presiones recesivas o inflacionarias



Reducciones de impuestos compartidos con los GSNs



Fijación de niveles mínimos de servicios públicos sub-nacionales sin provisión de adecuados recursos (unfunded mandates)



Aumentos de salarios o beneficios para los funcionarios del GC, que crean presiones para similares aumentos al nivel sub-nacional



Cambios en salarios mínimos o en el estatuto de los funcionarios públicos, o en las políticas de precios administrados, o en los marcos regulatorios, que causan presiones para aumentar los gastos sub-nacionales

Posibles externalidades negativas de acciones unilaterales de los GSNs  Sin embargo, las acciones de los GSNs también pueden impactar negativamente la economía y las finanzas publicas nacionales, por ej. cuando:  Los GSNs aumentan sus gastos en la secuencia de aumentos de impuestos compartidos, actuados por el GC para moderar presiones inflacionarias; y

 Los GSNs, en consecuencia de prolongados deficits, incurren en crises de deuda, necesitando rescates por el GC

 Las crises de deuda de uno o mas GSNs pueden tener impactos negativos también sobre otros GSNs, aumentando el costo de su financiamiento

Beneficios de la CFI en el área macro-fiscal (I)  Las potenciales externalidades negativas de acciones unilaterales del GC o de los GSNs en el área macro-fiscal destacan la importancia de cooperación intergubernamental en esta área

 La CFI puede mejorar el desempeño macro-fiscal de cada nivel de gobierno en varias maneras  En países caracterizados por una larga tradición de disciplina fiscal, la CFI puede facilitar acuerdos periódicos sobre metas de balance presupuestario o de deuda (ej. de Australia)  Sin embargo, en muchos países, tales acuerdos acaban siendo dominados por consideraciones políticas de corto plazo y no consiguen asegurar adecuada disciplina fiscal (ej. de algunos de los llamados Pactos internos de Estabilidad en la UE)

Beneficios de la CFI en el área macro-fiscal (II)  Por esas razones, muchos países privilegian la adopción de reglas fiscales para promover la disciplina y sustentabilidad fiscal sub-nacional

 La CFI puede facilitar el consenso sobre un buen diseño de las reglas fiscales y presionar los gobiernos participantes a cumplirlas (peer pressure)

 También puede promover el intercambio de informaciones necesarias para la preparación de presupuestos sub-nacionales realísticos (ej. de Alemania, Italia, México)

 Finalmente, los foros de CFI pueden facilitar el análisis y discusión de iniciativas de políticas (fiscales u otras) de cada nivel de gobierno que podrían tener impactos financieros significativos sobre los otros niveles

Cooperación en el diseño y reformas del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales

CFI en reformas de las responsabilidades de gasto  En muchos países, la asignación de responsabilidades de gasto a cada nivel de gobierno no está claramente definida en la Constitución o en las leyes; además hay varias funciones compartidas entre los diferentes niveles de gobierno

 La CFI puede mejorar el desempeño de esas funciones, reduciendo duplicaciones, desperdicios y conflictos

 El trabajo presenta varios ejemplos de tal federalismo cooperativo (Alemania, Australia, Austria Y India)

 Hay también ejemplos de cooperación bilateral entre el GC y GSNs individuales, especialmente a través de contractos de desempeño (ej. de Francia, Colombia y Chile)

Reformas de los ingresos subnacionales propios  Un significativo grado de autonomía tributaria es necesario para asegurar la responsabilidad política y fiscal de los GSNs

 Sin embargo, hay importantes obstáculos económicos, sociales, administrativos y políticos a la movilización de recursos sub-nacionales propios

 La CFI puede contribuir a identificar tales obstáculos y paquetes de medidas de reformas aceptables por todos los participantes

 La experiencia internacional (por ej. de Alemania, Australia, Bélgica y México) apunta al papel fundamental del GC en la negociación de tales paquetes

Prevención de concurrencia tributaria predatoria  Una “carrera tributaria al fondo" puede tener fuertes impactos negativos sobre la capacidad de los GSNs de proveer los bienes y servicios de su responsabilidad, y mismo acabar en nonsustentabilidad fiscal

 Diferentes países permiten diferentes grados de concurrencia tributaria entre sus GSNs (fuerte en Canadá, EUA y Suiza; y prohibida en Alemania)

 La CFI puede contribuir a evitar concurrencia predatoria. Para que sea eficaz, los GSNs deberían comprometerse con total transparencia en la concesión de incentivos, y a aceptar las decisiones del foro de CFI

Reformas de los sistemas de transferencias intergubernamentales  Los sistemas de transferencias intergubernamentales raramente se conforman con los deseables requisitos de suficiencia, nondiscrecionalidad, transparencia, capacidad redistributiva, y limitada ciclicidad

 Por eso, tienden a ser objetos de reformas mas frecuentes que otros aspectos de las relaciones fiscales intergubernamentales

 La CFI puede facilitar la identificación e puesta en practica de paquetes políticamente viables de reformas de las transferencias  El trabajo discute varios ejemplos en esta área, incluido en Australia, Bélgica, Italia y España

Cooperación en políticas sectoriales

El rol de la CFI en políticas sectoriales (I)  La CFI ofrece importantes potenciales beneficios en el diseño y puesta en practica de políticas de gasto, especialmente en áreas de responsabilidad compartida entre niveles de gobierno

 La CFI horizontal puede contribuir a  Reducir riesgos y conflictos resultantes de externalidades negativas de acciones de diferentes gobiernos  Explotar economías de escala  Promover efectos de demonstración de buenas practicas y aprendizaje de cómo evitar las malas  La CFI vertical puede contribuir a evitar que los gobiernos de mas alto nivel impongan a los niveles inferiores estándares de gasto inadecuados

El rol de la CFI en políticas sectoriales (II)  Principales áreas para CFI  Educación  La movilidad de la población hace con que ambos los beneficios y los costos de los sistemas educativos sub-nacionales se repercutan en todo el territorio nacional  La CFI puede facilitar la adopción de estándares nacionales de calidad educacional, y de sistemas de transferencias de igualación para financiarlos

 Salud  La cooperación intergubernamental es indispensable para minimizar riesgos de propagación de enfermedades contagiosas  También puede facilitar el intercambio de informaciones sobre como mejorar la eficacia y eficiencia de los programas públicos de salud

El rol de la CFI en políticas sectoriales (III)  Infraestructuras  Aguas y saneamiento, para minimizar conflictos sobre recursos naturales escasos y sobre polución  Transportes, para maximizar conectividad  Energía  Medio ambiente

 Desarrollo territorial  Para facilitar la creación de polos regionales de desarrollo; y  Para minimizar riesgos de concurrencia excesiva entre GSNs para atraer inversiones

 El trabajo discute varios ejemplos de CFI bien sucedidas en todas esas áreas

CFI en el fortalecimiento de la gestión fiscal

Principales debilidades en la gestión fiscal y financiera sub-nacional  Los GSNs frecuentemente padecen de serias debilidades en sus capacidades de gestión fiscal y financiera, en particular en:  Las funciones de auditoria y cobranza de impuestos propios, y en la gestión de los catastros de propiedades  La preparación y ejecución del presupuesto; la gestión de tesorería; la evaluación y gestión de riesgos fiscales; el proceso de inversión publica; y los sistemas de información financiera publica

 Otro problema importante es la falta al nivel sub-nacional de clasificación presupuestaria y métodos de contabilidad homogéneos y consistentes con estándares internacionales

Posibles roles de la CFI en el fortalecimiento administrativo  Hay varias posibles formas de cooperación intergubernamental en el fortalecimiento de las capacidades de gestión fiscal y financiera 

Cobranza de los impuestos sub-nacionales por la administración tributaria nacional, con subsecuente repaso de los ingresos a los respectivos GSNs (ej. de Canadá)



Intercambio sistemático de informaciones entre la administración tributaria nacional y las sub-nacionales (ej. de Brasil)



Apoyo del GC a los GSNs en la modernización de sus sistemas de gestión presupuestaria y financiera, y en la capacitación de los funcionarios (ej. de Brasil)



Adopción de reglas de contabilidad homogénea (ej. de la UE y México)



Intercambio de buenas practicas y conocimientos en foros horizontales de cooperación sub-nacional

Muchas gracias por la atención!